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DISEÑO DE UN NUEVO MODELO INSTITUCIONAL PARA EL
FORTALECIMIENTO DEL MERCADO LABORAL URUGUAYO
INDICE
RESUMEN EJECUTIVO
INTRODUCCIÓN
I. LA SITUACIÓN EN EL URUGUAY
1. El problema del empleo

2. El marco jurídico institucional
3. Los actores y las políticas
4. Evaluación del modelo institucional vigente
II. LA EXPERIENCIA DE OTROS PAISES
1. Argentina
2. Brasil
3. Chile
4. España
5. México
III. LOS NUEVOS MODELOS
1. Antecedentes nacionales
2. Funciones de la nueva institución
3. Soporte jurídico institucional
3.1 Modelo A: Órgano desconcentrado del MTSS
3.2 Modelo B : Servicio Descentralizado
3.3 Modelo C: Persona Pública no Estatal
4. Mecanismos de incorporación al nuevo presupuesto
IV. BALANCE Y CONCLUSIONES FINALES
Bibliografía
Entrevistas
Anexo Jurídico
Anexo Estadístico
1
RESUMEN EJECUTIVO
Se analizan tres modelos para una nueva institución, cuya creación requiere una ley
aprobada por mayoría simple. En los tres se promueven formas de gestión con distinto
grado de descentralización, competencias propias y poderes jurídicos, para lograr más
agilidad y cobertura a sus decisiones. En todos los casos se tiene en cuenta el nuevo rol
del Estado, la necesidad de orientar los recursos a sus cometidos sustanciales y la
contratación de servicios, buscando una mayor eficacia y eficiencia de la gestión estatal
mediante la orientación y transferencia de la ejecución al sector privado.
En cualquiera de los tres se requiere resolver la relación entre la nueva institución y las
que actualmente operan en la formación de adultos, como el COCAP, la JUNAE/FRL y
algunos programas de la UTU. Podrían fusionarse, articularse en un Consejo Consultivo
o coordinarse mediante convenios. La resolución de este punto condiciona otros dos
rasgos de la nueva institución, la integración de su consejo directivo y la financiación.
El modelo de órgano desconcentrado del MTSS parece insuficiente para la magnitud de

las tareas planteadas y el Servicio Descentralizado tendrá las dificultades de la gestión
estatal tradicional. La figura de la Persona Pública no Estatal parece la más adecuada
para articular actores públicos y privados en una gestión eficiente. Esta figura fue la
preferida por la reforma del Estado en curso, presenta experiencias exitosas (IMPO,
Correo, Uruguay XXI) y se considera la posibilidad de utilizarla en otras áreas
(SODRE, cárceles).
En el marco de la apertura de la economía, la integración en el MERCOSUR y la

redefinición del rol del Estado, el Uruguay debe enfrentar el desafío de aumentar la
competitividad de la economía y al mismo tiempo crear empleos de buena calidad. Una
de las condiciones para compatibilizar ambos objetivos es diseñar, implementar y poner
a disposición de los individuos, las instituciones y los actores sociales, los instrumentos
que contribuyan a aumentar la eficiencia de sus decisiones en el mercado de trabajo. En
un período de cambios rápidos en la sociedad y en la economía, que impactan sobre el
mercado de trabajo, es imprescindible acelerar la circulación de la información para la
toma de decisiones de los actores
La política económica tuvo logros trascendentes en la reducción de la inflación, así

como en el aumento del ritmo de crecimiento del producto y de la inversión, en
particular, la inversión privada en maquinarias y equipos. Los resultados en el mercado
de trabajo fueron buenos, como lo muestra la tendencia al aumento del número de
personas ocupadas sin indicios categóricos de deterioro de calidad. Sin embargo, se
perciben algunos problemas: las fluctuaciones en el nivel de actividad aumentan el
desempleo coyuntural; la reestructura de la economía aumenta el desempleo de
“segmentación”; aumenta la cesantía, la duración promedio del desempleo y la
probabilidad de perder el empleo.
En el mediano y el largo plazo, la reforma educativa permitirá responder a las demandas

de nuevas calificaciones derivadas del aumento de la inversión, el cambio en la
composición sectorial de la actividad económica y el cambio tecnológico. En el corto
plazo se requiere un rediseño de la acción del Estado.
2
Las políticas de empleo requieren mayores recursos que los previstos en la ley de
creación del Fondo de Reconversión Laboral, que podrán asignarse a este o a una nueva
institución. En el contexto de la Reforma del Estado, la apertura de la economía y una
coyuntura recesiva, la tendencia del gasto público debe ser a la reducción. Al mismo
tiempo se produce una reestructura en la cual algunos componentes tienen que
aumentar, como por ejemplo en seguridad (Policía, Justicia) o en empleo.
La asignación de recursos en el Uruguay se puede estimar entre 0.25% y 0.3% del PBI
para políticas pasivas (Seguro de desempleo) y entre 0.04% y 0.05% del PBI para el
Fondo de Reconversión Laboral. Los países de la OCDE gastan un 0.5% del PBI en
políticas activas y un 1% en políticas pasivas. En los países latinoamericanos los
recursos destinados a financiar las políticas del mercado de trabajo son un poco más del
0.3% del PIB.
En el Uruguay el Estado gasta mal en el Seguro de Desempleo, deja de percibir recursos

exonerando del IRIC los costos en capacitación sin saber a cuanto ascienden ni en que
se usan y aprobó un tributo para el COCAP que nunca se recaudó. Una perspectiva
completa de los aspectos financieros requiere estimar la reducción del gasto por el
menor número de desempleados o la menor duración del desempleo.
Es imprescindible dar a una institución, por el fortalecimiento de la DINAE o la

creación de una nueva, los instrumentos para orientar, apoyar y evaluar la gestión
privada. Con capacidad para proyectar los cambios procesando las señales de los
mercados que llegan a través del equipo económico y el sistema educativo, las empresas
y los trabajadores. Sería imposible asumir los cambios necesarios con el marco jurídico
institucional actual. Se requiere una organización más ágil y autónoma que una Unidad
Ejecutora de un Ministerio, y algunos cambios:
a. Identificar los requerimientos de formación de la Población Económicamente

Activa y orientar la generación de la oferta de capacitación oportuna y adecuada.
b. Orientar el diseño e implementación de la normalización, formación y

certificación de Competencias Laborales, articulando la oferta de capacitación
con el mundo productivo.
c. Crear ámbitos que faciliten la interacción entre los demandantes de

calificaciones generadas en la actividad económica, la oferta del sistema
educativo y la estrategia de desarrollo.
d. El Seguro de Desempleo y la exoneración del IRIC requieren un rediseño y un

manejo coordinado. En el primero no sería necesario modificar la gestión
financiera del BPS. El segundo permitiría hacer más eficiente su uso.
e. Una Unidad Central podría gestionar y relacionar tres bases de datos sobre
demandas de las empresas, perfil de los desempleados y oferta de capacitación,
acelerando la circulación de la información y aumentando la eficiencia en la
toma de decisiones de los agentes privados.
3
f. La Unidad Central cumpliría un papel de orientación y apoyo a la gestión
privada mediante el diseño y la evaluación de las políticas de empleo y
formación profesional.
g. La ejecución privada y descentralizada precisa incorporar las dimensiones

territorial y sectorial. La primera mediante la puesta en marcha de ámbitos
departamentales apoyados en los Municipios. La segunda mediante la
implementación de Comités Tripartitos.
Analizando la situación de los países seleccionados se aprecia que paralelamente al

aumento en la complejidad y la magnitud de los problemas de empleo, hay importantes
respuestas de los gobiernos. Estas respuestas se reflejan en cambios en la legislación y
en la institucionalidad, una mayor asignación de recursos y una diversificación de
programas. Como principales objetivos de los cambios institucionales se destacan:
a. la articulación de las demandas de la actividad económica con las ofertas de

calificaciones del sistema educativo.
b. la coordinación de los instrumentos de promoción del empleo y formación
(políticas activas) con los de protección de los desempleados (políticas pasivas)
c. la orientación y supervisión centralizada y la ejecución descentralizada, a cargo
de actores privados o locales.
Se destaca que “La importancia de que el Ministerio de Trabajo no sea percibido sólo
como un ministerio social , sino también como parte del equipo económico, no proviene
únicamente de la trascendencia que tienen las reformas laborales y previsionales para el
desempeño económico, sino también del hecho que los principales determinantes del
empleo y los salarios no están principalmente en las políticas que día a día toman los
Ministerios de Trabajo, sino en las grandes definiciones de la estrategia de desarrollo”
(Cortázar 1997) “El empleo pasó a ser muy dependiente del diseño de la
institucionalidad laboral, y ésta última debe tomar en consideración los cambios en la
estructura productiva y del empleo a la que pretende regular.”
En Chile, en España y en México se observa el mayor grado de autonomía de las

instituciones que ejecutan políticas de capacitación y empleo, por intermedio del
SENCE, del INEM y del SNECA respectivamente. En Chile y en México la
interrelación del Ministerio de Trabajo con los Ministerios de Educación y de
Economía, así como con otros relacionados con la actividad económica y la seguridad
social, se establece a través de Consejos Consultivos. En México el mismo Consejo
relaciona al sector público con las organizaciones de empleadores y trabajadores,
mientras que en Brasil el esquema tripartito predomina en las instituciones con
capacidad de decisión como en el CODEFAT.
4
INTRODUCCIÓN
El objetivo del informe es elaborar una propuesta con alternativas de modelos

institucionales acordes al nuevo rol del Estado en materia de políticas activas y pasivas
de empleo y formación profesional. Este documento es abierto, a fin de que sea posible
la incorporación de nuevas ideas y comentarios.
En el capítulo I se analiza el problema del empleo en el país; el marco jurídico –

institucional en materia de empleo y formación profesional; los actores y las principales
políticas y se evalúa el modelo institucional vigente.
En el capítulo II se presentan algunos casos de interés en otros países en materia de

empleo y formación profesional, como pueden ser Argentina, Brasil, España, Chile y
México.
En el capítulo III se presentan los modelos institucionales alternativos que reúnen las
condiciones necesarias para brindar respuesta a los desafíos que enfrenta el país. En
cada uno de ellos se analiza la interacción entre políticas de empleo activas y pasivas, y
se proponen los soportes jurídico – institucionales adecuados, de acuerdo a la normativa
nacional. Están explícitos sus fundamentos y limitaciones y se contemplan los
mecanismos de incorporación al nuevo presupuesto.
Por último, en el capítulo IV se establece un balance y las conclusiones finales.

El informe se complementa con la bibliografía consultada, la lista de personas
entrevistadas y Anexos Jurídico y Estadístico.
5
1. LA SITUACIÓN EN EL URUGUAY

competitividad de la economía y al mismo tiempo crear empleos de buena calidad. Para
compatibilizar ambos objetivos es necesario diseñar, implementar y poner a disposición
de los individuos y los actores sociales, los instrumentos que contribuyan a aumentar la
eficiencia de sus decisiones en el mercado de trabajo.

personas ocupadas sin indicadores notorios de deterioro de calidad. Sin embargo, se
perciben algunos problemas:
a. las fluctuaciones en el nivel de actividad, características de la economía

contemporánea, derivan en períodos de aumento del desempleo coyuntural, en gran
parte sin cobertura del seguro y con caída en los ingresos de los hogares afectados;
b. la reestructura de la economía aumenta el desempleo de “segmentación”. Abren

nuevas empresas pero cierran otras, se crean oportunidades en los servicios pero se
pierden en la industria, se desarrollan algunas regiones pero se contraen otras. Cambia
la composición de la demanda por calificaciones, quedando algunas obsoletas y
requiriéndose otras nuevas; los desajustes se perciben por empresas, sectores o regiones;
c. aumenta la cesantía, la duración promedio del desempleo y la probabilidad de perder

el empleo. El impacto psicológico del aumento de la inseguridad se suma a los
prejuicios económicos y afecta a más familias.
1. El problema del empleo
1.1 Magnitud y principales aspectos
El número de ocupados creció casi sin interrupciones desde 1984. Cambió su

composición por actividad económica con el aumento de la importancia relativa de los
servicios y por categoría ocupacional debido al aumento de la importancia relativa de
los asalariados privados. Los problemas de funcionamiento del mercado de trabajo
derivan, en buena medida, de la aceleración del cambio de la economía del país para
responder con éxito a las exigencias de mayor competitividad.
El número de personas ocupadas en centros urbanos aumentó a una tasa media

acumulativa anual de 2,1% desde 1984 hasta 1998 (Anexo, Cuadro A.1) en que alcanzó
un máximo que se puede estimar en 1.257.000 personas. Durante 1999 el número de
personas ocupadas se redujo entre 2% y 3%, es decir que trabajaron aproximadamente
30.000 personas menos1
1
Estimación preliminar con información hasta noviembre de 1999. Las cifras son mayores que las que se
obtienen de la ECH del INE, porque se calculan con la PET de centros poblados de 900 habitantes o más.
6
No se aprecian cambios importantes en el empleo con restricciones en la década de los
noventa que alcanza el 21,5% en 1997 (Anexo, Cuadro A. 2). La manifestación de
mayor importancia relativa es la precariedad, que en la década de los noventa
comprende a un 17% de los ocupados, de los cuales el 80% presentan esa condición por
no tener cobertura de la seguridad social (Llambí 1999).
Sin embargo, se pueden diferenciar cinco aspectos que justifican una investigación más
profunda, sin la cual no podemos establecer una opinión categórica ya que existe la
posibilidad de una subestimación en la medida de la calidad del empleo:
a. La precariedad, como problema de los asalariados del sector privado. Se

identifica un número importante de “precarios” en las empresas de mayor
tamaño (en 1997 eran 159.600).
b. Las nuevas formas de contratación. Tanto en el sector público como en el
privado se comienzan a utilizar contratos de duración limitada o de tiempo
parcial, que pueden corresponder a empleos con restricciones no registrados por
la ECH, que no incluye preguntas sobre estos temas en el formulario utilizado.
c. El servicio doméstico no se consideró con restricciones o sin ellas, porque tiene
peculiaridades que requieren un tratamiento específico. En la medida en que no
tenga cobertura de seguridad social que la ley establece, se podría considerar
empleo informal; el BPS (BPS 1998) registra aproximadamente 27.000
cotizantes, por lo que unas 60.000 personas ocupadas en el servicio doméstico
(dos tercios) tendrían un empleo informal en 1997.
d. La informalidad como problema de las micro y pequeñas empresas. Se pueden
mencionar como antecedentes en el país las estimaciones de Diez de Medina y
Gerstenfeld (1986) y de Aguirre (1986). Además, un análisis de las relaciones
con el sector formal (Grosskoff y Melgar 1990). Se justifica retomar esta
dimensión de la calidad del empleo en razón de las interrogantes que generan
las pequeñas empresas y las microempresas surgidas en los últimos años.
e. El aumento del empleo no asalariado en algunas actividades podría implicar
restricciones, ya que en los países latinoamericanos son empleos de baja calidad
(OIT 1998a y 1998b). En la Construcción, el 80% de los nuevos empleos
corresponden a patrones y trabajadores por cuenta propia; en el Comercio al
por menor, el 43% y en la Industria de productos alimenticios, el 44%. (Notaro
1999).
A diferencia del resto de América Latina, la mayor parte de los empleos generados en
los últimos años son en relación de dependencia del sector formal urbano privado
debido, probablemente, a la creación de puestos de trabajo en los servicios, producto de
los cambios tecnológicos, culturales y familiares. También han surgido nuevas
oportunidades derivadas de la integración regional en comercio, almacenamiento,
transporte, comunicaciones, servicios de seguros y financieros. La incorporación de la
mujer al trabajo ha promovido la expansión de servicios tales como los lavaderos y la
comida preparada, las guarderías y las casas de salud. Los cambios en el consumo han
desarrollado los video clubes, los centros nocturnos, los campings, la reparación de
electrodomésticos, etc. Finalmente, cabe mencionar el impacto del cambio tecnológico
en la generación de nuevos empleos en las áreas de informática y telecomunicaciones.
7
La masa salarial aumentó persistentemente y se ubicó en 1998 un 77% por encima del
nivel de 1984. La participación de la masa salarial real en el Ingreso Nacional Bruto
Disponible (YNBD) a precios corrientes alcanzó un máximo entre 1989 y 1994, y
descendió en los años siguientes. Para el año 1999 los cambios se pueden considerar
irrelevantes debido a la caída de ambas variables (Notaro 1999).
El número de personas desocupadas se redujo hasta un mínimo de 96.500 en 1989 y

aumentó en los últimos años llegando a 160.700 personas en el tercer trimestre de 1999
(Anexo, Cuadro A.3). Cabe señalar que en 1999 la Población Económicamente Activa
(PEA), que en los años anteriores creció en torno al 1.8% anual, se redujo un 1%. Esta
variación atípica de la PEA permite suponer cierto grado de desempleo oculto por el
fenómeno denominado “trabajador desalentado” que no busca trabajo porque considera
que no encontrará.
En los últimos años la composición de la desocupación cambió debido al aumento de la

importancia relativa de los Cesantes o Desempleados Propiamente Dichos (DPD), de los
Jefes de Hogar y de los de 25 Años y más, que igualan en número a los de menor edad
(Anexo, Cuadro A. 4). El aumento fue similar tanto para los hombres como para las
mujeres.
El cambio más importante es el aumento de los Cesantes, que llegaron en 1993 a un

mínimo de 73.000 personas, a las que se sumaron 40.000 personas en los años
siguientes. El aumento de la probabilidad de perder el trabajo implica un cambio
relevante, tanto en el funcionamiento del mercado como en las repercusiones sobre el
aumento de la inseguridad de los trabajadores. Es también un indicador aproximado de
que las regulaciones vigentes permiten un alto grado de flexibilidad numérica, ya que
fue posible para las empresas aumentar en forma importante el número de despidos.
La probabilidad de perder el empleo es mayor para las mujeres y para las personas que
pertenecen a los hogares de menores ingresos, los que a su vez tienen dificultades
mayores al promedio de los desempleados para lograr un nuevo empleo (Reggio y
Amarante 1999).
En las inevitables coyunturas recesivas, la caída del nivel de actividad genera aumento
en el número de cesantes y dificulta la inserción de los que buscan su primer trabajo,
aumentando la tasa de desempleo y el número de desempleados. Las políticas de largo
plazo dirigidas a aumentar la generación de empleo estimulando la inversión no
resuelven estas situaciones que requieren otro tipo de acciones transitorias que tengan
particularmente en cuenta la situación de las familias de los cesantes.
Las inadecuaciones de las calificaciones requeridas y ofrecidas se refiere al cierre de

industrias mientras que se da la apertura de nuevas empresas, sobre todo en el sector
servicios, los cuales requieren otras calificaciones. Se trata de un desempleo de
segmentación que se produce cuando, por una parte, existen puestos de trabajo con
nuevas exigencias de calificación, y por otra existen desempleados que no poseen esas
calificaciones requeridas.
8
Dentro del fuerte cambio tecnológico que se ha procesado en el mercado de trabajo,
cabe destacar que la inversión privada en maquinarias y equipos creció al 20%
acumulativo anual entre 1994 y 19972. En los diez años anteriores la tasa fue del 11.3%.
Esta aceleración es un indicador aproximado del cambio tecnológico que ha generado
profundos impactos en el mercado de trabajo. Ello explica la destrucción y creación de
empleos en distintos sectores de actividad económica y empresas, así como los cambios
en la demanda de calificaciones y en la localización de las nuevas oportunidades.
La industria manufacturera es el ejemplo más visible. A mediados de 1998 se

encontraba en su máximo nivel de actividad de los últimos diez años, con una reducción
del 22% del número de ocupados (cincuenta mil personas). En este sentido, la industria
tuvo éxito en enfrentar las exigencias de mayor competitividad y lo logró con la
tecnología moderna disponible, ahorradora de mano de obra.
Dada la creciente sensibilidad del empleo ante los cambios macroeconómicos, cabe
interrogarse si el grado de flexibilidad salarial se ha reducido con el tiempo. En un
trabajo reciente (Cassoni 1999) se concluye que en la industria manufacturera del
Uruguay “El efecto global de la acción sindical ha sido un mayor nivel de salarios a
costa de un menor nivel de empleo.”
Los cambios en el entorno representan una amenaza y una oportunidad para las micro y
pequeñas empresas. Las PYMES representan el 50% de la mano de obra ocupada y el
30% del PBI (Buxedas et al. 1995). Se hace necesario potenciar a este sector desde dos
ángulos, por una parte apoyando a las empresas que ya están operando y por otra,
identificando los “yacimientos de empleo” que permitirá el surgimiento de nuevas.
La hipótesis es que los cambios culturales, familiares y tecnológicos, generan nuevas

necesidades de servicios; si se crea la oferta, la necesidad se transformará en demanda, se
creará empleo y se generarán ingresos; para generar la oferta de servicios se requieren
algunas acciones de apoyo, desde las mínimas como informar y orientar, hasta el
asesoramiento a la gestión y el crédito. Existen antecedentes de trabajos empíricos para
algunos países de la Comunidad Europea (CE 97).
En el Uruguay hay indicios de estos cambios, que se impregnan de las particularidades del
país. La generación de empleo por la expansión del uso de la informática, la electrónica y
las telecomunicaciones modernas, así como las nuevas oportunidades que se derivan de la
creciente incorporación de la mujer al trabajo (comidas preparadas, lavaderos, guarderías,
acompañamiento de enfermos, etc.) son notorias. Entre las particulares, los servicios
turísticos, financieros y de transporte, como también las que se derivan de la expansión de
algunas actividades agroindustriales como forestales, cítricos, arroz o cebada.
Como balance de esta rápida revisión de la literatura disponible podemos destacar

algunos aspectos que requieren un conocimiento más profundo para la ejecución de
acciones:
2
Estas cifras no se corrigieron con los nuevas estimaciones publicadas por el BCU el 19 de enero de
2000.
9
a. Estimular la generación de empleo, dentro del marco dado por la política
macroeconómica, requiere la identificación de nuevos “yacimientos de empleo”, así
como el apoyo a la creación y consolidación de PYMES.
b. Los impactos de la recesión y de la reestructura de la economía en las fluctuaciones
de la magnitud del desempleo y el papel del Seguro de Desempleo.
c. Los impactos de la reestructura de la economía y de la innovación tecnológica, sobre
la demanda de calificaciones y el desempleo de segmentación.
d. El grado de rigidez del mercado y su papel en la explicación de las altas tasas de
desempleo.
e. Los posibles cambios en la calidad del empleo, tema en debate entre los actores
sociales y políticos, sobre el que existe insuficiente evidencia empírica.
1.2 Perspectivas a corto y mediano plazo
Se pueden señalar como principales componentes del problema en los próximos

años,
a. Un grupo importante de desempleados, que al año 2010 puede variar entre un mínimo
de 81.000 personas en el escenario optimista y un máximo de 263.000 en el pesimista.
Dentro de ese entorno, las políticas de empleo y formación profesional contribuirán a
que el número de desempleados se acerque al mínimo y no al máximo.
En esta aproximación no tenemos elementos para proyectar su estructura precisa, pero

se puede estimar que tendrá dos componentes principales, un grupo de cesantes jefes de
hogar y un grupo de jóvenes de bajo nivel educativo (que buscan o que han perdido su
primer empleo).
Estas proyecciones (ver cuadro) resultan de un modelo muy sencillo, en seis escenarios.
Por una parte se proyecta la oferta de trabajo o Población Económicamente Activa
(PEA), como producto de la Población en Edad de Trabajar (PET) proyectada (INE –
CELADE 1999) por la Tasa de Actividad. Para esta tasa se consideran dos evoluciones
probables, según la tendencia de los últimos años o un poco menor teniendo en cuenta
su desaceleración reciente.
Por otra se proyecta la demanda de trabajo o generación neta de puestos, según tres
ritmos de crecimiento del PBI (el de los últimos diez años, un poco mayor y un poco
menor) y de la elasticidad producto – empleo, que mide que porcentaje aumenta el
número de ocupados por cada uno por ciento de aumento del producto.
A cada uno de los dos valores de oferta de trabajo se restan los seis valores de demanda,
de lo que resultan también seis cantidades de personas desempleadas y seis tasas de
desempleo.
b. Una parte de los ocupados tendrá problemas de precariedad, informalidad o

subempleo. Se puede proyectar entre un 20 y un 25% de los ocupados. Como se ha visto
para los últimos años el número de personas afectadas por estos problemas en el sector
formal (definido como empresas con cinco o más personas ocupadas) privado urbano
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duplica a las del sector informal; en los establecimientos de mayor tamaño podría
reducirse como resultado de la reforma de la Seguridad Social.
c. La dimensión regional de la problemática adquiere una nueva relevancia. Es necesario

visualizar la disparidad geográfica ya que “existen evidencias de concentración de la
desocupación estructural” (Lombardi 96). La reestructura de la economía implica
aumentos y reducciones de puestos de trabajo de distinta magnitud según el departamento
o la ciudad.
Proyecciones al año 2010. En miles de personas excepto la última columna
PEA Ocupados Desocupados Tasa de Desempleo

1587 1376 211 13.3
1587 1469 118 7.4
1587 1506 81 5.1
1639 1376 263 16.0
1639 1469 170 10.4
1639 1506 133 8.1
2. El marco jurídico institucional
2.1 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
La estructura de este Ministerio, creado por el literal E de las Disposiciones Transitorias

de la Constitución de 1967, ha sido reformulada por el Decreto 191/97, de 4 de junio de
1997 e implantada por resolución ministerial de fecha 10 de setiembre del mismo año.
De acuerdo a esta reestructura, se distinguen:
1.- Organos de dirección superior: Ministro y Subsecretario

2.- Organos de asesoramiento: Asesoría de la Seguridad Social
3.- Unidades Ejecutoras
- Dirección General de Secretaría
- Dirección Nacional de Trabajo
- Dirección Nacional de Empleo
- Dirección Nacional de Coordinación con el Interior
- Inspección General de Trabajo y Seguridad Social
- Instituto Nacional de Alimentación
2.2 Dirección Nacional de Empleo (DINAE)
2.2.1 Creación
En el año 1992, por ley 16320 de 1° de noviembre, se crean la DINAE como unidad
ejecutora del MTSS y la JUNAE, de constitución tripartita, fundamentalmente con el
propósito de implementar el Programa de Reconversión Laboral, dirigido
11
exclusivamente a la reconversión o recalificación de los trabajadores amparados por le
Seguro de Desempleo.
El financiamiento del PRL se realizaba a través del FRL, administrado por la JUNAE e
integrado con los aportes de los trabajadores del sector privado.
A instancia de la DINAE y de los actores sociales representados en la JUNAE, el MTSS

promueve luego una reformulación de los cometidos del PRL, que se recoge en la ley
16.736 de 5 de enero de 1996 conformando un Sistema de Capacitación Laboral
ejecutado a través de entidades de capacitación públicas y privadas, al cual tuvieran
acceso no sólo los trabajadores amparados por el seguro de desempleo. El Programa se
inserta entonces en un marco institucional que reconoce actividades de investigación y
formación profesional, en el contexto de una misión institucional que reconceptualiza el
rol de cada una de las áreas de la DINAE y la JUNAE.
Asimismo, a partir de esta reformulación, el Fondo de Reconversión Laboral pasa a

constituirse con el aporte de empresarios y trabajadores por partes iguales.
En resumen, la ley 16320 de 1° de noviembre de 1992, modificada luego por la ley

16736 de 5 de enero de 1996, crea en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la
Unidad Ejecutora 003, Dirección Nacional de Empleo, transfiriéndose al programa 003
“Estudio, Investigación, Fomento y Coordinación de Políticas Activas de Empleo y
Formación Profesional, las asignaciones presupuestales, recursos humanos y materiales,
proyectos de inversión y recursos extrapresupuestales de los programas y unidades
ejecutoras “Estudio, Coordinación y Ejecución de la Política de Recursos Humanos”,
“Dirección Nacional de Recursos Humanos”, “Formulación, evaluación y seguimiento
de las Políticas de Desarrollo a aplicar por el MTSS”, “Dirección Nacional de
Desarrollo Social”, “Promoción de Empresas Asociativas y Cooperativas de
Trabajadores” y “Dirección Nacional de Fomento Laboral”; las que se suprimen por el
art. 316 de esta ley.
2.2.2 Integración y designación
El art. 319 de la ley 16320 crea en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la

función de Director Nacional de Empleo.
La designación y cese se realiza por el Poder Ejecutivo y debe recaer entre funcionarios
de los escalafones A y D del Ministerio, conservando el funcionario designado su cargo
presupuestal y todos los derechos inherentes al mismo.
2.2.3 Competencia
La competencia de la DINAE alcanza a todo el territorio nacional. Tiene su sede en

Montevideo, en los locales que ocupa el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
mientras que las funciones en el interior del país se realizan en los locales
proporcionados por los Gobiernos Departamentales, por funcionarios municipales o de
12
la propia DINAE, según los casos y de acuerdo a los convenios celebrados con las
respectivas Intendencias Municipales. 3
En el seno del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y dentro de la línea jerárquica

de sus órganos superiores, Ministro y Subsecretario, los objetivos estratégicos de la
Dirección Nacional de Empleo están definidos con gran amplitud al corresponderle, con
carácter general, promover la formulación y gestionar la ejecución de políticas activas
de empleo y formación profesional para su aplicación en todo el territorio nacional. 4
En tal sentido, los documentos confeccionados por la propia DINAE para difundir su
acción establecen que su misión consiste en desarrollar acciones que ayuden a
compatibilizar el crecimiento económico con la creación de empleos de buena calidad,
promoviendo y favoreciendo el desarrollo y la competitividad de empresas y
trabajadores; y su trabajo en el desarrollo de acciones de investigación, orientación,
capacitación y colocación que faciliten la inserción laboral de los trabajadores con
problemas de empleo y mejoren la calidad de la formación profesional.
Se trata en última instancia de promover un cambio cultural en los diversos actores que
pueden contribuir a la políticas de empleo y formación.
El art. 322 de la ley 16320 en la redacción dada por la ley 16736 establece:
“La Dirección Nacional de Empleo tendrá los siguientes cometidos:

a) estudiar, investigar, fomentar, coordinar, diseñar, evaluar y gestionar, en su caso,
Políticas Activas de Empleo y Formación Profesional.
b) asesorar en la programación y ejecución de planes migratorios del sector laboral;
c) programar, ejecutar o coordinar planes de colocación para grupos especiales de
trabajadores;
d) ejercer la supervisión de las empresas privadas de colocación;
e) proponer y ejecutar programas y proyectos de orientación laboral y formación
profesional, pudiendo para ello celebrar convenios con organismos públicos y
entidades privadas nacionales, extranjeras e internacionales;
f) desarrollar programas de información acerca de la mano de obra y su evolución;
g) llevar una nómina del personal recapacitado o beneficiario del sistema de
reconversión laboral, de acuerdo a lo que determine la reglamentación a dictarse;
h) desarrollar programas de orientación y asistencia técnica a trabajadores que deseen
transformarse en pequeños empresarios;
i) implementar, ejecutar y coordinar estudios y proyectos referentes a planes
nacionales, regionales, departamentales y locales de desarrollo social y económico
en lo relativo a la utilización de recursos humanos;
j) actualizar la Clasificación Nacional de Ocupaciones y coordinar con otros
organismos la certificación ocupacional
3
Pese a que le MTSS posee oficinas en todo el país se consideró adecuado impulsar la firma de convenios
con la finalidad de aunar esfuerzos para la elaboración de proyectos generadores de empleo, así como
para un diagnóstico más acabado de la situación, evolución y perspectivas del empleo regional y los
requerimientos de calificación de la mano de obra, tanto para la orientación como para la capacitación de
la misma.
4
Aurora Domínguez. Informe sobre la consultoría realizada en la Dirección Nacional de Empleo de
Uruguay, en el marco de la colaboración de la OIT. Diciembre 1997.
13
Para la ejecución de programas y proyectos de orientación laboral y formación
profesional, la DINAE puede celebrar convenios con organismos públicos y entidades
privadas nacionales, extranjeras e internacionales.
2.2.4 Vinculación con el Poder Central
Como se ha indicado, la DINAE se crea como Unidad Ejecutora del Ministerio de

Trabajo y Seguridad Social, por lo que integra la Administración Central.
2.2.5 Financiamiento
Como Unidad Ejecutora, participa en el presupuesto del Ministerio de Trabajo y

Seguridad Social. Para el cumplimiento de sus fines la DINAE cuenta con ingresos
presupuestarios destinados a la formación de fondos rotatorios departamentales (U$S
20.000 anuales arpoximádamente) para el fomento del empleo en favor de la población
de menores recursos (art.425 ley 16736), y con ingresos constituidos por la recaudación
destinada al Fondo de Reconversión Laboral y depositada en cuenta especial en el
Banco Hipotecario.5 El mismo es administrado en forma tripartita y por unanimidad por
la Junta Nacional de Empleo. Asimismo ha contado con recursos de la cooperación
internacional destinados al fortalecimiento institucional y a la implementación de
programas que han operado bajo su órbita.
Los recursos humanos, los materiales de oficina y el equipamiento informático son

financiados por el presupuesto ministerial.
2.2.6 Contralor
El contralor administrativo, financiero y jurisdiccional no presenta particularidades,

siendo los correspondientes a toda la Administración Central.
2.3 Junta Nacional de Empleo (JUNAE)
2.3.1 Creación
El art. 323 de la ley 16320 de 1° de noviembre de 1992, crea en el MTSS, junto a la

DINAE, la Junta Nacional de Empleo.
Según surge del art. 323 de la referida ley, la Junta se integra con 3 miembros: el
Director Nacional de Empleo que la preside, uno designado por el Poder Ejecutivo a
propuesta de la organización sindical más representativa y uno designado por el Poder
Ejecutivo a propuesta del sector patronal (industria, comercio, agro).
5
En sentido estricto no son fondos de financiamiento de la DINAE sino de la JUNAE pero son recursos
para el cumplimiento de sus cometidos.
14
El Dec.211/93 del 12 de mayo de 1993 dedica su Capítulo IV a la Junta estableciendo
en su art.35 que la organización sindical más representativa y el sector patronal,
propondrán al Poder Ejecutivo para la designación de sus representantes, un titular y dos
alternos para los casos de acefalía o suplencia.
Nada se prevé respecto a los alternos para el Director Nacional de Empleo, por lo que
surge la duda de quién puede suplirlo válidamente, en caso de acefalía o vacancia,
cuando se requiere del voto unánime de la Junta.
Por otra parte, cabe destacar que la presidencia de la Junta es una mera formalidad que
no implica ninguna atribución especial, pues no tiene voto calificado, ni goza de la
representación del organismo.
2.3.3 Competencia
El Decreto 211/93, reglamentario de la ley 16.320, establece en sus considerandos “que

si bien la elaboración de dichas políticas le corresponde al Poder Ejecutivo, las
disposiciones legales que se reglamentan han seguido el criterio establecido en los
Convenios y Recomendaciones de la OIT, integrando a las organizaciones de
trabajadores y empleadores junto con representantes gubernamentales, en un organismo
-Junta Nacional de Empleo-, asesor de la DINAE en los cometidos que la ley le asigna;
ejecutor en el diseño de programas de recapacitación de mano de obra y administrador
del Fondo de Reconversión Laboral.”
De lo expuesto, y de los cometidos que se enumeran a continuación, surge que la Junta,

de integración tripartita, no es meramente un organismo consultivo o asesor, sino
también ejecutor y administrador. En tal sentido, se destaca que si bien la mayoría de
sus resoluciones se adoptan por mayoría, requieren unanimidad: (i) aquellas que
impliquen afectación de los recursos que administra (FRL); (ii) el dictamen preceptivo y
vinculante previo a la resolución del Director Nacional de Empleo, que habilita el
beneficio extraordinario consistente en una prestación adicional para el trabajador
amparado al seguro de desempleo que se recapacite; (iii) recomendación al Poder
Ejecutivo para que haga uso de la facultad de modificar la tasa del 0,25% adicional de
las retribuciones gravadas por el impuesto a las retribuciones personales.
Enumeración de cometidos:
a) Asesorar a la DINAE en los cometidos que le asigna la ley
b) Asesorar a requerimiento de otros organismos públicos o entidades privadas, en

materias de su competencia
c) colaborar en el desarrollo de programas de información acerca de la mano de

obra y su evolución
d) colaborar y coordinar con la DINAE en la elaboración de políticas de desarrollo

local, en lo referente a los recursos humanos, coordinando su ejecución con los
Gobiernos Municipales y entidades no gubernamentales
15
e) colaborar y coordinar con la DINAE en la elaboración de programas de
orientación laboral y profesional
f) estudiar y medir el impacto de la incorporación de nuevas tecnologías y de las

políticas de integración en el mercado laboral, proponiendo las medidas
correspondientes;
g) estudiar las necesidades de los trabajadores comprendidos en el régimen,

definiendo la capacitación del trabajador de acuerdo a sus aptitudes personales y a la
demanda del mercado ocupacional. A tales efectos afectará, por resolución fundada y
unánime, los recursos que administra, pudiendo destinar -de acuerdo al art.327D de la
ley 16.320 en la redacción dada por la ley 16736- hasta un 5% de los mismos para pago
de estudios e investigaciones, quedando a dichos efectos facultados para contratar
técnicos
h) diseñar conjuntamente con la DINAE, programas o proyectos de capacitación de

mano de obra, ya sea directamente o por acuerdo con organismos públicos y entidades
privadas nacionales, extranjeras e internacionales
y) administrar el Fondo de Reconversión Laboral
El art.323 de la ley 16320 crea “en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la Junta
Nacional de Empleo,” fijando a continuación su integración.
La redacción de la ley, deja dudas en cuanto a cuál es la inserción del organismo en la

estructura ministerial. Se crea “en” el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, no
obstante lo cual se ha entendido que no está sometida a jerarquía, lo que tiene
consecuencias directas, por ejemplo en cuanto al régimen recursivo de los actos que
dicte.
Por otra parte, los representantes sociales son propuestos por sus respectivas
organizaciones pero designados por el Poder Ejecutivo. Si bien nada se dice en cuanto a
la remoción de los mismos, debe entenderse que quien tiene la potestad de designar la
tiene de remover.
Las actividades promovidas por la Junta son financiadas con ingresos constituidos por la
recaudación destinada al Fondo de Reconversión Laboral -administrado en forma
tripartita y por unanimidad por la Junta Nacional de Empleo- y depositado en cuenta
especial en el Banco Hipotecario.
El art.327 de la ley 16320 en la redacción dada por la ley 16736, en su literal E)

establece que con cargo al fondo de reconversión laboral se atenderán las partidas para
gastos de funcionamiento para las representaciones del Sector Empresarial y
16
Trabajador, de 200 UR (doscientas Unidades Reajustables) mensuales por sector, no
sujetas a tributos de naturaleza alguna, ni a aportes a la seguridad social.
A su vez el MTSS proporciona la infraestructura y los funcionarios necesarios para el

cumplimiento de sus funciones.
2.3.6 Contralor
La dificultad para establecer la naturaleza jurídica de este organismo, dadas sus

particularidades, provoca dudas en cuanto a los contralores a que debe estar sometida su
actuación. Así por ejemplo, la Auditoría Interna de la Nación planteó si correspondía su
intervención, optándose en los hechos por la negativa. Se decidió en cambio la
intervención en todos los casos del Tribunal de Cuentas, ya que es un organismo con
competencia para gastar.
Tampoco queda definitivamente claro el alcance de la aplicación del TOCAF, estando

exonerada en algunos aspectos de las obligaciones que ese texto impone. En lo que
refiere a las comisiones asesoras de adjudicaciones por ejemplo, se entendió que no
proceden, pues la particular conformación de los fondos que administra la Junta
determina que no integren los recursos presupuestales ni extrapresupuestales.
Otra dificultad se plantea ante los recursos contra los actos que de ella emanan. Se
admite la procedencia del recurso de revocación ante la Junta pero se ha entendido que
no corresponde el jerárquico ante el Ministro pues no está sujeta a jerarquía. Siguiendo
este razonamiento, debería concluirse que denegado el recurso de revocación quedaría
agotada la vía administrativa. Sin embargo, si una decisión de la Junta se traduce en una
resolución del Director de la DINAE, proceden ambos recursos.
La complejidad de las situaciones que se generan ante las hipótesis en que los afectados
pretendan recurrir una decisión, queda de manifiesto en el caso de las sanciones
establecidas por el Decreto 564/93 a las entidades de capacitación inscriptas en el
Registro de ECAs cuando incumplan la reglamentación, presenten hechos falsos o no
cumplan con sus obligaciones contractuales. Previo dictamen de la Junta, las sanciones
se gradúan en observación, suspensión o eliminación del registro. Las dos primeras, son
resueltas por el Director de Empleo, por lo cual procede el recurso de revocación y
jerárquico; la eliminación en cambio, es resuelta directamente por el Ministro, ante
quien también podrá interponerse recurso de revocación y jerárquico en subsidio.
En cuanto a quién es el ordenador del gasto, puede serlo la Dirección en alguna partida
limitada para compras menores, pero en materia de políticas de empleo se concluye que
el ordenador no es el Ministro ni el Director, sino la Junta.
2.4 Banco de Previsión Social (BPS)
Como parte del marco normativo institucional vigente en materia de políticas

activas y pasivas de empleo y formación profesional, corresponde analizar también
al BPS, en tanto prestador del beneficio del seguro por desempleo.
17
2.4.1 Creación
El BPS fue creado por el art.195 de la Constitución de 1967 como Ente Autónomo, y
reinstitucionalizado por la ley 15.800 de 1986, sustituyendo a la Dirección General de la
Seguridad Social instaurada por Acto Institucional N°9 durante el gobierno militar.
Sus órganos son el Directorio y los Consejos Desconcentrados de Prestaciones de

Pasividad y Ancianidad, Prestaciones de Actividad, de Asesoría Tributaria y
Recaudación, y de Administración y Servicios Generales.
El Directorio se compone de 7 miembros:
- 4 designados por el Poder Ejecutivo, en la forma prevista en el art.187 de la

Constitución6, uno de los cuales lo presidirá;
- 1 electo por los afiliados activos, uno por los afiliados pasivos y uno por las
empresas contribuyentes
Esta integración surge del literal M de las Disposiciones Transitorias y Especiales de la

Constitución de la República.
Los Consejos se componen con 3 miembros cada uno, designados por el Directorio con
el voto conforme de cuatro miembros. Son cargos de particular confianza.
2.4.3 Competencia
La Constitución de 1967 crea el BPS con el cometido de “coordinar los servicios

estatales de previsión social y organizar la seguridad social”.
Por su parte el art.4 de la ley 15800 determina cuáles son sus cometidos específicos,
mencionado en primer término “conceder los servicios, préstamos y beneficios que la
ley pone a su cargo”, entre los cuales se encuentra la gestión del régimen del seguro por
desempleo.
Como antecedente remoto del mismo, puede citarse una prestación equivalente a medio
sueldo del trabajador despedido hasta su reingreso a la actividad, instituido en 1934 por
la propia ley de creación de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Industria y
Comercio. El primer régimen de prestaciones por desempleo con carácter general fue
organizado en nuestro país por la ley 12.570, de 23 de octubre de 1958, modificada
luego por la ley 13.108 de 23 de octubre de 1962. Este régimen creó con carácter
obligatorio el denominado Seguro de Paro que cubría el “riesgo de falta de empleo”.
Actualmente la norma vigente es el Decreto Ley 15.180 del 20 de agosto de 1981,
reglamentado por el Decreto 14/82, regulando los beneficios concedidos por precepto
constitucional.7
6
Presidente de la República en acuerdo con el Consejo de Ministros, previa venia de la Cámara de
Senadores, otorgada por 3/5 de sus componentes.
7
El art. 67 de la Constitución de la República prevé el subsidio para los casos de desocupación forzosa
18
La prestación por desempleo consiste en un subsidio mensual en dinero que se paga a
todo trabajador en situación de desocupación forzosa, no imputable a su voluntad o
capacidad laboral; durante seis meses de inactividad continua o discontinua.8
Las relaciones con los Poderes del Estado se cumplirán por intermedio del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social. Con otros organismos públicos o paraestatales se cumplirán
directamente.
Por lo demás, tratándose de un Ente Autónomo, le son aplicables los conceptos que
sobre este tipo de administración descentralizada se desarrollan en el capítulo respectivo
y en el anexo jurídico.
Cabe mencionar que, a partir del 1° de abril de 1996, el presupuesto de sueldos, gastos e
inversiones del BPS, se rige por lo dispuesto en el art.221 de la Constitución de la
República, extensamente analizado en el capítulo III de este informe.
La seguridad social se financia con aportes de los trabajadores y los empleadores, así
como con el producido de multas por sanciones, tributos afectados y transferencias del
Estado.
En este sentido el art. 67 inc.3 de la Constitución de la República establece que las

prestaciones se financiarán sobre la base de contribuciones obreras y patronales y demás
tributos establecidos por la ley, y por la asistencia financiera que deberá proporcionar el
Estado, si fuere necesario.
En cuanto al seguro de desempleo, antiguamente se financiaba con un aporte del 1% del

empleador y otro 1% a cargo del trabajador. Actualmente se financia por Rentas
Generales, pues es uno de los beneficios no contributivos, como las asignaciones
familiares, el subsidio por incapacidad o las pensiones a la vejez. Su financiamiento se
cubre con los tributos afectados y las transferencias a la Seguridad Social del Ministerio
de Economía y Finanzas.
2.4.6 Contralor
Se aplica el régimen general establecido por la Constitución para los Entes Autónomos
desarrollado en el capítulo III de este informe.
2.5 UTU
Es el centro de formación técnico profesional más importante del sector público, cuyos
cursos son básicamente demandados por los jóvenes y no por las empresas.
8
Programa de Reforma de la Seguridad Social. Informe final sobre Prestaciones a Activos: Seguro de
Desempleo”.
19
En la última década, y adaptándose a la creación del Ciclo Básico Único y a la
extensión de la enseñanza obligatoria de 6 a 9 años, se diseñaron algunos programas que
requieren todos los años de enseñanza obligatoria y otros que se destinan a los
egresados de primaria; éstos últimos con el requisito de tener -además de primaria
completa- más de 15 años, con la finalidad de no incentivar la deserción del ciclo
básico.
La reforma realizada por UTU facilitó los pasajes horizontales entre la educación
secundaria del segundo ciclo y la formación técnica y profesional, permitiendo el acceso
a capacitación vinculada con el trabajo, a jóvenes con esta etapa incompleta.
“Formación Profesional 1er. Nivel” está destinado a desertores tempranos del sistema
formal, a quienes se intenta formar como trabajadores calificados. Concentra alrededor
del 40% de la matricula total en cursos técnico-profesionales.
“Formación Profesional 2do. Nivel” fue sustituida en 1990 por cursos de Educación
Profesional, destinados a quienes culminan el primer nivel o provienen del Ciclo
Básico, y se concentran básicamente en administración y comercialización, a diferencia
de la educación básica que es diversificada.
Las instituciones del sector público, presentan dificultades para dar respuesta a los
nuevos requerimientos de formación, dada la rigidez de su estructura y la limitación
presupuestaria, que impone límites a algunos cursos y a la contratación de docentes
conocedores de nuevas técnicas.
Actualmente, la UTU participa como entidad de capacitación oferente en los llamados a

licitación de la DINAE.
2.5.1 Creación
Se crea por Decreto-ley 10.225 del 9 de setiembre de 1942, “con la base de los
organismos oficiales de enseñanza industrial”.
En 1985, la ley 15.739 crea a la Administración Nacional de Educación Pública

(ANEP), como Ente Autónomo que sucede de pleno derecho al Consejo Nacional de
Educación (CONAE). Uno de sus órganos desconcentrados es el Consejo de Educación
Técnico-Profesional con su respectiva Dirección General.
Los órganos de la ANEP son el Consejo Directivo Central (CODICEN), la Dirección

Nacional de Educación Pública, los Consejos de Educación Primaria, de Educación
Secundaria y de Educación Técnico-Profesional (UTU) y sus respectivas Direcciones
Generales.
El Consejo de Educación Técnico Profesional, se compone de tres miembros, de

reconocida solvencia, acreditados méritos en los asuntos de educación y con por lo
menos 10 años de ejercicio de la docencia en la enseñanza pública.
20
Son designados por el Consejo Directivo Central por cuatro votos conformes y
fundados.
2.5.3 Competencia
Impartir la enseñanza correspondiente a su nivel, proyectar planes de estudio y aprobar

los programas de las asignaturas, supervisar el desarrollo de los cursos, reglamentar,
organizar y administrar los servicios a su cargo, ejercer la supervisión de los institutos
habilitados de la rama respectiva, proyectar los presupuestos de sueldos, gastos e
inversiones y elevar las rendiciones de cuentas y balances de ejecución, designar al
personal docente y ejercer todas las potestades que le delegue el Consejo Directivo
Central, entre otros.
Tratándose de un Consejo desconcentrado de un Ente Autónomo de la enseñanza, goza

de la más amplia descentralización admitida por nuestro ordenamiento jurídico, en
cuanto al Poder Ejecutivo. Como órgano desconcentrado de ANEP, está sometido a
jerarquía.9
El patrimonio de ANEP se integra con las partidas presupuestales asignadas por ley de
acuerdo a lo establecido en la Constitución de la República, los frutos naturales, civiles
e industriales de sus bienes y los recursos o proventos que perciba por la venta de la
producción de los establecimientos de los Consejos Desconcentrados, así como por lo
que perciba por cualquier otro título.
La administración de los bienes destinados al servicio de los Consejos desconcentrados

está a cargo del respectivo Consejo. Para su enajenación, gravamen o afectación con
derechos reales, deberán ser previamente consultados por ANEP.
2.5.6 Contralor
En lo que respecta a ANEP se aplica el régimen general establecido por la Constitución

para los Entes Autónomos de la Enseñanza desarrollado en el capítulo III de este
informe.
En lo relativo a UTU, como Consejo Desconcentrado, está sometido al contralor del

CODICEN en cuanto al régimen recursivo, a los proyectos de presupuesto, rendición de
cuentas y balance.
2.6 Consejo de Capacitación Profesional (COCAP)
9
En este punto nos remitimos a los aspectos conceptuales que en este mismo informe se vierten sobre
desconcentración y autonomía.
21
Surge en la década del setenta como resultado de la colaboración del sector empresarial
y el sector público para la formación técnico-profesional de forma de atender
necesidades puntuales de los empleadores. Por esta razón, la población atendida es
básicamente de adultos, a diferencia de la de la UTU. Asimismo, los cursos tienen un
mayor grado de especificidad que los que dicta la UTU y son, por ende, más cortos.
Tiene un centro en Montevideo, centros operativos en el interior y unidades móviles

para atender todo el país. También realiza capacitación a distancia y cursos cerrados
cuyo contenido se coordina con empresas u organizaciones que, al detectar carencias de
su personal, utiliza este instituto para mejorar el desempeño de sus trabajadores. Sin
embrago, el sector empresarial no ha recurrido en forma importante a esta modalidad.
Actualmente, el COCAP, al igual que la UTU, se presenta como institución de

formación profesional oferente en los llamados a licitación de la DINAE.
2.6.1 Creación
Se crea como persona de derecho público no estatal por el Decreto – Ley 14.869 de 23-
II-1979
2.6.2 Integración, designación, representación de intereses vinculados
Es dirigido y administrado por un Consejo Honorario designado por el Poder Ejecutivo

en Consejo de Ministros. Inicialmente presidido por el Rector del CONAE, hoy
Presidente del CODICEN de la ANEP, o por quien éste proponga, se integra además
con miembros propuestos:1 por la Universidad de la República; 1 por la UTU; 1 por la
OPP; 1 por el MTSS; 1 por el MGAP; 1 por el MIEM; 2 por la Cámara de Industrias, 1
por la Asociación Rural y 1 por la Federación Rural.
Asimismo existe una Unidad Ejecutora, subordinada al Consejo, con un Director

designado por éste, con autorización del P.E. quien debe tener competencia notoria en la
materia.
Cuenta además con Comisiones Técnicas Asesoras por sector en el que se programen
actividades de capacitación, a los efectos de lograr una efectiva participación de las
empresas en el sistema.
2.6.3 Competencia
Proponer al Poder Ejecutivo la política de formación técnico profesional para todos los
sectores del país, como complemento de la enseñanza curricular; y ejecutarla una vez
aprobada.
El Consejo Honorario tiene los siguientes cometidos:
- formular programas de formación técnico profesional para todos los sectores del
país, como complemento de la enseñanza curricular;
22
- impulsar el sistema de capacitación técnico profesional y coordinar sus acciones con
los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social, Agricultura y Pesca, Industria,
Educación;
- fijar las normas técnicas mínimas que regirán al sistema de capacitación técnico
profesional;
- evaluar y controlar el cumplimiento de los planes y programas de capacitación
técnico profesional ejecutados.
Para el cumplimiento de sus cometidos, tiene los siguientes poderes jurídicos:
- establecer, organizar y administrar sus servicios de capacitación técnico profesional;

- fijar programas y planes de estudio;
- designar personal, con autorización del P.E. y cesarlo;
- proponer al P.E. tarifas de servicios.
Se trata de una persona de derecho público no estatal que se vincula con el Poder
Ejecutivo a través del Ministerio de Educación y Cultura.
Su patrimonio estará integrado por los bienes e inmuebles que adquiera a cualquier
título y por todo otro recurso fijado por la ley.
Su presupuesto anual es proyectado y elevado al Poder Ejecutivo para su aprobación,

conjuntamente con el plan de actividades para el año y presenta su rendición de cuentas
dentro de los noventa días de vencido cada ejercicio.
Estará exonerado de todo tributo nacional o municipal.
La ley de creación previó un tributo de hasta el 5 por mil como máximo sobre el valor
FOB de todas las exportaciones declaradas, cuya tasa fijaría anualmente el Poder
Ejecutivo, pero el mismo nunca fue percibido.
3. Los actores y las políticas
En este punto se presentan los principales actores y para cada uno, la áreas de acción,
los programas, sus objetivos e instrumentos. Cuando se dispone de elementos
suficientes se estiman los impactos de las actividades cumplidas.
Como parte del escenario cabe mencionar actores que condicionan la oferta o la
demanda. Desde la oferta, las actividades de formación y capacitación que desarrollan la
UTU y el COCAP como se ha visto, a las que se habría que agregar el CECAP 10, las
10
El Centro de Capacitación y Producción (CECAP), que se define como “una experiencia de educación
no formal para el trabajo” y prioriza a jóvenes de familias de bajos ingresos desertores del sistema
educativo.
23
Entidades de Capacitación (ECAs) y las empresas. Desde la demanda, las instituciones
públicas relacionadas con la actividad económica (OPP, MEF, MIE, MGAP),
financieras y de promoción (BROU, CND, Uruguay XXI). Por último, ONGs que
implementan programas dirigidos a la generación de empleos como el Movimiento
Tacurú, la ANMYPE, la Federación de Cooperativas de Producción, el Foro Juvenil,
etc.
3.1 La DINAE del MTSS
a. A partir de 1995 el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a través de la Dirección

Nacional de Empleo (DINAE) y convocando a los actores sociales presentes en la Junta
Nacional de Empleo (JUNAE), formula y gestiona Políticas Activas de Empleo y
Formación Profesional, promoviendo la reformulación del marco jurídico así como una
nueva constitución su principal financiamiento, el Fondo de Reconversión Laboral
(F.R.L). La DINAE tuvo también un importante papel como en el proceso que culminó
con la aprobación del proyecto de Ley de Fomento para la Formación e Inserción
Laboral de los Jóvenes (Ley 16.873, 3 de octubre de 1997) y el decreto que la
reglamentó (Decreto 318/98, 4 de noviembre de 1998).
La DINAE ha promovido un nuevo rol del MTSS con estrategias de focalización y

descentralización en la ejecución, reconociendo la capacidad de gestión de la sociedad
civil. La consolidación de la JUNAE ha permitido que 45.000 personas hayan accedido
a programas de orientación, capacitación y pasantías.
b. Se suscribieron acuerdos marco con 18 Intendencias Municipales. En 1998 la

Dirección Nacional de Empleo implementó Comités Asesores en las Intendencias de Río
Negro y de Durazno, integrados por sindicalistas, empresarios y representantes de los
respectivos municipios. El desarrollo y la expansión de estas experiencias permitirá
ejecutar acciones nacionales a nivel local y hacer sugerencias para los programas
nacionales.
c. La DINAE contó con apoyo de la cooperación internacional de diversas instituciones,

entre las que cabe destacar al FOMIN/BID y a OIT/CINTERFOR.
En el primer semestre de 1997, con apoyo del Proyecto “Programa de Fortalecimiento

del Area Social” del BID/OPP, se realizó un estudio sobre “Mejoramiento de la
capacidad del MTSS para abordar los problemas del mercado de trabajo” que
proporcionó un sistema de información y análisis sobre la oferta y la demanda de
trabajo, criterios para identificar grupos de interés prioritario y el diseño de un informe
de coyuntura de empleo e ingresos.
En diciembre de 1997, con el apoyo del FOMIN/BID, la DINAE formuló el Proyecto de

"Fortalecimiento del Mercado de Capacitación" (por un plazo de dos años de
ejecución), a partir del cual se ha reformulado el Registro de ECAs a fin de que asegure
la calidad y transparencia de la oferta de capacitación; hacia fines de 1999, se diseñó
una Propuesta de Sistema Nacional de Competencias Laborales que, al integrar la
normalización, formación y certificación, permite articular una mayor oferta de
24
capacitación con el mundo productivo, facilitar la movilidad de la fuerza de trabajo a
nivel de empresas y sectores, además de proporcionar mecanismos ágiles de selección
de personal.
Se constituyó un Consejo Consultivo integrado por representantes de ANEP y del

Consejo de Educación Técnico Profesional (ex UTU), la Asociación de Entidades de
Capacitación (ADECA), CINTERFOR/OIT, el COSUPEM y el PIT/CNT. La
presidencia corresponde a la DINAE.
d. Con el propósito de implementar un sistema de información de mercado, que

mediante estudios de apoyo pudiera generar información para identificar y caracterizar
los comportamientos del mercado de trabajo y a su vez orientar la ejecución de los
diferentes Programas, se conformó el Observatorio del Mercado de Trabajo ( O.M.T ).
Si bien el O.M.T ha venido generando importante información acerca de los cambios

que se están produciendo en el mercado de trabajo local y regional, éste debe ser
fortalecido en su capacidad de generación de la información periódica, procesamiento y
difusión de la misma.
f. La DINAE coordina y orienta programas de empleo y formación con un grupo

numeroso y diversificado de instituciones entre las cuales además de las ya
mencionadas cabe destacar: el Instituto Nacional de la Juventud (INJU) del Ministerio
de Educación y Cultura (MEC), la Dirección Nacional de la Pequeña y Mediana
Industria (Dinapyme) del Ministerio de Industria y Energía (MIE), el Programa de
Desarrollo de la Granja (PREDEG). Entre las Organizaciones No gubernamentales, la
ACJ, el Foro Juvenil y el MEVIR.
Entre estos programas se destacan “Emprender. Creando tu propio empleo” para

jóvenes; “Retorno al aula” con becas para desertores de secundaria de familias de bajos
ingresos; “Inversión productiva”, por el cual la DINAE financia la compra de
maquinarias y equipos para micro y pequeñas empresas.
3.2 La JUNAE y el Fondo de Reconversión Laboral
El financiamiento de las políticas activas de Empleo y Formación Profesional que

implementa la DINAE tiene como principal soporte el Fondo de Reconversión Laboral
(F.R.L.) administrado conjuntamente con los representantes de trabajadores y de
empresarios en la Junta Nacional de Empleo (JUNAE). Actualmente el promedio de
gasto mensual es de U$S 800.000, en diversos programas entre los que corresponde
destacar:
a. El Programa de Reconversión Laboral, dirigido a Trabajadores en el Seguro de

Desempleo, ha asistido a más de 25.000 trabajadores; proporciona orientación para la
búsqueda de empleo y viáticos para capacitación.
b. PROJOVEN, gestionado con el Instituto Nacional de la Juventud, dio continuidad al

Proyecto OPCION JOVEN FOMIN/BID y ha beneficiado a más de 3.000 jóvenes de
25
todo el país. Se dirige a jóvenes de 17 a 24 años, sin secundaria completa, de familias de
bajos ingresos. Ofrece orientación para la búsqueda, cursos de capacitación y pasantías.
c. Programa Capacitación Integral y Competitividad (CINCO). Capacita a 1.000

trabajadores distribuidos en 120 micro y pequeñas empresas, gestionado conjuntamente
con cuatro gremiales empresariales y la Dirección Nacional de la Pequeña y Mediana
Industria.
d. Con las Comisiones locales del Movimiento de Erradicación de Vivienda Insalubre

Rural (MEVIR), se formula y gestiona actividades de apoyo para el trabajador rural de
12 localidades del Interior del país.
e. Con la Asociación Cristiana de Jóvenes, se formula y gestiona un Programa de

Rehabilitación y Capacitación para 500 personas con discapacidad.
En coordinación con gremiales de empresarios y de trabajadores, se han promovido

líneas de apoyo a propuestas para mejorar la competitividad. Con diferentes
organizaciones no gubernamentales se apoyan iniciativas productivas que demandan la
capacitación de trabajadores con problemas de empleo.
Las actividades de capacitación son ejecutadas por Entidades de Capacitación (ECAs)

públicas y privadas que están inscriptas en el Registro de la DINAE. En 1994 la oferta
pública concentraba el 100% de la capacitación ejecutada, en tanto que en 1998 casi el
70% de la capacitación está siendo ejecutada actualmente por ECAs privadas que
participan en las licitaciones.
El Registro de ECAs de la DINAE surge por la Ley de Fomento para la Formación e

Inserción Laboral de los Jóvenes, a partir de la cual se prevé la posibilidad de
instrumentar diferentes contratos laborales atípicos que relacionan la formación teórica
y práctica (ECAs – empresas) con una primera experiencia laboral.
3.3 Análisis de algunos instrumentos
a. El Seguro por Desempleo11
En su origen en el año 1947 apoyaba a los desempleados de carácter zafral, que

transcurrido un lapso relativamente breve volverían a los mismos empleos. En la
Constitución se hace referencia al “subsidio por desocupación forzosa” en el artículo 67.
En la actualidad debería dar respuesta a la mayor probabilidad de perder el empleo, el

aumento del desempleo de segmentación, la mayor duración del desempleo y la
necesidad de capacitación de una parte importante de los desempleados, trabajadores
provenientes de actividades en desaparición o sujetas a fuertes procesos de
reconversión.
El Seguro de Desempleo cumplió una función muy importante como un instrumento

para atender las variaciones estacionales de la actividad. Fue concebido -ya hace mucho
11
Se tuvo particularmente en cuenta el informe de Trylesisnsky et al 1997
26
tiempo- cuando la actividad económica en nuestro país era predominantemente primaria
-carne y lana- con algún tipo de procesamiento en frigoríficos y textiles. Todas estas
actividades presentaban fluctuaciones estacionales que acompañaban la zafralidad de la
producción ganadera. Como consecuencia, en la postzafra disminuía el número de
trabajadores industriales, pero había que sostenerlos para que su capacitación y
experiencia no se perdieran para la zafra siguiente. También en la construcción por las
particularidades del sector, es usual que los trabajadores tengan períodos de desempleo.
Hoy la economía uruguaya está sometida a nuevas inestabilidades a causa de la

globalización y a un proceso de reestructura producto de la apertura económica, que se
ha visto acelerado por la transición al Mercosur. Se cierran fábricas tradicionales y se
abren empresas muy importantes como hoteles cinco estrellas y negocios de
computación, que requieren calificaciones muy distintas. Todo esto genera una nueva
exigencia al Seguro de Desempleo, pues ya no sólo tiene que atender a las fluctuaciones
estacionales de empleo de unos pocos miles de obreros sino que también recibe a
trabajadores de actividades que están en decadencia o que están renovando su
tecnología, con lo cual prescinden de buena parte de su personal.
En este contexto el Seguro podría que ser más generoso en plazos y montos ante las
características estructurales del nuevo desempleo, pero debería ser más exigente en
cuanto a la obligatoriedad de capacitación que habiliten a los desempleados para
desempeñar nuevas tareas.
Otros dos aspectos que requieren una revisión son la cobertura y la financiación, los que
a su vez llevan a la discusión acerca de la implementación de un seguro o un subsidio.
Si se opta por un seguro, debería coincidir financiación y cobertura, lo pagan aquellos
trabajadores con riesgo de perder su empleo y si ocurre este “siniestro”, reciben un pago
proporcional al monto contratado. Si en cambio se opta por un subsidio, se debe discutir
cómo y quiénes lo financian, y por otra parte, a delimitar sus potenciales beneficiarios12
b) la Ley de Fomento para la Formación e Inserción Laboral de los Jóvenes

(Ley 16.873, 3 de octubre de 1997) y Decreto que la reglamentó (Decreto 318/98, 4 de
noviembre de 1998).
Los objetivos son facilitar el acceso de los jóvenes a su primer empleo así como a
experiencias de formación. Son contratos de duración preestablecida limitada que evita
el pago de despido y se exonera a las empresas de los aportes a la seguridad social. Las
modalidades son:
i. Práctica laboral para egresados. Para egresados de la enseñanza formal , hasta 29 años
de edad, de tres a doce meses de duración.
ii. Becas de trabajo. Para jóvenes de 15 a 24 años que buscan su primer trabajo formal,
hasta 9 meses de duración.
12
Preocupaciones y cuestionamientos similares se perciben en todos los países de América Latina así
como en la cooperación internacional y se analizarán en el Capítulo II (Andraus et al 1998, Conte-Grand
1997, Comunidad Europea 1997, Hopenhayn y Nicolini 1997, Marshall 1994).
27
iii. Aprendizaje. Hasta 29 años y una duración máxima de 24 meses. Se desarrolla un
programa con asistencia de una ECA.
iv. Aprendizaje simple. Hasta 25 años y una duración de cuatro a seis meses. El
aprendizaje se realiza con un instructor de la empresa.
Se requiere que las empresas tengan un mínimo de un año de actividad, se encuentren al

día con los aportes a la seguridad social, la inexistencia de despidos de personal
permanente que realizaba tareas similares durante los sesenta días previos y hasta un
máximo en relación al personal permanente.
Los contratos se registran en la Inspección General del Trabajo del MTSS. Con poco
más de un año de vigencia, está pendiente una primer evaluación.
c) la exoneración de los costos de capacitación en el pago del IRIC13
El artículo 13 del Título 4 del Texto Ordenado admite como deducción de la renta
bruta gravada por el IRIC los gastos de capacitación del personal en áreas
consideradas prioritarias; éstas áreas serán definidas por el Poder Ejecutivo. Los
gastos para mejorar las condiciones y el medio ambiente y la extensión de la
deducción al IRA se incorporaron por la Ley 16736 de 5 de enero de 1996. El
Decreto 840/988 en sus artículos 41 a 51 reglamenta la ley y agrega como
deducibles los gastos de los cursos de perfeccionamiento técnico, gerencial o de
dirección, en el país o en el exterior.
Los gastos pueden computarse por una vez y media y hasta el doble en programas
seleccionados de investigación tecnológica aplicada, en proyectos declarados de
Interés Nacional. Los gastos deben estar documentados y se presentan como Anexo
a la declaración jurada que controla la DGI.
Se identifican como principales limitaciones del instrumento:

a. no se establece la coordinación con DINAE
b. la DGI no puede evaluar la calidad y la relación con los costos de las actividades
c. no se conoce el monto de las deducciones por este concepto
La evaluación y el rediseño de este instrumento es parte de la evaluación de modelos

institucionales alternativos. Para ello es necesario relevar la información disponible
en los anexos de las declaraciones del impuesto, establecer una hipótesis de
exoneración máxima, analizar mecanismos de participación de la DINAE, definir
con más precisión el destino de los gastos modificando el formulario de la
declaración, limitar las instituciones a las registradas como ECAs o evaluadas por la
DINAE, establecer mecanismo que permitan generar economías de escala que
permitan acceder a las PYMES.
13
Este punto resume el informe de Pivel, C. ESTUDIO Y PROPUESTA DE INSTRUMENTOS
JURÍDICOS NECESARIOS PARA LA COORDINACIÓN DE LA EXONERACIÓN DE LOS
COSTOS DE CAPACITACION EN EL PAGO DEL IRIC CON LAS POLÍTICAS DE
CAPACITACION LABORAL Programa de Fortalecimiento del Mercado de Capacitación, setiembre
de 1999, Montevideo.
28
4. Evaluación del modelo institucional vigente
La DINAE fue durante los últimos cinco años el principal actor de las políticas de
empleo, con importantes logros y la percepción de limitaciones. Entre estas últimas,
limitaciones de carácter institucional.
A la reconocida pesadez de la Administración Central y la necesaria secuencia de pasos

burocráticos a la que está sometida una unidad ejecutora de un Ministerio, se suma la
propia complejidad de un organismo como la JUNAE. El mecanismo previsto en la ley,
pone a cargo de la DINAE una serie de cometidos, para cuyo cumplimento debe recurrir
a un fondo público, administrado por unanimidad por un organismo colegiado de
integración tripartita, con una dudosa inserción en la estructura estatal que plantea
inconvenientes que no han sido resueltos en profundidad.
Director Nacional de Empleo se integra a la Junta en pie de igualdad con los

representantes sociales, no contando con potestades especiales como por ejemplo el
voto calificado.
Este engorroso encadenamiento de instancias, atenta contra la celeridad con la que

deben brindarse las respuestas ante la incertidumbre que plantea el desempleo y los
inconvenientes sociales y económicos que ocasiona. A ello se suma la presión que
naturalmente se ejerce ante la expectativa de un sistema que públicamente aparece como
el encargado de encontrar la soluciones necesarias.
La especial naturaleza de este organismo, provoca dudas en cuanto a los contralores a

los que está sometida, planteando periódicamente situaciones de compleja resolución en
cuanto a la procedencia
Las acciones de la DINAE y la JUNAE/FRL reducen el llamado “desempleo de

segmentación por falta de calificaciones”, que se produce cuando por una parte existen
puestos de trabajo con nuevas exigencias de calificación y por otra, existen
desempleados que no poseen esas calificaciones requeridas. Operan sobre el desempleo
generado por obsolescencia de calificaciones que resulta del cambio técnico o de la
reestructura de la economía (expansión de algunas actividades y contracción de otras)
Si las calificaciones se pueden adquirir en plazos cortos, la DINAE y la JUNTA
orientan a los desempleados y financian su recalificación. La aplicación del Fondo de
Reconversión Laboral se ha concentrado en los grupos mas vulnerables en el mercado
de trabajo.
Su director G. Dutra señala qué “se reconoce que no es una instancia que pueda cubrir
todas las funciones referidas a la coordinación de actores públicos y privados;
formulación de políticas; supervisar la ejecución; seguimiento y evaluación de
resultados; mejorar la comunicación y difusión; orientar con una perspectiva global el
uso del Fondo de Reconversión Laboral o de otros posibles recursos de financiamiento”.
Un prerrequisito para la evaluación del marco jurídico institucional es la definición de

las políticas de empleo que se quieren implementar, de las que se derivan las funciones
que deben cumplir los diversos órganos. El marco jurídico institucional se define
29
teniendo en cuenta las figuras jurídicas admitidas en el derecho del país y eligiendo las
más adecuadas, de modo que la institucionalidad opera como legitimación de la política.
Por las consideraciones realizadas en los puntos anteriores se supone que la política de
empleo debe enfrentar nuevos desafíos. En esa perspectiva, se identifican como
principales limitaciones:
a. no existe un sistema de Formación Profesional Permanente de la fuerza de

trabajo, donde se articule la educación regular con la formación y la
capacitación; las relaciones laborales y el empleo; el contexto definido por la
estrategia y la política económica; los actores privados como empresas,
trabajadores y entidades de capacitación; el nivel local; el seguro de desempleo y
otras eventuales políticas pasivas.
b. aún en su campo específico, las respuestas no son las óptimas. Los cambios
vertiginosos requieren una mayor velocidad en la toma de decisiones así como la
identificación más rápida de los cambios en las demandas de calificaciones, en
la generación de la oferta de capacitación y en la comunicación entre empresas,
desempleados y ECAs.
c. en la recesión se pierden puestos de trabajo y las acciones deben dirigirse a los

cesantes, principalmente, a los jefes de hogar, atendiéndose, en particular, a las
mujeres en esa condición. No existe en el país ninguna institución que disponga
de los instrumentos necesarios.
d. algunos instrumentos como la exoneración de los gastos de capacitación en el

pago del IRIC y el Seguro de Desempleo no apuntan en forma coherente a los
mismos objetivos.
e. El financiamiento principal y casi único es el FRL, cuya asignación requiere

consensos que se construyen lentamente y limitados a una parte de los
problemas. Se ha señalado que no es clara la delimitación de competencias entre
la DINAE y la JUNAE así como la definición de criterios generales en esta
segunda, que permitan prestar menor atención a la casuística y faciliten las
decisiones (Domínguez 1997).
f. No se utiliza la informática plenamente para un mejor cumplimiento de las

funciones.
Se percibe la debilidad institucional de la DINAE para dar respuesta a los diferentes

problemas de la fuerza de trabajo así como la necesidad de definir un nuevo perfil que
permita mayor movilidad y eficiencia en las intervenciones.
Como se señalaba, aún en su campo específico las respuestas no son óptimas, por lo
cual sería imposible asumir los cambios necesarios con la institucionalidad actual. Se
requiere una organización más ágil y autónoma que una Unidad Ejecutora de un
Ministerio.
30
Por su parte, sin perjuicio de la importancia reconocida de la participación de
empresarios y trabajadores y de los logros de la JUNAE, el requisito de unanimidad
para el uso del Fondo de Reconversión Laboral dificulta las respuestas rápidas, ya que
la construcción de consensos es un proceso lento y limita el campo de acción, ya que
pueden existir actividades de interés para dos de los tres miembros de la Junta, que no
serán financiados.
31
II. LA EXPERIENCIA DE OTROS PAISES
Se presentan algunos casos de interés de otros países en materia de empleo y formación

profesional. Argentina y Brasil por su importancia en el MERCOSUR. México, Chile y
España por el desarrollo de experiencias innovadoras. Como punto de partida, una breve
referencia a los problemas que se enfrentan en el funcionamiento del mercado de
trabajo.
En un estudio supervisado conjuntamente por el BID y la OIT para América Latina y el

Caribe (Andraus et al 1998), que analiza entre otros los países incluidos en nuestro
informe, se establece el siguiente diagnóstico: “El desempleo se mantiene en niveles
altos y se ha elevado a partir de 1993, el crecimiento del empleo se ha reducido y la
informalidad ha aumentado, a pesar de un crecimiento económico relativamente alto y
sostenido.” Se señala también que “la mayoría de los gobiernos están ejecutando
programas de generación de empleo y de mejoramiento de los ingresos destinados a
beneficiar a los grupos sociales más afectados por el desempleo o por los bajos
ingresos.” En una perspectiva dinámica preocupa el deterioro de la calidad del empleo y
en particular que en la década de los noventa “6 de cada 10 de los nuevos empleos
generados en el período pertenecen al sector informal” (OIT 1999a)
Existen particularidades en cada país. En Argentina, el problema principal es el

importante aumento de la tasa de desempleo, que se situaba entre 6 y 7% a fines de la
década de los noventa, alcanzó un máximo del 17.5% en 1995 y fue de 14.5% en 1999.
En Brasil el desempleo es menor pero ascendente, desde un 5% en la primer mitad de la
década de los noventa hasta casi 8% a fines de la misma; se suma el aumento de la
informalidad y los bajos ingresos, en un contexto de analfabetismo que comprende al
14% de la población. En Chile la tasa de desempleo saltó del 6.4% en 1998 a más del
10% en 1999. En México la tasa de desempleo urbano es baja y descendente, llegando
en 1999 a un 2.6%, pero la informalidad cubre al 50% de los ocupados. (OIT 1999a)
Una de las explicaciones señala que “el grado de protección al empleo tiene efectos
significativos sobre el funcionamiento del mercado de trabajo: países con más alta
protección tienen menores tasas de empleo y mayor participación del empleo no
dependiente en el total”. (Márquez 1998) El indicador de protección tiene en cuenta el
tiempo de trabajo necesario para tener derecho a indemnización por despido, las
mayores o menores posibilidades de despedir sin pago de indemnización y el costo del
despido.
Los cambios recientes plantean “nuevos desafíos a instituciones que fueron concebidas,
generalmente, en economías cercanas al pleno empleo y menos expuestas a los
cambios” (Conte – Grand 1997). El nuevo escenario requiere “reforzar el vínculo entre
políticas pasivas como la prestación de apoyo económico a los desempleados, con otras
de carácter activo, aquellas orientadas a proporcionar y actualizar habilidades y
calificaciones laborales y las que buscan una mayor convergencia entre ofertas y
demandas de trabajo por la vía de la información y orientación ocupacional,”
Las experiencias numerosas y la literatura que las evalúa abundante, de modo que se
presentan brevemente algunos materiales recientes y de mayor interés. Analizaremos los
32
actores, las políticas y el marco jurídico institucional en cada país .Finalmente como
balance y conclusiones destacaremos aquellos aspectos de mayor interés para el
Uruguay.
1. Argentina
La Ley Nacional de Empleo (24013 del 13711/91) dio un nuevo marco jurídico
institucional a las políticas de empleo. Al mismo tiempo buscó flexibilizar el mercado
de trabajo, estableciendo cuatro tipos de contratos de duración limitada, con menores o
nulos costos de despido y la reducción o eliminación de los aportes patronales a la
seguridad social Se complementa con la Ley de Promoción del Empleo (24465) y el
Decreto Reglamentario 738/95
La Ley asignó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) a través de la

Secretaría de Empleo y Capacitación Laboral, el diseño y la implementación de los
programas de fomento del empleo y de formación profesional, utilizando el Fondo
Nacional de Empleo, que se financia con aportes del Estado Nacional y Provincial. El
MTSS elabora programas de formación, calificación, capacitación, perfeccionamiento y
especialización de los trabajadores, tendientes a la creación de empleos, la reinserción
ocupacional, el logro del primer empleo de los jóvenes y mejoras en la productividad.
Se identifican más de treinta programas de alcance nacional.
Al MTSS se suman el Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos y el Consejo

Federal de Inversiones, con programas dirigidos a mejorar la productividad del sector
informal, utilizando como instrumentos el crédito y la asistencia técnica
El MTSS orienta el Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo, que cubre a los
trabajadores asalariados urbanos excepto en el servicio doméstico y la construcción. La
gestión de las prestaciones por desempleo está a cargo de la Administración Nacional de
la Seguridad Social (ANSES) y la recaudación corresponde a la Administración Federal
de Ingresos Públicos (AFIP) desde 1997.
El MTSS organiza y coordina la operación de la red de Servicios Públicos de Empleo

(intermediación) así como el registro de los trabajadores desempleados. Se promueve la
descentralización a nivel municipal y la integración de las organizaciones empresariales,
sindicales y otras sin fines de lucro. Se ejecutan tres programas, de Fortalecimiento de
los Servicios de Empleo (PRONASE), de Agencias Públicas de Colocación de
Provincias y de Promoción de la Contratación Laboral.
La Ley de Promoción del Empleo autoriza a extender los períodos de prueba de 3 a 6

meses por convenio colectivo y regula los contratos a tiempo parcial. En el programa
“Fomento de empleo para los desempleados” permite contratos por 6 a 18 meses, con
una reducción del 50% del aporte patronal a la seguridad social y reducción del pago
por despido. Se definen también programas de “Lanzamiento de una nueva actividad”,
“Contrato de Aprendizaje”, “Práctica laboral para jóvenes” y “Trabajo – formación para
jóvenes sin formación” con reducción de aportes en determinadas condiciones.
La ley 24467 permite modalidades de contratación más flexibles a las PYMES

33
Entre 1992 y 1995 se otorgaron en los programas de empleo 1.211.112 prestaciones por
trescientos veinte millones de dólares.
Desde enero de 1999, el MTSS tiene en curso tres nuevos programas con objetivos de
empleo, asignando un subsidio que totaliza U$S 490 millones.
Se estima que “la política de flexibilización no parece haber mejorado la situación del
mercado laboral” (Golbert y Giacometti 1998) ya que los contratos especiales
promovieron la sustitución de trabajadores y la reducción de los aportes a la seguridad
social no aumentó la creación de empleos. Como última reflexión las autoras subrayan
que “Sabiendo las dificultades que existen para superar en poco tiempo las altas tasas de
desempleo que hoy enfrenta el país, la cuestión de la protección al desocupado debería
ser de máxima prioridad”.
2. Brasil
En un rápido diagnóstico se destacan como principales problemas del mercado de

trabajo la suma de los rasgos de una economía atrasada (informalidad, deficiencias del
sistema de protección, bajo nivel de escolaridad de la fuerza de trabajo) con las
exigencias de la apertura y el nuevo paradigma tecnológico. Se destaca que “el sistema
educativo del país presenta profundas deficiencias y nunca estuvo orgánicamente
articulado al sistema productivo” (OIT 1999b)
En el transcurso de la década de los noventa se fortalece la acción del Ministerio de

Trabajo, la participación de las organizaciones de trabajadores y empresarios, así como
la descentralización territorial hacia los municipios. Se pueden diferenciar tres
componentes de la institucionalidad: a. el Ministerio de Trabajo que define políticas y
estrategias, a través de la Secretaría de Formación (SEFOR); b. las instituciones que
definen políticas y ejecutan acciones, en un sector de actividad económica (Industria,
Comercio, Turismo); c. diversos actores privados así como públicos locales que
participan de la ejecución.
La Ley No. 7998 del 11/01/90 creó el Consejo Deliberativo de Amparo al Trabajador
(CODEFAT) integrado por nueve miembros, de composición tripartita, con Presidencia
rotativa y Secretaría Ejecutiva a cargo del Ministerio de Trabajo (MT). El CODEFAT
tiene como atribuciones:
a. la asignación del Fondo de Amparo al Trabajador (FAT) que financia el

Programa del Seguro de Desempleo y el Abono Salarial. La Ley No.
8352 de diciembre de 1991 regula la gestión financiera del FAT. Puede
proponer modificaciones en la legislación y en la financiación
b. gestiona el “Programa Nacional de Geracao de Emprego e Renda”

(PROGER) que utiliza principalmente el crédito como instrumento
34
c. gestiona el “Programa Nacional de Qualificaçao do Trabalhador”
(PLANFOR) desde 1996. ejecutado en forma descentralizada con
participación de actores sociales y locales
En 1997 el FAT tuvo ingresos por R$ 11.200 millones y los principales destinos fueron
el Programa de Seguro de Desempleo (30%) y los créditos del PROGER (38%). El resto
en una gama amplia de líneas de crédito para una variedad de programas de generación
de empleo, en una red de asociaciones con gobiernos estaduales y municipales, bancos
estatales, organizaciones sindicales y empresariales y organizaciones no
gubernamentales (OIT 1999b)
En la ejecución es creciente la participación de municipios, que asignan recursos

propios para apoya estos programas. También se ha diversificado la participación de
instituciones financieras incluyendo algunas experiencias de microcréditos
El MT gestiona el Seguro de Desempleo con una red del Sistema Nacional de Empleo
(SINE). Este sistema implementa acciones de orientación, colocación y formación
profesional. En 1995 se inscribieron en el SINE un número de desempleados que
representó el 15% de la PEA, las vacantes ofrecidas por las empresas fueron el 3.4% del
total y los colocados por el SINE, un 1.7% del total de ocupados en ese año (Andraus
1998)
Existen normas para las microempresas y algunos contratos especiales como los de
prueba por un máximo de 90 días, temporales y de aprendizaje.
Un Fondo de Garantía del Tiempo de Servicio (FGTS) contribuye a la flexibilización.
Se observa un “aumento sustantivo y una variedad significativa de programas

destinados a la generación de empleo y al mejoramiento de los ingresos” (Andraus
1998). Los objetivos son responder al impacto de las transformaciones tecnológicas, a la
competitividad internacional y a la reducción de la brecha social y de exclusión que
parecen inherentes al nuevo proceso de crecimiento económico.” Compatibilizar
procedimientos ágiles, y al mismo tiempo eficaces de modo de capacitar sabiendo “para
qué” constituye un desafío todavía sin resolver, que requiere el diseño e implementación
de un componente del sistema que oriente y evalúe.
3. Chile
El desempleo en Chile ha descendido en la última década, situándose en tasas cercanas

al 5%. En este marco, las distintas políticas y programas se orientan al mejoramiento de
los ingresos, de las condiciones de empleabilidad y de la productividad de los
trabajadores. La gran mayoría son programas de formación para el empleo. Los demás
corresponden a servicios de colocación y generación de empleo mediante fondos de
inversión o de servicios que posibilitan la inserción laboral. Las políticas y programas
que se dirigen a la generación de nuevos puestos de trabajo están mayoritariamente
orientadas a los grupos vulnerables: jóvenes, mujeres, discapacitados y algunos
trabajadores expulsados de sectores en declinación.
35
Dentro de los programas de formación para el empleo, figuran el Programa de apoyo a
las mujeres jefas de hogar de escasos recursos, Mujer y microempresa, Reinserción
Laboral, Chile Joven, Programas regulares de becas, Proyecto de apoyo a los programas
de inserción laboral de las personas con discapacidad, Programa de capacitación e
inserción laboral para personas con discapacidad, Programa de rehabilitación,
capacitación e inserción laboral para personas discapacitadas, Programas de formación
y capacitación para el trabajo.
Algunos de ellos operan bajo la órbita del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo
(SENCE), como el Programa Chile Joven administrado por este Servicio con el objetivo
de incrementar la probabilidad de inserción laboral de jóvenes pertenecientes a familias
de bajos ingresos, mediante la formación para el trabajo, la capacitación en oficios y la
experiencia laboral.
Asimismo, el Programa de reinserción laboral, ha sido puesto en marcha por el SENCE

como un programa piloto, con el concurso del Fondo Multilateral de Inversiones,
administrado por el BID, con la finalidad de facilitar la reinserción laboral de
trabajadores desplazados o en riesgo efectivo de serlo, pertenecientes a sectores o
actividades económicas donde se enfrenten procesos agudos de declinación.
Cumpliendo un rol subsidiario en materia de capacitación, los programas de becas están

destinados a aquellos sectores más vulnerables de la fuerza de trabajo, para acceder a
cursos de capacitación ofrecidos por organismos acreditados por el SENCE,
seleccionados mediante concursos y licitaciones tanto públicas como privadas.
Dentro de los programas de generación de empleo, se destaca el Sistema de

intermediación laboral, impulsado por el SENCE mediante las Oficinas Municipales de
Colocación, que en forma gratuita relacionan la oferta con la demanda de empleo y
otorgan orientación ocupacional y de capacitación. Destinado a trabajadores
desocupados que buscan empleo o capacitación, ocupados que quieren cambiar de
empleo o capacitarse, jóvenes que buscan trabajo por primera vez o quieren capacitarse,
empresas o empleadores particulares que requieran contratar personal, los servicios que
se ofrecen son gratuitos y quienes quieren acceden al mismo sólo deben presentar
cédula de identidad y certificado de residencia. Las acciones que realiza, consisten en
brindar información del mercado de trabajo, orientación laboral personalizada, técnicas
de búsqueda de empleo, información respecto a las posibilidades de capacitación
ocupacional, asesoría a personas que deseen trabajar por cuenta propia, información
sobre aspectos previsionales, legislación laboral, subsidio de cesantía. Las Oficinas
Municipales de Colocación dependen en términos administrativos de las
municipalidades, y en términos técnicos del SENCE, quien supervisa y establece los
lineamientos técnicos a seguir en todo el país.
Para la capacitación de los ocupados, ejecutada tanto por la propia empresa como por un
instituto de capacitación, existe un incentivo tributario en caso de que la misma se
realice de acuerdo a las pautas establecidas por el Estatuto.
Los desembolsos que demanden las actividades de capacitación son de cargo de las
empresas, las cuales pueden compensarlos -así como los aportes que efectúan a los
36
organismos técnicos intermedios para capacitación- con las obligaciones tributarias,
cuando se realizan en las condiciones señaladas.
A esos efectos, el Servicio Nacional fiscaliza la adecuada correlación entre la calidad de

la capacitación y su costo, teniendo en cuenta para esto que las empresas y los
organismos capacitadores cumplan con los requisitos y condiciones autorizados en
cuanto a horas de instrucción, cobertura del personal atendido, la calidad de la misma, a
fin de que las acciones se ejecuten bajo costos razonables y apropiados.
El incentivo tributario consiste en la posibilidad de deducir el costo de la capacitación

del impuesto a la renta, con un determinado tope, que contempla especialmente el caso
de las pequeñas empresas, ya que el incentivo podría ser muy bajo para este tipo de
actividades. La ley establece además un límite al costo unitario de la capacitación
admisible para efectos de la franquicia tributaria. En el caso de capacitación a
trabajadores que perciben ingresos superiores a los diez ingresos mínimos mensuales, la
empresa sólo puede deducir el 50% del costo de la capacitación. El SENCE es quien
controla la aplicación del incentivo tributario. 14
También se creó un mecanismo que permite hacer uso de los incentivos fiscales a través
de economías de escala. Consiste en que las franquicias tributarias puedan utilizarse en
los aportes realizados por las empresas afiliadas a los llamados organismos técnicos
intermedios reconocidos por el SENCE, los que se organizan por sectores o regiones y
deben contar con la afiliación de por lo menos cien empresas, totalizando un mínimo de
cinco mil trabajadores. Son intermedios ente las empresas y los centros capacitadores y
tienen por función organizar programas de capacitación para las empresas adherentes,
en su mayoría pequeñas y medianas o con alta rotación del personal.15
Corresponde al Ministerio de Trabajo y Previsión Social16 actuar como órgano rector en

la formulación y diseño de políticas de empleo y formación profesional. El organismo
encargado de orientar y asesorar al Ministerio en la formulación de dichas políticas es el
Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE). Se trata de un organismo
técnico del Estado, funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica de
derecho público, sometido a supervigilancia del Presidente de la República a través del
Ministerio de Trabajo y Previsión Social, cuya representación le corresponde al Director
Nacional de Capacitación y Empleo.
En este organismo se integran y radican las estructuras orgánicas y administrativas a

través de las cuales se desarrollan las acciones y actividades necesarias para el
cumplimiento de tales políticas. Sus atribuciones abarcan entre otras, las vinculadas a la
información para el funcionamiento eficiente del Sistema, el desarrollo de programas y
campañas de difusión y promoción de la capacitación, la orientación ocupacional a los
trabajadores, el diseño de instrumentos para el fomento del Sistema de Capacitación, el
14
Marisa Bucheli y Carlos Mendive: Programas de formación para el trabajo. CEPAL. 1996
15
Op.cit.
16
Con la finalidad de solicitar información relativa a la organización institucional de diseño y políticas de
empleo y formación profesional, se tomó contacto con el Ministerio de Trabajo de Chile. En respuesta a
esta solicitud, la Asesoría Técnica del Ministerio preparó y envió un breve informe, que se ha incorporado
al texto en su casi totalidad.
37
desarrollo y la fiscalización de los programas de capacitación que contempla el Fondo
Nacional de Capacitación, la celebración de convenios con organismos públicos y
privados, el asesoramiento al Ministro, etc.
El Fondo Nacional de Capacitación administrado por el Servicio Nacional, financia

programas preferentemente destinados a beneficiarios de escasos recursos, programas
de reconversión laboral, acciones de capacitación y formación para personas cesantes,
programas extraordinarios para personas de zonas especiales del país, asignando sus
recursos mediante licitación, y siempre que se encuentren comprendidos dentro de lo
establecido por la reglamentación pertinente.
La normativa jurídica y el marco legal que rige la materia se contienen

fundamentalmente en la ley N° 19.518 que fija el Estatuto de Capacitación y Empleo.
Además, dicha legislación se encuentra reglamentada por los decretos N° 98, de 1997,
que aprueba el reglamento general de la citada ley N° 19.518 y N° 122, de 1998, que
aprueba el Reglamento especial de dicho cuerpo estatutario, relativo a los Organismos
Técnicos Intermedios para Capacitación.
Las acciones de capacitación son materializadas por entidades privadas que en el caso
de los programas sociales de capacitación son contratados por SENCE para brindar
estos servicios a terceros (población objeto definida por el programa, por ejemplo
jóvenes o mujeres jefas de hogar, discapacitados, etc.)
El Estado cumple un rol eminentemente regulador y coordinador de todos los actores

involucrados en la capacitación, a través de la actuación del SENCE, quien fiscaliza el
cumplimiento de las normas que rigen el funcionamiento del sistema. Asimismo, el
Estado incentiva el desarrollo de las actividades de capacitación mediante el uso de la
franquicia tributaria a la vez que financia programas públicos de becas de capacitación
para trabajadores que no tienen acceso a los programas de la empresas.
En cuanto a este tema, cabe señalar que las actividades de capacitación se cumplen
directamente por las empresas o a través de entidades capacitadoras privadas
especializadas denominadas organismos técnicos de capacitación, actuando el Servicio
Nacional de Capacitación y Empleo como órgano encargado de promover, fomentar,
estimular, supervigilar, formular, financiar y evaluar programas y acciones de
capacitación, desarrolladas por las empresas y organismos competentes destinados a
mejorar la calificación laboral, generando un perfeccionamiento de las aptitudes y
competencias en los trabajadores que faciliten su acceso a empleo de mayor calidad y
productividad.
Por lo que refiere a esta materia, destaca la existencia de un organismo asesor

denominado Consejo Nacional de Capacitación, el cual es presidido por el Sr. Ministro
de Trabajo y Previsión Social, e integrado además, por los Ministros de Hacienda, de
Economía, Fomento y Reconstrucción, de Educación y le Vicepresidente de la
Corporación de Fomento de la Producción. La función de dicho Consejo consiste en
asesorar al Ministerio de Trabajo y Previsión Social en la formulación de la política
nacional de capacitación y empleo.
38
El SENCE se financia con recursos que se le asignan en la Ley de Presupuesto Nacional
o a través de préstamos o créditos que pueda contratar con instituciones nacionales,
extranjeras e internacionales o mediante herencias, legados o donaciones que se le
asignen.
En lo relativo a los controles contemplados por el sistema, debe señalarse que la función
propiamente de capacitación se radica en organismos privados que se encuentran sujetos
al control del SENCE que se refieren a su constitución, funcionamiento, y demás
modalidades de operación de sus actividades, sin asumir directamente la ejecución de
las acciones mismas de capacitación.
En referencia a las políticas pasivas, no existe en Chile un seguro de desempleo. Sin

embargo, el Gobierno envió al Congreso Nacional un proyecto de ley para el trabajador
cesante, que es también una prioridad del Gobierno electo. El mismo ha sido aprobado
por la Cámara de Diputados, encontrándose actualmente en discusión en el Senado,
dónde se estima será objeto de algunos cambios.
El sistema propuesto, de Protección al Trabajador Cesante (PROTRAC), busca proteger

al trabajador ante la eventualidad de quedar cesante y asistir su movilidad ocupacional.
Se trata de un programa de ahorro en cuentas individuales, patrimonio de cada
trabajador, constituidas por cotizaciones mensuales cofinanciadas por trabajadores y
empleadores.
Los trabajadores con más estabilidad acumularán excedentes que podrán retirar
anticipadamente. Los trabajadores despedidos por necesidades de la empresa, percibirán
una indemnización y podrán realizar giros contra su cuenta, dentro de los límites que
establece la ley. También beneficiará en caso de renuncia, jubilación, invalidez total o
muerte, integrando la masa hereditaria del trabajador.
El proyecto establece que todo trabajador despedido tendrá derecho preferente para
acceder a los programas del SENCE, hasta por un máximo de seis meses y será asistido
por los organismos de colocación laboral. El Estado compromete también su
participación mediante un subsidio fiscal, focalizado a aquellos casos en que habiendo
sido despedido el trabajador por necesidades de la empresa y habiendo efectuado doce
cotizaciones en el sistema, no hayan logrado acumular lo necesario para financiar el
beneficio mínimo. El subsidio cubriría la diferencia entre los recursos acumulados y los
mínimos establecidos, operando exclusivamente una vez agotados los recursos de la
cuenta individual.
4. España
Este es el único caso que no forma parte de América Latina, pero se selecciona teniendo
en cuenta la magnitud del problema de empleo que enfrenta, en un proceso de
integración con economías de mayor dimensión y nivel de desarrollo económico.
La tasa de desempleo se ubicó en torno al 20% durante la década delos noventa, con una
reducción en los últimos años hasta alcanzar en 1999 un 16%. Es la mayor de la Unión
39
Europea y duplica la tasa promedio (ponderada) (Eurostat News Release, varios
números)
Se implementaron cuatro áreas de reformas dirigidas a aumentar el nivel de actividad y

el empleo, la fiscal, la liberalización de los mercados de bienes y factores, la
cooperación entre el sector público y el privado y la reforma de las instituciones
(Cárdenas y Flores 1999) En el plano del empleo el Plan de Acción se dirige a mejorar
la capacidad de inserción profesional, desarrollar el espíritu de empresa, fomentar la
capacidad de adaptación de los trabajadores y las empresas y reforzar la política de
igualdad de oportunidades.
En el plano institucional se subraya que “Uno de los factores institucionales que se

considera que mas condiciona la eficacia de las políticas activas del mercado de trabajo
es el grado de integración de las tres funciones esenciales del Sistema Público de
Empleo: 1) La colocación, resultado de la intermediación entre ofertas y demandas de
empleo; 2) la gestión del seguro de paro; y 3) la inserción de los parados en las políticas
activas” (Domínguez 1997) en España desde 1978 las tres funciones se encomendaron
al Instituto Nacional de Empleo (INEM).
El Seguro de Desempleo (Ley General de la Seguridad Social, 1 de setiembre de 1994)

cubre a cesantes que trabajaron en la actividad privada o pública, con prestaciones de
carácter contributivo y asistenciales.
El Servicio de Empleo opera a través de Oficinas que registran a los desempleados y

reciben las ofertas de puestos de las empresas. También actúan Agencias Privadas.
Para la Formación Profesional “La programación de los cursos se realiza anualmente

por el INEM o por las comunidades Autónomas que han asumido la competencia, de
acuerdo con las necesidades de formación detectadas por el Observatorio Ocupacional
del INEM” (Conte – Grand 1997). El gasto público en formación profesional representa
algo más del 0.6% del PBI y se divide en 70% a formación inicial y el 30% a formación
continua.
En 1995 se implementaron los Servicios Integrados de Empleo que articulan al INEM

con actores sociales y autoridades locales.
Como principal aporte se destaca que “Su organización unificada en el INEM tiende a
ser más abierta y a fortalecer la descentralización.” (Conte – Grand 1997) Como
limitación se señala que la gestión del seguro de paro (inscripción, pago, control)
podrían transferirse a la Seguridad Social sin afectar la integración funcional de tareas
esenciales.
5. México
En México en 1995 la caída del empleo se generalizó a todos los sectores de la

economía y los efectos de la crisis se hicieron sentir tanto en el medio urbano como en
el rural. Por su parte, el proceso inflacionario derivó en severos problemas para la
población más pobre. En respuesta a dicha situación, se instrumentó en 1995 un
40
programa de ajuste macroeconómico y simultáneamente se iniciaron un conjunto de
programas de política activa de empleo e ingresos para aliviar la situación fiscal y
financiera de los pequeños establecimientos productivos y para alentar la creación o el
mantenimiento de puestos de trabajo. Se reforzaron los programas de capacitación y
apoyo a los ingresos de la población desempleada y se iniciaron programas de empleo
temporal en obras de infraestructura.
Entre las políticas activas llevadas adelante se aplicaron incentivos tanto a nivel federal
como estatal para apoyar la creación de empleo en el sector privado, los que
consistieron en estímulos de carácter tributario y administrativo. Se pusieron en práctica
medidas destinadas a aliviar la carga fiscal a las empresas y a alentar la contratación de
nuevos trabajadores.
Asimismo se fortalecieron las políticas y programas de formación, empleo e ingresos. El

Servicio Nacional de Empleo, Capacitación y Adiestramiento, creado en 1978 por la
Ley Federal del Trabajo para promover en todo el país la colocación de trabajadores en
puestos de trabajo, fomentar la capacitación a desempleados y emprender el estudio
sistemático de los mercados regionales, fue encomendado a la Secretaría del Trabajo y
Previsión Social con los cometidos y la organización institucional que se detallan más
adelante. La población beneficiaria del SNE está constituida por los buscadores activos
de empleo tanto los que lo buscan por primera vez como los que lo han perdido.
Regulado y supervisado por la autoridad federal, opera a través de oficinas de empleo
de los gobiernos estatales y del Distrito Federal, los que tienen a su cargo el
funcionamiento de los llamados Servicios Estatales de Empleo. Conforman una red de
99 oficinas de colocación, ubicadas en 83 ciudades. Cada Servicio Estatal de Empleo
cuenta con un comité ejecutivo, integrado por representantes de los agentes del mercado
de trabajo de cada entidad federativa y su función principal consiste en definir las áreas
de capacitación que se sugiere sean atendidas de manera prioritaria. Están sujetos a
evaluaciones periódicas de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
Por otra parte, existen programas de formación para el empleo como el PROBECAT, y
de generación de empleo como el CIMO.
El Programa de Becas de Capacitación para Desempleados (PROBECAT) financiado

con el apoyo del Banco Mundial, opera en estrecha coordinación con las tareas de
intermediación que realiza el SNE y ante la carencia de un seguro de desempleo ofrece,
a una parte de la población desempleada, además de la capacitación, un ingreso
complementario en tanto se capacita para nuevas actividades demandadas por la
economía. Se dirige a personas que requieren un adiestramiento rápido o un
complemento a su formación que les permita integrarse en le mercado de trabajo. Apoya
también a las empresas de reciente creación o a aquellas en proceso de ampliación o
reubicación a conseguir y capacitar mano de obra para sus nuevas actividades. Los
becarios son seleccionados entre los solicitantes de empleo del SNE después de analizar
sus posibilidades de colocación, experiencia y niveles de escolaridad, y al término de la
capacitación se les apoya para encontrar trabajo. Es ejecutado por los Servicios
Estatales de Empleo que reciben apoyo técnico y recursos financieros de la STPS.
41
La capacitación es impartida por centros públicos o privados locales que ofrezcan las
materias que se juzguen necesarias. Tiene dos modalidades: la escolar, impartida por
instituciones educativas de la localidad; y la de carácter mixto que comprende
enseñanza teórico-práctica impartida en parte en planteles educativos y otra en las
propias empresas interesadas en la contratación de egresados. La STPS cubre el monto
de becas y la empresa aporta los gastos de material didáctico, instructores y ayuda para
el transporte. En esta modalidad se admiten desempleados sin experiencia laboral y el
empleador se compromete a contratar al menos al 70% de los egresados.
A partir de 1995 el programa se amplió a nuevos grupos de población como migrantes

rurales y población discapacitada, aumentando considerablemente su incidencia.
Para adecuar la capacitación a los requerimientos actuales de las plantas productivas, las
Secretaría de Educación Pública (SEP) y del Trabajo y Previsión Social (STPS) desde
1995 vienen desarrollando bases técnicas, metodológicas y financieras –con la
participación de los sectores productivos- para establecer normas de competencia
laboral que definan las habilidades y aptitudes que requiere un trabajador para
desempeñarse en diversos ámbitos de la producción y los servicios.
Por su parte el Programa CIMO (Calidad Integral y Modernización), de apoyo a la

capacitación y la productividad en la micro, pequeña y mediana empresa, se inició en
1988, con el apoyo del Banco Mundial, como un programa piloto. Se enfocaron
acciones dirigidas a los propios pequeños empresarios y a sus trabajadores. Mediante el
CIMO se proporciona apoyo técnico y recursos financieros por tiempo limitado para el
establecimiento y desarrollo de programas de capacitación, consultoría en calidad y
productividad y acceso a información industrial y de mercado. También se facilita a las
pequeñas empresas el enlace con diversas instituciones del sector público que prestan
apoyo técnico, financiero, promocional, tecnológico y de comercio exterior. Pretende
elevar la calidad de los recursos humanos de las pequeñas empresas, aumentar la
flexibilidad de las unidades productivas ante los ajustes del cambio estructural de la
economía y con ello fomentar la viabilidad de las mismas y su potencial de generación
de empleo. Opera por demanda, adaptándose a los requerimientos específicos de las
empresas interesadas.
El financiamiento de sus acciones se obtiene del Gobierno Federal -con el apoyo del
Banco Mundial- los organismos empresariales y las empresas beneficiarias.
Las evaluaciones realizadas, indican que las empresas participantes en el programa
mostraron diferencias significativas en el incremento de los niveles de productividad, en
el empleo, en la reducción de sus índices de rotación externa y en el fortalecimiento de
sus esquemas de organización.
Para la descripción del marco jurídico institucional se tuvo en cuenta la Ley Federal del
Trabajo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de abril de 1970 y sus
modificaciones; el Reglamento interior de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social
del 30 de junio de 1998; y el Informe de labores 1997-1998 de la STPS.
 Secretaria del Trabajo y Previsión Social
42
Esta dependencia del Poder Ejecutivo Federal, tiene a su vez tres subsecretarías: la
Subsecretaria de Trabajo, la Subsecretaria de Capacitación, Productividad y Empleo y la
Subsecretaría de Previsión Social.
Dentro de la STPS se hará referencia exclusivamente a las competencias de los órganos

que tienen relación directa con el tema de empleo y formación profesional.
En este sentido, el ámbito de competencia de las autoridades del trabajo está fijado por
la ley, que establece que tratándose de un Estado Federal, la aplicación de las normas
del trabajo corresponde a las autoridades federales cuando se trate de: (i) las ramas
industriales que se mencionan a texto expreso –por ej. Textil, eléctrica, minera- y (ii)
las empresas que también están determinadas en la ley, como por ej. Aquellas que sean
administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal. En los demás
casos, la aplicación de las normas del trabajo corresponde a las autoridades de las
entidades federativas.
La Ley Federal del Trabajo refiere al Servicio Nacional de Empleo, Capacitación y

Adiestramiento, que estará a cargo de la STPS y cuyos objetivos son:
- Estudiar y promover la generación de empleos

- Promover y supervisar la colocación de los trabajadores
- Organizar, promover y supervisar la capacitación y el adiestramiento de los
trabajadores;
- Registrar las constancias de habilidades laborales
Para el cumplimiento de sus funciones en relación con las empresas o establecimientos

que pertenezcan a ramas industriales o actividades de jurisdicción federal, la STPS está
asesorada por un Consejo Consultivo integrado por representantes del Sector Público
(STPS, Secretaría de Educación Pública, Secretaría de Comercio y Fomento Industrial,
Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal e Instituto Mexicano del Seguro
Social), de las organizaciones nacionales de trabajadores y de las organizaciones
nacionales de patrones.
Cuando se trate de empresas o establecimientos sujetos a jurisdicción local, la STPS
será asesorada por Consejos Consultivos Estatales de Capacitación y Adiestramiento,
también de integración tripartita, incluyendo en la representación pública a la Secretaría
de Educación Pública y al Instituto Mexicano del Seguro Social.
El servicio para la colocación de los trabajadores será invariablemente gratuito para

ellos y será proporcionado por la STPS o por los órganos competentes de las entidades
federativas. El funcionamiento de agencias de colocación con fines lucrativos, sólo
podrá autorizarse excepcionalmente, para la contratación de trabajadores que deban
realizar trabajos especiales, previa solicitud del interesado y en forma gratuita para los
trabajadores siendo las tarifas previamente fijadas por la STPS.
 Subsecretaria de Capacitación, Productividad y Empleo
Tiene como funciones principales organizar, dirigir y evaluar las políticas para el
mejoramiento del mercado laboral, especialmente en lo que se refiere a la vinculación
43
de los agentes productivos y a la capacitación de los trabajadores para facilitar su
adaptación a los cambios en la estructura productiva.
La Coordinación General de Políticas, Estudios y Estadísticas del Trabajo, es una

unidad de análisis que difunde información estadística en materia laboral y publica
estudios sobre el comportamiento de los mercados de trabajo.
La Subcoordinación de Análisis y Política Laboral realiza investigaciones para el

seguimiento de políticas y acciones institucionales en el ámbito laboral y el monitoreo
de la evolución de las principales variables macroeconómicas y laborales.
La Subcoordinación de Estadísticas del Trabajo tiene a su cargo la captación,

clasificación, procesamiento y análisis de datos estadísticos para el análisis del mercado
laboral y para la instrumentación de la política laboral.
La Subcoordinación de Documentación y Formación laboral integra y elabora,

anualmente, la aportación sectorial para el informe de Gobierno y el informe de
Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, así como el informe de Labores de la
Secretaría de T y PS.
Por su parte, a la Dirección General de Empleo le corresponde coordinar conjuntamente

con la Dirección General de Capacitación y Productividad, el Servicio Nacional de
Empleo, Capacitación y Adiestramiento.
A través de éste, se promueve e impulsa la orientación, capacitación y colocación de

personas que están en busca de empleo, se apoya a las empresas para cubrir sus vacantes
y vincula las acciones de los agentes que intervienen en el mercado de trabajo.
Asimismo, se encarga de supervisar la colocación de trabajadores, y de establecer y
promover mecanismos de coordinación con los distintos sectores y entidades
involucradas en los procesos de planeación, diseño e instrumentación de políticas y
programas en materia de empleo.
El Servicio Nacional opera descentralizada y coordinadamente entre la STPS y los

gobiernos de las entidades federativas. En la actualidad en todas ellas hay Servicio
Estatal de Empleo.
Una de las principales tareas del SNECA es proporcionar capacitación a la población

desempleada para que obtenga la calificación que demanda el aparato productivo. Existe
un sistema de becas de capacitación para participar en cursos impartidos tanto en la
modalidad Escolarizada como en la Mixta. También existe la vertiente de capacitación
basada en Competencia Laboral, que operan de manera coordinada la STPS y la
Secretaría de Educación Pública.
Por su parte, el Servicio de Información del Servicio Nacional de Empleo es un

instrumento estadístico e informático para realizar las acciones de vinculación del
mercado de trabajo. En 1997 se creó el Sistema de Consulta de Bolsa de Trabajo y
Capacitación, vía Intranet, que contiene información de las vacantes de trabajo
44
disponibles en los Servicios Estatales de Empleo, así como de los cursos en las
modalidades Escolarizada y Autoempleo del Probecat.
La Dirección General de Capacitación y Productividad supervisa el cumplimiento de las

obligaciones legales de las empresas y agentes capacitadores en materia de capacitación
y adiestramiento, promueve una cultura de capacitación y productividad, orienta y
otorga asistencia técnica con apoyos económicos a las empresas, para realizar
programas de capacitación.
 Subsecretaria de Previsión Social
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal del Trabajo y el

Programa de Empleo, Capacitación y Defensa de los Derechos Laborales, atribuyen a la
Secretaría del Trabajo la responsabilidad de establecer el programa de previsión social
que beneficie no sólo al sector asalariado sino a aquellos que por sus condiciones
enfrentan menores posibilidades de tener acceso al mercado de trabajo.
Esta subsecretaría que comenzó a funcionar en julio de 1998 realiza, entre otras cosas,
la coordinación y el seguimiento de políticas en materia laboral de compensación,
igualdad y no discriminación en beneficio de grupos vulnerables, así como las
destinadas a ampliar la cobertura de la previsión social a trabajadores que aún no gozan
de ella.
No existe el seguro de desempleo sino solamente una indemnización equivalente a tres

meses de salario más veinte días por año de servicios. Recientemente se estableció el
sistema de ahorro para el retiro (SAR) que está constituido por pagos del 2% sobre la
nómina, a cargo del empleador, y que constituye un fondo obligatorio de ahorro para el
trabajador, al que puede sumar aportaciones voluntarias y del que puede disponer al
término de su vida productiva. Este fondo, junto con los relativos a las pensiones a la
vejez, cesantía en edad avanzada, muerte, y los fondos para vivienda, son administrados
por instituciones especializadas de carácter privado (AFORES), que podrán ser
escogidas por cada trabajador.
45
III. LOS NUEVOS MODELOS
1. Antecedentes nacionales
Con el fin de ilustrar sobre las distintas figuras que en el ámbito del derecho público
reconoce nuestro ordenamiento jurídico, y que deberán ser tenidas en cuenta a la hora
de evaluar ventajas y desventajas de los nuevos modelos que se propongan en materia
de empleo y formación profesional, se analizarán a continuación: (i) algunos aspectos
conceptuales introductorios; (ii) el régimen de Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados; (iii) la caracterización de las Personas Jurídicas de Derecho Público
no Estatales; y (iv) el análisis del régimen de algunas de estas últimas que, por sus
particularidades, se consideró de interés abordar en detalle.
1.1 Aspectos conceptuales17
 Administración centralizada
Una Administración centralizada es aquella en la que el jerarca de la misma, reúne

todos los poderes de administración en una determinada materia y dentro del ámbito de
su competencia.
Pero esa concentración de funciones no puede mantenerse en las grandes

administraciones, pues es materialmente imposible abarcar la enorme cantidad de
cometidos estatales que se reconocen en la actualidad. Ello obliga a descentralizar -en
mayor o menor medida- la organización administrativa.
La descentralización administrativa es entonces un proceso de grado variable, que se

caracteriza por dos elementos fundamentales:
a) los poderes de administración que se traspasan a los órganos descentralizados, y
b) el contralor que la autoridad central mantiene sobre dichos órganos
De esta forma, la descentralización será de mayor o menor grado según los poderes de
administración que se transfieran y los controles que se retengan.
 Desconcentración
Es la primer etapa de la descentralización y se caracteriza por ser parcial, limitarse a una

determinada materia y a ciertos poderes cuyo traspaso determina la ley. En los demás
aspectos, sigue siendo un órgano jerarquizado, por lo que continúa existiendo
centralización. No obstante se reconocen límites, pues el jerarca no puede afectar los
poderes que la ley determina como propios del órgano desconcentrado y por su parte la
ley no puede quitar al jerarca los poderes que la Constitución le confiere expresamente.
El traspaso de poderes se opera desde el órgano central a los órganos subordinados. El

jerarca mantiene un contralor sobre la actividad del órgano desconcentrado, ya que este
17
Se acompaña un Anexo Jurídico en el que se desarrollan con más detalle algunas consideraciones
doctrinarias.
46
permanece subordinado jerárquicamente. El descenso de poderes de administración es
parcial, por lo que procede el recurso jerárquico, contra los actos del órgano
desconcentrado.
 Descentralización administrativa
Dentro de este concepto cabe distinguir diversos grados que van desde la mera
desconcetración hasta la descentralización autonómica, en la cual la capacidad de
autodeterminación del servicio alcanza su plenitud. En esta última hipótesis, la
autonomía funcional es completa, los servicios están dotados de personalidad jurídica y
el contralor al que están sometidos no puede ser sustitutivo de la voluntad de los
mismos.
Este grado de autonomía se encuentra impuesto constitucionalmente en algunos casos y

sujeto a lo que establezca la ley en otros.
1.2 Régimen de Entes Autónomos, Servicios Descentralizados y Entes

Autónomos de la Enseñanza
La Constitución vigente dedica la Sección XI a los Entes Autónomos y Servicios

Descentralizados.
Existen tres categorías distintas de entes descentralizados: (i) los de la enseñanza, que
poseen amplios poderes de administración, autonomía funcional completa y están
sometidos a contralores débiles, que nunca pueden llegar a ser sustitutivos de la
voluntad del ente; (ii) los demás Entes Autónomos que poseen plenos poderes de
administración, pero están sometidos a contralores amplios, que pueden llegar a ser
sustitutivos de la voluntad del ente en los casos concretos (iii) los Servicios
Descentralizados, con amplios poderes de administración, aunque menores que los de
los Entes Autónomos y sometidos a un contralor más intenso.
La obligación de organizar ciertos servicios como entes autónomos existe respecto a los
Entes de la Enseñanza, el Banco Central y el BPS, sin perjuicio de los demás que
establezca la ley. Por otra parte se prohibe que los servicios de Correos y Telégrafos,
Administraciones de Aduanas y Puertos y la Salud Pública se descentralicen en forma
de entes autónomos, aunque la ley podrá concederles el grado de autonomía que sea
compatible con el contralor del Poder Ejecutivo.
A continuación se detallan las características comunes y diferenciales de Entes

Autónomos y Servicios Descentralizados, y finalmente se distinguen las
particularidades de los Entes Autónomos de la Enseñanza.
1.2.1 Entes Autónomos y Servicios Descentralizados
 Creación
Tanto unos como otros deben ser creados por ley, pero para crear Entes Autónomos y
para suprimir los existentes se requieren los dos tercios de votos del total de
47
componentes de cada Cámara ( art.189) y para los Servicios Descentralizados, basta la
mayoría absoluta.
 Organización
Los Directorios cuando sean rentados se compondrán de 3 o 5 miembros, según lo

establezca la ley en cada caso (art.185 de la Constitución). La ley, por dos tercios de
votos del total de componentes de cada Cámara, podrá determinar que los Servicios
Descentralizados estén dirigidos por un Director General (inc.3° del mismo art.).
La ley por tres quintos de votos de cada Cámara podrá declarar electiva la designación
de los miembros de los Directorios, determinando en cada caso las personas o los
Cuerpos interesados en el servicio, que han de efectuar esa elección.
El Poder Ejecutivo propone los nombres de los candidatos, con expresa motivación
sobre las condiciones personales, funcionales y técnicas de las personas propuestas.
Corresponde a la Cámara de Senadores otorgar la venia por un número de votos
equivalente a tres quintos de los componentes. Obtenida la venia, son designados por el
Presidente de la República en acuerdo con el Consejo de Ministros.
 Competencia
La competencia la fija la ley, sea la de creación o leyes posteriores, debiendo unos y

otros ajustar su actividad al principio de especialidad. Sus cometidos son de carácter
nacional.
Los servicios del dominio industrial y comercial del Estado pueden ser administrados
tanto por Entes Autónomos como por Servicios Descentralizados, aunque algunos
servicios que se enumeran en el art.186 sólo pueden ser organizados como Servicios
Descentralizados y no como Entes Autónomos. Otras actividades también pueden
descentralizarse bajo una u otra forma, siempre que ello no afecte la competencia
privativa del Poder Ejecutivo.
En cuanto a los poderes jurídicos, aún los de los Entes Autónomos pueden ser limitados
por el Poder Ejecutivo en la concertación de convenios entre los Consejos o Directorios
con Organismos Internacionales, Instituciones o Gobiernos extranjeros, pues señalará
los casos que requerirán su aprobación previa, sin perjuicio de las facultades que le
correspondan al Poder Legislativo
 Reglas financieras
Hay diferencias entre los presupuestos de los Entes industriales y comerciales (art.221)
y los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados no industriales ni comerciales.
Para los Entes industriales y comerciales no rige la regla de la quinquenalidad del

presupuesto sino que los mismos son sancionados anualmente. Corresponde al ente
respectivo proyectar el presupuesto y elevarlo al Poder Ejecutivo y al Tribunal de
Cuentas, cinco meses antes del comienzo de cada ejercicio, con excepción del siguiente
48
al año electoral, en que pueden ser presentados en cualquier momento. El presupuesto
aprobado debe ser incluido con fines informativos en el Presupuesto Nacional. La
Asamblea General resuelve sobre las discrepancias que pudieran existir entre el Ente y
el Poder Ejecutivo.
Es decir que el proyecto de presupuesto es examinado primeramente por el Tribunal de

Cuentas, cuyo dictamen requiere el voto afirmativo de la mayoría de sus miembros y
puede versar sólo sobre la legalidad del acto y no sobre su oportunidad o conveniencia.
Luego es examinado por el Poder Ejecutivo con el asesoramiento preceptivo de la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Se examina el proyecto en su juridicidad pero
también en los aspectos de oportunidad o conveniencia. Si el Tribunal de Cuentas o el
Ejecutivo observan el proyecto, el presupuesto debe volver al ente respectivo para su
consideración. Si acepta las observaciones devuelve el proyecto al Ejecutivo para que
este lo apruebe. De lo contrario, éste remite los proyectos a la Asamblea General, con
los antecedentes. Esta resuelve en cuanto a las discrepancias por el voto de los 2/3 del
total de sus componentes, no pudiendo efectuar modificaciones que impliquen mayores
gastos que los propuestos.
Finalmente, el último inciso del arts.221 establece que la ley fijará, previo informe de
los referidos Entes y del Tribunal de Cuentas y la opinión del Poder Ejecutivo emitida
con el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, los porcentajes que
cada Ente podrá destinar a sueldos y gastos de dirección y administración.
En cuanto al presupuesto de los Entes y Servicios no industriales ni comerciales, rige el

art.220 de la Constitución. Los entes proyectan sus respectivos presupuestos y los
presentan al Ejecutivo, el que los incorpora al Presupuesto Nacional. Si el Poder
Ejecutivo los modifica debe someter éstos y las modificaciones al Poder Legislativo.
Otras disposiciones en materia financiera (art.191) establecen que los Entes y Servicios
están obligados a publicar periódicamente estados que reflejen claramente su vida
financiera, debiendo llevar en todos los casos la visación del Tribunal de Cuentas. La
fijación de la forma y el número anual de los mismos se comete a la ley.
 Reglas generales varias
a) Distinta forma de sancionar los estatutos para sus funcionarios
Para los Entes Autónomos de la enseñanza, el art.204 inc.2 de la Constitución, indica

que establecerán el Estatuto de sus funcionarios de conformidad con las bases
contenidas en los artículos 58 a 61 y las reglas fundamentales que establezca la ley,
respetando la especialización del Ente.
El estatuto de los funcionarios de los Entes Autónomos comerciales e industriales es

proyectado por el ente y sometido a la aprobación del Poder Ejecutivo, según lo
establece el art. 63 de la Carta.
Con relación a los que no sean industriales o comerciales o de enseñanza, no hay

disposición expresa.
49
En cambio, el estatuto de los funcionarios de los Servicios Descentralizados está
incluido en el Estatuto general, sancionado por ley y que alcanza también a los
funcionarios del Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Tribunal de los
Contencioso Administrativo y Corte Electoral.
b) Distintos recursos contra los actos de unos y otros.
Los actos definitivos de los Entes Autónomos sólo dan lugar a recursos o acciones ante
el Tribunal de lo Contencioso Administrativo o el Poder Judicial (art.194). Contra las
decisiones de los Servicios Descentralizados, cabe el recurso de anulación ante el Poder
Ejecutivo, ya que están sometidos a tutela administrativa (art. 317 inc.3).
 Contralor
En cuanto al contralor parlamentario por la vía de los pedidos de informes, llamados a

Sala a los Ministros -quienes pueden requerir la asistencia conjunta de un representante
del respectivo Consejo o Directorio- y nombramiento de Comisiones Investigadoras, se
aplica el mismo régimen para los Entes Autónomos y para los Servicios
Descentralizados (art. 118 a 121).
En lo que refiere al contralor jurisdiccional, nos remitimos a las diferencias señaladas en

el punto anterior.
Con relación al contralor sobre la gestión financiera, el Tribunal de Cuentas dictamina e

informa respecto a la rendición de cuentas y gestiones de todos los órganos del Estado,
incluidos los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su
naturaleza, al igual que en cuanto a las acciones correspondientes en caso de
responsabilidad (art.211). También le corresponde al Tribunal de Cuentas, la vigilancia
en la ejecución de los presupuestos y la función de contralor de toda gestión relativa a la
Hacienda Pública (art.228).
Por su parte, los arts. 197 y 198 regulan el contralor administrativo del Poder Ejecutivo
sobre las actividades de Entes y Servicios. En tal sentido, cuando el Poder Ejecutivo
considere inconveniente o ilegal la gestión o los actos de los Directorios o Directores
Generales, podrá hacerles las observaciones que estime pertinentes o suspender los
actos observados.
Si el Directorio acepta la observación y revoca el acto o adopta las medidas necesaria

para corregir la gestión observada, termina allí el incidente. Lo mismo sucede si
considerando infundadas las observaciones, contesta al Ejecutivo exponiendo las
razones en que se ha fundado el acto o la gestión y las mismas son consideradas
satisfactorias por el Ejecutivo.
En cambio, si el Directorio rechaza la observación o la atiende sólo parcialmente, el

Ejecutivo puede discrecionalmente disponer las rectificaciones, los correctivos o
remociones que considere del caso, comunicándolos a la Cámara de Senadores, la que
en definitiva resolverá.
50
Asimismo, el art.198 faculta al Poder Ejecutivo a destituir a los miembros de los
Directorios o Directores Generales, con venia de la Cámara de Senadores, en caso de
ineptitud, omisión o delito en el ejercicio del cargo o por la comisión de actos que
afecten su buen nombre o el prestigio de la institución.
Por otra parte, existe la obligación de los Directores Generales o Directorios cesantes de
rendir cuentas de su gestión al finalizar el mandato, al Poder Ejecutivo, previo dictamen
del Tribunal de Cuentas.
 Supresión
En todos los casos se requerirán los dos tercios de votos de cada Cámara para la
supresión de Entes Autónomos. En cambio nada se establece para la supresión de
Servicios Descentralizados.
1.2.2 Entes Autónomos de la Enseñanza
Los EAE, poseen plena capacidad de autodeterminación, no estando sometidos a ningún

contralor sustitutivo de voluntad. Por esta razón, se aplican las normas referidas sobre
creación, posibilidad de que sus autoridades sean declaradas electivas, principio de
especialidad, publicación de estados que reflejen su vida financiera, rendición de
cuentas al término del mandato, irrecurribilidad administrativa de sus decisiones
definitivas, destitución de sus directores por ineptitud, omisión o delito,
incompatibilidades y prohibiciones.
En cambio no los alcanzan las disposiciones sobre grado de descentralización, número

de directores, posibilidad de ser dirigidos por órganos unipersonales, autorización para
celebrar convenios internacionales, designación de sus autoridades, posibilidad de
introducir capitales privados, observación por ilegalidad o inconveniencia de su gestión
y suspensión de sus actos, reemplazo interino de directores en caso de solicitarse su
destitución y carencia de acción ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en
ese caso.
Genéricamente debe tenerse en cuenta que dada la amplísima descentralización de éstos,

podría considerarse inconstitucional toda ley que restringiera los plenos poderes de
administración que poseen por voluntad del constituyente.
1.3 Personas Jurídicas de Derecho Público no Estatales
1.3.1 Caracterización doctrinaria
En la doctrina nacional correspondió a Sayagués Laso el mérito de haber precisado la

existencia de estos organismos y distinguido las características comunes a las mismas.
A veces denominadas “paraestatales”, originaron en nuestro país, décadas atrás,
interesantes controversias acerca de su naturaleza. Se trata de personas públicas que no
integran la estructura estatal, no son administraciones públicas pero se asemejan a ellas,
por los cometidos que tienen asignados y por su peculiar organización.
51
Siguiendo a Sayagués Laso, la doctrina tradicionalmente las caracterizó de la siguiente
manera18:
a) Su creación se efectúa por acto jurídico estatal: ley

b) Tienen cometidos de interés público
c) La Dirección está esencialmente a cargo de los sectores involucrados, con
representación estatal
d) Poseen prerrogativas especiales en virtud de sus cometidos; por ejemplo,
exenciones, privilegios, facultades inspectivas y sancionatorias, potestad de
expropiar
e) Poseen un patrimonio propio, no estatal, formado con aportaciones de los
integrantes del sector comprendido
f) Conjuntamente con aquellas prerrogativas, se dan sujeciones especiales que
también derivan del interés público en juego
g) Están sujetas a un control estatal intenso, que emanará de la normativa legal,
h) Sus actos no son administrativos en el sentido constitucional, en tanto no
provienen de órganos estatales. A su respecto no es competente el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, sino el Poder Judicial
i) Su personal no reviste la calidad de funcionario público
“Sin embargo, desde hace un tiempo se fueron desdibujando los caracteres antes
indicados, lo que podrá apreciarse en la consideración de cada institución. Cabe destacar
la variedad de los cometidos que se les confiere y, en muchos casos, su rol de ejecutoras
de políticas trazadas por el Poder Ejecutivo; la índole impositiva de los recursos que se
les destinan; la dirección dada -en algunos casos- exclusivamente a representantes del
Estado.
De este modo, luego de un lúcido razonamiento, Cajarville considera que “es un error
buscar un criterio general -jurídico o metajurídico- que permita descubrir una
estatalidad o no estatalidad ontológica...” y que para decidir si una persona es o no
estatal “el único criterio es la voluntad del legislador”, con los límites que le impone la
Constitución.”19
A nuestro juicio, es precisamente en esta variedad que reside la riqueza de la figura de

la persona de derecho público no estatal. La necesidad de apartarse de los modelos
tradicionales para adaptarse a los nuevos desafíos, determinó que fuera la realidad la
que motivara el surgimiento de estas organizaciones, que la doctrina estudió y
caracterizó de la forma señalada.
1.3.2 Disposiciones del derecho positivo nacional
Además de esta caracterización doctrinaria, existen algunas disposiciones de tipo

general en el derecho positivo nacional, aplicables a estas instituciones.
18
Rotondo, Felipe “Anuario de Derecho Administrativo”(Tomo VI)
19
Rotondo, Felipe, Op.Cit.
52
Así, el art.199 y el 765 de la ley 16.736 del 5 de enero de 1996. El primero establece
que presentarán sus estados contables, con dictamen de auditoría externa, ante el Poder
Ejecutivo y el Tribunal de Cuentas con copia ante la Auditoría Interna de la Nación,
quien efectuará los controles en forma selectiva, de acuerdo a las conclusiones que se
obtengan de la información proporcionada. Anualmente publicarán estados que reflejen
su situación financiera, los cuales deberán estar visados por el Tribunal de Cuentas.
Por su parte, el art. 765 se refiere a las personas públicas no estatales y los organismos
privados que manejen fondos públicos o administren bienes del Estado creados por esta
ley o que se creen en el futuro, estableciendo que se financiarán con recursos propios y,
en ningún caso percibirán contribuciones de Rentas Generales, salvo las expresamente
excepcionadas por la presente ley por la vía del Inciso 21, mediante subsidios y
subvenciones expresamente destinadas a fines compatibles con la naturaleza del
organismo que se crea.
El último inciso del mismo artículo determina que “los funcionarios de las personas
jurídicas públicas no estatales se regularán por el derecho laboral común, sin excepción
alguna.” Según Rotondo, en artículo ya citado publicado en el Tomo VI del Anuario de
Derecho Administrativo, pese a que allí se recibe el criterio usualmente dado a ese
personal y a que el texto parece contundente y general, se estima que se limita a los
“funcionarios” de las entidades de que trata su inciso 2 (las que se transforman) ya que
la propia ley ha previsto que el personal de algunas de las personas públicas no estatales
por ella creadas se rige por el derecho común en lo no previsto por el Estatuto aprobado
por el respectivo jerarca.
Asimismo el art. 720 de la ley 16.170 de 28 de diciembre de 1990, sustituyendo el art.

100 de la ley 16.134 ordena:
“Las personas de derecho público no estatales presentarán ante el Ministerio que

corresponda, antes del 30 de abril de cada ejercicio, un presupuesto de funcionamiento e
inversiones para el ejercicio siguiente y un balance de ejecución por el ejercicio
anterior, acompañado de los informes técnicos correspondientes.
El Poder Ejecutivo los incluirá a título informativo en la Rendición de Cuentas y

Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente al ejercicio respectivo.
A los efectos de la uniformización de la información el Poder Ejecutivo determinará la

forma de presentación de los referidos documentos”.
También se aplican a estas entidades: (i) el art, 138 del TOCAF sobre normas de
contabilidad, en tanto se trate de entidades que perciban fondos públicos y no exista
norma específica diversa; y (ii) el art.199 del mismo texto sobre “responsabilidad
administrativa en materia financiero contable”, de los jerarcas y empleados que utilicen
indebidamente fondos.
1.3.3 Enumeración
53
A continuación se enumeran las personas de derecho público no estatales existentes a la
fecha en nuestro ordenamiento jurídico:
1. Administración Nacional de los Servicios de Estiba (ANSE)

2. Caja Notarial de Jubilaciones y Pensiones
3. Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias
4. Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios
5. Comisión Honoraria de Lucha contra el Cáncer
6. Comisión Honoraria para la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes
7. Comisión Honoraria para la Salud Cardiovascular
8. Cooperativa Nacional de Productores de Leche (CONAPROLE)
9. Consejo de Capacitación Profesional (COCAP)
10. Corporación Nacional para el Desarrollo (CONADE)
11. Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones (IMPO)
12. Fondo para la Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre (MEVIR)
13. Fondo Nacional de Música (Comisión)
14. Fondo Nacional de Recursos (Comisión Honoraria Administradora)
15. Fondo de Solidaridad (Comisión Honoraria Administradora)
16. Instituto Nacional de Abastecimiento (INA)
17. Instituto Nacional de Carnes (INAC)
18. Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA)
19. Instituto Nacional de Semillas
20. Instituto Nacional de Vitivinicultura (INAVI)
21. Instituto de Promoción de la Inversión y las Exportaciones de Bienes y Servicios
22. Institución Plan Agropecuario
23. Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU)
24. Administración del Mercado Eléctrico (ADME)
1.4 Análisis particular del régimen de algunas Personas Jurídicas de Derecho

Público no Estatales
La selección se ha hecho de tal forma que permita dar cuenta de la diversidad de las
materias a las que refieren, la distinta magnitud económica de las áreas objeto de su
competencia y la importancia de los órganos estatales que participan en su organización.
Asimismo se recogen ejemplos de organizaciones que funcionan desde larga data, como
otras de reciente creación.
 Corporación Nacional para el Desarrollo (CONADE)
a) Creación
Ley 15785 de 4-XII-1985
b) Integración, designación y remoción, representación de intereses vinculados
Directorio de 7 miembros: 5 representantes del Estado, designados por el Presidente de

la República en acuerdo con el Consejo de Ministros, previa venia del Senado y 2 de los
accionistas privados, designados y removidos por estos. El Presidente se nombra por el
54
Poder Ejecutivo, entre sus representantes. Duran 5 años en sus funciones y se les aplica
el art.200 de la constitución (incompatibilidad de ocupar cargos vinculados al
organismo hasta un año después de haber terminado las funciones que la causen).
Secretaría General y Gerencia General: sus titulares son designados por el Directorio
por 2/3 de votos.
Asamblea General de Accionistas: sesiona al menos una vez al año.
c) Cometidos
- incentivar el desarrollo empresarial, con participación del sector privado;
- favorecer la creación de empresas, fortalecer las existentes y participar total
o parcialmente en su capital;
- colaborar en la ejecución de las políticas económicas sectoriales, mediante la
promoción de la inversión de capitales en sectores empresariales prioritarios
- fomentar la investigación, intercambio o incorporación de tecnología
- contribuir a la expansión del mercado de valores, favorecer la creación de
empresas por acciones, cooperativas y otras formas de cogestión empresarial
- analizar y señalar campos para nuevas inversiones
- promover (i) la racionalización de los procedimientos de administración
empresarial y (ii) el desarrollo científico y tecnológico nacional, en forma
coordinada con la Universidad de la República, y otros organismos públicos
y privados
- cometido relacionados con la reinserción laboral y empresarial de
funcionarios públicos (art.6 y sigs. de la ley 16736, y decreto 361/996)
d) Poderes Jurídicos
Directorio:
- dictar el reglamento general;
- aprobar el estatuto de los funcionarios (en todo lo que este no prevea regirán
las reglas del derecho común);
- designarlos y destituirlos por mayoría absoluta;
- delegar atribuciones en la Secretaria por mayoría absoluta, con ciertas
excepciones;
- adquirir, administrar y mantener en cartera, acciones, obligaciones, títulos;
- gestionar créditos y aportes de capital para empresas vinculadas, con
preferencia para proyectos de inversión;
- constituir empresas por acciones;
- contratar préstamos;
- adquirir créditos a entidades privadas de intermediación financiera
- adquirir, gravar y enajenar toda clase de bienes
- brindar asistencia técnica y asesoramiento financiero y realizar u contratar
estudios destinados a la formulación y evaluación de proyectos de inversión
e) Vinculación con el Poder Central
Se relaciona con el Estado a través del Ministerio de Economía y Finanzas
55
f) Patrimonio y financiamiento20
La ley fija el capital autorizado a la Corporación, que se ajustará anualmente por

el índice general de los precios del consumo, correspondiendo un 60% al Estado
o a otras personas estatales y un 40% a accionistas privados.
El capital a aportar por el Estado se integra:

- Con el aporte de la Administración Central
- Con el producido de la emisión de Títulos de Deuda Pública
- Con el importe líquido de las utilidades anuales correspondientes a la
participación del Estado
- Con el aporte del BROU hasta determinada suma, en la forma y condiciones
que acuerde con la Corporación y previa autorización del BCU.
El capital a aportar por los accionistas privados se integra:

- Con el aporte que realicen las instituciones de intermediación financiera
- Con el producido de la emisión y colocación de acciones de la Corporación
al público
- Con la capitalización de las utilidades correspondientes a la participación de
los accionistas privados
g) Contralor y régimen recursivo
Contralor del Poder Ejecutivo y la Cámara de Senadores sobre los miembros estatales
del Directorio, con el alcance de los arts. 197 y 198 (excepto el 3er. Inciso) de la
Constitución.
Contralor del Banco Central sobre las operaciones que impliquen intermediación
financiera
Publicación anual de un balance con la visación del Tribunal de Cuentas, sin perjuicio
de la presentación periódica de otros estados que reflejen claramente su vida financiera.
Contra los actos del Directorio procede el recurso de reposición y denegado este -
únicamente por razones de legalidad- demanda de anulación ante el Tribunal de
Apelaciones en lo Civil.
Contra las resoluciones de la Secretaría General o de la Gerencia General, conjunta y

subsidiariamente con el recurso de reposición podrá interponerse el jerárquico para ante
el Directorio.
h) Otros aspectos
Aplicación del derecho común en cuanto al personal, salvo norma expresa

Aplicación del derecho privado en la contratación con terceros, con las excepciones que
establece la ley.
20
Resta investigar cómo se financia el presupuesto corriente, de lo que se dará cuenta en el informe final.
56
 Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA)
a) Creación
Ley 16.065 de 6-X-989
Junta Directiva: 2 integrantes del Poder Ejecutivo, a propuesta del MGAP, 1 de los dos
la preside y tiene voto decisivo en caso de empate; 2 de los productores designados por
el Poder Ejecutivo: 1 a propuesta de la Asociación Rural y de la Federación Rural, el
otro a propuesta de las Cooperativas Agrarias Federadas, Comisión Nacional de
Fomento Rural y Federación Uruguaya de Centros Regionales de Experimentación
Agrícola.
Dirección Nacional y Direcciones Regionales: sus titulares los designa la Junta

Consejos Asesores regionales: integrados por representantes de organismos públicos y
privados vinculados a la actividad agropecuaria y profesionales de reconocida
experiencia en la generación y transferencia de tecnología que son designados por la
Junta, a propuesta de las entidades, oyendo al Director Regional.
Consejo Coordinador de Tecnología Agropecuaria, integrado por el MGAP, el Ministro

de Educación y Cultura, el Ministro de Industria y Energía, el Decano de la Facultad de
Agronomía, el Decano de la Facultad de Veterinaria y un representante de la
Agrupación Universitaria, con funciones básicamente de coordinación, asesoramiento y
difusión.
c) Cometidos
- Asesorar al Poder Ejecutivo en materia de tecnología agropecuaria

- Preparar y ejecutar los planes de generación de tecnología para el área
agropecuaria, de acuerdo a los lineamientos de política económica y
tecnología sectorial
- Promover la difusión del conocimiento generado, articulando los
componentes del proceso de generación con los sistemas públicos y
privados de transferencia y adopción de tecnología.
- Promover la capacitación y perfeccionamiento profesional
- Establecer relaciones de cooperación recíproca con instituciones públicas y
privadas, nacionales o extranjeras y con organismos internacionales que
permitan el óptimo aprovechamiento de los recursos disponibles en beneficio
del país.
Son atribuciones de la Junta:
- Dictar el reglamento general del Instituto
57
- Aprobar el reglamento de sus funcionarios, los que se regirán en los casos no
previstos por las reglas de derecho común
- Aprobar el presupuesto y los planes y programas que prepare el Director
Nacional;
- Delegar atribuciones por mayoría y resolución fundada;
- Administrar el Fondo de Promoción de Tecnología Agropecuaria
Se relaciona con el Estado a través del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca
f) Patrimonio y financiamiento
Los bienes, derechos y obligaciones afectados al uso de la Dirección de Investigación

del MGAP quedan afectados al uso del Instituto.
Asimismo constituyen recursos del Instituto: el adicional que se crea al Impuesto a la

Enajenación de Bienes Agropecuarios; los fondos por la prestación de servicios y por la
venta de su producción; las herencias, legados y donaciones; los valores o bienes que se
le asignen a cualquier título.
También se crea el Fondo de Promoción de tecnología Agropecuaria con el destino de

financiar proyectos especiales de investigación tecnológica relativos al sector
agropecuario, no previstos en los planes del Instituto, el que se integra con el 10% de los
recursos del adicional al Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios, los
aportes voluntarios de los productores u otras instituciones y los fondos de
financiamiento externo.
Contralor administrativo del Poder Ejecutivo por intermedio del MGAP, tanto por
razones de juridicidad como de oportunidad o conveniencia. Puede fomular
observaciones y proponer la suspensión de actos, y correctivos o remociones.
Además, la gestión financiera será fiscalizada por la Inspección General de Hacienda.
Recurso de reposición ante la Junta Directiva y en caso de denegatoria, demanda de

anulación ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Turno, solamente por razones
de juridicidad. Si el acto a recurrir emanare del Director Nacional o de un Director
Regional, conjuntamente y subsidiariamente con el de reposición se interpondrá el
jerárquico para ante la Junta Directiva.
h) Otros aspectos
Exoneración de tributos nacionales salvo contribuciones a la seguridad social.

Inembargabilidad de sus bienes
Régimen de funcionamiento de la actividad privada, especialmente en cuanto a
contabilidad, estatuto del personal y contratos.
58
 Instituto Nacional de Vitivinicultura (INAVI)
a) Creación
Ley 15903 de 10 de noviembre de 1987
Dirigido y administrado por un Consejo de Administración de 9 miembros: 3 delegados

del Poder Ejecutivo (1 designado por el MGAP que lo preside, 1 por el MEF y 1 por el
MIEM), 2 por los viticultores, 2 por los bodegueros, 1 por los grupos CREA de
viticultores y 1 por las cooperativas vitivinícolas. Permanecen 4 años en el cargo
pudiendo ser reelectos
Comisión honoraria fiscalizadora del Fondo de Protección Integral de los Viñedos

integrada por 1delegado del MGAP, 1 de los viticultores, 1 de los bodegueros,
designados por las organizaciones representativas del sector.
c) Cometidos
Ejecutar la política vitivinícola nacional

Estudiar, promover y planificar el desarrollo de la vitivinicultura.
Promover y divulgar las cualidades de la uva y sus derivados e incentivar el consumo.
Asesorar a los viveristas, viticultores e instituciones públicas
Organizar la protección de los viñedos contra las causas que afecten su proceso
productivo
Fiscalizar toda la actividad del sector
Asesorar preceptivamente al Poder Ejecutivo en la materia
Recaudar la tasa de promoción y control vitivinícola
Dictar su reglamento interno

Determinar, aplicar y ejecutar sanciones
Contratar servicios técnicos
Celebrar convenios para el cobro de sanciones
Se relaciona con el Poder ejecutivo a través del MGAP
Producto de la tasa de promoción y control vitivinícola, que grava la expedición de las

boletas de circulación y calidad de vinos nacionales e importados, que recauda el
Instituto en oportunidad de la expedición de aquéllas y que se vierte en una cuenta
especial en el BROU, a nombre del INAVI
Recursos procedentes de préstamos con organismos internacionales
59
Producto de las multas e intereses de mora por sanciones o infracciones
Valor sustitutivo del producto incautado y el producto de la enajenación del mismo
Donaciones y legados
La Inspección General de Hacienda del MEF ejercerá la fiscalización de la gestión

financiera, debiendo elevarse a la misma la rendición de cuentas del ejercicio anual
dentro de los noventa días del cierre del mismo.
Recurso de reposición contra las resoluciones del Instituto y demanda de anulación ante
el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de turno.
h) Otros aspectos
Exoneración de tributos, aportes y contribuciones

Régimen de funcionamiento de la actividad privada, especialmente en cuanto al régimen
de contabilidad y estatuto laboral, en lo no previsto en la ley.
Inembargabilidad de sus bienes
 Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU)
a) Creación
Ley 12.803 de 30-XI-1960, art. 157 numeral 23 b, ley 13.737 de 9-I-1969, art. 97.
Comisión Directiva integrada con 1 delegado del Ministerio de Industria, Energía y

Minería, que la preside, con reconocida solvencia en la materia; 1 delegado del BROU y
1 delegado de la Cámara de Industrias del Uruguay.
c) Cometidos
Comprobar y certificar la calidad de los productos industrializados en el país que se

exporten.
Verificar la naturaleza y características de los productos importados en admisión
temporaria y de los artículos con ellos elaborados que se exporten.
Realiza análisis y ensayos de productos nacionales o importados que soliciten
Organismos públicos o empresas privadas.
Controlar la aplicación, uso y destino de las máquinas y plantas industriales que se
importen con franquicias.
Realizar investigaciones y estudios para mejorar técnicas de elaboración y proceso de
las materias primas y desarrollar el uso de materiales y materias primas de origen local
o más económico y el aprovechamiento de subproductos.
60
Administrar sus servicios y recursos.
Inspeccionar plantas industriales.
Controlar la aplicación, uso, destino de máquinas y plantas que se importen con
franquicias; Percibir tasas por sus servicios.
Proponer patrones nacionales de medida.
Coparticipar en la reglamentación de la marca "Calidad Uruguay".
Contratar personal.
Asociarse con empresas o inversionistas privados nacionales o extranjeros para el
desarrollo de proyectos en el área tecnológica, su aplicación industrial y la
comercialización de los resultados obtenidos.
Se comunicará con el Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Industria,

Energía y Minería.
Proyecta anualmente su presupuesto para ser sometido a la aprobación del MIEM.
Debe presentar anualmente la rendición de cuentas presupuestal ante el MIEF, quien se

pronunciará previo dictamen del Tribunal de Cuentas.
 Instituto de Promoción de la Inversión y las Exportaciones de Bienes y

Servicios
a) Creación
Ley 16.736 de 5-I.-1996, art. 202 a 216.
Consejo de Dirección: integrado por 3 representantes estatales (1 de MEF, que lo

preside, 1 del MRREE y el Director Ejecutivo) y 3 del sector privado,
designados por el Poder Ejecutivo cada dos años: 1 a propuesta de las
organizaciones más representativas del comercio e industria, 1 a iguales
organizaciones de la agropecuaria y 1 a iguales organizaciones de los servicios.
El Presidente tiene doble voto cuando no hay mayoría para adoptar decisiones.
Director Ejecutivo, designado por el Poder Ejecutivo, a propuesta del MEF, con
notoria versación en la materia. Durará en sus funciones hasta que se formule
nueva propuesta y designación.
c) Cometidos
Promover la radicación de inversiones extranjeras en el país

61
Realizar acciones promocionales tendientes a lograr el crecimiento, la
diversificación y el mayor valor de las exportaciones.
Promover y coadyuvar a la difusión de la imagen del país en el exterior en lo que
respecta a las inversiones y a las exportaciones.
Desarrollar y prestar servicios de información y apoyo a los exportadores e
inversores, reales o potenciales.
Preparar y ejecutar planes, programas y acciones promocionales de inversiones y
exportaciones que se cumplan en el exterior mediante el esfuerzo conjunto de
agentes públicos y privados, contando al efecto con la colaboración y apoyo de
las representaciones diplomáticas y consulares de la República.
Asesorar al Poder Ejecutivo en todo lo concerniente a aspectos que puedan
mejorar las condiciones para la inversión y exportación.
Del Consejo :
Realizar un seguimiento de la inversión nacional referido a la producción para

exportación de bienes y servicios en el país y en el exterior.
Aprobar el presupuesto, la memoria y el balance anual.
Aprobar los planes y programas anuales preparados por el Poder Ejecutivo.
Dictar los reglamentos.
Designar y destituir al personal, ante propuesta motivada del Director.
Reglamentar el uso de la marca "Calidad Uruguay", en coordinación con el
LATU.
Promover servicios o programas de seguros de exportación.
Organizar y coordinar con la DINAPYME grupos de trabajo de artesanos,
pequeños y medianos empresarios a fin de mejorar y promover las
exportaciones.
Del Director Ejecutivo:
La administración de los recursos y la ejecución de los planes, programas y

decisiones del Consejo
La administración gerencial del Instituto
Elaborar planes, programas, presupuesto, balance, y memoria anual
La representación del Instituto siempre que no lo haga el Ministerio de
Economía y Finanzas
Se comunicará y coordinará con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de

Economía y Finanzas.
Aporte de particulares a través del financiamiento total o parcial de programas

específicos
62
Aportes periódicos de empresa privadas mediante cuotas por servicios regulares
o circunstanciales
Partidas del Presupuesto Nacional en base a la programación que el Instituto
presente al Poder Ejecutivo
Producido de los servicios que preste
Herencias, legados y donaciones
Fondos de cooperación
El control administrativo será realizado por el Poder Ejecutivo a través del MEF
y se ejercerá tanto por razones de juridicidad como de oportunidad o
conveniencia.
Presentación de estados contables ante el Poder Ejecutivo y el Tribunal de

Cuentas.
h) Otros aspectos
Exoneración tributaria nacional, salvo de las contribuciones a la seguridad

social.
Régimen de funcionamiento de la actividad privada, inclusive en cuanto a su

contabilidad, control general, régimen de su personal y contratos que celebre, en
lo no previsto por la ley de creación.
2. Funciones de la nueva institución
Es posible contribuir a que no coexistan desempleados con vacantes, y por esta vía, a
reducir el número de desempleados y la duración del desempleo, así como a evitar que
se transforme, para algunos grupos o personas, en marginación. También a que los
ocupados actualicen su calificación para aumentar la competitividad de las empresas,
facilitar los cambios de tecnología, participar en procesos de calidad o mejorar su
productividad y sus ingresos. Se requiere una mejor coordinación de las políticas y los
actores públicos y privados vinculados al problema.
Se identifican como principales requisitos:
a. diseñar una política de Formación Permanente de la Población Económicamente

Activa. En el largo plazo el empleo aumentará si la economía mejora su competitividad,
lo que supone inversiones con incorporación de tecnología. Las empresas y los
trabajadores tienen que incorporar el aprendizaje como un proceso permanente y para
que esto ocurra, hay que generar una oferta educativa adecuada y oportuna
b. construir un Sistema generando una instancia de articulación entre los distintos

ámbitos del Estado que están relacionados con esta temática. En particular coordinar el
MTSS, el equipo económico (OPP - MEF) y el sistema educativo (ANEP), para una
63
función de diseño de políticas, orientación de la ejecución privada y evaluación de los
resultados.
c. incorporar al Sistema como principales ejecutores a los agentes privados, para lo cual
es necesario generar instancias e instrumentos que los induzcan a asumir nuevos
comportamientos. En particular a las organizaciones de empresarios, de trabajadores y
las entidades de capacitación.
d. incorporar la dimensión territorial. El esquema institucional debe operar a nivel

departamental para aumentar su eficiencia, con una red de agentes locales
(Intendencias); creación de Comités Locales Tripartitos (Empresarios, trabajadores y
Gobierno Local ) asesores; implementación de un sistema de iniciativas locales de
empleo y capacitación que apoyado en los niveles de gestión referidos, incida en los
mercado de trabajo locales.
e. compatibilizar las políticas de empleo y Formación Profesional con las políticas

pasivas (Seguro de Desempleo y otras posibles).
f. compatibilizar el diseño y la aplicación de los instrumentos de estímulo a la demanda

vigentes, como la exoneración de los costos de capacitación en el pago del IRIC y los
previstos en la Ley de Fomento para la Formación e Inserción Laboral de los Jóvenes.
promover un nuevo papel de las relaciones laborales mediante acuerdos para dar
estabilidad a las reglas de juego y transparencia en la distribución de costos y beneficios.
g. orientar el diseño e implementación de la normalización, formación y certificación de

Competencias Laborales, articulando la oferta de capacitación con el mundo productivo.
h. proporcionar una estructura adecuada de instalaciones y recursos humanos, para

focalizar intervenciones y orientar el uso de los recursos, incorporando la evaluación
sistemática como elemento de reprogramación.
Se trata de identificar donde surgen los nuevos empleos y que calificaciones requieren,
lo que se deriva de la estrategia y las políticas diseñadas por OPP y el MEF; el perfil de
los cesantes y de los que buscan su primer empleo; diseñar proyecciones para visualizar
los cambios futuros; informar y orientar a las empresas sobre la oferta y a los
desempleados sobre las demandas de las empresas; transmitir los requerimientos al
sistema educativo y a las Entidades de Capacitación; registro de ECAs como
instrumento de evaluación y precalificación en razón del desempeño de las
instituciones; incorporar en estas tareas a ONGs y los gobiernos departamentales.
El Sistema se apoya en tres bases de datos, gestionados por una unidad central:
a. Perfiles de los desempleados, registrando experiencia laboral y nivel de instrucción,

disposición a la movilidad geográfica y si es posible, aptitud para adquirir nueva
calificación. Con un sistema de competencias laborales funcionado, se registrará la
certificación de competencias. Exige una adecuada difusión para captar a los oferentes y
si es posible, una red de terminales que permitan el ingreso de la información por los
oferentes, con algún apoyo.
64
Los perfiles de los cesantes cubiertos por el seguro de desempleo pueden captarse de los
registros administrativos, si el formulario de inscripción se diseña apuntando a este
objetivo.
Se puede complementar con proyecciones de desempleo, a cargo de una institución
pública o privada, que alimenta a la unidad central. La iniciativa puede provenir
también de una empresa que proyecta un cambio técnico que reduce el número de
ocupados y modifica las calificaciones requeridas, puede anunciar el perfil de los
futuros cesantes y facilitar su reinserción en otras actividades, así como orientar el
diseño de las actividades de capacitación requeridas en la empresa.
b. Demanda de calificaciones, que se alimenta directamente por las empresas. Se

registran las características requeridas así como las condiciones ofrecidas.
c. Oferta de capacitación. El Registro Unico de Entidades de Capacitación

informatizado incluirá la lista de cursos ofrecidos por cada institución (objetivos,
metodología, programa, duración, etc.) y será actualizado por las propias instituciones.
La Unidad Central diseña y gestiona estas bases de datos, promueve su alimentación,

difunde la información, identifica los nuevos empleos así como las necesidades de
capacitación. Orienta y promueve la comunicación entre los desempleados, las
empresas y las Ecas. La red informática, accesible a oferentes y demandantes, contacta
ofertas y demandas de trabajo según calificación y localización, aumenta la eficiencia
de los programas de formación y capacitación, colaborando en la reinserción de los
capacitados.
De la comparación de las demandas de calificaciones explicitadas por las empresas o

proyectadas, con los perfiles de los desempleados, registrados o proyectados, se
detectan las necesidades y posibilidades de capacitación.
Con está información como insumo, serán tareas de la unidad central la explicitación de
las competencias requeridas así como las habilidades o destrezas a adquirir; el diseño de
cursos; la relación con el sistema educativo formal, público y privado transmitiendo los
requerimientos detectados; la relación con las ECAS (registro, selección, orientación,
apoyo, seguimiento, evaluación, fiscalización); la relación con las empresas para
colaborar con programas de formación en el puesto.
Es probable que una parte de los desempleados no requiera capacitación para acceder a
las vacante disponibles y resulte suficiente con la consulta a la base de demandas; o que
la iniciativa la tome la empresa, identificando los trabajadores desempleados que
puedan cubrir las vacantes en la base de perfiles y eventualmente, completando la
formación en el puesto. Si se requiere capacitación, los cursos requeridos pueden estar
en la base de Oferta de Capacitación, de modo que empresas y trabajadores pueden ser
orientados en esa dirección. De lo contrario, la unidad orientará también a las ECAS
para que diseñen los nuevos cursos y en función de las respuesta recibidas, orientará a
empresas y trabajadores. La capacitación y orientación puede dirigir al desempleado
hacia un nuevo trabajo en relación de dependencia o hacia la instalación de una
empresa.
65
Cabe distinguir una dimensión sectorial, con el funcionamiento de Comités Asesores
Sectoriales. Puede servir para proyectar los cambios en las oportunidades de empleo,
analizar las posibilidades de los desempleados y las necesidades de las empresas,
considerar los requerimientos de capacitación y reinserción, diseñar lineamientos para los
cursos, colaborar en la selección y evaluación de las instituciones capacitadoras, organizar
las actividades de capacitación en las empresas.
Como se ha visto, el problema de empleo tiene también una dimensión territorial. Puede
ocurrir que los nuevos puestos de trabajo surjan en ciudades o departamentos donde no
hay trabajadores con las calificaciones requeridas, y que los aptos se encuentren
desempleados en otro lugar, no puedan desplazarse o ni siquiera se enteren. Cabe la
posibilidad de apoyar la movilidad geográfica con información sobre oportunidades de
empleo sí como condiciones de trabajo y de vida; la decisión de los trabajadores de
desplazarse o no, y en caso afirmativo, solos o con su familia, requiere información
sobre remuneraciones y duración del trabajo, alquileres u oferta educativa.
Finalmente, se podrían identificar grupos sociales sin ninguna posibilidad de

reinserción, por razones de edad, nivel educativo o experiencia laboral. Será necesario
considerar algún tipo de subsidio o de jubilación (anticipada o parcial, respetando la
ecuación financiera que relaciona el aporte realizado con el cobro futuro de acuerdo a la
edad y la expectativa promedio de vida).
3. Soporte jurídico institucional
grado de descentralización, competencias propias y poderse jurídicos. En todos los
casos se tiene en cuenta el nuevo rol del Estado, la necesidad de orientar los recursos a
sus cometidos sustanciales y la contratación de servicios, buscando una mayor eficacia
y eficiencia de la gestión estatal mediante la orientación y transferencia de la ejecución
al sector privado.
Los tres modelos persiguen un mismo objetivo, dar a la nueva institución más agilidad
y cobertura a sus decisiones, buscando mayor eficiencia y eficacia en la asignación de
los recursos públicos y privados.
3.1 El contexto: la reforma del Estado
Cualquier análisis o propuesta de modificación institucional, debe inscribirse en el

marco del conjunto de Reformas del Estado uruguayo, puesto en marcha desde 1995,
que aspiran a dotarlo de una mayor capacidad para responder a las exigencias de la
época.
Entre las condiciones contextuales que explican esta Reforma se mencionan la

globalización, la apertura y la integración que exigen una mayor competitividad; el
incesante avance científico y tecnológico y sus impactos en los sistemas de información
y comunicación en la Administración Pública; las restricciones presupuestarias frente a
66
las demandas sociales que plantean un problema de reasignación de los recursos a las
prioridades públicas y a los cometidos sustanciales del Estado.
Esas condiciones derivan en cambios en los roles del Estado y el mercado. La evolución
en el papel de la gestión del Estado se aprecia en el cambio “... de la prestación directa a
la prestación indirecta y regulada de cometidos públicos; de la prestación de servicios
reglamentada a las transferencias de pagos por servicios contratados; de estructuras
verticales basadas en el principio de la autoridad central a operaciones desconcentradas
y descentralizadas con delegación de competencias y de decisiones; de privilegiar una
cultura basada en los procedimientos y en la utilización de los insumos para medir el
éxito o fracaso de la función pública, a una centrada en lograr resultados en términos de
su misión y de la satisfacción de los usuarios” (OPP 1998). Para que el Estado brinde
servicios a menor costo, tendrá que encargar al sector privado formas de prestar
cometidos estatales.
Entre los objetivos generales de la Reforma cabe destacar el aumento de la calidad del
gasto público orientado a los cometidos prioritarios de la estrategia de desarrollo
adoptada, mejorar la relación entre el gasto y el bienestar social, incorporar el avance
tecnológico y desarrollar las capacidades gerenciales y de los recursos humanos en
general en pos de su recalificación continua.
Los principios de la Reforma, sus objetivos y lineamientos instrumentales se plasmaron

en la Ley de Presupuesto Nacional No. 16.736 de 5 de enero de 1996. En el campo
específico de la institucionalidad caben destacar dos aspectos de dicha ley,
a. La creación de cinco Personas Públicas no Estatales, el Instituto de Promoción de la

Inversión y las Exportaciones de Bienes y Servicios; el Plan Agropecuario; la Dirección
Nacional de Impresiones y Publicaciones Oficiales; la Comisión Honoraria para la
Lucha Antituberculosa y el Instituto Nacional de Abastecimiento.
b. En términos de descentralización de servicios desaparece la Dirección Nacional de
Correos, órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo a través del Ministerio de
Educación y Cultura, y se crea la Administración Nacional de Correos como Servicio
Descentralizado de carácter comercial.
Hay por lo tanto una notoria preferencia por dos figuras jurídicas, las Personas Públicas
no Estatales para las actividades más diversas y los Servicios Descentralizados en el
área comercial.
3.2 Modelo A – Órgano desconcentrado del MTSS21
La desconcentración en si misma, no implicaría cambios decisivos para la superación de

los problemas operativos de la DINAE. No obstante, podría mejorarse el actual modelo
institucional a través del dictado de una ley que, además de otorgarle ciertos poderes
jurídicos, redefina sus competencias y las de la JUNAE.
Este modelo recoge los lineamientos generales del Informe sobre la consultoría realizada en la
21
Dirección Nacional de Empleo de Uruguay elaborado por Aurora Domínguez en diciembre de 1997
67
En esta hipótesis la Junta, como órgano consultivo, mantiene la administración del FRL
y financia una parte del presupuesto de la DINAE.
a) Integración y designación
El art. 319 de la ley 16320 crea en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la

función de Director Nacional de Empleo.
La designación y cese se realiza por el Poder Ejecutivo y debe recaer entre funcionarios
de los escalafones A y D del Ministerio, conservando el funcionario designado su cargo
presupuestal y todos los derechos inherentes al mismo.
i) Cometidos
El art. 322 de la ley 16320 en la redacción dada por la ley 16736 establece:
“La Dirección Nacional de Empleo tendrá los siguientes cometidos:

k) estudiar, investigar, fomentar, coordinar, diseñar, evaluar y gestionar, en su caso,
Políticas Activas de Empleo y Formación Profesional.
l) asesorar en la programación y ejecución de planes migratorios del sector laboral;
m) programar, ejecutar o coordinar planes de colocación para grupos especiales de
trabajadores;
n) ejercer la supervisión de las empresas privadas de colocación;
o) proponer y ejecutar programas y proyectos de orientación laboral y formación
profesional, pudiendo para ello celebrar convenios con organismos públicos y
entidades privadas nacionales, extranjeras e internacionales;
p) desarrollar programas de información acerca de la mano de obra y su evolución;
q) llevar una nómina del personal recapacitado o beneficiario del sistema de
reconversión laboral, de acuerdo a lo que determine la reglamentación a dictarse;
r) desarrollar programas de orientación y asistencia técnica a trabajadores que deseen
transformarse en pequeños empresarios;
s) implementar, ejecutar y coordinar estudios y proyectos referentes a planes
nacionales, regionales, departamentales y locales de desarrollo social y económico
en lo relativo a la utilización de recursos humanos;
t) actualizar la Clasificación Nacional de Ocupaciones y coordinar con otros
organismos la certificación ocupacional
A los cometidos dados por la legislación vigente se agregarían:

u) Desarrollar el Sistema Nacional de Competencias Laborales en forma coordinada
organismos públicos y privados
v) Gestionar el Registro Unico de Entidades de Capacitación, habilitadas para
participar en licitaciones del sector público, estableciendo las condiciones para su
inscripción y permanencia.
w) Desarrollar y prestar servicios de información y apoyo a empresarios, trabajadores,
ECAs e instituciones públicas
x) Supervisar y evaluar las actividades de los actores del mercado de trabajo,
proponiendo medidas de apoyo o correctivas para aumentar la eficiencia y la
68
eficacia de la asignación de los recursos públicos y privados, así como para reducir
los costos sociales22.
j) Poderes Jurídicos a definir
Debería operarse un traspaso de poderes del órgano jerarca al subordinado, como la

administración de un fondo para gastos de funcionamiento y la asesoría contable y
jurídica. Estas últimas existen en cierta medida en los hechos, pero deberían
fortalecerse.
k) Vinculación con el Poder Central
Unidad Ejecutora del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por lo que integra la
Administración Central.
l) Contralor y régimen recursivo
El contralor administrativo, financiero y jurisdiccional de la DINAE no presenta

particularidades, siendo los correspondientes a toda la Administración Central, pero
debe resolverse legalmente la naturaleza jurídica de la JUNAE para deducir a qué tipos
de contralores estará sometida.
El nuevo papel de la JUNAE requiere revisar el artículo 324 de la ley 16.320 así como
el Decreto 211/93 que la reglamenta, eliminando los cometidos de ejecución y
fortaleciendo los de orientación general de la aplicación del FRL. También se
modificaría el artículo 327 sobre el FRL, agregando entre los gastos que se pueden
financiara “los gastos de funcionamiento de la DINAE , afectándose a tal fina hasta un
% de los recursos del Fondo” (Domínguez 1997).
¿Es posible un nuevo papel para la Junta Nacional de Empleo, una acción concertada,
descentralizada y participativa? Cuando se ingrese a una nueva etapa de crecimiento y
dinamización de la inversión, se reforzará la importancia de la Junta Nacional de
Empleo, que podría financiar un Programa incluyendo acciones de información,
orientación, capacitación, intermediación, apoyo a la reinserción y a la movilidad
geográfica. Exige cambios en los enfoques, las decisiones y las conductas de los actores,
acentuando los componentes de cooperación en sus relaciones. Sin perder identidad ni
autonomía en sus puntos de vista; pero buscando la superación del conflicto. El
resultado puede ser un buen negocio para las empresas y mejores condiciones para los
trabajadores
3.3 Modelo B : Servicio Descentralizado
Esta opción admitida por la Constitución vigente, implica mantener la política de

empleo en el ámbito del Estado, pero con una fórmula administrativa más ágil, que
habilite una ejecución más rápida y eficaz que la que permite ahora la pertenencia al
organigrama del Ministerio de Trabajo.
22
Esta definición general implica dar competencia a la DINAE para elaborara un nuevo proyecto de ley
de Seguro de Desempleo y de sustitución de la exoneración de costos de capacitación del pago del IRIC
69
Como se señalara en el punto 1 de este capítulo, al cual nos remitimos, los Servicios
Descentralizados, dotados de personalidad jurídica, poseen amplios poderes de
administración aunque sometidos a un control relativamente fuerte del Poder Ejecutivo.
Se encuentran regulados en la Sección XI de la Constitución de la República y para su
creación se requiere la aprobación de una ley que puede ser la del próximo Presupuesto
Nacional.
a) Organización: integración y designación
Directorio de 3 miembros: un Presidente, un vice y un director designados por el

Presidente de la República en acuerdo con el Consejo de Ministros, previa venia de la
Cámara de senadores, por 3/5 de votos de sus componentes.
b) Cometidos
Los servicios descentralizados deben ajustar su actuación al principio de especialidad,

por lo cual resulta de suma importancia establecer con precisión en el texto legal cuáles
serán sus competencias.
Genéricamente correspondería al Instituto Nacional de Empleo elaborar y aplicar la

política nacional de empleo y formación profesional.
A tales efectos serían sus cometidos:
Asesorar al Poder Ejecutivo en todos los aspectos que puedan mejorar los niveles y las
condiciones de empleo
Preparar y ejecutar planes, programas y acciones dirigidos a mejorar el nivel y las

condiciones de empleo, de acuerdo a los lineamientos de política económica, que se
cumplan mediante el esfuerzo conjunto de agentes públicos y privados
Fomentar la investigación y estudios para el mejor cumplimiento de los cometidos
Promover la racionalización de la oferta de capacitación en forma coordinada con otros

organismos públicos y privados, incluyendo los de nivel terciario
Establecer relaciones de cooperación recíproca con instituciones públicas y privadas,

nacionales o extranjeras y con organismos internacionales que permitan el óptimo
aprovechamiento de los recursos disponibles en beneficio del país.
Desarrollar y prestar servicios de información y apoyo a los empresarios, trabajadores,

c)Poderes jurídicos
Atribuciones del Directorio:
70
- Ejercer la dirección superior administrativa y técnica
- Proyectar el presupuesto de sueldos, gastos e inversiones de acuerdo al art.221

de la Constitución
- Aplicar las tasas (en caso de que se cree alguna)
- Ser ordenador primario de gastos y pagos de conformidad con las normas

vigentes en la materia
- Concertar préstamos o empréstitos con instituciones financieras, y convenios o

contratos con terceros para la adquisición de bienes o prestación de servicios
requeridos para el cumplimiento de los cometidos del Instituto, con sujeción a lo
dispuesto en el art. 185 de la Constitución de la República cuando la contraparte
sea un organismo internacional o una institución o gobierno extranjero
- Designar, promover, trasladar, sancionar y destituir a los funcionarios de su

dependencia, respetando las normas y garantías estatutarias, pudiendo realizar
las contrataciones que fueran necesarias
- Proyectar y elevar al Poder Ejecutivo para su aprobación el Reglamento General

de la Administración
- Determinar las atribuciones de sus dependencias y en general dictar los

reglamentos, disposiciones y resoluciones necesarias
- Delegar atribuciones por unanimidad de sus miembros, pudiendo avocar por

mayoría simple los asuntos que fueron objeto de delegación
Atribuciones del Presidente:
- Convocar y presidir las reuniones del Directorio y darle cuenta de todos los
asuntos que puedan interesar al Instituto
- Adoptar las resoluciones requeridas para el buen funcionamiento del Instituto,
salvo las que sean privativas del Directorio
- Preparar y someter a consideración del Directorio los proyectos de reglamentos,
disposiciones, resoluciones y otros actos
- Ser ordenador secundario de gastos y pagos con el límite de …, sin perjuicio de
la competencia para disponer gastos y pagos que pueda asignarse a otros
funcionarios sometidos a jerarquía
- Firmar y hacer publicar el balance anual previa aprobación del Directorio
- Representar al Instituto, asistido del funcionario que a tal efecto determine el
Directorio
d) Vinculación con el Poder Central
Los Servicios Descentralizados están sometidos a tutela administrativa del Poder

Ejecutivo, la que se ejercerá a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
71
e) Contralor y régimen recursivo
Los actos del Presidente serán recurribles jerárquicamente ante el Directorio.
Contra los actos cumplidos por el Directorio, contrarios a una regla de derecho o
con desviación de poder, se interpondrá el recurso de revocación y conjunta y
subsidiariamente el recurso de anulación para ante el Poder Ejecutivo (Arts. 309 y
317 de la Constitución).
f) Otras disposiciones
Los recursos de la actual Dirección Nacional de Empleo pasarán a integrar el

patrimonio del Instituto.
El presidente presentará al Directorio el proyecto de presupuesto para el ejercicio

financiero siguiente. Éste presentará el proyecto al Ejecutivo y al Tribunal de Cuentas
de acuerdo a lo establecido en el art.221 de la Constitución.
El Instituto presentará al Ejecutivo el estado de situación patrimonial al cierre de cada

ejercicio financiero anual y el estado de resultados correspondiente a dicho ejercicio.
El Instituto estará exento de toda clase de tributos nacionales, excepto las

contribuciones a la seguridad social.
3.4 Modelo C: Persona Pública no Estatal
Se propone la creación de un Instituto Nacional de Empleo como Persona Pública no

Estatal, de acuerdo a los siguientes lineamientos
a) Integración y designación.
Consejo de Dirección de 5 miembros, integrado por representantes estatales ( MTSS,

OPP y/o MEF, ANEP); 2 del sector privado23.
Designados por el Presidente de la República en acuerdo con el Consejo de

Ministros.
Duran 5 años en sus funciones y se les aplica el art. 200 de la Constitución

(incompatibilidad de ocupar cargos vinculados al organismo hasta un año después de
haber terminado las funciones que la causen).
Consejos Asesores Técnicos, Sectoriales, Departamentales y Regionales: integrados

por representantes de organismos públicos y privados vinculados a la actividad que son
designados por el Consejo de Dirección a propuesta de las entidades. Funciones de
coordinación, asesoramiento y difusión.
23
La representación del sector privado dependerá del grado de autonomía o de integración de la nueva
institución con el COCAP y la JUNAE/FRL. Se analiza en el capítulo IV
72
b) Cometidos
Asesorar al Poder Ejecutivo en todos los aspectos que puedan mejorar los niveles y las
condiciones de empleo
Preparar y ejecutar planes, programas y acciones dirigidos a mejorar el nivel y las

condiciones de empleo, de acuerdo a los lineamientos de política económica, que se
cumplan mediante el esfuerzo conjunto de agentes públicos y privados
Fomentar la investigación y estudios para el mejor cumplimiento de los cometidos
Promover la racionalización de la oferta de capacitación en forma coordinada con la

Universidad de la República, y otros organismos públicos y privados
Establecer relaciones de cooperación recíproca con instituciones públicas y privadas,

nacionales o extranjeras y con organismos internacionales que permitan el óptimo
aprovechamiento de los recursos disponibles en beneficio del país.
Desarrollar y prestar servicios de información y apoyo a los empresarios, trabajadores,

Fiscalizar la actividad de los actores del mercado de trabajo
c) Poderes Jurídicos
Directorio:
- dictar sus reglamentos;
- aprobar el estatuto de los funcionarios (en todo lo que este no prevea regirán
las reglas del derecho común);
- designarlos y destituirlos por mayoría absoluta;
- delegar atribuciones en el Director por mayoría absoluta, con ciertas
excepciones;
- gestionar créditos y contratar préstamos;
- adquirir, gravar y enajenar toda clase de bienes
- brindar asistencia técnica y asesoramiento y realizar u contratar estudios
destinados a la formulación y evaluación de programas de empleo,
formación profesional y capacitación
- aprobar el presupuesto, los planes, los programas, la memoria y el balance
anual que prepare el Director Nacional;.
- administrar el Fondo de ...
- contratar servicios técnicos
- celebrar convenios
- realizar el seguimiento de los programas
Del Director Nacional:
73
La administración de los recursos y la ejecución de las decisiones del Consejo
La administración gerencial del Instituto
Elaborar planes, programas, presupuesto, balance y memoria anual, para el
Consejo
La representación del Instituto
d) Vinculación con el Poder Central
Se relacionará con el Estado por intermedio del Ministerio de Trabajo y Seguridad

Social.
e) Contralor y régimen recursivo
Contralor administrativo del Poder Ejecutivo por intermedio del MTSS, tanto por
razones de juridicidad como de oportunidad o conveniencia. Puede formular
observaciones y proponer la suspensión de actos, y correctivos o remociones.
Publicación anual de un balance con la visación del Tribunal de Cuentas, sin perjuicio
de la presentación periódica de otros estados que reflejen claramente su vida financiera.
Contra los actos del Consejo Directivo procede el recurso de reposición y denegado este
-únicamente por razones de legalidad- demanda de anulación ante el Tribunal de
Apelaciones en lo Civil.
Contra las resoluciones del Director, conjunta y subsidiariamente con el recurso de

reposición podrá interponerse el jerárquico para ante el Consejo Directivo.
f) Otros aspectos
Aplicación del derecho común en cuanto al personal, salvo norma expresa
Aplicación del derecho privado en la contratación con terceros, con las excepciones que
establece la ley.
Exoneración de tributos, aportes y contribuciones, salvo de las contribuciones a la

seguridad social.
Régimen de funcionamiento de la actividad privada, inclusive en cuanto a su

contabilidad, control general, régimen de su personal y contratos que celebre, en lo no
previsto por la ley de creación.
4 Mecanismos de incorporación al nuevo presupuesto
Se diferencian dos aspectos, la creación de la nueva institución y su financiamiento.
Para la creación es necesaria, en los tres modelos analizados, una ley. Podría ser
específica o mediante algunos artículos del presupuesto que se aprobará a fines del año
2000 y entrará en vigencia en enero del 2001. Como se ha visto, este procedimiento se
74
utilizó para la creación de cinco Personas Públicas no Estatales y un Servicio
Descentralizado en el Presupuesto anterior.
Para el financiamiento se pueden considerar las siguientes fuentes:
a. partidas del Presupuesto Nacional en base a la programación que presente al Poder

Ejecutivo
b. Los bienes, derechos y obligaciones afectados al uso de la Dirección Nacional de

empleo del MTSS.
c. un porcentaje de la recaudación del IRIC, por un monto similar a lo que se deja de

percibir actualmente por la exoneración de los costos de capacitación en el pago del
IRIC. Se deroga la exoneración teniendo en cuenta que actualmente no se conoce el
monto que representa ni su eficacia. Las empresas presentarán planes de capacitación al
y si son aprobados, sus costos los paga la nueva institución. Este esquema permite una
ejecución ágil y descentralizada, recibiendo las necesidades detectadas por las empresas.
Al mismo tiempo, el control de una institución especializada permite una mayor eficacia
en el uso de los recursos
d. un porcentaje sobre los salarios públicos y privados. Existe un acuerdo bastante

amplio en el sistema político sobre la necesidad de reducir o eliminar el IRP. Si ese
proceso de reducción se inicia se podría mantener una parte menor del imnpuesto para
financiar políticas de empleo. Se trataría de una transferencia de ingresos de los
trabajadores que accedieron y conservan empleos formales, hacia los trabajadores
desempleados. Para los trabajadores privados, se descontará el porcentaje que financia
el FRL.
e. en el futuro, con el rediseño del seguro de desempleo, las partidas destinadas a su

pago también podrán ser condicionadas a actividades de capacitación.
f. una parte de las exoneraciones de la Ley de Fomento para la Formación e Inserción

Laboral de los Jóvenes también podría ser asignada al Instituto para financiar sus
programas.
g. se podría considerar alguna tasa. Por las ECAs por ejemplo por la inscripción en el
RUEC, el uso de cursos o de proyecciones de demandas de calificaciones, la superación
de determinado número de inscriptos que genera economías de escala. Otra posibilidad
es el pago por los desempleados que lograron un nuevo empleo con el apoyo del
sistema.
h. Una fuente posible que requiere una decisión política previa es el Fondo de
Reconversión Laboral. Se puede mantener con el funcionamiento actual, coordinando
con la nueva institución o incorporarse. Requiere también una revisión de su
financiamiento, dado su actual déficit.
Con la experiencia de estos años es posible afirmar que los cambios en el mercado de
trabajo y en particular, la mayor probabilidad de perder el empleo y la mayor duración
75
de este, impactan en el aumento del gasto en el seguro de desempleo. Las acciones en el
campo de la formación y orientación permitirían bajar dicho gasto. Se abre la alternativa
de fortalecer el Fondo o asignar los recursos a otra institución más ágil.
Una perspectiva completa de los aspectos financieros requiere estimar la reducción del
gasto y su mayor eficacia, que pueden resultar de la nueva institución. En primer lugar,
si se reduce el número de desempleados o la duración del desempleo, el impacto en la
reducción del gasto del Seguro de Desempleo es directo. En segundo lugar, una
reorientación de la exoneración del IRIC o del seguro de desempleo, permitirá una
mejor focalización y una mayor eficacia del gasto público.
76
IV. BALANCE Y CONCLUSIONES FINALES

competitividad de la economía y al mismo tiempo crear empleos de buena calidad. Una
de las condiciones para compatibilizar ambos objetivos es diseñar, implementar y poner
a disposición de los individuos, las instituciones y los actores sociales, los instrumentos
que contribuyan a aumentar la eficiencia de sus decisiones en el mercado de trabajo. En
un período de cambios rápidos en la sociedad y en la economía, que impactan sobre el
mercado de trabajo, es imprescindible acelerar la circulación de la información para la
toma de decisiones de los actores

personas ocupadas sin indicios categóricos de deterioro de calidad. Sin embargo, se
perciben algunos problemas:
a. las fluctuaciones en el nivel de actividad, características de la economía

contemporánea, derivan en períodos de aumento del desempleo coyuntural, en gran
parte sin cobertura del seguro y con caída en los ingresos de los hogares afectados;
b. la reestructura de la economía aumenta el desempleo de “segmentación”. Abren

nuevas empresas pero cierran otras, se crean oportunidades en los servicios pero se
pierden en la industria, se desarrollan algunas regiones pero se contraen otras. Cambia
la composición de la demanda por calificaciones, quedando algunas obsoletas y
requiriéndose otras nuevas; los desajustes se perciben por empresas, sectores o regiones;
c. aumenta la cesantía, la duración promedio del desempleo y la probabilidad de perder

el empleo. El impacto psicológico del aumento de la inseguridad se suma a los
prejuicios económicos y afecta a más familias.
En el mediano y el largo plazo, la reforma educativa permitirá responder a las demandas

de nuevas calificaciones derivadas del aumento de la inversión, el cambio en la
composición sectorial de la actividad económica y el cambio tecnológico. En el corto
plazo se requiere un rediseño de la acción del Estado.
Es posible contribuir a que no coexistan desempleados con vacantes, y por esta vía, a
reducir el número de desempleados y la duración del desempleo, así como a evitar que
se transforme, para algunos grupos o personas, en marginación. También a que los
ocupados actualicen su calificación para aumentar la competitividad de las empresas,
facilitar los cambios de tecnología, participar en procesos de calidad o mejorar su
productividad y sus ingresos. Se requiere una mejor coordinación de las políticas y los
actores públicos y privados vinculados al problema.
El Estado gasta mal en el Seguro de Desempleo. Deja de percibir recursos exonerando

del IRIC los costos en capacitación, sin saber a cuanto ascienden ni en que se usan.
77
Aprobó un tributo para el COCAP que nunca se recaudó. La JUNAE asigna un Fondo
importante, sus recursos acompañan el ciclo pero se le exige una papel anticíclico.
La DINAE tiene la mayor responsabilidad en el diseño y la ejecución de las políticas de

empleo y formación profesional en el país. Alcanzó importantes logros y también, se
perciben algunas limitaciones. Un prerrequisito para la evaluación del marco jurídico
institucional es la definición de las políticas de empleo que se quieren implementar, de
las que se derivan las funciones que deben cumplir los diversos órganos.
El marco jurídico institucional debe definirse teniendo en cuenta las figuras jurídicas
admitidas en el derecho del país y eligiendo las más adecuadas. La política de empleo
debe enfrentar nuevos desafíos. En esa perspectiva, se identifican como principales
limitaciones:
a. La acciones actuales se dirigen a reducir el desempleo de segmentación, que es

un componente pero no el único de los problemas de empleo en el país.
b. Los cambios vertiginosos requieren una mayor velocidad en la toma de

decisiones así como en la identificación de las demandas de nuevas
calificaciones, en la generación de la oferta de capacitación y en la
comunicación entre empresas, desempleados y ECAs.
c. Algunos instrumentos como la exoneración de los gastos de capacitación en el

pago del IRIC y el Seguro de Desempleo no apuntan en forma coherente a los
mismos objetivos.
d. El financiamiento principal y casi único es el FRL, cuya asignación requiere

consensos que se construyen lentamente y limitados a una parte de los
problemas. La estimación inicial no acompaña el desempleo creciente y debería
ser revisada.
e. No se utiliza la informática en todas las posibilidades que abre para un mejor

cumplimiento de las funciones.
Es imprescindible dar a una institución, por el fortalecimiento de la DINAE o la

creación de una nueva, los instrumentos para orientar, apoyar y evaluar la gestión
privada. Con capacidad para proyectar los cambios procesando las señales de los
mercados que llegan a través del equipo económico y el sistema educativo, las empresas
y los trabajadores. Sería imposible asumir los cambios necesarios con el marco jurídico
institucional actual. Se requiere una organización más ágil y autónoma que una Unidad
Ejecutora de un Ministerio.
Es necesario desarrollar los vínculos con el equipo económico (OPP - MEF) para recibir
el marco de estrategia de desarrollo y políticas de corto plazo; ritmo y composición
(sectorial y regional) del crecimiento y la inversión. Con otras instituciones públicas que
inciden sobre el mercado de trabajo y que pueden contribuir a estimar los cambios en la
demanda como el MIE, el MGAP, el BROU, la CND, el impacto de grandes proyectos
como por ejemplo los de la cartera de “Uruguay XXI”, etc.
78
También con actores que condicionan la calificación de la oferta, como las actividades
de formación y capacitación que desarrollan la UTU, el COCAP, el CECAP, las
Entidades de Capacitación (ECAs) y las empresas.
Es necesario abordar la formación continua de la Población Económicamente Activa;

dar respuesta a la mayor probabilidad de perder el empleo; coordinar los instrumentos
públicos; prevenir los cambios futuros; tener una perspectiva global desde el sector
público y encargar a los actores privados la ejecución de las acciones.
Se requieren algunos cambios:
a. Identificar los requerimientos de formación de la Población Económicamente

Activa y orientar la generación de la oferta de capacitación oportuna y
adecuada.
b. Orientar el diseño e implementación de la normalización, formación y

certificación de Competencias Laborales, articulando la oferta de capacitación
con el mundo productivo.
c. Crear ámbitos que faciliten la interacción entre los demandantes de

calificaciones generadas en la actividad económica, la oferta del sistema
educativo y la estrategia de desarrollo.
d. El Seguro de Desempleo y la exoneración del IRIC requieren un rediseño y un

manejo coordinado. En el primero no sería necesario modificar la gestión
financiera del BPS. El segundo permitiría hacer más eficiente su uso.
e. Una Unidad Central podría gestionar y relacionar tres bases de datos sobre
demandas de las empresas, perfil de los desempleados y oferta de capacitación,
acelerando la circulación de la información y aumentando la eficiencia en la
toma de decisiones de los agentes privados.
f. La Unidad Central cumpliría un papel de orientación y apoyo a la gestión

privada mediante el diseño y la evaluación de las políticas de empleo y
formación profesional.
g. La ejecución privada y descentralizada precisa incorporar las dimensiones

territorial y sectorial. La primera mediante la puesta en marcha de ámbitos
departamentales apoyados en los Municipios. La segunda mediante la
implementación de Comités Tripartitos.
Los empresarios que incorporan cambios técnicos que requieren nuevas calificaciones,
precisan saber si existe la oferta de trabajadores calificados; si no fuera así, si es posible
calificar, a quiénes y en qué instituciones. Los trabajadores que perdieron o perderán sus
empleos precisan saber si tienen que recalificarse y en qué, quién los puede capacitar y
que empresas requerirán sus servicios. Las entidades de capacitación así como el
sistema educativo formal precisan conocer esos cambios, para programar los cursos y
tender hacia un proceso de aprendizaje permanente. El sector público que se inserta en
79
estos procesos, desde la administración central hasta las intendencias municipales, el
sistema educativo o las instituciones de intermediación financiera pueden contribuir a
aumentar la eficiencia de las decisiones.
Por su parte, sin perjuicio de la importancia reconocida de la participación de

empresarios y trabajadores y de los logros de la JUNAE, el requisito de unanimidad
para el uso del Fondo de Reconversión Laboral dificulta las respuestas rápidas, ya que
la construcción de consensos es un proceso lento y limita el campo de acción, ya que
pueden existir actividades de interés para dos de los tres miembros de la Junta, que no
serán financiadas.
El Sistema se apoya en tres bases de datos, gestionados por una unidad central:
a. Perfiles de los desempleados, registrando experiencia laboral y nivel de instrucción,

disposición a la movilidad geográfica y si es posible, aptitud para adquirir nueva
calificación. Con un sistema de competencias laborales funcionado, se registrará la
certificación de competencias. Exige una adecuada difusión para captar a los oferentes y
si es posible, una red de terminales que permitan el ingreso de la información por los
oferentes, con algún apoyo.
Los perfiles de los cesantes cubiertos por el seguro de desempleo pueden captarse de los
registros administrativos, si el formulario de inscripción se diseña apuntando a este
objetivo.
Se puede complementar con proyecciones de desempleo, a cargo de una institución

pública o privada, que alimenta a la unidad central. La iniciativa puede provenir
también de una empresa que proyecta un cambio técnico que reduce el número de
ocupados y modifica las calificaciones requeridas, puede anunciar el perfil de los
futuros cesantes y facilitar su reinserción en otras actividades, así como orientar el
diseño de las actividades de capacitación requeridas en la empresa.
b. Demanda de calificaciones, que se alimenta directamente por las empresas. Se

registran las características requeridas así como las condiciones ofrecidas.
c. Oferta de capacitación. El Registro Unico de Entidades de Capacitación

informatizado incluirá la lista de cursos ofrecidos por cada institución (objetivos,
metodología, programa, duración, etc.) y será actualizado por las propias instituciones.
Con está información como insumo, serán tareas de la unidad central la explicitación de
las competencias requeridas así como las habilidades o destrezas a adquirir; el diseño de
cursos; la relación con el sistema educativo formal, público y privado transmitiendo los
requerimientos detectados; la relación con las ECAS (registro, selección, orientación,
apoyo, seguimiento, evaluación, fiscalización); la relación con las empresas para
colaborar con programas de formación en el puesto.
Analizando la situación de los países seleccionados se aprecia que paralelamente al

aumento en la complejidad y la magnitud de los problemas de empleo, hay importantes
respuestas de los gobiernos. Estas respuestas se reflejan en cambios en la legislación y
80
en la institucionalidad, una mayor asignación de recursos y una diversificación de
programas.
Como principales objetivos de los cambios institucionales se destacan:
a. la articulación de las demandas de la actividad económica con las ofertas de

calificaciones del sistema educativo.
b. la coordinación de los instrumentos de promoción del empleo y formación
(políticas activas) con los de protección de los desempleados (políticas pasivas)
c. la orientación y supervisión centralizada y la ejecución descentralizada, a cargo
de actores privados o locales.
Se destaca que “La importancia de que el Ministerio de Trabajo no sea percibido sólo
como un ministerio social , sino también como parte del equipo económico, no proviene
únicamente de la trascendencia que tienen las reformas laborales y previsionales para el
desempeño económico, sino también del hecho que los principales determinantes del
empleo y los salarios no están principalmente en las políticas que día a día toman los
Ministerios de Trabajo, sino en las grandes definiciones de la estrategia de desarrollo”
(Cortázar 1997) “El empleo pasó a ser muy dependiente del diseño de la
institucionalidad laboral, y ésta última debe tomar en consideración los cambios en la
estructura productiva y del empleo a la que pretende regular.”
Las instituciones con funciones de empleo y formación desarrollan la coordinación con

el sistema educativo formal, la enseñanza técnica y la enseñanza superior, “procurando
estructurar una oferta lo suficientemente vasta y flexible como para posibilitarla a lo
lago de toda la vida” (Casanova 1999). En el mismo sentido se ha señalado que “Un
buen sistema educativo debe reflejar las necesidades del sistema productivo y el papel
que, en el mundo moderno, deben jugar la formación universitaria, la formación
permanente y la formación profesional” (Cárdenas y Flores 1999). “También la
experiencia de algunos países ha demostrado que un eficiente servicio de información
sobre las ofertas y las demandas de empleo, mejora el funcionamiento del mercado
laboral”
En Chile, en España y en México se observa el mayor grado de autonomía de las

instituciones que ejecutan políticas de capacitación y empleo, por intermedio del
SENCE, del INEM y del SNECA respectivamente. En Chile y en México la
interrelación del Ministerio de Trabajo con los Ministerios de Educación y de
Economía, así como con otros relacionados con la actividad económica y la seguridad
social, se establece a través de Consejos Consultivos. En México el mismo Consejo
relaciona al sector público con las organizaciones de empleadores y trabajadores,
mientras que en Brasil el esquema tripartito predomina en las instituciones con
capacidad de decisión como en el CODEFAT. En los países federativos las instituciones
de carácter nacional se apoyan en una red de carácter provincial o estadual.
Los Ministerios de Trabajo adquieren mayor protagonismo en el diseño de estrategias y

políticas, en la elaboración de reglas de juego y la fiscalización de su cumplimiento.
Aumenta la participación de las organizaciones de empresarios y trabajadores, la
descentralización territorial por la transferencia de la ejecución de actividades a
81
autoridades locales y oferentes de capacitación. Compatibilizar procedimientos ágiles y
al mismo tiempo eficaces de modo de capacitar sabiendo “para qué” requiere el diseño e
implementación de una Unidad Central del sistema que oriente y evalúe.
Se observa un aumento sustantivo y una variedad significativa de programas destinados

a la generación de empleo y al mejoramiento de los ingresos. Los objetivos son
responder al impacto de las transformaciones tecnológicas, a la competitividad
internacional y a la reducción de la brecha social y la exclusión que parecen inherentes
al nuevo proceso de crecimiento económico.
Se ha señalado que para los países latinoamericanos “la interrogante principal es

identificar cuales son las instituciones adecuadas que, operando en un contexto de
intensa competencia y de mayor rotación de la mano de obra, permitan proporcionar una
adecuada protección al trabajador cesante y asistir a la movilidad laboral.” (OIT – ETM,
Reunión de Montevideo, 6 de diciembre de 1996). Es imprescindible lograr una estrecha
vinculación entre los mecanismos de provisión de ingresos con los de capacitación y
reinserción laboral, integrar la intermediación entre ofertas y demandas de empleo; la
gestión del seguro de desempleo y la inserción de los desempleados. En España las tres
funciones las cumple el Instituto Nacional de Empleo (INEM).
Los seguros de desempleo tradicionales son cuestionados desde diversos ángulos. El

financiamiento como un aporte sobre el salario puede favorecer la informalización, por
acuerdo entre empleador y empleado, ya que el trabajador agrega el seguro y un salario
del trabajo informal sin contrato (Conte – Grand 1997); al mismo tiempo alguno
analistas manejan el argumento opuesto, considerando insuficiente la cobertura. Las
prestaciones pueden aumentar la duración del desempleo, ya que el trabajador protegido
no necesita aceptar un empleo. Sin llegar a conclusiones categóricas, predomina la
opinión sobre la necesidad de una revisión y rediseño, teniendo en cuenta los cambios
en el mercado de trabajo, “Desde esta perspectiva el objetivo a alcanzar con la discusión
acerca de las instituciones más apropiadas precisa interrogarse por aquellas que son
eficaces en brindarle al trabajador posibilidades de enfrentar el evento del desempleo,
asegurándole ingresos y, al mismo tiempo, apoyo para que pueda reingresar al mercado
laboral, entre los que se cuenta la capacitación y orientación laboral para facilitar su
reinserción productiva” (OIT – ETM, Reunión de Montevideo, 6 de diciembre de 1996).
La asignación de recursos en el Uruguay se puede estimar entre 0.25% y 0.3% del PBI
para políticas pasivas (Seguro de desempleo) y entre 0.04% y 0.05% del PBI para el
Fondo de Reconversión Laboral.
Los países de la OCDE gastan un 0.5% del PBI en políticas activas y un 1% en políticas
pasivas. Por encimas de estos promedios cabe destacar a España y Alemania con algo
más del 3%, y al Reino Unido con algo más del 2% del PBI. Por debajo, los Estados
Unidos con un 0.8% y Japón con un 0.5%. En los países latinoamericanos “los recursos
destinados a financiar las políticas del mercado de trabajo equivalen, en el mejor de los
casos, a poco más del 0.3% del PIB” (Martínez 1996).
82
grado de descentralización, competencias propias y poderes jurídicos, para lograr más
agilidad y cobertura a sus decisiones. En todos los casos se tiene en cuenta el nuevo rol
del Estado, la necesidad de orientar los recursos a sus cometidos sustanciales y la
contratación de servicios, buscando una mayor eficacia y eficiencia de la gestión estatal
mediante la orientación y transferencia de la ejecución al sector privado.
En cualquiera de los tres se requiere resolver la relación entre la nueva institución y las
que actualmente operan en la formación de adultos, como el COCAP, la JUNAE/FRL y
algunos programas de la UTU. Podrían fusionarse, articularse en un Consejo Consultivo
o coordinarse mediante convenios. La resolución de este punto condiciona otros dos
rasgos de la nueva institución, la integración de su consejo directivo y la financiación.
La representación del sector privado puede ser la de la JUNAE si el FRL es

administrado por la nueva institución o puede ser la del COCAP si este desaparece.
Otros actores que pueden considerarse son la Asociación de Entidades de Capacitación
(ADECA), la Asociación Nacional de la Mediana y Pequeña Empresa (ANMYPE) o la
Confederación Uruguaya de Entidades Cooperativas (CUDECOOP)
El Fondo de Reconversión Laboral se puede mantener con el funcionamiento actual,

coordinando con la nueva institución o incorporarse. Requiere también una revisión de
su financiamiento, dado el aumento del número de cesantes, el aumento del número de
trabajadores en el seguro de desempleo y el aumento de la demanda de capacitación.
Las políticas de empleo requieren mayores recursos que los previstos en la ley de
creación del Fondo de Reconversión Laboral, que podrán asignarse a este o a una nueva
institución. En el contexto de la Reforma del Estado, la apertura de la economía y una
coyuntura recesiva, la tendencia del gasto público debe ser a la reducción. Al mismo
tiempo se produce una reestructura en la cual algunos componentes tienen que
aumentar, como por ejemplo el gasto en seguridad (Policía, Justicia) o en políticas de
empleo activas y pasivas.
Se diferencian dos aspectos, la creación de la nueva institución y su financiamiento.

Para la creación es necesaria, en los tres modelos analizados, una ley. Podría ser
específica o mediante algunos artículos del presupuesto que se aprobará a fines del año
2000 y entrará en vigencia en enero del 2001.
Para el financiamiento se pueden considerar otras fuentes:
a. partidas del Presupuesto Nacional en base a la programación que presente al Poder

Ejecutivo
b. Los bienes, derechos y obligaciones afectados al uso de la Dirección Nacional de

empleo del MTSS.
c. un porcentaje de la recaudación del IRIC, por un monto similar a lo que se deja de

percibir actualmente por la exoneración de los costos de capacitación en el pago del
IRIC. Se podría derogar la exoneración teniendo en cuenta que actualmente no se
conoce el monto que representa ni su eficacia. Las empresas presentarán planes de
83
capacitación, solicitudes de becas o candidatos para los cursos ofrecidos; si son
aprobados, sus costos los paga la nueva institución. Este esquema permite una ejecución
ágil y descentralizada, recibiendo las necesidades detectadas por las empresas. Al
mismo tiempo, el control de una institución especializada permite una mayor eficacia en
el uso de los recursos
d. un porcentaje sobre los salarios públicos y privados. Existe un acuerdo bastante

amplio en el sistema político sobre la necesidad de reducir o eliminar el IRP. Si ese
proceso de reducción se inicia se podría mantener una parte menor del impuesto para
financiar políticas de empleo. Se trataría de una transferencia de ingresos de los
trabajadores que accedieron y conservan empleos formales, hacia los trabajadores
desempleados. Para los trabajadores privados, se descontará el porcentaje que financia
el FRL.
e. en el futuro, con el rediseño del seguro de desempleo, las partidas destinadas a su

pago también podrán ser condicionadas a actividades de capacitación.
f. una parte de las exoneraciones de la Ley de Fomento para la Formación e Inserción

Laboral de los Jóvenes también podría ser asignada al Instituto para financiar sus
programas.
g. se podría considerar alguna tasa. Por las ECAs por ejemplo por la inscripción en el
RUEC, el uso de cursos o de proyecciones de demandas de calificaciones, la superación
de determinado número de inscriptos que genera economías de escala. Otra posibilidad
es un pago de los que lograron un empleo con el apoyo del sistema.
h. el tributo previsto para el COCAP en su ley de creación que era hasta un 5 por mil
sobre el valor FOB de todas las exportaciones y que nunca se recaudó.
Con la experiencia de estos años es posible afirmar que los cambios en el mercado de
trabajo y en particular, la mayor probabilidad de perder el empleo y la mayor duración
de este, impactan en el aumento del gasto en el seguro de desempleo. Las acciones en el
campo de la formación y orientación permitirían bajar dicho gasto. Se abre la alternativa
de fortalecer el Fondo o asignar los recursos a otra institución más ágil.
Una perspectiva completa de los aspectos financieros requiere estimar la reducción del
gasto y su mayor eficacia, que pueden resultar de la nueva institución. En primer lugar,
si se reduce el número de desempleados o la duración del desempleo, el impacto en la
reducción del gasto del Seguro de Desempleo es directo. En segundo lugar, una
reorientación de la exoneración del IRIC o del seguro de desempleo, permitirá una
mejor focalización y una mayor eficacia del gasto público.
84
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Entrevistas
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Seguridad Social.
Ermida, Oscar. Experto de OIT.
Oliveros, Miguel. Representante del Consejo Superior Empresarial (COSUPEM) en

el Consejo Consultivo del Programa de Competencias Laborales.
Radiccioni, Daniel. Representante de la Asociación de Entidades de Capacitación

(ADECA) ) en el Consejo Consultivo del Programa de Competencias Laborales.
Torres, Gabriela. Asesora Letrada de la Dirección Nacional de Empleo.
Anexo Jurídico
1. Aspectos conceptuales
1.1 Administración centralizada
“En una administración centralizada el órgano jerarca concentra en sus manos todos los
poderes de administración, los cuales ejerce en la materia y dentro del territorio que
delimitan su competencia propia.
Además, el jerarca ejerce poderes de contralor sobre los órganos y funcionarios que le
están subordinados, gracias a los cuales puede asegurar la unidad de acción del conjunto
y rectificar los actos que aquéllos hubieren realizado (dentro del limitado margen en que
pueden decidir). Dichas potestades de contralor son sumamente intensas.
Pero la imposibilidad material de que el jerarca realice por sí mismo todos los actos que
requiere el cúmulo cada vez mayor de cometidos estatales, obliga a atenuar la
centralización y a descentralizar la organización administrativa en grado variable. Ello
se hace transfiriendo poderes de administración, en medida muy diversa, del jerarca a
múltiples otros órganos.
Paralelamente, la autoridad central retiene poderes de contralor sobre los órganos a los
cuales se han dado poderes de administración, a fin de vigilar como los ejercen.
88
El proceso de descentralización administrativa, gira alrededor de dos elementos
fundamentales: por un lado, el traspaso de poderes de administración a los órganos
descentralizados; por otro lado, el contralor que la autoridad central ejerce sobre dichos
órganos.
La descentralización será más o menos acentuada según sea el cuantum de los poderes
de administración transferidos y la intensidad de los poderes de contralor.”24
1.2 Desconcentración
“La etapa de mínima descentralización se configura cuando a un órgano subordinado

jerárquicamente se le confieren ciertos poderes de administración para que los ejerza a
título de competencia propia, bajo determinado contralor del órgano superior
Esta primera etapa, de descentralización limitada, merece técnicamente el calificativo de

desconcentración y puede caracterizarse así:
a) La descentralización es solo parcial, en cierta materia y limitada a ciertos poderes de

administración. En los otros aspectos de su actividad el órgano está en la misma
posición que los demás órganos jerarquizados o sea que existe centralización.
b) El traspaso de los poderes debe tener origen legal. Sólo puede hablarse de
desconcentración cuando la ley establece la competencia propia del órgano. De ahí
que el jerarca no pueda afectar ni suprimir los poderes propios del órgano
desconcentrado, los cuales derivan de la ley. Pero el legislador también encuentra
límites, ya que no pueden quitarse al jerarca los poderes de administración que la
Constitución le ha conferido expresamente.
c) El jerarca mantiene un contralor sobre la actividad que el órgano desconcentrado
desarrolla en ejercicio de los poderes que le fueron dados. Cuando la ley determina
la forma de dicho contralor hay que estar a lo que dicen los textos. El contralor así
establecido puede ser más o menos intenso. Pero si el legislador hubiere guardado
silencio, la solución doctrinaria será admitir un recurso de alzada ante el superior -
recurso jerárquico- ya que el órgano desconcentrado permanece subordinado
jerárquicamente y el descenso parcial de poderes de administración no da base para
afirmar la derogación de las reglas de principio, entre las cuales la procedencia del
recurso jerárquico.
d) El traspaso de poderes se realiza del órgano central hacia los órganos subordinados,
o sea los de grado jerárquico inferior”. 25
1.3 Descentralización administrativa
Como viene de verse, Sayagués Laso señalaba como “elementos determinantes de una
mayor o menor descentralización administrativa, el cuantum de poderes de
administración transferidos al ente u órgano descentralizado y la intensidad de los
poderes de contralor que conserva la autoridad central.
24
Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, t.1.
25
Sayagués Laso, Op. Cit.
89
De acuerdo a la forma como se concilien ambos elementos, dependerá la mayor o
menor descentralización del servicio.
Dentro de ese concepto amplio de descentralización administrativa, cabe individualizar

diversos grados que van desde las hipótesis de mera desconcentración hasta los casos
que se denominan de descentralización autonómica, de plena capacidad de
autodeterminación del servicio.
Por consiguiente, reservamos la denominación de autonomía, en doctrina pura, para la

calificar la situación de aquellos servicios que poseen plena capacidad de
autodeterminación, autonomía funcional completa, dotados de personalidad jurídica y
sometidos a un contralor no sustitutivo de voluntad.” 26
La autonomía se encuentra impuesta preceptivamente en algunos casos y sujeta a lo que

establezca la ley en otros.
1.4 Entes Autónomos y Servicios Descentralizados
La Sección XI de la Constitución vigente refiere a los Entes Autónomos. Varios de sus

artículos mencionan esta forma amplísima de la descentralización administrativa.
Algunos servicios tienen que ser obligatoriamente organizados como Entes Autónomos
(Entes de enseñanza, Banco Central, BPS, estos dos últimos creados por el texto
constitucional de 1967 con ese carácter).
Los Entes Autónomos de la enseñanza mantienen una autonomía amplísima, que

importa la plenitud de los poderes de administración por parte del ente y la
minimización de la tutela por parte de la autoridad central, excluyente de todo contralor
sustitutivo de la voluntad del ente.
En cambio para los demás Entes Autónomos la Constitución permite la suspensión de

los actos observados por el Poder Ejecutivo por ilegalidad o inconveniencia y en caso de
mediar observaciones desatendidas, suspender un acto de un Ente Autónomo y
eventualmente, por la vía de las rectificaciones o correcciones, mediando el
pronunciamiento expreso o ficto del Senado, dictar actos sustitutivos de los previamente
dictados por aquel.
Pero las decisiones definitivas de los Entes Autónomos no dan lugar a recursos ante el
Poder Ejecutivo. Es decir que el contralor sustitutivo de la voluntad del ente no puede
realizarse a instancia de parte.
Para los servicios del dominio comercial e industrial del estado la constitución impone
la descentralización, pero su grado dependerá de la voluntad legislativa, por lo que
podrán ser organizados como Entes Autónomos o como Servicios Descentralizados.
La obligación de organizar ciertos servicios como entes autónomos existe respecto a los
Entes de la Enseñanza, el Banco Central y el BPS, sin perjuicio de los demás que
establezca la ley.
26
Silva Cencio, La descentralización por servicios en la Constitución de 1967
90
Existen tres categorías distintas de entes descentralizados: (i) los de la enseñanza, que
poseen amplios poderes de administración, autonomía funcional completa y están
sometidos a contralores débiles, que nunca pueden llegar a ser sustitutivos de la
voluntad del ente; (ii) los demás Entes Autónomos que poseen plenos poderes de
administración, pero están sometidos a contralores amplios, que pueden llegar a ser
sustitutivos de la voluntad del ente en los casos concretos (iii) los Servicios
Descentralizados, con amplios poderes de administración, aunque menores que los de
los Entes Autónomos y sometidos a un contralor más intenso.
“En resumen, la descentralización está impuesta para ciertos servicios especiales; ésta
admite grados muy diversos que establecerá la ley; la descentralización en su etapa más
avanzada, en lo que la doctrina denomina descentralización autonómica existe para los
Entes Autónomos de la enseñanza, los demás servicios podrán disponer de una
descentralización muy amplia, pero no alcanza su etapa más avanzada, dada la
intensidad del contralor a que están sometidos.”27
Anexo Metodológico
Proyecciones de empleo y desempleo
Se proyecta la PEA (según la PET y las tasas de actividad) y el número de ocupados

(según el crecimiento del PBI y la elasticidad producto – empleo derivada de los
cambios en la importancia relativa de los sectores y del cambio técnico. Por diferencia,
el número de desempleados y algunos rasgos de su composición, cesantes o aspirantes,
etc.)
Para generar una oferta de formación adecuada y oportuna es necesario predecir la

demanda futura de calificaciones, la que a su vez depende del ritmo de crecimiento de
las diversas actividades y el cambio técnico, que modifican tanto el nivel de empleo
como su composición. Por la comparación de las necesidades futuras con las
disponibilidades probables se detectan las necesidades de capacitación y se pueden
diseñar los cursos adecuados. Las actividades de capacitación y formación necesarias se
podrán implementar por el sistema educativo formal, entidades de capacitación, las
empresas que las demandan o diversas formas de combinación de esos actores. La
formación para un puesto determinado sólo puede realizarse en las empresas; a su vez
las empresas pueden requerir apoyo del sistema educativo o de las ECAs.
Las proyecciones pueden combinar modelos econométricos (procedimiento utilizado

por la Secretaría de Trabajo de los EEUU) con encuestas telefónicas y entrevistas para
identificar con precisión las calificaciones demandadas, a cargo de la unidad central.
La proyección de la demanda de calificaciones y como paso previo, de la creación de

nuevos empleos, puede tener diversas fuentes:
27
Silva Cencio, Op.Cit.
91
- Las perspectivas de crecimiento del producto por actividad y los cambios técnicos
ahorradores de mano de obra. Se refleja en cambios en la magnitud y la composición de
la demanda de mano de obra por actividad económica, calificación y localización.
Es necesario desarrollar los vínculos con el equipo económico (OPP - MEF) para recibir
el marco de estrategia de desarrollo y políticas de corto plazo; ritmo y composición
(sectorial y regional) del crecimiento y la inversión. Con otras instituciones públicas que
inciden sobre el mercado de trabajo y que pueden contribuir a estimar los cambios en la
demanda como el MIE, el MGAP, el BROU, la CND, etc.
- El desarrollo de nuevas actividades como resultado de los cambios sociales y

culturales (yacimientos de empleo). En general asociados al desarrollo de los servicios y
creando oportunidades para empresas unipersonales o familiares.
- El impacto de grandes proyectos como por ejemplo los de la cartera de “Uruguay

XXI”.
Se elaborarán listas de calificaciones nuevas requeridas y de calificaciones que

perdieron vigencia. Según las segundas se diseñan los requerimientos de capacitación
para alcanzar las primeras y se transmiten los lineamientos a las ECAS para que diseñen
la oferta de nuevos cursos.
Se dispondrá también de una lista de actividades económicas en expansión, en las que

se podrá evaluar la viabilidad de inserción de PYMES, como empresas autónomas o
como proveedoras de bienes o servicios a grandes empresas de punta. Por ejemplo, en
forestación, las grandes empresas precisan servicios de transporte, de reparación de
maquinaria, de vigilancia, de limpieza; a su vez, las empresas de transporte precisan
servicios de mantenimiento, repuestos, vigilancia, limpieza, etc. La evaluación de la
viabilidad de PYMES así como el eventual apoyo a su creación y desarrollo, serán
tareas de los Programas e instituciones especializadas (CINCO, CND, Fundasol, etc.).
92
Anexo Estadístico
93
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DISEÑO DE UN NUEVO MODELO INSTITUCIONAL PARA EL

FORTALECIMIENTO DEL MERCADO LABORAL URUGUAYO

1. El problema del empleo

II. LA EXPERIENCIA DE OTROS PAISES

III. LOS NUEVOS MODELOS

IV. BALANCE Y CONCLUSIONES FINALES

El modelo de órgano desconcentrado del MTSS parece insuficiente para la magnitud de

En el marco de la apertura de la economía, la integración en el MERCOSUR y la

La política económica tuvo logros trascendentes en la reducción de la inflación, así

En el mediano y el largo plazo, la reforma educativa permitirá responder a las demandas

En el Uruguay el Estado gasta mal en el Seguro de Desempleo, deja de percibir recursos

Es imprescindible dar a una institución, por el fortalecimiento de la DINAE o la

a. Identificar los requerimientos de formación de la Población Económicamente

b. Orientar el diseño e implementación de la normalización, formación y

c. Crear ámbitos que faciliten la interacción entre los demandantes de

d. El Seguro de Desempleo y la exoneración del IRIC requieren un rediseño y un

g. La ejecución privada y descentralizada precisa incorporar las dimensiones

Analizando la situación de los países seleccionados se aprecia que paralelamente al

a. la articulación de las demandas de la actividad económica con las ofertas de

En Chile, en España y en México se observa el mayor grado de autonomía de las

El objetivo del informe es elaborar una propuesta con alternativas de modelos

En el capítulo I se analiza el problema del empleo en el país; el marco jurídico –

En el capítulo II se presentan algunos casos de interés en otros países en materia de

Por último, en el capítulo IV se establece un balance y las conclusiones finales.

En el marco de la apertura de la economía, la integración en el MERCOSUR y la

La política económica tuvo logros trascendentes en la reducción de la inflación, así

a. las fluctuaciones en el nivel de actividad, características de la economía

b. la reestructura de la economía aumenta el desempleo de “segmentación”. Abren

c. aumenta la cesantía, la duración promedio del desempleo y la probabilidad de perder

1. El problema del empleo

1.1 Magnitud y principales aspectos

El número de ocupados creció casi sin interrupciones desde 1984. Cambió su

El número de personas ocupadas en centros urbanos aumentó a una tasa media

a. La precariedad, como problema de los asalariados del sector privado. Se

El número de personas desocupadas se redujo hasta un mínimo de 96.500 en 1989 y

En los últimos años la composición de la desocupación cambió debido al aumento de la

El cambio más importante es el aumento de los Cesantes, que llegaron en 1993 a un

Las inadecuaciones de las calificaciones requeridas y ofrecidas se refiere al cierre de

La industria manufacturera es el ejemplo más visible. A mediados de 1998 se

La hipótesis es que los cambios culturales, familiares y tecnológicos, generan nuevas

Como balance de esta rápida revisión de la literatura disponible podemos destacar

1.2 Perspectivas a corto y mediano plazo

Se pueden señalar como principales componentes del problema en los próximos

En esta aproximación no tenemos elementos para proyectar su estructura precisa, pero

b. Una parte de los ocupados tendrá problemas de precariedad, informalidad o

c. La dimensión regional de la problemática adquiere una nueva relevancia. Es necesario

Proyecciones al año 2010. En miles de personas excepto la última columna

PEA Ocupados Desocupados Tasa de Desempleo

2. El marco jurídico institucional

2.1 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

La estructura de este Ministerio, creado por el literal E de las Disposiciones Transitorias

De acuerdo a esta reestructura, se distinguen:

1.- Organos de dirección superior: Ministro y Subsecretario

2.2 Dirección Nacional de Empleo (DINAE)

A instancia de la DINAE y de los actores sociales representados en la JUNAE, el MTSS

Asimismo, a partir de esta reformulación, el Fondo de Reconversión Laboral pasa a

En resumen, la ley 16320 de 1° de noviembre de 1992, modificada luego por la ley

2.2.2 Integración y designación

El art. 319 de la ley 16320 crea en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la

La competencia de la DINAE alcanza a todo el territorio nacional. Tiene su sede en

En el seno del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y dentro de la línea jerárquica

“La Dirección Nacional de Empleo tendrá los siguientes cometidos:

2.2.4 Vinculación con el Poder Central

Como se ha indicado, la DINAE se crea como Unidad Ejecutora del Ministerio de