Resumen Del Programa de Derecho Administrativo

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN 3
CAPÍTULO I 4
Antecedentes y principales cambios en la ley1437 del 2011
2
CAPÍTULO II 7
Principios de la actuación administrativa
CAPÍTULO III 13
Sede administrativa
CAPÍTULO IV 44
Impedimentos y recusaciones
46
CAPÍTULO V
Sede judicial
BIBLIOGRAFÍA
INTRODUCCIÓN
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-
(Ley 1437 de 2011) es la principal norma que regula la actuación administrativa y sus
mecanismos de control en sede administrativa y judicial, lo cual implica que regula la
gestión cotidiana de todo aquel que actúe en ejercicio de la función administrativa y la
relación misma que surge con el administrado; por lo tanto, es necesario conocerlo y
entenderlo para que la autoridad administrativa desempeñe sus funciones de manera
idónea, y así lograr que se cumplan los objetivos del Estado Social y Democrático de
Derecho, materializando los derechos de la ciudadanía en su interacción con la
institucionalidad del Estado, y más específicamente, del Distrito Capital.
En efecto, el ciudadano cuenta con dos tipos de enlace con la Administración: el que surge
ante la autoridad que gestiona y toma decisiones que impactan la esfera jurídica de los
derechos en abstracto o en forma individual, y una amplia gama de acciones legales y 3
constitucionales para ejercer control ante un juez, sobre la actividad de la autoridad
pública, en procura del respeto y materialización de sus derechos. En correspondencia con
esto quien ejerce función administrativa tiene unos deberes y responsabilidades que deben
traducirse en el efectivo respeto de tales derechos, pues los errores u omisiones en que se
incurra, pueden conllevar problemas a corto y largo plazo para la entidad y el
desconocimiento del tema puede acarrear diferentes tipos de responsabilidad a la
autoridad que incumpla los preceptos establecidos legal o constitucionalmente.
Para comprender este Módulo de manera más fácil e íntegramente, el estudiante requiere
tener conocimientos previos de la estructura del Estado colombiano y de los principios y
derechos consagrados en la Constitución Política de 1991.
La adecuada comprensión del contexto normativo teórico que se expondrá, tiene como
fundamental apoyo el aspecto casuístico que lo acompañará para efectos de hacer más
claro su alcance conceptual y lograr las habilidades requeridas para una idónea
implementación en las actividades diarias de la gestión pública distrital.
CAPÍTULO I – ANTECEDENTES Y PRINCIPALES CAMBIOS EN LA LEY1437 DEL 2011
Antecedentes
La primera aparición normativa de la posibilidad de que se creara la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa en nuestro país tuvo lugar en la Constitución Política de 1886,
en cuyo artículo 164 introdujo el mandato al Congreso de la República de organizar dicha
jurisdicción para el ejercicio del control judicial de las decisiones de los organismos del
Estado, de acuerdo con los niveles que para el efecto fuese requerido estatuir.
Fue así como se atribuyó al Consejo de Estado la facultad de decidir –como corte de
cierre– las cuestiones contencioso-administrativas; no obstante, no hubo ley que
estableciere la jurisdicción y el Acto Administrativo 10 de 1905 suprimió el Consejo de
Estado y el Título XIII “Del Consejo de Estado”, donde se encontraba contenido el precitado
mandato.
4
La Jurisdicción Contencioso Administrativa tuvo su origen en el Acto Legislativo 3 de 1910.
Este precepto fue desarrollado por el primer código de lo contencioso administrativo,
adoptado mediante la Ley 130 de 1913 “Sobre la Jurisdicción de lo contencioso
administrativo”, en la que se indicó que esta jurisdicción era ejercida por un Tribunal
Supremo y Tribunales Seccionales con el objeto de realizar “la revisión de los actos de las
corporaciones o empleados administrativos en el ejercicio de sus funciones o con pretexto
de ejercerlas, a petición del Ministerio Público, de los ciudadanos en general, o de las
personas que se crean vulneradas en sus derechos, en los casos y dentro de los límites
señalados en la presente Ley”1. El Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo
funcionó por unos meses hasta que mediante Acto Reformatorio de la Constitución se creó
nuevamente el Consejo de Estado y se estableció como una de sus atribuciones el
“desempeñar las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo
conforme a las reglas que señale la ley”2.
El segundo código contencioso administrativo estuvo contenido en la Ley 167 de 1941, de

cuyo contenido debe resaltarse la institucionalización de tribunales en los entes
territoriales para desconcentrar el ejercicio de la administración de justicia, así como la
regulación especial de los procedimientos administrativos en vía gubernativa; luego se
expidió la Ley 58 de 1982, en la cual además se establecieron principios y finalidades de la
1 Art. 1, Ley 130 de 1913.

2 Art. 6, núm. 3, Acto Reformatorio de la Constitución, 10 de septiembre de 1914.
actuación administrativa. En desarrollo de esa facultad extraordinaria el Presidente expidió
el Decreto-ley 01 de 1984, vigente por más de dos décadas.
El cuarto y último código expedido es la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, objeto de estudio en
este Módulo.
¿Por qué un nuevo código?
La necesidad de un nuevo código de lo contencioso administrativo surgió debido a las

transformaciones sociales, económicas y jurídicas que ocurrieron durante las últimas
décadas3:
1. La tendencia a unificar la normatividad y desarrollos de la tecnología informática

que aportaron nuevas vías de comunicación. Esta realidad implica la posibilidad de
que se transformen las relaciones entre la administración y el administrado y entre
el juez y las partes, e implica la necesidad de adoptar un marco normativo que
permita el uso de la tecnología como un medio de intercambio de información.
2. La Constitución de 1991. A partir de esta surgió un fenómeno de 5
“constitucionalización” del derecho que exigió un rol activo de la institucionalidad
pública para el cumplimiento de los principios del Estado Social de Derecho y la
garantía de los derechos de las personas; esto es un cambio de concepción respecto
a la Constitución de 1886 bajo la cual el anterior código fue redactado.
3. Los cambios en la estructura organizacional de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa y en la distribución de competencias en los diferentes niveles
jurisdiccionales. Teniendo en cuenta que en el año 2006 entraron en
funcionamiento los juzgados administrativos como el siguiente nivel después del
Consejo de Estado y los Tribunales, surge la necesidad de redefinir el papel del
Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo contencioso administrativo y
determinar mecanismos y recursos que permitan la unificación de jurisprudencia y
la implementación de mecanismos de oralidad en los procesos judiciales.
La respuesta a esa necesidad, se ve traducida en los principales cambios en la Ley 1437 de

2011, de los cuales vale la pena resaltar los siguientes:
1. Un mandato expreso a las autoridades para que procuren la protección de

los derechos de las personas y la realización de los fines del Estado, con lo
3 Gaceta del Congreso. N° 1.173 del 17 de noviembre de 2009. Exposición de Motivos del Proyecto de Ley N° 198 de
2009 Senado “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
cual se puede ver la intención de “constitucionalizar el derecho
administrativo”.
2. Se integran al Código los principios de la actuación administrativa, como
pilar fundamental para evitar que las normas procedimentales puedan ser
trabas para el reconocimiento de los derechos de los administrados y
excusas por parte de las autoridades para desconocer la finalidad de los
procedimientos.
3. Hay mayor definición de procedimiento relativo al derecho petición, donde
se destaca la posibilidad de dar única respuesta cuando hay 10 peticiones de
información análogas.
4. Los términos para interponer recursos administrativos, antes llamada “vía
gubernativa”, pasan de 5 a 10 días hábiles.
5. Se elimina la notificación por edicto, ahora ante la imposibilidad de
notificación personal se notificará por aviso.
6. Se introducen cambios en la revocación de actos administrativos, antes
llamada “revocatoria”, eliminando la posibilidad de revocatoria sin el
consentimiento del particular y al adicionar la posibilidad de hacer oferta de 6
revocación del acto en el proceso judicial.
7. La utilización de medios electrónicos en el procedimiento administrativo y
judicial.
8. Se definen reglas generales en materia de procedimiento sancionatorio para
garantizar el debido proceso administrativo.
9. Se da especial relevancia de la unificación de la jurisprudencia del Consejo
de Estado y del valor del precedente judicial para garantizar la igualdad de
trato con los administrados; al respecto, se crean diversos mecanismos para
exigir la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado.
10. En el proceso ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se introdujo
un esquema procesal mixto, el cual integra elementos de los sistemas
escritos, orales y por audiencia; nuevas oportunidades de subsanación de
nulidades en el proceso y se crea un nuevo régimen de medidas cautelares.
CAPÍTULO II – PRINCIPIOS DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
Los principios y las reglas son normas jurídicas, en tanto ambas establecen aquello que es
o debe ser, y se manifiestan en mandatos, permisiones o prohibiciones que delimitan y
exigen un determinado comportamiento. Sin embargo, ambos términos se diferencian en
virtud de la especificidad de sus órdenes o preceptos: Las reglas son específicas, se limitan
a exigir un comportamiento concreto y determinado, mientras que los principios son
generales, trascienden a la mera descripción de una conducta prevista en un precepto
jurídico para darle valor y sentido a muchos de ellos pues los principios son valores de la
sociedad transformados por el derecho en criterios o parámetros de conducta
fundamentales que instruyen y rigen las relaciones jurídicas en el Estado.4
Los principios desempeñan los siguientes papeles en el sistema normativo: (i) son base y
fundamento de todo el ordenamiento jurídico; (ii) son instrumentos para interpretar la
aplicación de las reglas jurídicas; y finalmente, (iii) son fuente integradora del derecho en
caso de insuficiencia normativa concreta y específica, es decir, llenan vacíos en la
regulación de situaciones específicas.5
La actuación administrativa se rige principalmente por los siguientes principios, los cuales
7
en su mayoría fueron definidos por la ley pero recogidos en la Ley 1437 de 2011:
Debido proceso. Las normas constitucionales y legales de procedimiento y

competencia deberán guiar las actuaciones administrativas, en
aras de garantizar los derechos de representación, defensa y
contradicción. Principio consagrado en el artículo 29 de la
Constitución Nacional.
El debido proceso, considerado también como derecho

fundamental, implica garantías mínimas previas y posteriores.
Las previas son las que cobijan la expedición y ejecución de
cualquier acto o procedimiento administrativo: (i) el derecho
de acceso a la administración de justicia con la presencia de
un juez natural; (ii) poder conocer las actuaciones de la
administración; (iii) ejercer el derecho de defensa, esto es,
controvertir las pretensiones o excepciones propuestas, y
presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su
contra; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un
4 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 3 de diciembre de 2007, Rad. 2003-00014-01(24715) y otros, C.P.:
Ruth Stella Correa Palacio.
5 Corte Constitucional. Sentencia C-818/05.
término razonable y sin dilaciones injustificadas. Las
posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez
jurídica de una decisión administrativa mediante los recursos
de sede administrativa y de la jurisdicción contenciosa
administrativa.6
Igualdad. Principio consagrado en el preámbulo, los artículos 13 y 209

de la Constitución Nacional, impone a toda autoridad la
obligación de conceder el mismo trato a quienes intervengan
en las actuaciones que adelante. Tal premisa no debe obviar el
trato especial que debe concederse a las personas que estén
en situación debilidad manifiesta debido a su condición
económica, física o mental.
Este principio exige que la Administración no establezca

distinciones injustificadas entre los administrados, y obre
respecto de ellos y de sus intereses guardando equilibrio, para
así garantizar a todos, en condiciones adecuadas a sus
circunstancias, el acceso a ella y a sus funcionarios.7 8
Imparcialidad. Se encuentra consagrado en el artículo 209 de la Constitución

Nacional. Las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta
que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y
garantizar los derechos de todas las personas sin
discriminación alguna y sin tener en consideración factores de
afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación
subjetiva.
Es consustancial al derecho al debido proceso porque

garantiza al administrado el acceso a la administración de
justicia en condiciones de objetividad. En virtud de este
principio se concibieron las causales de impedimento y
recusación como un mecanismo que garantiza la intervención
de autoridades despojados de cualquier juicio, designio
anticipado o de prevención en favor o en contra de alguien o
algo, que permita juzgar o proceder con rectitud.8
6 Corte Constitucional. Sentencia C-315/12; Sentencia C-983/10; Consejo de Estado, Sección Primera; Sentencia del 21
de octubre de 2010 2001-00935-01 M.P. Marco Antonio Velilla Moreno.
7 Corte Constitucional. Sentencia T-731/98.
8 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 19 de enero de 2012. 2011-01645-00(AC) Martha Teresa Briceño de
Valencia.
Buena fe. Consagrado en el artículo 83 de la Constitución Nacional. Se
traduce en el deber de presunción de lealtad y fidelidad en los
comportamientos de las personas que observan sus derechos y
deberes.
Exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus

comportamientos a una conducta leal y conforme con las
actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta” y
se refiere a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la
palabra dada, lo cual permite dotar de seguridad al ejercicio
del poder, en pro de la construcción de una relación recíproca
de confianza entre la Administración y los particulares9.
Moralidad. Se encuentra consagrado en los artículos 88 y209 de la

Constitución Nacional. Se refiere al actuar recto y honesto de
las personas en general y de los servidores públicos, en
especial, en el ejercicio de sus competencias, derechos y
deberes.
9
La moralidad administrativa ha sido entendida, en términos

generales, como el conjunto de valores y principios éticos que
presiden la actividad del Estado, cuyo propósito fundamental
es rodear de legitimidad y transparencia esa actividad, en
beneficio de los intereses de los asociados.10
Participación. Se encuentra consagrado en el preámbulo y en los artículos 1,

2 y 103 a 106 de la Constitución Nacional. Se traduce en que
toda autoridad debe promover y atender las iniciativas
ciudadanas y de la sociedad civil organizada, que pretendan
intervenir en los procesos de la gestión pública.
En este caso, lo que se pretende es que exista mayor

participación de los interesados en la adopción de decisiones
que eventualmente los pueden afectar11 y contiene como uno
9 Corte Constitucional. Sentencia C-1194/08; Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 8 de marzo de 2012.
2011-02763-01(AC) Víctor Hernando Alvarado Ardila
10 Consejo de Estado, Sección cuarta; 2011-01531-00(AC) Sentencia del 26) de julio de 2012) HUGO FERNANDO
BASTIDAS BÁRCENAS
11 BENAVIDES, José. (Editor) Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo (Ley 1437 de
2011). Comentado y concordado. Bogotá: Universidad Externado, 2013. Pág. 62
de sus elementos esenciales, el control social de la gestión
pública.
Responsabilidad. El artículo 6 de la Constitución Nacional indica que los

servidores públicos son responsables por infringir la
Constitución y las leyes y también por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones. No observar
tal precepto, implica a la autoridad pública asumir las
consecuencias en el marco sancionatorio previsto para cada
caso.
Las autoridades que intervienen en las actuaciones

administrativas son responsables civil, penal, disciplinaria y
fiscalmente por sus actuaciones y omisiones. Su fundamento
es el art. 90 de la Constitución Nacional, que indica que el
Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o
la omisión de las autoridades públicas y que podrá repetir
contra estos en caso de dolo o culpa grave mediante la acción 10
de repetición.
Transparencia. Este principio se fundamenta en la naturaleza pública de la

actividad administrativa, la cual significa que salvo reserva o
limitación legal, toda persona puede conocer las actuaciones
de la administración.
Por regla general las actuaciones administrativas tienen

carácter público, por consiguiente cualquiera puede conocerlas
y solicitar copia de ellas sin necesidad de acreditar una
legitimación especial, y las autoridades no deben ocultar
informaciones o actuaciones. 12
Publicidad. Tiene su fundamento en el artículo 209 de la Constitución

Nacional. Implica la puesta en conocimiento del público en
forma oficiosa, sistemática y permanente, los actos, contratos y
resoluciones expedidas por la Administración, a través de los
medios (comunicaciones, notificaciones y publicaciones)
previstos por la Ley.
12 BENAVIDES, José. Óp. Cit., Pág. 63

Por regla general, no se admite la posibilidad de que las
actuaciones y decisiones de las entidades públicas se cumplan
en secreto, sin permitir su conocimiento por parte de los
interesados. Su importancia radica en que solo resulta posible
controvertir los actos de la administración cuando los
administrados pueden tener acceso a ellos; esto se logra
únicamente si la administración garantiza hacerlas públicas
por los medios legalmente previstos.13
Coordinación. Encuentra su fundamento en el inciso 2 del artículo 209 de la

Constitución Nacional. Se traduce en el deber de toda
autoridad pública, de concertar y articular su gestión, con la de
otras entidades u organismos en el marco de sus funciones.
Pretende que las autoridades administrativas: (i) garanticen la

11
armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones, (ii) logren
los fines y cometidos estatales, (iii) que la colaboración entre
las entidades sea para facilitar el ejercicio de sus funciones, y
(iv) no dificultar unas el cumplimiento de las funciones de las
otras. La coordinación implica acciones tendientes a llevar a
cabo una acción común de manera coherente y se presenta
cuando hay competencias comunes entre dos o más
autoridades públicas.14
Eficacia. Se consagra en el artículo 209 de la Constitución Nacional.

Implica la búsqueda permanente del logro de la finalidad
prevista para cada proceso, para lo cual deben superarse
obstáculos formales, evitar decisiones inhibitorias, demoras
injustificadas y sanear las irregularidades procedimentales
surgidas en el curso de la actuación administrativa.
13 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 24 de junio de 2010. Rad. 2009-00051-00 y Sentencia del 7 de
marzo de 2011. Rad. 2010-00006-00. C.P. María Nohemí Hernández Pinzón.
14 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 11 de junio de 2009. Rad. 2005-00010-00 (15558). C.P.: William
Giraldo.
“Impone el logro de resultados mínimos en relación con las
responsabilidades confiadas a los organismos estatales, con
miras a la efectividad de los derechos colectivos e
individuales.” Para ello, prima el informalismo y prevalece lo
sustancial sobre lo formal, de tal manera que se tenga
presente la finalidad de los procedimientos.15
Economía. Se consagra en el artículo 209 de la Constitución Nacional.

Austeridad y eficiencia deben guiar las actuaciones
administrativas; la racionalización de los recursos empleados
para ello, incluido el tiempo, y el firme interés por lograr alta
calidad y materialización de derechos de los administraos, son
elementos esenciales de este principio.
Esto conlleva a la simplificación de los trámites

administrativos y a la exigencia únicamente de los requisitos
12
necesarios consagrados por la ley. Las autoridades no pueden
interpretar las normas de tal manera que haya lugar a mayores
trámites o exigencias formales adicionales.16
Celeridad. Consagrado en el artículo 209 de la Constitución Nacional.

Implica promover una gestión diligente, ágil, que se impulsa
de oficio y que hace uso de las tecnologías de la información y
las comunicaciones.
Pretende que la Administración sea más expedita, es decir, que

su actuar se haga en el menor tiempo posible.17 La agilidad en
el cumplimiento de las tareas es indispensable para lograr que
alcancen sus cometidos básicos con prontitud, asegurando que
el efecto de su gestión se proyecte oportunamente en la
atención de las necesidades y aspiraciones de sus
destinatarios.18
15 Corte Constitucional. Sentencia T-731/98; BENAVIDES, José. Óp. Cit., Pág. 65

16 BENAVIDES, José. Óp. Cit., Pág. 66.
17 BENAVIDES, José. Óp. Cit., Pág.66.
18 Corte Constitucional. Sentencia T-731/98.
CAPÍTULO III – SEDE ADMINISTRATIVA
Es necesario establecer la naturaleza de los pronunciamientos o manifestaciones de la
Administración en desarrollo de su actividad administrativa para poder determinar cuándo
son procedentes los mecanismos de control previstos, pues estos recaen sobre los actos,
contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo.
Así, la Administración puede manifestarse de las siguientes maneras:
Hecho Administrativo
Un acaecimiento material cuyos efectos jurídicos no tienen origen en la voluntad de
la administración19; si bien puede haber intervención humana, la voluntad no actúa
como el elemento principal y determinante del suceso20.
Ejemplo: La falla en el servicio es una de las más típicas formas de

manifestación involuntaria de la Administración y ocurre cuando de la
prestación de un servicio estatal, prestado en forma indebida o 13
inoportuna, se genera un daño a un administrado, hecho que se
constituye en un nexo causal directo entre el daño y su causa,
ocasionándose con ello la obligación de responder patrimonialmente.
Este es el caso de la falla en la prestación del servicio médico en una
institución pública, la prestación de servicios públicos sin los debidos
requisitos de salubridad e higiene, el desalojo de una vivienda sin
haber agotado los requisitos administrativos o judiciales para su
expropiación, etc.
Omisión Administrativa
La autoridad incumple una obligación a su cargo fijada normativamente, es decir, la
autoridad responsable no ha atendido o lo ha hecho de forma deficiente,
defectuosa o incompleta el contenido obligacional de su función; se ha apartado
por omisión del cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento
jurídico le ha asignado21.
19 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 15 de julio de 1994. Exp. 2932. C.P.: Yesid Rojas Serrano.
20 Consejo de Estado. Sentencia del 14 de junio de 1961. C.P.: Carlos Gustavo Arrieta.
21 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 29 de agosto de 2007. Rad. 1995-00670-01(15526). C.P.: Mauricio
Fajardo Gomez; Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 29 de agosto de 2012. Rad. 1996-00409-01(25041).
C.P.: Danilo Rojas Betancourth.
No actuar oportunamente o abstenerse de realizar lo debido: no
instalar señalización de manera oportuna y adecuada ante trabajos de
obra pública en las vías, ocasionando con ello un accidente por la falta
de advertencia al respecto a quienes transitan por la zona.
Operación administrativa
Es la actividad material de una autoridad, ejecutada para el cumplimiento de las
decisiones de la Administración -actos administrativos-. Como la operación se
desprende de un acto administrativo, los actos que se realicen en el desarrollo de este
proceso de ejecución carecen de autonomía jurídica. Son la consecuencia necesaria de la
decisión previa y están subordinados a ella, por lo tanto, si el acto administrativo es ilegal
el control debe ejercerse sobre este, no sobre la operación que simplemente lo ejecuta.
Si el daño tiene como causa inmediata la ejecución irregular –no el acto

administrativo– o la ejecución de la decisión rompe el equilibrio que debe existir
ante las cargas públicas y se grava en forma injusta y desigual a una persona o
grupo de personas, la acción deberá dirigirse contra dicha operación.22 14
Actos Administrativos – Marco general
Los actos administrativos tienen un papel protagónico en el derecho administrativo y

serán por ello, objeto principal de estudio en este capítulo del módulo.
Se definen como manifestaciones de voluntad proferidas unilateralmente por la

administración que tienen la capacidad de crear, modificar o extinguir una posición de una
persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de
derecho –situación jurídica–.23
Normalmente están contenidos en formas tradicionales como decretos, resoluciones,

ordenanzas o acuerdos, lo cual no es impedimento para que la Administración pueda
manifestarse mediante memorandos, oficios, circulares, conceptos, entre otras formas que
ordinariamente son utilizadas para la expedición de actos administrativos que por su
contenido pueden llegar a serlo, teniendo en cuenta que para elaborar y expedir un acto
administrativo válido no se exige forma especial alguna.
22 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 23 de agosto de 2001. Rad. 1990-3344-01(13344) C.P.: Maria Elena
Giraldo Gómez.
23 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del15 de abril de 2010, 17163. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia;
Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 5) de mayo de 201117264 C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Los actos administrativos surgen del PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, compuesto por
dos fases:
1. la actuación administrativa y
2. la impugnación.
La actuación administrativa a su vez, se inicia de cualquiera de las tres formas siguientes:
a. Por quienes ejerciten el derecho de petición

b. Por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal; o
c. Por las autoridades, oficiosamente.
Una vez producido el acto administrativo que pone fin a la actuación administrativa
(primera fase) es posible que se surta la fase de impugnación, cuya manifestación por
excelencia es el uso de los recursos de reposición, apelación o queja, contemplados en la
normatividad como expresión fiel del derecho de contradicción. Para que esta concluya se
produciría un acto administrativo que resolviera los recursos debidamente interpuestos,
para confirmar, modificar, revocar o aclarar la decisión atacada.
15
En cualquiera de las dos fases referidas, los actos administrativos contienen elementos de
existencia, validez y eficacia24 y su principal atributo es la presunción de legalidad:
Existencia. Los actos administrativos existen desde el mismo momento en que

son expedidos por las respectivas autoridades públicas o privadas en
ejercicio de función pública, siendo una manifestación de voluntad de
la autoridad que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas. El
acto debe existir para poder demandarlo e intentar pretender su
nulidad.
Validez. Se determina por los mismos factores que subyacen en las causales
de nulidad, como son el respeto a las normas que regulan el acto en
su contenido y proceso de expedición, la garantía del derecho de
defensa y la existencia de una motivación real y jurídicamente
aceptable para que la autoridad expida el acto con el propósito de
satisfacer el interés general de la administración, entre otros.
Teniendo en cuenta que los actos gozan de presunción de legalidad,
en caso de que sean inválidos es necesario que sean demandados
para que se declare su nulidad.
24 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia 2010-00006-00 7 de 2011. M.P. María Nohemí Hernández Pinzón y
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 16228 08 de 2007 Mauricio Fajardo Gómez.
Eficacia. Se refiere a un elemento exógeno y posterior al nacimiento y
expedición del acto, que se traduce en su oponibilidad para que
pueda producir efectos jurídicos, lo cual se cumple con la publicidad
que de él se haga, en la medida que las actuaciones de la
administración pública no deben ser reservadas u ocultas (ver
capítulo I).
Debe tenerse en cuenta que la validez del acto administrativo no se

afecta si surge algún fenómeno jurídico que le haga perder a este su
eficacia o le impida lograr ser eficaz, de lo cual se desprende que una
y otra son entidades jurídicas distintas que cumplen objetivos y
finalidades diferentes en cuanto a la esencia y a la ejecución del acto
se refiere.
Es importante tener en cuenta de que en todo momento se parte de la premisa de la

obligatoriedad de cumplir y hacer cumplir los actos administrativos mientras no hayan sido
anulados o suspendidos por el juez. Ello quiere decir que 16
se consideran ajustados a derecho mientras no se demuestre lo contrario. En la práctica
este principio se traduce en que los actos mencionados deben ser obedecidos, tanto por las
autoridades como por los particulares, desde el momento en que comienza su vigencia y
mientras no sean declarados inconstitucionales o ilegales por la autoridad competente25.
Este atributo tiene su fundamento en que la actividad de la Administración es una

actividad jurídica como fiel expresión del Estado Social de Derecho, aspecto que brinda
seguridad jurídica y rechaza la posibilidad de que un administrado pueda rechazar su
obligatoriedad aduciendo aparente ilegalidad.
El control de legalidad de los actos administrativos es ejercido por el Estado a través de la

jurisdicción contencioso administrativa, donde se puede desvirtuar la presunción de
legalidad que los cobija. El control de legalidad de los actos administrativos es una
facultad exclusiva del Estado en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa, que
no puede ser invalidada por los particulares26. Por esta razón, “la legalidad del acto
25 RODRIGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano. Decimocuarta edición. Editorial Temis. Bogotá –
Colombia. Página 281.
26 Corte Constitucional. Sentencia C-186/11
administrativo se presume; por el contrario, quien pretenda la nulidad de un acto
administrativo tendrá que demandarlo ante la autoridad competente”27.
Clases de actos administrativos

Según la relación del acto con la decisión, los actos de la administración pueden ser:28
Definitivos o principales. Ponen fin a la actuación administrativa y contienen su

decisión o hacen imposible continuarla. El que un acto
sea definitivo, no depende siempre de hallarse situado
en el final del trámite, pues puede ser que cierre un
ciclo autónomo de la actuación administrativa
claramente definido y que como tal pueda ser
impugnado mediante la acción de nulidad.
Preparatorios o accesorios. Se profieren para sustentar o fundamentar las

decisiones y así poder tomar una decisión final o
definitiva sobre el fondo de un asunto. Permiten la
reunión de elementos de juicio para la decisión final. 17
De Trámite. Impulsan la actuación administrativa hasta llevarla a un

acto. Son meramente instrumentales, más de
procedimiento que de contenido.
De ejecución. Dan eficacia material al acto definitivo, permitiendo

que este realmente se materialice y cumpla sus fines.
Debe aclararse que a pesar de incluirse en la clasificación de actos administrativos, los

preparatorios, de trámite y de ejecución, no se constituyen en estricto sentido en actos
administrativos por cuanto no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas,
simplemente anteceden o son posteriores a la decisión definitiva. Es así como, si por
ejemplo se ha expedido un acto que simplemente informa al particular algún aspecto de
su actuación administrativa (acto de trámite), o un acto que contiene un concepto que
debe obtenerse en el curso de la misma (acto preparatorio), luego de lo cual se produce el
acto definitivo que cierra el asunto, cualquier irregularidad que se considere se ha
producido frente a los dos primeros, deberá debatirse al demandar el acto definitivo, por
ser este último el único controvertible ante la Jurisdicción.
27 SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. (1998 p. 99).

28 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia 2010-00031-00 7 de febrero de dos mil trece (2013), M.P. ALBERTO
YEPES BARREIRO; y, Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia 2002-01595-02(1717-09) de junio de 2012. M.P.
VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA.
Según el contenido de la decisión, los actos administrativos pueden ser:29
Generales. Crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter

impersonal, objetivo, abstracto; su oponibilidad depende de que
hayan sido debidamente publicados y se expiden para un grupo
indeterminado de personas. Esta clasificación incluye los actos
normativos como el decreto reglamentario.
Particulares. Crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter

personal, subjetivo o concreto; su oponibilidad depende de que hayan
sido debidamente notificados-excepcionalmente comunicados –.
“La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de
indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo”30. “El acto particular no
necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una
persona como a un grupo determinado de personas”31
18
Ejemplos: reconocimiento de un subsidio, reconocimiento o negación

del reconocimiento de una pensión, calificación del riesgo de las
empresas sociales del estado, etc.
Según su composición, los actos administrativos pueden ser:
Complejo. Está compuesto por varias manifestaciones proferidas de manera

separada y sucesiva por dos o más órganos sobre un mismo asunto y
con el mismo fin, por lo que forman una sola decisión. “La
complejidad del acto se debe al número de órganos y a las
circunstancias en que cada uno interviene de modo que sus
respectivas intervenciones deben darse en momentos distintos y de
29 Consejo de Estado, Sección Tercera. 1994-10227-01(10227). 4 de diciembre de 2006. M.P. Mauricio Fajardo Gomez.
30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Exp. 2228-04, MP. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
31 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia 3875-03, del 4 de marzo de 2010. M.P. Alfonso Vargas Rincón.
forma separada”.32
Se caracteriza por: a) unidad de contenido y fin, b) fusión de las

voluntades de los órganos que concurren a su formación, c) la serie
de actos que lo integran no tiene existencia jurídica separada e
independiente y d) es el resultado de la intervención de dos o más
órganos, los cuales pueden estar colocados en un plano de igualdad o
de dependencia y que pueden pertenecer a una misma entidad o a
varias distintas.33
Simple. Son pronunciamientos de la administración con vida jurídica

autónoma, no se constituyen mediante el concurso de voluntades, de
una misma entidad o de entidades diferentes, que se unen en una
sola.34 En la mayoría de los casos, los actos administrativos tienen
esta naturaleza.
Según el margen de decisión, los actos administrativos pueden ser:

19
Reglados. Su contenido es el único posible en razón de la ley y los reglamentos,
restringiéndose así la posibilidad de hacer juicios de valor o de
imprimirle algún grado de conveniencia a su expedición o de variar el
curso de acción definido en la normativa vigente para su formación.
Discrecionales.Se profieren en ejercicio de una facultad discrecional y no contienen

una motivación extrínseca o expresa35. Se caracterizan por tener
inmerso un alto contenido de factores de conveniencia, oportunidad y
juicio de valor propio de su autor.
En efecto, la discrecionalidad es definida formalmente como “la

existencia de un margen de decisión que la norma habilitante de la
facultad administrativa confiere al órgano que la actúa, por la vía de
dejar un espacio vacío que habrá de ser rellenado por este
32 Consejo de Estado, Sección Cuarta 1) de noviembre de 2012)2007-00251-01(17927) Hugo Fernando Bastidas

Bárcenas.
33 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia 2007-00033-00 del 17 de abril de 2008. M.P. Filemón Jiménez Ochoa;
Consejo de Estado, Sección segunda. Sentencia 2005-00115-00(4984-05 del 11 de octubre de 2007. M.P. Gustavo
Eduardo Gomez Aranguren.
34 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia 2001-02322-01(16324) del 20 de agosto de 2009. M.P. Héctor J. Romero
Díaz.
35 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia 1999-04699-01(6862-05) del 17 de mayo de 2007. C.P.: Alejandro
Ordoñez Maldonado.
recurriendo a la utilización de criterios no siempre explicitados por el
Derecho.” Por otra parte, se define materialmente como la
“autorización que se confiere expresa o implícitamente a la
Administración para que, previa ponderación de todos los hechos e
intereses comprometidos en el caso concreto, encuentre una solución
para el mismo intentando «elegir la medida más adecuada para la
satisfacción del interés público: este se encuentra legalmente
definido y fijado, pero no casuísticamente predeterminado, tarea para
la que se confiere libertad al órgano actuante otorgándole un poder
discrecional».”36
El empleo de la facultad discrecional debe ser adecuada a los fines de

la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de
causa,37 lo cual implica que las decisiones de la Administración no
pueden adoptarse “por mero capricho o siguiendo el libérrimo arbitrio
del decisor de turno”38, ni implica un fuero de intangibilidad sobre los
actos administrativos, puesto que la salvaguarda de los intereses
generales obliga a sus gestores a decidir con acatamiento de los
principios de objetividad e interdicción de la arbitrariedad. 20
Ejecutoriedad de los Actos Administrativos
Los Actos Administrativos son obligatorios cuando queden en firme y serán obligatorios
mientras no hayan sido anulados judicialmente, salvo norma en contrario. Las autoridades
están facultadas por sí mismas para ejecutar sin dilaciones los actos administrativos que
estén en firme, salvo disposición legal en contrario; esto es, realizar las gestiones dirigidas
a hacerlos cumplir. Si el administrado se resiste a cumplir una obligación no dineraria, la
autoridad que expidió el acto le puede imponer multas sucesivas mientras permanezca en
rebeldía, además de tener el deber de realizar la ejecución material del acto imputándole
los gastos en que pudo incurrir, al renuente.
36 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia 2000-00020-01(18059) del 30 de noviembre de 2006. C.P.: Alier
Eduardo Hernández.
37 Art. 44, CPACA.
38 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia 2000-00020-01(18059) del 30 de noviembre de 2006. C.P.: Alier
Eduardo Hernández.
La firmeza de los actos administrativos se da al concluir el procedimiento administrativo,
de las siguientes formas: 39
a. Cuando contra el acto no procede ningún recurso, desde el día siguiente al de su

notificación, comunicación o publicación.
b. Cuando contra el acto sí procede recurso. Si se interpusieron los recursos, desde el
día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión que los
resuelve. Si no fueron interpuestos o se renunció expresamente a ellos, desde el día
siguiente al del vencimiento del término para interponerlos. Si se desistió de
interponerlos, desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del
desistimiento.
c. Cuando el acto administrativo surgió en virtud de silencio administrativo positivo,
desde el día siguiente al de la protocolización del acto.
Extinción – pérdida de fuerza ejecutoria
Una vez en firme los actos administrativos, adquieren por sí solos ejecutividad o
ejecutoriedad y esta se manifiesta a través de su fuerza vinculante tanto para la
Administración como para los administrados. Sin embargo, es posible que esa fuerza se 21
pierda y el acto caiga en obsolescencia, evento previsto por la Ley 1437 de 2011 así:
Los Actos Administrativos se extinguen, y por tanto pierden su ejecutoriedad, en los

siguientes casos: 40
1. Suspensión provisional por medida cautelar decretada en el proceso judicial.

2. Decaimiento: Desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Falta de ejecución: La autoridad no ha realizado los actos que le
correspondan para ejecutar el acto, habiendo pasado cinco años de estar en
firme.
4. Cumplimiento de la condición resolutoria a que se encuentre sometido el
acto.
5. Pérdida de vigencia: la derogatoria, modificación o subrogación del acto
administrativo.
La extinción del acto no impide el control de legalidad que efectúa la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo, debido a que este se realiza según las circunstancias vigentes
al momento de su expedición. En consecuencia, puede estudiarse su conformidad con el
ordenamiento jurídico por los efectos que pudo producir y “por las situaciones jurídicas
39 Artículo 87 CPACA.
particulares que se crearon o modificaron que aún no se han consolidado, pues cuando el
acto administrativo pierde su fuerza ejecutoria, no se afecta la validez del acto, en cuanto
deja incólume su presunción de legalidad”41 y los efectos producidos hasta ese momento, no
se alteran (efectos ex - nunc).
La pérdida de fuerza ejecutoria no cuenta en el ordenamiento colombiano con una “acción

legal” o medio de control que deba interponerse para su declaratoria. Es decir, ella opera
como un “incidente” que debe invocar quien considere que ha ocurrido y que la
Administración, en consecuencia, ya no cuenta con el título jurídico que sustenta la exigencia
de su cumplimiento.
Revocación de actos administrativos
La revocación directa se concibe como el mecanismo jurídico que le permite a la

Administración revisar sus propios actos para volverse a pronunciar sobre el mismo asunto
en procura de ajustar si es pertinente, la actuación pública a la legalidad.
El CPACA establece en forma taxativa las causales que imponen a la Administración la

revocación directa de los respectivos actos por parte de las mismas autoridades que los 22
hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a
solicitud de parte:42
a. Que se evidencie una manifiesta oposición entre el acto administrativo y la

Constitución o la ley, esto es, que la infracción sea ostensible, grosera o
evidente, cualitativamente similar a la que da lugar a la suspensión
provisional de los actos administrativos.43
b. Que no haya conformidad con el interés público o social, esto es que el
acto administrativo en cuestión contraríe esos intereses generales, esta
causal comporta el retiro de un acto que aunque es legalmente válido, se
considera motivadamente inoportuno o inconveniente.
c. Que a través del acto se cause un agravio injustificado a una persona. Exige
la presencia de un perjuicio sin motivo, razón o fundamento a una persona;
eso solo puede “darse cuando medie la ilegalidad del acto o cuando se
41 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia 2003-00719-01(16621) del 27 de mayo de 2010. M.P. Carmen Teresa
Ortiz de Rodríguez.
43 Artículo 152-2 CPACA. Esta norma prevé como requisito de procedencia de la suspensión provisional, la manifiesta
infracción de una de las disposiciones invocadas.
rompe el postulado de la igualdad ante las cargas públicas.”44
La revocación directa de los actos administrativos podrá hacerse hasta que se notifique
auto admisorio de una demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. No
obstante, también es posible hacerla en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que
se profiera sentencia de segunda instancia, cuando las autoridades demandadas formulen
oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa aprobación del Comité
de Conciliación de la entidad, de oficio o a petición del interesado o del Ministerio Público.
El Juez revisará que la oferta se ajuste al ordenamiento jurídico y si así es, ordenará
ponerla en conocimiento del demandante quien deberá, dentro del término que se le
señale, manifestar si la acepta. Si la oferta es aceptada, el proceso se dará por terminado
mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones
que la autoridad demandada deberá cumplir45.
 La revocación directa a solicitud de parte es una posibilidad extraordinaria, diferente a

los recursos en sede administrativa e incompatible con ellos. Por ello, la ley establece
que la solicitud de parte no procederá por la causal primera –cuando sea manifiesta su
oposición a la Constitución Política o a la ley– si el peticionario interpuso los recursos 23
procedentes o si ya operó la caducidad para su control judicial, exigencias que se
explican por sí solas en la medida en que i) si ya se agotaron los recursos en sede
administrativa la administración ya tuvo la oportunidad de revisar su propio acto y tomar
una decisión al respecto; y, ii) finalizada la sede administrativa por haber agotado los
mecanismos procedentes, es viable acudir a la jurisdicción a través de la presentación de
una demanda contra el acto en firme, siempre y cuando aún se esté en tiempo para ello.
 La solicitud deberá ser resuelta por la autoridad competente dentro de los dos (2) meses
siguientes a su presentación, y contra esa decisión no procede recurso. La petición de
revocación de un acto y la decisión sobre ella no revivirán los términos legales para
demandarlo ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo46.
 Por regla general si un acto administrativo ha creado o modificado una situación jurídica
de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, se requiere
del consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular para poder revocar el
acto47.
44 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia 2010-00319-01 del 13 de octubre de 2011. M.P. Maria Elizabeth Garcia
González.
45 Artículo 95, parágrafo, CPACA.
46 Artículo 94 y 96 CPACA.
47 Artículo 97 CPACA
 Si el titular niega dar su consentimiento, la autoridad deberá demandar
judicialmente su propio acto administrativo, siempre que este sea contrario a la
Constitución o a la ley, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho (acción de lesividad). Si el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos
solicitará su suspensión provisional y no será necesario acudir previamente al
procedimiento de conciliación.
En el contexto general descrito, vale la pena resaltar las principales diferencias entre la
Revocación Directa y los Recursos en sede administrativa:
1. El uso de ambos mecanismos es incompatible

2. Los recursos requieren solicitud de parte del afectado mientras que la revocación directa
puede proceder tanto a petición de parte como de oficio.
3. La revocación directa puede operar en cualquier tiempo, inclusive cuando el asunto está
en conocimiento jurisdiccional mientras que para interponer los recursos se cuenta con
diez (10) días hábiles siguientes a la notificación personal del acto objeto de los mismos.
4. La revocación directa procede, por regla general, contra toda clase de actos generales o
particulares; los recursos no son procedentes contra actos de carácter general, de
trámite, preparatorios o de ejecución, salvo excepciones legales.
24
5. La revocación directa se tramita ante el mismo funcionario que expidió el acto o su
inmediato superior; el recurso de reposición, ante quien profirió la decisión y los de
apelación y queja, ante el inmediato superior.
6. La revocación directa solo procede cuando se dan las causases previstas en el artículo 69
de C.C.A.; mientras que los recursos en sede administrativa se pueden impugnar
invocando diversas razones de inconformidad.
Derecho de petición
El derecho de petición se encuentra consagrado en el artículo 23 de la Constitución

Política, y está regulado en el Título II del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo48.
Se trata de un derecho fundamental que consiste en presentar peticiones respetuosas a las
autoridades u organizaciones privadas por motivos de interés general o particular y
obtener su pronta resolución.
48 Las normas relativas al derecho de petición consagradas en dicho código fueron declaradas inexequibles por la Corte
Constitucional en Sentencia C-818 de 2011; sin embargo, se difirió el efecto de la inexequibilidad hasta el 31 de
diciembre del 2014, por lo que la norma está provisionalmente vigente, pues es necesario que no quede un vacío
normativo mientras se aprueba una ley estatutaria que regule el derecho de petición.
Esto significa que no es un tipo de escrito específico llamado “derecho de petición”
diferente de los reclamos y otras solicitudes, sino que prácticamente cualquier escrito cae
bajo la órbita del derecho de petición, siempre que sea una petición respetuosa; por lo
anterior, la Corte Constitucional ha concluido que incluso la interposición de recursos
frente a actos administrativos hace parte del ejercicio del derecho fundamental de
petición, pues a través de ellos el administrado eleva ante la autoridad pública una
petición respetuosa que, en el caso de los recursos, tiene como finalidad obtener la
aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto .49 Sin embargo, los
recursos y la revocación directa se regulan por normas especiales ya analizadas.
Su importancia radica en que permite el establecimiento de una comunicación efectiva

entre la Administración y los ciudadanos, de un puente de diálogo directo que permite su
participación democrática y promueve la materialización y protección de sus derechos.
Con el propósito de que cualquier persona pueda ejercerlo, se estableció como un acto
relativamente informal, por lo que para ejercer el derecho de petición no es indispensable
encabezar el escrito o la solicitud verbal anunciando que se ejerce ese derecho, ni citar el
artículo 23 de la Constitución, ni las normas pertinentes. El derecho no surge de la
utilización de fórmulas ni de la expresa citación de normas, sino del contenido de la 25
manifestación que hace la persona, esto es, la petición respetuosa. 50
Por último, como el derecho de petición es un derecho fundamental, ello implica que si se
desconoce su contenido será procedente la acción de tutela, mediante la cual se buscará
exigir una respuesta clara, completa y de fondo a lo solicitado, dentro del término
perentorio que el juez de conocimiento otorgue a la autoridad y sin que tal orden judicial
implique que la petición deba resolverse en un sentido u otro.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el derecho de petición

consiste en:51
1. La posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante

las autoridades, sin que estas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas.
Esto implica que el único límite que la Constitución impuso a la petición es que sea
respetuosa, en esa medida, si no lo es no es posible ejercer el derecho de petición,
incluyendo los otros aspectos que hacen parte de dicho derecho, como la respuesta,
49 Corte Constitucional, Sentencia T-848/06 T-134-06. El artículo 13, inc. 2 del CPACA incluso lo establece
expresamente: “Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar el reconocimiento de un derecho o que se
resuelva una situación jurídica, que se le preste un servicio, pedir información, consultar, examinar y requerir copias de
documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.”
50 Corte Constitucional. Sentencia T-389-97.
51 Corte Constitucional Sentencias C-510 de 1994 y T-251 de 2008.
por consiguiente, la autoridad no se ve obligada ante tal circunstancia, a recibir o
tramitar las peticiones irrespetuosas.52
2. La respuesta oportuna. La cual debe hacerse dentro de los términos establecidos en
el CPACA: 53
Regla general: Dentro de los 15 días hábiles siguientes a la recepción de la petición.
Excepción: Cuando se establezca otro término en una norma legal especial.
 Las peticiones de documentos: Dentro de los 10 días hábiles siguientes a
su recepción.
 Las peticiones de información por parte de una autoridad: Dentro de los
10 días hábiles siguientes a su recepción.
 Las consultas a las autoridades en relación con las materias a su cargo:
Dentro de los 30 días hábiles siguientes a su recepción.
 Si no es posible resolver la petición en el término correspondiente, antes
del vencimiento de dicho término la autoridad deberá explicar los
motivos por los cuales no responde la petición y señalar el término en el
cual lo hará. El nuevo término debe ser razonable, deberá tenerse en
cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud y no podrá 26
exceder del doble del inicialmente previsto. 54
3. La respuesta de fondo. La autoridad, de acuerdo con su competencia, al emitir la
respuesta a lo solicitado debe referirse a todos los asuntos planteados evitando
mensajes inconclusos o que no respondan lo pedido, independientemente de que el
sentido de la respuesta sea favorable o no para el interesado.
El silencio administrativo negativo no es equiparable a una respuesta pues, como
ya se mencionó, es una ficción procesal que abre las puertas de la Jurisdicción al
administrado, pero no por ello puede considerarse como la respuesta de fondo a la
petición. Es más, el silencio administrativo es la prueba fehaciente de la violación
del derecho de petición.
Si una petición ya ha sido resuelta y el peticionario interpone petición
reiterándola, la autoridad podrá remitirse a la respuesta ya dada55.
La Administración podrá dar una única respuesta cuando más de 10 ciudadanos
formulen peticiones de información análogas, para lo cual la publicará en un diario
de amplia circulación, la pondrá en su página web y entregará copias a quienes las
soliciten.56
52 Corte Constitucional. Sentencias T-495 de 1992, T-353 de 2000, T-1744 de 2000 y Sentencia T-147 de 2006.
53 Artículos 14 y 30 CPACA.
54 Corte Constitucional, sentencia T-047-13.
4. La pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su
sentido sea positivo o negativo.
Dependiendo del destinatario de la petición, esta puede ser:
Petición ante autoridad pública

La regla general es que la petición se puede ejercer ante autoridades públicas.
La "autoridad pública" es aquella persona que está facultada por la normatividad

para ejercer poder de mando o decisión en nombre del Estado y cuyas actuaciones
obliguen y afecten a los particulares. Es “pública”, porque el poder del que dispone
proviene del Estado; y es “autoridad” porque dicha palabra se usa para designar a
quien encarna y ejerce la potestad. 57
En este orden de ideas, autoridades son todos los organismos y entidades que
conforman las ramas del poder público, los órganos autónomos e independientes
del Estado, y los particulares, cuando cumplan funciones administrativas, tal como
lo establece el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011.
27
Petición ante particulares
La excepción es que puede ejercerse ante particulares, en los casos establecidos en
la ley.
La necesidad de este ejercicio surge claramente en la nueva reglamentación, por
cuanto en las sociedades se observa una fragmentación de las relaciones sociales
debido al poder económico o social que acumulan algunos particulares y que puede
incluso llegar a ser superior al asignado a las autoridades públicas. Así, el derecho
de petición se establece como un mecanismo de protección reforzada a favor de los
sectores débiles que pretendan hacer valer sus derechos.
Cuando un particular asume una posición de supremacía material –con

relevancia jurídica– frente al usuario, que rompe el plano de igualdad que en
principio puede predicarse de las relaciones entre los particulares, y por ende
está en capacidad de vulnerar un derecho, será posible el ejercicio del derecho
de petición en los términos del artículo 23 de la Carta58.
La expresión organización privada

58 Corte Constitucional, Sentencia T-377-07.
sugiere la idea de una reunión o concurso de elementos personales,
patrimoniales e ideales, convenientemente dispuestos para el logro de ciertos
objetivos o finalidades vinculados a intereses específicos, con la capacidad,
dados los poderes que detenta, para dirigir, condicionar o regular la conducta
de los particulares, hasta el punto de poder afectar sus derechos
fundamentales1.
Cuando la organización privada presta un servicio público, es considerada como autoridad

pública y en razón de ello, se podrá ejercer el derecho de petición como instrumento para
garantizar derechos fundamentales. Esta restricción en el derecho de petición se establece
por cuanto el derecho de petición no puede implicar una intromisión indiscriminada y
arbitraria en el fuero privado de quienes no exponen su actividad al examen público,
por lo que es admisible si se trata de la protección de derechos fundamentales 59.
Igualmente, cuando una persona natural actúa en ejercicio de funciones públicas, es

considerada como autoridades.
28
El derecho de petición puede ejercerse ante personas naturales cuando “frente a ellas el
solicitante se encuentre en situaciones de indefensión, subordinación o la persona natural
se ejerza una función o posición dominante frente al peticionario.”60
Como se acaba de ver, cuando las organizaciones privadas o personas naturales actúan en
ejercicio de función pública son tratados como cualquier otra autoridad. No obstante, se
insiste en que en el caso de “aquellas personas o entidades privadas que además de
funciones públicas también desarrollan actividades de carácter particular, el derecho de
petición solo puede referirse a aquellos asuntos relacionados con el desempeño de las
funciones públicas que les competen, por lo tanto no se extiende respecto a sus
actividades privadas, frente a las cuales por regla general prevalece el derecho a la
intimidad.”61
El derecho de acceso a la información pública está consagrado en el artículo 74 de la

Constitución Nacional; de él se deriva el óptimo ejercicio del control social de la gestión
pública en el marco de la democracia participativa que soporta las instituciones y en donde
el derecho de petición es el mecanismo para acceder a información de carácter público.
59 Corte Constitucional, SU-166/1999, sentencias T-798-07 y T-251-08.

60 Artículo 32, parágrafo 1, CPACA.
El derecho de acceso a la información tiene las siguientes características principales:62
 Su titularidad es universal
 El ejercicio de este derecho comprende la información y la expedición de copias.
 Las informaciones suministradas deben ser claras, completas, oportunas, ciertas y
actualizadas.
 No puede ser objeto de publicidad alguna, la información personal que está
contenida en documentos públicos, aunque la reserva en tal caso operaría respecto
del contenido del documento público pero no respecto de su existencia.
 El carácter reservado de los documentos, no será oponible a las autoridades
judiciales ni a las autoridades administrativas que los soliciten para el debido
ejercicio de sus funciones.
Las normas que limiten el acceso a información deben ser fijadas a través de la ley o por la
Constitución, y ser interpretadas de manera restrictiva. El artículo 24 del CPACA señala 29
algunas informaciones y documentos de carácter reservado:
1. Los protegidos por el secreto comercial o industrial;

2. los relacionados con la defensa o seguridad nacionales;
3. los amparados por el secreto profesional;
4. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, salvo
que sean solicitados por los propios interesados o por sus apoderados con
facultad expresa para acceder a esa información;
5. Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito
público y tesorería que realice la Nación, así como a los estudios técnicos de
valoración de los activos de la Nación.
Se rechazará la petición de informaciones o documentos, por ser estos de carácter reservado, mediante
acto motivado donde se indique las disposiciones legales pertinentes en las que se funda la reserva.
Contra esta decisión solo procederá recurso de insistencia, en virtud del cual la persona insiste en su
petición ante la autoridad que invoca la reserva y corresponderá a la autoridad judicial competente
decidir si se niega o no la petición formulada; El funcionario respectivo enviará la documentación
correspondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los 10 días siguientes. 63
62 Sentencia T-451/11, Sentencia T-157/10.

Las peticiones pueden ser verbales o escritas. Si se trata de una petición escrita, quien la
reciba, sin costo alguno, la autenticará con anotación de la fecha y hora de su presentación
y del número y clase de los documentos anexos.
Si es verbal, el peticionario puede solicitar que se deje constancia de haberla presentado y

el funcionario la expedirá en forma sucinta.
Para la presentación de peticiones, las autoridades pueden disponer formatos y otros

instrumentos estandarizados; sin embargo, ello no es impedimento para que los
interesados puedan presentarlas en el escrito que deseen y con las pruebas o documentos
que consideren oportuno anexar (mientras sean respetuosas y contengan los aspectos
mínimos de toda petición), ante lo cual las autoridades deben resolver sobre todos los
aspectos y documentos presentados.
Las peticiones se presentarán a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o

transferencia de datos, y deben contener:64
1. La designación de la autoridad a la que se dirige.

2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante y o 30
apoderado, si es el caso, con indicación de su documento de identidad y de la
dirección donde recibirá correspondencia. El peticionario podrá agregar el número
de fax o la dirección electrónica. Si el peticionario es una persona privada que deba
estar inscrita en el registro mercantil, estará obligada a indicar su dirección
electrónica.
3. El objeto de la petición.
4. Las razones en las que fundamenta su petición.
5. La relación de los requisitos exigidos por la ley y de los documentos que desee
presentar para iniciar el trámite.
6. La firma del peticionario cuando fuere el caso.
La autoridad tiene la obligación de examinar integralmente la petición, y solo la estimará

incompleta por falta de requisitos o documentos que se encuentren dentro del marco jurídico
vigente y que sean necesarios para resolverla.65
Cuando los documentos e informaciones requeridos por la ley no se encuentran junto con
la petición, al recibir la petición la autoridad deberá indicar al peticionario cuáles
65 Corte Constitucional. Sentencia C-818/11
documentos faltan, y si este insiste en que se radique, la autoridad lo hará dejando
constancia de los requisitos y documentos faltantes.
En aplicación del principio de eficacia, según el cual los procedimientos deben lograr su
finalidad, la ley prevé las siguientes situaciones:
Falta de Competencia. Cuando la autoridad que recibe una petición no es

competente para resolverla, la remitirá al competente –
informando al interesado- dentro de los 10 días
siguientes a su recibo; los términos para resolver tal
petición, se contarán a partir del día siguiente a la
recepción de la petición por la autoridad competente.
Peticiones oscuras. Si no es posible comprender la finalidad u objeto de la

petición, deberá devolverse al interesado para que la
corrija o aclare en un término máximo de 10 días. En
caso de no corregirse o aclararse, esta se archivará.
Peticiones incompletas. Si la petición está incompleta, podrá requerirse al
31
interesado para que la complete en un término
perentorio (de 1 mes) al cabo del cual, si no se ha
atendido lo solicitado, se entenderá que hay
desistimiento tácito de la petición; en caso contrario,
esto es, si se completa lo solicitado, comenzará a correr
el término para resolver de fondo.
Desistimiento expreso En cualquier caso, el interesado podrá desistir de su

petición, lo cual no impide que la vuelva a presentar
posteriormente con el lleno de los requisitos legales o
que quien la esté tramitando considere que debe
continuarse su trámite por razones de interés público.
La inobservancia de los términos, procedimientos, prohibiciones y derechos de las

personas, consagrados en la Parte Primera del Código, constituirán falta gravísima para el
servidor público y conllevarán a la aplicación de las respectivas sanciones disciplinarias.
Sin embargo y en aras de garantizar el derecho de petición, el Ministerio Público deberá
intervenir para exigir el cumplimiento de los deberes legales de las autoridades
incumplidas.
Mecanismos de Notificación
La notificación en sede administrativa se entiende como el conocimiento formal del

administrado sobre el contenido de los actos administrativos que lo afectan. Su
fundamento está en el principio de debido proceso –garantía del derecho de defensa–,
publicidad y transparencia. La notificación en debida forma asegura que la persona a quien
afecta una decisión administrativa se entere de su sentido y tenga certeza de en qué
momento ha tenido lugar la transmisión oficial de la respectiva información, asegurando
de esta manera que el afectado pueda hacer uso de los medios jurídicos puestos a su
disposición para la protección de sus derechos.
La notificación del acto administrativo es una diligencia externa a su formación o

nacimiento que tiene por objeto hacer conocer formalmente su contenido al interesado.
Por lo tanto, la falta de publicidad no implica la inexistencia –no deja de ser un acto
administrativo, de lo contrario ni siquiera sería notificable– o la invalidez del acto
administrativo pues la violación del debido proceso como motivo de ilegalidad para
declarar su nulidad refiere a la formación del acto, no a las cuestiones posteriores a su
expedición, sino su falta de eficacia u oponibilidad. El acto existe y se presume válido, pero
no es obligatorio para los particulares mientras no se dé la publicidad en la forma que 32
señale la ley en cada caso. Ahora bien, la inoponibilidad del acto no impide invocar su
nulidad si se considera que se ha reunido al menos una de las causales de nulidad pero no
por la falta de publicidad.
La falta de notificación o la notificación irregular, no permite que empiece a correr

términos y el afectado por el acto administrativo puede demandarlo directamente, sin que
el interesado deba agotar previamente los recursos administrativos.
Notificación de actos de carácter general

Deben ser publicados en:
a. el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso; o
b. otros medios que garanticen amplia divulgación, en el caso de las
entidades de la administración central y descentralizada de los entes
territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad.
Si no es posible hacer la publicación en el Diario Oficial debido a fuerza mayor, esta

se podrá hacer en un medio masivo de comunicación eficaz.
Si se trata de la respuesta a una petición en interés general, esta se comunicará por

cualquier medio eficaz.
Notificación de actos de carácter particular y concreto
El CPACA ha considerado seis formas de notificación de actos administrativos de
carácter particular, esto es, de aquellos que contienen una decisión que involucra a
un individuo o individuos en forma concreta y determinada, pero ante ello debe
resaltarse que la forma por excelencia de notificar un acto administrativo particular
y concreto, es la notificación personal.
Notificación Personal. El medio principal de notificación de actos

administrativos de carácter particular es la
notificación personal, la cual se realizará al
interesado, a su representante o apoderado, o a
la persona debidamente autorizada por el
interesado para notificarse66.
La persona afectada por la decisión de la

Administración, es la destinataria de la decisión
y debe ser informada en forma directa y
oportuna, para garantizar sus derechos 33
fundamentales a la defensa y al debido proceso.
Se califica de “personal” la notificación, para
denotar que se trata de un acto presencial, esto
es, realizado con la asistencia física a la entidad
pública, de esa forma la autoridad administrativa
tiene la certeza de que la persona destinataria
de su decisión efectivamente la conoce y se
informa sobre qué hacer para ejercer su derecho
de defensa.
Con la posibilidad de usar medios electrónicos,

la expresión “personal”, que califica la
notificación de los actos administrativos de
carácter particular, ahora no solo abarca la
presencia física del interesado o de quien pueda
notificarse, sino la presencia virtual, propia de
las comunicaciones por vía electrónica. Esta
notificación virtual debe garantizar los mismos
66 Artículo 71. Quien deba notificarse puede autorizar a otra persona mediante escrito para que se notifique en su
nombre. La facultad es recibir la notificación, por lo tanto cualquier manifestación respecto al acto administrativo se
tendrá por no realizada. Será necesaria la presentación personal del poder cuando se trate del reconocimiento de un
derecho con cargo a recursos públicos, de naturaleza pública o de seguridad social.
resultados prácticos de la notificación presencial
física para poder dar los mismos resultados
jurídicos de la presencia física del interesado en
la oficina pública a su presencia virtual
expresada en la interacción por medios
electrónicos, entre esa oficina y ese interesado.67
Diligencia de notificación
personal.
Al interesado debe llamársele por cualquier
medio que sea eficaz para que comparezca a la
diligencia de notificación personal, la cual debe
cumplir los siguientes requisitos so pena de
considerarse inválida:
1. Entrega al interesado de copia íntegra,

auténtica y gratuita del acto administrativo
2. Anotación de la fecha y la hora en que se 34
realizó la notificación, indicación de los
recursos que proceden contra el acto
administrativo, las autoridades ante quienes
deben interponerse dichos recursos, y los plazos
para interponer los recursos.
Notificación personal por

medio electrónico El requisito principal para que esta forma de
notificación sea procedente, es que el
interesado así lo haya solicitado o autorizado,
es decir, debe haberse manifestado
expresamente ese querer por parte del
administrado. “La notificación quedará surtida a
partir de la fecha y hora en que el administrado
acceda al acto administrativo, fecha y hora que
deberá certificar la administración”. 68
Puede realizarse esta notificación respecto de

actos administrativos de carácter masivo que
67 SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. 2010-00015-00(1989), 18 de marzo de 2010. M.P. ENRIQUE JOSE ARBOLEDA
tengan origen en convocatorias públicas. Esta
modalidad procederá si el interesado aceptó ser
notificado de esta manera.
Notificación personal en
estrados Es la notificación verbal de una decisión que se
adopta en audiencia pública, debiéndose dejar
precisa constancia de ella. Los términos para la
interposición de recursos correrán a partir del
día siguiente al de la audiencia referida.
Igualmente, para que la notificación sea válida

se deberá cumplir los requisitos mencionados
para la diligencia de notificación.
Notificación por Aviso Este mecanismo de notificación es subsidiario,

esto es, se hace cuando no se haya podido
realizar la notificación personal. Se hará un aviso 35
que se remitirá a la dirección, al número de fax o
al correo electrónico con que se cuenten,
acompañando copia íntegra del acto
administrativo.
El contenido del aviso es el siguiente: 1) fecha

del aviso 2) fecha del acto que se notifica, 3) la
autoridad que expidió el acto, 4) indicación de
los recursos que proceden contra el acto
administrativo, 5) las autoridades ante quienes
deben interponerse dichos recursos, 6) los plazos
para interponer los recursos, y 7) la advertencia
de que la notificación se considerará surtida al
finalizar el día siguiente al de la entrega del
aviso en el lugar de destino.
Si no se cuenta con información sobre el

destinatario, se publicará por cinco días en la
entidad y en su página web, advirtiendo que al
día sexto, la notificación quedará surtida.
De todo lo mencionado, la autoridad deberá
dejar constancia.
Notificación por conducta

concluyente La notificación por conducta concluyente es
aquella que se deduce por un comportamiento
expreso, claro e inequívoco del interesado en el
acto administrativo, que permite colegir, sin
hesitación alguna, que conoce acerca de su
existencia y de su contenido. En este caso, los
términos comienzan a correr desde la fecha en
que se configuró la notificación por conducta
concluyente.69
Notificación a terceros Cuando la autoridad considere que los actos

administrativos de carácter particular afectan en
forma directa e inmediata a terceros que no
intervinieron en la actuación, estos deberán ser 36
notificados, mediante notificación personal si se
conoce su domicilio, o mediante publicación de
la parte resolutiva en la página electrónica de la
entidad y en un medio masivo de comunicación
en el territorio donde sea competente quien
expidió las decisiones, si se desconoce su
domicilio.
Recursos en sede administrativa
Los recursos administrativos son manifestación del derecho de acceso a la justicia y

desarrollo del debido proceso administrativo, que implica la potestad del administrado
para controvertir las decisiones de las autoridades y un deber por parte de estas respecto a
la revisión oportuna de dichas decisiones. Su finalidad es que la administración pueda
enmendar los posibles errores subyacentes en sus propios actos administrativos sin
necesidad de acudir a la vía judicial.
Los recursos son el mecanismo de impugnación por excelencia en sede administrativa y

constituyen una clara herramienta de protección de los derechos e intereses de los
69 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 3 de febrero de 2010. Rad. 1998-00416 (18413). C.P.: Ruth Stella
Correa Palacio.
administrados, cuyo ejercicio responde al atributo de impugnabilidad de los actos
administrativos propio del derecho de contradicción. Para invocarlos, es necesario observar
algunas reglas que se describen enseguida:
Clases
Reposición. Se interpone ante y se decide por el funcionario que expidió el acto,

para que este aclare, modifique, adicione o revoque su decisión.
Apelación. Se interpone ante el funcionario que expidió el acto administrativo,

se decide por el superior jerárquico o funcional, se interpone para que
aclare, modifique, adicione o revoque la decisión de la autoridad
inferior. Con este recurso se garantiza la doble instancia en algunos
procedimientos administrativos, por tratarse de un verdadero recurso
de alzada. Se puede interponer como principal –sin haber solicitado
reposición– o como subsidiario –simultáneamente al de reposición–
para que, en el caso de que este no sea decidido conforme a las
pretensiones del peticionario, la autoridad decida de una vez si se
concede la apelación.
37
Queja. Se interpone ante el funcionario que expidió el acto o su superior y se

decide por el superior. Procede cuando se rechaza el recurso de
apelación, por lo que su propósito es que el superior revise la
decisión del inferior que negó la concesión del recurso de apelación,
para que lo conceda si lo encuentra procedente.
En este orden de ideas, podemos encontrar dos decisiones en el trámite de los recursos:
una recae sobre si es procedente o no presentar el recurso; y la otra que resuelve el
recurso en sí, donde se aclara, confirma, modifica, adiciona o revoca la decisión –para lo
cual previamente se debió conceder el recurso–.
Por regla general, los recursos proceden contra todo acto administrativo de carácter
particular y salvo norma en contrario, no procede recurso contra los actos administrativos
de carácter general, actos de trámite, preparatorios, o de ejecución.
Oportunidad y Presentación
Reposición y apelación. Si es contra un acto administrativo expreso, deberán

interponerse por escrito en la diligencia de notificación
personal, o dentro de los 10 días siguientes a ella, o a la
notificación por aviso, o al vencimiento del término de
publicación, según el caso. Si el acto que se pretende
impugnar es presunto o ficto, podrán interponerse los
recursos en cualquier tiempo, siempre que no se haya
acudido a los medios de control ante la jurisdicción
contencioso administrativa.
Queja. Se puede interponer dentro de los 5 días siguientes a la

notificación de la decisión de negar la apelación. El
escrito de impugnación, la copia de la decisión que
haya negado el recurso y el expediente será remitido al
superior inmediatamente para la decisión del asunto.
Requisitos
Los recursos se interpondrán por escrito, incluso por medios electrónicos, no
requieren presentación personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la
actuación y deberán:
38
1. Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o
apoderado;
2. sustentarse expresando los motivos de inconformidad;
3. solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer;
4. indicar el nombre y la dirección del recurrente así como la dirección
electrónica si desea ser notificado por este medio.
Si no se cumple con los requisitos de los numerales 1, 2 y 4, la autoridad deberá

rechazarlo.
Trámite
Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo, esto es, interrumpen la
actuación y por ende el cumplimiento del acto objeto de recurso.
Se decretará la práctica de pruebas cuando al interponerlos se haya solicitado o

cuando el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario hacerlo de
oficio. En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence
el término probatorio, el cual no podrá ser mayor de 30 días.
Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano o vencido el

período probatorio, si a ello hubiere lugar. La decisión será motivada y resolverá
todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas y las que surjan con
motivo del recurso.
Debe resaltarse que la norma vigente no señaló un término para la expedición del
acto que decida los recursos de reposición y de apelación en cada caso, definiendo
que ello debe suceder “de plano”, regla que descarta de suyo que el término sea el
que se ha previsto para que ocurra el silencio administrativo.
Cabe aclarar que no se requieren agotar los recursos administrativos si las autoridades
administrativas no dieron oportunidad de interponer los recursos procedentes. El acto
administrativo debe advertir en su texto sobre el derecho de interponer recurso, comunicar
el término para ello y la autoridad ante quien pueden interponerse; si no se cumple con
esto, se impide al peticionario hacer uso de los recursos que legalmente le correspondían
ante la Administración y por tanto se le faculta para demandar directamente los actos
administrativos.70“
El Silencio Administrativo
39
Es una presunción o ficción legal que ocurre cuando transcurrido el plazo previsto en las
normas, sin que la Administración resuelva una petición o un recurso, surge un acto que
niega o concede virtualmente lo solicitado por los interesados, según se trate del silencio
negativo o del silencio positivo.
Negativo
Por regla general, el silencio administrativo es negativo, es decir, ante la ausencia

de pronunciamiento por parte de la Administración, se debe entender que la
decisión ha sido negativa. A su vez este puede ser:
i. Sustancial o inicial, si la ausencia de pronunciamiento se produce en
relación con las peticiones o solicitudes presentadas en ejercicio del
derecho de petición, es decir respecto de las cuales se inicia una
actuación administrativa71. Se configura cuando transcurren tres
meses desde la presentación de una petición sin que se haya
notificado decisión que la resuelva, pero cuando la ley señale un
plazo superior a los tres meses para resolver la petición, el silencio
administrativo se producirá un mes después de la fecha en que debió
adoptarse la decisión.
70 Consejo de Estado, Sección cuarta, sentencia 1998-05677-01(17633) del 23 de junio de 2011. M.P. Martha Teresa
Briceño de Valencia.
71 Corte Constitucional, Sentencia T-1089/01.
La autoridad puede resolver la petición, excepto si se interpusieron
recursos contra el acto presunto o se acudió ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo y se haya notificado auto admisorio de la
demanda.
b. Procesal o adjetivo, cuando se refiere a los recursos que se interponen en debida
forma en sede administrativa, contra actos expresos o presuntos. Se configura
transcurridos dos meses desde la presentación de los recursos de reposición o
apelación sin que se haya notificado decisión que los resuelva.
La autoridad puede resolver los recursos, excepto si se acudió ante la Jurisdicción

de lo Contencioso Administrativo y se ha notificado auto admisorio de la demanda.
El silencio administrativo negativo no es respuesta adecuada para el Derecho de

Petición y en consecuencia, no se excusa a la Administración de resolver las
peticiones presentadas con fundamento en dicho derecho constitucional, ni se la
exime de responsabilidad frente a los ciudadanos para garantizar que la actividad
de la Administración Pública se desarrolle con los postulados de eficiencia, eficacia,
publicidad, economía y celeridad. 72
40
En este orden de ideas, respecto al silencio administrativo sustancial o inicial, el
peticionario podrá a su arbitrio: i) continuar esperando que la Administración
resuelva su solicitud, tiempo durante el cual la autoridad continuará teniendo aquel
deber aunque ya hubiere expirado el plazo legalmente establecido; ii) interponer
recursos en sede administrativa contra el acto administrativo ficto o presunto, en
cualquier momento; o iii) acudir directamente ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa pretendiendo que se declare la nulidad del acto ficto, pues el
silencio administrativo abre por sí mismo las puertas de la Jurisdicción.
Positivo
Excepcionalmente, en los casos en los cuales las disposiciones especiales así lo

indiquen, el silencio de la Administración equivale a un “sí”, esto es, si no se ha
notificado decisión luego de transcurrido el plazo para expedirla, el silencio de la
autoridad equivale a una decisión positiva, como si la Administración hubiere
accedido a la petición del administrado. Los términos para que se entienda
producida la decisión positiva presunta comienzan a contarse a partir del día en que
se presentó la petición o recurso.
72 Corte Constitucional Sentencia C-339/96.

A diferencia del silencio negativo, la ocurrencia del silencio administrativo positivo
suprime la competencia de la Administración para decidir y en caso de hacerlo, ello
equivaldría a un pronunciamiento por quien no es competente para expedirlo.
Una vez se produzca el acto administrativo por haber operado el silencio positivo, la
administración solo debe proceder a reconocerle sus efectos sin que se requiera
que declare su existencia. Previamente y como regla general, el interesado deberá
“protocolizar” el silencio positivo configurado, lo cual sucede a través de una
presentación ante quien da fe de ello mediante escritura pública en donde conste
que no se ha recibido respuesta a la petición o recurso presentado, a pesar del
transcurso del tiempo.
Utilización de medios electrónicos
El uso de medios electrónicos por parte del administrado, surge como un derecho –no una
obligación– que deben garantizar las autoridades públicas en el desarrollo de las
actuaciones administrativas. En tal sentido, la nueva normatividad ha previsto una serie de
actuaciones que pueden ser objeto del uso alternativo de procedimientos basados en las
tecnologías de la información y las comunicaciones.
41
Lo previsto para facilitar el acceso a estos mecanismos, es una serie de opciones que
involucran aspectos como:
 Las peticiones de información y consulta pueden hacerse mediante correo

electrónico, sin necesidad de haber hecho el registro; no obstante, se entenderán
hechas si se realizaron antes de las 12 de la noche y se radican el día hábil
siguiente.
 Para actuar haciendo uso de medios electrónicos, el interesado debe registrar su
dirección de correo electrónico ante la autoridad respectiva y aún hecho el registro,
podrá solicitar recibir notificaciones o comunicaciones por otro medio.
 Los documentos públicos pueden realizarse por medios electrónicos, y tendrán la
validez y fuerza probatoria de documento público –artículos 175 y 251 CPC y
artículos 165, 243 y 244 CGP (cuya entrada en vigencia para el caso ocurrirá el 1º
de enero de 2014, según lo previsto por el artículo 627 del Código General del
Proceso) –. Se presume la autenticidad de las reproducciones efectuadas a partir de
ellos.
 Igualmente se pueden expedir actos administrativos por medios electrónicos, si se
asegura su autenticidad, integridad y disponibilidad de acuerdo con la ley.
 Si el procedimiento administrativo se adelanta utilizando medios electrónicos, los
documentos deberán ser archivados en este mismo medio.
 Podrán constituirse expedientes electrónicos en el procedimiento administrativo
que contarán con un índice electrónico firmado digitalmente por la autoridad. La
autoridad respectiva hará copias de seguridad periódicas que cumplan con los
requisitos de archivo y conservación en medios electrónicos.
 Toda autoridad deberá contar al menos con una dirección electrónica en la cual los
administrados puedan comunicarse directamente y sin dilaciones, para manifestar
los asuntos en procura de sus intereses.
En consonancia con lo previsto en la Ley 1437 de 2011, la Directiva presidencial 04 de

2012 impartió directrices para promover la Política Cero Papel en la Administración
Pública, tanto a nivel interno de la gestión de las entidades públicas como a nivel externo
para garantizar a sus usuarios, el derecho de actuar mediante el uso de medios
electrónicos que faciliten la comunicación.
Extensión Administrativa de la Jurisprudencia del Consejo de Estado 42
El imperio de la ley, al cual están sometidas las autoridades administrativas, se refiere a la

aplicación del conjunto de normas constitucionales y legales, incluyendo la interpretación
jurisprudencial de los máximos órganos judiciales. En tal contexto, les es exigido que
apliquen de manera homogénea los presupuestos jurídicos a los casos que en concreto son
puestos a su consideración, tomando como base las sentencias de unificación
jurisprudencial del Consejo de Estado que interpreten y apliquen dichos presupuestos
normativos y, de manera preferente, las de la Corte Constitucional que interpreten las
normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos individuales73.
Solicitud de extensión de la jurisprudencia

Para exigir la extensión, el interesado en que se apliquen a su caso los mismos
elementos fácticos y jurídicos contenidos en sentencias de unificación
jurisprudencial, presentará petición ante la autoridad competente, siempre que la
posible pretensión judicial no haya caducado.
Además de los requisitos generales, la petición contendrá:
73 Corte Constitucional, sentencias C-816 de 2011 y C-588 de 2012, exequibilidad de las normas referidas al tema.
1. Exposición del caso que evidencie que se trata de la misma situación de hecho y de
derecho del actor al quien se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación
invocada.
2. Enunciación y anexo de las pruebas que pretenda hacer valer.
3. Copia o referencia de la sentencia de unificación invocada.
4. Dentro de los 30 días siguientes a la recepción de la solicitud, la autoridad decidirá
con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias
aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la
sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que
regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para
que ella sea procedente.
La autoridad puede negar la petición, mediante acto sustentado, en los siguientes

casos:
a. Necesidad de un período probatorio para refutar la pretensión del

demandante. Deberá enunciar cuáles son los medios de prueba para
demostrar que el demandante carece del derecho invocado, y sustentar la
necesidad de aquellos. 43
b. Falta de identidad entre la situación jurídica del solicitante y la resuelta en
la sentencia de unificación invocada.
c. Discrepancia interpretativa con el Consejo de Estado respecto de las normas
aplicables. Deberá exponer los argumentos por los cuales esa interpretación
no procede. En el caso de que el peticionario acuda al Consejo de Estado
mediante el proceso judicial de extensión de jurisprudencia, dicha
Corporación se pronunciará expresamente sobre aquellos argumentos y
podrá mantener o modificar su posición.
Si la autoridad reconoce, niega total o parcialmente o guarda silencio sobre la petición, no

procederán recursos administrativos; además, en los casos de negación o silencio, no
procederán siquiera los medios de control o acciones judiciales. Sin embargo, la norma
prevé que mediante escrito razonado, al que se acompañe copia de la actuación surtida
ante la autoridad competente, el interesado pueda presentar escrito ante el Consejo de
Estado dentro de los 30 días siguientes a la referida negación, caso en el cual se da inicio a
la actuación en sede judicial.
CAPÍTULO IV – IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES
La ley contempla el impedimento y la recusación como el mecanismo jurídico para
preservar el derecho a la imparcialidad de los servidores públicos a quienes corresponde
apartarse del conocimiento de un asunto cuando se configure alguna de las causales
expresamente concebidas en la ley para el efecto.
Los impedimentos y recusaciones se dan debido a la existencia de un conflicto de

intereses, esto es, cuando el interés particular directo e inmediato del servidor público
entra en conflicto con el interés general propio de la función pública. Para establecer la
existencia de dicho conflicto se tienen en cuenta las causales taxativas del art. 11 del
CPACA. La palabra “impedimento” refiere a que el propio servidor público, al darse cuenta
del conflicto de interés, debe declararse impedido de conocer dicho asunto; por otro lado,
“recusación” refiere a que si el servidor no manifiesta impedimento por el conflicto de
intereses, cualquier persona puede presentar recusación indicando la existencia del
conflicto. En este orden de ideas, la diferencia principal de ambas figuras es quién tiene la
iniciativa.
44
Trámite
El trámite de impedimentos o recusaciones suspende los términos de la actuación

administrativa, desde la manifestación del impedimento o la presentación de la
recusación, hasta cuando este se decida. Para realizar el trámite se deberá observar
lo siguiente:
Impedimento. Dentro de los tres días siguientes a su conocimiento la autoridad que

deba declararse impedida deberá remitirlo con escrito motivado al
superior o, en ausencia de este, a la cabeza del respectivo sector
administrativo o, si no la tiene, al Procurador General de la Nación o
al procurador regional, según el caso.
Dentro de los 10 días siguientes a la fecha de recibir los documentos,

la autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento; si
lo encuentra viable, lo acepta y determina a quién corresponde el
conocimiento del asunto y ordenará la remisión de los antecedentes.
Se puede designar, de ser necesario, un funcionario ad hoc para que
conozca el asunto.
Recusación. Presentada la recusación, dentro de los cinco días siguientes a su

formulación, el recusado manifestará si la acepta o no. Vencido este
término, se enviará a la autoridad competente para que decida si se
encuentra fundada o no la causal invocada, siguiendo el
procedimiento señalado para el caso del impedimento.
45
CAPITULO V - SEDE JUDICIAL
El derecho de acceso a la administración de justicia está consagrado en el artículo 229 de
la Constitución Política; también es llamado derecho a la tutela judicial efectiva, que se
traduce en la posibilidad que tienen todas las personas de acudir ante los jueces de la
República para propugnar por la preservación del orden jurídico y la materialización de sus
derechos.
En virtud del ejercicio de la función administrativa pueden generarse diferentes

situaciones jurídicas que producen en los administrados beneficios, perjuicios o
indiferencia, lo cual puede conllevar la vulneración de derechos de las personas o el
desconocimiento del interés general, por lo que se hace necesario un control para que las
potestades de la administración respondan a la Constitución y la ley. Este control puede
encontrarse de dos formas:
1. la auto–tutela de la administración, de la cual ya conocimos en capítulos anteriores;

y
2. la tutela judicial, donde la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es la encargada
46
de ejercer un control externo de los actos, hechos, omisiones, contratos y
operaciones administrativas que puedan ser lesivas del orden jurídico o de los
derechos de los particulares, control que se manifiesta a través de los denominados
medios de control.
Los medios de control judicial establecidos en el CPACA, son:
Nulidad por Inconstitucionalidad
Esta modalidad está consagrada en el artículo 237 de la Constitución Nacional y en

el artículo 135 del CPACA. Es el mecanismo contencioso que puede invocar
cualquier ciudadano y en cualquier tiempo, para pedir que se declare judicialmente
la nulidad por infracción directa de la Constitución, de los decretos de carácter
general dictados por el Gobierno Nacional u otras autoridades cuya revisión no
corresponda a la Corte Constitucional.
La nulidad por inconstitucionalidad cuenta con un proceso especial que se describe

así:
 La demanda debe reseñar cuales son las normas constitucionales que se están violando,
junto con su fundamento de por qué se considera tipificada la inconstitucionalidad
alegada; su trámite y contestación se rigen según las disposiciones de los artículos 162 y
175 CPACA.
 Una vez recibida la demanda y hecho su reparto, el magistrado ponente se pronuncia
sobre su admisión en el término de los 10 días, si se encuentra que no cumple con los
requisitos, concede un término de 3 días para que el demandante haga sus respectivas
correcciones; si no se hace dicha corrección dentro de los términos establecidos la
demanda será rechazada.
 Para la primera hipótesis, de ser admitida la demanda, el Magistrado ponente dispone
que se notifique a las partes que tengan intereses directos en el resultado del proceso, a
la entidad o autoridad que profirió el acto y al Procurador General de la Nación, con el
fin que en un término de 10 días contesten la demanda, propongan excepciones y
soliciten pruebas; también ordenara hacer la publicación en la página web de la
Jurisdicción Contencioso Administrativo.
 Si se hace necesario abrir un plazo para practicar pruebas, se darán 10 días para
practicarlas y una vez surtida esta etapa, se corre traslado por un término de 10 días
para que el Procurador General de la Nación rinda su concepto; realizado ello, el
ponente registra el proyecto del fallo en un término de 15 días siguientes a la fecha de
entrada al despacho para la sentencia y luego, en el término de 20 días, la Sala Plena 47
deber dictar el fallo en única instancia.
Nulidad simple
La acción de nulidad simple pretende desaparecer del ordenamiento jurídico el acto
administrativo en principio, de carácter general, expedido por la administración,
para salvaguardar el orden jurídico. Entre sus principales características se
destacan: i) El titular de la acción es cualquier persona; ii) Sus efectos jurídicos son
erga omnes, es decir, para toda la comunidad; iii) se puede ejercer en cualquier
momento; iv) no requiere agotamiento de recursos en sede administrativa para
invocarla; v) procede la solitud de suspensión provisional del acto demandado.
En principio,
la naturaleza del acto administrativo es lo que define el tipo de acción que debe
ejercerse. Si se trata de un acto administrativo de contenido particular y concreto, la
acción apropiada sería la de nulidad y restablecimiento del derecho; si el acto es de
carácter general, la acción apropiada sería la de simple nulidad. Sin embargo, la
acción de simple nulidad también procede excepcionalmente contra los actos
particulares y concretos en los casos en que la eventual decisión que se adopte no
suponga o traiga consigo el restablecimiento del derecho; así mismo sería
admisible la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto de
alcance general, si es que este por sí y directamente lleva al menoscabo o a la
lesión de un derecho individual o irroga un perjuicio.74
Al respecto, el inciso 4 del artículo 137 del CPACA estableció los casos en que
procede la acción de simple nulidad contra actos administrativos de carácter
particular.
1. Las causales de nulidad establecen que los actos serán anulables cuando los
actos administrativos hayan sido expedidos:
a.con infracción de las normas en que deberían fundarse, todas

aquellas que componen el ordenamiento jurídico, aspecto que implica
la confrontación del acto con la norma superior.
b. Sin competencia. La competencia es la facultad de un servidor
o ente público de manifestar válidamente la voluntad estatal a través
de la expedición de actos y decisiones administrativas.
2. En forma irregular. “Se presenta cuando el acto se expide omitiendo las
formalidades y trámites determinantes o sustantivos de la decisión
definitiva”. 75En esta categoría entra “la falta de motivación, cuando la 48
Constitución o la ley mandan que ciertos actos se dicten de forma motivada
y que esa motivación conste, al menos en forma sumaria, en el texto del acto
administrativo, se está condicionando la forma del acto administrativo, el
modo de expedirse.”76
3. Con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. Se trata de una
negación a la garantía constitucional del debido proceso, que implica que la
decisión que afectará al administrado será tomada una vez este sea oído y
vencido.
4. Con falsa motivación. Se presenta cuando los elementos fácticos expuestos
en la parte considerativa del acto, no corresponden a la realidad, debido a un
error o por fraude o engaño.
5. Con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. Es el
ejercicio por parte de una autoridad de una facultad que le es atribuida, con
un fin distinto del que la ley quería al otorgarla, el vicio afecta la finalidad
del acto administrativo, teniendo en cuenta que el fin que el acto persigue
74 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 29 de octubre de 1996, M.P. Dr. Daniel Suárez Hernández, reiterada en
sentencia de Sala Plena del 4 de marzo de 2003, M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola.
75 Consejo de Estado, Sección quinta, sentencia 2007-00035-00 del 22 de mayo de 2008. M.P. Mauricio Torres Cuervo.
76 Consejo de Estado, sección cuarta, sentencia 15895 3 del 1 de marzo de 2012. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
es requisito de su legalidad y debe hallarse en el marco de la función
administrativa y del ordenamiento jurídico77.
Se debe recordar que para que sea posible la anulación de un acto, se debe tener en
cuenta su naturaleza y contenido para determinar si puede controlarse
jurisdiccionalmente, ya que si no se trata de actos definitivos, no serán susceptibles de
demanda ante la Jurisdicción, a través de este medio de impugnación.
Nulidad y restablecimiento del derecho
Como antecedente debe señalarse en primer lugar que este medio de control nació
a principios del siglo pasado como una acción que no podía perseguir resarcimiento
de perjuicios o reparación del daño ocasionado por un acto administrativo, esto es,
tenía como único objetivo lograr la declaratoria de su nulidad; con la expedición de
la Ley 167 de 1941, esta acción se denominó de plena jurisdicción y adquirió la
esencia que actualmente tiene78.
El objetivo de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho está

compuesto por dos ejes: 49
1. que un juez declare la nulidad del acto administrativo expedido por la

administración para extraerlo del mundo jurídico; y
2. que ordene restablecer el derecho subjetivo vulnerado con la expedición de ese
acto administrativo, a través de la reparación del daño causado.
Entre las características que identifican la acción de nulidad y restablecimiento del

derecho se destacan las siguientes:
a. Procede generalmente contra actos subjetivos o particulares, porque es al
particular a quien se le restablece el derecho, excepcionalmente esta acción
procede contra actos generales;
b. Para invocarla deben haberse interpuesto y resuelto (en forma expresa o
presunta) los recursos procedentes en sede administrativa, salvo que contra el
acto que se impugna, solo procediera el recurso de reposición, caso en el cual
no es obligatorio su agotamiento;
c. Tiene como requisito de procedibilidad tramitar la conciliación extrajudicial
cuando los asuntos sean conciliables.
77 Consejo de Estado, Sección tercera, sentencia 1999-00546-01(21489) del 28 de mayo de 2012. M.P. Ruth Stella Correa
Palacio.
78 RIVADENEIRA Bermúdez, Rosember. Control judicial de los actos administrativos en Colombia. Librería jurídica
Sánchez R. Ltda. 2013, pp 59 y ss.
d. Tiene un término de caducidad de 4 meses contados desde que el interesado
tuvo conocimiento de su expedición (a través de la notificación).
A diferencia de la acción de reparación directa, que tiene como causa un hecho de

la administración, una omisión, operación administrativa, una ocupación de un
inmueble, entre otras, la de nulidad y restablecimiento del derecho se origina en el
perjuicio producido por un acto administrativo ilegal, por lo tanto para que el
restablecimiento del derecho sea posible será necesario primero dejar sin efectos al
acto administrativo, lo cual, por la presunción de legalidad, solo es posible con la
declaración judicial de nulidad.
Los asuntos de orden laboral administrativo (sanciones disciplinarias, pago de

salarios y prestaciones, declaratorias de insubsistencia…) son ejemplos de
decisiones que son adoptadas mediante actos administrativos susceptibles de ser
demandados a través de esta acción.
Nulidad Electoral
Toda persona puede pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o 50
por cuerpos electorales, los actos de llamamiento para proveer vacantes en las
corporaciones públicas y los actos de nombramiento que expidan las entidades y
autoridades públicas de todo orden. La nulidad de carácter electoral está
establecida para efectos de examinar si el acto declaratorio de elección está viciado
de nulidad. Para que prospere debe ser debidamente invocado, sustentado y
probado que el hecho alegado configura una de las causales de nulidad del acto
acusado establecidas por la ley.
Entre las características que destacan la acción de nulidad electoral se encuentran:
1. Su finalidad no es restablecer derechos particulares involucrados en un

determinado proceso electoral, sino el restablecimiento objetivo del ordenamiento
que fue desconocido;
2. La pretensión de esta acción es la nulidad del acto que declara la elección, el
nombramiento o el llamamiento de las vacantes.
3. Su término de caducidad es de 30 días contados a partir del día siguiente al de su
publicación;
4. El titular de la acción es cualquier persona.
Los actos de elección o de nombramiento son nulos, por cualquiera de las causales
generales de nulidad o cuando se presenten las causales especiales consagradas en
el artículo 275 del CPACA. En cuanto a procedimiento y trámite de la demanda,
también están definidas en los artículos 276 a 296 del CPACA.
Ejemplo: La elección de los magistrados del Consejo Nacional

Electoral, caso en el cual el Consejo de Estado analiza si su elección
cumplió con dos disposiciones de orden constitucional: la prevista en el
artículo 108, el cual tipifica la obligación de votar en bancada y la
segunda, consignada en el artículo 133 que establece a los miembros
del congreso que se debe hacer la votación de forma nominal y publica.
Reparación directa
La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño

antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado, término
que comprende tanto los servidores públicos como los particulares que
desempeñan funciones públicas-.79
51
El Estado responderá cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una
operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por
causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa –que no sea un acto
administrativo anulable– imputable a una entidad pública o a un particular que
haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. Las entidades públicas
deben promover esta pretensión en los casos en que se vean perjudicadas por la
actuación de un particular o de otra entidad pública.
La acción de reparación directa se caracteriza por lo siguiente:
1. El titular de esta acción es cualquier persona a la que se le haya causado un

daño antijurídico y esté interesada en demandar;
2. El fin que busca esta acción es de naturaleza subjetiva porque el interesado es
el particular afectado por el daño antijurídico;
3. Las pretensiones de esta acción son:
a. Que se declare responsable al Estado por el perjuicio causado,
b. Que se le condene al pago de los perjuicios causados,
c. Que se indexen los valores es decir que se actualicen los
montos;
79 Sentencia C- 644/11.
d. Tiene termino de caducidad de 2 años contados a partir de la
ocurrencia del hecho o el conocimiento que del mismo tuvo el
afectado;
e. En la acción de reparación directa no opera el requisito del
agotamiento de los recursos debido a que no hubo manifestación de
voluntad de la administración;
f. Tiene como requisito de procedibilidad tramitar la conciliación
extrajudicial cuando los asuntos sean conciliables.
No debe confundirse esta acción con la de nulidad y restablecimiento del derecho,

debido a que aunque comparten la pretensión indemnizatoria –en ambas se busca
el resarcimiento de los perjuicios causados por el Estado– difieren en que la causa
del daño es completamente diferente.
El daño antijurídico es definido como el menoscabo o perjuicio patrimonial o

extramatrimonial que sufre la víctima, sin tener el deber jurídico de soportarlo; esto
no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración
sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima.
52
En cuanto a la imputación, se define como la atribución de la respectiva lesión y
exige analizar dos esferas: imputación fáctica e imputación jurídica; en esta última
se debe determinar la atribución respecto a un deber jurídico, que opera conforme a
los distintos títulos de imputación consolidados en la jurisprudencia del Consejo de
Estado: falla en la prestación del servicio, daño especial y riesgo excepcional.
Finalmente, para que el daño antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, se
exige que haya nexo causal: que el daño sea consecuencia del incumplimiento de
las obligaciones de la Administración, lo cual implica que el daño sufrido por la
víctima no se derive de un fenómeno de fuerza mayor o sea atribuible a su
conducta negligente.80
Los casos más comunes que se debaten en la Jurisdicción por medio de este tipo de
acción, están relacionadas con la falla del servicio que puede ocurrir cuando en
ejercicio de la actividad pública, la autoridad ocasiona un daño o por su omisión,
puede ser responsable de los perjuicios padecidos por el demandante.
80 Corte Constitucional, sentencia c-644-11. Consejo de Estado, sección tercera, sentencia 1996-01903-01(20415) del 23
de mayo de 2012. M.P. Olga Melida Valle de La Hoz.
Controversias Contractuales
“Mediante esta pretensión es posible controvertir todas aquellas diferencias que se

susciten las partes de un contrato del Estado –aunque hay eventos post
contractuales, en los que todos los sujetos ya dejaron de ser “partes” pero están
legitimados para ejercitarla–, como las siguientes:
a. La existencia o inexistencia del contrato;

b. La validez del contrato o de alguna de sus cláusulas, cuando se encuentre
viciado de nulidad absoluta o relativa;
c. La validez de los actos administrativos contractuales;
d. La revisión económica encaminada a determinar si se presentó desequilibrio en
las condiciones que fueron previstas al momento de contratar o de presentar
oferta;
e. El incumplimiento en el evento de que las partes incurran en conductas que
configuren el desconocimiento de las prestaciones a su cargo o el cumplimiento
tardío de las mismas;
f. La condena al pago de perjuicios para la parte responsable del daño;
g. Otras declaraciones y condenas que necesariamente deben estar relacionas con
53
el contrato celebrado, dada la naturaleza de la acción; y
h. La liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo
acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los
dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de
mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.”81
Tiene como requisito de procedibilidad tramitar la conciliación extrajudicial cuando

los asuntos sean conciliables.82
Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la

actividad contractual, no están comprendidos por la acción de controversias
contractuales, pero podrán demandarse mediante las acciones de nulidad y de
nulidad y restablecimiento del derecho. 83
81 Consejo de Estado, Sección tercera, sentencia 1995-07018-01(14669) del 7 de junio de 2007. M.P. Ramiro Saavedra
Becerra.
82 Art. 161, núm. 1, CPACA.
Cumplimiento
El artículo 87 de la Constitución establece que “toda persona podrá acudir ante la

autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad
renuente el cumplimiento del deber omitido.” Esta pretensión fue desarrollada en la
Ley 393 de 1997 y establecida en el art. 146 CPACA.
Procede contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o
hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o
Actos Administrativos… Su finalidad es procurar la vigencia y efectividad material de las
leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares
del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social
y económico justo. 84
Para ejercer la pretensión es requisito de procedibilidad constituir la renuencia,

para lo cual el accionante debe haber reclamado el cumplimiento del deber legal o
administrativo, ante lo cual la autoridad no haya dejado su incumplimiento o no
haya contestado la solicitud dentro de los 10 días siguientes su presentación. Se
puede prescindir de este requisito cuando el cumplirlo a cabalidad genera un
54
inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante. La
finalidad que busca esta acción es la de protección del principio de legalidad y
eficacia del ordenamiento jurídico.
Protección de los derechos e intereses colectivos – Acción Popular
La acción popular está consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, fue

desarrollada por la Ley 472 de 1998 y recientemente incluida en el art. 144 DEL
CPACA. Su objetivo es la garantía de los derechos e intereses colectivos, cuando
resulten vulnerados o amenazados con la actividad de la administración o de los
particulares. Puede ejercerse con finalidad preventiva, esto es, para hacer cesar la
amenaza o violación de los derechos colectivos; o, finalidad restrictiva, que se
enfoca a la restitución de las cosas a su estado anterior.
Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos
definidos como tal en la Constitución Política, las leyes y los tratados de derecho
internacional celebrados por Colombia; el artículo 4 de la ley 472 de 1998
menciona algunos, entre los que se desataca: el goce de un ambiente sano, la
moralidad administrativa, el goce del espacio público, la defensa del patrimonio
público, la seguridad y salubridad públicas, la libre competencia económica, el
84 Corte Constitucional, Sentencia C-1194/01.

acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna,
prevención de desastres previsibles técnicamente, los derechos de los
consumidores y usuarios.
Cabe aclarar que el solo hecho de que un daño afecte a un número plural de
personas no hace procedente la acción popular, ya que esta depende solo de la
naturaleza colectiva del derecho que ha sido afectado; aunque es posible que con la
misma conducta puedan vulnerarse además los derechos individuales de una
persona o un grupo. El Consejo de Estado ha indicado como criterio para definir si
se trata de un derecho individual o colectivo el “es establecer si con la
indemnización de los perjuicios causados a quienes individualmente han sufrido el
daño, este queda reparado en forma definitiva o si a pesar de ello aún subsiste la
afectación para la colectividad, en la que muchos de los miembros pueden no haber
sufrido ninguna mengua de sus derechos particulares.” 85
La acción puede ser ejercida por:
a. toda persona,
b. las Organizaciones No Gubernamentales, la Organizaciones Populares, Cívicas o 55
de índole similar,
c. las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o
vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses
colectivos no se hayan originado en su acción u omisión,
d. el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros
Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia;
e. los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban
promover la protección y defensa de estos derechos o intereses.
Las pretensiones de esta acción son:

1. Cese de la vulneración peligro o amenaza sobre los bienes colectivos;
2. Volver las cosas a su estado anterior; si no existe la posibilidad de restituirlas,
se procede a la indemnización pecuniaria del derecho colectivo lesionado;
3. Que se evite el daño o peligro.
La Ley 472 de 1998 no contempla como razón para su improcedencia la existencia

de “otros medios judiciales de defensa, a través de los cuales también se puedan
hacer efectivos los derechos conculcados, como sí sucede respecto de la acción de
85 Consejo de Estado, sección tercera, sentencia 2001-2012-01(AP-0388) del 25 de abril de 2002. M.P. Ricardo Hoyos
Duque.
tutela y la de cumplimiento.”86
Ahora bien, los actos administrativos también pueden ser fuente de amenaza o
violación de los derechos colectivos y si ello se comprueba, es posible que sean
suspendidos con miras a proteger dichos derechos, dado que el juicio de su
legalidad corresponde al juez de lo contencioso administrativo competente.
Es requisito de procedibilidad hacer una reclamación a la autoridad, salvo la

existencia comprobada de un perjuicio irremediable, solicitándole que adopte las
medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o
violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los 15 días
siguientes a su presentación o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez para
exigir el cumplimiento.
Reparación de los perjuicios causados a un grupo – Acción de Grupo
Esta pretensión se encuentra consagrada en el artículo 88 inciso 2º de la

Constitución Política, el art. 145 del CPACA y fue desarrollada por la Ley 472 de
1998. Consiste en el mecanismo que permite a un conjunto de personas afectadas 56
por la misma causa, solicitar el pago de una suma de dinero para reparar los daños
sufridos; quiere ello decir que su esencia es indemnizatoria y reparadora.
No es indispensable la concurrencia de todos los miembros del grupo al momento

de presentación de la demanda, pues quien actúe como demandante representa a
las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos
vulnerantes sin necesidad de que cada uno ejerza por separado su propia acción,
siempre que ese grupo sea al menos de 20 personas y en la demanda se
establezcan los criterios para determinarlas.
La acción de grupo también llamada de clase, se caracteriza por:
1. El titular de la acción es cualquier miembro del grupo o cualquiera que

pertenezca al mismo;
2. La finalidad de esta acción es obtener exclusivamente una compensación
monetaria, que sería percibida por cada uno de los miembros del grupo;
3. Las pretensiones son:
a. Que se declare la responsabilidad del agresor;
86 Consejo de Estado, sección Primera, sentencia 2004-02216-01(AP) del 1° de marzo de 2007. M.P. Camilo Arciniegas
Andrade.
b. Que se reconozca el perjuicio y se ordene pago de indemnización.
Además la acción de grupo establece unos requisitos para la existencia
del grupo como: Un grupo previo que se reúna, un daño que tenga una
misma causa, un grupo al que se le haya ocasionado un daño el cual
tiene un origen o causa común.
Tal como sucede con la acción popular, el sujeto pasivo de una demanda de acción
de grupo puede ser el Estado, pero también los particulares que ejercen función
pública o actividades privadas.
Repetición
Está regulada por la Ley 678 de 2001, la cual es desarrollo del artículo 90 de la
Constitución Política. Esta pretensión permite que en caso de que
“el Estado deba hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena,
conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en
ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva repita contra estos para obtener el 57
reembolso de lo pagado”87.
También puede ejercerse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex

servidor que se presume es responsable, dentro del proceso de responsabilidad
contra la entidad pública.
El dolo está relacionado con la intención del sujeto de generar el resultado, “su
análisis se efectúa en el fuero interno del individuo, puesto que su acreditación
supone la constatación de un elemento cognoscitivo (conocer la realidad, la
trasgresión normativa, y el resultado esperado), y volitivo (aceptar y buscar
intencionalmente la consecuencia derivada del comportamiento).”88 “La culpa grave
es definida como el no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado, que aún las
personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios
propios.”89 Por último, cabe decir que la Ley 678 de 2001 trae consigo supuestos en
los cuales se presume el dolo o la culpa grave para efectos del ejercicio de esta
pretensión.

88 Consejo de Estado, sección tercera, sentencia 1998-02246-01(35529) del 11 de noviembre de 2009. M.P. Enrique Gil
Botero.
89 Consejo de Estado, sección tercera, sentencia 2011 1995-02029-01(18452) del 31 de enero de 2011, M.P. Enrique Gil
Botero.
En los procesos de responsabilidad se debe distinguir dos procesos:
1. el instaurado por la víctima del daño antijurídico contra el Estado, el actor
persigue que se deduzca judicialmente una declaración de responsabilidad
patrimonial a cargo del Estado;
2. el iniciado por el Estado contra el agente que actuó con dolo o culpa grave,
donde se pretende el reembolso de lo que hubiere sido pagado como
consecuencia de la sentencia condenatoria del primer proceso.
La acción de repetición se caracteriza por:
1. El titular de la acción es el Estado, el cual la acciona en contra de un

funcionario o ex funcionario que haya realizado funciones públicas;
2. Tiene su origen cuando el Estado haya sido condenado a pagar por la
conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario;
3. La acción de repetición es una acción netamente pecuniaria que tiene la
entidad contra el funcionario o ex funcionario;
4. La acción tiene un requisito de procedibilidad ya que para instaurar la
demanda contra el funcionario, se debe haber pagado al particular para
luego repetir contra el funcionario o ex funcionario; 58
5. La acción de repetición tiene un término de caducidad de 2 años a partir del
día siguiente al pago por parte de la entidad al particular.
Pérdida de Investidura
La acción de pérdida de investidura es autónoma frente a las demás acciones que

puedan originarse por los hechos que se encuadren en las causales previstas para
ella, como acciones disciplinarias, penales y de nulidad electoral. “La acción de
pérdida de la investidura tiene como propósito procurar el comportamiento ético de
quienes ejercen poder político a través de las corporaciones públicas de elección
popular, de suerte que su conducta y decisiones en el ejercicio de las mismas se
ajusten al interés general.”90
La pérdida de la investidura implica una sanción por conductas asumidas por el

congresista, diputado, concejal o edil, que lo excluye de esa condición, eventualidad
diferente a la que surge de la nulidad electoral, en la cual se pretende definir si la
elección fue legítima.
90 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia 20092008-00700-01 del 16 de julio de 2009. M.P. Martha Sofía Sanz
Tobón.
La Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o cualquier ciudadano puede
demandar la pérdida de investidura de congresistas; la Mesa Directiva de la
Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local,
y cualquier ciudadano, puede demandar pérdida de investidura de diputados,
concejales y ediles, por las causas establecidas en la Constitución y la ley.
La acción de pérdida de investidura se caracteriza por:
1. El titular de la acción es la mesa directiva de cualquiera de las

corporaciones: Congreso, Asamblea, Concejo, Junta Administradora Local o
cualquier ciudadano;
2. Es una acción de naturaleza política;
3. Va dirigida a los funcionarios de elección popular entre los cuales se
destacan: los Congresistas, los Diputados, los Concejales y los ediles.
Caducidad de las acciones
El legislador instituyó la caducidad con el propósito de dar estabilidad al acto

administrativo no impugnado, dentro de ese término que prevé la norma para garantizar la 59
seguridad jurídica de los sujetos procesales, y como una sanción en los eventos en que
determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico. Así, el interesado
tiene la labor de poner en marcha el aparato jurisdiccional del Estado en tiempo pues, de
no hacerlo, perderá tal posibilidad para hacer efectivo su derecho.
A continuación se indican algunos de los términos de caducidad que por regla general se
aplican:91
Acción de Grupo. Término de dos años, contados desde el día siguiente a

la fecha en que se causó el daño o cesó la acción
vulnerable causante del mismo.
Acción Popular. No tiene término de caducidad. Puede ejercitarse en

cualquier tiempo, siempre que subsista la amenaza o
vulneración del derecho o interés colectivo; esto
significa que es improcedente cuando se trate de
hechos superados.
91 Ver lista exhaustiva del numeral 2 del artículo 164 CPACA.

Controversias
Contractuales. Dos años que se contarán a partir del día siguiente a la
ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que
les sirvan de fundamento. Ver reglas especiales de
caducidad del literal j) del núm. 2 del artículo 164 del
CPACA.
Cumplimiento. No tiene
Nulidad Electoral. El término es de 30 días. Se contará a partir del día

siguiente si se trata de una elección declarada en
audiencia pública; en los demás casos de elección y en
los de nombramientos se cuenta a partir del día
siguiente al de su publicación.
Nulidad y
Restablecimiento. Cuatro meses contados a partir del día siguiente al de
la comunicación, notificación, ejecución o publicación
del acto administrativo, según el medio por el cual se
60
tuvo conocimiento del acto.
Nulidad. No tiene término de caducidad.
Pérdida de Investidura. No tiene debido a su naturaleza de acción pública.
Reparación Directa. Dos años contados a partir del día siguiente al de la

ocurrencia de la acción u omisión causante del daño.
Repetición. Dos años contados a partir del día siguiente a la fecha

en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar,
desde el vencimiento del plazo con que cuenta la
administración para el pago de condenas (10 meses
contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la
sentencia)92.
En este aparte, vale la pena ver un comparativo entre los principales medios de control
expuestos, así:
92 Artículo 192, inc. 2. CPACA.

Criterio Nulidad Nulidad y Reparación Controversias Repetición
simple restablecimiento directa contractuales
del derecho
Actor Toda Toda persona que El interesado El interesado Entidad
persona se crea lesionada en (víctima del (una de las condenada a
un derecho daño partes del un pago por
subjetivo antijurídico) contrato) la conducta
que puede ser *
El Ministerio dolosa o
una entidad Público o un gravemente
pública tercero que culposa del
incluso acredite un servidor o ex
interés directo servidor
sin la pretensión público
es la nulidad
absoluta del
contrato
Pretensión Nulidad de  Nulidad del Reparación Declaratoria de Pago del
actos acto del daño existencia del reconocimie
administrati administrativo antijurídico contrato o su nto
vos de particular; producto del nulidad, que se indemnizator 61
carácter  Restablecimie hecho, la ordene su io que hizo
general nto de las omisión, la revisión, que se una entidad
cosas a su operación declare su con ocasión
estado administrativ incumplimiento, de una
anterior -si es a o la que se declare la condena,
posible-; ocupación nulidad de los conciliación
 Reparación del temporal o actos u otra forma
daño permanente u administrativos de
otra causa contractuales, terminación
imputable a que se condene de conflictos
los agentes al responsable a
del Estado indemnizar los
perjuicios, que se
liquide
judicialmente.
Caducidad N.A 4 meses siguientes Dos (2) años, Dos (2) años Dos (2) años,
a su notificación contados a contados a partir contados a
partir del día del día siguiente partir del día
siguiente al a la ocurrencia siguiente de
de la de los motivos la fecha del
ocurrencia de de hecho o de pago
la acción u derecho que les
omisión sirven de
causante del fundamento o,
daño desde el día
siguiente al
perfeccionamien
to del contrato si
se pretende su
nulidad absoluta.
Ver reglas
especiales de
caducidad del
literal j) del núm.
2 del artículo 62
164 DEL CPACA.
Esquema procesal mixto (mecanismos escritos, orales y por audiencia)
El proceso judicial administrativo que procede por regla general en primera y en única instancia, es el
consagrado en el art. 168 y siguientes del CPACA y se realizará principalmente mediante audiencias.
Para efectos del registro de las audiencias y diligencias se tendrán en cuenta lo siguiente:
a. Se levantará un acta de cada audiencia;
b. el juez podrá ordenar la transcripción literal total o parcial de la audiencia o diligencia, para que
conste como anexo; y
c. se realizará una grabación del debate.
Las etapas del proceso se estructuran así:
Primera etapa.
Inicia con la presentación de la demanda hasta la audiencia inicial.
La demanda será inadmitida cuando carezca de los requisitos señalados en la ley –art. 162 y
163–, lo cual se decidirá mediante auto susceptible de reposición, que otorgará el plazo de 10
días para que se corrijan los defectos señalados. Será rechazada por i) caducidad de la acción; ii)
por no haberse corregido en el término concedido para ello en la inadmisión o iii) el asunto no
es susceptible de control judicial.
Si reúne los requisitos, la demanda será admitida y se le dará el trámite correspondiente, sin
importar si el accionante indicó una vía procesal inadecuada.
Se correrá traslado por el término de 30 días. Vencido el término de traslado de la demanda se

convocará a la “audiencia inicial” regulada en el art. 180 del CPACA y realizada por el Juez o
Magistrado Ponente. En ella se hará el saneamiento de nulidades, decisión de excepciones
previas, fijación del litigio, decisión de medias cautelares, decreto de pruebas, y se puede
intentar hacer conciliación.
Segunda etapa.
Inicia con la finalización de la audiencia inicial hasta la culminación de la audiencia de pruebas.
Puede obviarse esta etapa si a criterio del juez no es necesaria, caso en el cual la sentencia se
dicta dentro de la audiencia inicial, dando previamente a las partes la posibilidad de presentar
alegatos de conclusión. En caso contrario, en la fecha y hora que en la audiencia inicial se señaló 63
para hacer la audiencia de pruebas, la cual será realizada por el Juez o Magistrado Ponente, se
recaudarán todas las pruebas oportunamente solicitadas y decretadas. La audiencia se realizará
sin interrupción durante los días que sean necesarios, máximo 15 días.
Tercera etapa.
Inicia con la finalización de la audiencia de pruebas, comprende la audiencia de alegaciones y

juzgamiento y culmina con la notificación de la sentencia.
Si el juez considera innecesaria la audiencia de alegaciones y juzgamiento, en la audiencia de

pruebas ordenará la presentación por escrito de los alegatos dentro de los 10 días siguientes y
dictará sentencia dentro de los 20 días siguientes al vencimiento del plazo para presentarlos.
La sentencia se notificará dentro de los tres días siguientes a la fecha en que se profirió,
mediante envío de su texto a través de mensaje al buzón electrónico para notificaciones
judiciales, y se entenderá surtida la notificación en la fecha en que fue recibida. Se notificará la
sentencia por edicto a quienes no se les deba o pueda notificar por vía electrónica. 93

Recursos
Así como los actos administrativos son susceptibles de recursos en sede administrativa,
como control a la función administrativa, las providencias –autos o sentencias– son
susceptibles de recursos judiciales como control a la función judicial que se ejerce durante
el proceso.
Los recursos son ordinarios o extraordinarios y están establecidos en el CPACA, así:
Ordinarios
Reposición Se presenta ante el mismo operador judicial que tomó la decisión

inicial con el fin de que la revoque o modifique. Este recurso
procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o
de súplica, salvo disposición legal en contrario.
Apelación Son susceptibles de este recurso los autos proferidos en primera 64

instancia por los Tribunales y Jueces en los casos taxativamente
señalados en el art. 243 del CPACA, y las sentencias de primera
instancia de los Tribunales y de los Jueces. En este caso, “la labor
de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la
decisión impugnada, el acierto o el error del A-quo en el juicio
realizado, en los aspectos señalados en el recurso.”94
Queja El recurso de queja procede ante el superior cuando se niegue la

apelación o se conceda en un efecto diferente, para que la
conceda o corrija el efecto de la apelación, respectivamente.
También procede cuando no se concedan los recursos
extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia.
Súplica El recurso de súplica procede contra los autos que por su

naturaleza serían apelables emitidos por el magistrado ponente
en segunda o única instancia y contra el auto que rechaza o
declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. El recurso
tiene como finalidad la revisión de dichos autos por parte de los
demás miembros de la Sala, para que de forma conjunta
verifiquen la legalidad del acto.
94 Consejo de Estado, sección cuarta, sentencia (2011 2008-00253-01(17884) del 24 de marzo de 2011. M.P. William
Giraldo Giraldo.
Se interpone ante la Sala de que forma parte el ponente, dentro de los tres días siguientes
a la notificación del auto; se correrá traslado por dos días y el Secretario pasará el
expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia,
quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección.
Extraordinarios
Revisión La institución de la cosa juzgada imprime a la sentencia

ejecutoriedad y firmeza, adquiriendo el carácter de inmutable,
definitiva, vinculante y coercitiva, de tal manera que sobre
aquellos asuntos no resulta admisible plantear litigio alguno ni
emitir un nuevo pronunciamiento. Se trata entonces de una
institución jurídico-procesal que garantiza seguridad y estabilidad
a las decisiones judiciales y evita que los conflictos sean
susceptibles de dilación indefinida.
El recurso extraordinario de revisión constituye una excepción a la

cosa juzgada. Procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas 65
el Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los
jueces administrativos, en virtud de las causales señaladas en el
art. 250 del CPACA. El término para interponerla depende de la
causal alegada, siendo la regla general el término de un año desde
el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia.
Una vez admitido el recurso, se correrá traslado por 10 días;

pueden decretarse pruebas de oficio o a solicitud de parte, caso
en el cual se señalará un término máximo de 30 días para
practicarlas y se dictará sentencia. En caso de que prospere, hay
lugar a que en la sentencia se sustituya la decisión adoptada
en aquella que se impugna.
Unificación de
Jurisprudencia Con el fin de procurar la interpretación uniforme y coherente
del derecho que permita garantizar los derechos de quienes
resulten perjudicados con la providencia recurrida, se concibe
este mecanismo de impugnación que tiene como fin último,
reparar los agravios inferidos a los sujetos procesales.
Procede contra las sentencias dictadas en única y segunda

instancia por los tribunales administrativos, respecto de
asuntos sin cuantía o cuando la cuantía de la condena o, en su
defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda
los montos contemplados en el art. 257 CPACA; y tiene como
única causal el supuesto de que la sentencia contraríe o se
oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
El recurso se interpone por escrito dentro los 5 días siguientes a la

ejecutoria de la sentencia, ante el Tribunal Administrativo que la
expidió. Se da traslado del auto que conceda el recurso por 20 días
para que el recurrente lo sustente; si no se sustenta dentro del
traslado, se declarará desierto.
Si se sustentó, el Tribunal remitirá el expediente a la sección del

Consejo de Estado competente, dentro de los 5 días siguientes. El
magistrado Ponente decidirá sobre su admisión y de ser admisible,
se correrá traslado por 10 días; se citará a audiencia y se proferirá
sentencia. Si prospera el recurso, la sala anulará en lo pertinente, la
providencia recurrida y dictará una para reemplazarla o adoptará las
decisiones que correspondan. Si no prospera, se condenará en costas
al recurrente.
66
El recurso se concede en el efecto devolutivo –mientras se decide la

sentencia impugnada se debe cumplir-, salvo cuando fue recurrida
por ambas partes y por los terceros reconocidos en el proceso, caso
en el que se cumplirá lo no recurrido. No obstante es posible
solicitar la suspensión de la sentencia como medida cautelar como
se dispone en el art. 264 del CPACA.
Otros mecanismos
Extensión judicial de la jurisprudencia del Consejo de Estado
Este mecanismo ocurre cuando se solicitó la extensión en sede administrativa y la

autoridad la negó o guardó silencio; en tal eventualidad, el interesado puede acudir
ante el Consejo de Estado en una nueva solicitud que debe reunir tres requisitos
formales: 1) Presentarse dentro de los 30 días siguientes a la respuesta negativa bien
sea total o parcial, de la solicitud o cuando la autoridad guardó silencio –
transcurridos los 30 días previstos para que diera respuesta a la solicitud-; 2) La
solicitud debe ser escrita y en ella deben exponerse los argumentos que la sustentan;
3) Debe acompañarse copia de la actuación surtida ante la autoridad competente95.
Se dará traslado de la solicitud a la administración demandada y a la Agencia

Nacional de Defensa Jurídica del Estado, se aportarán pruebas y se hará una
audiencia para alegar y decidir. Si la solicitud se estima procedente, se ordenará la
extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar,
según los efectos de la providencia extendida.
Si no se estima procedente la solicitud, con la ejecutoria de la providencia del

Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, excepto cuando la
reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del
derecho y no existiere decisión administrativa de fondo, caso en el cual negada la
solicitud se enviará el expediente a la autoridad para que resuelva el asunto, por lo
cual se reanudará el término con la ejecutoria de dicho acto administrativo.
Según lo dispuesto en el art. 271 CPACA, el Consejo de Estado podrá asumir

conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte o 67
por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del
Ministerio Público, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o
social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una
sentencia de unificación jurisprudencial.
Revisión Eventual
El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que adiciona el artículo 36A a la Ley 270 de
1996, estableció el mecanismo de revisión eventual que tiene como finalidad la
unificación de la jurisprudencia en lo que tiene que ver con las acciones populares y
de grupo, para lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la
misma situación fáctica y jurídica.
El mecanismo procede en los siguientes casos: 1) Cuando la providencia presente

contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada
entre tribunales; y 2) Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga a una
sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta
Corporación.
95 Art. 102 C.P.A.C.A.

Según lo dispuesto en el art. 272 y siguientes del CPACA y la jurisprudencia del
Consejo de Estado96, el mecanismo tiene los siguientes presupuestos de
procedencia:1) La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio
Público. El solicitante no puede desistir; 2) la providencia objeto de revisión debe
determinar la finalización o el archivo del respectivo proceso;3) la providencia
objeto de revisión debe haber sido proferida por un tribunal administrativo y no ser
susceptible de apelación;4) el propósito para la revisión debe ser la unificación de
jurisprudencia y5) la solicitud de revisión debe sustentarse debidamente.
La revisión eventual no es un recurso, por lo tanto no constituye una tercera

instancia de decisión, pues dentro del respectivo proceso ya se han agotado las
pertinentes.
Régimen de medidas cautelares
Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege,
de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es
controvertido en el mismo; así, se protege preventivamente a quien acude a las 68
autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión
adoptada sea materialmente ejecutada. No son medidas sancionatorias de los sujetos
contra quienes se promueven, sino que son medidas protectoras, independientes de la
decisión que se adopte dentro del proceso al cual se encuentran afectas ya que para ser
decretadas no se requiere que quien las solicita sea titular de un derecho cierto.
Las medidas pueden ser decretadas en todos los procesos declarativos que se adelanten, antes de
la notificación del auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, por petición de
parte que puede hacerse desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso.
El Juez o Magistrado Ponente decretará las medidas que considere necesarias para proteger y
garantizar, provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. En los procesos
de acción popular y de tutela, pueden ser decretadas de oficio. Las medidas cautelares que por
regla general pueden ser decretadas están consagradas en el art. 230 del CPACA.
Según trámite general previsto para decretar la medida cautelar, de la solicitud se correrá traslado
para que el demandado se pronuncie sobre ella; si la solicitud se hizo con la presentación de la
demanda, el demandado deberá pronunciarse mediante escrito dentro del término de cinco días y
el auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de los 10 días siguientes al
vencimiento dicho término. Si se solicita en audiencia, se correrá traslado durante la misma y una
vez evaluada por el Juez o Magistrado Ponente podrá ser decretada.
96 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 14 de julio de 2009.

Por regla general, el solicitante deberá prestar caución con el fin de garantizar los perjuicios que se
puedan ocasionar con la medida cautelar; esta podrá ser levantada por petición del demandado o
afectado prestando caución y cuando el juez lo considere procedente. La medida podrá ser
modificada o revocada, de oficio o a petición de parte, si se advierte que los requisitos para su
otorgamiento ya han sido superados o que es necesario variarla para que se cumpla, según el caso.
Utilización de medios electrónicos
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, también contempla

la posibilidad de utilizar medios electrónicos en sede judicial. Al respecto se puede destacar que:
1. todas las actuaciones judiciales susceptibles de surtirse en forma escrita se podrán

realizar a través de medios electrónicos que garanticen su autenticidad, integridad,
conservación y posterior consulta. También se prevé la implementación del
expediente judicial electrónico;
2. Es obligatorio para las entidades públicas, las privadas que cumplan funciones
públicas y el Ministerio Público, tener un buzón de correo electrónico 69
exclusivamente para recibir notificaciones personales judiciales;
3. Las providencias se podrán notificar a través de medios electrónicos, siempre que
el interesado acepte expresamente su uso en su caso;
4. Los autos no sujetos al requisito de la notificación personal se notificarán por
medio de anotación en estados electrónicos para consulta en línea;
5. Es válido el uso de medios electrónicos para efectos probatorios. Los documentos
públicos que pueden circular por este medio, cuentan con la validez y fuerza
probatoria conferida por el código de procedimiento civil, produciendo todos los
efectos legales.
En cuanto a estos medios electrónicos, todas las personas tienen la posibilidad de hacer
uso de aquellos para hacer sus actuaciones judiciales, para lo cual se hace necesario
realizar un registro en una base de datos creada para tal fin, con su correo electrónico; la
notificación por medio electrónico, solo será aplicable cuando así sea expresado por el
interesado.
Si se adelanta el procedimiento administrativo solo por medio electrónico se deberá

archivar por este medio todos los documentos utilizados en las actuaciones
administrativas; cuando se trata de documentos de carácter individual se debe constatar y
responder por la autenticidad e integridad de la información, para de este modo poder
reproducirlos y registrar las fechas de expedición, notificación y archivo.
En cuanto a la manipulación del expediente electrónico, se deberá foliar mediante índice
electrónico, que contenga una firma digital del órgano o entidad ejecutante, con el fin de
tener una garantía para la integridad del expediente electrónico.
BIBLIOGRAFÍA
CHAVARRO, Jorge E. ORTEGÓN, Luis G, (2012), Código de Procedimiento Administrativo y

de lo Contencioso Administrativo. Comentarios - concordancias - doctrina - jurisprudencia.
Incluye Adenda Código General del Proceso. Editorial Nueva Legislación. Bogotá,
Colombia.
CRISTANCHO, Moyano Juan Pablo, (2012), Nuevo Código de Procedimiento Administrativo

y de lo Contencioso Administrativo, Segunda edición actualizada, Ediciones del Profesional
Ltda. Bogotá, Colombia.
RIVADENEIRA, Bermudez Rosember, (2013), Manual de Derecho Procesal Administrativo,

Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. Bogotá, Colombia. 70
RIVADENEIRA, Bermudez Rosember, (2013), Control Judicial de los Actos Administrativos
en Colombia, Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. Medellín, Colombia.
ROJAS, Juan Gabriel, (2012), Los presupuestos procesales en el Derecho Procesal

Administrativo, Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. Segunda edición ampliada y actualizada,
Bogotá, Colombia.
SANTOFIMIO, Gamboa Jaime Orlando, (2007), Tratado de Derecho Administrativo.

Contencioso Administrativo, Tomo III, capítulo IV, pp 47-121. Universidad Externado de
Colombia, reimpreso en 2007, Bogotá, Colombia.

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CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO

La primera aparición normativa de la posibilidad de que se creara la Jurisdicción

El segundo código contencioso administrativo estuvo contenido en la Ley 167 de 1941, de

1 Art. 1, Ley 130 de 1913.

¿Por qué un nuevo código?

La necesidad de un nuevo código de lo contencioso administrativo surgió debido a las

1. La tendencia a unificar la normatividad y desarrollos de la tecnología informática

La respuesta a esa necesidad, se ve traducida en los principales cambios en la Ley 1437 de

1. Un mandato expreso a las autoridades para que procuren la protección de

Debido proceso. Las normas constitucionales y legales de procedimiento y

El debido proceso, considerado también como derecho

Igualdad. Principio consagrado en el preámbulo, los artículos 13 y 209

Este principio exige que la Administración no establezca

Imparcialidad. Se encuentra consagrado en el artículo 209 de la Constitución

Es consustancial al derecho al debido proceso porque

Exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus

Moralidad. Se encuentra consagrado en los artículos 88 y209 de la

La moralidad administrativa ha sido entendida, en términos

Participación. Se encuentra consagrado en el preámbulo y en los artículos 1,

En este caso, lo que se pretende es que exista mayor

Responsabilidad. El artículo 6 de la Constitución Nacional indica que los

Las autoridades que intervienen en las actuaciones

Transparencia. Este principio se fundamenta en la naturaleza pública de la

Por regla general las actuaciones administrativas tienen

Publicidad. Tiene su fundamento en el artículo 209 de la Constitución

12 BENAVIDES, José. Óp. Cit., Pág. 63

Coordinación. Encuentra su fundamento en el inciso 2 del artículo 209 de la

Pretende que las autoridades administrativas: (i) garanticen la

Eficacia. Se consagra en el artículo 209 de la Constitución Nacional.

Economía. Se consagra en el artículo 209 de la Constitución Nacional.

Esto conlleva a la simplificación de los trámites

Celeridad. Consagrado en el artículo 209 de la Constitución Nacional.

Pretende que la Administración sea más expedita, es decir, que

15 Corte Constitucional. Sentencia T-731/98; BENAVIDES, José. Óp. Cit., Pág. 65

Así, la Administración puede manifestarse de las siguientes maneras:

Ejemplo: La falla en el servicio es una de las más típicas formas de

Si el daño tiene como causa inmediata la ejecución irregular –no el acto

Los actos administrativos tienen un papel protagónico en el derecho administrativo y

Se definen como manifestaciones de voluntad proferidas unilateralmente por la

Normalmente están contenidos en formas tradicionales como decretos, resoluciones,

La actuación administrativa a su vez, se inicia de cualquiera de las tres formas siguientes:

a. Por quienes ejerciten el derecho de petición

Existencia. Los actos administrativos existen desde el mismo momento en que

Debe tenerse en cuenta que la validez del acto administrativo no se

Es importante tener en cuenta de que en todo momento se parte de la premisa de la

Este atributo tiene su fundamento en que la actividad de la Administración es una

El control de legalidad de los actos administrativos es ejercido por el Estado a través de la

Clases de actos administrativos

Definitivos o principales. Ponen fin a la actuación administrativa y contienen su

Preparatorios o accesorios. Se profieren para sustentar o fundamentar las

De Trámite. Impulsan la actuación administrativa hasta llevarla a un

De ejecución. Dan eficacia material al acto definitivo, permitiendo

Debe aclararse que a pesar de incluirse en la clasificación de actos administrativos, los

27 SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. (1998 p. 99).

Generales. Crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter

Particulares. Crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter

Ejemplos: reconocimiento de un subsidio, reconocimiento o negación

Según su composición, los actos administrativos pueden ser:

Complejo. Está compuesto por varias manifestaciones proferidas de manera

Se caracteriza por: a) unidad de contenido y fin, b) fusión de las

Simple. Son pronunciamientos de la administración con vida jurídica

Según el margen de decisión, los actos administrativos pueden ser:

Discrecionales.Se profieren en ejercicio de una facultad discrecional y no contienen