DANOS - El Procedimiento Administrativo en El Perú

Capítulo XXXVIII
El procedimiento administrativo
en el Perú
Jorge Danós Ordóñez (*)
Sumario: I. Aspectos generales.- A. La regulación del Procedimiento

Administrativo General en el Perú.- B. Procedimiento Administrativo
General y Procedimientos Administrativos Especiales.- C. Modificaciones
a la LPAG.- D. Ámbito subjetivo.- E. Principios del Procedimiento Adminis-
trativo.- F. Fuentes del Procedimiento Administrativo.- G. Disposiciones
internas de la administración.- H. Sistemática de la LPAG.- I. Disposiciones
generales del Procedimiento Administrativo.- J. Sujetos del Procedimien-
to.- K. Iniciación del Procedimiento.- L. La ordenación del Procedimiento
Administrativo.- M. La instrucción del Procedimiento Administrativo.-
N. Participación de los Administrados.- O. Fin del Procedimiento.- II. Ré-
gimen de la potestad sancionadora.- A. La evolución del régimen legal de
la potestad sancionadora en el Perú. B. La configuración de un régimen
general de la potestad y del procedimiento administrativo sancionador
por la ley 27.444, Ley del Procedimiento Administrativo General.- C. El
impacto de la jurisprudencia constitucional racionalizadora de la potestad
sancionadora.- D. La modificación del artículo 229 de la LPAG dispuesta
por el decreto legislativo 1029.
I. Aspectos generales
A. La regulación del Procedimiento Administrativo General en

el Perú
Al Perú le corresponde la distinción de haberse dotado de la pri-
mera normativa de procedimiento administrativo general dictada
(*) Profesor, categoría principal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Uni-

versidad Católica del Perú en el curso de Derecho Administrativo. Presidente de la
Asociación Peruana de Derecho Administrativo. Miembro del Foro Iberoamericano
de Derecho Administrativo. Miembro honorario del Instituto Chileno de Derecho
Administrativo y del Instituto Mexicano de Derecho Administrativo. Socio del Es-
tudio Echecopar abogados. datit@terra.com.pe
1156 El procedimiento administrativo en el Perú
en América Latina, aunque con rango reglamentario. Me refiero al

denominado “Reglamento de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos”, aprobado mediante decreto supremo 006-67-SC
del 11 de noviembre de 1967, claramente inspirado por la Ley de
Procedimiento Administrativo Española de 1958 de gran influencia
en la mayor parte de las leyes reguladoras del procedimiento admi-
nistrativo de los países de nuestro entorno (1).
La nueva ley 27.444 de Procedimiento Administrativo General,
vigente desde el 11 de octubre del año 2001 (2), tiene por objetivo
modernizar la regulación del procedimiento administrativo en el
ordenamiento nacional, adecuándolo a las profundas reformas
producidas en la organización de la Administración Pública y el
régimen jurídico-administrativo a los largo de las tres décadas
anteriores.
La Ley de Procedimiento Administrativo General asume que
el gran reto del Derecho Administrativo ha consistido siempre en
aunar garantías y eficacia, para lo cual dota a la Administración
Pública de los instrumentos que le permitan realizar con eficacia el
interés general de la sociedad, pero a la vez establece mecanismos
para garantizar las posiciones subjetivas de los ciudadanos en sus
relaciones con la Administración.
Entre los aportes más significativos de la citada Ley se encuentra
el conjunto de principios que regulan la actuación de la Adminis-
tración Pública en sus relaciones con los ciudadanos consagrados
por el artículo IV de su Título Preliminar, los cuales constituyen los
elementos estructurales o fundamentales de la regulación de los
procedimientos administrativos, pero no sólo de los contenidos en
dicha ley sino también del gran número de procedimientos especia-
(1) Así lo señala el ilustre profesor JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ en el Prólogo a

la obra del Profesor Venezolano Allan Brewer - Carías Principios del Procedimiento
Administrativo en América Latina, p. XX, Legis, Bogotá, 2003.
(2) Aprobada por el Congreso de la República en base a un anteproyecto prepa-
rado por una Comisión de juristas designados por el Ministerio de Justicia en 1997
mediante la Resolución Ministerial Nº 194-97-JUS y que tuve el honor de presidir.
Sobre el tema: JORGE DANÓS ORDÓÑEZ El proceso de elaboración y aprobación de
la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General y Comentarios a la nueva Ley
del Procedimiento Administrativo General, ps. 17 y 37 respectivamente y sigtes., en
AA.VV. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ara Edito-
res, Lima, 2001.
Jorge Danós Ordóñez 1157
les o sectoriales existentes en virtud del carácter supletorio de toda

ley general y por mandato expreso del numeral 3) del artículo II del
Título Preliminar (3).
La ley materia de este comentario es una norma central en el
ordenamiento jurídico-administrativo peruano, regula la activi-
dad de las entidades administrativas con el propósito de encauzar
su actuación para que se realice conforme a reglas y normas que
cumplen un doble objetivo: de una parte asegurar la eficacia del
funcionamiento de las entidades administrativas, para que pue-
dan cumplir los cometidos de satisfacción de los intereses públicos
cuya tutela tienen encomendados, y de otra parte, garantizar que el
ejercicio de las competencias y facultades administrativas no afecte
ilegítimamente los derechos de los particulares.
La LPAG es una de las normas capitales del Derecho Adminis-
trativo peruano, porque constituye el referente normativo necesario
para el funcionamiento de las entidades que conforman la adminis-
tración pública en el Perú.
Mediante la regulación del procedimiento administrativo se
disciplina la actividad de la administración pública. El funcionario
está sujeto a un cauce formal legalmente establecido que lo obliga
a realizar determinadas actuaciones, lo faculta a utilizar potestades
exorbitantes, le impone el deber de sujetarse a una extensa relación
de principios que tienen por finalidad procurar el mejor cumplimien-
to de las funciones la ley les asigna, todo ello dentro de un marco
constitucional que a la par de establecer los cometidos que debe
cumplir la administración y sus funcionarios, consagra los derechos
fundamentales de las personas que la administración debe respetar
y defender, así como hacer posible su vigencia.
El procedimiento administrativo es un mecanismo diseñado
legalmente para encauzar jurídicamente la actividad de la admi-
nistración pública; constituye uno de los instrumentos centrales
que nuestro ordenamiento administrativo establece para el control
jurídico de la actuación de las entidades administrativas.
(3) Art. II, num 3): “Las autoridades administrativas al reglamentar los pro-
cedimientos especiales, cumplirán con seguir los principios administrativos, así
como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la
presente ley”.
Cuando el régimen legal dispone que la administración pública

está obligada a desarrollar las funciones que tiene a su cargo suje-
tándose a las reglas de un procedimiento administrativo legalmente
establecido, su propósito es asegurar que las entidades que forman
parte de ese complejo organizativo conocido como administración
pública cumplan los cometidos que tienen legalmente asignados
para la tutela de los intereses públicos que atañen a la colectividad,
pero sin menoscabo de los derechos de los particulares. La regu-
lación de todo procedimiento administrativo tiene o debe tener
como regla para su diseño, de una parte, el procurar armonizar la
necesidad de establecer instrumentos o prerrogativas para asegurar
la eficacia de la actuación administrativa en orden a la protección
de los intereses públicos y, por otra, la garantía de los derechos de
los ciudadanos.
B. Procedimiento Administrativo General y Procedimientos

Administrativos Especiales
En todo ordenamiento jurídico es frecuente que existan nume-
rosas leyes que regulan procedimientos administrativos especiales,
es decir aplicables únicamente para un ámbito o el ejercicio de una
determinada función de la administración pública; la ventaja de
contar con una ley de procedimiento administrativo general reside
en que permite reconducir a un conjunto de reglas comunes toda
la actuación de la administración pública y que por tanto no será
necesario que el legislador se vea en la necesidad de crear un nuevo
procedimiento administrativo especial todas las veces que regule
alguna competencia o función de la administración pública porque
las pautas o las reglas que encauzan su actividad estarán reguladas
por las normas de procedimiento administrativo general.
En tal sentido es importante tener presente que el numeral 2) del

artículo II del Título Preliminar de la ley 27.444 de Procedimiento
Administrativo General (en adelante: la LPAG) establece requisitos
de carácter formal y material para el establecimiento de procedi-
mientos administrativos especiales que se aparten de la regulación
general. El primero de ellos consiste en una reserva de ley para la
creación de procedimientos administrativos especiales, lo que se
justifica porque teniendo la regulación del procedimiento adminis-
trativo general rango legal, sólo en virtud de una norma del mismo
rango jerárquico es posible apartarse de las normas generales. El
segundo requisito es de carácter material en virtud del cual sólo se

pueden crear procedimientos administrativos especiales en aquellos
casos en que la singularidad de la materia requiera que el legislador
establezca reglas particulares que se adecuen a las funciones que
deba cumplir la administración. Sin embargo, aun en los casos en
que el legislador apruebe marcos legales para el desarrollo de pro-
cedimientos administrativos especiales la administración deberá
regir su actuación por las reglas de la ley en todos aquellos aspectos
no previstos y en los que no son tratados de modo distinto por las
normas de procedimiento especial.
La vigencia en el ordenamiento jurídico peruano de una re-
gulación general del procedimiento administrativo responde a la
necesidad de garantizar un conjunto de principios constituciona-
les aplicables a la actividad de la administración pública en sus
relaciones con los ciudadanos, tal es el caso de los principios de
seguridad jurídica, legalidad, igualdad y debido procedimiento,
entre otros.
Un régimen uniforme de procedimiento administrativo aplicable
a las actuaciones de las entidades administrativas en general permite
que sus funcionarios adquieran mayor conocimiento y destreza en
la aplicación del citado marco legal generando predictibilidad para
los particulares destinatarios de la actividad administrativa, quienes
también se benefician de que las veces que tienen que realizar un
trámite ante las entidades administrativas se sujetará a un régimen
general conocido por todos.
Todo procedimiento administrativo encauza, disciplina la acti-
vidad de la administración pública y por ende la vigencia de una ley
de procedimiento administrativo general aplicable al ejercicio de
las diversas funciones que tienen a su cargo las entidades adminis-
trativas garantiza el principio de legalidad, porque permite que los
particulares puedan controlar la sujeción de las citadas entidades
al marco legal que regula su actividad en general.
Asimismo, la vigencia de un marco legal regulador de un proce-
dimiento administrativo general que desarrolla las reglas básicas del
derecho fundamental al debido procedimiento y de otros principios
y derechos directamente vinculados (deber de motivación de las
decisiones administrativas, razonabilidad, respeto del derecho de
defensa, etc.) en consonancia con la jurisprudencia constitucional
sobre la materia, acentúa la garantía de los citados derechos en el

ámbito de la administración pública.
En su elaboración la LPAG fue concebida para erigirse en un
instrumento legal para promover la modernización de la ad-
ministración pública, mejorando los términos de las relaciones
entre la administración pública y los ciudadanos, facilitando el
acceso de éstos y potenciando sus derechos, sin menoscabo de
los prerrogativas o potestades exorbitantes que se le otorga a la
administración para asegurar el cumplimiento de los cometidos
que tiene constitucional y legalmente asignados, los que deben
ejercerse en equilibrio o armonía con los derechos fundamentales
de las personas en el marco de un Estado Social y Democrático de
Derecho como el peruano.
En la práctica, desde su vigencia la LPAG ha sido tomada como
un referente para la interpretación y aplicación de las normas que
regulan procedimientos administrativos especiales, no sólo en lo
que respecta a su necesaria aplicación supletoria o complementaria
a las normas especiales, o a la proyección que ejercen los principios
del procedimiento administrativo consagrados en el artículo IV
de su Título Preliminar, sino que progresivamente varios de los
desarrollos e instituciones que contiene han pasado a formar parte
del acervo común de las entidades administrativas que en forma
frecuente interpretan las normas de procedimiento especial que
regulan su actuación en función de las reglas de la citada LPAG, lo
que es muchas veces estimulado por los particulares que reclaman
la aplicación de los aspectos más garantistas de la LPAG, más aún
cuando están involucrados la vigencia de principios y la protección
de derechos de orden constitucional desarrollados ampliamente por
la jurisprudencia constitucional.
C. Modificaciones a la LPAG
Desde su entrada en vigencia, la LPAG ha sido objeto de muy
pocas modificaciones legislativas, las que serán objeto de comen-
tario en este trabajo, dedicando especial atención a las reformas
introducidas al régimen del silencio administrativo y las aproba-
das el año pasado mediante el decreto legislativo 1029. Pero en
nuestra opinión el impacto de las citadas reformas legales ha sido
inferior a la influencia que ejerce la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional en el desarrollo de los aspectos constitucionales
del procedimiento administrativo y las garantías de los privados

en sus relaciones con la administración pública. Dicha jurispru-
dencia constitucional ha enriquecido la lectura de la LPAG y orien-
tado su aplicación en concordancia con los principios y derechos
constitucionales de las personas. El Tribunal Constitucional ha
señalado en numerosa jurisprudencia el origen constitucional de
algunos de los principios del procedimiento administrativo (le-
galidad, debido procedimiento, razonabilidad, etc.), los requisitos
para ejercer potestades exorbitantes como la nulidad de oficio de
los actos administrativos (la exigencia de escuchar previamente al
posible afectado), la necesidad de que la aplicación de las garantías
previstas en la Constitución para la función jurisdiccional sea ma-
tizada en su traslado al ámbito del procedimiento administrativo
(la instancia plural no constituye una exigencia constitucional en
los procedimientos administrativos), el fundamento constitucio-
nal de la mayor parte de los principios establecidos por la LPAG
que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa
(tipicidad, irretroactividad, presunción de licitud, en bis in idem,
prohibición de reformatio in peius, etc.) y la relación del régimen de
los recursos administrativos con la garantía del derecho de defensa
de los privados y la exigencia de la debida motivación de los actos
administrativos, entre otros.
D. Ámbito subjetivo
En cuanto al ámbito subjetivo, la LPAG conforme al artículo I
de su Título Preliminar, es aplicable a todas las entidades estatales
de los tres niveles de gobierno territorial (nacional, regional, local)
que ejercen funciones administrativas. No comprende a las em-
presas estatales en las actividades que realicen en el mercado con
sus clientes porque entiende que se rigen por el derecho privado,
lo que no niega que en las demás actuaciones que realicen sujetas
a disposiciones de carácter público (como la ley de contrataciones
del Estado, etc.) deban aplicar cuando corresponda las normas de
procedimiento administrativo. La referencia en el numeral 8) a
personas jurídicas privadas que prestan servicios públicos o ejercen
función administrativa comprende a las empresas concesionarias
que, por mandato de los organismos reguladores que supervisan
sus actividades, deberán sujetarse a las normas de procedimiento
administrativo dictadas por tales entidades para regular sus relacio-
nes con los usuarios y con otras empresas operadoras. En verdad el
citado artículo I no tuvo como propósito establecer una clasificación

de las entidades estatales que conforman la administración pública
o que ejercen funciones administrativas, porque se consideraba que
dicho objetivo debería ser cumplido por una ley que desarrolle las
bases de la organización de la administración pública con carácter
general que todavía no se ha dictado, pero en la práctica se puede
verificar que son numerosas las leyes que se han aprobado en los
últimos años que se remiten a dicho dispositivo para caracterizar a
los poderes y organismos estatales que se considera conforman la
administración pública en el Perú.
E. Principios del Procedimiento Administrativo

El hito más importante en la recepción de los Principios Genera-
les por la legislación positiva administrativa peruana lo constituye
la LPAG, que consagra un verdadero régimen de los principios del
procedimiento administrativo consistente en:
El establecimiento de una extensa relación de principios acom-
pañados de sus correspondientes definiciones, reconociendo ex-
presamente la existencia de otros Principios Generales del Derecho
Administrativo no enunciados por la citada norma.
La consagración de la mayor parte de las funciones que toca
cumplir a los principios enunciados: (i) interpretativa, (ii) integradora
y (iii) como fuente del derecho.
El establecimiento de principios especiales que disciplinan el
ejercicio de la potestad sancionadora de la administración pública.
El mandato legal expreso para que la Administración Pública
desempeñe sus funciones acatando los principios.
Respecto de la relación de principios consagrados por la LPAG (4),
esta ley ha cuidado de precisar que el citado elenco de principios del
(4) Art. IVº.- Principios del procedimiento administrativo.

1.- El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes
principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Ad-
ministrativo: 1.1 Principio de legalidad…; 1.2 Principio del debido procedimiento…;
1.3 Principio de impulso de oficio…; 1.4 Principio de razonabilidad…; 1.5 Principio
de imparcialidad…; 1.6 Principio de informalismo…; 1.7 Principio de presunción de
veracidad…; 1.8 Principio de conducta procedimental…; 1.9 Principio de celeridad…;
1.10 Principio de eficacia…; 1.11 Principio de verdad material…; 1.12 Principio de
procedimiento administrativo tiene carácter meramente enuncia-

tivo porque deja la puerta abierta para la aplicación de otros Prin-
cipios Generales del Derecho Administrativo (5), como sucede con
los principios específicos que disciplinan el ejercicio de la potestad
sancionadora administrativa contemplados por el artículo 230 de la
LPAG, o aquellos principios que están expresamente consagrados
en otros dispositivos administrativos especiales, como es el caso
de los principios recogidos en el artículo 3º de la norma legal que
regula las contrataciones y adquisiciones del Estado que dispone
expresamente la aplicación a los procedimientos administrativos
de selección de contratistas (licitación, concurso público, etc.) de
los principios de “moralidad, libre competencia, imparcialidad,
eficiencia, economía, vigencia tecnológica y trato justo e igualitario
entre todos los contratistas”.
La Comisión que elaboró el anteproyecto que dio origen a la
vigente LPAG de manera deliberada sólo incorporó principios que
regulan la actividad o actuación administrativa, es decir que tienen
repercusión en los procedimientos administrativos, excluyendo a
los principios que informan la organización de la Administración
Pública tales como: descentralización, desconcentración de procesos
decisorios, jerarquía, coordinación, etc., porque entendieron que
se trataba de principios que no correspondían a una ley reguladora
de las actuaciones en general de la administración pública porque
serían mas bien apropiados para alguna futura ley que estableciera
las bases generales de la administración pública en el Perú.
Los principios generales del procedimiento administrativo con-
sagrados por la LPAG tienen por objeto acentuar el carácter servicial
de la Administración Pública en favor de los ciudadanos, que son
los destinatarios o beneficiarios de la correspondiente actividad
administrativa, lo que se pone de manifiesto en el énfasis garantis-
ta de su redacción y se verifica en el establecimiento a lo largo del
participación…; 1.13 Principio de simplicidad…; 1.14 Principio de uniformidad…; 1.15

Principio de predictibilidad…; 1.16 Principio de privilegio de controles posteriores…;
(5) Dice el numeral 1) del art. II de la Ley de Procedimiento Administrativo
General que el procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en la
relación de principios que establece la ley “sin perjuicio de la vigencia de otros Princi-
pios Generales del Derecho Administrativo” y en el último párrafo del numeral 2) del
mismo artículo se reitera que “La relación de principios anteriormente enunciados
no tiene carácter taxativo”.
texto de la LPAG de obligaciones y deberes que se le imponen a las

autoridades y funcionarios en la tramitación de los procedimientos
administrativos.
Cada uno de los principios del procedimiento administrativo
enunciados expresamente por la LPAG es acompañado de su res-
pectiva definición lo que permite precisar los alcances, procurar el
mejor cumplimiento de las funciones que la ley asigna a los prin-
cipios y facilitar su aplicación por parte de los operadores públicos
(administración y jueces) o privados. Es previsible que debido al
carácter esencialmente dinámico de los principios su contenido
sea progresivamente enriquecido por la jurisprudencia o la propia
práctica administrativa, como ya ha sucedido con algunos de los
citados principios, principalmente los que constituyen proyecciones
de principios constitucionales (debido proceso, etc.), en virtud de
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional recaída en procesos
constitucionales para la tutela de derechos fundamentales.
La mayor parte de los principios del procedimiento administrati-
vo enunciados por la LPAG aunque tienen operatividad por sí mismos
y determinan, en muchos casos, obligaciones y deberes genéricos
de actuación para las entidades de la Administración Pública en
sus relaciones con los particulares, encuentran su desarrollo en
mandatos concretos en el cuerpo de la citada ley. Tal es el caso, entre
varios otros, del principio de verdad material que obliga a la Admi-
nistración a resolver ajustándose a los hechos reales, sin limitarse a
los que hayan sido alegados y probados por los interesados, para lo
cual debe agotar todos los medios a su alcance para recopilar toda la
prueba vinculada al asunto sometido a su conocimiento. Dicho prin-
cipio tiene manifestaciones prácticas en el artículo 163 de la LPAG
que faculta a la Administración para que de oficio pueda producir
pruebas, a fin de obtener un conocimiento cabal de los hechos, en
el artículo 167 que permite solicitar documentos a otras autorida-
des y en el artículo 169 que faculta requerir a los administrados su
colaboración para la obtención de pruebas.
Pero la LPAG no se restringe a establecer una extensa relación de
principios del procedimiento administrativo con carácter meramen-
te enunciativo desarrollando su definición, porque en el numeral
2) del citado artículo IV se ha cuidado de establecer claramente
las tres funciones que cumplen los referidos principios de carácter
normativo, interpretativo y supletorio:
Constituyen pautas directrices que ayudan al intérprete al mo-

mento de dotar sentido a las normas de la ley puesto que actúan en
concurso con los criterios de interpretación jurídica. El funcionario
de las entidades administrativas que se encuentre en el dilema de
optar entre varias posibles interpretaciones de una norma de proce-
dimiento administrativo debe optar por la interpretación que esté
más conforme a los principios administrativos.
Al estar contemplados en una norma legal los principios for-
man parte del ordenamiento jurídico y como tales forman parte
del bloque de legalidad que sirve de parámetro para las entidades
estatales dotadas de potestad reglamentaria, las que al momento de
dictar disposiciones administrativas de carácter general, de rango
subordinado a la ley, deberán ajustarse a ellos.
Sirven para suplir los vacíos o lagunas del ordenamiento ad-
ministrativo porque operan como virtuales normas subsidiarias
para integrar el derecho y en tal virtud resolver el problema de las
situaciones que no están reguladas por norma alguna.
La LPAG considera a los Principios del Derecho Administrativo en
general dentro de la relación de fuentes del procedimiento adminis-
trativo, con la prevención de que junto con la jurisprudencia, las re-
soluciones dictadas por tribunales administrativos que establezcan
criterios interpretativos de alcance general y los pronunciamientos
vinculantes de aquellas entidades que absuelven consultas sobre
la interpretación de normas jurídicas, los Principios generales del
Derecho Administrativo (y no sólo los principios de procedimiento)
constituyen fuentes del Derecho que sirven para interpretar y deli-
mitar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico.
Asimismo, además de los Principios del Procedimiento Admi-
nistrativo, la LPAG en el capítulo dedicado a regular la potestad
sancionadora también ha consagrado una relación de principios
específicos que tienen por finalidad disciplinar el ejercicio de la
citada potestad y que de conformidad con las corrientes doctrinales
modernas constituyen en su mayor parte la adaptación de los prin-
cipios garantistas del derecho penal para su aplicación en el ámbito
de lo administrativo sancionador. Al igual que con los principios del
procedimiento administrativo general, varios de los principios que
el artículo 230 de la LPAG denomina “Principios de la potestad san-
cionadora administrativa”, constituyen la proyección al campo de lo
administrativo sancionador de principios de indudable entronque

constitucional (legalidad, debido procedimiento, irretroactividad,
non bis in idem, etc.), vínculo que el Tribunal Constitucional se
ha encargado de poner en evidencia en numerosas sentencias que
ha expedido recaídas en procesos constitucionales en los que se
demandaba la tutela contra actuaciones sancionadoras arbitrarias.
El carácter vinculante de los Principios expresamente consa-
grados por la LPAG es reiterado el artículo 75 (6) al establecer una
relación de deberes de las autoridades en los procedimientos ad-
ministrativos entre los que se cuenta la obligación de desempeñar
sus funciones ciñéndose a los principios del procedimiento admi-
nistrativo.
Pero no sólo la LPAG se refiere a los Principios de Derecho Ad-
ministrativo en el ordenamiento jurídico peruano, también la ley
reguladora del proceso contencioso administrativo, en el precepto
en que regula el principio de integración conforme al cual los jueces
no pueden dejar de resolver en caso de defecto o deficiencia de la ley,
dispone que en tales casos están obligados a aplicar los principios
del Derecho Administrativo. Similar es la regulación contenida en
el Código Tributario porque en su Título Preliminar contiene una
norma que dispone que en caso de vacíos de las normas tributarias
las entidades administrativas o jurisdiccionales encargadas de re-
solver los asuntos sometidos a su conocimiento aplicarán supleto-
riamente en primer lugar los Principios del Derecho Tributario, y en
su defecto, los Principios del Derecho Administrativo y los Principios
Generales del Derecho.
Adicional a la LPAG son numerosas las normas sectoriales que en
el ordenamiento jurídico-administrativo peruano han consagrado
principios del derecho circunscritos a su ámbito específico, gene-
ralmente acompañados de su respectiva definición para facilitar su
aplicación por los operadores. Tal es el caso, como ya se mencionó,
de la ley de contrataciones del Estado, que regula los procedimientos
de compras estatales y la celebración de contratos de obra y que con-
sagra una relación de principios que rigen tanto los procedimientos
(6) LPAG. Art. 75.- Deberes de las autoridades en los procedimientos. Son deberes
de las autoridades respecto del procedimiento administrativo y de sus partícipes, los
siguientes: … 2. Desempeñar sus funciones siguiendo los principios del procedimiento
administrativo previstos en el Título Preliminar de esta ley.
administrativos de selección de contratistas como el proceso de

ejecución contractual, varios de los cuales, entre los que se cuentan
los principios de (i) eficiencia y transparencia en el manejo de re-
cursos; (ii) la imparcialidad y (iii) el trato justo e igualitario frente a
los postores, con el objeto de resguardar el buen uso de los recursos
públicos, tienen un origen directo en la Constitución, conforme lo
ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (7).
Algunos otros ejemplos de normas legales que consagran
principios especiales para los sectores, actividades o procesos que
constituyen el objeto de su regulación en ámbitos específicos del
ordenamiento administrativo, lo constituye la ley 27.783, Ley de
Bases de Descentralización que establece un conjunto de principios
rectores del proceso de descentralización (8); también es el caso de
leyes relativamente recientes como la ley 29.090, Ley de regulación
de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones aprobada con el objeto
de simplificar y agilizar los procedimientos administrativos que
con la finalidad de obtener las licencias de habilitación urbana y de
edificación se tramitan ante las municipalidades y que ha cuidado
de establecer una relación de principios específicos (9) que rigen la
actuación de las entidades de la administración pública competentes
para ejecutar las tareas encomendadas por la citada ley, señalando
que también serán de aplicación los principios de la LPAG.
En nuestra opinión, incluso podría afirmarse que en el ordena-
miento jurídico peruano en las materias de carácter administrativo
se ha producido en lo que va de esta década una amplia difusión
de la práctica de que los nuevos cuerpos legales que abordan la
regulación de una determinada materia contengan una relación
de principios ad hoc que inspiran la comprensión de sus alcances
y facilitan su operatividad por parte de los operadores. Sin lugar
a dudas se trata de una corriente legislativa inspirada en la LPAG,
(7) Hemos trabajado el tema en El régimen de los contratos estatales en el Perú,

ps. 92 y 93, publicado en AA.VV. Derecho Administrativo Contemporáneo. Ponen-
cias del II Congreso de Derecho Administrativo, Palestra Editores, Lima, 2007. La
sentencia del Tribunal Constitucional citada es la recaída en el Exp.: Nº 020-2003-
AI/TC del 17 de mayo de 2004, cuyo texto se puede revisar en: http://www.tc.gob.pe/
cgi-bin/searchtout.cgi
(8) Principios que caracterizan el citado proceso como: dinámico, permanente,
irreversible, democrático, integral, subsidiario y gradual.
(9) Principios de: Unidad, Transparencia, Participación y Subordinación, con
sus correspondientes definiciones.
que, como ya se ha dicho, ha sido el primer cuerpo legal que con-

sagró una extensa relación de principios de Derecho específicos del
procedimiento administrativo. Constituye ejemplo de la anotada
tendencia un buen número de las disposiciones dictadas por los
organismos reguladores de servicios públicos y de concesiones
de infraestructura en ejercicio de sus potestades normativas, es-
pecialmente los reglamentos de carácter autónomo que se dictan
regulando el trámite de diversos procedimientos administrativos
especiales los que por regla general son aprobados cuidando de
consagrar una relación de principios que tienen por objetivo cons-
tituir los parámetros o pautas para la aplicación e interpretación
del reglamento en cuestión, los mismos que se aplican sin perjuicio
de que puedan ser de aplicación supletoria los principios del pro-
cedimiento administrativo previstos en la LPAG u otros principios
del Derecho Administrativo.
Como se puede apreciar en el Derecho Administrativo perua-
no existe una marcada preferencia por el desarrollo legislativo de
los principios en lugar de su enunciación o descubrimiento por la
jurisprudencia. La razón de esta preferencia porque las normas
legales que regulan las materias centrales del Derecho Adminis-
trativo contengan su propia relación de principios ad hoc reside en
que, en nuestro ordenamiento, la jurisprudencia no ha cumplido
el rol capital que ha desempeñado en otros países, como es el caso
paradigmático del Consejo de Estado de Francia que, como señala
el profesor García de Enterría (10), creó el Derecho Administrativo
Francés sobre la base de la exposición y sistematización de prin-
cipios o criterios de decisión de formulación de carácter esencial-
mente jurisprudencial antes que legal. En el Perú la jurisprudencia
emitida por los tribunales que conocen de los procesos para el
control judicial de las actuaciones de la administración pública
no ha cumplido dicho rol por diversas razones cuyo análisis en
profundidad excedería los alcances del presente trabajo, pero que
podemos sistematizar en: (i) la relativa juventud de la regulación
vigente desde el año 2002 de un marco legal moderno que regula el
proceso contencioso administrativo; (ii) la inexistencia de requisitos
que demanden la especialización de los magistrados competentes
para resolver los procesos contencioso administrativos y el, hasta
(10) En Prólogo a la obra del profesor Franck Moderne Principios Generales del
Derecho Público, p. 14, Editorial Jurídica de Chile, 2005.
hace poco, relativamente reducido número de juzgados y salas dedi-

cadas a la materia, y (iii) la ausencia de publicidad de las sentencias
recaídas en procesos contencioso administrativos, lindante con la
clandestinidad, lo que trae como consecuencia que en el Derecho
Administrativo peruano muy pocas veces se pueda utilizar una
sentencia del Poder Judicial como precedente jurisprudencial, fuen-
te de principios o criterios para resolver controversias en materia
administrativa.
El papel no cumplido por los órganos especializados en lo con-
tencioso administrativo del Poder Judicial ha sido tímidamente
sustituido por la jurisprudencia de algunos tribunales administra-
tivos, que en el ordenamiento peruano tienen la calidad de órganos
administrativos competentes para resolver las controversias que se
generan en ámbitos muy técnicos y especializados respecto de los
cuales el legislador considera necesario el pronunciamiento en últi-
ma instancia administrativa de tribunales conformados por funcio-
narios seleccionados por su conocimiento técnico en la materia (11),
lo que de manera indirecta facilitaría su resolución en caso de que
la controversia sea llevada ante el Poder Judicial.
Sin embargo, ha sido el Tribunal Constitucional peruano el que,
especialmente durante esta década, ha cumplido un rol destacado en
el enunciado jurisprudencial de los Principios del Derecho Adminis-
trativo o del Derecho Público en general, claro está, principalmente
respecto de los principios que se derivan del ordenamiento constitu-
cional y que constituyen la clave de bóveda de importantes sectores
del ordenamiento administrativo, como sucede con los principios
constitucionales que inspiran el régimen de la contratación estatal,
de los servicios públicos, del régimen de los funcionarios y servidores
públicos, de la potestad sancionadora, etc., entre otros campos del
Derecho Administrativo.
Entre los principios más importantes consagrados se encuentra
el de legalidad, considerado como principio emblemático del Estado
(11) Tal es el caso del Tribunal Fiscal, del Consejo de Minería, del Tribunal
de contrataciones del Estado, del Tribunal Registral, del Tribunal de Defensa de la
Competencia y de la Propiedad Industrial, entre otros. Hemos analizado el régi-
men de los tribunales administrativos y su rol como mecanismos de control de la
administración pública en El proceso contencioso administrativo en el Perú, ps. 373
y 374, publicado en AA.VV. Derecho Procesal. II Congreso Internacional, Fondo de
desarrollo editorial de la Universidad de Lima, Lima, 2002.
de Derecho que, al decir de la doctrina más autorizada (12), “opera

...en la forma de una cobertura legal de toda la actuación adminis-
trativa. Sólo cuando la Administración cuenta con esa cobertura
legal previa, su actuación es legítima”. La definición aportada por la
ley pone de relieve la función que cumple el principio de legalidad
en la determinación de los fines de interés general a los que debe
servir la Administración Pública y que justifican su existencia, y cuya
observancia o no constituye criterio válido para el enjuiciamiento
de la corrección de su actuación.
Mediante la consagración del principio al debido procedimiento
administrativo se proyecta al ámbito administrativo el derecho al
debido proceso que la Constitución y los Tratados Internacionales
de Derechos Humanos consagran fundamentalmente para los
procesos que se siguen en el ámbito judicial, lo cual requiere su
adaptación con ciertas matizaciones en el procedimiento admi-
nistrativo, porque obviamente no todos los principios y derechos
de la función jurisdiccional contemplados en el artículo 139 de la
Constitución pueden aplicarse en el procedimiento administrativo
ya que en todo caso su campo natural de actuación es en el proceso
contencioso-administrativo que el interesado promueva para el con-
trol del respectivo acto administrativo. La definición aportada por la
ley consagra las garantías mínimas indispensables del administrado
que han de respetársele en el procedimiento administrativo: derecho
de defensa, derecho a la prueba, y derecho a obtener una decisión
administrativa fundada, este último vinculado al deber genérico de
motivación de los actos administrativos con el objeto de permitirle
al administrado poder controlar las decisiones administrativas (13).
(12) EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN - FERNÁNDEZ,

Curso de Derecho Administrativo, t. I, p. 432, Civitas, Madrid, 1997.
(13) Sobre el tema: MORÓN URBINA JUAN CARLOS, Comentarios a la Ley de
Procedimiento Administrativo General, p. 63 y sigtes., Gaceta Editores, Lima 2011;
ESPINOSA- SALDAÑA ELOY, Debido proceso en Procedimientos Administrativos, su
viabilidad y las Experiencias Peruana y Mundial sobre el particular, p. 2, en Revista
Jurídica del Perú Nº 18, Normas Legales, Trujillo, 2001, también: GUZMÁN NAPU-
RÍ CHRISTIAN, El debido proceso en sede administrativa en la jurisprudencia y la
doctrina peruana. ¿Hoy en día todavía se puede discutir la pertinencia del mismo?,
p. 344, en Ius et Veritas, Nº 22, Lima. 2001; OCHOA CARDICH CÉSAR, Los principios
Generales del Procedimiento Administrativo, p. 68, en AA.VV., Comentarios a la ley
del procedimiento administrativo general. Ley Nº 27.444, Segunda parte, Ara edito-
res, Lima, 2003 y HUAPAYA RAMÓN, ¿Cuáles son los alcances del derecho al ‘Debido
Procedimiento Administrativo’ en la Ley de Procedimiento Administrativo General?,
El principio de impulso de oficio se traduce en el deber de la

Administración, como gestora del interés público, de desarrollar
toda la actividad que sea necesaria para llegar a la decisión final, sin
perjuicio de la mayor o menor participación que puedan tener los
interesados en la realización de las actuaciones. Ello se justifica por-
que la actuación administrativa debe estar orientada a satisfacer los
intereses públicos y por ende la simple inacción de los administrados
no debe determinar normalmente la paralización del procedimiento.
El principio de razonabilidad, también conocido como propor-
cionalidad en otros ordenamientos, postula la adecuación entre
medios y fines, de modo que la Administración Pública no debe
imponer ninguna carga, obligación, sanción o prestación más gra-
vosa que la que sea indispensable para cumplir con las exigencias
del interés público.
El principio de imparcialidad opera tanto cuando la Admi-
nistración resuelve procedimientos en los que existen intereses
contrapuestos entre particulares, como sucede en las licitaciones,
concursos, en los denominados procedimientos trilaterales, e incluso
cuando tramita solicitudes de licencias, autorizaciones, permisos,
etc. en los que pueden existir interesados en impugnar un acto ad-
ministrativo que a su vez beneficia a otro, como también incide en
los procedimientos que se tramitan únicamente entre un particular
y la Administración (procedimientos lineales), en ambos casos el
principio de imparcialidad asegura que la Administración permita
la participación igualitaria de los interesados.
Mediante el principio de informalismo se pretende que la Ad-
ministración Pública excuse a los interesados de la inobservancia
de exigencias formales no esenciales que impidan obtener una de-
cisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Este
principio se concibe siempre a favor del administrado y nunca de
la Administración, no pudiendo esta última invocarlo para eludir
el cumplimiento de facultades regladas. El objetivo es evitar que el
procedimiento administrativo sea concebido como una carrera de
obstáculos en contra del administrado, las más de las veces impues-
tos por la rutina burocrática, y que no se le niegue el derecho a la
continuación del procedimiento hasta su culminación.
p. 113 y sigtes., publicado en: Administración Pública, Derecho Administrativo y

Regulación, Ara Editores, Lima, 2011.
El principio de participación desarrolla en parte el derecho cons-

titucional de todo ciudadano a acceder a la información que obra en
poder de la Administración Pública consagrado por el numeral 5) del
artículo 2º de la Carta de 1993 (14), aunque no agota su regulación
porque entiende que debe ser objeto de mayor desarrollo en una
ley especial (15); simultáneamente enuncia el derecho de acceso y
participación de los administrados en la toma de decisiones públicas
que le pudieran afectar, materia que es desarrollada por la ley en
los artículos 181 a 185 en los que regula los institutos de audiencia
pública y el denominado período de información pública, con el ob-
jetivo de establecer mecanismos que permitan hacer efectivo en sede
administrativa el derecho consagrado por el numeral 17) del artículo
2º de la Constitución (16) a participar en la vida política, económica,
social y cultural de la nación, así como procurar garantizar la trans-
parencia en la actuación administrativa como manifestación del
principio democrático de publicidad de todos los poderes públicos.
F. Fuentes del Procedimiento Administrativo

Como es usual en otros ordenamientos, las reglas de producción
de las principales fuentes del Derecho que conforman el ordena-
miento jurídico-administrativo peruano se encuentran en la Cons-
titución Política, la que establece el principio de jerarquía normativa
(art. 51 (17)), regula el régimen de los Tratados Internacionales (arts.
55 a 57), la potestad del Congreso para aprobar leyes (art. 102, num.
1), el régimen de la función legislativa y de las leyes formales (arts.
103 a 106), la potestad del Poder Ejecutivo para dictar disposiciones
(14) Art. 2º.- Toda persona tiene derecho: Num 5) A solicitar sin expresión de
causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el
plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que
afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones
de seguridad nacional...”.
(15) Es el caso del Texto Único Ordenado de la ley 27.806 de Transparencia y
Acceso a la Información Pública aprobado mediante decreto supremo 043-2003-PCM
del 24.04.2003 que establece obligaciones de difusión activa (difundir información
mediante portales vía Internet) y pasiva (facilitar el acceso a la información solici-
tada) por parte de la Administración.
(16) Art. 2º.- Toda persona tiene derecho: Num 17) A participar, en forma indi-
vidual.
(17) Constitución. Artículo 51.- “La Constitución prevalece sobre toda norma
legal; la ley, sobre las demás normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La
publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”.
reglamentarias (art. 118, num. 8), la atribución conferida a las Re-

giones y las Municipalidades para que puedan expedir ordenanzas
regionales o municipales (art. 246, num. 6 y 248), respectivamente,
con rango de ley (art. 200, num. 4), en su respectiva jurisdicción, así
como normas reglamentarias.
En cuanto norma que regula los modos de producción del dere-
cho, una de las funciones esenciales de la Constitución consiste en
definir el reparto de la capacidad normativa dentro del ordenamien-
to, lo que se traduce en una distribución del poder político al interior
de la comunidad. La norma constitucional precisa los órganos esta-
tales titulares de potestad normativa (Congreso, Gobierno, Regiones,
Municipios, etc.), el procedimiento de elaboración de las normas,
los tipos normativos a través de los cuales se expresa la producción
legislativa (Tratados Internacionales, leyes, leyes orgánicas, decretos
legislativos, decretos de urgencia, reglamentos, Ordenanzas, etc.),
los principios de estructuración del ordenamiento en función de los
criterios de jerarquía (18) o competencia, las reglas para su entrada
en vigencia y los mecanismos constitucionales u ordinarios para
cuestionar su compatibilidad constitucional o legalidad.
En cuanto a las fuentes del Derecho Administrativo, sin perjuicio
de la regulación constitucional de las principales fuentes del derecho
en general acotada anteriormente, en el ordenamiento administra-
tivo peruano el artículo V del Título Preliminar de la Ley de Proce-
dimiento Administrativo General Nº 27.444 (19) (en adelante: LPAG)
consagra un listado ordenado de fuentes bajo el título de “Fuentes del
procedimiento administrativo”, que no obstante el aparente carácter
(18) Constitución artículo 200.- Son garantías constitucionales: (….) 4. La Ac-

ción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley:
leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso,
normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan
la Constitución por la forma o en el fondo”.
(19) Art. Vº.- Fuentes del procedimiento administrativo:
1. El ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema orgánico que tiene
autonomía respecto de otras ramas del Derecho.
2. Son fuentes del procedimiento administrativo:
2.1 Las disposiciones constitucionales;
2.2 Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Ju-
rídico Nacional;
2.3 Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente;
2.4 Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del
Estado;
circunscrito de su ámbito (exclusivamente al procedimiento admi-

nistrativo) en verdad sistematiza con carácter general las fuentes del
derecho para gran parte del ámbito del Derecho Público.
El único precedente de una regulación semejante en el Derecho
Público Peruano, lo constituye el Código Tributario que desde 1966
consagró en la norma III de su Título Preliminar las fuentes del
Derecho Tributario. Sin embargo, dado el carácter circunscrito al
campo del Derecho Tributario de dicho precepto, los integrantes
de la Comisión que elaboraron el anteproyecto que dio origen a la
vigente LPAG, consideraron indispensable la adopción de una norma
que precise con carácter general las fuentes del derecho para todo el
ámbito de lo público, porque las transformaciones operadas en las
últimas décadas trajeron como consecuencia el surgimiento de una
pluralidad de centros productores de disposiciones administrativas,
tal es el caso no sólo de los entes territoriales dotados de facultades
normativas como las regiones y los municipios, sino también de
diferentes entidades públicas a los que en mayor o menor medida y
acierto, las leyes les atribuyen expresamente facultades para dictar
disposiciones de carácter reglamentario de mucha gravitación en
los derechos y deberes de los particulares, como es el caso de los
organismos reguladores de servicios públicos y de concesiones de
infraestructura, entre varios otros.
Finalmente, como bien señala el profesor Juan Carlos Morón (20)
el artículo V del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Admi-
2.5 Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las
entidades, así como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas admi-
nistrativos;
2.6 Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores;
2.7 La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que inter-
preten disposiciones administrativas;
2.8 Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o
consejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance
general y debidamente publicadas; Estas decisiones generan precedente administrativo,
agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede;
2.9 Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresa-
mente para absolver consultas sobre la interpretación de normas administrativas que
apliquen en su labor, debidamente difundidas;
2.10 Los principios generales del decreto administrativo.
(20) En Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General,
p. 94, Gaceta Jurídica, 3º ed., Lima 2004. También: GUZMÁN NAPURÍ CHRISTIÁN,
La Administración Pública y el Procedimiento Administrativo General, p. 115 y sigtes.,
nistrativo General Nº 27.444 no sólo establece un listado ordenado

de fuentes jurídicas en sentido estricto, sino que también consagra
un conjunto de fuentes que dicho autor denomina “de integración”
que no responden al principio de jerarquía que ordena las relacio-
nes entre las demás fuentes y cuya finalidad esencial es orientar la
interpretación de los operadores jurídicos. Nos estamos refiriendo
a los numerales 2.7, 2.8, 2.9 y 2.10 del citado artículo V conforme al
cual: (i) la jurisprudencia emanada de fallos judiciales que interpre-
ten disposiciones administrativas (recaída en procesos contencioso
administrativos o constitucionales), como (ii) la jurisprudencia de
los Tribunales administrativos (Tribunal Fiscal, Consejo de Minería,
Tribunal de defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual
de INDECOPI, Tribunal del Organismo Superior de Contrataciones
del Estado. OSCE, etc.) que constituyen órganos administrativos
colegiados encargados de resolver controversias en última instancia
administrativa; (iii) los pronunciamientos vinculantes de autori-
dades administrativas facultadas para absolver consultas sobre la
interpretación de normas administrativas y (iv) los Principios Ge-
nerales del Derecho Administrativo, constituyen todos referencias
autorizadas legalmente para interpretar y delimitar el campo de
aplicación del ordenamiento administrativo específico respecto del
cual han sido emitidas.
El artículo I del citado artículo V proclama la autonomía del De-
recho Administrativo respecto de otras ramas del ordenamiento jurí-
dico, tomando en consideración los caracteres nucleares del mismo.
G. Disposiciones internas de la administración

La LPAG regula en el artículo VII de su Título Preliminar el ré-
gimen de las circulares o instrucciones de servicios, las que cons-
tituyen órdenes que el superior jerárquico en una organización
administrativa puede emitir para regular internamente la conducta
de los órganos inferiores subordinados (normas internas), pero
que no vinculan a los administrados, quienes no están obligados a
cumplirlas, pero, sin embargo, pueden reclamar a su favor la obser-
Página Blanca Editores, Lima, 2004 y RAMÓN HUAPAYA TAPIA, El artículo V de la

Ley del Procedimiento Administrativo General o el derecho administrativo como orde-
namiento jurídico, p. 83 y sigtes., en AA.VV. Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General, segunda parte, Ara editores, Lima, 2003.
vancia de tales disposiciones internas en los casos en que contengan

obligaciones que los órganos administrativos deben cumplir en sus
relaciones con los administrados, lo que les faculta a impugnar un
decisión de la administración que contravenga el criterio contenido
en una circular imputándole ilegalidad por contravenir el principio
de jerarquía organizativa.
Las circulares o instrucciones no requieren publicarse por no
ser verdaderas normas jurídicas debido a que tienen relevancia
sólo en el ámbito interno de la administración, no vinculan a las
personas ajenas a la organización administrativa por tratarse más
bien de expresiones de la capacidad de organización interna de
la administración, por tanto no se insertan en el ordenamiento
jurídico (21) y, por ello se considera suficiente con que el inferior
jerárquico haya tomado conocimiento de ellas. Sin embargo, el
numeral 2) del citado artículo VII establece que las citadas dispo-
siciones internas “deben” publicarse si su alcance fuera “externo”
lo cual debe interpretarse no en el sentido de que pueda generar
obligaciones a sujetos ajenos a la administración pública, efec-
to que les estaría vedado por no tratarse de verdaderas normas
jurídicas o fuentes del derecho, sino más bien de que deben ser
puestas en conocimiento de otras entidades de la administración
pública que estarían vinculadas por sus mandatos. Así sucede con
las circulares que se dictan referidas a los denominados sistemas
administrativos y las que se emiten para dictar instrucciones sobre
materia vinculado a lo presupuestal.
H. Sistemática de la LPAG
Conforme ha sido descrito la LPAG empieza con un Título Preli-
minar cuyo contenido tiene directa incidencia en la actividad de la
administración pública en general; se compone de cinco (V) Títulos,
de los cuales el segundo (II), precisamente titulado “Procedimiento
Administrativo”, constituye la columna vertebral de la citada Ley.
Sin embargo, su Título Primero contiene una virtual codificación
del régimen de los actos administrativos, en nuestra opinión con el
manifiesto propósito de diferenciarse de la regulación del régimen de
(21) Dice BARQUERA OLIVER, JOSÉ MA., “Los reglamentos son fuente del Dere-
cho; las instrucciones y circulares no crean Derecho, sino que ayudan a su aplicación”,
opus cit. p. 76.
los actos jurídicos de carácter privado contenido en el Código Civil,

fundado en la autonomía de la regulación administrativa inspirada
en valores de carácter público en orden a la protección de los intere-
ses generales sin menoscabo de los derechos de los particulares. En
dicho Título Primero se define el concepto de acto administrativo
para diferenciarlo de otras actuaciones de la administración que
no tienen ese carácter, se establecen sus requisitos de validez y se
regula su contraparte, es decir el régimen de su nulidad. Asimismo
se establecen las reglas para que el acto administrativo surta efectos
(eficacia) y en tal sentido se regula el régimen de comunicación a
sus destinatarios (notificaciones).
El Título II dedicado a la regulación del procedimiento adminis-

trativo general, al que nos referíamos como la columna vertebral de
la ley, es el más extenso de todos, se compone de IX Subcapítulos
con una temática muy amplia que gira en torno al procedimiento
administrativo, desde los sujetos que pueden formar parte, las reglas
de iniciación del procedimiento, de ordenación, instrucción, de su
finalización y hasta de ejecución de los actos administrativos que se
dicten como producto del respectivo procedimiento. Al comenzar
este Título II, en las disposiciones generales, se establecen las reglas
para la clasificación de los procedimientos administrativos a efectos
de que puedan ser considerados de aprobación automática, o de eva-
luación previa con aplicación del silencio administrativo positivo o
negativo conforme a la ley de materia, las normas sobre el régimen
de los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos (TUPAS)
con que debe contar toda entidad pública, así como las reglas para
la determinación de la tasas que pueden cobrar las entidades ad-
ministrativas por la tramitación de los respectivos procedimientos
administrativos.
El siguiente Título III desarrolla el régimen de revisión de los

actos administrativos a cargo de las propias entidades administra-
tivas, ya se trate de oficio o a pedido de parte, en este último caso
mediante los recursos administrativos. Como se puede apreciar este
Título, localizado a continuación del que disciplina el procedimiento
administrativo desde el inicio hasta su culminación, precisamente
establece las reglas que regulan las únicas modalidades mediante
las cuales se permite que la administración pueda revisar (modificar,
dejar sin efecto, etc.) los actos dictados como consecuencia de un
procedimiento administrativo.
El Título IV es el penúltimo, dedicado a regular dos procedi-

mientos administrativos de carácter especial, pero que debido
a su importancia la LPAG consideró necesario establecer los
lineamientos básicos de su régimen especial. Tal es el caso del
procedimiento administrativo trilateral destinado a resolver en
sede administrativa controversias entre dos particulares y del
procedimiento administrativo sancionador para la represión de
las conductas infractoras a la ley, este último de mucha incidencia
en la esfera de los privados.
Finalmente, el último Título establece el régimen de la respon-
sabilidad de la administración y del personal a su servicio con la
finalidad de reforzar el cumplimiento de las normas contenidas en
la LPAG.
I. Disposiciones generales del Procedimiento Administrativo

El artículo 29 de la ley, ubicado en el capítulo que regula las
reglas generales del procedimiento administrativo establece un
concepto del mismo acorde con la doctrina al uso, definiéndolo
como el conjunto o sucesión de actos y diligencias tramitados por
la administración pública conducentes a la emisión de un acto ad-
ministrativo definitivo que decida sobre el fondo de la materia y que
genere efectos sobre los administrados.
Uno de los aspectos que caracteriza la regulación del proce-
dimiento administrativo en el Perú es la regla establecida por el
artículo 30 de la LPAG conforme al cual las entidades administra-
tivas están obligadas a clasificar todos los procedimientos admi-
nistrativos que se inicien a pedido de parte, ya se trate como (a)
procedimientos de aprobación automática, en los que la solicitud
del interesado se considera aprobada desde el mismo momento
de su presentación ante la entidad competente, o como (b) pro-
cedimientos sujetos a evaluación previa por parte de la adminis-
tración, caso este último en que de producirse el vencimiento del
plazo previsto legalmente sin que las entidades hayan emitido su
pronunciamiento deben determinarse los supuestos en que i) ope-
ra el silencio administrativo negativo, de modo que el particular
puede considerar rechazada su petición e interponer los recursos
correspondientes o de ser el caso acudir ante el Poder Judicial, o
ii) el silencio administrativo positivo en base al cual el interesado
puede entender aprobada su solicitud al vencimiento del plazo
previsto para que la administración resuelva, otorgándosele pre-

ponderancia a este último tipo de silencio (22).
Asimismo todas las entidades que forman parte de la adminis-
tración pública en el Perú tienen la obligación de contar cada una
con un Texto Único de Procedimientos Administrativos (en adelante:
TUPA) a su cargo, pero sólo de los procedimiento administrativos
que se inicien a solicitud de parte a requerimiento de los interesados
(no los procedimientos que se inicien de oficio), en el que se consig-
ne la clasificación de los procedimientos administrativos conforme
a las modalidades descritas en el párrafo anterior, se compilen en
forma clara y taxativa los requisitos y los costos que pueden exigír-
sele pagar a los particulares, con el objeto de generar transparencia
y predictibilidad en la actuación de la administración. La aproba-
ción de los mencionados TUPA debe realizarse mediante decreto
supremo refrendado por el titular del respectivo sector (Ministerio)
del Poder Ejecutivo, por Ordenanza en el caso de las Regiones y las
Municipalidades o por resolución del titular en el caso de organismos
constitucionalmente autónomos. Las entidades están obligadas a
revisar y aprobar su respectivo TUPA por lo menos cada dos años,
pero pueden hacerlo antes cuando se produzcan modificaciones
legales o de otra índole que alteren su contenido. Mediante la ley
29.091 se ha dispuesto que sólo debe publicarse en el Diario Oficial
el Peruano la norma que aprueba el respectivo TUPA pero ya no
este documento, el que sólo deberá ser publicado en la respectiva
página web institucional de cada entidad y el Portal de Servicios al
Ciudadano y Empresas que administra la Presidencia del Consejo
de Ministros.
(22) La obligación de todas las entidades administrativas de clasificar los

procedimientos administrativos iniciados a pedido de parte en procedimientos de
aprobación automática o de evaluación previa, en este último caso con aplicación
del silencio administrativo positivo o negativo, y de consignarlos como se verá a
continuación en el respectivo Texto Único de Procedimiento Administrativo – TUPA,
fue introducida por primera vez en el ordenamiento administrativo peruano en al
año 1991 con el objeto de adecuar el funcionamiento de la administración pública
al, en ese entonces, nuevo marco jurídico que redefinía el nuevo rol del Estado en la
economía y potenciaba la iniciativa empresarial privada, razón por la cual se dictó
el decreto legislativo 757 denominado “Ley marco para el crecimiento de la inver-
sión privada” que estableció las citadas medidas como parte de un conjunto que
respondía a la finalidad de eliminar las trabas o restricciones administrativas que
pudieran entorpecer el desarrollo de las actividades económicas restringiendo la
libre iniciativa privada y restando competitividad a las empresas.
La LPAG establece un conjunto de criterios que deben seguir

las entidades administrativas para clasificar en los TUPA los pro-
cedimientos administrativos de su competencia. Así respecto de
los procedimientos administrativos de aprobación automática el
numeral 4) del artículo 31 establece que deben clasificarse como tales
aquellos en los que la respectiva solicitud del particular es aprobada
desde el momento de su presentación ante la autoridad competente,
los procedimientos conducentes a la obtención de licencias, auto-
rizaciones o similares que habiliten para el ejercicio continuado
de actividades profesionales, sociales, económicas o laborales en
el ámbito privado, siempre que no se afecten derechos de terceros.
Es decir, comprende aquellos procedimientos en los que la Admi-
nistración Pública restringe su actividad de control de la actividad
económica privada a la simple exigencia de una comunicación de
los interesados a la Administración.
En cuanto a los procedimientos que deben clasificarse como de
evaluación previa por la Administración respecto de los cuales en
caso la entidad competente no resuelva dentro de los plazos fijados
por la ley pueda ser de aplicación ya sea el silencio administrativo
positivo o el negativo, la ley 29.060, Ley del silencio administrativo
(en adelante: LSA) ha derogado la regulación que sobre la materia
contenía la LPAG y la ha sustituido por otra, que aunque en su ma-
yor parte es tributaria de lo establecido por los derogados artículo
33 y 34, responde al objetivo de potenciar la aplicación del silencio
administrativo positivo en los procedimientos administrativos que
los particulares siguen ante las entidades públicas.
Como se sabe el silencio administrativo es una técnica creada por
el derecho administrativo para evitar que los particulares se perju-
diquen por la demora o dilación de la administración en resolver los
procedimientos administrativos a su cargo. Constituye un remedio
formal puesto en manos de los particulares para reaccionar frente a
un funcionamiento patológico de la administración pública.
Conforme hemos señalado en algún trabajo anterior (23) el si-
lencio administrativo de tipo negativo constituye una simple ficción
legal de efectos meramente procesales, establecido en beneficio de
(23) En El silencio administrativo como técnica de garantía del particular fren-

te a la inactividad formal de la Administración, p. 227, Revista Ius et Veritas nº 13,
Lima, Año VII.
los particulares para permitirles el acceso a la impugnación judicial

de las decisiones administrativas. Conviene destacar que no es equi-
parable a un acto administrativo presunto de sentido desestimatorio,
porque se trata más bien de un hecho al cual la ley le asigna efectos
jurídicos (a voluntad del interesado), que no expresa decisión alguna
de la administración y que tampoco constituye una modalidad de
terminación del procedimiento administrativo, razón por la que a
pesar de que se venza el plazo para pronunciarse la Administración
permanece en la obligación de resolver el procedimiento mientras
que no se le comunique que el particular ha optado por interponer
el recurso administrativo que corresponda para acudir a la siguiente
instancia administrativa (de ser el caso) o, que ha sometido el asunto
a conocimiento de una instancia jurisdiccional mediante la inter-
posición de la correspondiente demanda ante el Poder Judicial (24).
A diferencia de las características descritas del silencio adminis-
trativo de carácter negativo, la otra modalidad de silencio adminis-
trativo, es decir el positivo, sí puede ser considerada un verdadero
acto administrativo tácito de la administración en sentido favorable
a las pretensiones del particular. Más aún a diferencia del silencio
negativo en el que la falta de pronunciamiento de la administración
dentro de los plazos previstos por la ley no la exime de resolver las
cuestiones planteadas si el particular no ha optado por utilizarlo,
en el caso del silencio administrativo positivo el vencimiento del
plazo para que la Administración adopte una decisión supone el
otorgamiento automático de lo pretendido por el particular de modo
que la administración ya no puede resolver tardíamente en forma
expresa en sentido contrario al positivo o revocar libremente el acto
administrativo tácito producido (25). Por excepción, sólo en los casos
en que la Administración considere que el contenido del acto admi-
nistrativo tácito producido como consecuencia del silencio admi-
nistrativo positivo es contrario al ordenamiento jurídico conforme
lo prevé el numeral 3) del artículo 10 de la LPAG, podrá utilizar la
facultad que le confiere el artículo 202 de la citada ley para proceder
de oficio a declararlo nulo, siempre que se cumpla rigurosamente
con los requisitos establecidos en este último precepto.
(24) Estas características del silencio administrativo negativo están legislativa-

mente consagradas en los numerales 3), 4) y 5) del artículo 188 de la LPAG.
(25) Estas características del silencio administrativo positivo están legislativa-
mente consagrados en los numerales 1) y 2) del artículo 188 de la LPAG.
En este punto conviene aclarar que, no obstante que, conforme

al diseño original de la LPAG, la mayor parte de los procedimientos
administrativos deberían haber sido clasificados por las entidades
administrativas en sus respectivos TUPAS como de evaluación pre-
via con silencio positivo, por cuanto sólo escapan a dicha categoría
los procedimientos que expresamente han sido clasificados por el
citado numeral 4) del artículo 31 como procedimientos de aproba-
ción automática o los que a tenor del ahora derogado artículo 34
habían sido taxativamente considerados como procedimientos de
evaluación previa con silencio negativo, es verdad que en la práctica
dicho mandato legal no había sido respetado por un número impor-
tante de las entidades públicas que en la oportunidad de aprobar
sus TUPAS preferían clasificar sus procedimientos administrativos
preponderando la aplicación del silencio administrativo negativo,
confiadas en que no existía en el ordenamiento administrativo algún
mecanismo efectivo que les obligara a corregir dicha situación de
incumplimiento de la LPAG.
Es por dicha razón que la principal novedad de la citada LSA

no reside en haber ampliado los supuestos de aplicación del si-
lencio administrativo positivo (lo que ha sucedido sólo en parte)
o correlativamente de haber dispuesto la reducción del número
de procedimientos en los que se aplica el silencio administrativo
negativo (que más bien han sido ampliados), sino en que establece
mecanismos que tienen por finalidad reforzar el rol que le compete
a la Presidencia del Consejo de Ministros (en adelante: PCM) para
supervisar y controlar que en la práctica las entidades públicas al
probar sus respectivos TUPAS cumplan con calificar los procedi-
mientos administrativos a su cargo disponiendo la aplicación del
silencio administrativo positivo cuando legalmente corresponda.
No obstante las aparentes buenas intenciones de la LSA de agi-

lizar los procedimientos administrativos y el mensaje implícito que
nos parece rescatable de la necesidad de que las entidades que com-
ponen la administración pública en nuestro país deben mejorar su
funcionamiento y no constituir obstáculo para que los privados pue-
dan ejercer derechos fundamentales como el de la libre iniciativa en
la actividad económica en beneficio del desarrollo colectivo, incurre
en varias deficiencias técnicas que pasamos a reseñar: (i) en primer
lugar al pretender dar a entender que regula íntegramente el régimen
del silencio administrativo (positivo y negativo) rompe la sistemá-
tica del régimen del procedimiento administrativo general, porque

la LPAG conserva la regulación del régimen de los procedimientos
administrativos de aprobación automática (arts. 31 y 32) (26), lo que
trae consigo que en la oportunidad que una entidad le corresponda
aprobar su respectivo TUPA deba tener simultáneamente en cuenta
a la LPAG para determinar en qué casos los procedimientos admi-
nistrativos deben ser calificados como de aprobación automática a la
vez que la LSA para determinar los casos en que los procedimientos
administrativos deban ser calificados como de evaluación previa
sujetos preferentemente al silencio administrativo positivo o al ne-
gativo, sin perjuicio de que, al momento de la aplicación, en casos
concretos de las citadas modalidades de silencio administrativo, sea
de aplicación el artículo 188 de la LPAG que establece las reglas como
operan las citadas modalidades de silencio administrativo y sus
respectivas consecuencias; (ii) en segundo lugar demuestra una defi-
ciente sistemática porque la regulación de los tipos de procedimiento
en que opera el silencio administrativo positivo está contenida en el
primer artículo de la ley, mientras que la regulación de las materias
en que opera el silencio administrativo negativo (cualquiera sea el
tipo de procedimiento), que es la otra cara de la medalla, ha sido
relegada a la primera disposición transitoria, complementaria y final
de la misma ley, a pesar de que es indispensable para determinar
con precisión los procedimientos en que aplica una u otra clase de
silencio, como sucede con el inciso a) del artículo 1º que establece la
aplicación del silencio administrativo positivo en las solicitudes para
ejercer derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades
económicas, disponiendo que esto sólo es posible siempre que no
sea de aplicación el silencio administrativo negativo por mandato
de la citada disposición que regula al silencio negativo en la LSA.
A diferencia de los supuestos en que debe operar el silencio admi-
nistrativo positivo conforme a lo previsto en el artículo 1º de la LSA
ya sea en función de: (i) finalidades (para “el ejercicio de derechos
preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas”); (ii)
tipo de procedimientos (los iniciados mediante “recursos admi-
(26) En nuestra opinión los procedimientos administrativos de aprobación

automática son mucho más beneficiosos para el particular que los procedimientos
de evaluación previa incluso con silencio positivo, porque le permiten obtener lo
solicitado con la sola presentación de su solicitud en la mesa de partes de la respec-
tiva entidad administrativa.
nistrativos”), y (iii) de ciertas prevenciones (“procedimientos cuya

decisión no repercuta en terceros”), la determinación de los casos
en que debe operar el silencio administrativo negativo a tenor de
lo establecido por la primera disposición transitoria, complemen-
taria y final de la LSA se realiza fundamentalmente en función de
la potencial afectación de los intereses públicos que puedan estar
presentes en el reconocimiento u otorgamiento de lo que solicita el
particular y que constituyen precisamente la justificación de que la
administración pública tenga a su cargo la tramitación del respectivo
procedimiento como es el caso de la salud, el medio ambiente, los
recursos naturales, la seguridad ciudadana, entre otros intereses de
la colectividad expresamente previstos por la ley. Esto no niega que
hay casos en que el silencio administrativo se aplica en función del
tipo de procedimiento administrativo (como sucede con los proce-
dimientos trilaterales y de inscripción registral), pero lo importante
es tener presente que la forma como una ley general determina los
casos en que se aplica el silencio administrativo negativo es siempre
menos precisa que la manera en que se determinan los supuestos del
silencio positivo, porque se apela a conceptos jurídicos indetermi-
nados de alcances necesariamente amplios como lo constituyen los
distintos intereses públicos o de la colectividad que están en juego
lo que trae como consecuencia que finalmente la determinación de
qué clase de silencio administrativo aplicar en los procedimientos
de evaluación previa dependa finalmente de lo que se establezca
en los respectivos TUPAS de las entidades y no derive directamente
de la ley.
En este punto conviene realizar una aclaración en cuanto a la
operatividad de la LSA porque la prédica oficial con motivo de su
aprobación ha dado a entender, y muchos pueden equivocadamente
creer, que con la nueva ley los supuestos previstos en su artículo 1º
como sujetos al silencio administrativo positivo se aplican directa-
mente por mandato legal y los particulares pueden invocar el silencio
administrativo positivo aunque el respectivo procedimiento no haya
sido clasificado como sujeto a ese tipo de silencio en el TUPA de la
entidad. Se trata, sin embargo, de una interpretación equivocada,
porque el citado artículo 1º de la LSA que establece las modalidades
de solicitudes y clases de procedimientos administrativos en que
debería aplicarse el silencio positivo es una norma que requiere
que la propia administración pública genere las condiciones para
que se aplique, esto es que los procedimientos administrativos sean
efectivamente calificados como procedimientos de evaluación pre-

via sujetos al silencio administrativo positivo en el correspondiente
TUPA de la entidad. Nadie puede invocar la aplicación directa del
citado artículo 1º de la nueva ley como fundamento para ampararse
en el silencio administrativo positivo, si es que la respectiva entidad
pública no ha clasificado de esa manera el procedimiento adminis-
trativo en su respectivo TUPA.
Casi un año después de la entrada en vigencia de la LSA, mediante
el decreto legislativo 1029 se han introducido reformas que respon-
den al manifiesto objetivo de matizar el pregonado nuevo régimen
de preponderancia del silencio administrativo positivo, que amplían
plazos para que pueda operar o que reducen o acotan los supuestos
en que debería aplicarse, de las cuales las más importantes (27) son
las siguientes:
Mediante la reforma introducida al texto del numeral 188.1 de
la LPAG se amplía el plazo para que opere el silencio administrati-
vo positivo, de tal forma que al plazo ordinario de treinta (30) días
hábiles que prevé el artículo 142 de la citada ley para los procedi-
mientos administrativos de evaluación previa, debe sumarse un
plazo adicional de cinco (5) días para que la entidad notifique su
decisión al administrado. De este modo se ha generado la paradoja
de que la administración pública cuenta con dos plazos diferentes
para concluir los procedimientos administrativos de evaluación
previa a su cargo, según la modalidad de silencio administrativo que
corresponda conforme a su respectivo TUPA, porque en los casos
en que pueda ser de aplicación el silencio administrativo negativo
(siempre a opción del interesado) el plazo para resolver sigue siendo
de treinta (30) días hábiles pero en los procedimientos que se sujetan
al régimen del silencio administrativo positivo el plazo se amplía a
treinta y cinco (35) días para comprender los cinco (5) días adiciona-
les que se le ha otorgado a la administración para poder notificar su
decisión. En nuestra opinión esta diferencia de plazos respecto de
una misma modalidad de procedimiento administrativo (evaluación
previa) carece de justificación alguna y resulta manifiestamente
antitécnica, además de que en su aplicación a casos concretos pue-
(27) El decreto legislativo 1029 introduce varias otras reformas a la LPAG que
responden al referido objetivo de moderar la aplicación del silencio administrativo
positivo, las que describiremos a lo largo de este trabajo.
de generar controversias para dilucidar si es que la administración

cumplió o no realmente con resolver dentro del plazo ordinario
de treinta (30) días hábiles y que los cinco (5) días adicionales que
puede haber tomado para comunicar su decisión fueron o no exclu-
sivamente empleados para realizar la correspondiente notificación.
Se han reducido los supuestos en los que el silencio administra-
tivo positivo podía ser aplicado a los procedimientos administra-
tivos destinados a resolver recursos destinados a impugnar actos
administrativos en comparación con el texto original de la LSA que
parecía hacer aplicable el silencio administrativo positivo a todo
tipo de procedimientos recursivos. Ahora a partir de la modificación
dispuesta por el citado decreto legislativo 1029, se introducen dos
matizaciones: (i) Se precisa que el silencio administrativo positivo
sólo será aplicable a los procedimientos recursivos destinados a
cuestionar la desestimación de una solicitud o actos administrati-
vos anteriores, siempre que no se trate de decisiones que se hayan
originado en procedimientos administrativos en los que sea de
aplicación el silencio administrativo negativo de conformidad con
la primera disposición transitoria, complementaria y final de la LSA,
lo que constituye en nuestra opinión una regla correcta porque nos
parece coherente que en los casos en que por el marco legal sea de
aplicación el silencio negativo en orden a tutelar los intereses pú-
blicos consignados en dicho precepto, la sola demora (negligencia)
de la administración en resolver oportunamente el recurso que
interponga el interesado no debería originar automáticamente
una respuesta positiva con posible perjuicio de los citados intere-
ses colectivos; (ii) además se ha introducido en la LPAG un nuevo
numeral 188.6 para disponer que cuando medie el ejercicio de la
potestad sancionadora por parte de la administración pública, en
los procedimientos administrativos que se inicien con motivo de
los recursos administrativos que interpongan los interesados para
impugnar la aplicación de una sanción se aplicará por regla general
el silencio administrativo negativo, a excepción de aquellos casos en
los que el particular haya optado previamente por la aplicación del
silencio negativo en una instancia administrativa recursiva anterior,
hipótesis en la cual si será de aplicación el silencio administrativo
positivo en las siguientes instancias resolutivas. Como se puede
apreciar para que opere esta nueva regla se deben cumplir las si-
guientes premisas: una entidad aplica una sanción administrativa,
la cual es recurrida por el particular que se considera afectado ante
una primera instancia administrativa, la que no resuelve el citado

recurso en los plazos legalmente establecidos, lo que origina que
el recurrente pueda invocar el silencio administrativo negativo y
proceder a interponer el correspondiente recurso ante una segunda
instancia administrativa, la que en caso tampoco resuelva dentro
de los plazos legalmente determinados traerá como consecuencia
que sea de aplicación el silencio administrativo positivo en favor del
recurrente liberándolo de la sanción impugnada. Cabe recordar que,
conforme se ha comentado en el párrafo anterior, por tratarse de un
procedimiento recursivo contra una sanción administrativa es de
aplicación el silencio administrativo negativo y por tanto el plazo que
tiene la primera instancia administrativa para resolver y notificar su
decisión es de treinta (30) días hábiles, mientras que en la segunda
instancia administrativa a la que puede recurrir el particular para
cuestionar la citada sanción el plazo que tiene la administración
para resolver y notificar su decisión es en total de treinta y cinco días
(35) hábiles, a cuyo vencimiento opera automáticamente el silencio
administrativo positivo a favor del recurrente.
Culminada la descripción de los aspectos centrales de la clasifi-
cación de los procedimientos administrativos que la LPAG ordena
realizar a todas las entidades administrativas para efectos de su
incorporación en sus respectivos TUPAS, es necesario comentar el
régimen de las declaraciones juradas que la LSA ha creado para que
los particulares puedan acreditar documentalmente la producción
del silencio administrativo positivo y del reforzamiento que ha me-
recido el régimen de fiscalización posterior que deben realizar las
entidades administrativas de la documentación presentada por los
particulares en los procedimientos administrativos.
En cuanto a la citada Declaración Jurada, ésta ha sido creada
por el artículo 3º de la LSA, como ya se dijo, con la finalidad de que
los interesados puedan contar con un documento que les sirva para
acreditar que se ha producido el silencio administrativo positivo,
aunque también para que pueda operar en los procedimiento de
aprobación automática en los que, sin embargo, debería ser suficiente
el cargo de recepción por la administración del escrito o solicitud
presentada por el particular.
No cabe duda de que la presentación de la referida declaración
jurada constituye una decisión voluntaria del beneficiado por el si-
lencio administrativo positivo, quien puede optar por presentarla o
no, porque como ya se dijo el silencio administrativo positivo opera

automáticamente al vencimiento de los plazos legales para que la
administración notifique su decisión (35 días en total), regla que ha
sido ratificada por la modificación dispuesta por el decreto legislativo
1029 al numeral 188.1 de la LPAG.
Pero el objetivo de potenciar la aplicación del silencio positivo a
los procedimientos administrativos también ha traído consigo que
se enfatice el deber de la administración pública de cumplir con
realizar acciones de fiscalización posterior en los procedimientos
administrativos sujetos a aprobación automática o a evaluación pre-
via, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 32 de la LPAG.
Para tal efecto se ha dictado el decreto supremo 096-2007-PCM que
establece las reglas para que las entidades administrativas utilicen
el sistema de fiscalización mediante muestreo con el objeto de com-
probar la autenticidad y veracidad de las declaraciones, documentos,
informaciones y traducciones presentadas por los administrados, de
modo que en caso de determinarse la comisión de fraude o false-
dad se apliquen las consecuencias establecidas en el numeral 32.3;
es decir se proceda a declarar la nulidad del acto administrativo
sustentado en la documentación falsa, se imponga al infractor una
multa además de ponerse en conocimiento del Ministerio Público
para que formule la acción penal que pueda corresponder.
El artículo 39 de la LPAG establece una larga relación de docu-
mentación que las entidades administrativas están prohibidas de
solicitar a los particulares; está inspirado en las normas precedentes
de simplificación administrativa, en particular en la parte referida
al principio de eliminación de exigencias y formalidades costosas,
en virtud del cual la documentación que se prohíbe a la Administra-
ción solicitar tiene por propósito evitar generar cargas innecesarias
a los administrados y que se dificulte asimismo la labor de la propia
Administración.
En lo que respecta a los derechos de tramitación de los procedi-
mientos administrativos los artículos 44 y 45 de la LPAG establecen
las pautas para la determinación de su cuantía y las formalidades
para su aprobación. La regla general es que el importe de los derechos
debe guardar correspondencia con el costo para que para la enti-
dad administrativa significa tramitar el respectivo procedimiento
administrativo, lo que guarda correspondencia con el concepto de
tasa como modalidad de tributo vinculado con una actividad de
la administración, consagrado en el Código Tributario y en la Ley

de Tributación Municipal. Para efectos de controlar los excesos, se
restringe la posibilidad de que se señalen derechos de trámite que
superen el importe de una Unidad Impositiva Tributaria (unidad
de referencia), ya que establece que sólo en el caso en que se pueda
acreditar que los costos de ejecución de un determinado procedi-
miento administrativo superan dicho monto se podrá acoger a un
régimen de excepción que está pendiente de establecerse mediante
un decreto supremo que hasta la fecha no ha sido dictado.
En cuanto a las formalidades para el establecimiento de los dere-
chos por la tramitación de procedimientos administrativos conside-
ramos que se pueden aprobar en la misma oportunidad que se aprue-
ba el respectivo TUPA de la respectiva entidad, porque conforme al
artículo 38 de la LPAG los TUPAS son aprobados coincidentemente
mediante las mismas normas que sirven para el establecimiento de
las tasas tributarias (Decreto supremo y ordenanzas regionales o
municipales). En tal sentido no compartimos la opinión de quienes
sostienen que los derechos de tramitación requieren ser aprobados
por la norma correspondiente con carácter previo a su incorporación
en el TUPA de la entidad, porque aunque sea correcto que los TUPA
no pueden innovar el ordenamiento jurídico, es decir crear nuevos
procedimientos o establecer nuevos requisitos, debido a que sólo
tienen por objetivo recopilar y reseñar las reglas de procedimiento
administrativo preexistente en orden de promover la transparencia
de la administración y facilitar el acceso del particular, nos parece
excesivamente formalista y burocrático exigir que los derechos sean
previamente aprobados cuando dicha decisión puede ser adoptada
por las autoridades competentes en la misma norma que aprueba
el respectivo TUPA.
Llegado a este punto es importante resaltar la reforma al artículo
48 de la LPAG dispuesta por la ley 28.896, Ley de eliminación de so-
brecostos, trabas y restricciones a la inversión privada que repone
a la ahora denominada Comisión de Barreras Burocráticas (28) de
(28) Denominación que adquiere por mandato de los artículos 20 y 23 decreto

legislativo 1033, Ley de organización y funciones del Instituto Nacional de Defensa de
la Competencia y de la Propiedad Intelectual - INDECOPI. Antes era conocida como
Comisión de Acceso al Mercado. Sugerimos tener presente los “Lineamientos de la
Comisión de Acceso al Mercado sobre simplificación Administrativa”, aprobados
mediante Resolución Nº 0274-2007-CAM- INDECOPI del 14 de diciembre del 2007.
INDECOPI la potestad de disponer la inaplicación al caso concreto

denunciado de normas tales como decretos supremos y ordenanzas
regionales o municipales que contengan barreras burocráticas, es
decir, que establezcan exigencias para la realización de actividades
económicas infringiendo las normas y principios de simplificación
administrativa y que limiten la competitividad empresarial en el
mercado (29).
El rol que toca cumplir a la citada Comisión es muy relevante
porque lamentablemente en los últimos años se constata que son
frecuentes y numerosos los casos de entidades administrativas,
la mayor parte de las veces municipalidades, que determinan la
cuantía de los derechos de tramitación de manera flagrantemente
ilegal, en claro exceso de los importes que correspondería cobrar
conforme al marco legal que establece las reglas para determinar
su cuantía, con el solo propósito de agenciarse ilegalmente de
recursos que no siempre se destinan al funcionamiento de los
servicios que desarrolla la entidad porque se ha podido comprobar
que en muchos casos son aprovechados personalmente por los
funcionarios de turno.
El artículo 49 de la LPAG regula las consecuencias de que una
entidad administrativa no cuente con TUPA, ya sea porque no lo
publica o porque haciéndolo omite algunos de los procedimientos
a su cargo. En tales casos se dispone que tratándose de procedi-
mientos que corresponderían ser aprobados de forma automática
los administrados quedan liberados de la exigencia de iniciarlos, de
modo que pueden llevar a cabo libremente su actividad profesional,
social, económica o laboral, sin que puedan ser sancionados por
la Administración para quien resultan suspendidas sus facultades
de control mientras no publique su respectivo TUPA. En cambio
tratándose de otro tipo de procedimientos sujetos a evaluación
previa, cualquiera sea el tipo de silencio administrativo aplicable,
los particulares siempre estarán obligados a iniciar el respectivo
procedimiento administrativo conforme a los criterios de clasifi-
cación establecidos por la ley, sin perjuicio de la facultad de exigir
responsabilidad a la autoridad que omitió la publicación del TUPA.
(29) El Tribunal Constitucional peruano mediante la sentencia recaída en el

Expediente N° 00014-2009-PI /TC del 25 de agosto del 2010 ha declarado infundada
la demanda de inconstitucionalidad que se interpuso contra la ley 28.896.
Se entiende que en este último supuesto contemplado por el nu-

meral 2) del artículo 49 el particular estará exceptuado del pago de
los derechos de tramitación por cuanto no se cumpliría el requisito
consagrado por el numeral 2) del artículo 44 de que el importe del
Derecho esté consignado en el respectivo TUPA.
J. Sujetos del Procedimiento

A diferencia de otras normas del derecho comparado que en
fechas relativamente recientes se han adoptado la denominación
“interesado”, por considerar de carácter pasivo o subordinado el
concepto “administrado”, la ley ha estimado que en nuestra rea-
lidad el potenciamiento de la posición de los particulares ante la
Administración no reside en el simple cambio de denominación,
sino en el establecimiento de un régimen jurídico que garantice una
actuación administrativa que respete sus derechos permitiéndole
una relación más equilibrada con la Administración. En tal virtud,
para la ley, el término administrado está referido a cualquier sujeto
de Derecho que resulta destinatario del ejercicio de una potestad por
una entidad administrativa, y cubre a cualquiera que se relacione
con la Administración Pública o que forme parte de una relación
jurídica-administrativa (30).
En el numeral 1) del artículo 51 (31) de la ley se considera como
administrados respecto de algún procedimiento administrativo no
sólo a quienes lo promuevan como titulares de derechos, sino tam-
bién a quienes ostenten intereses legítimos de carácter individual o
incluso colectivos. En este último aspecto la ley incorpora la proble-
mática de los intereses colectivos, y en el inciso c) la de los intereses
difusos, abriendo la posibilidad de que los titulares o representantes
de dichos intereses entre los que se cuenta el medio ambiente, la
(30) Sobre el concepto de administrado ver: SANTAMARÍA PASTOR, JUAN AL-

FONSO, Fundamentos de Derecho Administrativo I, p. 864, Centro de Estudios Ramón
Areces, Madrid, 1988 y EMBID IRUJO ANTONIO, El Ciudadano y la Administración.
Instituto Nacional de Administración Pública, p. 41, Madrid. 1996.
(31) “Art. 51.- Contenido del concepto administrado.
Se consideran administrados respecto de algún procedimiento administrativo
concreto:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos indivi-
duales o colectivos.
2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses
legítimos que pueden resultar afectados por la decisión a adoptarse.
protección a los consumidores, etc., puedan ser defendidos en sede

administrativa.
Es también importante llamar la atención sobre el numeral
2) del artículo 51 de la ley que asigna la calidad de administrado
legitimado para participar en un procedimiento administrativo a
aquellos que sin haberlo promovido puedan resultar afectados en
sus derechos o intereses legítimos por la decisión administrativa
a adoptarse. Se trata de un dispositivo que guarda estrecha rela-
ción con el artículo 60 que regula los mecanismos de publicidad
que deben observarse en el procedimiento administrativo para
que dicho tercero con intereses en conflicto pueda eventualmente
apersonarse y participar en el respectivo procedimiento, aportando
pruebas o incluso formulando impugnaciones, lo cual permitirá a
la propia Administración contar con mayores elementos de juicio
en el momento de decidir la cuestión planteada en función de los
intereses de la colectividad.
El artículo 55 constituye uno de los preceptos más novedosos
e importantes de la ley 27.444 de Procedimiento Administrativo
General porque ha consagrado por primera vez en el ordenamiento
administrativo peruano un relativamente extenso listado de de-
rechos de los administrados que configura un virtual estatuto del
administrado, poniendo en evidencia la deliberada intención de los
autores del respectivo proyecto de colocar al ciudadano como núcleo
central del procedimiento administrativo potenciando y valorando
sus derechos. No obstante el citado precepto no pretende constituirse
en un dispositivo totalizador de los derechos de los particulares en
relación con la Administración, porque en su inciso 13) remite en
forma expresa a los demás derechos reconocidos por la Constitución
de las leyes, entre los que se encuentra, por ejemplo, el artículo 75 de
la ley que establece deberes de las autoridades en los procedimientos
y, en general, a cualquier otro dispositivo que imponga deberes a las
autoridades administrativas o regule situaciones jurídicas sustan-
tivas de los administrados.
No obstante conviene tener presente que como todo estatuto no
sólo consta de derechos y garantías, sino también de deberes, entre
los que se cuenta los de lealtad y colaboración con la Administración,
previstos en el artículo 56 de la ley que está vinculado al principio
general de conducta procedimental recogido en el artículo IV del
Título Preliminar de la ley, cuestión que se amerita en mayor me-
dida en los casos de procedimientos administrativos con múltiples

interesados e intereses contrapuestos.
En los artículos 57 y 58 de la ley se regulan algunos aspectos de la

facultad de la Administración de requerir la comparencia personal
de los administrados en los casos en que la ley lo autorice, entre los
que se cuenta los derechos de asistir a la citación acompañado de
asesores para su mejor defensa y la posibilidad, al finalizar la cita-
ción, de solicitar verbalmente que le proporcionen constancia de su
comparecencia y copia del acta elaborada.
K. Iniciación del procedimiento
La LPAG regula en los artículos 103 a 112 las diferentes formas

de iniciación del procedimiento administrativo, ya sea de oficio o a
pedido de parte. En especial los artículos 105 a 112 desarrollan las
distintas modalidades como los particulares pueden promover un
procedimiento administrativo. El artículo 105 de la ley se refiere al
derecho de los particulares a formular denuncias respecto de hechos
que puedan conocer contrarios al ordenamiento jurídico, sin nece-
sidad de acreditar interés especial en la materia. Aunque la norma
no le reconoce la calidad de parte en el respectivo procedimiento
administrativo, el numeral 3) señala que el rechazo de la denuncia
debe ser comunicado al que la formuló, regla que guarda consonan-
cia con la establecida en el numeral 6) del artículo 235 ubicado en
la sección que regula el procedimiento administrativo sancionador,
conforme al cual la resolución que determina la comisión de una
infracción y por ende la aplicación de una sanción administrativa,
o de lo contrario la decisión de archivar el procedimiento, deberá
también ser notificada a quien denunció la infracción, lo que signi-
fica que la LPAG no le confiere calidad de parte al denunciante de
una infracción administrativa. El artículo 106 desarrolla el derecho
constitucional de petición administrativa al que se le reconoce un
carácter genérico o englobante de las diferentes modalidades como
los particulares pueden promover el inicio de procedimientos admi-
nistrativos, las que son consideradas manifestaciones puntuales del
ejercicio del mencionado derecho. A su vez el artículo 107 establece el
derecho de todo administrado con capacidad jurídica para solicitar
a la autoridad administrativa el reconocimiento de sus derechos e
intereses reconocidos por el ordenamiento jurídico, mientras que el
artículo 108 establece el derecho de formular peticiones o contrade-
cir actos ante la autoridad administrativa invocando la protección

de los intereses difusos de la sociedad, entre los que se comprenden
varios tendientes a procurar el mejoramiento del funcionamiento de
la administración pública como la comunicación sobre la existencia
de problemas, trabas u obstáculos originados en normas erróneas
o que provengan de malas prácticas administrativas que afecten el
acceso de los particulares a las entidades administrativas, la relación
con los administrados o el cumplimiento de los principios procedi-
mentales; además de otras sugerencias o iniciativas que cualquier
persona pueda formular.
El artículo 109 de la LPAG enuncia el derecho de todo particular
para formular las impugnaciones que considere necesarias contra
los actos administrativos que los afecten en ejercicio de su derecho
de defensa, utilizando para tal efecto los recursos administrativos
legalmente previstos conforme lo señala expresamente el artículo
207 de la citada ley.
El artículo 110 obliga a las entidades administrativas a propor-
cionar la información que le soliciten los interesados, así como
establecer de oficio mecanismos de información pública, incluso
recurriendo a la atención por vía telefónica para facilitar el acceso
a los particulares a los servicios administrativos, reglas que deben
concordarse con las establecidas en el Texto Único Ordenado de la
ley 27.806 de Transparencia y Acceso a la Información Pública, apro-
bado mediante decreto supremo 043-2003-PCM, que desarrolla el
ejercicio del derecho constitucional de acceso a la información que
obra en poder de la administración pública.
En el artículo 112 se regulan las denominadas peticiones que la
ley caracteriza como graciables que se producen cuando el parti-
cular acude a la administración solicitando la emisión de un acto
sujeto a su discrecionalidad o a su libre apreciación, o la prestación
de un servicio careciendo de derecho alguno que le sirva de título
para exigirlo. En tales casos la respuesta positiva de la respectiva
autoridad no requiere de la emisión de una resolución formal sino
la simple prestación efectiva de lo solicitado. El numeral 3) del cita-
do artículo 112 dispone que el ejercicio de las peticiones graciables
se agota en la vía administrativa, en consecuencia el solicitante no
puede en principio acudir a la vía judicial para cuestionar el fondo
de la decisión administrativa porque el ordenamiento jurídico no le
otorga un título para exigir que se acceda a lo solicitado, ya que co-
rresponde más bien a la administración pública, a la hora de decidir

otorgar o denegar lo peticionado, valorar lo que es más oportuno o
conveniente para el interés público (32).
Los artículos 113 a 125 contienen normas acerca de las formali-
dades de los escritos y manejo de la documentación que se presenta
normalmente ante las unidades generales de recepción documental
de las entidades administrativas. Mención aparte merecen las ex-
cepciones previstas en los numerales 2), 3) y 4) del artículo 119 de
la ley que permiten la presentación de escritos por los particulares,
respectivamente: (i) en los órganos desconcentrados de la entidad
destinataria situados en el lugar de domicilio de los administrados
que residan fuera de la provincia donde se ubica la unidad de re-
cepción documental de la entidad competente; o (ii) en las oficinas
de las autoridades políticas del Ministerio del Interior del lugar de
su domicilio cuando las entidades destinatarias no dispongan de
servicios desconcentrados en el área de residencia del administrado,
o (iii) en las oficinas de correo para ser remitido mediante correo
certificado, siempre que se cumpla los requisitos que se establecen en
el artículo 120. En estos tres casos, para efectos del cómputo del ven-
cimiento de los plazos para resolver, los escritos de los particulares
se consideran presentados en la fecha de ingreso de las mencionadas
entidades, con la excepción introducida en la modificatoria del texto
del artículo 122 dispuesta por el decreto legislativo 1029, conforme al
cual cuando la solicitud presentada por el particular esté sujeta a la
aplicación del silencio administrativo positivo, el plazo legalmente
establecido para que la entidad destinataria cumpla con resolver sólo
se computará desde la fecha de recepción efectiva por esta última del
escrito remitido por la entidad que lo recibió, debiendo informarse
a los administrados la fecha en que se produce la recepción por la
entidad competente para resolver, a efectos de que puedan verificar
el cómputo del plazo para la aplicación del referido silencio admi-
nistrativo positivo. En nuestra opinión esta modificación profundiza
(32) Al respecto COLOM PASTOR BARTOLOMEU, El derecho de Petición, ps. 86

y 87, Marcial Pons, Madrid, 1997, señala que “…el ciudadano en principio no tiene
derecho al logro de lo pedido y sólo tiene derecho a los aspectos procedimentales
del derecho de petición, esto es, a una resolución fundada, dictada siguiendo un
procedimiento….” y por tanto “…hay que recordar que, si bien no existe un derecho
ni un interés legítimo al logro de lo pedido, puede construirse un interés legítimo al
procedimiento y a la observación del derecho”.
innecesariamente las diferencias en el cómputo de los plazos según

el tipo de silencio administrativo que sea aplicable.
El artículo 123 regula las condiciones y requisitos para que los
particulares y la Administración puedan cursarse comunicaciones a
través de medios de transmisión a distancia como el correo electró-
nico o el fascímil, ratificando que dichas formas de envió de docu-
mentación sólo serán válidas en la comunicaciones o notificaciones
que remita la administración pública teniendo como destinatarios
a los particulares, únicamente cuando estos últimos lo soliciten.
El artículo 124 dispone expresamente que las unidades de recep-
ción documental de las entidades administrativas están obligadas
a recibir y dar ingreso a las solicitudes y formularios que presenten
los administrados, prohibiéndose tajantemente la posibilidad de
calificar, negar o diferir su admisión como lamentablemente to-
davía sucede con frecuencia en nuestra práctica administrativa en
clara transgresión del principio de informalismo consagrado en el
numeral 1.6) del artículo IV del Título Preliminar, olvidando que
las mencionadas unidades de recepción no son las idóneas para
calificar el contenido de los escritos que presenten los particulares.
Los artículos 125 y 126 de la LPAG establecen los requisitos,
formalidades y efectos para que opere la posibilidad otorgada a los
particulares para subsanar o corregir la documentación presentada
ante la Administración Pública que haya sido objeto de observación
por la unidad de recepción documental de la entidad al momento de
la presentación de los citados escritos, mecanismo de simplificación
administrativa con cierta tradición en nuestro derecho adminis-
trativo aunque muchas veces ignorado por la Administración, que
sin lugar a dudas constituye un claro desarrollo del anteriormente
citado principio de informalismo consagrado por el numeral 1.6) del
artículo IV del Título Preliminar.
Sin embargo, con el decreto legislativo 1029 se ha introducido
un numeral 125.5 que abre la posibilidad de que la administración
observe la documentación presentada por los particulares, ya no
sólo al momento de la recepción por la unidad correspondiente,
porque ahora se permite que una vez iniciado el procedimiento
administrativo, es decir durante su tramitación, la entidad (es
verdad que limitada a una sola oportunidad) podrá emplazar al
administrado a fin de que realice la subsanación correspondiente
en dos posibles casos: (i) respecto de la documentación presenta-

da cuando no se ajuste a lo legalmente requerido impidiendo la
continuación del procedimiento, siempre que por su naturaleza
la omisión no haya podido ser advertida en su oportunidad por la
unidad de recepción, o (ii) cuando la administración considere que
resulta necesaria una actuación del administrado para continuar
el respectivo procedimiento administrativo (situación bastante
imprecisa). En nuestra opinión puede rastrearse el objetivo de estas
reformas en la parte que se dispone la aplicación de los numerales
125.3.1 y 125.3.2 mientras esté pendiente que el particular cumpla
con la subsanación requerida por la administración, conforme a
los cuales no procede el cómputo de los plazos para que opere del
silencio administrativo y tampoco procede la aplicación del meca-
nismo de aprobación automática de la solicitud presentada por el
particular, de ser el caso, reglas que tienen importantes vacíos que
seguramente corresponderá a la práctica resolver. Se dispone que
en caso de no subsanarse oportunamente será aplicable el artículo
191 según el cual si el particular incumple un trámite requerido por
la administración que produzca la paralización del procedimiento
administrativo por un plazo de treinta (30) días, deberá declararse el
abandono del procedimiento. El particular sólo podrá cuestionar vía
queja los requerimientos de la administración cuando se le emplace
más de una vez para realizar subsanaciones adicionales.
Finalmente, mediante el decreto legislativo 1029 también se ha
modificado la redacción del artículo 130.1 para disponer que cuando
una entidad administrativa recepcione una solicitud que se esti-
ma competencia de otra, deberá remitirla a aquella que considere
competente, comunicando de dicha decisión al administrado, caso
en el cual el cómputo del plazo para resolver el procedimiento se
iniciará en la fecha en que la entidad competente reciba la corres-
pondiente solicitud. Sin lugar a dudas se trata de otra modificación
que introduce precisiones al inicio del cómputo de los plazos para
que la administración pública cumpla con resolver, inspirada en la
necesidad de moderar o matizar la aplicación del silencio adminis-
trativo positivo.
L. La ordenación del Procedimiento Administrativo
Las normas sobre ordenación del procedimiento regulan la ac-

tividad de las autoridades o funcionarios administrativos dirigida
a encauzar los distintos trámites procesales en el orden y con la

finalidad establecida por la ley, cualquiera sea la fase del procedi-
miento que se trate, ya sea la de iniciación, instrucción, terminación
del procedimiento o ejecución.
El artículo 145 consagra la regla de impulsión de oficio del pro-
cedimiento administrativo por parte de la administración pública
que guarda estrecha relación con el respectivo principio general
consagrado en el Título Preliminar de la misma Ley.
El artículo 146 disciplina el régimen de las medidas cautelares
que puede adoptar la Administración para asegurar la eficacia de
sus resoluciones, sujetándolas al cumplimiento de requisitos para
su procedencia.
Finalmente, el artículo 158 de la LPAG regula la queja por defectos
de tramitación, medida que no constituye un recurso administra-
tivo porque no ha sido diseñada legalmente para que sirva para la
impugnación de acto administrativo alguno, por dicha razón en la
citada ley ha sido prevista en el capítulo que regula la ordenación
del procedimiento administrativo y no en el que se desarrolla el
régimen de los recursos administrativos. Se trata más bien de un
medio que la ley coloca en manos de los interesados facilitándoles
un cauce para que denuncien los defectos o anomalías de tramita-
ción del procedimiento administrativo en el que son parte, para que
puedan subsanarse antes de su finalización. Es un remedio para
corregir o enmendar las anormalidades que se producen durante
la tramitación del procedimiento administrativo que no conlleva
decisión sobre el fondo del asunto (33).
La queja se fundamenta en los principios administrativos de
celeridad, eficacia, y simplicidad que inspiran la tramitación de los
procedimientos administrativos. Para CANOSA (34) el fundamento
genérico de la queja es más bien el principio de economía procesal,
para lo cual cita al profesor español González Pérez para quien
“siempre es preferible subsanar los defectos que puedan dar lugar
a la invalidez de la resolución, que la impugnación ulterior de ésta,
(33) ABERASTURY PEDRO; CILURZO MARÍA ROSA, Curso de procedimiento

administrativo, p. 146, Abeledo Perrot, Bs. As., 1998.
(34) CANOSA ARMANDO, Los recursos administrativos, opus cit, p. 252.
con la subsiguiente nulidad de actuaciones y la necesidad de repetir

de nuevo el procedimiento”.
La LPAG no establece un plazo para que el interesado interpon-
ga la queja, lo cual se justifica porque puede resultar difícil deter-
minar un momento preciso en el que se pueden haber producido
los defectos de tramitación y omisiones, sólo señala que puede
formularse “en cualquier momento” del trámite del procedimiento
administrativo, pero entendemos que esto sólo es posible hasta “an-
tes de la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva”,
es decir mientras dure un procedimiento administrativo, porque
la queja no procede una vez que se ha dictado un acto resolutorio
final sobre el tema de fondo, debido a que ya no cumpliría uno de
sus objetivos consistente en que la autoridad superior encargada
de tramitar la queja en caso de estimarla fundada pueda disponer
las medidas correctivas pertinentes respecto de un procedimiento
que está en curso.
Mediante la queja no se impugna un acto administrativo, se cues-
tiona la conducta de los funcionarios encargados de la tramitación
de un procedimiento administrativo cuando se pone de manifiesto
el incumplimiento de sus obligaciones. Se juzga una conducta, no
se enjuicia un acto administrativo concreto.
El objeto de la queja conforme al numeral 158.1) del artículo 158
de la LPAG lo constituyen los defectos de tramitación, en especial,
los que supongan paralización, incumplimiento de los plazos de
procedimiento previstos en la ley, de los deberes funcionales y omi-
sión de trámites.
La queja se presenta directamente al funcionario superior jerár-
quico de la autoridad que tramita el procedimiento, con los requisitos
requeridos por la ley (cita del deber infringido y la norma legal que
lo exige) para que sea autosuficiente. Para sustanciarse sólo necesita
del informe que la autoridad superior requiere del inferior encargado
de tramitar el procedimiento administrativo en el que se produce el
defecto de tramitación. Como se puede apreciar la queja permite a
la autoridad superior, en ejercicio de su potestad jerárquica, revisar
el modo de tramitación del procedimiento administrativo por parte
del inferior.
La LPAG establece un plazo bastante breve de tres días para la
resolución de la queja, en el que incluso está considerado el plazo
de un día que se le otorga a la autoridad inferior quejada para emitir

su informe realizando sus descargos.
La interposición de una queja no suspende la tramitación del
respectivo procedimiento administrativo lo que se justifica en la
necesidad de evitar que sea mal utilizada como un mecanismo
meramente dilatorio, pero la autoridad superior que conoce de la
queja puede disponer motivadamente que otro funcionario de simi-
lar rango o nivel que el quejado asuma el conocimiento del asunto,
lo que entendemos sólo puede producirse en caso de que resulte
objetivamente justificado proceder a esa medida por la gravedad
de los vicios acusados.
En caso de declararse fundada o estimarse la queja, la LPAG
dispone que se generan las siguientes consecuencias: (i) la autoridad
jerárquica superior deberá dictar las medidas que corrijan los vicios
o defectos de tramitación que haya podido comprobar, para corregir
o encauzar correctamente el respectivo procedimiento adminis-
trativo, así también, como se ha dicho en el párrafo anterior, podrá
disponer que otro funcionario asuma el conocimiento del asunto;
asimismo (ii) la autoridad que resuelve declarar fundada la queja
deberá disponer en la misma resolución el inicio de las actuaciones
necesarias para sancionar por infracción administrativa al respon-
sable de incurrir en los defectos de tramitación del procedimiento
administrativo, algunos de los cuales están tipificados en el artículo
239 de la propia LPAG.
Tenemos entendido que en los últimos años en el medio admi-
nistrativo peruano se han potenciado los efectos disciplinarios de
la queja respecto de los funcionarios declarados responsables de los
defectos de tramitación, razón por la cual la interposición de queja
ante el superior jerárquico contra las actuaciones procedimentales
de los funcionarios a cargo de tramitar un procedimiento admi-
nistrativo en muchos casos genera que buena parte de los quejados
se apresuren en corregir o enmendar los vicios denunciados, para
frenar la posibilidad de que se les pueda imputar responsabilidad
administrativa.
En caso de que el recurso de queja sea declarado infundado, no
procede la interposición de recurso administrativo alguno, lo que
no impide que los argumentos que le sirvieron de sustento puedan
ser reproducidos en el recurso que en su día se interponga contra el
acto administrativo final o definitivo, o que incluso puedan servir

para fundamentar una demanda judicial contra dicho acto admi-
nistrativo, si fuera el caso.
En este punto conviene llamar la atención en que, en la hipótesis
de que el defecto de trámite denunciado en la queja sea provocado
por la demora en la resolución de un procedimiento administrativo,
podrán válidamente operar los otros remedios establecidos por el
ordenamiento jurídico para reparar las omisiones formales, tales
como el silencio administrativo positivo o negativo que haya sido
previsto en el respectivo régimen legal que regula el procedimiento
administrativo en cuestión o en el respectivo TUPA de la entidad a
cargo de la tramitación.
Finalmente, es pertinente tener presente que el artículo 239.8 de
la LPAG establece que incurre en falta administrativa (disciplinaria)
el funcionario o servidor de la administración pública que intimide
a quienes tienen intención de formular queja administrativa.
M. La instrucción del Procedimiento Administrativo
La LPAG regula el régimen de las actividades destinadas a pro-

porcionar a la autoridad o funcionario competente los elementos
de juicio necesarios para resolver. Comprende tanto la obtención
y la práctica de pruebas destinadas a comprobar adecuadamente
los hechos como la aportación de datos jurídicos que sirvan de
fundamento para la resolución. El artículo 159 de la LPAG enfatiza
el aspecto inquisitivo de la fase de instrucción cuando dispone que
corresponde a la autoridad o funcionario a cargo del procedimiento
realizar de oficio todas las actuaciones necesarias para la actuación
instructora, sin perjuicio del derecho de los administrados para pro-
poner actuaciones probatorias, o formular alegaciones en cualquier
momento como lo establece para este último caso el numeral 1) del
artículo 161, que pone en evidencia cómo en el procedimiento ad-
ministrativo, a diferencia de los procesos judiciales, no rige por regla
general el principio de preclusión para que los interesados formulen
alegaciones que permitan aportar elementos de juicio para la ulterior
decisión administrativa.
El artículo 160 desarrolla con cierto detalle un derecho elemental
del administrado en el procedimiento administrativo pero que se
ha considerado indispensable reforzar para garantizar el ejercicio
del derecho de defensa y que consiste en la obligación por parte de

las autoridades y funcionarios de facilitar al administrado, a sus re-
presentantes o a su abogado, a sola petición verbal, el acceso directo
al respectivo expediente administrativo en cualquier momento de
su trámite, así como obtener certificaciones de su estado y recabar
copias del mismo. Se trata, a no dudarlo, de una potestad del par-
ticular emparentada con el derecho constitucional de acceso a la
información que obra en poder de la Administración Pública, pero
obviamente reforzada por el hecho de que el administrado partici-
pa de un procedimiento administrativo y que por tanto no solicita
acceder a la información en calidad de un tercero ajeno a un proce-
dimiento administrativo del cual desea informarse, sino más bien
de parte que requiere de la información que obra en el expediente
para poder controlar la legalidad de la actuación administrativa y
garantizar su derecho de defensa.
El numeral 2) del artículo 161 consagra un derecho hasta cierto
punto innovador en nuestro ámbito administrativo, aunque con
una tradición muy antigua en el derecho comparado, y que se
manifiesta en la obligación impuesta a la Administración en los
casos de procedimientos sancionadores o que tienen por finali-
dad generar actos administrativos de gravamen en contra de los
administrados, generalmente iniciados de oficio o por denuncia
de terceros, de permitirles ejercer el derecho de defensa mediante
el otorgamiento de un plazo para la presentación de descargos
previo a la emisión de la decisión administrativa, sin perjuicio
de su derecho para impugnar posteriormente la resolución que
se emita.
El numeral 2) del artículo 162 de la LPAG traduce la regla con-
forme a la cual corresponde a quien ejercita una pretensión probar
los hechos constitutivos de la misma.
Se dispone en el artículo 163 de la LPAG que no es indispensa-
ble una petición del administrado para la realización de pruebas,
porque en virtud del principio inquisitivo o de impulso de oficio
corresponde más bien a la autoridad o funcionario instructor
decidir la actuación de prueba cuando se dé alguno de los dos
supuestos contemplados por el numeral 1) del citado dispositivo:
en los casos en que la Administración no tenga por ciertos los
hechos alegados por los administrados o la naturaleza del proce-
dimiento lo exija.
No obstante que no se contempla en la LPAG norma alguna que

disponga que la proposición y la práctica de las pruebas se realice
en un momento determinado, sí se establecen algunos requisitos y
garantías en el citado artículo 163 entre los que se cuenta el señala-
miento de un plazo que no puede ser mayor de quince días ni inferior
de tres días para su actuación y la obligación de la Administración de
comunicar a los administrados con antelación suficiente la actuación
de la prueba indicando el lugar, la fecha y la hora.
Respecto de los medios de prueba el artículo 166 de la LPAG deja
abierta la posibilidad de utilizar todos los que puedan servir para
acreditar los hechos relevantes para la resolución del procedimiento,
salvo los que hayan sido prohibidos por alguna otra norma legal.
Los artículos 171 a 174 de la LPAG establecen reglas respecto de
los informes que pueden solicitarse a otros funcionarios o entidades
con el objeto de ilustrar al funcionario o autoridad instructora con
elementos de juicio necesario para adoptar una decisión. El nume-
ral 2) del artículo 171 establece que por regla general los informes
ostentan carácter meramente facultativo y no vinculante salvo dis-
posición en contrario, por lo que la autoridad encargada de resolver
no estará obligada a resolver en el sentido propuesto por el informe.
El artículo 172 establece diversos requisitos para la solicitud de infor-
mes otorgándose potestad al funcionario requerido para rechazar la
solicitud que le hayan formulado si considera que no se ajusta a los
mencionados requisitos. El propósito ha sido impedir que se dilate
innecesariamente el trámite de los procedimientos como sucede
muchas veces en la práctica administrativa cuando los funcionarios
o autoridades requieren innecesariamente informes que no tienen
relevancia para la decisión final.
N. Participación de los Administrados (35)

Conforme a la opinión del Profesor García De Enterría (36) sólo
correspondería calificar como participación ciudadana a la que
(35) La mayor parte de esta sección la hemos tomado de nuestro trabajo: La

Participación de los ciudadanos en la toma de decisiones en la Administración Pú-
blica en el Perú, en Colectivo Estudios en Homenaje a Don Jorge Fernández Ruiz,
Universidad Autónoma de México, 2005.
(36) En Curso de Derecho Administrativo, vol. II, p. 83, 5º ed., Civitas, Madrid,
1998.
realizan las personas que actúan como miembros de la comunidad,

en su condición de ciudadanos afectados por el interés general (o,
en su caso, de “círculos de interés” más estrictos, pero siempre de
carácter genérico: ya se trate en calidad de vecino, usuario, profe-
sional, experto, comerciante, etc.), no la que se realiza como simple
parte de un procedimiento administrativo, es decir como titular
de un título jurídico singular y específico (la pura defensa de sus
intereses personales).
En tal sentido, la LPAG en concordancia con el objetivo de
constituirse en un instrumento idóneo para dinamizar al avance
del proceso de reforma de la administración pública, orientando la
legislación de procedimiento administrativo a su plena correspon-
dencia con los principios y valores de un régimen constitucional
democrático, dispensa un tratamiento específico a los mecanismos
participativos para contribuir a la ordenación y racionalización de
la actuación administrativa.
La LPAG ha otorgado preponderancia a la introducción del prin-
cipio de participación ciudadana en la Administración Pública como
elemento indispensable para potenciar la permeabilización de las
entidades públicas a las exigencias de los ciudadanos, verdaderos
destinatarios de toda actuación administrativa (37).
Entre los principios del procedimiento administrativo que cons-
tituyen el marco para el funcionamiento de toda la Administración
Pública en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local),
consagra al “principio de participación” disponiendo que (38) las
entidades públicas están obligadas a “extender las posibilidades de
participación de los administrados y de sus representantes, en aque-
llas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier
(37) Como señala JUAN CARLOS MORÓN URBINA que la LPAG “...ha dado
preponderancia a la introducción del principio de participación administrativa
como elemento indispensable para la revolución democrática en la actuación ad-
ministrativa”, lo cual es una exigencia derivada de que la Administración Pública
“...es la estructura organizativa del Estado que más cercana está a la ciudadanía por
el nivel estatal que tiene que ver directamente con la satisfacción de las necesida-
des colectivas y la definición de los intereses públicos”, en Comentarios a la nueva
Ley del Procedimiento Administrativo General, ps. 80 y 469, Gaceta Jurídica, 3º ed.
revisada. Lima, 2004.
(38) Título Preliminar, Artículo IV Principios del Procedimiento Administrativo,
numeral 1.12) Principio de participación.
sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la información

y la presentación de opinión”, en la misma medida dispone que debe
brindarse a los administrados las condiciones necesarias para el
acceso a la información que obra en poder de la Administración en
acatamiento del derecho constitucional establecido por el numeral
5) del artículo 2º de la Constitución Política, el mismo que ha sido
objeto de desarrollo legal por la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública.
En el precepto referido a los derechos de los administrados se
proclama también el derecho a “Participar responsable y progresiva-
mente en la prestación y control de los servicios públicos, asegurando
su eficiencia y oportunidad” (art. 55, numeral 6).
Pero la verdadera novedad de la LPAG en materia de participa-
ción ciudadana lo constituye el capítulo que consagra con carácter
general dos técnicas de participación ciudadana durante la fase de
instrucción de los procedimientos administrativos en trámite: la
audiencia pública y el período de información pública.
El propio precepto (art. 181) que preside la regulación de las ci-
tadas técnicas titulado significativamente “Administración abierta”
señala que su desarrollo legislativo se realiza en la LPAG sin perjuicio
de “...los medios de acceso a la participación en los asuntos públicos
establecidos por otras normas...”.
La audiencia pública tiene por finalidad promover la participa-
ción de terceros en los procedimientos administrativos en trámite
en aquellos casos en que la decisión administrativa pudiera afectar
derechos o intereses cuya titularidad corresponda a personas inde-
terminadas, es decir cuando los efectos de la decisión excedan del
caso particular, con un campo de aplicación bastante amplio que
comprende: “materia ambiental, ahorro público, valores culturales,
históricos, derechos del consumidor, planeamiento urbano y zonifi-
cación, o cuando el pronunciamiento sobre autorizaciones, licencias
o permisos que el acto habilite incida directamente sobre servicios
públicos”, materias que tienen en común su indudable trascendencia
social.
El artículo 182 de la LPAG incorpora a la audiencia pública como
trámite obligatorio (carácter prescriptivo) en los supuestos tasados
en el numeral 1 de dicho precepto, glosados en el párrafo anterior,
estableciendo expresamente en el numeral 3) que su omisión deter-
mina la nulidad del acto administrativo que se dicte. Constituye a

no dudarlo un mecanismo idóneo para garantizar la transparencia y
eficiencia de las decisiones administrativas disminuyendo el riesgo
de posibles errores en la adopción de decisiones, con el consiguiente
beneficio en el consenso que puede generar en la colectividad y la
mayor legitimidad de la autoridad pública.
Al respecto, como apunta el profesor Gordillo (39), las au-
diencias públicas previas a la emisión de un acto administrativo
constituyen:
a) Una garantía objetiva de razonabilidad para el administrado
en cuanto percepción de que un Estado actúa razonablemente;
b) Un mecanismo idóneo de formación de consenso de la opinión
pública respecto de la juricidad y conveniencia del obrar estatal, de
testear la reacción pública posible antes de comprometerse formal-
mente a un curso de acción;
c) Una garantía objetiva de transparencia en los procedimientos
estatales;
d) Un elemento de democratización del poder, conforme al ya
clásico principio de que la democracia es no sólo un modo de desig-
nación de autoridades públicas, sino también un modo de ejercicio
del poder;
e) Un modo de participación ciudadana en el poder público, algo
que viene exigido tanto por principios políticos y constitucionales
como por las normas supranacionales.
En síntesis, para Gordillo, el fundamento práctico de la audiencia
pública es múltiple: “sirve por un lado a) al interés público de que
no se produzcan actos ilegítimos y b) al interés de los particulares
de poder influir con sus argumentos y pruebas antes de la toma de
una decisión determinada, y sirve también empíricamente c) a las
autoridades públicas para disminuir el riesgo de posibles errores de
hecho o de derecho en sus decisiones, con el consiguiente beneficio
en la eficacia de sus acciones y el consenso que ellas puedan acarrear
en la comunidad”.
(39) En Tratado de Derecho Administrativo, t. 2, ps. X-8 y X-9, La defensa del

usuario y del administrado, 2º ed., Fundación de derecho administrativo, Buenos
Aires, 1998.
La audiencia pública configura un espacio institucional impor-

tante para garantizar el flujo informativo entre diversos actores de la
sociedad y sus propias autoridades con relación al proceso de toma
de decisiones en sede administrativa, en su seno pueden presen-
tarse tanto las perspectivas individuales como colectivas sobre los
problemas comunes y las soluciones que pueden adoptarse.
No se cuenta con información acerca de la frecuencia de la im-
plementación de las audiencias públicas previstas por la LPAG. Más
bien tenemos la impresión de que la interpretación realizada por la
generalidad de las entidades administrativas es que se trata de una
institución cuya realización es enteramente facultativa por parte
de la autoridad instructora de un procedimiento administrativo.
Sin embargo, esta realidad que niega el carácter prescriptivo de las
audiencias en los supuestos contemplados en la LPAG no ha per-
judicado la realización de las audiencias en los casos en que leyes
especiales así lo han establecido, como sucede en la determinación
de tarifas por parte de los organismos reguladores y que analizare-
mos en este trabajo, las audiencias para la aprobación de estudios de
impacto ambiental, para el cambio de zonificación urbanística o el
incremento de las frecuencias de vuelo de las empresas de transporte
aéreo. En tales casos las audiencias prescritas por normas sectoriales
especiales se ciñen supletoriamente a las reglas establecidas en la
LPAG.
Finalmente, el denominado período de información pública re-
gulado por el artículo 185 constituye también un trámite que puede
formar parte de la fase de instrucción de los procedimientos admi-
nistrativos, tiene por objeto permitir la más amplia participación
ciudadana para la mejor ilustración de la autoridad o funcionario
encargado de resolver, por la vía de incorporar al expediente los
alegatos y documentos que presenten terceros no determinados que
puedan “...coadyudar a la comprobación de cualquier estado, infor-
mación o de alguna exigencia legal no evidenciada en el expediente
por la autoridad...”.
Establece la norma que corresponde la apertura del procedi-
miento de información pública, bajo sanción de nulidad en caso de
omisión, en los siguientes procedimientos:
- Aprobación de normas administrativas que afecten los derechos
e intereses ciudadanos;
- Otorgamiento de licencias o autorizaciones para ejercer activi-

dades de interés general; y
- Designación de los principales funcionarios de las entidades
administrativas, en especial cuando se exija como condición expresa
poseer conducta intachable o cualquier circunstancia análoga.
Al decir de Cierco Seira (40) “...la apertura al público del expe-
diente administrativo encontrará plena significación funcional
en una doble vertiente de supuestos. De una parte, en aquellos
procedimientos considerados de especial interés participativo en
los que, ya sea por la trascendencia de la decisión a adoptar, o bien
por la presencia de amplios márgenes de discrecionalidad, resulte
aconsejable para la Administración sondear la opinión pública en
pos de los diversos intereses involucrados; de otra, en los procedi-
mientos con una pluralidad indeterminada de interesados, esto es,
cuando la actuación administrativa afecte a un conjunto de sujetos
cuya identificación no sea dable realizar a la luz de los datos en
poder de la administración pero que pueden estar interesados en
la sustanciación del expediente”.
La información pública permite a la Administración conocer
por anticipado los intereses que pudieran resultar eventualmente
afectados por una determinada actuación administrativa, la posi-
ble adhesión o rechazo de la misma por parte de los destinatarios,
y adquirir información sobre posibles alternativas para mejorar la
actividad administrativa.
O. Fin del procedimiento

La LPAG regula los dos tipos de terminación del procedimiento
administrativo reconocidos por la doctrina: la terminación normal,
que se produce por la emisión de la resolución que decide las cues-
tiones planteadas en el procedimiento o que se derivan del mismo
y las formas de terminación anormal que se producen cuando el
procedimiento termina sin que se haya producido el acto final re-
solutorio de las cuestiones de fondo, en tales casos el procedimiento
no llega a su fin por voluntad expresada directamente por los ad-
ministrados como es el caso del desistimiento y de la renuncia, o
(40) En La participación de los interesados en el procedimiento administrativo,

p. 256, Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia, 2002.
indirectamente como es el caso del abandono y ciertos supuestos

del silencio administrativo.
De conformidad con el numeral 2) del artículo 187 de la LPAG la
resolución que pone fin al procedimiento estará impedida de vulne-
rar el principio denominado “reformatio in peius” en virtud del cual
con motivo de una petición formulada por un particular no se puede
agravar la situación inicial del administrado, sin perjuicio de que
la Administración pueda incoar de oficio un nuevo procedimiento.
Probablemente una de las principales innovaciones introduci-
das por la LPAG en lo relativo a la terminación del procedimiento
administrativo resida en el artículo 188 (41) que regula el régimen y
las consecuencias del silencio administrativo, sin perjuicio de otras
normas dispersas en el mismo proyecto que establecen el tipo de
silencio aplicable en casos concretos (42).
El citado precepto parte de una concepción del silencio adminis-
trativo en función de la modalidad positiva o negativa como haya
sido establecido por la norma procedimental pertinente. Para la ley,
conforme hemos señalado anteriormente, el silencio administrativo
de carácter negativo es una simple ficción legal de efectos meramente
procesales, establecido en beneficio del particular para permitirle el
acceso a la impugnación judicial de las decisiones administrativas.
El silencio administrativo negativo combate la omisión, el retardo o
(41) Art. 188.- Efectos del silencio administrativo.

188.1 Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo posi-
tivo quedarán automáticamente aprobados en los términos en que fueron solicitados
si transcurrido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera comunicado al
administrado el pronunciamiento.
188.2 El silencio administrativo tiene para todos los efectos el carácter de resolu-
ción que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio
prevista en el artículo 202 de la presente Ley.
188.3 El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administra-
do la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes.
188.4 Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración
mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique
que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el
administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos.
188.5 El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni térmi-
nos para su impugnación.
(42) He trabajado el tema en El silencio administrativo como técnica de garan-
tía del particular frente a la inactividad formal de la Administración, p. 225 y sigtes.,
Revista Ius Et veritas Nº 13, 1996.
la demora de la Administración en cumplir su deber de resolver. No

es equiparable a un acto administrativo tácito o presunto, porque en
verdad no se trata de un acto administrativo en sentido desestima-
torio, es más bien un hecho al cual la ley le asigna efectos jurídicos
que no expresa voluntad alguna de la Administración, carece de
sentido en sí mismo, si no es para ser impugnado por decisión del
administrado. Por dicha razón el numeral 3) del artículo 188 señala
que el silencio negativo faculta al administrado la interposición de
los recursos administrativos o el inicio de los procesos judiciales
pertinentes si fuera el caso, el numeral 5) establece expresamente
que el silencio administrativo no inicia el cómputo de plazos ni
términos para su impugnación porque no se trata de un verdadero
acto administrativo y correlativamente el numeral 4) establece que
aunque opere el silencio administrativo por el solo vencimiento del
plazo para terminar el procedimiento administrativo la Administra-
ción no la exime de la obligación de resolver de manera expresa hasta
que el particular opte por interponer los recursos administrativos o
iniciar los procesos judiciales que la ley le franquea.
El silencio administrativo de carácter positivo en cambio sí ge-

nera un verdadero acto administrativo tácito de la Administración
porque en dicho supuesto se entiende otorgado lo pedido por el Ad-
ministrado si su petición se ajusta a lo previsto en el ordenamiento
jurídico. A diferencia del silencio negativo en el que la falta de pro-
nunciamiento de la Administración dentro de los plazos previstos
por la ley no la exime de resolver las cuestiones planteadas si el
particular no ha optado por interponer el recurso administrativo
o la demanda judicial correspondiente, en el caso del silencio po-
sitivo el vencimiento del plazo para que la Administración adopte
una decisión supone el otorgamiento de la autorización o licencia
solicitada por el particular de modo que la Administración ya no
puede resolver en forma expresa en sentido contrario al otorga-
miento positivo o revocarlo, salvo que su contenido se oponga al
ordenamiento jurídico y, en consecuencia, sólo en ese supuesto la
Administración podrá declararlo nulo mediante el procedimiento
de revisión de oficio establecido en el artículo 202 de la ley.
Respecto de la característica del silencio administrativo negativo

conforme a la cual su producción no inicia el cómputo de plazos
para su impugnación según lo dispone el numeral 5) del artículo
188, recientemente, mediante el decreto legislativo 1067 se han
introducido modificaciones en el régimen legal del proceso con-

tencioso administrativo recogidos en el numeral 4) del artículo 19
de su Texto Único Ordenado aprobado mediante decreto supremo
013-2008-JUS, según el cual cuando con motivo de la tramitación
de un procedimiento administrativo en una instancia que agota la
vía administrativa se produce el silencio negativo no se computará
plazo para que el interesado pueda interponer la correspondiente
demanda. Adicionalmente se establece que carece de eficacia el
pronunciamiento realizado por la administración no obstante haber
sido notificada con la demanda contencioso administrativa que pone
de manifiesto la decisión del interesado de utilizar el silencio nega-
tivo. Asimismo, si el pronunciamiento expreso de la administración
se emite luego de producido el silencio negativo, pero antes de que
se le notifique a la administración que el interesado ha interpuesto
la demanda, se faculta al actor para solicitar al órgano jurisdiccional
que conoce del proceso contencioso administrativo que incorpore
como pretensión la impugnación de dicho acto administrativo ex-
preso o la conclusión del proceso.
Como ya se ha comentado anteriormente mediante el decreto

legislativo 1029 se ha incorporado un nuevo numeral 6) al artícu-
lo 188 para disponer que en los procedimientos administrativos
que se inicien con motivo de los recursos administrativos que
interpongan los interesados para impugnar la aplicación de una
sanción se aplicará por regla general el silencio administrativo ne-
gativo, a excepción de aquellos casos en los que el particular haya
optado previamente por la aplicación del silencio negativo en una
instancia administrativa recursiva anterior, caso en el cual sí será
de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes
instancias que deberían resolver el recurso administrativo que se
haya interpuesto.
En el artículo 191 de la LPAG se establece que el denominado

abandono como forma de terminación anormal del procedimiento,
sólo se produce en los procedimientos iniciados a solicitud del ad-
ministrado y siempre que dicho particular haya incumplido con la
realización de algún trámite que le haya sido requerido. El abandono
nunca puede producirse por el mero transcurso del tiempo ni por
razones imputables a la Administración porque está rigurosamen-
te obligada a ceñirse al principio de impulso de oficio en todos los
trámites del procedimiento.
Finalmente, creo conveniente recordar que en el Perú la LPAG ha

regulado de manera específica a los que denomina “procedimientos
administrativos trilaterales” (arts. 219 a 228) para encauzar aquellos
supuestos en los que la ley confiere potestades a los órganos de la
administración pública para resolver en sede administrativa contro-
versias que enfrenten a dos o más particulares entre sí, sin perjuicio
de que en caso de inconformidad con lo resuelto por la administra-
ción la parte que se siente afectada en virtud del derecho a la tutela
judicial puede acudir a la justicia para cuestionar la legalidad de la
decisión administrativa.
Al respecto, es necesario tener presente que a diferencia de los
ordenamientos de algunos países de nuestro entorno cuya jurispru-
dencia o doctrina acepta que la administración pública pueda ejer-
cer facultades de carácter jurisdiccional, en el Perú nuestro marco
constitucional no permite que las entidades administrativas puedan
ejercer potestades jurisdiccionales porque se trata de una función
estatal reservada al Poder Judicial o a los organismos previstos
constitucionalmente (Tribunal Constitucional, Jurado Nacional de
Elecciones, etc.). En dicho contexto la LPAG peruana al caracterizar
como “procedimientos administrativos trilaterales” a aquellos que
sirven de cauce para que la administración pública pueda ejercer las
competencias cuando la ley le encarga resolver controversias entre
dos particulares está cumpliendo con el citado mandato constitucio-
nal al señalar que el ejercicio de dichas competencias tienen carácter
administrativo y de ninguna manera jurisdiccional.
II. Régimen de la potestad sancionadora
A. La evolución del régimen legal de la potestad sancionadora

en el Perú
Hasta antes de la entrada en vigencia de la LPAG el ordenamiento
jurídico-administrativo peruano carecía de una regulación que esta-
bleciese los principios rectores y lineamientos generales para al ejer-
cicio de la potestad sancionadora por las entidades administrativas y
la consiguiente tramitación de los procedimientos sancionadores (43).
(43) En su oportunidad llamamos la atención sobre este problema en nuestro

trabajo Notas acerca de la potestad sancionadora de la administración pública, p. 151
y sigtes., publicado en Ius Et Veritas Nº10, Lima, 1995.
Numerosas leyes y normas de variado rango desarrollaban diver-

sos aspectos del régimen administrativo sancionador pero circuns-
cribiéndose a sus respectivos ámbitos sectoriales. En este período las
normas propendían a la tipificación de las conductas consideradas
ilícitos administrativas y al establecimiento de las correspondientes
sanciones a aplicarse en caso de incurrir en dichas infracciones y
no aspiraban a regular otros aspectos de lo sancionador. Las pocas
veces que alguna norma legal sectorial desarrollaba alguna insti-
tución mediante el establecimiento de alguna regla vinculada a la
aplicación de la potestad sancionadora, como podría ser el caso de
la determinación de plazos especiales de prescripción o de reglas
también especiales para su cómputo, la eficacia de esta regulación
quedaba circunscrita al ámbito o sector de aplicación propio de la
norma especial que establecía dicha regulación, sin posibilidad
alguna de extraer principios o reglas generales aplicable a otros
regímenes legales sancionadores.
La anotada carencia en el ordenamiento administrativo peruano

de un marco de referencia, es decir de reglas jurídicas que discipli-
nen con carácter general el ejercicio de la potestad sancionadora en
sus múltiples manifestaciones, no fue cubierta por la jurispruden-
cia contencioso administrativa o constitucional, que durante ese
período no prestó mayor atención a la materia, desaprovechando
las oportunidades que le brindaba el conocimiento de procesos en
los que los demandantes reclamaban el control del ejercicio de la
potestad sancionadora, sin llegar a establecer criterios o enunciar
principios que hubieran ayudado al desarrollo de un mínimo común
para la determinación de un sistema normativo homogéneo de la
potestad sancionadora y la racionalización de su aplicación en los
casos concretos.
En otros países, dotados de un régimen jurídico-administrativo

semejante al peruano, la labor precursora de carácter depurador
sobre el régimen de la potestad sancionadora respecto de las aris-
tas menos compatibles con un estado democrático de derecho fue
cumplida precisamente por la jurisprudencia que, adelantándose
a los desarrollos legales que se dictaron posteriormente, fue crean-
do progresivamente un marco de obligada referencia tanto para
el legislador a la hora de tipificar las infracciones y de establecer
las correspondientes sanciones, como y principalmente para la
administración en el ejercicio de la potestad sancionadora en los
casos concretos llamados a su conocimiento. Los principios y reglas

enunciadas por la magistratura abrieron camino con el objetivo de
racionalizar la potestad sancionadora de la administración en un
contexto legal desfavorable, en el que a la ausencia de normas consti-
tucionales o de un régimen legal general que sistematizase las pautas
para el ejercicio de la potestad sancionadora se sumaba la enorme
fragmentación de la legislación sancionadora administrativa, que se
encontraba también dispersa en numerosas normas sectoriales, sin
posibilidad de articularse bajo criterios generales que facilitasen el
control de su aplicación por la administración, en desmedro de los
derechos de los particulares. Incluso, en dichos países, los criterios
y principios enunciados primigeniamente por la jurisprudencia
sirvieron de fuente inspiradora para los constituyentes y los legisla-
dores ordinarios cuando en su oportunidad decidieron desarrollar
normativamente la potestad sancionadora administrativa.
En el Perú las deficiencias generadas por la ausencia de un
régimen jurídico que ordenase con carácter general los aspectos
centrales de la potestad sancionadora de la administración dise-
minada a lo largo de toda la normativa sectorial se acrecentaron
porque durante la última década del siglo pasado se produjeron dos
procesos, vinculados entre sí, que tuvieron importante repercusión
sobre el régimen jurídico-legal de lo sancionador administrativo. El
primero fue el cambio del rol del Estado en la economía que pasó de
cumplir un rol protagónico, actuando directamente en el mercado
a través de empresas estatales, a desempeñar un rol esencialmen-
te regulador, mediante el establecimiento de marcos legales que
determinaron las reglas para que la actividad de los agentes eco-
nómicos se realizara en armonía con los cometidos públicos que
corresponde al Estado procurar satisfacer. Como consecuencia del
proceso descrito por el cual el Estado pasó a desempeñar un papel
regulador en la economía peruana, se acentuó la necesidad de
fiscalizar el cumplimiento de los respectivos marcos legales y, por
ende, de utilizar la potestad sancionadora como mecanismo para
castigar las conductas que vulneraban el ordenamiento regulador
y desalentar la repetición de dichos ilícitos. El notorio incremento
de la utilización de la potestad sancionadora en este período como
instrumento indispensable para asegurar el acatamiento por los
agentes económicos de los ordenamientos sectoriales dictados en
ejercicio de la potestad regulatoria, no fue debidamente acompaña-
do del establecimiento de reglas comunes o generales de carácter
garantista para los administrados. Por el contrario, la dispersión o

atomización del régimen legal de lo administrativo sancionador se
agravó porque diversas disposiciones legales entregaron la potestad
de tipificar las infracciones y las correspondientes sanciones median-
te normas de rango meramente reglamentario a numerosos organis-
mos administrativos, que simultáneamente cumplían funciones de
fiscalización y de aplicación de la potestad sancionadora, mediante
la determinación de la comisión o no de una infracción y la aplica-
ción de las correspondientes sanciones. En otras palabras, durante
el período indicado, se experimentó un notable potenciamiento de
la potestad sancionadora de la administración pública en el Perú,
especialmente en sectores relevantes de la actividad económica, pero
confiado a la racionalidad de las propias entidades administrativas,
con el riesgo de que en muchos casos ellas mismas tipificaban las
conductas consideradas ilícitos, determinaban la comisión de las
infracciones e imponían las correspondientes sanciones, sin contar
con un marco legal sistematizador de los aspectos centrales de la
potestad sancionadora que les sirviera de parámetro para no afectar
las garantías y derechos de los particulares.
B. La configuración de un régimen general de la potestad y del

procedimiento administrativo sancionador por la ley 27.444,
Ley del Procedimiento Administrativo General
La entrada en vigencia de la LPAG en noviembre del año 2001 trajo
consigo por primera vez en el ordenamiento jurídico-administrativo
peruano el establecimiento de un régimen sistematizador de las
reglas y principios esenciales para el desarrollo y aplicación de la
potestad sancionadora.
La comisión que elaboró el proyecto de la referida ley, tomando en
consideración el contexto descrito en la parte inicial de esta sección y
el derecho comparado sobre la materia, juzgó indispensable dedicar
un capítulo a regular la potestad y el procedimiento administrativo
sancionador (44). No estimó contrario al espíritu y cometido de ela-
(44) Confirma esta opinión el profesor JUAN CARLOS MORÓN que integró
en forma destacada la Comisión que elaboró el proyecto de ley que dio origen a la
LPAG: “…quienes conformamos la comisión elaboradora del anteproyecto adopta-
mos conscientemente la decisión de diseñar las pautas mínimas comunes para que
todas las entidades administrativas con aptitud para la aplicación de sanciones sobre
los administrados, la ejerzan de manera democrática, previsible y no arbitraria”, en
borar una ley general de procedimiento administrativo aplicable a

todas las actuaciones de las entidades administrativas el consignar
una sección dedicada específicamente a lo sancionador administra-
tivo por dos razones: en primer lugar porque constituía una nece-
sidad apremiante en el ordenamiento jurídico peruano reforzar la
seguridad jurídica mediante el establecimiento de un régimen legal
que sistematizase los principios sustanciales y las reglas generales
de procedimiento a los que debe acomodarse la administración
pública en el ejercicio de dicha potestad, una de las más intensas de
las que tiene atribuida por su incidencia sobre los derechos de los
particulares. En segundo lugar, porque la sistematización del régi-
men general de los aspectos sustantivos de la potestad sancionadora
y singularmente de un procedimiento administrativo especial de
tanta importancia como el sancionador, sintonizaba plenamente
con los objetivos codificadores de las normas de procedimiento
administrativo general que animaban a la citada comisión. En tal
sentido la regulación del régimen general de lo sancionador admi-
nistrativo en el capítulo correspondiente de la LPAG (arts. 229 a 237)
aunque formalmente denominado “Procedimiento sancionador”,
en un Título dedicado precisamente a regular dos procedimientos
administrativos especiales, el denominado trilateral y el sanciona-
dor que nos ocupa, es plenamente compatible con la tónica de la
LPAG, porque desarrolla los aspectos generales de un procedimiento
administrativo especial, estableciendo el cauce por el cual deben
desenvolverse las actuaciones de la administración pública que
ejerzan la potestad sancionadora basada en sus respectivas normas
sectoriales especiales (45).
Sin embargo, la LPAG avanzó más allá de lo indicado porque no se
limita a consignar los lineamientos esenciales de lo que podríamos
llamar un procedimiento administrativo sancionador general. Más
Comentarios a la Ley de Procedimiento administrativo General, p. 627, Gaceta Jurí-

dica, 7º ed., Lima, 2008.
(45) Como bien señala JUAN CARLOS MORÓN el criterio general-especial de las
normas administrativas es relativo porque “una misma disposición puede ostentar
ambas calidades, según sea la calidad de la otra norma administrativa con la cual se
le compare”, de este modo la regulación del procedimiento sancionador es especial
respecto de las demás normas de la LPAG, pero general si se contrasta con otras nor-
mas legales sancionadoras especiales como las contenidas en el Código Tributario,
en las normas de los regímenes de servicios públicos, etc., en Comentarios a la Ley
de Procedimiento administrativo General, p. 31, Gaceta Jurídica, 7º ed., Lima, 2008.
bien establece un conjunto de reglas generales sustantivas, compues-

to por una relación de principios y otras instituciones, válidas para
la aplicación de cualquier régimen sancionador sectorial especial,
es decir consagra lo que virtualmente podría denominarse la parte
general del Derecho Administrativo Sancionador.
En tal sentido, la regulación realizada por la LPAG de los aspectos
sustantivos de la potestad sancionadora y de las reglas esenciales
del procedimiento administrativo sancionador se erige como el
vértice (eje central), y, por ende, punto de referencia obligado de
un ordenamiento administrativo complejo, como es el caso del
sancionador, compuesto por numerosas regulaciones sectoriales
que atendiendo a las peculiaridades de las actividades o materias
de su competencia, desarrollan temas específicos, la mayor parte
de las veces aplicables exclusivamente en sus respectivos ámbitos,
como la tipificación de las conductas consideradas infractoras y de
las correspondientes sanciones.
La regulación general realizada por la LPAG de esa parcela muy
importante de la actividad administrativa, legislativamente dis-
gregada en numerosas normas sectoriales, fortalece la seguridad
jurídica así como los derechos y las garantías subjetivas de los par-
ticulares sometidos al ejercicio de dicha facultad exorbitante de la
administración, cumpliendo el cometido de toda legislación de ca-
rácter administrativo de armonizar o compatibilizar las potestades
otorgadas a la administración exclusivamente para la tutela de los
intereses públicos con los derechos y garantías de los privados (46).
Por tal razón, en modo alguno puede considerarse que la LPAG
afecta la extensión del poder y la intensidad de la potestad sancio-
nadora de la administración desarrollada en nuestro ordenamiento
jurídico por las normas sectoriales correspondientes. Como se sabe
prácticamente no existe ámbito de intervención administrativa que
no incluya la consiguiente dotación a la administración pública de
potestades sancionadoras como un instrumento necesario para
(46) Dice la profesora ELISENDA MALARET: “...es preciso no olvidar en ningún

momento que el gran reto del derecho administrativo como derecho peculiar, como
derecho propio de la Administración, ha sido siempre aunar garantías y eficacia…”,
tomado de El derecho de la administración pública: derecho público y privado: la rele-
vancia de los principios constitucionales, p. 12, publicado en AA.VV. Derecho Público
y derecho privado en la actuación de la administración pública, Marcial Pons, 1999.
garantizar su efectividad. Los principios y reglas generales, sustan-

tivas y de procedimiento del régimen de la potestad sancionadora
consagradas por la LPAG tienen por objeto racionalizar el ejercicio
de dicha potestad mediante el sometimiento de la administración
pública a un conjunto de normas básicas, la mayor parte de las cua-
les se derivan de la Constitución procurando el equilibrio con los
derechos de los particulares, sin descuidar los cometidos públicos
que se pretenden garantizar a través de la potestad sancionadora.
En el texto original del artículo 229 de la LPAG (47), antes de su
reforma por el decreto legislativo 1029, que preside el capítulo de-
dicado a consagrar los principios normativos rectores del ejercicio
y del contenido de la potestad sancionadora, se establecieron las
reglas que sintetizamos a continuación:
Las disposiciones de dicho capítulo constituyen referente obliga-
do para todas las entidades públicas dotadas de la potestad sancio-
nadora aunque se rijan por regulaciones sectoriales de los múltiples
ámbitos administrativos.
Sin embargo, las entidades debían aplicar las disposiciones de
la LPAG con carácter meramente supletorio en los casos en que la
potestad sancionadora se encontrase regulada por leyes especia-
les. Debido a su carácter de ley general, se reconocía la preferencia
aplicativa de las normas legales sancionadoras especiales sectoria-
les, a excepción de aquellos aspectos no regulados o regulados en
forma sólo parcialmente diferente por las normas con rango de ley
especiales, en los que sí tenían que aplicarse las reglas y principios
de la LPAG.
Se consagra implícitamente una reserva de ley para que sólo
mediante normas de dicho rango sea legítimo el establecimiento
de regulaciones especiales que se aparten de las reglas generales
sustantivas de la potestad sancionadora establecidas en dicho ca-
pítulo. En este punto conviene advertir que otros preceptos locali-
(47) “Artículo 229.- Ámbito de aplicación de este capítulo.

229.1 Las disposiciones del presente capítulo disciplinan la facultad que se atri-
buye a cualquiera de las entidades para establecer las infracciones administrativas
y las consecuentes sanciones a los administrados.
229.2 En las entidades cuya potestad sancionadora está regulada por leyes espe-
ciales, este capítulo se aplicará con carácter supletorio. La potestad sancionadora dis-
ciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia”.
zados en el mismo capítulo de la LPAG admiten la colaboración de

los reglamentos en la regulación de algunos aspectos de la potestad
sancionadora. Tal es el caso del precepto que consagra el principio
de tipicidad que en su parte final permite que a través de normas
con rango de ley se pueda habilitar a la administración para que
tipifique mediante normas reglamentarias las conductas que con-
sidere infractoras del ordenamiento jurídico y del encabezado del
artículo 234 (48) que indirectamente reconoce la posibilidad de que
el procedimiento administrativo sancionador como cauce para el
ejercicio de dicha potestad también pueda ser regulado por normas
reglamentarias, lo que en modo alguno significa que cada norma
sectorial que tipifique las infracciones y establezca las sanciones
tenga que tener su propia regulación procedimental. Se trata más
bien de una posibilidad que consideramos excepcional, que para
operar requiere de dos condiciones: que una norma con rango de
ley autorice a desarrollar mediante normas reglamentarias un pro-
cedimiento administrativo sancionador distinto al regulado por
la LPAG, pero siempre que la especialidad de la materia o sector lo
requiera además de tener que sujetarse a los lineamientos esencia-
les del procedimiento establecidos por la ley general que a la vez
de gozar de jerarquía legal tienen fundamento constitucional. De
lo contrario se podría generar una multiplicación indeterminada e
indeseada de procedimientos administrativos sancionadores, con
el peligro de que se produzcan tantos procedimientos cuantas sean
las manifestaciones sectoriales de la actividad sancionadora.
Finalmente, dispone que la potestad administrativa disciplinaria
sobre el personal de las entidades públicas se rige por la normativa
especial sobre la materia, excluyendo formalmente a la potestad
disciplinaria de la aplicación de las normas generales de la potestad
sancionadora. El propósito de dicha regla cuando fue proyectada
por la Comisión de juristas que elaboró la LPAG fue enfatizar la
distinción entre los regímenes legales de la potestad disciplinaria
que la administración pública ejerce al interior de su organización
sobre su personal (49), respecto de la potestad sancionadora de
(48) “Artículo 234.- Caracteres del procedimiento sancionador.

Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber
seguido el procedimiento legal o reglamentario establecido caracterizado por: …”
(49) Respecto de la potestad disciplinaria dice MERCEDES LA FUENTE BE-
NACHES: “ Al definirla como un poder de sancionar dirigido a castigar infracciones
carácter esencialmente externo sobre los agentes privados sujetos

a un determinado marco legal cuya contravención es configurada
como una infracción administrativa merecedora de una sanción.
Por esa razón, la Comisión prefirió mantener apartado el régimen
disciplinario sobre el personal administrativo contenido en el
decreto legislativo 276, Ley Marco de la Carrera Administrativa y
desarrollado principalmente por su reglamento, en el entendido de
que se trataba de un régimen especial bastante consolidado en su
aplicación por los funcionarios de las entidades administrativas.
Esencialmente se consideró conveniente marcar las diferencias
entre un marco legal dedicado exclusivamente a regular las potes-
tades disciplinarias de la administración pública sobre su personal,
respecto del establecimiento de un nuevo régimen susceptible de
aplicar por cualquier entidad administrativa dotada de potestades
sancionadoras, que consagra reglas y principios sustantivos de la
potestad sancionadora y garantías para los particulares sometidos
al respectivo procedimiento administrativo.
En tal sentido, no es contradictorio que en el último párrafo del
artículo 239 de la LPAG, cuando se hace referencia al procedimiento
mediante el cual se deberían aplicar a las autoridades y al personal
al servicio de las entidades estatales las correspondientes sanciones
por la comisión de las denominadas por dicho precepto “faltas admi-
nistrativas”, de innegable carácter disciplinario (50), se dispone que
el personal sujeto a la carrera administrativa deberá ser sometido
al respectivo procedimiento administrativo disciplinario previsto
en el marco legal del régimen contenido en el decreto legislativo
276 y su reglamento, mientras que respecto del personal no com-
prendido en el citado régimen legal (51) que incurra en las referidas
a la relación de servicio que une a los funcionarios públicos con la Administración

Pública, la consideramos una potestad de sanción ‘interna‘ de índole ’doméstica‘, que
el legislador otorga a la Administración Pública con el fin de proteger el adecuado
funcionamiento de la organización administrativa …frente a determinadas conduc-
tas de los sujetos –los funcionarios– que la integran”, en El régimen disciplinario de
los funcionarios públicos de la administración del Estado, p. 15, Tiranto Lo Blanch,
Valencia, 1996.
(50) Las citadas faltas administrativas se establecieron en el artículo 239 con
la finalidad de reforzar el acatamiento de la LPAG por el personal de la administra-
ción pública.
(51) Es el caso del personal que presta servicios para el Estado bajo el régimen
laboral de la actividad privada, sujeto a contratos administrativos de servicios - CAS,
o bajo cualquier otra modalidad contractual.
faltas administrativas, al carecer de un marco legal que desarrolle

específicamente la materia, el procedimiento disciplinario se tra-
mitará conforme a las reglas de los procedimientos administrativos
sancionadores establecidas con carácter general en el artículo 235
de la LPAG, en lo que fuera pertinente.
Pero a pesar de la decantación que la última parte del artículo
229.2 de la LPAG realiza entre los regímenes legales de las potes-
tades disciplinaria y la sancionadora de la administración, la rea-
lidad ha caminado en sentido contrario, porque es muy frecuente
que en la praxis de los procedimientos disciplinarios se invoquen
y apliquen los principios y reglas de la potestad sancionadora es-
tablecidos en la LPAG, como marco de referencia obligado para el
ejercicio de dicha potestad, amparado en su carácter básicamente
garantista de los derechos de los privados; corriente que ha sido
respaldada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que,
las veces que ha conocido de procesos constitucionales en los
que se demanda la revisión de decisiones adoptadas en un pro-
cedimiento disciplinario no ha dudado en aplicar los principios
y reglas de la potestad sancionadora, basado en su fundamento
constitucional.
En lo que respecta al contenido del régimen sustantivo de la
potestad sancionadora, en los artículos 230 a 233 de la LPAG se han
recogido los principales principios y reglas que disciplinan el ejer-
cicio de dicho poder por la administración pública.
El citado artículo 230 aprueba una relación de principios expresa-
mente caracterizados como especiales, para enfatizar su pertenencia
al ámbito de la potestad sancionadora, pero como quiera que la LPAG
consagra también una extensa relación de principios aplicables a
todos los procedimientos administrativos en general (52) (incluido
el procedimiento sancionador), se dispone en el citado precepto
que las entidades administrativas deberán regir el ejercicio de sus
facultades sancionadoras por los citados principios especiales adi-
(52) En el artículo IV de su Título Preliminar. Hemos trabajado el régimen de

los principios en Los principios generales del derecho en el derecho administrativo
peruano, p. 533 y sigtes., ponencia presentada al VII Foro Iberoamericano de De-
recho Administrativo realizado en Valladolid – Salamanca, septiembre del 2008,
publicado en AA.VV. Los Principios en el Derecho Administrativo Iberoamericano,
Junta de Castilla y León, 2008.
cionalmente a los previstos para los procedimientos administrativos

en forma general (53).
En nuestra opinión los principios y reglas especiales de la potes-
tad sancionadora consagrados por la LPAG pueden ordenarse para
fines didácticos en tres categorías: (i) los que tienen un basamento
fundamentalmente constitucional, como es el caso de los principios
de legalidad, debido procedimiento, tipicidad, irretroactividad (y
tácitamente retroactividad benigna), presunción de licitud e incluso
non bis in idem a tenor de la jurisprudencia del Tribunal Constitu-
cional; (ii) los que constituyen esencialmente una adaptación de las
reglas propias de la parte general del Derecho Penal para su aplica-
ción por el Derecho Administrativo Sancionador, como sucede con
los principios de concurso de infracciones, causalidad y presunción
de licitud y la regla de la responsabilidad solidaridad (54), y (iii) las
reglas establecidas para complementar el funcionamiento de la
potestad sancionadora como la prescripción (art. 233) y las medidas
reparadoras que se aplican en forma conjunta con la sanción para
reponer la situación alterada por la infracción a su estado anterior
(art. 232.1).
La clasificación que proponemos no niega que los citados
principios y reglas especiales que regulan con carácter general la
potestad sancionadora en la LPAG constituyen adaptaciones de los
principios de carácter garantista del derecho penal adaptados para
su aplicación en lo administrativo sancionador. A pesar de que la
mayor parte de los referidos principios tiene un origen propiamente
constitucional, la historia demuestra que primigeniamente se desa-
rrollaron en el ámbito del derecho penal y de su respectiva regula-
ción legal (Código Penal) para posteriormente ser elevados a rango
constitucional, como garantías de los ciudadanos frente al poder
represivo del Estado. Así sucede en nuestro ordenamiento jurídico
en el que, si bien la Constitución no contiene precepto que regule
(53) “Artículo 230. Principios de la potestad sancionadora administrativa.

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por
los siguientes principios especiales: ….”
(54) Dice la jurisprudencia constitucional: “(...) los principios de culpabilidad,
legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancio-
nador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del
derecho administrativo sancionador (…)”. (Fund. 8). Exp. Nº 2050-2002-AA/TC (Caso
Carlos Israel Ramos Colque).
en forma expresa la potestad sancionadora de la administración

pública, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha derivado
de los preceptos constitucionales que se refieren a la potestad penal,
los principales lineamientos de su jurisprudencia constitucional
sobre la potestad sancionadora administrativa que analizaremos
en la siguiente sección de este trabajo.
Aunque no corresponde al objetivo de esta sección analizar en
profundidad los alcances de cada uno de los citados principios y
reglas de la potestad sancionadora establecidos por la LPAG, sí nos
parece conveniente reseñar someramente el impacto singular que
algunos de ellos han tenido desde la entrada en vigencia de la citada
LPAG y al finalizar este capítulo hacer referencia a las repercusiones
que en el ordenamiento jurídico administrativo ha conllevado el es-
tablecimiento del citado marco legal general regulador del ejercicio
de la potestad sancionadora administrativa.
En cuanto al principio de legalidad su consagración sirvió para
enfatizar que las entidades administrativas sólo pueden ejercer com-
petencias en materia sancionadora cuando tengan atribuida dicha
facultad mediante normas con rango de ley. El principio de tipicidad,
vinculado al de legalidad, tuvo por efecto restar legitimidad a las
normas de rango inferior a la ley (reglamentarias) preexistentes a la
entrada en vigencia de la LPAG, que tipificaban infracciones admi-
nistrativas y sanciones en sus respectivos sectoriales, sin contar con
el amparo de una norma legal. Como reacción al citado principio de
tipicidad, se aprobaron algunas leyes en el Congreso con la finalidad
de habilitar en forma expresa para que en determinados sectores,
que atienden actividades o materias técnicamente muy complejas,
la tipificación de los ilícitos administrativos y el establecimiento
de las correspondientes sanciones pueda ser realizado mediante
disposiciones de rango inferior a la ley (55).
La consagración del principio del debido procedimiento san-
cionador, acompañado de las reglas básicas para la tramitación del
mismo que analizaremos líneas más adelante, trajo como conse-
cuencia la proscripción de la aplicación de las denominadas por
(55) El profesor CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ critica la excesiva amplitud

con la que se permite que la ley pueda establecer la posibilidad de tipificar conduc-
tas por vía reglamentaria, en El procedimiento administrativo, p. 338, Ara editores,
Lima, 2007.
la doctrina “sanciones de plano”, es decir la expresa prohibición

de que la administración pueda aplicar sanciones administrativas
que no sean consecuencia de la tramitación de un procedimiento
administrativo en el que se haya dado oportunidad al imputado para
ejercer su derecho de defensa. Hasta entonces, lamentablemente no
era infrecuente que en algunos ordenamientos administrativos sec-
toriales se permitiera la aplicación de sanciones administrativas sin
dar oportunidad de defensa al sujeto sancionado (56), en el entendido
de que era suficiente permitirle defenderse a través de la interposi-
ción de los correspondientes recursos administrativos o demanda
contenciosa ante el Poder Judicial contra las sanciones previamente
aplicadas. La numerosa jurisprudencia del Tribunal Constitucional
sobre la exigencia constitucional de que la administración desarrolle
sus funciones respetando el debido procedimiento administrativo ha
reforzado la importancia del principio materia de nuestro análisis.
El principio de la retroactividad benigna de las normas sancio-
nadoras posteriores es otro principio consagrado por la LPAG que,
en nuestra opinión, ha tenido un impacto positivo importante en
el fortalecimiento de las garantías de los privados sometidos a la
potestad sancionadora de la administración pública, a la par que
el principio de presunción de licitud claramente vinculado al de
presunción de inocencia arraigado en el derecho penal, conforme
al cual corresponde a la administración pública acreditar (probar)
fehacientemente que el imputado ha cometido una conducta in-
fractora al ordenamiento jurídico y no ampararse en el principio de
presunción de legalidad de que gozan los actos de la administración
pública. En la misma medida el principio non bis in idem que pros-
cribe la imposición simultánea de más de una sanción administra-
tiva o penal ha servido para racionalizar el ejercicio de la potestad
punitiva de la administración, impidiendo que se pueda aplicar dos
o más sanciones por el mismo hecho en los casos en que se presente
identidad del sujeto, del hecho y de los valores jurídicos que sirven
de fundamento para la tipificación de las correspondientes ilícitos.
El establecimiento de un régimen especial regulador de la
prescripción administrativa de las infracciones en el artículo 233
(56) En los procedimientos referidos a la imposición de sanciones de tránsito,

era posible que el mismo funcionario que verificaba la comisión de la infracción
(policía) procediera a imponer inmediatamente la correspondiente sanción (multa)
sin más trámite y sin dar oportunidad de ejercer su defensa al sancionado.
de la LPAG llenó un clamoroso vacío legal en el ordenamiento ju-

rídico administrativo peruano, que hasta entonces carecía de una
norma general aplicable a todas las manifestaciones de la potestad
sancionadora contenidas en normas especiales. Finalmente, el
reconocimiento en el artículo 232.1 de la LPAG de la facultad para
que la administración pública pueda dictar medidas reparadoras
acompañando a la respectiva sanción, con el objeto de restaurar el
orden jurídico perturbado por la conducta ilícita a su estado anterior,
si bien no tiene una finalidad en estricto garantista de los sujetos
sometidos al poder sancionador de la administración, como los
otros principios y reglas cuyo impacto hemos reseñado, sí cumple
con aclarar que no incurre en la prohibición del non bis in idem la
aplicación simultánea de una sanción y de la medida que ordene la
reposición de las cosas a la situación legal correcta.
Como ya se ha señalado, el capítulo dedicado a lo sancionador en
la LPAG además de establecer lo que podríamos denominar la parte
general que contiene los parámetros sustantivos para el ejercicio
de la potestad sancionadora por las entidades de la administración
pública regula también los aspectos centrales de la dinámica del
procedimiento administrativo sancionador. Conforme ha sido co-
mentado anteriormente, el propósito del citado régimen legal ha
sido desalentar la proliferación de procedimientos administrativos
especiales que afectarían la seguridad jurídica y los derechos de los
particulares. Para cumplir con dicho objetivo, los artículos 234 y 235
de la LPAG contienen las reglas básicas que configuran un procedi-
miento administrativo sancionador tipo para el ejercicio de la referi-
da potestad, lo que debería desalentar la creación de procedimientos
especiales, salvo que se fundamenten en exigencias derivadas de la
especialidad, para cuyo establecimiento se requiere de una norma
de jerarquía legal que apruebe un procedimiento administrativo
sancionador especial o que autorice su establecimiento mediante
disposiciones reglamentarias.
Podemos sintetizar en cinco las principales reglas establecidas
por la LPAG en el Subcapítulo II (artículos 234 al 237) dedicado a la
regulación sistemática del procedimiento que constituye el cauce
para el ejercicio de la potestad sancionadora por las entidades de la
administración pública:
- El procedimiento administrativo sancionador sólo puede
iniciarse de oficio, por decisión de la propia administración. La de-
nuncia que pueda formular otro particular en base al artículo 105

de la propia LPAG comunicando hechos que conozca contrarios al
ordenamiento jurídico sólo le otorga el estatus de colaborador (no
de parte) y no determina que la administración deba iniciar obli-
gatoriamente un procedimiento sancionador. Resulta evidente que
debido a su carácter de ley general la LPAG no ha querido otorgarle
la calidad de parte (actores del procedimiento) a los denunciantes
de infracciones, aunque puedan tener la condición de afectados por
las conductas denunciadas, porque ha considerado que esa dispo-
sición debe ser adoptada por las leyes especiales atendiendo a las
peculiaridades de su respectivo sector.
La administración puede desarrollar actuaciones preliminares
de investigación, averiguación e inspección que les faculten las leyes
para determinar si existen los elementos de juicio suficientes para
decidir la iniciación formal de un procedimiento administrativo
sancionador.
Decidido el inicio de un procedimiento sancionador constituye
un trámite indispensable del mismo la imputación de cargos a los
sujetos comprendidos en dicho procedimiento, para que puedan
ejercer su derecho de defensa en un plazo no inferior a cinco (5)
días hábiles. En nuestra opinión ésta es la regla más importante de
las establecidas por la LPAG para la regulación del procedimiento
administrativo sancionador porque tiene entronque directo con los
derechos constitucionales al debido procedimiento y a la defensa,
conforme lo ha evidenciado la jurisprudencia del Tribunal Consti-
tucional. La obligación para la administración de darle oportunidad
de defenderse al imputado antes de que se determine la comisión
o no de una infracción ha sido la conquista más importante de las
normas dedicadas a la potestad y al procedimiento administrativo
sancionador en la LPAG, porque hasta antes de la entrada en vigencia
de esta ley no era extraño que en las regulaciones sectoriales de la
potestad sancionadora se admitiese la posibilidad de que puedan
aplicarse sanciones sin dar posibilidad alguna que el afectado se
defienda previamente. La proscripción de esta práctica contraria a
los derechos fundamentales en nuestro ordenamiento ha reforzado
las garantías de los ciudadanos, porque exige de la administración
mayor rigurosidad en el ejercicio de la potestad en cuestión.
- Cuando la sanción aplicada es recurrida en sede administra-
tiva por los afectados se suspende la vigencia del principio de eje-
cutividad de los actos administrativos, de modo que las sanciones

administrativas sólo podrán ser ejecutadas por los medios que el
ordenamiento establece cuando se agote la vía administrativa. En
esta situación, para equilibrar la garantía del derecho de defensa de
los recurrentes y la tutela de los intereses públicos, se permite que
durante la suspensión de la ejecutividad de la sanción, la adminis-
tración pueda adoptar medidas cautelares que impidan el perjuicio
de los intereses públicos.
Finalmente, se establece la garantía de la prohibición de la re-

forma peyorativa o en peor, de modo que si una persona impugna
la sanción que le ha sido aplicada, se prohíbe que la administración
cuando resuelva el recurso presentado pueda agravar la sanción
aplicada.
A título de conclusión de esta sección, debemos decir que en

nuestra opinión el establecimiento por la LPAG de un capítulo
dedicado a regular los aspectos centrales de carácter sustantivo
de la potestad administrativa sancionadora y del respectivo pro-
cedimiento para su ejercicio ha tenido un impacto enormemente
positivo en esa parcela tan importante del ordenamiento admi-
nistrativo peruano, porque ha permitido racionalizar el ejercicio
de dicha potestad y reequilibrar las relaciones entre la adminis-
tración y los particulares destinatarios de su actuación, sin que se
haya afectado la atención de los cometidos públicos por parte de
la administración. Como veremos a continuación en la parte final
de esta sección la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha
potenciado la jerarquía y el carácter vinculante de los principios y
reglas establecidas por la LPAG para disciplinar el ejercicio de la
potestad sancionadora y la reforma del texto del artículo 229 por el
decreto legislativo 1029 ha reforzado la preferencia en la aplicación
de los citados principios generales y de las garantías previstas en
el procedimiento sancionador.
C. El impacto de la jurisprudencia constitucional racionaliza-

dora de la potestad sancionadora
A pesar de que nuestro texto constitucional no contiene precepto

alguno que en forma expresa reconozca a la administración pública
potestad sancionadora ni tampoco establece reglas para su control,
el Tribunal Constitucional ha emitido a partir del siglo XXI profusa
jurisprudencia sobre la materia (57), privilegiando la garantía de

los derechos de los sujetos sometidos a dicha potestad y el estable-
cimiento de principios y reglas que la administración debe acatar
para que el ejercicio de dicha potestad exorbitante sea considerado
legítimo.
El supremo intérprete de la Constitución ha basado fundamental-
mente su jurisprudencia sobre la materia en dos grupos de preceptos
constitucionales:
Los que consagran límites y garantías para el ejercicio de la po-
testad de índole penal, como sucede con el principio de legalidad
penal, de tipicidad y la presunción de inocencia, entre otros, cuya
aplicación ha extendido al campo de lo sancionador administrativo,
generalmente con las matizaciones que corresponde al trasladar
principios y reglas de una rama del derecho a otra;
Los que consagran derechos constitucionales que tienen reper-
cusión directa sobre las actuaciones administrativas, como sucede
con los derechos fundamentales al debido procedimiento admi-
nistrativo, a la defensa, a la tutela judicial efectiva, el principio de
proporcionalidad y otros, que adquieren especial relevancia como
contrapeso al desarrollo de la potestad sancionadora por la admi-
nistración.
La jurisprudencia constitucional sobre la potestad sancionadora
de la administración que hasta la fecha ha dictado el Tribunal Cons-
titucional peruano tiene como consecuencia la reinterpretación en
clave constitucional de las reglas y principios garantistas que sobre
la materia contiene la LPAG. La línea seguida por el Tribunal Cons-
titucional ha supuesto la concreción de los derechos fundamentales
y los principios constitucionales reguladores de la potestad punitiva
del Estado en la interpretación de los principios y reglas positivizados
en el capítulo regulador de la potestad y del procedimiento sancio-
nador en la LPAG. De esa manera se potencia ostensiblemente el
rango jurídico de la mayor parte de dichas disposiciones legales ha-
(57) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre lo sancionador admi-

nistrativo comenzó a producirse recién luego de la entrada en vigencia de la LPAG,
da cuenta de esta circunstancia WILLY PEDRESCHI GARCÉS en Análisis sobre la
potestad sancionadora de la administración pública y el procedimiento administra-
tivo común, p. 517, publicado en: AA.VV., Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley Nº 27.444, Ara editores, Lima, 2003.
ciendo indisponible su acatamiento por el legislador que ni siquiera

mediante la aprobación de leyes especiales sobre la materia podría
apartarse de dichas reglas y principios de carácter constitucional, lo
que es más evidente en el caso de la administración pública, que está
obligada a la aplicación de los referidos principios y reglas garantistas
en la tramitación de los respectivos procedimientos administrativos
sancionadores.
D. La modificación del artículo 229 de la LPAG dispuesta por el

decreto legislativo 1029
El siguiente hito en la evolución del régimen legal general de la
potestad y del procedimiento administrativo sancionador proviene
del decreto legislativo 1029 dictado por el Poder Ejecutivo en junio
del año 2008 que dispuso la modificación de algunos dispositivos
de la LPAG, varios de ellos localizados en el capítulo dedicado a la
materia y en especial la reforma al texto del artículo 229.2 (58).
La reforma operada al citado artículo 229.2 invierte la regla del
principio de especialidad de las normas jurídicas, porque dispo-
ne que los principios de la potestad sancionadora administrativa
consagrados por el artículo 230 de la LPAG, así como la estructura
y garantías establecidas para el procedimiento sancionador en el
capítulo correspondiente de dicha norma legal, se aplican prefe-
rentemente a las disposiciones sobre la misma materia que puedan
estar contenidas en leyes especiales.
De este modo se refuerza la uniformidad en la regulación de
los aspectos sustantivos de la potestad sancionadora y de las reglas
garantistas del procedimiento administrativo sancionador.
A no dudar se trata de una norma que a pesar de que su tenor
literal puede dar espacio a que se interprete en forma equivocada
que se dirige únicamente al legislador para prohibirle que apruebe
(58) “Artículo 229.- Ámbito de aplicación de este capítulo (....).

229.2 Las disposiciones contenidas en el presente capítulo se aplican con carác-
ter supletorio a los procedimientos establecidos en leyes especiales, las que deberán
observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa
a que se refiere el artículo 230, así como la estructura y garantías previstas para el
procedimiento administrativo sancionador.
Los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables
a los administrados, que las previstas en este capítulo”.
normas especiales que se aparten de las reglas básicas del régimen

general, consideramos que sus verdaderos destinatarios son las
entidades de la administración pública dotadas de potestades san-
cionadoras, las que están directamente vinculadas por los principios
y reglas de la potestad y del procedimiento administrativo sancio-
nador establecidos por la LPAG. Nos basamos en tres argumentos
que fundamentan nuestra posición: (i) En primer lugar es claro que
una ley ordinaria como la LPAG no tiene categoría jurídica suficiente
para que pueda ser utilizada para condicionar el contenido de otras
leyes especiales de similar rango, porque ésa es una tarea que sólo
puede ser cumplida por normas de rango constitucional que sí están
en capacidad de vincular a las normas legales; (ii) Conforme a la
exposición de motivos de los proyectos de ley que sirvieron de base
para efectuar la reforma del texto del precepto legal en cuestión se
pretendía modificar el carácter meramente supletorio de las dispo-
siciones que sobre materia sancionadora contenía la LPAG (59); (iii)
La mayor parte de los principios y reglas establecidos en el capítulo
correspondiente de la LPAG están encardinados en preceptos cons-
titucionales, razón por la cual tienen el rango y la fuerza necesaria
para vincular directamente a la administración pública (60).
El nuevo texto del artículo 229.2 que dispone la preferencia de
los principios generales de la potestad sancionadora y de las reglas
garantistas del procedimiento administrativo sancionador estable-
cidos en la LPAG respecto de las leyes especiales sobre la materia,
tiene como fundamento adicional que en materia sancionadora real-
mente es muy difícil que pueda operar el principio de la especialidad
(59) La exposición de motivos que explica las reformas introducidas por el

decreto legislativo 1029 se encuentra en los archivos electrónicos del Sistema Pe-
ruano de Información Jurídica – SPIJ del Ministerio de Justicia. La parte referida
a las reformas introducidas en el texto del artículo 229 resume la explicación que
sobre la misma propuesta se realiza en la exposición de motivos del proyecto de ley
elaborado por la Comisión Técnica designada por el Ministerio de Justicia mediante
Resolución Ministerial Nº 026-2006-JUS para proponer reformas a la LPAG, la cual
tuvimos el honor de presidir y que ha servido de inspiración directa para la reforma
del citado artículo 229.
(60) En el mismo sentido, aunque refiriéndose al texto original del artículo
229.2 se expresa ROBERTO PEREIRA CHUMBE para quien la mayor parte de los
principios contenidos en el artículo 230 de la LPAG no pueden ser preteridos por una
ley especial debido a su naturaleza constitucional, en La potestad sancionadora de
la administración y el procedimiento administrativo sancionador en la ley 27.444, p.
292, publicado en: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General,
AA.VV., Ara editores, Lima, 2001.
normativa que predica la aplicación preferente de la norma especial

sobre la general basado en la premisa de que la norma especial es la
que mejor se adapta al supuesto de hecho (61), porque la mayor parte
de las leyes especiales que con carácter sectorial regulan la potestad
sancionadora de la administración circunscriben su contenido a
la tipificación de las infracciones y correspondientes sanciones a
aplicarse exclusivamente en sus respectivos ámbitos y muy raras
veces desarrollan aspectos que podrían considerarse vinculados al
régimen general de la potestad sancionadora y menos aún se apartan
deliberadamente de los principios y reglas generales.
Consideramos que la citada preferencia es también pregonable
incluso respecto de leyes especiales que estatuyen en forma expresa
su aplicación preferente respecto de las normas generales que pue-
dan regular temas contenidos en dichas leyes especiales. Tal es el
caso de la Ley de Contrataciones estatales aprobada mediante de-
creto legislativo 1017 que en su artículo 5º dispone que sus preceptos
y las de su correspondiente reglamento se aplican preferentemente
a cualquier otra norma que pueda regular aspectos de su temática.
En nuestra opinión el mandato del artículo 229.2 de la LPAG que
ordena la aplicación preferente de las reglas generales de lo sancio-
nador sobre la regulación contenida en leyes especiales se impone
también sobre las leyes sancionadoras preexistentes que dispongan
expresamente lo contrario.
Sólo una norma legal dictada en fecha posterior a la vigencia
del nuevo texto del artículo 299.2 podría realizar una regulación
diferente a las previsiones generales sobre la potestad y del pro-
cedimiento sancionador consagrado por la LPAG, pero sujeto a
que establezca dicha regla en forma expresa y a que no podrá
transgredir los principios y reglas derivados directamente de la
Constitución conforme a la interpretación desarrollada por el
Tribunal Constitucional.
(61) Respecto del principio de la aplicación del principio especialidad norma-

tiva en el Derecho Administrativo, recomendamos la lectura del trabajo de JOSÉ
ANTONIO TARDÍO PATO, precisamente titulado El principio de especialidad nor-
mativa (lex specialis) y sus aplicaciones jurisprudenciales, p. 189 y sigtes., publicado
en Revista de Administración Pública Nº 162, Madrid, 2003. En la jurisprudencia
constitucional peruana la sentencia recaía en el expediente Nº 047-2004-AI/TC, del
24 de abril del 2006, trata en el fundamento 24 acerca del principio de especificidad
para la resolución de antinomias entre normas legales.
En cualquier situación, es innegable el papel unificador que en

el ejercicio de la potestad y el procedimiento sancionador tiene la
LPAG, porque aun cuando en los casos concretos la administración
competente tenga que definir sobre el alcance de una regulación
sectorial, deberá utilizar las disposiciones de la ley general para
determinar el concreto alcance de los preceptos contenidos en la
ley especial, porque la LPAG se yergue como referente necesario que
condensa las ideas básicas del régimen sancionador y que, en tal
virtud, constituye el parámetro o criterio interpretativo que deberán
utilizar las entidades de la administración pública para determinar
los alcances de todas las normas sobre la materia.

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Capítulo XXXVIII

Jorge Danós Ordóñez (*)

Sumario: I. Aspectos generales.- A. La regulación del Procedimiento

A. La regulación del Procedimiento Administrativo General en

(*) Profesor, categoría principal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Uni-

en América Latina, aunque con rango reglamentario. Me refiero al

(1) Así lo señala el ilustre profesor JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ en el Prólogo a

les o sectoriales existentes en virtud del carácter supletorio de toda

Cuando el régimen legal dispone que la administración pública

B. Procedimiento Administrativo General y Procedimientos

En tal sentido es importante tener presente que el numeral 2) del

segundo requisito es de carácter material en virtud del cual sólo se

sobre la materia, acentúa la garantía de los citados derechos en el

del procedimiento administrativo y las garantías de los privados

citado artículo I no tuvo como propósito establecer una clasificación

E. Principios del Procedimiento Administrativo

(4) Art. IVº.- Principios del procedimiento administrativo.

procedimiento administrativo tiene carácter meramente enuncia-

participación…; 1.13 Principio de simplicidad…; 1.14 Principio de uniformidad…; 1.15

texto de la LPAG de obligaciones y deberes que se le imponen a las

Constituyen pautas directrices que ayudan al intérprete al mo-

administrativo sancionador de principios de indudable entronque

administrativos de selección de contratistas como el proceso de

(7) Hemos trabajado el tema en El régimen de los contratos estatales en el Perú,

que, como ya se ha dicho, ha sido el primer cuerpo legal que con-

hace poco, relativamente reducido número de juzgados y salas dedi-

de Derecho que, al decir de la doctrina más autorizada (12), “opera

(12) EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN - FERNÁNDEZ,

El principio de impulso de oficio se traduce en el deber de la

p. 113 y sigtes., publicado en: Administración Pública, Derecho Administrativo y

El principio de participación desarrolla en parte el derecho cons-

F. Fuentes del Procedimiento Administrativo

reglamentarias (art. 118, num. 8), la atribución conferida a las Re-

(18) Constitución artículo 200.- Son garantías constitucionales: (….) 4. La Ac-

circunscrito de su ámbito (exclusivamente al procedimiento admi-

nistrativo General Nº 27.444 no sólo establece un listado ordenado

G. Disposiciones internas de la administración

Página Blanca Editores, Lima, 2004 y RAMÓN HUAPAYA TAPIA, El artículo V de la

vancia de tales disposiciones internas en los casos en que contengan

los actos jurídicos de carácter privado contenido en el Código Civil,

El Título II dedicado a la regulación del procedimiento adminis-

El siguiente Título III desarrolla el régimen de revisión de los

El Título IV es el penúltimo, dedicado a regular dos procedi-

I. Disposiciones generales del Procedimiento Administrativo

previsto para que la administración resuelva, otorgándosele pre-

(22) La obligación de todas las entidades administrativas de clasificar los

La LPAG establece un conjunto de criterios que deben seguir

(23) En El silencio administrativo como técnica de garantía del particular fren-

los particulares para permitirles el acceso a la impugnación judicial

(24) Estas características del silencio administrativo negativo están legislativa-

En este punto conviene aclarar que, no obstante que, conforme

Es por dicha razón que la principal novedad de la citada LSA

No obstante las aparentes buenas intenciones de la LSA de agi-

tica del régimen del procedimiento administrativo general, porque

(26) En nuestra opinión los procedimientos administrativos de aprobación

nistrativos”), y (iii) de ciertas prevenciones (“procedimientos cuya

efectivamente calificados como procedimientos de evaluación pre-

de generar controversias para dilucidar si es que la administración

una primera instancia administrativa, la que no resuelve el citado

no, porque como ya se dijo el silencio administrativo positivo opera

la administración, consagrado en el Código Tributario y en la Ley

(28) Denominación que adquiere por mandato de los artículos 20 y 23 decreto

INDECOPI la potestad de disponer la inaplicación al caso concreto