Tema 1

ALCANCES Y ESTRATEGIA PARA LA IMPLANTACION

DE UNA ADMINISTRACION INTEGRADA DE LOS
INGRESOS PUBLICOS

Pedro Pavesi
Administración Federal de Ingresos Públicos
de Argentina
1. El proceso de creación de la Administración Federal de Ingresos
Públicos (AFIP)

Por Decreto Nº 1156 del 14 de octubre de 1996, el Presidente de la

República Argentina resuelve fusionar la Dirección General Impositiva
(DGI) y la Administración Nacional de Aduanas (ANA) en un mismo
organismo, la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).

Por esta y otras normas legales, se define una etapa de fusión con las
siguientes características:

− Inicio: 14 de octubre de 1996

− Tarea a realizar durante el proceso de fusión:

• Elevación al Poder Ejecutivo de los proyectos de normas

legales que fijen las competencias, facultades, derechos y
obligaciones del nuevo organismo.

• Mientras, se interviene la Administración Nacional de

Aduanas y se la coloca bajo la supervisión del entonces
Director General de la Dirección General Impositiva a
quien se nombra, por anticipado, Administrador Federal,
autoridad máxima de la AFIP.

− Final:

Día de la publicación en el Boletín (Diario) Oficial de los

mencionados documentos fundacionales. Esta se produjo el 14 de julio de
1997, exactamente nueve meses después de decretada la fusión.

Nace así, con plena autonomía y con sus normas de funcionamiento,

la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) a cargo definitivo
del Director General de la ex-DGI.
 Durante esos nueve meses, mientras por una parte se resolvían los
problemas de diseño del nuevo organismo y los problemas legales de su
funcionamiento, el futuro Administrador Federal se ocupaba de problemas
aduaneros relevantes y, en la práctica, el Interventor de la ANA le reportaba.

2. La historia de los organismos fusionados.

Es imposible apreciar la situación actual sino se conoce la historia de

los organismos fusionados, la que se sintetiza a continuación.

2.1 La Aduana

La Aduana ha constituido prácticamente la única fuente de ingreso

fiscal de la Provincia (Estado) de Buenos Aires desde la colonia, siendo la
ciudad el único puerto autorizado a comerciar con el exterior. Las demás
provincias (estados) crearon sus propias aduanas llamadas “interiores” que
fueron abolidas en 1853, unificando los ingresos aduaneros a nivel federal.

Con un comercio exterior monopolizado por España, lo que dio lugar

a un desenfrenado contrabando, y con un lentísimo crecimiento hasta la
segunda mitad de siglo XIX, debido principalmente a la falta de interés de la
Corona Española en una colonia que no producía metales preciosos, recién
en 1778 se crea la Real Aduana de Buenos Aires, 32 años antes de la
Revolución de Mayo contra el dominio español, si bien organismos
aduaneros existían con anterioridad. Se mantendrá este organismo,
cambiando de denominación y transformando las aduanas “interiores” en
“exteriores” hasta 1997. Es curioso como la Constitución Nacional,
convenida en 1853, sigue reservando al Congreso Nacional la facultad de
crear o eliminar Aduanas. Siendo en realidad oficinas aduaneras en distintos
puntos de las fronteras y de ingreso o egreso de bienes hacia o desde el país,
han adquirido a través de esta tradición colonial cierto status de
independencia cultural profundamente arraigado.

2.2 La DGI

Los impuestos interiores comienzan a regir en el período de fuerte

desarrollo del país a fin de siglo. Se trata de impuestos específicos sobre
distintos productos que, por contraste con los impuestos “externos”
recaudados por la Aduana, se denominan hasta hoy con la equívoca
expresión de impuestos “internos”. En 1891 se crea la Administración
General de Impuestos Internos que en 1902 absorbe a la Administración de
Alcoholes creada en 1899. Esta Administración General de Impuestos
Internos se mantiene hasta 1947.

En 1932, se crea el Impuesto a los Réditos (a la renta) con su

respectivo organismo, el que absorbe la Dirección del Impuesto a las
Transacciones creado en 1931.

Finalmente, en 1947 se abandona la organización por producto

(impuestos) y se adopta la organización por funciones: se crea la Dirección
General Impositiva que absorbe todos los organismos tributarios internos
existentes, que eran varios.

En 1993, le toca a la DGI hacerse cargo de una nueva

responsabilidad, absorbiendo una vez más el organismo correspondiente: la
recaudación de los Recursos de la Seguridad Social. La DGI llega así a
1997, con un largo historial de absorciones, algunas conflictivas, otras no
bien resueltas todavía. (La absorción hasta llegar a la integración total de la
administración de impuestos específicos llevó más de 30 años; la absorción
del organismo recaudador de los recursos de la seguridad social se está
operando en forma más rápida pero aún quedan normas, procedimientos y
personal totalmente diferenciados del resto del organismo).

3. La puesta en marcha de la AFIP

En 1997, ya no se opera una absorción de la Aduana por la DGI sino

una fusión: ambos organismos desaparecen integrándose en un tercero, la
AFIP, formado con ellos. Por supuesto, las actividades aduaneras y las de
impuestos interiores mantienen sus características diferenciales pero ahora
se encuentran bajo una misma conducción, en un mismo organismo y en un
pie de igualdad, por lo menos formalmente.

Debe destacarse que la fusión efectiva realizada el 14 de julio de 1997

- y que ya cuenta con 3 ½ meses de vida - se ha efectuado en forma fluida y
controlada, sin sobresaltos ni conflictos importantes.
 Ello se ha debido a diversos factores. En primer lugar, se creó un
Comité de Puesta en Marcha de la AFIP, proceso dirigido por un
Coordinador con amplia libertad de acción, Comité que trabajó arduamente
para minimizar temores y sentimientos no constructivos (la sensación de ser
invadidos, la ambición de invadir, el temor del contagio, etc.). Se
organizaron Grupos de Trabajo constituidos por funcionarios de ambos
organismos, especializados en los distintos temas del futuro trabajo en
común, con la misión de identificar las tareas comunes, las similares y las
específicas de cada actividad. El Comité abrió oficinas en ambos
organismos y se efectuaron numerosas reuniones de esclarecimiento y
discusión de problemas que podían originarse en la fusión.

En segundo lugar, la conducción final se unificó en los hechos y de

inmediato en el Director General de la DGI y actual Administrador Federal,
lo que influyó en frenar el temor de la Aduana, que era el organismo que se
sintió más violentado por la decisión presidencial, y permitió adelantar en
los hechos la mencionada unificación.

En tercer lugar, debe reconocerse que los dos sindicatos existentes

(uno correspondiente a cada organismo) mantuvieron una actitud de gran
calma, interiorizándose del proceso de fusión sin plantear problemas
acuciantes, en la espera de la decantación de la fusión.

Debe tenerse en cuenta que tanto la DGI como la ANA tenían

regímenes laborales diferentes, que su categorización, niveles y mecanismos
de remuneración son distintos, situación que se mantiene en la actualidad y
que deberá solucionarse en un próximo futuro.

De todos modos, se presentaron algunas situaciones de temor e

incertidumbre pero todas ellas se encontraron inmediatamente bajo control.
El problema principal ha sido el de la organización futura (estructura). En
los dos organismos, frente a la fusión y a la eventual desaparición o
modificación de cargos, tareas y dependencias, se originó una fortísima
presión desde los más diversos puntos de la organización, para no sólo
anclar posiciones adquiridas sino para avanzar en la conquista de nuevas
posiciones. Este proceso fue muy difícil de dominar. De todos modos, se
tomó la precaución de obtener de las instancias superiores del Gobierno, la
autorización para crear una estructura transitoria que permitiera la puesta en
marcha inmediata del nuevo organismo y un lapso de seis meses para
diseñar la estructura definitiva, con la posibilidad de modificar cargos y
dependencias. Se creó así un lapso intermedio que se espera servirá para
reducir ansiedades y voracidades e introducir cierta racionalidad en el
diseño estructural.

En el período de nueve meses de puesta en marcha de la AFIP, las

tareas fundamentales de fusión fueron las siguientes:

(1) Definición del Modelo de Conducción y Actividad de la AFIP

con una visión de mediano plazo, el que se analizará más
adelante. Esta definición implicó un intenso trabajo interno y
discusiones con los principales funcionarios de ambos
organismos y, por supuesto, sometido a la decisión final del
futuro Administrador Federal. Es de destacar la colaboración
del CIAT en este diseño al brindar información sobre las
características de organismos similares integrantes o adherentes
al CIAT y al organizar un trascendente workshop con las más
altas autoridades de los organismos similares de Canadá,
Colombia, España y Holanda.

Este proceso ha sido complejo ya que implicaba definiciones

estratégicas sobre el modelo de conducción y actuación del
organismo. Este modelo se analizará más adelante.

(2) Preparación del proyecto de ley de organización, atribuciones,

facultades y deberes de la AFIP y de sus máximos funcionarios.

La DGI contaba con una Ley de Procedimiento Fiscal que,

entre otros aspectos, establecía su organización básica. La
Aduana contaba con una Ley de Autarquía y con un Código
Aduanero que incluía también disposiciones sobre su
organización.

Se resolvió proyectar una nueva ley, autónoma e independiente,

adaptada al modelo de conducción adoptado para la AFIP,
derogando disposiciones existentes referidas a la organización
de los organismos fusionados.
 Este proyecto de ley fue consultado con diez expertos tributarios y
aduaneros que formularon 136 observaciones, de las cuales 32 eran
repetidas. De las 104 resultantes, se aceptaron el 68%.

El proyecto definitivo pasó luego por una decena de oficinas

jurídicas, de presupuesto, de control de la administración pública así como
por distintos niveles políticos hasta ser finalmente aprobado por el
Presidente de la República. Este largo proceso implicó la obtención de una
fuerte base de consenso y el compromiso de los niveles intermedios y altos
de las áreas técnicas y políticas del Ministerio de Economía y de la
Presidencia.

(3) Preparación de la estructura de los niveles superiores del

organismo, de sus misiones y funciones y proyecto de
remuneraciones así como importantes aspectos presupuestarios
del nuevo organismo.

(4) Preparación de la estructura inferior a la mencionada

anteriormente, la que se definió como transitoria, contando con
un plazo de seis meses para proyectar la estructura
organizacional definitiva.

(5) Preparación de los lineamientos estratégicos de acción del

futuro organismo.

(6) Preparación de una decena de actos normativos para ser

suscriptos el mismo día del nacimiento del organismo a fin de
facilitar la continuidad fluida de las operaciones: uso de
formularios y procedimientos existentes, logotipos, aspectos
formales de procedimientos, racionalización de los actos
normativos, régimen de delegaciones, etc.

4. Las características de los organismos fusionados

En la Figura Nº 1, se detallan algunos datos que caracterizan la DGI y

la ANA en el momento de su fusión:
 AÑO 1996

ADUANA DGI
PERSONAL TOTAL 4.918 16.915
% PROFESIONALES 21,7 % 45 %
DEPENDENCIAS
ADUANAS 53
AGENCIAS Y DISTRITOS 139
RECAUDACION
ADUANERA (millones U$S) 2.280
IMPUESTOS (millones U$S) 6.894 40.544
PRESUPUESTO(millones U$S) 423,5 906,8
PRESUPUESTO 86.107 53.612
POR FUNCIONARIO (U$S)
REMUNERACION DEL 100 180
MAXIMO NIVEL (%)

Algunos datos de los organismos fusionados

Figura Nº 1

Se reproduce en Argentina una situación que también se encuentra en

algunos otros países: la administración tributaria de impuestos internos
muestra un grado de profesionalización y tecnificación superior al de la
aduana.

Las culturas de ambas organizaciones son muy diferentes, no solo por

su historia (la DGI se inició prácticamente tres siglos después que la
institución aduanera) sino por las características de su actividad: la DGI
comenzó prácticamente en 1931 con una fuerte inclinación hacia el control a
posteriori de registraciones y comprobantes, es decir de símbolos; la
Aduana se inclinó siempre hacia el control de cosas a priori, es decir antes
de ser nacionalizadas; la DGI tuvo que adoptar una compleja organización,
con una importante descentralización y delegación de facultades y la
administración de un sistema de recaudación y fiscalización de impuestos de
alta complejidad; la Aduana administró un sistema de aranceles y de control
del comercio exterior más sencillo, con la facultad de utilizar la llamada
“Policía Aduanera”, en tanto que la DGI estaba sometida estrictamente a las
autorizaciones judiciales para utilizar la fuerza pública en casos no triviales.

Estos y otros rasgos de igual importancia diferencian fuertemente la

cultura, las costumbres, el lenguaje de ambos organismos, no obstante que
muchas de sus actividades son similares. La DGI tiene una fuerte
experiencia acerca de la integración con un organismo de idéntica finalidad
pero de diferente visión, costumbres y cultura: se trata de la absorción del
organismo de aplicación de los impuestos específicos, con más de medio
siglo de existencia que tardó algunas décadas en integrarse al organismo
principal. Como se analizará más adelante, esta integración es un objetivo
prioritario de la AFIP.

5. Las razones de la fusión

El decreto presidencial que inició el proceso de fusión ANA - DGI se

refiere principalmente al hecho que ambos organismos están dedicados a la
recaudación de fondos destinados al Tesoro y alega que la unificación
contribuirá a una mayor eficiencia en la recaudación.

Esto es absolutamente cierto. Pero existían otras razones que fueron

expresadas de modo menos formal. Debe tenerse en cuenta, en cuanto a la
recaudación aduanera, que la unión aduanera del Mercosur implicó la
eliminación casi total de aranceles dentro de la misma y que el comercio
internacional entre los países integrantes de la unión aduanera se incrementó
enormemente sin que aumente en forma significativa la recaudación de
aranceles. Por otra parte, también debe tenerse en cuenta que la recaudación
de derechos arancelarios ha perdido importancia en la actividad aduanera
(superada en 3 veces por recaudación del IVA) en tanto que se mantiene a
nivel muy activo el control del comercio exterior en sus distintos aspectos.

Entre las otras razones que impulsaron a la fusión de la Aduana con la

DGI se destaca la necesidad creciente del servicio aduanero de adaptarse a
la apertura del comercio exterior y al enorme incremento del intercambio
comercial. El mismo puede apreciarse en la Figura Nº 2 y debe tenerse en
cuenta que las proyecciones presupuestarias para 1998 llevan el intercambio
comercial a superar holgadamente los 60 mil millones de dólares, es decir, 5
veces el intercambio de 1990, año previo a la aludida apertura del comercio
exterior.

Intercambio Comercial de la República Argentina

(millones de dólares)

1990 1996
Exportaciones 12.353 23.811
Importaciones 4.077 23.762
Total 16.430 47.573

Figura Nº 2

Si bien el intercambio total aumentó 3 veces en 6 años, las

importaciones - que son las que más requieren del servicio aduanero -
aumentaron 6 veces en el mismo lapso.

Indudablemente, el servicio aduanero necesitaba adaptarse con

rapidez para absorber este enorme incremento de actividad y responder a las
nuevas modalidades que la globalización, la feroz competencia
internacional, el boom de consumo y el incremento de productividad de la
economía impusieron a nuestro país. Se hicieron para ello esfuerzos
meritorios y efectivos pero la velocidad e importancia de los cambios llevó a
la Aduana a cierta pérdida de control que impulsó al Gobierno a la fusión de
los dos Organismos fundamentales de recaudación, bajo el liderazgo de la
administración tributaria interna, idea estratégica sobre la cual volveremos.

6. ¿Cuánta integración?

El primer problema a resolver fue: ¿cuánta integración de los dos

entes existentes, DGI y ANA en el nuevo organismo AFIP?
 Resuelto ese problema, se deriva de la decisión tomada la
organización de la AFIP, las funciones de sus altos funcionarios, su
presupuesto, etc.

La situación pre-existente era tradicionalmente la siguiente:

Situación pre-existente a la fusión

Ministerio de Economía

Secretaría de Ingresos
Públicos

DGI Aduana

Figura Nº3

(En realidad, la situación existente antes de la creación de la AFIP no

era exactamente la representada, si bien ésta fue la situación tipo durante
décadas: a fines de 1995, por razones formales, la DGI pasó a depender
directamente del Ministerio).

Se presentaron de inicio varias posiciones que sintetizaremos en dos

clases ideales extremas. En un extremo se sitúa la separación total, modelo
que hemos llamado “Tradicional”, “Mínimo”, también “Gatopardista”, ya
que las modificaciones introducidas a la situación existente eran mínimas.

En otro extremo, era el de la integración total, que se denominó,

quizás no en forma muy exacta, el modelo “Español” o “Máximo”. Ambos
extremos se representan esquemáticamente en la Figura Nº 4.
 Modelo de integración

Mínimo Máximo
AFIP AFIP
Estrategia y Control Estrategia, Planes y
Normas
Control
Funciones comunes
Regionales

DGI Aduana
Aduana Impuestos

Figura Nº 4

El Modelo Mínimo implicaba, prácticamente dejar la situación como

estaba. El Administrador Federal reinaba pero no gobernaba. El mismo, el
Director General de la DGI y el Administrador Nacional de la ANA (ni se
cambiaban las denominaciones) eran nombrados por el Poder Ejecutivo. El
Administrador Federal fijaba pautas estratégicas y ejercía el control de
legalidad. Por supuesto, estas funciones mínimas podían dar lugar a
nombramientos esencialmente políticos en la posición de administrador.

El Modelo Máximo implicaba un alto grado de integración hasta el

nivel de las dependencias regionales, únicas para aduana e impuestos
interiores, debajo de las cuales esas funciones se dividían para la operación
en el campo.

El Modelo Mínimo fue arduamente defendido por la mayor parte de

los expertos independientes y por funcionarios de la Aduana y de la DGI.
Unos, por temor a ser absorbidos, otros por temor a no poder integrarse a
una actividad que les era extraña y de la cual desconfiaban.
 El Modelo Máximo no fue defendido por nadie: la prudencia frente a
la integración era extrema.

Luego de un sostenido análisis y discusiones y, especialmente, en

permanente consulta con el futuro Administrador Federal, se diseñó un
modelo intermedio cuyo esquema se representa en la Figura Nº 5.

Esquema de organización de la AFIP

AFIP
Estrategia
Planes y Programas
Servicios y Operaciones Comunes
DGI DGA
Operación Operación
Legales Legales
Técnica Técnica

Figura Nº 5

En el Anexo I se incluye un organigrama del nivel superior de la

AFIP, en el cual se explicita el esquema anterior.

El criterio fundamental fue dejar a la DGI y a la Aduana, ahora

llamada Dirección General de Aduana (DGA), como unidades operativas
similares a las “unidades de negocios” de las empresas multinacionales,
conservando su cuerpo legal y técnico. Están a cargo de Directores
Generales nombrados por el Administrador Federal.

Dependen de éste las unidades de fijación de estrategias, planes,

programas, de control y de servicios comunes. Este grupo planifica y
controla la acción, de acuerdo a las instrucciones del Administrador Federal
y las unidades operativas DGI y DGA actúan en el campo. Dependen del
Administrador Federal, Subdirecciones Generales que se ocupan de:
− Planificación General
 − Recaudación
− Fiscalización
− Sistemas
− Administración de Recursos financieros y materiales
− Administración de Recursos humanos
− Control y Auditoría

El diseño original adoptaba la clásica división entre operación y

planeamiento pero en la práctica, por distintas razones, algunas funciones
muy sensibles, como la inteligencia fiscal y la policía aduanera pasaron a
depender directamente del Administrador Federal a través de una
Subdirección General.

Finalmente, debe destacarse que el Administrador Federal, nombrado

por el Poder Ejecutivo, tiene rango de Secretario de Estado.

Se ha obtenido así un organismo semi - integrado. Los criterios

fundamentales para esta solución fueron:

(1) Criterio de prudencia

− Se quiso evitar el choque traumático que una integración

forzada de culturas y de actividades tan distintas hubiera
ocasionado.

− Se tomó debida nota de la experiencia de Colombia

donde el incremento de la eficacia de la Aduana en los
dos primeros años de vida del organismo unificado
aparentemente deterioró la eficiencia de la
administración de los tributos internos.

− Se consideró necesario que -mientras se entraba en un

proceso intenso de conocimientos mutuos (y hasta de
jerga) de intercambio de funcionarios como de actividad,
de entrenamiento, de desarrollo de planes comunes de
trabajo-, hasta que se adquiriera la experiencia necesaria,
se debía dejar que cada organismo continuara con sus
actividades operativas, siendo unificados sólo el nivel
 del Administrador Federal y de las Subdirecciones
Generales que de él dependen.

(2) Criterio de sinergia

Estamos convencidos que la unificación de DGI y Aduana ha

de implicar un cambio de gran importancia en la administración de
los ingresos del Estado (todos los del Estado argentino, que no sean
puramente financieros son recaudados por la AFIP en un monto
cercano a los u$s 50.000 millones). No se trata de una simple
yuxtaposición, adosamiento de dos entes, sino de un proceso de
realimentación entre ambos para integrar experiencias, métodos,
información y problemas, de forma de generar un proceso sinérgico
de gran poder que quisimos conducir con prudencia.

Paradójicamente, a sólo 3 ½ meses de iniciado, ya nos sentimos

con fuerzas y con deseos de avanzar más allá de la legítima prudencia
inicial.

Quizás lo dicho y los gráficos no representen realmente la

situación: si bien la DGI y la DGA conservan una gran autonomía
operativa, la integración de los procedimientos de fiscalización y
recaudación, del servicio informático, de la administración de
recursos, de planeamiento y control ha representado para nuestro país
un enorme avance que ya comienza, adelantándose a lo previsto, a dar
sus frutos. Y ello se percibe aún en detalles tales como la unificación
de actos resolutivos y las reuniones conjuntas de funcionarios de
distintos niveles de ambas Direcciones Generales para discutir la
acción común.

7. Las funciones del Administrador Federal

Si bien el Administrador Federal tiene la facultad de delegar todas sus

funciones de conducción en los Directores Generales y en los Subdirectores
Generales, y que los primeros gozan de amplias facultades, conserva para sí
el máximo poder incluyendo el de destituir a los mencionados funcionarios.
 Esta concentración de poder obedece principalmente al criterio de
prudencia: frente a un cambio que podría acarrear consecuencias molestas e
insospechadas, se le dan las máximas facultades al Administrador que se
constituye, con sus principales colaboradores, en el factor de cambio y de
integración pero también de control y de resolución de conflictos. La
situación inicial de alta evasión aduanera e impositiva requirió un
Administrador fuerte.

A medida que se vayan logrando objetivos mínimos de integración,

cohesión y reducción de umbrales de dudas o de resistencia, el
Administrador Federal irá delegando funciones que ha absorbido hoy.
Actualmente, el Grupo Coordinador está estudiando un primer régimen de
delegación . El Administrador Federal no es un personaje figurativo: reina y
gobierna y para ello necesita capacidad técnica de alto nivel, condición que
aleja el peligro de nombramientos de favor en esta crucial posición.

Es de destacar que, siguiendo la experiencia de la DGI, la AFIP

cuenta con un buen mecanismo de descentralización y delegación de
funciones operativas y que ya se han aplicado medidas de gran
trascendencia tendientes a transformar a los Jefes de Regionales - y
posteriormente a los Administradores de Aduanas - en verdaderos gerentes,
con autoridad y responsabilidad y metas operativas claramente fijadas.

8. Ventajas tecnológicas de la fusión

Tradicionalmente, las características operativas de la DGI y de la Aduana

podrían resumirse de la siguiente forma:
Características de la actividad DGI / ANA

Aduana DGI
Atención sobre: cosas documentos
Momento ex ante ex post
Procesamiento continuo lotes
Penalidad delito penal multa
Figura Nº 6
 Admitiendo cierta exageración a fines puramente expositivos, la
Figura Nº 6 destaca aspectos esencialmente distintos de la actividad de los
dos organismos fusionados. Pero los requerimientos actuales de la
recaudación y del comercio internacional han obligado a transformar ese
enfoque tradicional.

La Aduana ya no puede controlar todos los bienes antes de que crucen

la línea de frontera. No sólo debe controlar por muestreo antes de la
nacionalización de la mercadería sino que debe prolongar su control,
también por muestreo después de cruzar la frontera y dentro de cierto lapso.

Ese control ex post puede ser físico en casos excepcionales pero en

general es documental. La administración tributaria es experta en controles
documentales de todo tipo ex post facto: es su especialidad, de modo que el
trabajo en común resultará altamente eficaz para combatir los delitos
aduaneros y los delitos tributarios consiguientes.

A su vez, la Aduana, bajo la presión de la globalización y de la

competencia, se ve urgida por importadores y exportadores, lo que la obliga
a aumentar en forma extraordinaria la velocidad de sus operaciones,
ampliando y profundizando su tecnología informática no sólo para trabajar
en tiempo real sino para mejorar sus controles, obligados hoy a extenderse
en el tiempo. Aquí también, la administración tributaria interior cuenta con
equipo humano y material y con amplia expertise en temas informáticos que
estarán ahora al servicio del control aduanero.

Pero la influencia es recíproca. La sofisticación de la evasión, la dura

competencia del exterior que sufren las empresas argentinas y que favorece
prácticas evasivas, llevan a la administración tributaria a recurrir a controles
físicos de inventarios y aún de instalaciones y edificios. Los fiscalizadores
de la DGI se sienten incómodos en esas tareas y, en general, han fracasado
en ellas. Al contrario, los inspectores aduaneros están entrenados en el
manejo de cosas y pueden ser de gran ayuda para la administración
tributaria interior.

La DGI se ve también obligada a trabajar ex ante y, principalmente,

en tiempo real controlando por ejemplo, la emisión de facturas o tomando
muestra de operaciones diarias. En Argentina, la infracción aduanera es
tradicionalmente considerada un delito del ámbito penal, eventualmente
excarcelable. La transformación de la evasión en delito repugnaba a los
administradores de tributos interiores pero, desde hace pocos años, se ha
dictado una ley penal tributaria cuya severidad se ha visto acentuada durante
el corriente año.

De esta forma, existe una retroalimentación positiva entre aspectos

principales de ambas actividades la que debe dar lugar a un efecto sinérgico
de gran trascendencia.

Los planes de la AFIP incorporan un postulado fundamental:

Todo infractor al régimen aduanero es un evasor tributario

Ello lleva a planes comunes de fiscalización y control y también a

procedimientos únicos de recaudación. Se ha de establecer una base de datos
común con acceso directo para ambas actividades, favoreciendo el trabajo
de inteligencia y selección. Se están efectuando ya procedimientos en
común de la DGI y de la DGA, con gran éxito para el combate de la
evasión. Es importante destacar que los resultados obtenidos por la acción
de un organismo único resultan más eficientes y eficaces que los obtenidos a
través de la colaboración de dos organismos distintos.

El efecto sinérgico mencionado no ha de desarrollarse plenamente en

forma espontánea: los planes estratégicos de la AFIP incluyen la realización
de esfuerzos inteligentes destinados a incentivarlo para aprovecharlo
plenamente.

Un tema fundamental para lograr esos efectos es el de los Recursos

Humanos que se encuentran a cargo de una Subdirección General específica.
Entre otras, sus funciones principales son la co-optación mutua de los
funcionarios de ambos organismos, la integración cultural y la capacitación,
actividades prioritarias para la AFIP.

9. Claroscuros de la fusión
 En tres meses y medio de experiencia, no es mucho lo que puede decirse
sobre las situaciones favorables y desfavorables existentes y su evolución
futura.
Del lado positivo, el proceso de internalización del hecho de que
existe un solo organismo y que las ex - DGI y Aduana ya no existen y que lo
que queda de ellas no es lo que fueron, está evolucionando en forma más
rápida que lo esperado, si bien no se ha llegado al estado ideal, ello resulta
importante ya que favorece el proceso de integración.

Este proceso se nota ya en forma muy alentadora en las áreas de

administración financiera y de recursos materiales y en la recursos humanos.
La fusión se ha hecho fluidamente y se están desarrollando programas de
capacitación y de identificación de jóvenes valores en ambas actividades
con mucho éxito. También está progresando exitosamente la terminación de
la informatización de la Aduana impulsada por la Subdirección General
respectiva.

Resultan destacables las reuniones conjuntas de administradores de

Aduanas y jefes de regionales de tributos internos para discutir problemas y
concertar soluciones comunes. También se efectúan reuniones conjuntas
para definir la estructura definitiva del organismo.

En general, es la organización aduanera la que aparece más

beneficiada en esta etapa intermedia. Por la ley de fundación de la AFIP,
toda la estructura aduanera se ha encontrado con instrumentos legales de
delegación y autonomía de funcionamiento de los cuales carecía
anteriormente. Por otra parte, la AFIP está ganando la confianza de la
ciudadanía.

Del lado negativo, queda todavía un largo camino a recorrer hasta

llegar a un mayor nivel de integración cultural, de respeto mutuo, de ritmo y
concepción comunes de trabajo. Existe todavía un intercambio de presiones
entre los funcionarios de los ex organismos.

Por supuesto, estas presiones sólo logran mayor resistencia y ésta sólo
logra mayor presión y hasta medidas drásticas de cambios de personas y
puestos, lo que no favorece una solución racional al choque de culturas.
 No escapa al más alto nivel de la AFIP que este tipo de acciones y
reacciones sólo puede llevar a una mayor resistencia pasiva de los
funcionarios aduaneros y al mayor compromiso de funcionarios de la AFIP
y de la DGI en tareas aduaneras, lo que podría afectar el rendimiento de la
administración tributaria interna. Este problema está totalmente bajo control.

La administración tributaria interior contaba con 4 veces más

funcionarios, 2 veces más presupuesto, 5 veces más recaudación
(estrictamente, más de 20 veces), etc. Ello implica obligatoriamente una
posición dominante que debe encauzarse hacia un razonable equilibrio. El
hecho es que, en estos primeros meses, la eficacia global de los organismos
unificados ha aumentado.

10. El futuro

En cuanto a actividades de organización, diseño de sistemas,

procedimientos, y capacitación, el trabajo es infinito y se está realizando.
Las grandes líneas sobre las cuales se trabaja hoy son las siguientes:

(1) Aceleración de la integración operativa

Existe indudablemente una fuerte necesidad que impulsa la

integración que ha de reducir los plazos previstos y se piensa
que se llegará al Modelo Máximo de la Figura Nº 4 antes de lo
planeado. Las áreas de Sistemas, Recaudación, Fiscalización y
Recursos Humanos son las que reciben mayor atención.

(2) Mayor autonomía del organismo

Se piensa que puede llegarse relativamente pronto a adquirir

una autonomía mayor a la actual.

(3) Identificación y capacitación interna

 De gente joven y hábil para hacerse cargo de responsabilidades
importantes, sin el lastre de la cultura y tradición de ambos
organismos fusionados.

(4) Integración cultural de los funcionarios de origen distinto

Se cree que esta integración, o por lo menos comprensión y

respeto mutuos, es fundamental para el éxito del organismo y
que la misma se logrará con hechos concretos de trabajo en
común, basados en procedimientos comunes.

11. ¿Existe una tendencia a la integración del servicio aduanero con

la administración tributaria?

Varios (¿muchos?) son los países que han adoptado la integración en

un solo organismo del servicio aduanero y de la administración de
impuestos internos. Por supuesto, es importante comparar el grado de
integración de ambas actividades (sugiero que este trabajo de investigación
lo lleve a cabo el CIAT). Como hemos dicho, la Argentina, hoy, tiene la
vista puesta en una integración al estilo español.

Tenemos la impresión de que en muchos países, una integración que

vaya más allá que una simple yuxtaposición o aparejamiento, ha de resultar
beneficiosa. El enorme desarrollo del comercio internacional, la fabulosa
globalización de las operaciones financieras, el salto tecnológico de las
telecomunicaciones, el avance en el transporte multimodal, el abaratamiento
del transporte aéreo, terrestre y marítimo, la mayor eficiencia de los puertos,
la proliferación de zonas francas, la despiadada competencia que impulsa a
la evasión a empresas que no pueden resistirla, son hechos que tienden a
impulsar una conducción y hasta una operación común del servicio
aduanero y de la administración de impuestos internos, para combatir una
evasión cuyo origen común tiene bases cada vez más amplias.

La unión aduanera que constituye el Mercosur tiende a fomentar, a

nuestro entender, esa unificación (los dos países más grandes del Mercosur,
Brasil y Argentina, ya la tienen en funcionamiento).
 El desarrollo de las tecnologías informáticas y de la práctica de la
administración moderna, en especial de los métodos de fiscalización,
también parecen impulsar la unificación.

Salvo casos excepcionales, en la experiencia argentina la

colaboración entre DGI y Aduana, cuando mantenían su separación y su
autonomía recíproca, fue difícil, deficiente e insuficiente. La integración
abre grandes posibilidades pero, por supuesto, es el camino más difícil.

La Argentina lo ha tomado con optimismo y con coraje. Nos alienta el

éxito de muchos países en este campo, entre los cuales quiero destacar
particularmente a nuestro anfitrión.

Hemos apostado el éxito y nos sentimos ganadores...con sangre, sudor

y lágrimas.