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UNIVERSIDAD DEL CARIBE

ASIGNATURA:
Economía II

TEMA:
Análisis del impuesto y las reformas fiscales a
partir del 2000 en R.D.

SUSTENTANTE:
CRISTHIAN IGNACIO TURBI MARTE

Santo Domingo D. N. República Dominicana


Abril 2018
INTRODUCCIÓN
Los tributos o impuestos han existido desde los inicios de las sociedades
humanas organizadas. Basta que hagamos un breve recorrido histórico a
través de los pueblos antiguos como Babilonia, antigua Grecia y el Imperio
Romano, para darnos cuenta de que ésta ha sido desde entonces, la principal
estrategia utilizada por los gobernantes en la obtención de los recursos que
manejarían para sufragar los gastos administrativos y la realización de las
obras de bien social.

Se entiende que la reforma consiste en una Modificación que se hace de una


cosa para mejorarla, generalmente rehaciéndola o cambiando su forma o
contenido: una reforma agraria pretende mejorar la situación de la agricultura;
una reforma fiscal puede modificar el funcionamiento del cobro de impuestos.
Todo esto dirigido a exponer que los diferentes tipos de reformas que han
existido tienen sus orígenes en la necesidad del hombre de cambiar o modificar
aspectos de cosas y obras ya creadas y que urge cambiarla.

Es por tal razón, que una de la importancia de este trabajo es decirle al lector
que la reforma fiscal consiste en un conjunto de modificaciones y cambios
realizados a las leyes fiscales para incrementar las recaudaciones impositivas y
que esto ha sucedido en varias ocasiones en la República Dominicana, donde
se le han hechos varias enmiendas al Código Tributario Dominicano. De igual
forma el lector encontrara en este trabajo aspectos relacionados a que una
empresa es un sistema con su entorno materializa una idea, de forma
planificada, dando satisfacción a demandas y deseos de clientes, a través de
una actividad comercial.
LOS IMPUESTOS EN LA REPÚBLICA DOMINICANA

En República Dominicana los impuestos han evolucionado desde que éramos


colonia de España hasta nuestros días. En el período colonial se establecieron
una serie de tributos a las actividades económicas que se realizaban en sus
colonias del Continente Americano. Esos impuestos tenían diferentes
denominaciones según la actividad gravada, así existían: la Alcabala que
gravaba la compra y venta de cualquier producto, el Almojarifazgo, arancel
aduanero aplicado a las mercancías introducidas y sacadas de los puertos, el
Quinto entrega a la Real Hacienda de la quinta parte del mineral extraído de los
territorios colonizados, la Derrama, una contribución aplicada a los habitantes
comunes como colaboración en los casos de emergencia o calamidad pública.
Durante la ocupación francesa de la parte Este de la isla de Santo Domingo en
el año 1802, continuó la vigencia de los impuestos establecidos por la corona
española.

Con el transcurso del Tiempo, los impuestos han experimentado diversas


transformaciones, dependiendo de los momentos históricos de cada sociedad.
Mientras que en la ocupación haitiana del 1822-1844 se establecieron nuevos
impuestos con la introducción del sistema Jurídico-Tributario. En este periodo
los ingresos fiscales provenían principalmente de los aranceles de aduana, es
decir derecho de importación y exportación. En el 1844, nace la República
Dominicana como nación independiente. Al año siguiente se creó una ley que
estableció el mecanismo de percepción de impuesto y de distribución de gastos
públicos.

Hasta la primera ocupación militar en los años de 1916 al 1924, nuestro país no
contaba con un eficiente sistema tributario. No había impuestos directos y el
más significativo era el cobrado por las aduanas. Los ayuntamientos tenían
una cantidad de cargas municipales, cobradas muy deficientemente y con altos
niveles de corrupción. Desde el inicio, el Gobernador Knapp quiso modernizar
y centralizar los impuestos para lograr con ello un mayor ingreso fiscal. Se
trajeron expertos norteamericanos que con ayuda local sugirieron al gobierno
abolir una serie de impuestos y arbitrios

El 11 de febrero del año 1949, se dictó la Ley No. 1927, de Impuesto sobre la
Renta que derogo la mayoría de las leyes tributaria anteriores, y además se
creó la Dirección General del Impuesto Sobre la Renta, organismo encargado
de administrar el Impuesto Sobre la Renta, el cual se estableció por primera
vez en la misma Ley. La DGII surge con la promulgación de la Ley 166-97, que
fusiona las antiguas Direcciones Generales de Rentas Internas e Impuestos
Sobre la Renta. En fecha 19 de julio del año 2006 se promulgó la Ley No. 227-
06 que otorga personalidad jurídica y autonomía funcional, presupuestaria,
administrativa, técnica y patrimonio propio a la Dirección General de Impuestos
Internos.
En diciembre del 1950 se sustituye el Impuesto Sobre la Renta por el Impuesto
Sobre el Beneficio, quedando encargada de administrar el impuesto a partir del
año 1951.

El 26 de Junio del año 1954 se promulgó la Ley 3861 de Impuestos Sobre los
Beneficios, la cual se puede considerar para ese entonces como una ley de
impuesto sobre la renta real.

A partir de los años 60 la Administración Tributaria amplía su ámbito de


actuación con el establecimiento de la primera Dirección General de Impuestos
Internos (DGII), creada en el 1963, y con la introducción en el 1983 del
Impuesto sobre Transferencias de Bienes Industrializados (ITBI), y luego se
gravaron algunos servicios, pasando a ser Impuesto sobre Transferencias de
Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS) tal como lo conocemos hoy día.

El 7 de noviembre de 1961 se dictó la Ley no. 5651 por medio de la cual se


agregaron al Impuesto sobre el Beneficio, las rentas provenientes de la
explotación agropecuaria y forestal ejercidas por las personas físicas y las
rentas provenientes del trabajo personal y profesiones liberales y otras
actividades lucrativas, cuarta y quinta categoría, respectivamente.

La administración actual de los impuestos en el país es regulada por el Código


Tributario Dominicano creado en el año 1992 y el conjunto de leyes que lo
modifican.

RESEÑA HISTÓRICA DE LAS REFORMAS FISCALES REALIZADAS EN LA


REPÚBLICA DOMINICANA

Ley 5911 del 22 de mayo del 1962. Con la puesta en marcha de esta ley,
siendo la misma una legislación ambigua y compleja, los contribuyentes se
encontraron con una terrible limitación, pues era prácticamente imposible que
conocieran el monto que tenían que pagar sin la intervención de un funcionario
de la administración tributaria, lo que daba pie al cobro de tributos carentes de
base legal.

El 16 de mayo de 1992 fue derogada la copiosa ley 5911 tras ser promulgada
otra de escasas páginas, la ley 11-92 que instituyó el Código Tributario de la
República Dominicana donde se disminuía la tarifa marginal del 46% al 25%
con el objetivo de desalentar la evasión generalizada que existía. El mandatario
de turno, Dr. Joaquín Balaguer, instruyó para que el texto de la ley fuera "claro,
sencillo y transparente". Para esos fines canalizaron, en ese entonces, la
asesoría de un conjunto de especialistas en la materia a través del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Instituto Internacional
de la Universidad de Harvard; estos hicieron un diagnóstico y una propuesta de
reforma tributaria. A partir de ahí ha imperado la necesidad de ir incorporando
nuevos impuestos a este código según ha ido avanzando el proceso de
Reforma Tributaria de modo tal que se vaya acomodando dicho Código
Tributario a nuestra realidad económica, política y social.

Con la incorporación de estos nuevos impuestos mediante la ley 147-00 que


constituyó una Reforma Tributaria Integral, auspiciada por el entonces recién
instalado gobierno del Partido Revolucionario Dominicano, encabezado por el
presidente Hipólito Mejía.

Luego, casi un mes y medio después de instaurarse el segundo mandato del


presidente Leonel Fernández, el 28 de septiembre del 2004 es aprobada la ley
288-04 de Reforma Fiscal dentro del marco Stand By con el Fondo Monetario
Internacional para establecer nuevos gravámenes que permitieran compensar
la pérdida de ingresos tributarios vía aduanas que provocaría la entrada del
libre comercio con Estados Unidos de América (DR-CAFTA).

En el año 2005 fue promulgada la ley 557-05 para fortalecer y aumentar las
recaudaciones de fuentes internas tras la puesta en marcha del DR-CAFTA.

En el año 2006 promulgaron también la ley 495-06 sobre Rectificación


Tributaria con el objetivo de mantener la disciplina fiscal y la estabilidad
financiera con miras a lograr crecimiento económico, mejorar las cuentas
públicas, honrar los compromisos de deuda interna y externa,
comprometiéndose a su vez a cumplir con los Objetivos del Milenio.

Al compás de las diferentes reformas tributarias, se aprobaron dos leyes de


Amnistía Fiscal tanto en el año 2001 como en el 2007 (Ley 11-01 y ley 183-07);
también hicieron algunas modificaciones que en ocasiones derogaron varias
disposiciones.

Ahora bien, cabe destacar la reforma fiscal en el año 2007 mediante la ley 172-
07 que redujo la tasa del Impuesto Sobre la Renta, estableciendo la tasa
marginal del 25% tras haberla incrementado en el año 2005 a un 30% la cual
bajaría gradualmente cada año hasta retornar al 25% para el año 2009, estas
medidas de incremento de la tasa se tomaron justo cuando inició el DR-
CAFTA, modificándolas repentinamente en julio del 2007, con el argumento de
asegurar al sector productivo nacional una tasa del Impuesto Sobre la Renta
competitiva con el resto de los países de Centroamérica y el Caribe que forman
también parte del DR-CAFTA, lo cual al parecer no pudieron vislumbrar desde
diciembre del 2005 cuando produjeron su incremento.

Las principales reformas fiscales hechas recientemente en la República


Dominicana se pueden resumir de la siguiente manera: Año 2000 fue
promulgada la Ley No. 147-00 que modificó más de 25 artículos del Código
Tributario, e introdujo nuevos impuestos; La Ley 12-01 de Enero del 2001 que
modifica en varios puntos a la Ley 147-00, y la Ley No. 11-01 sobre Amnistía
Fiscal; La Ley 1-04, mediante la cual se modificaron los Artículos 367 y 375
para modificar el Impuesto Selectivo al Consumo. De hecho, los déficits fiscales
son bienvenidos en tiempos de crisis internacional, para minimizar los efectos
de la misma en el poder adquisitivo de la población y, en especial, de los más
pobres; por lo menos hasta que los indicios de la economía internacional
muestren algún alivio o que se aproxima el fin de la crisis. Sin embargo, el
déficit hasta ahora ha llegado a niveles nunca antes vistos en la historia
económica de la República Dominicana, superando los RD$130,000 millones.

Es por ello que el Gobierno implementara una reforma fiscal, la cual contempla
el alza de los impuestos de la forma siguiente: El ITBIS (conocido como IVA en
algunos países), será subido desde 16% a 18%. El impuesto adicional a las
ventas de bebidas alcohólicas se elevará de 7.5% a 15%, a los combustibles se
les gravará un 16%, entre otros cambios, las zonas francas se les quiera gravar
un 10%, considerando que el atractivo de ese sector es precisamente los pocos
impuestos que paga.

REFORMA PRESUPUESTARIA EN REPÚBLICA DOMINICANA

Aunque enfrentada a retos económicos importantes en los últimos 15 años, la


República Dominicana ha estado llevando a cabo una amplia reforma en la
administración financiera del Estado. A juicio del BID, la República Dominicana
se coloca en el grupo de países que entre 2007 y 2013 experimentan mayores
avances en la planificación orientada a resultados, el establecimiento de un
presupuesto por resultados y la gestión pública, tres de los cinco pilares de la
gestión pública orientada a resultados que analiza esa entidad a través de su
Sistema de Evaluación PRODEV (BID, 2015).

Hasta la primera mitad de la década del 2000, la gestión presupuestaria era un


proceso complejo, discrecional y poco transparente, con debilidades tanto en la
formulación del presupuesto, como en la asignación, la ejecución, y en la
rendición de cuentas. Estas características no eran exclusivas del proceso
presupuestario, sino que se podían identificar en toda la gestión de las finanzas
públicas en el país.

Las debilidades existentes en materia de gestión de las finanzas públicas


llevaron al Gobierno a solicitar apoyo del BID en el 1996, para preparar un
programa de Reforma de la Administración Financiera Integrada (PAFI). Este
programa fue establecido mediante el Decreto No.581-96, no obstante, su
ejecución inició efectivamente unos años más tarde. Como resultado desde el
2000 se fueron dictando un conjunto de normas que introdujeron cambios
significativos en la gestión de los recursos públicos, incluyendo la gestión
presupuestaria, y la planificación de los recursos, las que se profundizaron
hacia mitad de esa década con la promulgación de un conjunto de leyes,
decretos, normas y regulaciones que establecieron un nuevo marco en la
gestión financiera del Estado, cuyo objetivo es mejorar la eficiencia y calidad
del gasto público. En materia presupuestaria las reformas han continuado hasta
nuestros días con el objetivo de lograr la plena implementación de la Ley de
Presupuesto 423-06, y con ello la implementación de un presupuesto
consolidado del sector público, de carácter plurianual y orientado a resultados.

En este capítulo se presentan los antecedentes de la reforma presupuestaria


del 2006. Una primera parte plantea se manera sucinta el escenario
macroeconómico y fiscal que ha sido el telón de fondo de las modificaciones a
la gestión presupuestaria que han tenido lugar en el país en los últimos 15
años. La segunda parte presenta las reformas que se han dado en la gestión
de las finanzas públicas en el país desde el año 2000. Para tales fines, se ha
dividido este periodo en dos: un primer periodo, 2000-2006 durante el cual se
emitieron un conjunto de decretos, leyes y otras normas complementarias que
marcaron el inicio de las reformas en la Administración Financiera y la
Planificación Pública en el país. Un segundo período describe en detalle el
proceso de reformas en la administración financiera, donde a través de marcos
legales comprensivos se realizaron importantes reformas a la administración
financiera, que incluyeron aspectos vinculados a los cambios implementados
administrativamente en el periodo anterior. El capítulo concluye analizando la
gestión presupuestaria existente hasta mediados del 2006, y que estaba
normada por la Ley 531 de 1969.

EL CONTEXTO MACROECONÓMICO Y FISCAL

La economía dominicana es una de las economías de mayor el crecimiento


económico de la región de América Latina y el Caribe. El país ha enfrentado
con relativo éxito las crisis internas del 2003, fruto de una crisis bancaria sin
precedentes, así como también la desaceleración que se produjo en la
economía internacional durante el periodo 2008-2009 originada por la burbuja
inmobiliaria en Estados Unidos, y la que se percibe a raíz de la crisis de la
deuda europea.

Tanto la inflación como la devaluación se han mantenido a niveles bajos, con


excepción del año 2003-2004, cuando la crisis bancaria provocó un aumento
de 35% en el tipo de cambio (depreciación anual) y una inflación promedio (12
meses) de 53% en el 2004.

Con respecto al desempeño fiscal, el país evidencia resultados conservadores.


Por un lado, la presión tributaria se coloca por debajo del promedio de la
región, a pesar de los esfuerzos por reducir la evasión fiscal a través de leyes
que modificaron el sistema tributario (unas 19 incluyendo amnistías fiscales y
modificaciones impositivas, en los últimos 15 años) y las que han tenido un
limitado impacto sobre los ingresos tributarios; en efecto, la presión tributaria al
2014 se colocaba a niveles similares que al principio de la década.
Más aun, cada una de las reformas se ha caracterizado por profundizar la
desigualdad de ingresos, fortaleciendo la prevalencia de impuestos regresivos,
que lesionan la equidad; además las reformas no han logrado sus objetivos
recaudatorios y en los últimos años se percibe que cada reforma ha reducido
su rendimiento, en términos del impacto esperado sobre los ingresos
tributarios.

Por otro lado, desde el 2008 los ingresos del Gobierno no han sido suficientes
para financiar el gasto público, lo que ha resultado en un déficit fiscal18 que
aunque mejoró ligeramente entre 2009-2011, alcanzó su valor más alto (de casi
7% del PIB) en el 2012; aunque en los últimos años el balance fiscal se ha
reducido, el mantenimiento del subsidio eléctrico, un gasto corriente en
aumento y la capitalización del Banco Central, conjuntamente con el ciclo
electoral, sugieren que los esfuerzos por mantener esas mejoras deberán
profundizarse.

En un escenario internacional cambiante, caracterizado por un lento


desempeño en Estados Unidos, la desaceleración en la economía china y la
situación de los países de Europa, el manejo de las finanzas públicas,
incluyendo el endeudamiento, afectará el equilibrio y la sostenibilidad de la
economía dominicana.

Estimados del Ministerio de Hacienda sitúan la deuda del sector público no


financiero en el 2015 cercana al 37% del PIB, por encima del promedio de
América Latina; cuando se considera al sector público consolidado la deuda
como % del PIB sobrepasa el umbral asociada a la sostenibilidad (40% del
PIB), en tanto que como porcentaje de los ingresos tributarios se ubica en
362%, siendo superada solo por la de Jamaica y El Salvador19. Este uso
intensivo del financiamiento para cubrir la brecha entre ingresos y egresos,
mayormente por las bajas recaudaciones tributarias atenta no solo contra el
equilibrio macroeconómico, generando tensiones fiscales, sino que ante un
escenario de desaceleración de la economía mundial pondría en peligro las
posibilidades del país de continuar utilizando el financiamiento externo para
satisfacer sus necesidades de recursos y cumplir con las demandas que exige
la población.

Esta situación revela la necesidad de una reforma fiscal orientada a


incrementar las recaudaciones y a mejorar la calidad del gasto público. Esta
reforma debe por un lado fijar su atención en el elevado gasto tributario,
cercano a 6.7% del PIB, sin perder de vista la necesidad de movernos a un
sistema tributario más equitativo; por otro lado, requerirá de un ejercicio de
racionalización del gasto, para mejorar tanto la distribución como la calidad en
el uso de los recursos públicos.
Es en este contexto que una reforma presupuestaria orientada o basada en
resultados cobra importancia fundamental para mejorar la calidad y la
efectividad de los recursos del Estado. La misma permitiría vincular la
asignación de recursos a los resultados y los objetivos de la política pública a
través de un ejercicio que identifique las prioridades, y asigne los recursos para
lograr resultados, de una manera efectiva y eficiente, al mismo tiempo que se
va generando un sistema de información de desempeño que permita
racionalizar los recursos y contribuir al necesario proceso de transparencia y
rendición de cuentas que hoy día exige la ciudadanía de los Estados
democráticos modernos.

LA PRIMERA ETAPA DE LAS REFORMAS: 2000-2005

En el año 2000, mediante Decreto 410-00 se creó el Sistema de Información y


Seguimiento de Proyectos (SISPRO) bajo la coordinación de la Oficina
Nacional de Planificación (ONAPLAN), con el propósito de implantar,
institucionalizar y armonizar todos los procedimientos y formalidades relativos a
los proyectos de inversión a ser incluidos en los presupuestos de cada año, así
como sus respectivas fuentes de financiamiento. Este Decreto también
establecía la organización de un Banco de Proyectos de Inversión, el que debía
considerar tanto el Gobierno Central como a las entidades autónomas,
descentralizadas y Ayuntamientos. El Decreto establecía que ONAPLAN no
autorizaría recursos a los proyectos que no cumplieran los requisitos
establecidos o no estuviesen registrados en el Sistema.

En ese mismo año se emitió el Decreto 685-00 de creación del Sistema


Nacional de Planificación y la Descentralización. Entre los objetivos de esa
normativa se consigna el de establecer un Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP) y un Sistema Integrado de Proyectos para la Inversión Pública.
La referida normativa estableció que sería el Secretariado Técnico de la
Presidencia el Órgano Coordinador del Sistema Nacional de Planificación y de
la Política de Reforma y Modernización de la Administración Pública.

Posteriormente en el 2001 se emitió el Decreto 614-01 que estableció el


Sistema de Programación de la Ejecución Financiera del Presupuesto, que
buscaba, en la ejecución del Presupuesto, eliminar la aprobación de gastos
individuales por parte de ONAPRES. Mediante este sistema se asignaban los
recursos de manera trimestral, a nivel de capítulo, programa y objeto. Además,
el Decreto estableció esa programación en base a los compromisos, iniciando
su aplicación en las Secretarías de Educación y Salud y haciéndose extensivo
al resto del Gobierno Central para el 2003.

En julio del 2001 se promulgó la Ley de Contabilidad Gubernamental, creando


la Dirección General de Contabilidad Gubernamental, bajo la dependencia de la
Secretaria de Finanzas y que asumió el control del Sistema de Contabilidad
Gubernamental. De acuerdo a Gutiérrez (2004), esta entidad asumió todas las
actividades contables que eran realizadas por la Contraloría General de la
República.

En agosto del 2002, se dictó el Decreto 646-02 que establece que el Programa
de Caja mensual que preparaba ONAPRES debía ser remitido al Congreso,
junto con el proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos. Un
aspecto también relevante del Decreto es el establecimiento de normas para el
uso de los recursos de la cuenta 1401 "Reserva Presupuestal", limitando
considerablemente el manejo discrecional del mismo por parte del Presidente
de la Republica. No obstante, el Decreto no eliminó esta cuenta.

En enero del 2004 se emitió el Decreto 09.04 que creó el Sistema Integrado de
Gestión Financiera (SIGEF) como un sistema de gestión, administración y
control de los recursos públicos. El SIGEF está compuesto por los subsistemas
de presupuesto, contabilidad, tesorería, crédito público, control interno y los
subsistemas conexos de inversión pública, administración tributaria, compras y
contrataciones, administración de bienes y administración de recursos
humanos.

La implementación del SIGEF en el marco del decreto se hizo obligatoria para


todas las instituciones del Gobierno Central y las Instituciones Descentralizadas
Autónomas que manejasen o no recursos del Estado, estableciéndose que se
haría de manera escalonada según un cronograma que elaboraría el Programa
de Administración Financiera Integrado, ejecutado por la Comisión Técnica
Interinstitucional. En el 2007, con la promulgación de la Ley 5-07, se creó el
Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado (SIAFE). Además,
se establece el Sistema de Información de la Gestión Financiera (SIGEF),
como un instrumento facilitador del SIAFE. Esta Ley otorgó mayor formalidad
legal a lo establecido por el Decreto. No obstante, la ampliación de la cobertura
del SIGEF ha sido un proceso largo, que ha debido enfrentar numerosos
obstáculos.

En septiembre del 2004, se emitió el Decreto 1093-04 que traspasó a la


Secretaría de Estado de Finanzas, específicamente al Departamento de
Crédito Público, la administración (incluyendo registro y servicio) de la deuda
pública externa que tenía a su cargo el Banco Central. Este Decreto creó el
Departamento de Crédito Público dentro de la SEF, con la responsabilidad de
la administración de la deuda, lo que significó un cambio importante para el
sistema de administración de la gestión de los recursos del Estado.

Posteriormente a principios del mes de diciembre se dictó el Decreto 1523-04,


estableciendo los procedimientos para contratación y desembolso de deuda
pública, interna y externa. Este Decreto estableció limitaciones al
endeudamiento interno de entidades públicas autónomas y descentralizadas,
designando al Consejo de Gobierno como la instancia encargada de establecer
los lineamientos, prioridades y objetivos globales para la deuda. Este Decreto,
conjuntamente con el 1093-04 sería posteriormente modificado en la Ley que
creó el Sistema de Crédito Público.

También en ese mes se emitió el Decreto 1524-04, que derogó al 614-01,


estableciendo un nuevo sistema de programación de la ejecución del
Presupuesto. Este Decreto introdujo modificaciones al proceso de asignaciones
mensuales de cuotas de compromiso y pago, y otorgó al Secretario Técnico de
la Presidencia y el Secretario de Estado de Finanzas la responsabilidad de
establecer la programación de la ejecución del presupuesto. En efecto, el
Decreto estableció que ambos funcionarios deberían en conjunto aprobar la
asignación mensual de cuotas de compromiso y de pago, las que se aprobarán
por Capítulo, Fondo y Objeto del Gasto al primer nivel de agregación. Este
decreto buscaba eliminar la tramitación y aprobación por parte de la Oficina
Nacional de Presupuesto de las asignaciones de fondos por trámites
individuales de gastos, estableciendo la asignación de cuotas mensuales
aprobadas como el único mecanismo de asignación de fondos mensuales. En
adición, el Decreto limitó sustancialmente el uso de los fondos excedentes que
iban a la cuenta 14-01, en la cual, de acuerdo a la Ley de Presupuesto No.531-
69, se depositaba el 75% de los ingresos recibidos por encima de los
presupuestados, así como también los ingresos de la cuenta de reserva
presupuestaria, que dejaban de acumularse cuando ascendían al 5% del
Presupuesto de ingresos vigentes. Estos recursos eran manejados de manera
discrecional por el Presidente de la República.

En diciembre del 2005 se promulgó la Ley No. 567-05 de Tesorería Nacional,


que creó el Sistema de Tesorería. De acuerdo a la Ley, este sistema
comprende el conjunto de principios, normas, órganos y procesos a través de
los cuales se lleva a cabo la captación de ingresos, el registro y custodia de los
fondos y valores emitidos o puestos bajo su responsabilidad, la administración
de las cuentas bancarias y los pagos. Uno de los elementos más importantes
de la Ley es el establecimiento de la Cuenta Única del Tesoro, conformada por
la Cuenta Única del Tesoro en Moneda Nacional y la Cuenta Única del Tesoro
en Moneda Extranjera, que centralizará todos los ingresos y pagos del
Gobierno Central y de las Instituciones Descentralizadas y Autónomas no
Financieras, así como los recursos provenientes de impuestos, tasas,
derechos, convenios y contratos nacionales e internacionales percibidos en
moneda extranjera así como los pagos correspondientes. Con esta medida
tendrá un mayor control de todos los recursos o ingresos recibidos por el
Estado, ya que no todos los ingresos eran debidamente reportados o
ingresados a la cuenta de la Tesorería.

Muchos de los decretos emitidos durante este período fueron posteriormente


derogados o incorporados en las leyes que se promulgaron en el período 2006-
2015 y que dieron un carácter más institucional y formal a las reformas de la
gestión pública ejecutadas a través de decretos, incluyendo aquellas
pertinentes a la reforma presupuestaria. Revisemos brevemente la normativa
de esa segunda etapa de reformas.

LA SEGUNDA ETAPA DE LA REFORMA: 2006-2015

El 2006 fue un año de grandes cambios para la Administración de las Finanzas


Públicas en el país, con la promulgación de diversas leyes, incluyendo la Ley
Orgánica de Presupuesto, 423- 06 y la debida entrada en vigencia Sistema
Integrado de Administración Financiera del Estado (SIAFE). Estas leyes, de las
cuales en esta sección resaltaremos la que consideramos más importantes
para la gestión presupuestaria, definen la reforma a la gestión de las finanzas
públicas y al proceso de planificación que existía hasta entonces, el cual estaba
sustentado en un marco legal que tenía casi 40 años de vigencia.

En efecto, en enero del 2006 se promulga la Ley 6-06 de Crédito Público, que
conforma el Sistema de Crédito Público, el cual, en conjunto con los Sistemas
de Presupuesto, Tesorería y Contabilidad Gubernamental, componen el SIAFE.
La Ley establece como órgano rector del sistema a la Dirección General de
Crédito Publico, dependencia de la Secretaría de Estado de Finanzas,
traspasando así las operaciones de deuda externa del Banco Central a esta
Secretaría, y definiendo las normas para las operaciones de crédito público, ya
sea internos o externos. En adición, la Ley crea el Consejo de la Deuda
Pública, que tiene como objetivo sugerir la política de endeudamiento público.

Por su parte, mediante la Ley 340-06 de Contratación Pública de bienes, obras,


servicios y concesiones, promulgada en julio del 2006 se derogó la Ley 295 del
1966 sobre Aprovisionamiento del Estado, entre otras normas, y se
establecieron los principios y normas generales que rigen y son utilizados por
los organismos públicos para adquirir bienes y servicios, contratar obras
públicas y otorgar concesiones, así como sus modalidades. Esta Ley fue
posteriormente modificada por la Ley 449-06 de diciembre del mismo año.

De las promulgadas en este período, una de las leyes más importantes para la
gestión de las finanzas públicas fue la que definió las reformas a la gestión
presupuestaria, concebidas en la Ley Orgánica de Presupuesto del Sector
Público 423-06, del 17 de noviembre del 2006, la cual derogó la Ley 531 de
1969 y otras normativas emitidas con posterioridad a esa fecha.

Entre las modificaciones 21 introducidas por esta Ley 423-06 están la de


vincular el presupuesto a una programación de más largo plazo, la ampliación
de la cobertura y el alcance para incluir a todos los organismos del sector
público, incluyendo al Gobierno Central; las Instituciones Descentralizadas y
Autónomas no Financieras; las Instituciones Públicas de la Seguridad Social;
las Empresas Públicas no Financieras; las Instituciones Descentralizadas y
Autónomas Financieras; las Empresas Públicas Financieras; y los
Ayuntamientos de los Municipios y del Distrito Nacional.
En materia institucional, uno de los cambios más importantes introducidos por
esta ley es el que estableció a la Dirección General de Presupuesto
(DIGEPRES) como la entidad rectora del Sistema Presupuestario, haciéndola
dependiente de la Secretaría de Finanzas. Se le asignó a la DIGEPRES las
funciones no sólo de elaborar el presupuesto de ingresos y ley de gastos
públicos, sino también el Presupuesto Plurianual del Sector Público no
financiero, y el Presupuesto Consolidado del Sector Público. Además se le
asigna la responsabilidad de participar en la formulación de la política fiscal y
en la propuesta de la política presupuestaria anual; elaborar la programación
anual del Presupuesto de Ingresos y Ley de gastos públicos, la programación
de la ejecución presupuestaria, estableciendo cuotas periódicas de
compromisos así como también la de evaluar la ejecución física y financiera de
los presupuestos de las instituciones del Gobierno Central, de las Instituciones
descentralizadas y autónomas no financieras y de las instituciones públicas de
las seguridad social, así como también elaborar y publicar informes periódicos
y anuales de la ejecución física y financiera del presupuesto, entre otras
funciones.

La Ley establece además que el Poder Ejecutivo no podrá realizar


modificaciones al total de gastos aprobados por el Congreso de la República en
el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos, ni trasladar suma de un
Capítulo otro o de una Partida a otra. Para introducir modificaciones en la Ley
de Gastos Públicos que sean competencia del Congreso de la República, el
Poder Ejecutivo deberá introducir un proyecto de ley, el cual deberá ser
previamente conocido por el Consejo Nacional de Desarrollo. En el caso de
que se obtengan unas recaudaciones efectivas mayores a las estimadas, las
modificaciones presupuestarias correspondientes se realizarían después del
mes de julio.

Un avance significativo en materia de transparencia introducido por esta


legislación es la eliminación de los excedentes presupuestarios para uso
exclusivo del Presidente de la República (originados de los excedentes de
ingresos y de la sub-ejecución del gasto), sustituyéndolo por una apropiación
de gasto, equivalente al 596 de los Ingresos Corrientes estimados. Asimismo,
establece un monto equivalente al 1% sobre la misma base, para cubrir
imprevistos generados por calamidades públicas

El 5 de diciembre fue promulgada la Ley No. 494-06, de Organización de la


Secretaria de Estado de Hacienda (hoy Ministerio de Hacienda) que centralizó
en ese Ministerio la gestión de las finanzas públicas. Para la realización de sus
funciones la Ley plantea la estructuración del Ministerio en tres Sub-Secretarias
(hoy Vice-Ministerios), la del Tesoro (que incluye entre otras a la Dirección
General de Crédito Público y la Tesorería Nacional), la Subsecretaría de
Presupuesto, Contabilidad y Patrimonio (que incluye la Dirección General de
Presupuesto, la Dirección de Contrataciones Públicas, la de Bienes Nacionales
y la Dirección de Contabilidad Gubernamental), y la Subsecretaria Técnico-
Administrativa, todas dependientes directamente del Ministro de Hacienda.

La misión de Hacienda, según establece la referida legislación es la de


“elaborar y proponer al Poder Ejecutivo la política fiscal del gobierno, la cual
comprende los ingresos, los gastos y el financiamiento del sector público, así
como conducir la ejecución y evaluación de la misma, asegurando la
sostenibilidad fiscal en el corto, mediano y largo plazo, todo ello en el marco de
la política económica del gobierno y de los lineamientos estratégicos que
apruebe el Consejo Nacional de Desarrollo”.

En materia presupuestaria, la nueva normativa significó la centralización de


aspectos vinculados al proceso presupuestario en el Ministerio de Hacienda,
funciones que anteriormente estaban distribuidos entre el anterior Secretariado
Técnico (Presupuesto y Planificación) y en el Banco Central (deuda pública
externa).

A la modernización de la arquitectura institucional de las finanzas públicas


siguió la del sistema de planificación, con la promulgación de la Ley 496- 06 el
19 de diciembre del 2006 que creó la Secretaría de Economía, Planificación y
Desarrollo (que sustituye al anterior Secretariado Técnico de la Presidencia), la
que será el Órgano Rector del Sistema Nacional de Planificación e Inversión
Pública y del Ordenamiento y la Ordenación del Territorio. Como tal, la Ley
establece que será esta Secretaría la encargada de "conducir y coordinar el
proceso de formulación, gestión, seguimiento y evaluación de las políticas
macroeconómicas y de desarrollo sostenible para la obtención de la cohesión
económica, social, territorial e, institucional de la nación". Entre otras funciones,
deberá también formular la Estrategia de Desarrollo y el Plan Nacional
Plurianual del Sector Público, así como también proponer el nivel.

La Reforma Presupuestaria del 2014: El Nuevo Sistema Presupuestario

La Reforma Presupuestaria plantea el diseño y la implementación de un Nuevo


Sistema Presupuestario, totalmente alineado a lo establecido en la Ley 423-06
y su reglamento de aplicación, los cuales constituyen la base legal de la
reforma que se está realizando. Esto implica moverse desde un presupuesto
del Estado tradicional (histórico o incrementalista) a un presupuesto plurianual
y orientado a resultados.

Esta reforma requiere de profundos cambios conceptuales y metodológicos, no


solo en la Dirección General de Presupuesto, encargada de la formulación,
ejecución y evaluación del Presupuesto, sino también en otros actores que
tienen que ver con la planificación, la administración financiera y la gestión
pública.
No obstante, la misma viene a responder a la necesidad de mejorar la calidad y
efectividad del gasto público, para que responda a las necesidades de la
población en un contexto de aumento de la tensión fiscal, caracterizado por alto
endeudamiento y bajos ingresos tributarios. También esta reforma permitiría
eliminar algunas prácticas presupuestarias no adecuadas, que aún no han
podido eliminarse totalmente y que tienen que ver fundamentalmente con el
inadecuado registro del momento del gasto, operaciones sin registro
presupuestario adecuado, y la falta de información detallada sobre los gastos
presupuestarios.

En este sentido, la Reforma Presupuestaria del 2014 tiene por objetivo


establecer un Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano, en el marco de la
Ley de Presupuesto, caracterizado por:

i) La consolidación financiera del Sector Público en su conjunto, lo que incluye


el Gobierno Central, las Instancias Descentralizadas y Autónomas No
Financieras y Públicas de la Seguridad Social, los Gobiernos Locales y las
Empresas Públicas (Financieras y No Financieras), respondiendo así al
mandato de elaborar un presupuesto consolidado del sector público;

ii) El desarrollo de un presupuesto orientado a resultados y en un horizonte


plurianual, donde se articule la planificación y la presupuestación, tanto a nivel
nacional como institucional, y donde se implemente la gestión por desempeño
como modelo de cultura institucional;

iii) La puesta en marcha de sistemas de seguimiento y evaluación


presupuestarios para retroalimentar el proceso de asignación y aplicación de
los recursos;

iv) La aplicación de un conjunto de instrumentos para incrementar la


transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas, con el fin
de apoyar los esfuerzos gubernamentales por una mayor integridad en la
ejecución de los recursos públicos; y

v) La implementación de un sistema presupuestario gestionado por procesos,


con cero papel e interoperable con el resto de los sistemas administrativos
públicos.

Esta Reforma es comprensiva, amplia y compleja cuya implementación, debido


a su naturaleza, alcance y cobertura, será un proceso gradual que verá sus
frutos completos en el mediano plazo. En tal sentido, en este capítulo se
abordará la Reforma desde sus inicios, considerando los avances realizados
hasta el mes de marzo del 2016 y cuales se perciben como los retos más
importantes para efectivamente consolidar y plenamente implementar el NSPD.

El punto de partida de la reforma presupuestaria puede ubicarse a finales de


2013 cuando la DIGEPRES diseñó el Proyecto de Desarrollo de Capacidades
de DIGEPRES y Modernización del Sistema Presupuestario de la República
Dominicana (PROFIDEC), orientado a mejorar sus capacidades institucionales,
y al mismo tiempo modernizar el sistema presupuestario vigente para
establecer el Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano (NSPD)
fundamentado en la plena implementación de la Ley 423-06.

En este capítulo se presentan las características y los avances hacia el


establecimiento de un Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano. El capítulo
parte describiendo los inicios de la reforma, en el marco de lo que fue el
proyecto PROFIDEC. Una segunda parte conceptualiza, de manera breve, el
Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano, en tanto que la parte tres presenta
los primeros avances de la Reforma, desde las modificaciones a los
clasificadores presupuestarios hasta el diseño de metodologías y procesos
operativos necesarios para su implementación, y los cambios que se perciben,
materializados en los presupuestos 2015 y 2016. El capítulo finaliza con los
retos y desafíos aún pendientes para la elaboración de un presupuesto
consolidado, plurianual y orientado a resultados.
CONCLUSIÓN
Con la elaboración del presente trabajo de investigación se encontraron
elementos concluyentes, entre lo que cabe mencionar el hecho de que el
Sector Financiero Dominicano, desde su creación ha tenido un gran desarrollo
en sus leyes y políticas financieras.

Haces años atrás el sistema bancario en nuestro país presentaba un sin


números de dificultades en sus operaciones, las cuales no eran controlada, ni
supervisada correctamente, pero esos percances han quedado en el pasado
mediante la nueva ley financiera, que el crecimiento de nuestra economía en
los últimos años se debe a la estabilidad financiera que han tenidos nuestras
instituciones bancarias, ofreciendo una gama de servicios, tasas de créditos
adecuada para el crecimiento de la micro y mediana empresa.

Otro aspecto encontrado con esta investigación es que la Junta Monetaria y el


Banco Central de la República Dominicana implementan y controlan las
políticas financieras y monetarias de la banca local con el objetivo de lograr
estabilidad macro económica y mantener la estabilidad de la moneda local,
también se afirma que con la aprobación del Código Monetario y Financiero el
Sector Financiero Dominicano se ha enrumbado por los verdaderos camino de
la institucionalidad.

También se menciona como un elemento trascendental el proceso de


adecuación que implantó el Banco Ademi a raíz de la pasada reforma fiscal, la
emisión de bonos corporativos, la elección de sus nuevas autoridades, el
proceso de expansión y crecimiento, su capitalización y fortaleza, así como la
incorporación de nuevas ofertas de servicios para el público en general.
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