Cómo sobrevivir en un

ambiente hiperregulado

Pavel Gómez
ph.d. en Economía (Univesidad
de Coventry, Reino Unido);
investigador en microeconomía,
regulación y gobierno electrónico.
 Introducción

América Latina es testigo de un cambio del electorado hacia la izquierda política.

Estos cambios responden, en la mayoría de los casos, a la ineficacia de los políticos
tradicionales para resolver o responder a problemas de inequidad, discriminación
y exclusión social. Estas transformaciones del panorama político a menudo vienen
acompañadas de cambios regulatorios que aumentan los riesgos y costos de las empresas.
Venezuela representa una suerte de laboratorio para el estudio de las manifestaciones
regulatorias de una filosofía política de izquierda y, a su vez, muestra evidencias
de cómo las empresas se adaptan y sobreviven en ambientes cambiantes e institu-
cionalmente inestables.
En materia de regulación, el año 2007 venezolano comenzó con fuego de artillería:
el 8 de enero, el Presidente de la República anunció la reversión de la privatización de
la principal firma de telecomunicaciones del país, la Compañía Anónima Nacional
Teléfonos de Venezuela (Cantv), y la nacionalización de todas las firmas privadas de
la industria eléctrica nacional.
La toma de los sectores eléctrico y de telecomunicaciones constituye una señal
firme de la disposición del Gobierno a expropiar, si se duda que los objetivos del
Estado puedan ser alcanzados mediante la regulación. El control administrativo de los
precios también se acentuó. Además de los controles vigentes, el 16 de febrero de
2007 entró en vigencia la Ley Especial de Defensa Popular contra el acaparamiento,
la especulación, el boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los
alimentos o productos sometidos a control de precios. La regulación de precios
ha avanzado desde sectores con un historial reciente de regulaciones, tales como

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alimentos, servicios públicos y alquiler de viviendas, hacia otras áreas como la
industria privada de servicios de salud.
Un tercer frente ha avanzado sobre la regulación laboral con mecanismos
institucionales como la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente
de Trabajo (Lopcymat), la reducción de la jornada laboral y la incorporación de cri-
terios de selección en operaciones con el Estado que permitan la participación de los
trabajadores en la gestión y en las ganancias de las empresas.
Este capítulo tiene cuatro objetivos: introducir brevemente el tema de la
regulación desde la perspectiva económica; presentar las principales características
económicas del ambiente regulatorio venezolano de los inicios del siglo xxi; discutir
los efectos más importantes de estos cambios de regulación sobre las decisiones de
inversión y consumo de los agentes económicos; y evaluar cómo las organizaciones
de hoy pueden aprovechar oportunidades y mitigar amenazas provenientes del
contexto regulatorio.

Dos maneras de ver la regulación:

complemento o pugna?
Este apartado presenta dos grupos en los que se pueden clasificar los argumentos
que justifican la regulación:

• Argumentos de eficiencia
• Argumentos de equidad o distributivos

A partir de esta diferenciación se postula que bajo el Socialismo del Siglo xxi, el
nuevo modelo productivo que se encuentra en ciernes en Venezuela en el año 2007,
los argumentos distributivos y cooperativos privan sobre aquellas explicaciones de la
regulación basadas en la eficiencia económica y en la competencia como paradigma
regulatorio.
La regulación económica alude a la potestad del Estado para controlar las acciones
de la empresa privada y de los ciudadanos, con la finalidad de definir lo que ellos
pueden hacer y la manera en que deben llevarse a cabo ciertas actividades1. A partir
de esta definición general, se abordan las razones que justifican esta intervención,

1 Crew (1982).

Capítulo 7
las cuales, como se señaló, se clasifican en dos grupos: argumentos de eficiencia y
argumentos de equidad o de justicia social.
Desde el ángulo de la eficiencia económica, la regulación encarna la búsqueda
de mejores resultados a partir de la óptima utilización de los recursos de los que
dispone la sociedad. Se supone así que existen maneras más o menos eficientes
de usar los recursos para alcanzar fines económicos y que un objetivo relevante es
lograr la producción de determinados bienes y servicios mediante la utilización de
la menor cantidad posible de insumos. Sin embargo, en algunas circunstancias las
organizaciones productivas y los mercados producen bienes y servicios usando más
recursos de los que son técnicamente necesarios, combinándolos de manera poco
eficiente o generando efectos indirectos negativos sobre otros grupos de la sociedad.
Desde esta perspectiva, los individuos y las organizaciones, actuando libremente en
los mercados, podrían generar situaciones no deseables, desde el punto de vista social.
La regulación es la manera en la cual el Estado interviene para corregir las fallas
de mercado, para forzar a individuos, organizaciones e industrias a hacer un mejor
uso de los recursos económicos de los que dispone una sociedad, para reducir,
de esta manera, efectos indirectos indeseables y obtener ahorros que podrían ser
utilizados para inversiones o gastos en otras áreas importantes de la economía. La
regulación es una herramienta para forzar a los mercados a trabajar de manera más
eficiente, para exigir, por ejemplo, a los monopolistas que produzcan una mayor
cantidad de bienes y servicios a un precio menor al que fijarían de manera espontánea.
Así podríamos pensar en un tipo de intervención que busca la eficiencia, hacer que los
mercados funcionen de la mejor manera posible para optimizar el uso de los recursos
finitos y, al mismo tiempo, lograr que los consumidores tengan acceso a los bienes y
servicios requeridos al costo más bajo posible.
Por otro lado, la regulación es concebida desde un punto de vista normativo, para
responder a la pregunta sobre cómo las políticas públicas pueden alcanzar objetivos
distributivos, que supongan mayores niveles de equidad y justicia social. Aunque
ésta es una manera distinta de enfocar el tema regulatorio, no necesariamente es
antagónica con respecto al enfoque basado en la eficiencia. Incluso, el enfoque de la
equidad puede concebirse como complementario del punto de vista de la eficiencia
económica.
La realidad regulatoria en los primeros años del siglo xxi en Venezuela se
expresa en una regulación que es explícitamente formulada como una manera
de corregir inequidades distributivas. Si se revisan los eventos de regulación más
importantes de la historia económica contemporánea de Venezuela, se encuentran
elementos que sugieren que el detonante de la regulación es fundamentalmente un

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problema distributivo. La regulación de precios en sus distintas manifestaciones,
incluyendo los precios de los combustibles, los alquileres de los inmuebles, los
precios de los alimentos o las tarifas de los servicios públicos, así como la regulación
laboral y algunas intervenciones directas, revelan que el regulador considera que
la distribución de recursos que generan los precios que el mercado fija de manera
espontánea, por alguna razón no es justa y encierra una asimetría inaceptable a
favor de los productores de bienes y servicios, en detrimento de consumidores y
trabajadores. Entonces el Estado pareciera impelido a intervenir en los mercados
para forzar un arreglo que sea mejor, o más justo, desde el punto de vista social.

Renta petrolera y regulación en Venezuela

Desde los primeros descubrimientos petrolíferos en Venezuela, ocurridos en las

primeras décadas del siglo xx, el petróleo ha tenido un alto peso en la economía
venezolana. En la década de los treinta ya los hidrocarburos representaban alrededor
del 34 por ciento del total de la actividad económica del país2. Esta característica de
la economía venezolana despierta en los economistas locales de las primeras décadas
del siglo xx la convicción de que tiene que existir un Estado fuerte, que sea capaz
de “someter a un plan armónico a todos los factores de producción”3. Dadas las
características de la economía venezolana de entonces, predominantemente rural con
un sector petrolero muy fuerte, los economistas percibían los hidrocarburos como
una riqueza depositada en el subsuelo, la cual fue aprovechada mayoritariamente por
las empresas extranjeras, quienes tenían la tecnología y la organización requerida
para su extracción.
A este respecto, Alberto Adriani, Ministro de Hacienda en 1936 y uno de los
principales organizadores de la hacienda pública venezolana señaló: “Gran parte de
las exportaciones petroleas se queda en el extranjero para satisfacer beneficios de
capitales extranjeros”4. De acuerdo con este argumento, debía entonces encontrarse
la forma de redistribuir los beneficios derivados de un recurso que por definición
era patrimonio de todos los venezolanos. Esta manera de ver la relación entre el
petróleo y los ciudadanos da lugar a la idea de que el Estado debe regular la actividad
económica como medio para redistribuir los beneficios de la renta petrolera más

2 Baptista (1997).
3 Adriani (1946).
4 Ibídem, 334.

Capítulo 7
democráticamente. Nace así, pues, una concepción de la intervención del Estado, y en
particular de la regulación, como vía expedita para alcanzar objetivos redistributivos.
Para actuar en un ambiente altamente regulado es preciso entender las motivaciones
y las características de la regulación. Si bien el entendimiento de las regulacio-
nes muchas veces no evita o mitiga los efectos de éstas, sí ayuda a actuar de manera
anticipada para ser menos vulnerable y obtener posibles ventajas. La próxima
sección presenta una descripción de los mecanismos de intervención más comunes
en Venezuela y discute los argumentos usados para justificar el control del Estado
en la actividad de empresas e individuos.

Mecanismos preferidos
por los reguladores venezolanos

Aunque no representan exactamente lo mismo, a menudo los términos regulación e

intervención del Estado son usados como sinónimos. Para resolver esta imprecisión,
se definirán una serie de mecanismos de regulación que representan la manera en
la cual la intervención del Estado en la actividad económica se traduce en el hecho
regulatorio. El cuadro 7.1 presenta un resumen de los principales mecanismos de
regulación usados en Venezuela.
Estos mecanismos se dividen en dispositivos regulatorios de aplicación
general, como los que gobiernan la esfera antimonopolio y la regulación laboral; y
mecanismos de aplicación a sectores o rubros específicos, tales como la regulación
de precios, la regulación de la oferta y las expropiaciones y nacionalizaciones5.
Los mecanismos generales definen reglas y obligaciones para todos los sectores de la
economía. La regulación antimonopolio limita la colusión o la coordinación en-tre
oferentes privados para actuar en detrimento de los consumidores y de otros oferen-
tes, sin ninguna especificación sectorial. De manera similar, la regulación del ámbito
laboral, en términos de salario mínimo, estimación de prestaciones, condiciones y
medio ambiente de trabajo, duración de la jornada laboral y facilidades de despido
son todas aplicables al universo de las organizaciones que operan en Venezuela.

5 La investigadora del Banco Central de Venezuela, Saskia Portillo (2004), desarrolló un reporte de
los principales hitos de la regulación de Venezuela, ocurridos entre 1974 y 2003. De manera
similar, el profesor Julián Villalba (1987) hace una evaluación detallada de los mecanismos de
de regulación más usados en el país y define unas reglas para decidir cuándo y cómo el Estado
debe intervenir en la economía.

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 CUADRO 7.1
Principales mecanismos y especificidades de la regulación en Venezuela

Mecanismo de regulación Especificidad

Regulación de precios Tarifas de servicios públicos
Precios de bienes esenciales
Fijación del tipo de cambio
Regulación de la oferta Licencias de importación
Asignación de divisas a tasa oficial
Limitaciones a la exportación
Regulación de inventarios
Intervención directa Trámites y permisos
Expropiaciones
Nacionalizaciones
Preferencia por formas cooperativas
de organización
Contribución forzada a fondos específicos
Administración de concesiones
Regulación laboral Inamovilidad
Regulación de condiciones de trabajo
Límites a la jornada laboral

Los mecanismos específicos se ajustan a rubros o sectores particulares, los cuales

son preestablecidos por una agencia regulatoria o por el Ejecutivo directamente. Por
ejemplo, los controles de precios suelen definir un precio máximo (por debajo del
precio libre) para bienes y servicios predeterminados, tales como inmuebles con
determinadas características de uso y años de construcción, alimentos que forman
parte de la cesta básica, tasas de interés sectoriales, insumos de la construcción, entre
otros. La regulación del tipo de cambio, que es el precio de las divisas, afecta de
manera específica rubros, bienes y servicios, según sean más o menos expuestos al
comercio internacional (en términos técnicos, transables y no transables).
Si bien la mayoría de las veces cada mecanismo general o específico tiene su
propia base legislativa y su particular agencia reguladora u organismo encargado
de la regulación, en algunas ocasiones se han diseñado figuras legales que cubren
diversos mecanismos de regulación simultáneamente. Éste fue el caso de la Comisión
Nacional de Costos, Precios y Salarios (Conacopresa), creada por ley en 1984, la
cual tenía atribuciones para regular precios, salarios y establecer referencias para las
negociaciones colectivas (Gaceta Oficial, nº 33.011). En otras ocasiones, comisiones
tripartitas6 tuvieron funciones semejantes.

6 Trabajadores, empresarios, Gobierno.

Capítulo 7
 Especificidad de los mecanismos de regulación
característicos del ambiente económico venezolano

A continuación se analizan detalladamente las características económicas de los

principales mecanismos de regulación usados en Venezuela. Se describe la manera
cómo cada uno de estos mecanismos ha sido usado en Venezuela, se analizan
brevemente los principales efectos de estas intervenciones regulatorias y se presentan
las principales maneras en las cuales las organizaciones que han operado en este
ambiente han respondido a regulaciones específicas. Se espera que la sistematización
de estas maneras de responder al hecho regulatorio sea la base para el aprendizaje de
cómo operar exitosamente en ambientes de alta volatilidad e incertidumbre acerca
de la regulación.

Regulación de precios

La regulación de precios aplicada en Venezuela puede clasificarse en regulación de

precios de bienes y servicios, y en regulación del tipo de cambio, es decir, del precio
de las divisas. A pesar de esta diferenciación, cuando toman la forma de precios
máximos ambas regulaciones tienen efectos económicos similares.
Venezuela tuvo un desempeño inflacionario favorable hasta los tempranos
años setenta del siglo pasado. Durante los años precedentes, la inflación del país se
mantuvo en un dígito, con promedio de 1,66 por ciento para los veinte años entre
1954 y 1974. Esto explica que la tradición de regulación de precios se iniciara sólo
hacia 1974, cuando por primera vez en 15 años la inflación superó el 5 por ciento
anual. Como respuesta a este hito inflacionario, los precios se congelaron y los bienes
y servicios requeridos para la producción agrícola se declararon bienes de primera
necesidad, sujetos a la regulación administrativa oficial7.
La regulación de precios, usando precios máximos, apunta a forzar a los oferentes
de un mercado a que fijen sus precios a un nivel predeterminado, el cual suele estar
por debajo de los precios que espontáneamente privarían en ese mercado y que igua-
larían la oferta y la demanda del bien o servicio respectivo. Cuando se fija un pre-
cio máximo, o precio regulado, se fuerza la venta del bien o servicio regulado a un
precio inferior al precio que igualaría la disposición a pagar de los consumidores

7 Portillo (2004).

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con la disposición a producir de las empresas. Al precio establecido como máximo,
las cantidades demandadas son superiores a las cantidades ofrecidas, lo cual se
traduce en escasez, colas, listas de espera o mercados negros.
El tipo o tasa de cambio entre la moneda nacional y las monedas del resto del
mundo (la referencia suele ser el dólar, pero pudiese ser cualquier otra moneda) es
otro precio que las autoridades pueden regular. Venezuela ha mantenido un tipo de
cambio fijo o administrado durante casi toda su historia económica contemporánea.
Sólo en dos ocasiones el precio de las divisas ha fluctuado libremente: la primera
vez fue entre febrero de 1989 y septiembre de 1992; y la segunda ocasión fue entre
febrero de 2002 y enero de 2003. La regulación cambiaria venezolana consiste en la
determinación del tipo de cambio referencial y del esquema de asignación y ajuste de
éste. Esto se lleva a cabo mediante un convenio entre el Ministerio de Finanzas y el
Banco Central de Venezuela. Durante los periodos de precios administrados de
las divisas, Venezuela ha registrado en tres oportunidades restricciones cambiarias
severas, que se han expresado en controles de cambio (cuadro 7.2)8.

CUADRO 7.2
Regímenes cambiarios en Venezuela, 1964-2007

Período Régimen
1964-1983 (febrero) Tipo de cambio fijo
1983-1989 (febrero) Control de cambio (tasas diferenciales)
1989-1992 (septiembre) Flotación
1992-1994 (junio) Minidevaluaciones sucesivas (crawling peg)
1994-1996 (abril) Control de cambio (tasa oficial única)
1996-2002 (febrero) Bandas de flotación
2002-2003 (enero) Flotación
desde 2003 Control de cambio (tasa oficial única)

El esquema cambiario bajo control de cambio opera de la siguiente manera. Se

establece una paridad oficial (tcn-oficial), que está por debajo del tipo de cambio
que resultaría de la interacción entre demanda y oferta. Este último es un precio
máximo: hay una cantidad limitada de divisas disponibles al tipo de cambio oficial y
una demanda total de divisas que supera la oferta. La diferencia entre oferta y de-
manda a la tasa oficial es suplida por un tipo de cambio más elevado en un mercado

8 Para una discusión mucho más detallada de los controles de cambio en Venezuela, ver en este
libro el capítulo de Pedro Palma.

Capítulo 7
paralelo. Este esquema permite asignar divisas a una tasa relativamente baja para
aquellas actividades consideradas como esenciales o prioritarias y a partir de allí
asignar el monto de divisas remanente en orden decreciente de prioridades.
En el caso de la fijación de precios máximos para determinados bienes y servicios,
así como en la introducción de controles cambiarios se generan efectos similares en
términos de una brecha entre una oferta limitada y una demanda creciente, aparición
de mercados negros o paralelos como respuesta a la escasez generada por los controles y
surgimiento de colas o listas de espera como mecanismo de asignación ante un exceso
de demanda. Todos éstos son síntomas de una regulación que pone a correr una gran
demanda detrás de pocos bienes y servicios.

Maneras de responder a los controles de precios

La práctica de la regulación de precios, en un contexto como el venezolano, ha gene-

rado al menos cuatro tipos de respuesta por parte de las organizaciones afectadas. El
primer tipo de respuesta se ha denominado “anticipación” y consiste en leer las señales
económicas y políticas que podrían predecir la ocurrencia de un evento regulatorio
sobre un determinado sector económico u organización, con el objetivo de actuar
de manera adelantada para protegerse o tornar positivo el efecto de la regulación. La
segunda variante de respuesta, la “innovación”, consiste en aprovechar la regulación
como una oportunidad para identificar y satisfacer necesidades del consumidor
no satisfechas, introduciendo innovaciones de productos y desarrollando nuevos
atributos en un producto determinado. El tercer tipo de respuesta es denominado
“cabildeo” o lobbying; y el cuarto tipo de respuesta se denomina “salida” y consiste en
poner en práctica una estrategia de abandono del sector o de la actividad económica
cuya regulación no puede ser enfrentada rentablemente. Una estrategia de respuesta a
la regulación suele contemplar una combinación de las cuatro maneras de responder
que son definidas en este capítulo.

Anticipación

La anticipación implica que se evalúan de manera regular las características

económicas del sector y la brújula política, con el objetivo de prever medidas de regulación
hacia un sector determinado. El caso de la industria privada de servicios de salud en
Venezuela es un buen ejemplo de la presencia de señales que auguran regulación.

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 CASO 1
SEÑALES INFLACIONARIAS Y REGULACIÓN DE LOS PROVEEDORES
DE SERVICIOS PRIVADOS DE SALUD EN VENEZUELA

De acuerdo con cifras del Banco Central de Venezuela sobre inflación sectorial en Venezuela,
durante el año 2006 la inflación del subgrupo “servicios hospitalarios” (gastos médicos por
intervenciones quirúrgicas y gastos por hospitalización en clínicas) fue en promedio 5,2 puntos
porcentuales más alta que la inflación general (gráfico 7.1). Sólo entre marzo y mayo de 2006
estos diferenciales fueron alrededor de 10 por ciento. En el segundo trimestre de 2007, la inflación
en este subgrupo fue 13 puntos porcentuales más alta que la inflación de toda la economía. Algo
similar ocurrió con el subgrupo “servicios médicos” (exámenes radiológicos y radioscópicos, gastos
médicos por consultas, odontología y exámenes de laboratorio). Entre enero y junio de 2007, la
inflación anualizada de este subgrupo estuvo en promedio 9,4 puntos porcentuales por encima
de la inflación general. En un ambiente inflacionario, un sector con estas características puede ser
blancoww al menos de preocupaciones regulatorias.

GRÁFICO 7.1
Diferenciales de inflación en el sector salud e inflación general
en servicios hospitalarios y médicos

Fuente: BCV.

El 3 de julio de 2007 el Presidente de la República anunció la regulación de las clínicas

privadas y ordenó expropiarlas “si los dueños no obedecen”. El 11 de julio de 2007, la Comisión
de Finanzas de la Asamblea Nacional venezolana aprobó un informe que recomendaba, entre
otras cosas, introducir precios máximos en los servicios de las clínicas privadas. La mezcla de la
evidencia inflacionaria del sector y de la orientación ideológica del Gobierno y de la Asamblea
Nacional pudieron haber sido buenos instrumentos para predecir la introducción de regulaciones
sobre los precios de los servicios privados de salud en Venezuela. Si bien la anticipación no
garantiza que puedan evitarse totalmente los efectos de la regulación, ésta provee un mayor
margen de maniobra para poder hacer movimientos operativos y financieros antes de que se
efectúe la regulación.

Capítulo 7
 Innovación

La fijación de un precio máximo reduce la rentabilidad del producto regulado y

pone un techo al volumen producido independientemente de la disposición a pagar
de los consumidores del bien o servicio correspondiente. Otra manera en la cual
responden las firmas sujetas a la fijación de precios máximos es incorporando la
innovación en productos, mediante el desarrollo de nuevas líneas de productos y
la introducción de atributos novedosos en los productos existentes. Estos desarrollos
son usados como vehículos para segmentar el mercado de un determinado bien
o servicio modificando la propuesta de valor y capturando la correspondiente
disposición a pagar.

CASO 2
REGULACIÓN Y PAPEL HIGIÉNICO SUPERPREMIUM

El papel higiénico, en su presentación más sencilla, es uno de los bienes cuyo precio estaba
regulado en Venezuela en el año 2007. Este bien fue considerado por el Gobierno venezolano
como parte de la categoría de bienes de primera necesidad que requerían la fijación de un
precio máximo. Papeles Venezolanos C.A. (Paveca) es una de las principales productoras de
papel higiénico en Venezuela. Como consecuencia de la fijación de un precio máximo para este
producto, Paveca registró una caída en la rentabilidad de la línea de producción correspondiente.
Como respuesta al efecto de la regulación de algunas presentaciones del producto, Paveca
definió un programa de innovación que se tradujo en el desarrollo de productos superpremium.
En particular lanzó la línea “Suave Ultrasoft Premium” de mayor suavidad y contenido de papel
que las presentaciones tradicionales y con añadidos de extractos de aloe vera y manzanilla.
El desarrollo de nuevos atributos, mayor suavidad y olores, obtuvo respuesta en el consumidor
venezolano y capturó un segmento del mercado de papel higiénico con una mayor disposición a
pagar. Esta innovación no sólo limitó el efecto de la regulación en el flujo de caja de la empresa,
sino que se tradujo en una mayor rentabilidad de la línea de papel higiénico en general y de la
marca “Suave” en particular.

Cabildeo

La tercera manera de responder a la regulación de precios es el cabildeo

o lobbying. Esta modalidad de respuesta a la regulación es quizás la más común
en el ámbito internacional y la más antigua de las modalidades referidas en este
capítulo. En Venezuela y en otros países las empresas tienden a buscar maneras
legítimas de incidir en las políticas regulatorias, que permitan que las regulaciones
tomen en cuenta las peculiaridades de la operación y de los mercados de los bienes
regulados. Esto implica encontrar vías de comunicación con la agencia legislativa,

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Congreso o Asamblea Nacional, de manera de intentar que la configuración de las
leyes recoja la opinión de los productores. Asimismo, las empresas suelen buscar
canales de comunicación con las agencias del Poder Ejecutivo, ministerios o agencias
reguladoras, encargadas de ejecutar y supervisar los controles. Las empresas suelen
actuar de manera individual y de forma concertada a través de gremios de productores
y comercializadores.
Cuando el cabildeo es exitoso, las firmas reguladas suelen encontrar espacios de
negociación para las estimaciones de costos de los productos bajo control de precios.
Este tipo de negociaciones tiende a la definición de cuál es la estructura de costos
de una firma típica, lo que incluye una tasa de rentabilidad aceptable para el regulador.
Si este tipo de regulación “concertada” no se basa en la estructura de costos de la
firma más eficiente, entonces la regulación de precios se convierte en un mecanismo
de protección a firmas que no operan de la manera más eficiente posible. Cuando
se establecen subsidios como compensación a la regulación, algunas firmas pueden
encontrar rentable inflar su estructura de costos para tener acceso a la providencia
gubernamental.

Salida

La última estrategia de respuesta ante la regulación es definida como la salida.

Esta modalidad puede resultar más obvia, en tanto supone un tipo de respuesta
común ante reducciones en la rentabilidad de un producto o línea de productos:
el abandono de la producción del bien o servicio sujeto a precio máximo. El uso de
este mecanismo supone que los costos de salida son más que compensados por la
reducción de los costos fijos y variables imputables a la producción y comercialización
del bien o servicio respectivo.
Dadas las diferencias tecnológicas de los procesos de producción de bienes y
servicios sujetos a regulación, es posible conjeturar que el abandono de un mercado
regulado ocurre con más frecuencia en industrias con reducidos costos hundidos e
inversiones en activos específicos, que en aquellas industrias que son intensivas en
estas variedades de costos. Así, en Venezuela se ha visto que las empresas privadas
que han operado servicios públicos como electricidad han tenido menor disposición
al abandono voluntario de la producción del servicio eléctrico, en comparación con
firmas que operan en el sector de alimentos, en el cual es más común observar este
tipo de respuesta. Los costos de salida de la industria alimenticia son relativamente
menores que los costos de salida de la industria eléctrica o de telecomunicaciones.

Capítulo 7
 Regulación de la oferta

Los mecanismos para regular de manera directa la oferta de bienes y servicios más
usados por los Gobiernos venezolanos persiguen incidir sobre la oferta nacional
con el objetivo de alcanzar metas de política industrial y de protección del interés
público9. Las regulaciones de la oferta más comunes en Venezuela se expresan en
tres tipos de restricciones: limitaciones de las importaciones, limitaciones de las
exportaciones y limitaciones de los inventarios acumulados por las empresas.
Para regular las importaciones se usan las licencias de importación, la prohibición
de importación y la asignación de divisas a precios preferenciales (inferiores al
precio de mercado libre). Las importaciones son reguladas sobre la base de razones
que pueden ser clasificadas de la siguiente manera: a) criterios de política industrial;
b) preferencia por necesidades básicas frente a las superfluas; y c) reducción de
externalidades. Los criterios de política industrial se fundamentan en la suposición
de que el desarrollo de determinados sectores o industrias nacionales es clave para el
desarrollo del país, en términos de los efectos directos o indirectos de la producción
de determinado bien, así como de la cantidad y calidad del empleo generado por la
correspondiente industria. El criterio de preferencia por unas necesidades frente a
otras se basa en el supuesto de que existen bienes que satisfacen necesidades básicas,
en cuyo caso su consumo debe ser facilitado, mientras que el consumo de otros
bienes satisface necesidades superfluas y, por lo tanto, susceptibles de ser limitadas
mediante el encarecimiento de éstos10. Finalmente, como fundamento de este tipo
de regulación también se utilizan criterios basados en la necesidad de reducir los
efectos indeseables del consumo y disposición de algunos bienes sobre el individuo,
la sociedad o el ambiente.
La regulación de las importaciones se implementa mediante dos mecanismos:
las licencias de importación y la asignación administrada de divisas. Las licencias
de importación son documentos emitidos por el Gobierno nacional que autorizan
la importación de determinado bien, una vez que el Estado considera que la
importación es procedente o que no existe producción nacional del mismo. La
asignación administrada de divisas preferenciales es un instrumento usado en perío-

9 Villalba (1987).
10 El Troudi y Monedero (2007) refieren una antinomia entre consumismo y satisfacción de necesi-
dades reales: “En aras de mantener la producción, el capitalismo incita a consumos no necesa-
rios a través de elaboradas campañas publicitarias que llevan a la compra de productos no necesarios
y rápidamente sustituibles por otros, igualmente innecesarios y poco perdurables”.

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dos de control de cambio para discriminar en la venta de divisas a un precio inferior
al dos de precio de mercado, como una manera de limitar el consumo de ciertos
productos por la vía del encarecimiento de sus precios relativos. Aquellos bienes cuyo
consumo se considera suntuario, o no prioritario, son excluidos de la asignación de
divisas más baratas estimadas al tipo de cambio oficial. Como ejemplo de esto último
se tiene que en diciembre de 2006 el Gobierno venezolano introdujo una sobretasa
arancelaria del 15 por ciento sobre los aranceles ya existentes a las importaciones de
whisky, veleros, muebles, joyas, cigarros, máquinas de afeitar, así como otras bebidas
alcohólicas como el vino espumoso, el vodka y el tequila.
Otro mecanismo de regulación de la oferta de bienes es la limitación a las
exportaciones de determinado bien. Este mecanismo es principalmente usado
como un medio para garantizar la satisfacción de la demanda nacional del bien
respectivo. En algunas circunstancias, a menudo asociadas con fijación de precios
máximos para algunos bienes, la demanda nacional excede la oferta de determinado
bien en el mercado interno, aun cuando una parte de la producción sea ofrecida
internacionalmente. En estos casos, se establece que la exportación del bien de
referencia debe proceder una vez que la demanda local sea satisfecha.
Otra manera de regular la oferta de bienes y servicios se manifiesta en la
reglamentación de la acumulación y disposición de inventarios, en coyunturas de
control de precios. En varias ocasiones de la historia económica contemporánea
venezolana se han aprobado legislaciones que regulan los inventarios de bienes
de primera necesidad, con el objetivo de lograr una mayor oferta a los consumidores
de bienes sujetos a control de precios. Mediante fiscalizaciones directas, decretos y
piezas legislativas se busca lograr que algunos productos regulados, que se supone
pueden estar siendo “acaparados” por productores o comerciantes, sean ofrecidos en
venta a los consumidores. Así, se regula el nivel de inventarios de las empresas para
que no se sobrepase el nivel que la autoridad gubernamental considera adecuado.
Inventarios por encima del nivel determinado serían considerados como muestra
de acaparamiento o de reducción “artificial” de la disponibilidad de bienes. De esta
manera, se busca evitar que el comercio y la industria reduzcan “artificialmente” la
oferta de bienes al detal para afectar la política de precios máximos.

Capítulo 7
 Maneras de responder a la regulación
de la oferta
Sustitución de importaciones

La sustitución de importaciones es una manera de responder a las regulaciones

de la oferta importada de bienes. Esa modalidad implica crear en el país líneas de
producción de bienes sustitutos de los bienes importados, como respuesta a
medidas arancelarias o paraarancelarias. La industria automotriz y otras dominadas
por firmas multinacionales han adoptado estrategias de este tipo ante restricciones a las
importaciones. La disposición de las firmas a acomodarse de esta manera a la regulación
es, a su vez, la principal motivación del regulador para buscar objetivos de aumento de
la producción y el empleo local a través de restricciones a las importaciones.

CASO 3
KRAFT FOODS VENEZUELA Y EL QUESO CREMA PHILADELPHIA

A mediados del año 2007, Venezuela operaba con un mercado cambiario controlado: el Gobierno
venezolano decidía a cuáles firmas y personas otorgarles divisas al tipo de cambio oficial o
preferencial (Bs./US$ 2.150). Para ello, individuos y firmas debían emprender un proceso de
solicitud de divisas ante la agencia encargada de la administración cambiaria. Todas las demás
operaciones cambiarias debían realizarse a la tasa de cambio del mercado paralelo o libre,
el cual funcionaba de manera legal11. En diciembre de 2006, el Gobierno decidió excluir una
serie de bienes de la lista de elegibles para obtener divisas preferenciales, esgrimiendo razones
de política industrial y la prioridad de los bienes “de primera necesidad” frente a los bienes
“suntuarios”. El mecanismo de asignación de divisas solía incluir la exigencia de un certificado
de no producción nacional, para otorgar divisas al precio preferencial. Con este requerimiento se
buscaba no favorecer la importación de bienes con sustitutos cercanos producidos en el país.
Uno de los bienes que salió de la lista de elegibles para divisas preferenciales fue el Queso
Crema Philadelphia, hasta entonces importado por Kraft Foods Venezuela desde Brasil. Para
ese momento en el país se producía al menos un producto sustituto cercano del producto de
Kraft. El producto conocido como Philadelphia estaba muy bien posicionado en este segmento,
al punto de que la marca Philadelphia se usaba como genérico para denominar a esta variedad
de quesos. Como consecuencia de la regulación, este producto desapareció de los anaqueles de
los supermercados venezolanos. Como respuesta a la regulación de la oferta importada en un
mercado en el cual la marca de Kraft estaba muy bien posicionada, a finales del primer semestre
de 2007 Kraft Foods Venezuela comenzó a producir el Queso Crema Philadelphia en Venezuela.

11 En el primer semestre de 2007, el tipo de cambio paralelo se cotizó a un promedio de Bs./US$

4.000.

Compromiso social:
gerencia para el siglo xxi
 Salida

Otra modalidad de respuesta usada frente a la regulación de la oferta es la

salida. De manera análoga a lo ocurrido con otros tipos de regulación, frente a un
escenario regulado de baja o nula rentabilidad algunas firmas optan por abandonar
el mercado local.

Intervención regulatoria directa

En diversas ocasiones el Estado venezolano ha decidido expropiar industrias, parcial

o totalmente, las cuales se consideran “estratégicas” para alcanzar objetivos de
políticas públicas, y por ende deben ser operadas directamente por el sector público.
La primera ola de nacionalizaciones ocurrió a mediados de la década de los setenta,
con la toma de control por parte del Estado de la propiedad y las operaciones
de la totalidad de la industria petrolera y buena parte de la industria siderúrgica.
En particular, el 28 de agosto de 1975 se promulgó la Ley Orgánica que Reserva
al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos. Una segunda ola de
nacionalizaciones se inició a comienzos de 2007. El 8 de enero, el Presidente de
la República anunció la reversión de la privatización de la Compañía Anónima
Nacional Teléfonos de Venezuela (Cantv) y la nacionalización de todas las firmas
privadas de la industria eléctrica.
En Venezuela, como en la mayoría de los países, la propiedad privada está
limitada por el interés público. En particular, las legislaciones suelen establecer
previsiones para un acto administrativo (acto unilateral de la administración
pública) mediante el cual se adquieren bienes de los particulares, por causa de
utilidad pública, acompañados por la debida indemnización, sin que se requiera el
consentimiento de éstos. El cuadro 7.3 muestra una comparación de las legislaciones
que regulan la propiedad privada y las expropiaciones, en una muestra de países
latinoamericanos.

Capítulo 7
 CUADRO 7.3
Garantías a la propiedad privada en América Latina

Rep. Dominicana
El Salvador
Guatemala
Costa Rica

Venezuela
Nicaragua
Honduras
Colombia
Argentina

Paraguay

Uruguay
Ecuador

Panamá
México
Bolivia

Cuba
Brasil
Chile

Perú
Garantía
de propiedad       ‡            
privada
Indemnización
              
previa
Prohibición
         § § *
de confiscación
Voto calificado
para modifica-  
ciones
Protección
propiedad  
solidaria
Excepción a la
        
indemn. previa
Función social
       
de la propiedad

‡: Se garantiza la propiedad personal sobre los ingresos y ahorros procedentes del trabajo propio,
sobre la vivienda y sobre los medios e instrumentos de trabajo personal o familiar, los cuales no
pueden ser utilizados para la obtención de ingresos provenientes de “la explotación del trabajo
ajeno”.
§: Se prohíbe la confiscación por razones políticas.
*: Se establece que no se ejecutarán confiscaciones salvo en los casos permitidos por la Constitución.
Fuente: Base de Datos Políticos de las Américas (2006).

En términos de protección a la propiedad, los elementos hallados en las

legislaciones de cada país son: a) la garantía del derecho a la propiedad; b) la
exigencia legal de indemnización previa a la ocupación o disposición de la misma;
c) la prohibición de confiscación; d) el requerimiento de voto calificado (más que
mayoría simple) para modificar las disposiciones que gobiernan este derecho; y e)
la protección de la propiedad solidaria y cooperativa. En cuanto a las limitaciones
a la propiedad, los mecanismos institucionales usados en América Latina son
los siguientes: a) el uso de excepciones a la figura de la indemnización previa
(usualmente en casos de guerra o catástrofe), así como la ausencia de referencias al

Compromiso social:
gerencia para el siglo xxi
carácter previo de la compensación de las expropiaciones; y b) la especificación de la
función social de la propiedad.
Como muestra el cuadro 7.3, Venezuela es uno de los países con menor protección
de la propiedad. Si bien la propiedad privada es garantizada constitucionalmente,
esta legislación no es explícita sobre el carácter previo de las indemnizaciones
por expropiación. En este aspecto, sólo se establece el pago oportuno de una
indemnización justa, lo cual abre cierta ambigüedad sobre la posibilidad de ocupar
o disponer de la propiedad expropiada antes de que ocurra la debida compensación.
Por otro lado, la confiscación es permitida en casos definidos en la Constitución
como asociados a delitos contra el patrimonio público y el narcotráfico.
En los primeros años del siglo xxi, la figura de la expropiación y la introducción
de restricciones en el uso de propiedades han formado parte del discurso oficial en
Venezuela. Se han registrado casos de expropiación de edificaciones, frigoríficos y
tierras con vocación turística, agrícola o pecuaria. Continuamente se amenaza con
expropiar a sectores cuyo desempeño no es satisfactorio para los gobernantes (e. g.
supermercados, clínicas o bancos).
De esta manera, la opción regulatoria de la expropiación es usada de dos maneras:
a) como un mecanismo para obtener el dominio de los sectores que el proyecto
bolivariano considera estratégicos; y b) como una amenaza que disciplina a aquellos
sectores que no se pretende ocupar, pero que deben ser regulados para alcanzar
objetivos sociales y económicos. Frente a esta posibilidad las organizaciones privadas
suelen buscar maneras de alinearse a la regulación. La experiencia de empresas y
organizaciones muestra que cuando algunos líderes empresariales comienzan a
intuir que el riesgo de expropiación está creciendo, suelen apoyar el surgimiento
de la regulación como una opción que reduce el riesgo de expropiación y abre la
ventana para obtener protección12.
Al utilizar la amenaza de expropiación como instrumento de disciplina de firmas
y mercados, el Gobierno subestima los mecanismos institucionales deseables en
todo proceso regulatorio y enarbola la amenaza de expropiación como medio para
disciplinar a los actores económicos y para ganar poder de negociación frente a éstos.
Esta modalidad de regulación, combinada con la ambigüedad sobre el carácter previo
de la debida compensación asociada a las expropiaciones, introduce un elemento de
incertidumbre que afecta negativamente la disposición de los particulares a realizar
inversiones de largo plazo en el país. Las amenazas gubernamentales se traducen en
mayor riesgo para los inversionistas. Así, a la hora de evaluar potenciales inversiones,

12 Posner (1999).

Capítulo 7
los inversionistas exigirán un retorno equivalente a los retornos de opciones alter-
nativas, más una prima de riesgo que los compense por las probabilidades de expro-
piación.
Aparte de las expropiaciones, el Estado venezolano ha usado mecanismos de
intervención directa en sectores específicos mediante la asignación de concesiones y
otorgamiento de licencias de operación (e. g. telecomunicaciones) y de la preferencia
por formas no tradicionales de organización de la producción (e. g. cooperativas).
Otro mecanismo de intervención directa es la definición de contribuciones
forzosas a fondos específicos tales como fondos de servicio universal en telecomu-
nicaciones, fondos de promoción del turismo (aplica a las empresas del ramo
turístico) y, como fue aprobado por la Asamblea Nacional venezolana en el año
2006, la obligación a contribuir con el Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación, el cual aplica a todas las empresas con ingresos brutos anuales superiores
a 100 mil unidades tributarias13.

Maneras de responder a la
intervención regulatoria directa
Negociación

La negociación es la respuesta más frecuente a intervenciones regulatorias

directas. En países de alta volatilidad en la regulación como Venezuela, las empresas
que se atan a inversiones de largo plazo suelen hacerlo en contrapartida a una alta
tasa de rentabilidad sectorial. En consecuencia, el costo de oportunidad asociado
con el abandono de un proyecto de inversión suele ser alto. Ésta es una de las
razones que explican que en diversos eventos regulatorios de este tipo ocurridos en
Venezuela, las empresas hayan hecho todos los esfuerzos por agotar las posibilidades
de negociación, con miras a la permanencia de las operaciones. Esta modalidad de
respuesta se ha visto en casos de expropiaciones de tierras, en el caso de Sidor y en
el de la migración a empresas mixtas de las empresas petroleras internacionales que
operan en Venezuela.

13 La unidad tributaria, en junio de 2007, tenía un valor de Bs. 37.632, por lo cual 100 mil unidades
tributarias equivalían a Bs. 3.763.200.000 corrientes al tipo de cambio oficial vigente para ese mo-
mento (2.150 Bs./$).

Compromiso social:
gerencia para el siglo xxi
 CASO 4
LA SIDERÚRGICA DEL ORINOCO (SIDOR) ES FORZADA A NEGOCIAR BAJO
AMENAZA DE EXPROPIACIÓN

Durante el inusitado crecimiento económico experimentado por la economía venezolana, entre

2004 y 2007, la demanda de insumos siderúrgicos por parte de la industria de la construcción
sobrepasó a la oferta de los mismos, lo que generó una situación de insuficiencia de insumos y de
lenta respuesta de la construcción a la creciente demanda de viviendas. Esta circunstancia tenía
connotaciones inaceptables para el Gobierno venezolano debido a que la producción siderúrgica
del país debería ser suficiente para atender a la demanda local. La conjetura en el ambiente era que
Sidor prefería exportar productos siderúrgicos al precio internacional antes que venderlos en el mercado
local a precios inferiores a los internacionales.
Estos problemas de abastecimiento del mercado local fueron enfrentados con amenazas
concretas de expropiación, que precedieron a negociaciones directas entre el Estado venezolano
y el grupo argentino Techint, principal accionista de la siderúrgica venezolana. La presión sobre la
firma se acentuó a través de solicitudes del sindicato (dominado por grupos afectos al oficialismo)
dirigidas al Gobierno de acelerar el proceso de nacionalización. En las negociaciones que siguieron
a la amenaza de expropiación, el presidente ejecutivo de Sidor manifestó que la empresa
aceptaba las condiciones planteadas por el Gobierno venezolano para garantizar el adecuado
abastecimiento de productos de acero al mercado nacional.

Salida

En otros casos, hay firmas que deciden abandonar el mercado local frente a
intervenciones regulatorias directas. La viabilidad de esta opción depende de los
costos de salida de las firmas asociados, por ejemplo, a la existencia de opciones
contractuales de arbitraje internacional para dirimir conflictos, al poder de
negociación de las firmas salientes y a las implicaciones de reputación de la aceptación
de un cambio de regulación para una firma con operaciones globales. Si las firmas
perciben posibilidades de arreglos favorables en arbitrajes internacionales, estarán
dispuestas a negociar la salida antes que aceptar cambios regulatorios demasiado
desventajosos. Por otro lado, para firmas que operan en países con riesgos de
regulación semejantes al del país del cual se evalúa la salida, la aceptación de un
cambio en las condiciones contractuales y regulatorias puede constituirse, de cara
a otros países, en una señal de debilidad de la firma, y alentar procedimientos de
regulación semejantes. En estos casos, las firmas suelen preferir la opción de abandono de
las operaciones en el mercado local de referencia.

Capítulo 7
 CASO 5
CUATRO MULTINACIONALES PETROLERAS DECIDEN ABANDONAR
OPERACIONES EN VENEZUELA

El 26 de junio de 2007 culminó la primera fase del cambio del modelo de apertura petrolera
iniciado en los años noventa. En esta nueva etapa, las asociaciones de la faja del Orinoco y
los convenios de exploración a riesgo en los cuales estaban involucradas empresas petroleras
privadas nacionales y extranjeras, debían comenzar el proceso de migración a empresas mixtas,
con mayoría accionaria de la petrolera estatal venezolana Pdvsa. De las once empresas privadas
involucradas en el negocio petrolero venezolano, cuatro decidieron abandonar las operaciones en
el país: Conoco Phillips, la cual operaba el mayor número de áreas implicadas en la migración
(Ameriven, Petrozuata y Golfo de Paria este y oeste); Exxon Mobil, involucrada en la adminis-
tración conjunta con Pdvsa de la refinería de Chalmette en Estados Unidos; y las minoritarias Opic,
de Taiwán, y Petrocanada14.

Regulación laboral

La regulación laboral también ha sido una constante en la historia económica

contemporánea de Venezuela. En el quinquenio 1973-1978 se promulgó la Ley
Contra Despidos Injustificados, que incrementó los costos de despedir trabajadores,
y se decretaron aumentos generales de sueldos y salarios de hasta 25 por ciento. En los
períodos presidenciales posteriores se mantuvo la regulación de salarios y en 1984 se
vinculó la regulación de salarios con la fijación administrativa de precios, mediante
la creación de la Comisión Nacional de Costos, Precios y Salarios, Conacopresa15.
El incremento del costo de despido inducido por la Ley Contra Despidos
Injustificados ha sido multiplicado por los decretos de inamovilidad laboral. Esta
modalidad regulatoria persigue la protección de los trabajadores, en tanto se supone
que son la parte más débil de la relación entre empleados y empleadores. Entre 1974
y 2007 se han contabilizado 18 decretos que instauran o prorrogan situaciones de
inamovilidad laboral16.
Estas medidas de inamovilidad laboral usualmente exceptúan a grupos específicos
de trabajadores. En el caso del Decreto nº 5.625, del 30 de marzo de 2007, el más
reciente a la fecha en que se escribe este capítulo, se exceptúan:

14 Para mayores detalles ver Párraga (2007).

15 Villalba (1987).
16 Para mayores detalles sobre los decretos de inamovilidad laboral en Venezuela, ver Organización
Jurisprudencia del Trabajo (2007).

Compromiso social:
gerencia para el siglo xxi
 ...los trabajadores que ejerzan cargos de dirección; quienes tengan menos de tres
(3) meses al servicio de un patrono; quienes desempeñen cargos de confianza;
los trabajadores temporeros, eventuales y ocasionales; quienes devenguen para la
fecha un salario básico mensual superior a tres (3) salarios mínimos mensuales y
los funcionarios del sector público, quienes conservarán la estabilidad prevista en la
norma legal que los rige17.

Además de estas modalidades de regulación laboral, en Venezuela también

se regulan las condiciones y medio ambiente del trabajo. Esta regulación obliga a
las empresas a hacerse responsables de aquellos efectos negativos, sufridos por el
trabajador, que se deriven de las condiciones y características ambientales del trabajo
realizado para un empleador. La mayoría de estos aspectos son regulados por la Ley
Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (Lopcymat).
Finalmente, en el año 2007 se han anunciado las intenciones del Gobierno de
reducir el lapso de duración de la jornada laboral de 40 a 30 horas semanales, para
el año 2010. El Gobierno ha justificado esta propuesta con el argumento de que los
trabajadores tienen derecho a disfrutar de una mayor cantidad de tiempo libre y que
la reducción de las horas semanales incrementaría el empleo.

Maneras de responder a la regulación laboral

Cooperativización

Una de las formas de responder a las regulaciones laborales, observadas en las

empresas venezolanas, es el cambio de la figura de empresa tradicional hacia la figura
de cooperativa. Esta forma de organización de la producción, aparte del incremento
de motivación asociado con la mayor propiedad y control de los cooperativistas, tiene
virtudes de flexibilidad y de sustitución de la relación laboral tradicional por una
relación de sociedad entre los propios trabajadores. Es más flexible porque permite
distribuir entre los socios los beneficios de la operación, pero también las pérdidas
en coyunturas de contracción de la actividad económica. Por otro lado, el cambio
de la relación trabajador-patrono, característica de las firmas tradicionales, hacia la
figura de socios cooperativistas permite a la organización liberarse de algunas de las
restricciones regulatorias asociadas a esa relación18.

17 Gaceta Oficial nº 38.656.

18 Sobre las alianzas entre empresas y cooperativas ver el capítulo de Padilla y Torres.

Capítulo 7
 CASO 6
LA FIRMA XYZ19 GANA FLEXIBILIDAD

xyz era una pequeña firma tradicional que operaba en el sector manufacturero venezolano y que
en el año 2005 comenzó a evaluar la sostenibilidad del negocio bajo el esquema de organización
tradicional. Como se observa en le gráfico 7.2, el sector manufacturero venezolano había tenido
un desempeño bastante volátil durante los veinte años anteriores a 2005. Años de expansión eran
a menudo seguidos por períodos de recesión y reducción de las utilidades de la firma.
GRÁFICO 7.2
Comportamiento del pib del sector manufacturero en Venezuela

30%
Tasa de crecimiento del sector manufacturero venezolano
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%
-20%

Fuente: bcv.

La firma xyz había sufrido los estragos de la alta volatilidad del sector en el cual operaba,
con el agravante de que debido a las regulaciones laborales ésta debía mantener fija su plantilla
de trabajadores. La inamovilidad laboral se traducía en dificultades para la adaptación a los
años de contracción de la actividad económica del sector. En un ambiente sin las restricciones
de inamovilidad, la firma hubiese podido despedir trabajadores en los años malos y contratarlos
en los años buenos. Sin embargo, esta opción no existía, o era muy costosa, en el ambiente
de regulación venezolano. En 2005, el fundador de la firma convocó a una reunión a los 33
trabajadores de la empresa y les propuso convertirse en una cooperativa. Luego de discutir
las condiciones e implicaciones del cambio, los trabajadores aceptaron. Desde entonces la
Cooperativa xyz ha podido adaptarse a los cambios del ambiente y los socios comparten los
costos de las contracciones, pero también cosechan los frutos del crecimiento y del incremento
de la rentabilidad de la firma.

Contratación con mayor evaluación médica

Otra manera en que las firmas venezolanas responden a la regulación es incremen-

tando las exigencias en los exámenes médicos realizados a potenciales trabajadores

19 Nombre ficticio.

Compromiso social:
gerencia para el siglo xxi
y excluyendo a aquellos que representen riesgos futuros asociados a la regulación.
Es preciso resaltar que este tipo de respuesta envuelve efectos indeseables de la
regulación en tanto es excluyente de los trabajadores clasificados como riesgosos,
los cuales pudieran ser empleados en un ambiente menos amenazante. Como se
ha comentado, la Asamblea Nacional de Venezuela aprobó la Ley Orgánica de
Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (Lopcymat), con el objetivo
de proteger a los trabajadores y hacer a la empresa responsable de los efectos de la
actividad productiva en la salud de los mismos.
Es deseable socialmente que las empresas se preocupen por tener un ambiente
laboral adecuado que minimice potenciales efectos negativos sobre la salud del
trabajador. Sin embargo, en un ambiente de relativa inestabilidad institucional y
dudas sobre la independencia del poder judicial, las empresas percibirían que se
desdibujan los límites de la responsabilidad empresarial entre problemas de salud
asociados a la actividad productiva y aquellos que las personas traen consigo desde
antes de trabajar en la firma respectiva. Esto se ha traducido en que las firmas
estén dispuestas a invertir más recursos en conocer el historial médico de futuros
trabajadores y pudieran excluir a aquéllos que representan riesgos para éstas.

Subdimensión de la estructura organizativa

Las empresas venezolanas también responden a la regulación laboral operando

con una planta de trabajadores menor a la planta óptima, desde el punto de vista
productivo. Dados los costos de reducción del número de trabajadores, algunas
firmas encontrarían que operar con una plantilla de trabajadores inferior a la óptima
les confiere mayor flexibilidad e independencia de los requerimientos regulatorios.
Este tipo de respuesta es una manera de protegerse de aspectos como la inamovilidad
laboral y los aumentos del salario mínimo. Otra vez, esta manera de responder a la
regulación puede ser evaluada como un efecto indeseable de ésta, desde el punto de
vista económico-social.

Conclusiones

En este capítulo se ha evaluado la regulación en Venezuela, como ejemplo de

un ambiente altamente regulado. Desde el punto de vista del interés público, la

Capítulo 7
regulación trata de corregir las fallas de los mercados para asignar eficientemente los
recursos de la sociedad, o para satisfacer objetivos sociales y políticos de equidad y
justicia distributiva.
Las regulaciones cambian los costos y Sin embargo, más allá de los objetivos
beneficios asociados al desarrollo de las de políticas públicas de los reguladores,
actividades productivas, y los agentes los individuos y las organizaciones han
económicos se ajustan a estos cambios a aprendido a convivir con las restricciones
través de distintos medios. regulatorias. Las regulaciones cambian los
costos y beneficios asociados al desarrollo
de las actividades productivas, y los agentes económicos se ajustan a estos cambios
a través de distintos medios. En este capítulo se han presentado los mecanismos de
regulación más usados en Venezuela y las principales maneras como las empresas
responden al hecho regulatorio.
El enfoque del análisis parte de la descripción de los mecanismos de regulación,
pasa por la evaluación de los efectos reales de las regulaciones sobre la conducta
y los resultados empresariales y pretende llegar a la evaluación de las respuestas
usando ejemplos reales tanto como sea posible. En este proceso expositivo se ha
privilegiado la descripción de las maneras de adecuarse y de responder a la regulación
sobre el análisis normativo de estas conductas. Algunas respuestas empresariales
pueden parecer indeseables ética o estéticamente, pero más que juzgarlas interesa
comprenderlas como mecanismos de supervivencia y adaptación. Queda como
tema de investigación para futuros estudios, el análisis normativo de cuáles políticas
regulatorias generan los incentivos apropiados para que los agentes económicos se
comporten de manera éticamente responsable.
El análisis comenzó por la evaluación de los dos enfoques de regulación más
comunes: la búsqueda de la eficiencia y la búsqueda de la equidad. El principal
argumento esgrimido es que estos enfoques, más que antagónicos o sustitutivos, deben
verse como complementarios. La búsqueda de la equidad debe ajustarse al logro de
niveles de eficiencia productiva y viceversa. De hecho, la resolución complementaria
de este aparente antagonismo es una necesidad de los países latinoamericanos en
tiempos de una vuelta al poder de la izquierda política en un conjunto significativo de
países del continente. La búsqueda de mayor justicia social debe pasar por la comprensión
de los mecanismos económicos y de los incentivos alrededor de la generación de riqueza
y de competitividad en el ámbito internacional.
Los mecanismos de regulación más usados han sido clasificados en cuatro
conjuntos: 1) regulación de precios; 2) regulación de la oferta; 3) intervención
directa; y 4) regulación laboral. Esta clasificación no abarca todos los mecanismos de

Compromiso social:
gerencia para el siglo xxi
regulación observables, sino que se centra en los más relevantes. La conjunción de
estos cuatro tipos de regulación puede encontrarse en otros países en desarrollo y el
interés es que el análisis expuesto aquí sirva como referencia para la operación en otros
países. Argentina, Ecuador o Bolivia, por ejemplo, pudieran mostrar características
regulatorias semejantes, asociadas a concepciones políticas e ideológicas comunes.
Uno de los elementos que emergen del análisis es que más allá de la comprensión
de cómo es posible responder exitosamente a la regulación, es preciso entender la
lógica política e ideológica de los cambios de regulación aquí descritos. América
Latina, como otras regiones en vías de desarrollo, ha sido testigo de grandes
desigualdades y de asimetrías muy grandes entre pequeños grupos privilegiados y
las grandes mayorías nacionales. Todo esto con la consecuente carga de prejuicios
étnicos y sociales que se generan en ambientes de alto riesgo. Así que es necesario
entender las bases filosóficas, éticas y económicas que sustentan la búsqueda de mayor
justicia social en el electorado que vota por propuestas políticas de izquierda.
Investigaciones recientes de la economía experimental muestran que los
individuos rechazan arreglos distributivos muy asimétricos o desiguales, aun al
costo de infringirse daño a sí mismos. Frente a este hallazgo, las investigaciones
recientes sugieren que el éxito de la cooperación se sostiene en comportamientos
que han sido definidos como de reciprocidad. En particular, los ambientes
cooperativamente estables requieren que individuos y organizaciones se comporten
como “cooperadores condicionales” (si tú cooperas, yo coopero) y al mismo
tiempo como “golpeadores altruistas” (si tú violas los acuerdos o no respondes a los
comportamientos esperados, yo usaré mecanismos para infringirte un costo)20. Los
hallazgos de estas investigaciones sugieren que la cooperación requiere de elementos
institucionales que refuercen la confianza y el compromiso.
Las empresas que operan en estos ambientes, o que tienen vínculos a partir de
la globalización, deben aprender algunas lecciones útiles para la supervivencia. En
primer lugar, pareciera que las empresas más flexibles y horizontales tienen más
oportunidades que las firmas rígidas y jerárquicamente organizadas. La flexibilidad
facilita la adaptación a políticas cambiantes, el movimiento de operaciones entre
países y la búsqueda de oportunidades en las orientaciones de políticas públicas
tradicionalmente vistas como amenazas.
Un ejemplo es la adecuación a figuras organizacionales del tipo de las cooperativas.
Este modelo de organizar las relaciones de propiedad y control en el interior de una
firma puede tener efectos directos e indirectos positivos sobre la capacidad de la

20 Para un análisis más completo de estos temas ver Gintis y otros (2005).

Capítulo 7
organización de adaptarse a expansiones y contracciones de los mercados y a su vez
genera compromiso y mayor disposición a asumir riesgos por parte de los socios
cooperativistas.
Otro elemento que se deduce del análisis es que las organizaciones que pueden
comprender las necesidades de mayor participación en ganancias y decisiones por
parte de los trabajadores, o la carga de justicia detrás de normativas que requieren
de la responsabilidad de la firma por las condiciones y el medio ambiente de trabajo,
están en una posición menos prejuiciada frente a los políticos y los hacedores de
políticas públicas. La actitud y la búsqueda de oportunidades mutuas facilitan la
apertura de canales de comunicación y crean un clima organizacional consistente
con el discurso político que clama por mayor justicia social.
La innovación en productos, procesos y estrategias comunicacionales provee
una plataforma que facilita la supervivencia y el éxito en un ambiente hiperregulado.
La actitud innovadora implica la anticipación de respuestas regulatorias, el constante
ejercicio del pensamiento estratégico en términos de ver hacia adelante, detectar
finales de avenidas y luego devolverse a ver cómo usar los caminos que conducen
a los mejores resultados posibles. La actitud innovadora invita a valerse de la tecno-
logía para llegar a mercados más amplios (y a menudo más pobres) de tal manera
de compensar con volúmenes a menores márgenes unitarios21.
Por último, es preciso comprender que en ambientes institucionalmente inesta-
bles es posible construir relaciones de largo plazo basadas en la creación y sosteni-
miento de una reputación condicionalmente cooperativa. La reputación cooperativa
de potenciales socios es un sustituto óptimo de determinadas instituciones como un
poder judicial independiente y eficiente. La reputación de trato justo a empleados,
al ambiente y a la comunidad abre oportunidades de diálogo y cooperación con
políticos y reguladores.

21 Ver capítulo de Raquel Puente en este libro.

Compromiso social:
gerencia para el siglo xxi
 Qué hacer

• Evaluar el desempeño global del sector (inflación, dependencia externa, efectos

ambientales, condiciones laborales, efectos en la comunidad) para anticipar regulaciones.
• Incorporar la figura de las cooperativas en las actividades de la empresa.
• Diversificar riesgos regulatorios: compensar inversiones en negocios regulados con
inversiones en áreas no reguladas.
• Evaluar las maneras de generar valor social más acordes con las habilidades y experiencia
de organización.

Qué evitar

• Involucrar a la firma en actividades políticas: debe distinguirse entre la participación

política de los empleados y propietarios y de la firma como un todo.
• Incumplir o generar problemas tributarios que faciliten o justifiquen la regulación.
• Incumplir o generar problemas con las condiciones y el medio ambiente de trabajo que
faciliten o justifiquen la regulación.
• Responder de manera emotiva a críticas sociales y políticas a la empresa.
• Crear una reputación de actitud no cooperativa con los empleados y la comunidad.

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