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Publicado el 14 de abril 2014

Cambio climático e impuestos ambientales:

fundamentos
Por Cristián M. Muñoz y Alexander Galetovic

Un impuesto chileno a las emisiones de CO2 tiene sentido solamente si el mundo acuerda una
política climática vinculante de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

El cambio climático es tema recurrente de la discusión sobre políticas energéticas y no son

pocos los que abogan para que Chile asuma un rol mundial protagónico o incluso de liderazgo.
Quizás sea por eso que el proyecto de reforma tributaria de la presidenta Bachelet incluye un
impuesto de USD5 a la tonelada emitida de CO2. En ésta, la primera de tres Breves sobre
impuestos ambientales, explicamos en qué consiste el cambio climático y cuál es su origen.
También argumentamos que la política que le conviene a un país pequeño y en desarrollo como
Chile depende de si el resto del mundo alcanza o no un acuerdo vinculante para controlar las
emisiones de gases de efecto invernadero.

El origen y los responsables del cambio climático

Según el Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)1 la causa del cambio climático
(CC) es el incremento sostenido de la temperatura de la superficie del planeta, del cual parece
haber bastante evidencia. A su vez, en su último informe de 2013 el IPCC señala con más de un
95% de confiabilidad que el incremento de la temperatura del planeta es causado por las
emisiones de humanos de gases de efecto invernadero (GEI)2. Los GEI permanecen en la
atmósfera desde algunos días hasta siglos y son los responsables del calentamiento natural de
la superficie de la Tierra, lo que permite que tengamos en promedio unos agradables 15°C y no
─20°C. En sus estudios el IPCC señala que la cantidad de GEI acumulada en la atmósfera
aumentó principalmente por el uso masivo de combustibles fósiles, el carbón, el petróleo y el
gas natural. En efecto, la combustión de estos hidrocarburos arroja a la atmósfera carbono (C)
en la forma de dióxido de carbono (CO2)3. Por eso, no es sorprendente que los Estados Unidos,
Japón, y los países de Europa sean los principales responsables del problema.

La actual generación deberá incurrir en un mayor costo con el fin de aliviar a las
generaciones futuras de los costos del cambio climático.

De continuar emitiéndose carbono a una tasa igual o superior a la actual, el peor de los
escenarios evaluados en el V informe del IPCC de 2013 (escenario RCP8.5, para el período
2081-2100) arroja que la temperatura promedio de la tierra podría aumentar entre 3,21 y
5,41°C (promedio de 4,31°C ) por encima de la temperatura promedio medida entre 1850 y
1900. Se estima que las temperaturas más altas alterarán drásticamente el clima del planeta
afectando las temperaturas extremas, los patrones de lluvias, el cauce de los ríos, el
derretimiento de los hielos y la disponibilidad de agua. Durante los próximos cien años los
costos económicos serían importantes o incluso catastróficos. De ahí la importancia de que la
actual generación disminuya las emisiones de carbono, y prefiera el uso de fuentes de energía
de bajas emisiones de carbono, por ejemplo fuentes renovables, energía nuclear o cambio a
gas. Sin embargo, las alternativas menos intensivas en emisiones de carbono son en general
más caras que las tecnologías basadas en combustibles, de ahí que la actual generación
deberá incurrir en un mayor costo con el fin de aliviar a las generaciones futuras de los costos
del cambio climático.

La arista ética: ¿cómo repartir el costo?

Una arista muy importante del cambio climático es que la actual generación deberá decidir
cuánto sacrificar para beneficiar a las generaciones futuras. La intensidad de esta disposición al
sacrificio se suele medir con la tasa de preferencia intertemporal: una tasa baja o cercana a cero
implica que las generaciones futuras nos importan mucho y lo contrario si la tasa es alta.

Al mismo tiempo, y una vez decidido el sacrificio, el mundo tiene que decidir cómo repartir el
costo de reducir las emisiones de GEI entre los distintos países. El criterio con el que se reparte
el costo de mitigar carbono es muy importante. Por ejemplo, si es uniforme, es decir, cada uno
de los 6.000 millones de habitantes del mundo asume la misma responsabilidad, entonces cada
individuo debería pagar 1/(6.000 millones) del costo de mitigar una tonelada de carbono. Al otro
extremo, si un individuo decide mitigar por su cuenta sin acuerdo del resto del mundo, asumirá
el costo total de la mitigación de la tonelada de carbono, y el resto de los habitantes se
beneficiará sin haber incurrido en costo alguno. Es decir, la persona que mitigó habrá
generosamente subsidiado al resto del mundo.

Chile no es un país del Anexo 1 y, por eso, en el marco de la UNFCCC no tiene

obligaciones vinculantes de mitigación de GEI.

Muchos argumentan que la uniformidad no es un criterio justo para repartir el costo porque,
estiman, debería ser pagado en proporción mayoritaria por los países desarrollados,
beneficiarios de la industrialización responsable de buena parte de la acumulación de GEI en la
atmósfera. El principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas fue reconocido en la
Cumbre de la Tierra de 1992 que dio origen a la Convención marco de las Naciones Unidas
sobre el cambio climático (UNFCCC por sus siglas en ingles), sobre la cual se construye el
acuerdo de Kioto en 1997 y las posteriores Conferencias de las partes (COP por su sigla en
inglés). El acuerdo fuerza a reducir emisiones sólo a los países “países Anexo 1”, la mayoría de
la Unión Europea. De este modo, son los países desarrollados, los principales causantes y
beneficiarios del cambio climático, quienes deben asumir buena parte del costo de evitarlo. Esto
explica la disputa entre países ricos y en desarrollo, y por qué a más de 20 años de la Cumbre
de la Tierra, aún no exista un acuerdo vinculante de mitigación que involucre a los principales
emisores de carbono, los Estados Unidos, China, la India y la Unión Europea.

Chile no es un país del Anexo 1 y, por eso, en el marco de la UNFCCC no tiene obligaciones
vinculantes de mitigación de GEI. Por lo mismo, su rol sólo debería ser ceñirse a seguir los
acuerdos globales que se tomen en las Naciones Unidas, no adelantarse a ellos. Más
generalmente, por cada tonelada de carbono que se mitigue en nuestro país, un chileno,
debería estar dispuesto a pagar, a lo más, una fracción del costo, que en el caso de asumir un
criterio de uniformidad no debería ser superior a 1/(6.000 millones) del costo total; y, bajo el
principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, la disposición a asumir costos
debería ser aun menor. Nótese que, por lo demás, cada chileno emite 4,42 toneladas de CO2 al
año, muy parecido al promedio mundial de 4,5 toneladas/persona al año. Estos datos
contrastan con las emisiones de 7 toneladas/persona en Europa y de 17 toneladas/persona en
los Estados Unidos.

La Economía del cambio climático: el balance entre costos

presentes y futuros
La presente generación deberá afrontar los costos de abatir o mitigar carbono,
principalmente a través del uso de tecnologías que emiten menos carbono, la así
llamada “política de mitigación”.

¿En cuánto se deben reducir las emisiones mundiales de carbono ahora? Una decisión racional
y eficaz balancea los costos de abatir o mitigar emisiones de carbono, los que en gran medida
serán pagados por la presente generación; contra el beneficio de evitarle los costos del cambio
climático a las generaciones futuras. Porque el mundo enfrenta una serie de desafíos presentes
cuya solución demanda recursos, es necesario estimar costos y beneficios. La presente
generación deberá afrontar los costos de abatir o mitigar carbono, principalmente a través del
uso de tecnologías que emiten menos carbono, la así llamada “política de mitigación”. El
beneficio lo recibirán las futuras generaciones porque los impactos del cambio climático serán
menores. Richard Tol comenta que los impactos del cambio climático incluyen: el incremento
del nivel de los océanos; el daño a la agricultura; el estrés humano por altas o bajas
temperaturas; la malaria, los ciclones tropicales, las tormentas; los cambios en los afluentes de
los ríos y ecosistemas descontrolados. El daño es expresado en cambios en la tasa de
mortalidad y en la migración de poblaciones humanas. Un programa computacional de
optimización, o modelo de evaluación integrada (IAM por sus siglas en inglés) 4, divide el
problema en etapas de 10 a 15 años y calcula la política óptima de mitigación mundial para un
objetivo de borde, por ejemplo, la recomendación del IPCC de que el incremento en la
temperatura promedio a fines de siglo no supere los 2°C.

Se puede demostrar que la política óptima de mitigación iguala en cada etapa el beneficio
adicional de no mitigar hoy una tonelada de CO2, con el daño marginal que causará esta
tonelada en el futuro al incrementar el calentamiento de la Tierra. Este costo social del carbono
se expresa en dólares americanos por tonelada de carbono emitida (USD/tC), o bien, en su
equivalente, en dólares americanos por tonelada de CO2 emitida (USD/tCO2).
La Figura 1 muestra esquemáticamente este punto. De un lado, el beneficio marginal de mitigar
es evitar el daño marginal causado por el CO2. Como suele ser el caso, mientras más se mitiga
menor es el beneficio de mitigar una tonelada más. Al mismo tiempo, el costo marginal de
mitigar emisiones es eventualmente creciente. La política óptima se encuentra donde se
intersectan las dos curvas y la mitigación eficiente es móptimo.

Estimaciones del daño marginal que causan las emisiones

de carbono
Existen dos maneras para estimar el daño marginal que causan las emisiones de carbono. La
primera consiste en estimar el daño económico causado por la emisión de una tonelada
adicional de CO2, en un predefinido escenario base, el cual normalmente corresponde al
informado por el IPCC en alguno de sus informes. La otra, es a través de los modelos de
evaluación integrada, que suponen que la política de mitigación es óptima ̶ ̶ en otras palabras,
estiman la intersección de las dos curvas en la Figura 1. De acuerdo con Richard Tol, hasta
2010 existían 311 estimaciones en 61 diferentes estudios del costo social del carbono o del
CO2. La magnitud del daño marginal estimado varía mucho, a pesar de que todos los estudios
están basados en apenas nueve estimaciones del impacto económico total del cambio climático
y que 238 de las 311 estimaciones (tres de cada cuatro) fueron hechas por uno de tres autores,
Richard Tol (184), Chris Hope (77) o William Nordhaus (12).

El costo social de emitir carbono en la forma de CO2 hoy debe entenderse como el
daño futuro que produce la tonelada emitida y no mitigada.

Para dar cuenta de esta incertidumbre, Tol (2011) le ajustó a las 311 estimaciones una
distribución Fisher-Tippett. La media del daño marginal es USD 48/tCO 2, con una desviación
estándar USD 65/tCO2 y una moda (valor más frecuente) de USD 13/tCO2. Más importante,
mientras menor sea la tasa de preferencia intertemporal (la tasa usada para descontar el
futuro), mayor el costo social del CO2 estimado De ahí que si la tasa de preferencia
intertemporal es 3%, la media de la distribución es USD 5/tCO 2 (desviación estándar de USD
5/tCO2); se incrementa a $23/tCO2 (desviación estándar de $25/tCO2) cuando la tasa es 1% y a
USD 75/tCO2 (desviación estándar de USD 70/tCO2) cuando la tasa es 0%.

Como sea, el costo social de emitir carbono en la forma de CO2 hoy debe entenderse como el
daño futuro que produce la tonelada emitida y no mitigada, y en la definición de políticas
climáticas tiene sentido bajo un contexto de un acuerdo mundial de mitigación de emisiones y
una ruta óptima de mitigación que involucra a todos los países. Este hecho, frecuentemente
ignorado, es indispensable para entender qué significan las estimaciones del costo social del
carbono.

El precio del carbono

Para mitigar el cambio climático se requiere abatir emisiones de carbono o cambiar a fuentes de
energía de bajas emisiones de carbono, por ejemplo fuentes renovables, gas natural o energía
nuclear; en la Figura 1, esas opciones se capturan con la curva de costo marginal de mitigar
carbono. Pero, ¿cómo se puede inducir a la gente para que haga este cambio y prefiera
tecnologías menos intensivas en carbono?

La política óptima que balancea apropiadamente costos y beneficios es que el precio

internacional del carbono o carbon tax sea exactamente igual al daño marginal del
carbono.

Una forma es imponiendo límites a las emisiones de carbono, complementándolo con la

transacción libre de permisos de emisión, mecanismo que también recibe el nombre de cap and
trade o permisos transables. Sin embargo, la experiencia sugiere que es más eficaz imponerle
un precio a las emisiones de carbono, o carbon tax. ¿Pero qué precio ponerle a las emisiones
de carbono? Un precio muy alto induciría un cambio masivo hacia fuentes que emiten poco o
ningún carbono, pero le impondría un costo muy alto a la actual generación. En cambio, un
precio muy bajo no producirá mayor efecto y le impondría un alto costo a las generaciones
futuras quienes sufrirán los efectos del cambio climático.

Las estimaciones del daño marginal del carbono, o el costo social del carbono, son un
ingrediente esencial en cualquier política climática eficiente. Suponiendo que se logra un
acuerdo global de mitigación, la política óptima que balancea apropiadamente costos y
beneficios es que el precio internacional del carbono o carbon tax sea exactamente igual al
daño marginal del carbono ̶ ̶ póptimo que es el precio que se deduce de la intersección de las dos
curvas en la Figura 1 ̶ ̶ . En este caso el precio del carbono o carbon tax es el impuesto
pigouviano, que obliga a internalizar todos los costos sociales. La finalidad de este impuesto es
transmitirle a cada fuente contaminante que debe mitigar mientras el costo de hacerlo sea
menor que el daño marginal que produce para las generaciones futuras; en caso contrario, es
mejor que emita y pague el impuesto.

Sin embargo, si se adopta un programa parcial que, como elAcuerdo de Kioto, no involucra a
todos los países, no existirá un solo precio internacional. De un lado, el precio de las emisiones
de carbono en los países que no forman parte del Anexo 1 será cero ̶ ̶ esos países no se
comprometen a disminuir emisiones. Por el contrario, en los países del Anexo 1, el precio del
carbono será igual al costo marginal de mitigación, el precio de los certificados de reducción de
emisiones (pcer en la Figura 1). Uno de los problemas cuando hay más de un precio es que, si
el precio del carbono es suficientemente alto en los países del Anexo 1, es probable que buena
parte de la producción de las industrias afectadas sea sustituida por aumentos de la producción
y de las emisiones de países en donde el precio del carbono es cero ̶ ̶ el así llamado efecto
sustitución o carbon leakage. En ese caso la política ambiental es costosa (desplaza la
producción desde países más baratos hacia países más caros) e ineficaz, pues las emisiones
globales de CO2 no disminuyen5.

Al otro extremo, si el Estado le fija un precio al carbono ocarbon tax, pChile en la figura 1, inferior
al costo marginal mínimo de mitigación (como parece ser el caso del impuesto que propone la
presidenta Bachelet), pmínimo en la figura 1, no habrá mitigación, pero el costo variable de los
procesos industriales se incrementará en el valor del carbon tax.6 Es cierto que el Estado
aumenta su recaudación de impuestos, pero lo hace introduciendo un impuesto distorsionador
que no corrige externalidades ambientales y que le impone un costo social neto a la economía
local y mundial.

El impuesto chileno de USD5/ton CO 2

El impuesto chileno no sólo tiene un costo neto para los chilenos; también es un
subsidio ambientalmente ineficaz al resto del mundo.

Así las cosas, ¿es apropiado lo que pretende el gobierno de la presidenta Bachelet? El defecto
del impuesto que quiere cobrar el gobierno es que, como se dijo, una meta de reducción de
emisiones de carbono tiene sentido sólo en la medida que previamente haya un acuerdo global
y vinculante de disminución de emisiones de GEI. Como ese acuerdo no existe aún y por el
momento el resto del mundo continuará emitiendo y en la mayoría de los países el precio del
carbono es cero, el impuesto chileno caerá en una de las dos categorías ya discutidas. Por lo
mismo, el impuesto chileno no sólo tiene un costo neto para los chilenos; también es un
subsidio ambientalmente ineficaz al resto del mundo.

Es en las Naciones Unidas en donde la actual generación debe definir cuánto bienestar está
dispuesta a sacrificar para legarle mayor bienestar a las futuras generaciones, lo que se
concreta en la definición de la política de mitigación y su correspondiente impuesto pigouviano al
carbono, o carbon tax. Sólo entonces deberíamos pensar en un impuesto local a las emisiones
de carbono.

Notas

1. El Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), fue

establecido conjuntamente por la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 1988. Sus
mandatos son analizar, evaluar las consecuencias medioambientales y socioeconómicas
del cambio climático y formular estrategias realistas para detenerlo. ↩

2. El carbono es el GEI más importante, responsable del 77% del efecto invernadero (EI). El
carbono proviene principalmente de la combustión de petróleo, carbón y gas; y se
concentra en la atmósfera en forma de CO2. La tala de boques también aumenta el CO2
en la atmósfera debido a que los árboles son un reservorio natural de este gas. Los
restantes GEI son: el metano (CH4) que proviene principalmente de la agricultura y de los
desechos y es responsable del 14% del EI; el óxido nitroso (N2O) que proviene de los
fertilizantes y causa el 8% del EI; y, por último, los gases F ̶ hidroflurocarbonos (HFCs),
 perfluorocarbonos (PCFs), hexafluoruro de azzufre (SF6)y halocarburos ̶ que provienen de
la refrigeración y del aire acondicionado y representan alrededor del 1% del EI. Por
simplicidad todos los GEI se transforman a toneladas de CO2 equivalente (tCO2e). ↩

3. Pocos estudios advierten sobre la diferencia entre carbono (C) y CO2 y algunos los
confunden. Romm explica la diferencia (la traducción es nuestra): “La fracción de carbono
en el CO2 es la razón de sus pesos. El peso atómico del carbono es 12 unidades de masa
atómica, mientras que el peso del CO2 es 44, porque incluye dos átomos de oxígeno y
cada uno pesa 16. Así, para cambiar desde uno al otro, use la fórmula: una tonelada de
carbono es equivalente a 44/12=11/3=3,67 toneladas de CO2. Por eso, 11 toneladas de
CO2 son equivalentes a tres toneladas de carbono y un precio de USD 30 por tonelada
deCO2 es equivalente a un precio de USD 110 por tonelada de carbono”. ↩

4. Los modelos computacionales integrados resuelven este problema de optimización

mediante programación dinámica estocástica. El problema se divide en etapas de 10 a 15
años conectadas sucesivamente mediante variables de estado. De este modo, un modelo
integrado del cambio climático es una modelo computacional que integra multi-ecuaciones
que relacionan el crecimiento económico global con la dinámica del clima, y de este modo
incluir el impacto económico del calentamiento global. ↩

5. Esta situación ya fue advertida por la industria inglesa y alemana, quienes proponen
eliminar tales impuestos. Lo mismo en Australia, donde el gobierno derogará el carbon-tax
en julio. ↩

6. Algunos estudios señalan que la eficiencia energética presentaría un costo marginal de

mitigación negativo, es decir, la acción de reducir emisiones de CO2 consumiendo menos
energía causaría un beneficio, correspondiente al menor costo por la energía no
consumida, el cual, sería superior a su costo, consistente en la inversión en equipos más
eficientes. Sin embargo, los detractores de estos costos negativos de mitigación,
argumentan que aún no existe suficiente evidencia respecto de la eficacia y los reales
costos de estas medidas de eficiencia. ↩