Memoria de Grado Cooperativas Vivienda

MEMORIA DE GRADO
Escribanía
LOS DESAFÍOS DE LAS COOPERATIVAS

DE VIVIENDA Y LA CARTERA DE TIERRAS
Implicancia de la función notarial en el ejercicio

de las relaciones socio jurídicas
Autora: Luciana María Cabrera Dimercurio

Tutor: Dr. Carlos Castro Casas
Doctor en Derecho y Ciencias Sociales
Profesor Agregado Gº 4 Arquitectura Legal,
Facultad de Arquitectura - UDELAR
Profesor Titular Derecho Ambiental y Ordenamiento Territorial
Facultad de Derecho -UCLAEH
Tutora Colaboradora: Myriam D. Miranda Camacho

Escribana Pública. Integrante de la Cátedra
de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial
y de la Cátedra de Técnica IV (Derecho Civil)
de la Facultad de Derecho- UCLAEH
Punta del Este, Maldonado-Uruguay

2019
1
DEDICATORIA
A mis padres, pilares fundamentales de mi vida quienes me han apoyado de
manera incondicional en todo el proceso de mi formación académica.
2
AGRADECIMIENTOS
Agradezco en primer lugar a mi familia, quienes me han apoyado y alentado desde el inicio
de mi carrera, a mis pequeños hijos Aldana y Alejo que han tolerado mi ausencia.
A mi compañero Cristian, quien de alguna manera me empujó a incursionarme en el mundo

del notariado.
A todos los docentes y profesionales que en esta etapa final de mi carrera en el CLAEH me
brindaron todo su apoyo y conocimiento. A los profesores Julián Suquilvide y Graciela
López que me brindaron las herramientas para elaborar este trabajo.
A todos mis compañeros de clase con quienes compartimos largas horas de estudio,
intercambio, conocimientos y aprendizajes.
Muy especialmente a mis tutores, los Profesores Carlos Castro Casas y Myriam Miranda por
su apoyo, guía, sugerencias, aliento y motivación, sin los cuales este trabajo no hubiera sido
posible.
3
RESUMEN
Esta investigación pretende abordar una problemática con gran relevancia social y jurídica para
nuestro país.
El derecho a la vivienda se encuentra protegido por nuestra Constitución de la República y

constituye uno de los derechos fundamentales de todos los habitantes del territorio uruguayo.
Las cooperativas de vivienda son un instrumento fundamental que brinda una solución a la
problemática habitacional, analizando su legislación, antecedentes y desarrollo.
El acceso a la tierra es su principal obstáculo y la cartera de tierra es un remedio efectivo para

sortearlo.
Se analiza el derecho a la vivienda confrontado con el derecho a la propiedad privada y esta

considerada desde su función social.
Se reflexiona sobre las acciones que se han tomado desde el Estado con la creación de las
distintas cartera de tierras y la importancia de su existencia para el cooperativismo.
Por último se consideran los elementos jurídicos que le dan forma a las relaciones socio
jurídicas que intervienen en el proceso de formación de la cooperativa y la actividad en el
transcurso de su vida para la obtención de sus objetivos.
Este es un enfoque que atiende diversos aspectos del derecho, tales como el constitucional, el
cooperativo, urbanístico, derechos humanos, administrativo y notarial.
4
PALABRAS CLAVE: derecho constitucional, derecho administrativo, derecho
cooperativo; cooperativas de vivienda; derecho a la vivienda, derecho a la propiedad, cartera
de tierra, cartera de vivienda, Ley Nro. 13728, Ley Nro. 18.407, Ley Nro. 18.308, función
notarial, documento notarial, seguridad jurídica.
5
CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 8
CAPÍTULO 1. COOPERATIVAS DE VIVIENDA ....................................................................... 10
1.1. Antecedentes en Uruguay .................................................................................................. 10
1.2. Principios cooperativos aplicables a las cooperativas de vivienda. ........................................ 12
1.3. Definición y cometidos de las cooperativas de vivienda ....................................................... 13
1.4. Clasificación de las cooperativas de vivienda ...................................................................... 15
1.4.1. Cooperativas matrices ................................................................................................ 15

1.4.2. Unidades cooperativas ................................................................................................ 16
1.4.2.1 Cooperativas de usuarios .......................................................................................... 16
1.4.2.2. Cooperativas de propietarios .................................................................................... 24
1.4.2.3. Cooperativas de ayuda mutua o autoconstrucción y de ahorro y crédito ....................... 25
1.5. Proceso de formación y desarrollo de la cooperativa............................................................ 26
1.6. Conclusión ....................................................................................................................... 30
CAPÍTULO 2. FEDERACIONES DE COOPERATIVAS DE VIVIENDA ..................................... 31

2.1. Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua. (FUCVAM) .............. 31
2.2. Federación de Cooperativas de Viviendas de Usuarios por Ahorro Previo (FECOVI) ....... 32
2.3. Conclusión ....................................................................................................................... 35
CAPÍTULO 3. DERECHO A LA VIVIENDA .............................................................................. 36

3.1. Acceso a la vivienda ......................................................................................................... 38
3.2. Derecho a la Propiedad Privada ......................................................................................... 41
3.3. La función social en la propiedad ....................................................................................... 43
3.4. La mirada humanista sobre el desarrollo del territorio de Louis Joseph Lebret ...................... 46
3.5. Conclusión ....................................................................................................................... 49
CAPÍTULO 4. CARTERA DE TIERRAS .................................................................................... 50

4.1. Antecedentes .................................................................................................................... 50
4.2. Primera Cartera de Tierra decreto 24.654/90 de la Junta Departamental de Montevideo ......... 51
4.3. Cartera de vivienda de interés social (CIVIS) ...................................................................... 53
4.4. Algunos aportes de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible .................... 55
4.4.1. Derecho de preferencia ................................................................................................... 55
6
4.4.2. Cartera de tierras ............................................................................................................ 56
4.5. La escasez de tierras y sus consecuencias ........................................................................... 57
4.6. Resultados obtenidos a partir de la creación de la cartera de tierras de Montevideo ................ 61
4.7. Acciones realizadas por el Estado para solucionar el problema del acceso al suelo ................ 63
4.8. Algunas propuestas desde el cooperativismo ....................................................................... 65
4.9. Cartera de tierras en el departamento de Maldonado ................................................................ 70

4.10. Conclusión ..................................................................................................................... 76
CAPÍTULO 5. LA FUNCIÓN NOTARIAL .................................................................................. 78

5.1. Documento Notarial .............................................................................................................. 82
5.2. Fe pública ............................................................................................................................ 85
5.3. Principio de seguridad jurídica ............................................................................................... 87
CAPÍTULO 6. REFLEXIONES FINALES ................................................................................... 90
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................ 95
7
1. INTRODUCCIÓN
La vivienda constituye un bien esencial para el desarrollo de la vida en sociedad, ya que la vida
cotidiana de las familias se desarrolla en torno a ella. Las condiciones de vida de las personas
dependen directamente de su posibilidad de acceder a una vivienda. El acceso a una vivienda
digna es reconocido por nuestra Constitución en su artículo 45, como un derecho fundamental
que a su vez hace posible que otras necesidades básicas se satisfagan tales como seguridad,
protección, salubridad, privacidad.
La falta de vivienda provoca la ocupación de familias en viviendas precarias, el hacinamiento,

su instalación en zonas que no cuentan con servicios básicos, e incluso en zonas que no tienen
posibilidad de ser urbanizadas dentro de la propia ciudad, la expansión de formas de tenencia
irregulares, y la falta de garantías para algunas familias que viven en pensiones y edificios
ocupados.
En este contexto no podemos pensar en un progreso social, económico y educativo para esas
personas, que carecen de una vivienda adecuada, digna y decorosa.
Es en este sentido que las cooperativas tienen un rol muy importante en nuestra sociedad, ya
que los sectores más vulnerables pueden, a través de ellas, acceder a una vivienda con buenas
condiciones, en un entorno adecuado y con los servicios básicos satisfechos.
La cooperativa se constituye como una empresa para construir viviendas de calidad. Quienes
realizan el trabajo son los socios y su familia, y a su vez analizan, discuten, proponen y
resuelven, a través de sus órganos, mediante la participación democrática.
Sin perjuicio de ser una herramienta muy útil y con ventajas para los individuos, transitan por
una serie de dificultades que muchas veces llevan a retrasos e incluso a fracasos de sus
proyectos.
El problema principal, y sobre todo en el departamento de Maldonado, lo configuran los altos

costos de la tierra; podemos decir que la única forma de acceder a ella, es a través de la cartera
de tierras.
Por ello este trabajo analiza la legislación vigente referente a cartera de tierras, los criterios
establecidos por el gobierno nacional y departamental para su aumento, gestión y destino.
8
De igual manera, se describen cuáles son las políticas respecto de la cartera de tierras destinadas
a las cooperativas de vivienda en el departamento de Maldonado, pues, la tierra es el elemento
fundamental sin el cual no pueden prosperar.
El costo de la tierra en nuestro departamento hace que las cooperativas no puedan acceder a
ellas por medio de la compra a particulares.
Hay que tener presente, además,- que para acceder al préstamo de la Agencia Nacional de
Vivienda, existe un límite cuantitativo por metro cuadrado de terreno.
También, se hace referencia a la función del escribano público como agente que actúa en todas
las etapas y durante la vida de las cooperativas brindando asesoramiento con un perfil social y
de servicio a la comunidad jurídica.
Por último, realizo una reflexión final como resultante del estudio del tema que encuentra a las
cooperativas de vivienda como una herramienta fundamental para lograr el acceso a la vivienda
por parte de los sectores más desprotegidos, pero con una gran dificultad para acceder a la tierra
debido a la fuerte protección de la propiedad privada.
9
CAPÍTULO 1. COOPERATIVAS DE VIVIENDA
1.1. Antecedentes en Uruguay
Las cooperativas de vivienda nacen en nuestro país en la década de 1960.

Surgen de la mano de una experiencia piloto propuesta por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID)1 en el año 1966. Se proporciona a Uruguay un crédito para paliar la
problemática habitacional a la población de menores ingresos. El BID aseguraba el 85 % del
costo estimado del proyecto y el gobierno uruguayo debía asegurar el restante 15 %. El gobierno
de entonces trasladó directamente a los beneficiarios la responsabilidad de aportar ese
porcentaje y planteó dos alternativas: podían aportarlo en dinero, a través de un mecanismo
llamado “Ahorro Previo”; o podían integrarlo a través del trabajo directo en las obras de
construcción como mano de obra no especializada, mecanismo que se denominó de “Ayuda
Mutua”.
A pesar de no contar con un marco legal que las regulara, obtuvieron el préstamo del BID.
La experiencia inicial se da en los departamentos de Florida, Salto y Río Negro, en donde tres
grupos de trabajadores constituyeron cooperativas a efectos de solucionar su problema
habitacional.
La aprobación de la Ley Nacional de Vivienda Nro. 13.728 de 17 de diciembre de 1968

enmarca y define la actividad de estas cooperativas e introduce al Orden Jurídico Nacional su
regulación.
Con esta norma, se introducen una serie de principios rectores y comienza a desarrollarse una
organización institucional en la que participan varios organismos estatales y privados. Se crean
definiciones respecto de los posibles beneficiarios, así como de las condiciones y los tipos de
vivienda. Incluso se crea la medida de valor llamada Unidad Reajustable.
1
BERTULO, José, ISOLA, Gabriel y CASTRO, Diego, et al., El cooperativismo en Uruguay,
Disponible en http://www.universidad.edu.uy/libros/opac_css/doc_num.php?explnum_id=323
(visitado el 20 de abril de 2019)
10
Entre los años 1970 y 1972, el 40 % de los recursos estatales2 para vivienda se destinaban al
financiamiento de las cooperativas. Luego, entre 1973 y 1985, se produce un estancamiento, y
es en 1989 cuando comienzan a retomarse acciones para su desarrollo. En 1990 se crea en
Montevideo una cartera de tierras y unas 250 cooperativas acceden a terrenos para construir
viviendas.
En el año 2006 se da un nuevo estímulo y 40 cooperativas acceden a terrenos para la
construcción de viviendas.
Posteriormente, surgieron una serie de leyes regulaban, a nivel general, aspectos de todas las
cooperativas, pero de manera muy fragmentada, parcial, con falta de conexión y unidad
conceptual en diferentes puntos y falta de regulación en varios aspectos. Esto motivó la
aprobación de la Ley Nro.18.407 de 24 de octubre de 2008, denominada Ley de Cooperativas,
regulación, constitución, organización y funcionamiento.
Las principales fuentes que sirvieron de base para la creación de esta ley fueron la Ley Marco
para las Cooperativas de América Latina, emitida por la Alianza Internacional de Cooperativas;
la legislación cooperativa de España; la ley Argentina, así como la de Brasil y Paraguay.
También la Ley Nro.16.060 de Sociedades Comerciales uruguaya fue tomada en cuenta para su
realización.
La Ley de Cooperativas cuenta con 224 artículos contenidos en 4 títulos. El primero se compone
por una parte general y aplicable a todo tipo de cooperativa. El segundo trata de las cooperativas
en particular. El tercer título refiere a la promoción de las cooperativas, compromiso, forma
jurídica, competencia y relacionamiento con el poder ejecutivo y por último contiene
disposiciones especiales y transitorias.
El artículo 4 de la mencionada ley3 establece que cualquier actividad económica lícita podrá
ser organizada y desarrollada mediante una entidad constituida al amparo de la presente ley.
La sección que refiere a las cooperativas en particular dedica varios capítulos para desarrollar
y regular a cada una en forma específica.
2
REYES LAVEGA, Sergi , LAMENZA, Alfredo y MACHADO, Jorge, et al., Derecho Cooperativo
Uruguayo, Editorial Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2011 pág. 257
3
Uruguay, Parlamento Nacional, Ley Nro. 18.407 de 24 de octubre de 2008, Impo, Montevideo,
2008. Artículo 4.
11
Así pues, dedica el capítulo V a las cooperativas de vivienda sin derogar in totum a la vieja Ley
Nro. 13.728.
1.2. Principios cooperativos aplicables a las cooperativas de vivienda.
Los principios cooperativos que son aplicables a todas las modalidades cooperativas son los
establecidos en el artículo 7 de la Ley Nro.18.407.
Estos principios son también atribuibles a las cooperativas de vivienda y vienen consagrados
desde los inicios del cooperativismo, denominados los Seven Rochdale Principles (Siete
Principios Rochdale).
Constituyeron el paso formal al Movimiento Cooperativo Universal de hoy y ellos son:
• Libre ingreso y libre retiro

• Control democrático
• Neutralidad política, racial y religiosa
• Ventas al contado
• Devolución de excedentes
• Interés limitado sobre el capital
• Educación continua.
Además de estos principios generales e imputables a todas las cooperativas,

independientemente de su tipo, se agregan dos más específicos para las cooperativas de
vivienda, consagrados en el artículo 119 de la ley, que son: “a) Suministro de vivienda al costo,
no admitiéndose ningún tipo de práctica especulativa. b) Los excedentes no son capitalizables
en las partes sociales de los socios, ni podrán ser objeto de reparto entre ellos.”4
Estos dos principios destacan el interés social que persiguen este tipo de cooperativas, en tanto
su finalidad no es la obtención de un lucro, sino que es únicamente el aprovisionamiento de
vivienda a sus socios.
Las cooperativas no podrán perseguir la finalidad de ganancia y lo que el socio haya abonado
en exceso le será reembolsado.
En el mismo sentido, si el socio realizó pagos superiores a los necesarios para cumplir con las
obligaciones de la cooperativa, deberían ser devueltas al socio.
4
Uruguay, Parlamento Nacional, Ley Nro. 18.407, op. cit. artículo 119
12
La regla general5 es que los excedentes no pueden ser considerados como ganancias, sino que
deben ser reintegradas al socio. Sin embargo, la ley prohíbe la restitución de excedentes, por lo
que no deben existir.
1.3. Definición y cometidos de las cooperativas de vivienda

La cooperativa es […] la forma concreta de “sociedad” en que se
organiza un grupo de gente para lograr su objetivo de vivienda, con la
característica particular de que esta sociedad está cimentada en la
igualdad y la solidaridad.6
Las cooperativas de vivienda se encuentran reguladas actualmente por la Ley Nro. 18.407 y su
decreto reglamentario Nro. 198/012, y por la Ley Nro. 13.728 modificativas y concordantes.
La definición de cooperativas de vivienda es proporcionada por el artículo 117:
Las cooperativas de vivienda son aquellas que tienen por objeto

principal proveer alojamiento adecuado y estable a sus socios, mediante
la construcción de viviendas por esfuerzo propio, ayuda mutua,
administración directa o contratos con terceros, y proporcionar
servicios complementarios a la vivienda.7
De acuerdo con la definición legal, el objeto de las cooperativas de vivienda es el suministrar

vivienda y proporcionar servicios complementarios. Estos elementos son los que diferencian a
las cooperativas del resto de las asociaciones, tales como las sociedades civiles de propiedad
horizontal, cuya finalidad es la construcción. Ya que la cooperativa no solo agota su objeto a la
construcción de la vivienda, sino que proporciona un hogar y además agrega servicios que
procuran elevar la calidad de vida de los socios y de sus familias.
Este tipo de servicio complementario puede variar de acuerdo con las necesidades del grupo y
sus familias, como ejemplo, escuela, jardín de infantes, biblioteca, salón comunal para
reuniones y fiestas, centros sociales y deportivos, entre otros.
En efecto, estos servicios complementarios reunidos terminan formando lo que se denomina ‘el
hábitat’, que es aquel espacio que reúne las características físicas y sociales necesarias para el
5
REYES LAVEGA, Sergio, LAMENZA, Alfredo y MACHADO, Jorge, et al, Derecho Cooperativo
Uruguayo, Fundación de Cultura Universitaria, págs. 262/263, Montevideo, 2011.
6
Comisión de Fomento FUCVAM, Disponible: https://www.fucvam.org.uy/wp-
content/uploads/2017/03/ENFORMA-Comisi%C3%B3n-de-fomento-Educaci%C3%B3n.pdf
visitado (12 de agosto de 2019)
7
Uruguay, Parlamento Nacional, Ley Nro. 18.407, op cit. artículo 117.
13
desarrollo integral de los habitantes. La vivienda como tal, en su sentido material no hace al
hábitat, se trata de un contexto mucho más amplio que pretende abarcar las distintas áreas, tales
como el acceso y atención en materia laboral, educativa, cultural, sanitaria, de transporte,
ambiental y recreacional.
Las cooperativas de vivienda, como parte integrante del cooperativismo en general, son
entidades que forman parte del movimiento de economía social y solidaria, en tanto son
organizaciones de personas que se unen para encontrar soluciones o satisfacer, en el caso de
estudio, necesidades habitacionales.
El artículo 1188 de la Ley Nro. 18.407 establece que la legislación aplicable será la presente ley
y la Ley Nro.13.728 y sus modificativas y concordantes. Esta última establece, dentro de sus
principios generales, que toda familia, cualesquiera sean sus recursos económicos, debe poder
acceder a una vivienda adecuada que cumpla con el nivel mínimo habitacional definido en esta
ley. Es función del Estado crear las condiciones que permitan el cumplimiento efectivo de ese
derecho.
Las dos normas coinciden en la importancia de determinar un nivel adecuado mínimo para
alojar a los socios con sus familias.
Asimismo, define9 cuál es el nivel mínimo habitacional, que debe cumplir con determinadas
condiciones, regulando los metros cuadrados de superficie construida —dependiendo la
cantidad de dormitorios que tenga la vivienda—, la calidad de los techos, muros exteriores,
pisos, la iluminación y ventilación, el agua potable distribuida por cañerías, la obligatoriedad
de conexión en red pública de agua potable, entre otras. Todo esto, en el artículo 18 de la ley
Nro. 13.728.
Debemos tener en cuenta que si bien ambas son normas que consagran la necesidad de brindar
soluciones habitacionales a las familias, la Ley Nro. 18.407 regula específicamente a las
cooperativas de vivienda, mientras que la Ley Nro. 13.728 fue creada como un plan nacional
de viviendas, tal y como lo ilustra su propio nombre.
8
Uruguay, Parlamento Nacional, Ley Nro. 13.728 de 17 de diciembre de 1968, IMPO, Montevideo,
1968
9
Ibíd,, artículo 18.
14
En consecuencia, ambas normas son complementarias, ya que en la primera existen vacíos que
son completados por la segunda. La Ley Nro.13.728 regula sobre los aspectos edilicios y de
políticas de vivienda y la Ley Nro. 18.407 se refiere a las situaciones intrínsecas, propias de las
cooperativas.
Por su parte, el decreto reglamentario10 de la ley de cooperativas Nro. 198/012 enumera cuáles
son los cometidos de las cooperativas de vivienda.
En primer lugar, todo lo atinente a cumplir con el objetivo principal que es la vivienda y, en ese
sentido, es que deben adquirir tierras y construir inmuebles. También proporcionar los servicios
complementarios a los efectos de elevar el nivel de vida material, moral e intelectual de los
socios y su familia. Con esto, demuestra que sus objetivos no se agotan solo a la construcción
de la casa-habitación, sino que se procura resolver una problemática social más integral.
Además, tiene el cometido de construir o proyectar locales y espacios libres con fines
comunitarios, planificar y construir edificios para el desarrollo de servicios sociales, culturales
y recreativos como escuelas, bibliotecas, policlínicas, salas de recreo, campos de juegos,
unidades comerciales o de producción artesanal.
El fomento de la cultura general y prácticas del cooperativismo rige para las cooperativas en
general, pero el decreto lo repite en el capítulo que trata las de viviendas.
Por último, establece la necesidad de crear un espacio, “local de uso comunitario”, a efectos de
asegurar el funcionamiento de las asambleas de la cooperativa.
1.4. Clasificación de las cooperativas de vivienda
1.4.1. Cooperativas matrices

Las cooperativas matrices tienen por objeto la organización de grupos personas para formar
unidades cooperativas. Son definidas por el artículo 148 de la Ley Nro. 18.407:
Son cooperativas matrices de vivienda aquellas que reciben en forma

abierta la inscripción de socios mediante el compromiso de aportes
sistemáticos de ahorro y con la finalidad de asistirlos en la organización
de unidades cooperativas de vivienda, en la decisión y realización de
10
Uruguay, decreto reglamentario Nro. 198/012 de 18 de junio de 2012, IMPO, Montevideo, 2012.
15
sus programas de obtención de créditos, adquisición de terrenos,
proyectos, construcción y adjudicación de viviendas y ejercer las
funciones que en ellas deleguen, a esos fines, las unidades cooperativas
y filiales11.
Existen dos modalidades de cooperativas12 matrices, teniendo en cuenta su ámbito de

aplicación: las gremiales y locales.
Las cooperativas matrices gremiales son aquellas formadas por un grupo o gremio de
trabajadores unidos por el ejercicio de un mismo oficio, profesión o servicio público, así como
familiares y pasivos de la misma actividad.
Las cooperativas matrices locales se caracterizan por estar conformadas por personas que se
encuentran en un determinado lugar geográfico, en un territorio, localidad, siendo su radio
máximo de 100 kilómetros.
1.4.2. Unidades cooperativas
La ley define a las unidades cooperativas de vivienda como aquellas que tienen por finalidad
proporcionar vivienda y servicios complementarios a sus socios, construyendo un inmueble o
conjunto habitacional o adquiriéndolos de acuerdo con el artículo 131.
Establece un mínimo de diez socios para que puedan ser constituidas, y para los casos de
reciclaje pueden llegar a formarse con un número menor (con seis), sin tener un límite en cuanto
a la cantidad máxima de socios.
A su vez, estas se clasifican en unidades cooperativas de vivienda de usuarios o de propietarios.
1.4.2.1 Cooperativas de usuarios
Las unidades cooperativas de usuarios son aquellas que otorgan a los socios el derecho de uso
y goce sobre las viviendas sin limitación de tiempo, en tanto el derecho de propiedad sigue
perteneciendo a la cooperativa.
11
Uruguay, Parlamento Nacional, Ley Nro. 18.407 op. cit. artículo 148.
12
Ibídem. artículo 149
16
Así es que la cooperativa como titular del complejo edilicio tiene la obligación de poner en
posesión material las viviendas adjudicadas a los socios, asegurando el ejercicio de sus derechos
y protegiéndolos de las posibles perturbaciones de terceros. El deudor de los prestamos
otorgado para el cumplimiento de sus fines también es la cooperativa, debiendo abonarlos
conjuntamente con sus intereses, contribuciones y cumplir con las demás obligaciones previstas
en la ley.
En definitiva, la cooperativa13 debe cumplir con una obligación de dar y de hacer respecto al
socio, en el sentido que debe adjudicar una vivienda que logre satisfacer las necesidades del
socio de acuerdo con la integración de su núcleo familiar, y de hacer en cuanto a que procura
mantener al usuario en el ejercicio de su derecho y evita perturbaciones de terceros.
El derecho al que accede el socio tiene carácter de ilimitado, es decir que no existen plazos de
duración de su derecho de uso y goce sobre la vivienda, y se trata de un derecho personal que
ostenta en su calidad de tal. No hay por tanto derecho real de ningún tipo por parte del socio
sobre la vivienda.
Por su parte, el artículo 14514 de la Ley Nro.18.407 establece que se aplicarán las normas del
Código Civil para regular las relaciones entre la cooperativa y los usuarios, en todo lo que no
se oponga con la presente ley.
Ahora veamos la manera en que la ley pretende darle forma a este negocio jurídico perpetrado
entre los socios y la cooperativa a los efectos de asegurar este derecho de uso y goce. En la
sección que trata sobre los usuarios, la ley establece que se suscribirá un “documento de uso y
goce entre los adjudicatarios y la cooperativa". Se trata de un acto cooperativo, puesto que ante
la existencia de dos partes que tienen interés común, no podemos hablar de un contrato; es un
acto que se realiza en cumplimiento del objeto social y así lo plasma el artículo 135 de la Ley
Nro.18.407.
Esta obligación por parte de la cooperativa nace desde el ingreso del socio: con el otorgamiento
del acto cooperativo se marca el momento en el que el socio comienza a ejercer sus derechos
sobre la vivienda que le ha sido adjudicada.
13
REYES LAVEGA, Sergio, LAMENZA, Alfredo, y MACHADO, Jorge, et al, Derecho.. , op. cit.
pág. 286
14
17
El documento de uso y goce, en tanto acto cooperativo, es consensual y no requiere de ninguna
formalidad para su validez. Basta con que el socio ingrese a la vivienda y comience a desplegar
sus derechos sobre ella. Sin embargo, el artículo 135 obliga a su inscripción en el Registro de
las Personas Jurídicas, Sección Registro Nacional de Cooperativas. Por lo tanto, es necesario
que se instrumente en documento público o privado. Esto no es un requisito de solemnidad,
sino de inscripción, y se trata entonces de publicidad noticia, ya que los derechos contenidos
son preexistentes a este documento.
Reyes, Gutiérrez, Lamenz, y Machado15 consideran que hubiera sido de mayor utilidad que el
acto inscribible lo configurara el ingreso del socio a la cooperativa, ya que entienden que es
más relevante la adquisición de la calidad de socio dotándolo de fecha cierta y todo lo que tiene
que ver con su situación al momento del ingreso, por ejemplo, su estado civil para determinar
si la participación es ganancial o propia.
Transmisión de los derechos de uso y goce
A continuación, analizaremos cómo se resuelve la transmisión de los derechos de uso y goce

en caso de fallecimiento del socio.
Este tema está regulado en el artículo 141 de la Ley Nro. 18.407, y dice que, en caso de
fallecimiento del socio, los herederos pueden optar por continuar en el uso y goce de la vivienda,
debiendo designar a uno de ellos como socio titular.
Debemos aquí precisar que lo que se transmite por causa de muerte no es el derecho de uso y
goce en sí mismo, sino que los herederos lo que reciben a título universal es la participación
social. Si bien estos casos se regulan por las normas del derecho civil, en cuanto a la sucesión,
debemos aplicarlo a la regulación particular en cuanto a que el socio de la cooperativa debe ser
uno solo ejerciendo todos sus derechos y cumpliendo con sus obligaciones.
La ley no distingue respecto de la diferencia entre lo que son los derechos de uso y goce y la
participación social; se trata de derechos distintos.
15
REYES LAVEGA, Sergio, LAMENZA, Alfredo y MACHADO, Jorge, et al., Derecho…op. cit. pág.
288
18
En casos de disolución del vínculo matrimonial y de la unión concubinaria, el artículo 141 de
la ley establece que continuará en la vivienda el cónyuge o concubino que conserve la tenencia
de sus hijos. En el caso de unión concubinaria, nos encontraríamos en una situación análoga
cuando sea reconocido judicialmente el concubinato; sin embargo, de acuerdo con la ley de
concubinato, puede solicitarse judicialmente su disolución aunque no haya sido reconocido.
Esta situación ha generado ciertos inconvenientes, debido a que muchas veces continúa en la
vivienda el integrante del núcleo familiar que no es el socio de la cooperativa, quien no tiene
derecho a votar en las asambleas y que en definitiva solo será un mero tenedor. Por otro lado,
el socio tiene la obligación legal de ocupar la vivienda, por lo que estaríamos entonces frente a
una de las causales para excluirlo como tal. Es por ese motivo que se encuentra actualmente un
proyecto de ley que pretende cambiar uno de los principios del cooperativismo que es el de un
socio un voto, estableciendo la cotitularidad de la pareja como socios en la cooperativa.
Otra forma de transmisión de la participación social se produce a través de la cesión de

participación social por acto entre vivos, que lo autoriza el artículo 54 de la ley, previa
autorización del Consejo Directivo.
Se necesita el consentimiento de la cooperativa para que la cesión se pueda hacer efectiva. Si
bien el negocio jurídico cesión es bilateral, y se perfecciona con el consentimiento de cedente
y cesionario, se requiere además el de la cooperativa para que produzca efectos, para que se
haga la tradición.
Una vez constituida la vinculación entre el socio y la cooperativa, es igual que la de un contrato
bilateral; es un acto cooperativo obligacional bilateral.
Se requiere el consentimiento del cedido, para que este negocio produzca su efecto típico, esto
es que transfiera la titularidad de la participación social.16
En definitiva, no hay inconveniente para ceder la calidad de parte en la cooperativa. Solo que
se le descontará al socio saliente el 10 %, al igual que al que ingresa. Sin embargo, la
cooperativa no tiene por qué aceptar indiscriminadamente todas las cesiones que los socios
propongan.
16
REYES LAVEGA, Sergio, LAMENZA, Alfredo y MACHADO, Jorge, et al. Derecho…op.cit.
págs. 294/296
19
En los casos en que la cooperativa se oponga a la cesión, el socio podrá desvincularse de ella
solo mediante la renuncia. Pero luego, se ocupará su lugar con un nuevo socio, por lo que
configuraría un negocio de simulación de cesión. Además el hecho de que el socio renuncie
genera inconvenientes, ya que se produce el aumento de cupos vacíos.17
Tributación de las cooperativas según el tipo
La Ley Nro. 18.407 establece que “no pagarán impuesto alguno que grave la propiedad
inmueble”18, siempre que se trate de viviendas de interés social y que se otorguen en uso y goce
de los socios Es decir que se otorgan exoneraciones tributarias para esta modalidad de
cooperativas de vivienda exclusivamente.
Ahora bien, ¿qué tipo de tributos son los que se encuentran incluidos dentro de esta
exoneración? La ley nos dice “impuesto alguno”, con lo que abarcaría tanto los impuesto
nacionales como los municipales. Y debe tratarse de impuestos y no de tasas, ya que estas no
estarían comprendidas, por no mencionarse en el artículo 144.
Por su parte, las cooperativas de propietarios no quedan comprendidas en la exoneración, en

tanto el artículo 146 expresa “… pero sin los beneficios que otorga el inciso segundo del artículo
144 de la presente ley”.
Con relación a la exoneración del impuesto de primaria, se encuentra regulada en la Ley Nro.
15.809, artículo 640, que establece que:
Además de las exoneraciones establecidas por los artículos 5º y 69 de

la Constitución, estarán exonerados de este impuesto: a) Los inmuebles
de propiedad de Gobiernos extranjeros y destinados a sedes de
delegaciones diplomáticas, organismos internacionales o consulares. b)
Las propiedades del Estado y los Gobiernos Departamentales. c) Las
propiedades de las entidades comprendidas en el artículo 1º del Título
11 del Texto Ordenado 82 y en el decreto-ley Nro. 15.181, de 21 de
agosto de 1981. d) Las cooperativas de vivienda.19
El artículo no hace distinción entre las cooperativas, expresando que se exoneran del impuesto
referido a las cooperativas de vivienda.
17
REYES LAVEGA, Sergio, LAMENZA, Alfredo y MACHADO, Jorge, et al., Derecho…op.cit. pág.
296
18
Uruguay, Parlamento Nacional, Ley Nro. 18.407, op. cit. artículo 144.
19
Uruguay, Parlamento Nacional, Ley Nro. 15.809 de 8 de abril de 1986, IMPO, Montevideo, 1986
20
Posibilidad de embargo al socio
En este punto se debe hacer una precisión en cuanto a distinguir lo que es el derecho de uso y
goce que ostenta el socio por un lado y su calidad de titular de la participación social de la
cooperativa.
La propietaria del inmueble es de la cooperativa, no el socio que solo tiene en su patrimonio las
partes sociales que conforman su participación en la cooperativa y tiene naturaleza mueble.
Es decir que el derecho de uso y goce es ejercido por el socio que es titular de la participación
social. Solo quien ostenta la calidad de socio podrá tener derecho de uso y goce sobre el
inmueble, por lo tanto no puede embargarse.
En la ley de cooperativas no encontramos regulación referente al embargo de la participación
social, por lo tanto aplicaremos el artículo 320 que establece que “supletoriamente se regirán por
la ley de sociedades comerciales en lo no previsto y en cuanto sean compatibles”.
De acuerdo con el artículo 78 de la Ley Nro. 16.060 de sociedades comerciales, las partes
sociales son embargables, y:
los acreedores solo podrán cobrarse con las ganancias que se

distribuyan y con los bienes que se le adjudiquen en la liquidación de la
sociedad cuando ella se disuelva o en la liquidación de su participación
en caso de rescisión parcial.21
El embargo se hará efectivo con la inscripción en el Registro Nacional de Comercio y la

notificación a la sociedad, momento en el que se hará eficaz.
Como en las cooperativas22 no hay restitución de excedente, el acreedor solo podrá satisfacer
su crédito si el socio renuncia, o ante cualquier otra causa de egreso, o si se disuelve la
cooperativa y se realiza el reembolso, por lo que debe esperar demasiado tiempo para ver
satisfacer su crédito.
20
Uruguay, Parlamento Nacional, Ley Nro. 18.407 op cit artículo 3
21
Uruguay, Parlamento Nacional, Ley Nro. 16.060 de 4 de setiembre de 1989, IMPO, Montevideo,
1989
22
REYES LAVEGA, Sergio, LAMENZA, Alfredo y MACHADO, Jorge, et al., Derecho…op.cit.
págs.297/298
21
Extinción del derecho de uso y goce
Acerca de este punto, debemos tener en cuenta que una cosa es que se extinga el derecho de
uso y goce de la vivienda y otra distinta es la pérdida de la calidad de socio.
El derecho a gozar y usar la vivienda nace una vez que ha finalizado su construcción y se
produce la adjudicación a través del acto cooperativo que le asigna la vivienda que le
corresponderá a cada socio.
Por lo tanto, se podrá perder el derecho de uso y goce de la vivienda en aquellos casos en que
el socio ya se encuentra en ejercicio de su derecho sobre una vivienda determinada y se podrá
extinguir cuando se realicen modificaciones internas de acuerdo con los cambios de
circunstancias por las que atraviese el socio, por ejemplo cuando necesita un dormitorio más, o
cuando por el contrario necesita menos habitaciones.
En estos casos, se produce la extinción del derecho de uso y goce sobre esa vivienda
determinada, para comenzar a ejercer su derecho en otra.
Por otra parte, la pérdida del derecho de socio se produce por la exclusión, renuncia o disolución
de la cooperativa.
En cuanto a la renuncia, es un derecho que tiene el socio y se encuentra vinculado al principio

establecido en el artículo 7 de la ley de cooperativas en cuanto a la libre adhesión y retiro
voluntario de los socios. Pero debemos tener en cuenta las particularidades de cada tipo
cooperativo, de acuerdo con las consecuencias que produce este libre ingreso y egreso. Fue
necesario reglamentar —limitar— el ejercicio de ese derecho por la estabilidad de la
cooperativa.
23
En ese sentido, el artículo 138 de la Ley Nro.18.407, para el caso de retiro voluntario,
determina que, si es dentro de los 10 años desde su ingreso, deberá solicitarse al Consejo
Directivo, quien considerará si se trata de un retiro justificado o no.
De esta valoración por parte del Consejo Directivo, resultará el porcentaje deducible a la
participación social. Esto significa que, si se considera justificado, el reintegro será el
23
22
equivalente al valor de la tasación menos los adeudos que correspondan deducir y menos el
10% del valor resultante.
Si no se considera justificado el retiro del socio, podrá deducirse entre un 25% y hasta un 50%
del valor resultante, de acuerdo con la reglamentación y a las deudas que pudiera tener el socio
a la cooperativa.
En caso de controversias, será el Juez competente el que resolverá el porcentaje deducible a los
efectos del retiro del socio.
A continuación veremos cuál es el procedimiento previsto por la ley para el caso en que el socio
es excluido de la cooperativa.
La ley de cooperativas prevé la posibilidad de excluir al socio en aquellos casos en que este
incurra en incumplimientos, ya sea por una falta grave o por faltas reiteradas de mediana
entidad.
La exclusión de un socio puede producirse de las siguientes formas:

- Internamente, cuando la vivienda aún no ha sido adjudicada; le corresponde al Consejo
Directivo resolver al respecto. Esta decisión puede ser impugnada ante la Asamblea General,
por los recursos de reconsideración y apelación en subsidio, organizándose el trámite, fijando
plazos y consecuencias de los procedimientos.
- Luego de adjudicada la vivienda; la ley prevé dos tipos de procesos judiciales. Por
incumplimiento en el pago de aportes que corresponden a la amortización de la vivienda, capital
social, fondos legales y toda suma que deba abonar el socio a la cooperativa, dará lugar al
procedimiento de desalojo de acuerdo con las leyes de arrendamiento, por mal pagador.
- Incumplimiento grave de obligaciones con la cooperativa, que perjudique a la institución o a

los demás socios, abandono de la vivienda, integración de miembros al núcleo familiar sin
autorización. Se podrá solicitar la recisión del documento de uso y goce y la exclusión del socio
ante el Juez competente, mediante el procedimiento de desalojo por las normas de
arrendamiento urbano.
23
Si el juez hace lugar a la demanda, se tendrá por excluido al socio y se registrará en los libros
sociales respectivos, además de la inscripción en el Registro de Personas Jurídicas, Registro
Nacional de Cooperativas.
Durante el tiempo que dura el proceso, el socio será suspendido en sus derechos como tal, salvo
de aquellos inherentes a su calidad de usuario.
Si la sentencia es favorable al socio, se le restituirán todos sus derechos, si es que habían sido
suspendidos.
Extinguida la calidad de socio por resolución judicial, tendrá un plazo de 90 días para desocupar
y entregar la vivienda de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 137 de la ley de
cooperativas.
Como contrapartida, la cooperativa debe reintegrar al ex socio el valor de la tasación de su parte
social, estableciéndose un plazo inicial de un año para el reintegro del 50 % y de tres años de
vencido el primero para el otro 50 %, sin intereses legales. Este plazo se podrá disminuir si se
designa un nuevo socio.
1.4.2.2. Cooperativas de propietarios
La ley de cooperativas24 solo dedica dos artículos en lo referente a la modalidad de cooperativas

de propietarios. Esto se debe a que, salvo las excepciones que expresamente establece, esta
modalidad se regirá por las disposiciones contenidas en las cooperativas de usuarios.
El decreto reglamentario Nro.198/012 —que fuera sustituido por el Nro.183/018— nos da una
definición más clara respecto de lo que significa una unidad cooperativa de propietario en el
artículo 79:
(Unidades cooperativas de propietarios). Son unidades cooperativas en

régimen de propietarios aquellas que en sus estatutos atribuyen la
propiedad exclusiva e individual sobre la vivienda adjudicada a sus
socios, así como el derecho sobre los bienes comunes indicados en el
artículo 3° de la Ley N° 10.751 de fecha 25 de junio de 1946, con las
siguientes limitaciones: 1) obligación de destinar la unidad a residencia
propia del adjudicatario y de su núcleo familiar; 2) prohibición de
enajenar la unidad sin causa justificada o darla en arrendamiento . 25
24
Uruguay, Parlamento Nacional, ley Nro. 18.407, op cit.
25
Uruguay, Decreto reglamentario Nro. 183/018 de 15 de junio de 2018, IMPO, Montevideo, 2018.
Artículo 79
24
Entonces, el inmueble que se le adjudicará en propiedad debe estar regido por el Régimen de
Propiedad Horizontal, de acuerdo con lo que establece el artículo 130 de la ley de cooperativas.
No será admisible en régimen de propiedad común.
El objetivo de esta modalidad de cooperativa es proporcionar una vivienda a sus socios, quienes
adquirirán la propiedad que podrá ser adjudicada de forma inmediata o diferida.
Se produce la adjudicación inmediata una vez que se produce la habilitación municipal y

constitución de la propiedad horizontal, sin tomar en cuenta el plazo de amortización del
préstamo, momento en que se hará novación a nombre de cada uno de los socios.
La entrega es diferida, porque se posterga la entrega de la propiedad de la vivienda al socio a la
fecha de cancelación del préstamo que se le otorgó a la cooperativa para la adquisición y
construcción de la vivienda. En este periodo, se operará en las mismas condiciones que las
cooperativas de usuarios.
Una vez entregada la propiedad a cada uno de los socios, se prevé la posibilidad de que la
cooperativa pueda disolverse y liquidarse, pero pueden continuar en régimen de cooperativa
actuando en lo concerniente a los servicios complementarios que pudieran haberse creado en
cumplimiento con la ley.
Para la venta de la vivienda, el decreto reglamentario, en su artículo 85, establece que deberá
solicitarse autorización a los organismos financiadores y que, además, debe acreditar causas
justificadas para su enajenación.
Estas causas justificadas son las mismas consideradas para las cooperativas de usuarios para el
caso del retiro del socio, al tenor de lo preceptuado por el artículo 86 del referido decreto
reglamentario.
1.4.2.3. Cooperativas de ayuda mutua o autoconstrucción y de ahorro y

crédito
Otro rasgo de las cooperativas de vivienda lo encontramos en la posibilidad de que sea utilizado
el trabajo de los socios en la construcción de la vivienda, bajo las modalidades de
autoconstrucción o ayuda mutua.
25
La ley lo regula bajo el nombre ‘trabajo de los socios’, en su artículo 124, por lo cual considera
que la autoconstrucción es el trabajo, la mano de obra, que ponen los socios y sus familiares
para la construcción.
Esta situación se encontrará consignada en los estatutos, así como también si ese trabajo se
contabilizará o no como aporte de capital a la cooperativa.
Entonces, si no se utiliza a los socios para la construcción, estaremos frente a una cooperativa
de ahorro y crédito, mientras que si es utilizada la mano de obra de sus integrantes, será una
cooperativa de autoconstrucción o ayuda mutua.
Para distinguir si se trata de una modalidad de autoconstrucción o ayuda mutua, primero

estaremos a lo que se haya estipulado en los estatutos. En segundo lugar, se distinguen porque
las cooperativas de ayuda mutua tienen la modalidad de trabajo colectivo y comunitario de sus
socios y familiares bajo la dirección técnica de la cooperativa.
En cualquiera de estas dos modalidades, de acuerdo con lo expresado por la ley, no darán lugar
a aporte alguno a los organismos de previsión y seguridad social.
En definitiva, tanto las cooperativas de usuarios como la de propietarios pueden llevar adelante
su construcción en cualquiera de las modalidades referidas, por ayuda mutua o autoconstrucción
o por ahorro y crédito.
Si bien la participación activa de los socios y sus familiares en la obra es sacrificada, tiene
aspectos muy positivos en cuanto a lo que se genera a nivel de grupo humano, por el hecho de
unir esfuerzos, compartir, perseguir los mismos objetivos, sentimiento de solidaridad y
cooperativismo.
1.5. Proceso de formación y desarrollo de la cooperativa
De acuerdo con la información proporcionada, en entrevista con Salvador Schelotto,26 las

cooperativas comienzan a formarse con la reunión de determinados grupos de personas que se
26
Entrevista con Salvador Schelotto, Director Nacional de Vivienda (DINAVI) del Ministerio de
Vivienda y Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Montevideo, 28 de agosto de 2019.
26
encuentran vinculadas por razón de trabajo o vecindad, o la razón que fuere, que tienen el
objetivo de formar una cooperativa. Desde ese momento hasta la fecha de creación de la
Personería Jurídica, se desconoce cuánto tiempo ha transcurrido para contabilizarlo como parte
del proceso.
Antes de examinar cuáles son los pasos que la cooperativa debe dar para la aprobación de su
proyecto y obtención del préstamo, haremos referencia al instituto que fue creado con en el año
2007 con la finalidad de promover y facilitar el acceso y permanencia en la vivienda, que es la
Agencia Nacional de Vivienda27 (ANV).
La ANV es un organismo descentralizado, creado por Ley Nro. 18.125 de 27 de abril de 2007,
que contribuye elaborando e implementando políticas públicas de vivienda, atendiendo los
aspectos económicos, sociales y medioambientales.
Asimismo, implementa y ejecuta políticas y programas con la finalidad de facilitar el acceso al

crédito, generando más viviendas, gestionando cooperativas, entre otros, para lograr que más
uruguayos obtengan y ejerzan su derecho a la vivienda.
Esta institución establece cuáles son los pasos que debe dar la cooperativa para la aprobación
del proyecto y otorgamiento del préstamo:
• 1) El grupo va a proceder a labrar el acta de fundación con Escribano Público,

en la que se aprueba el estatuto, se solicita la personería jurídica y se inscribe
el estatuto en el Registro de Personas Jurídicas, Sección Registro Nacional de
Cooperativas.
• 2) Se realiza el registro de la cooperativa en el MVOTMA y solicitar el
Certificado de Regularidad. El primer Certificado de Regularidad de cada
Cooperativa será tramitado ante la Unidad de DINAVI "Registro y Control de
Cooperativa y Fondo Sociales de Viviendas".
• 3) Enseguida, la cooperativa comienza a trabajar con el Instituto de Asistencia
Técnica (IAT) desarrollando el proyecto, social, arquitectónico, para poder
presentarse a la Agencia Nacional de Vivienda.
• 4) Se procede al ingreso de Anteproyecto, en donde los Institutos de Asistencia
Técnica (IAT) y los integrantes de las cooperativas deben presentarse con la
27
Agencia Nacional de Vivienda, “Cooperativas”, Disponible en :
https://www.anv.gub.uy/grb/contenido.aspx?id_contenido=495 (visitado el 30 de agosto de
2019)
27
carpeta, la documentación necesaria y el formulario web completo e impreso,
las carpetas de arquitectura, notarial, social y/o administrativa, a la ANV y
realizará el estudio de factibilidad del terreno.
• 5) Después en el sorteo de adjudicación de préstamos intervienen sólo las
cooperativas que hayan aprobado la etapa del anteproyecto. Las cooperativas
que no resultan favorecidas deben presentar una declaratoria en la ANV
(dentro de la fecha límite para la presentación de anteproyectos) para poder
volver a participar en el siguiente sorteo.
• 6) A continuación, se ingresa el Proyecto Ejecutivo. Aquí las cooperativas que
fueron sorteadas, sea en este período o en anteriores, deben presentar el
Proyecto Ejecutivo que también es elaborado con el asesoramiento del IAT y
la ANV tiene un plazo de 90 días para estudiarlo y expedirse.
• 7) Cumplido con lo anterior, se hará la escrituración del préstamo ante la ANV,
el que significa un hecho fundamental, pues significa que se comenzará con las
obras.
• 8) Para comenzar con la ejecución de la obra, debe entregarse un formulario de
inspección en la Secretaría Administrativa del Área de Programas
Habitaciones, solicitando Honorarios de Proyecto y Permiso de Construcción,
firmado por técnico del IAT y dos representantes de la Cooperativa, además de
una serie de documentos que le serán requeridos.
• 9) Finalizada la construcción de las viviendas se labra un Acta de Finalización
Provisoria de Obra, con las condiciones técnicas de habitabilidad, implicando
todos los servicios conectados y en condiciones de ser habilitadas por los
organismos públicos.
• 10) Por último, al saldo de préstamo sin liberar se aplica a una amortización
extraordinaria. Una vez realizado, están dadas las condiciones para firmar el
Acta de Inicio de Proceso Amortizante y en esta etapa la cooperativa está en
condiciones de solicitar subsidios.
De acuerdo con la información que surge de la página web de la ANV,28 la cantidad de

cooperativas de vivienda en obra, iniciadas y finalizadas, en el período que va desde el año
2015 a junio 2019 es el siguiente:
EN OBRA INICIADAS FINALIZADAS
COOPERATIVAS 209 278 217

VIVIENDAS 7280 8828 6744
28
Agencia Nacional de Vivienda, “Cooperativas”, disponible en
https://www.anv.gub.uy/grb/contenido.aspx?id_contenido (visitado el 31 de agosto de 2019)
28
Pese a las dificultades por las que atraviesan las cooperativas para poder cumplir con sus
objetivos, vemos de acuerdo con la información expuesta en el cuadro, que de la sumatoria de
viviendas en las tres etapas (esto es, en obra, iniciadas y finalizadas) corresponde a 22.852
familias que obtuvieron o están en vías de obtener su vivienda y, por lo tanto, de resolver su
situación habitacional de forma permanente.
29
1.6. Conclusión
Las cooperativas de viviendas nacen por la necesidad de la clase obrera de acceder a una
vivienda digna. Su surgimiento va de la mano con la coyuntura social y política que atravesaba
nuestro país, en la que había emergencia por solucionar el tema habitacional de los obreros, y
también por recuperar y revertir la crisis por la que transitaba la industria de la construcción.
Había que impulsar la construcción de viviendas que favoreciera al sector privado, (con
actividad deprimida), pero como los obreros no podrían pagar el costo de lo que ofrecían estas
empresas, es que se recurre al cooperativismo.
Entonces, si bien el cooperativismo es impulsado con una finalidad social, no podemos

desconocer la razón económica existente por detrás, referente a la industria de la construcción.
Es gracias a estas circunstancias que fueron apareciendo los avances, tanto a nivel legislativo
como de políticas, que llevaron al desarrollo de esta modalidad.
De acuerdo con la cantidad de viviendas construidas y familias beneficiadas, debemos concluir

que el cooperativismo, como herramienta para resolver la realidad habitacional de los sectores
más humildes de nuestra sociedad, es la que resulta más adecuada.
De todas maneras, se necesita aunar los esfuerzos de todos los sectores políticos a los efectos
de profundizar más en mejorar y extender este instrumento, que no solo beneficia a los propios
adjudicatarios, sino que provoca una mejora integral de la ciudad y la sociedad en su conjunto.
30
CAPÍTULO 2. FEDERACIONES DE COOPERATIVAS DE
VIVIENDA
En el ámbito de las cooperativas de vivienda, las federaciones de cooperativas que tienen mayor
relevancia son FUCVAM y FECOVI, a pesar de que existen más federaciones (como
COVIPRO, entre otras).
Analizaremos brevemente a FUCVAM y FECOVI, por considerarlas de mayor trascendencia

en el ámbito de las cooperativas de vivienda.
2.1. Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua.

(FUCVAM)
Esta federación fue fundada el 24 de mayo de 1970 y se describe así:

La Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (FUCVAM) 29 es el
movimiento social más grande, antiguo y más activo trabajando en temas de vivienda y
desarrollo urbano en Uruguay. Gracias a su modelo de ayuda mutua, las cooperativas afiliadas
a FUCVAM han producido y mantenido vivienda de alta calidad, ofreciendo una solución
importante para aquellos que no hubieran podido permitirse adquirir una vivienda decorosa en
el mercado privado.
Es una asociación gremial de segundo grado que nace a través de una propuesta de trabajadores
que visualizaron la posibilidad de acceder a la vivienda por medio de esta modalidad asociativa.
Así es que se agrupan las cooperativas de vivienda ya sea de usuario o propietarios, por ayuda
mutua, para lograr de forma efectiva el acceso sostenible a la vivienda.
Esta organización trabaja para organizar, apoyar y capacitar a cooperativas de vivienda por
ayuda mutua, así como también trabaja en el desarrollo de colaboraciones internacionales, con
organizaciones locales y residentes para adaptar adecuadamente el modelo a muchos países de
América Latina y el Caribe.
29
Acerca de FUCVAM, disponible en: https://www.fucvam.org.uy/acerca-de/ (visitado el 12 de
agosto de 2019).
31
Al encontrase organizadas en este tipo de federaciones, las cooperativas tienen un respaldo y la
posibilidad de aunar sus fuerzas para el logro de mayores y mejores beneficios. A modo de
ejemplo, en el mes de octubre de 2018, FUCVAM movilizó a las cooperativas a un acto que se
llevó a cabo en la Plaza Independencia, con la finalidad de reclamar a las autoridades una rebaja
en la tasa de interés a un 2 %, exoneración de IVA en los materiales de construcción,
reglamentación urgente de la ley de subsidio a la permanencia, cartera de tierra a nivel nacional,
un verdadero fondo nacional de vivienda y crédito para el mantenimiento de cooperativas
habitadas.
De lograrse algunos de los objetivos reclamados, implicaría mejorar las condiciones para
acceder a la vivienda.
2.2. Federación de Cooperativas de Viviendas de Usuarios por Ahorro

Previo (FECOVI)
La Federación de Cooperativas por Ahorro Previo 30 agremia a aquellas cooperativas que desde
la Ley de Viviendas son reconocidas dentro de una de las modalidades de gestión posibles.
Su objetivo fundamental es la defensa de las cooperativas que nuclea. Al mismo tiempo,

desarrolla una actividad de fomento del cooperativismo, dirigida principalmente a la promoción
del sistema cooperativo de usuarios, Con ello, se busca mantener y fortalecer el movimiento
cooperativista.
FECOVI atravesó fundamentalmente dos etapas: una previa y otra posterior al régimen de facto.
A partir de 1984, se produce el resurgimiento de la Federación, que con otro nombre ya había
funcionado. Este resurgimiento se debió fundamentalmente a los graves problemas que pesaban
sobre las cooperativas, acarreados del periodo dictatorial, y que las llevó a reunirse nuevamente.
Durante este periodo, se les habían negado los préstamos y aquellas que ya los habían obtenido,
se enfrentaron a cuotas con montos excesivos, que no podían pagar, que hicieron surgir el tema
30
GADEA, ABIGAIL “El movimiento cooperativo de viviendas del Uruguay como actor socio-
político en la problemática contemporánea de la vivienda” Disponible en
https://www.colibri.udelar.edu.uy/jspui/bitstream/20.500.12008/18049/1/TTS_GadeaAbigail.pdf
(visitado el 25 de agosto de 2019)
32
de los colgamentos. Fue la situación angustiosa de las cooperativas ante el Banco Hipotecario
la que las condujo a agruparse en defensa de sus propios intereses.
Entonces, si bien no contamos con una fecha precisa de su creación, se estima que, a partir de
agremiaciones como la Federación Nacional de Cooperativas de Viviendas (FENACOVI) y la
Unión Nacional de Cooperativas de Viviendas (UNICOVI), desde principios de 1969
pretendían unificar y conseguir una única Federación.
El Sistema de Ahorro Previo aparece con la ley 13728, leyes modificativas y complementarias,
y consiste en el ahorro de cierta suma de dinero (por parte de las cooperativas), previo a la
concesión del préstamo para la construcción de las viviendas. Este ahorro busca solventar parte
del terreno y algunos costos de construcción, y tiene que ser de un 15 % del total del valor de
la obra y del terreno.
Esta agremiación se destaca por lograr la construcción de viviendas con un costo del 30 % por
debajo del de los promotores privados. Cuentan con Institutos de Asistencia Técnica que las
capacitan para la autoadministración de las obras, por lo que las cooperativas se comportan
como empresas constructoras, que contratan directamente materiales y mano de obra, logrando
así un costo de construcción promedio sensiblemente inferior.
Las Cooperativas que ha formado FECOVI se construyen por autoadministración, y han

seguido una metodología inédita que implicó un gran ahorro a sus miembros. Con la federación,
se crea además una red de servicio de capacitación, educación cooperativa, planificación de
proyectos sociales para cooperativas existentes o en desarrollo además de los servicios
otorgados a las cooperativas en cuanto mantenimiento de las infraestructuras y asesoramiento
en cuestiones de diversa índole.
Según información proporcionada por FECOVI, 31 esta modalidad en régimen de usuarios

recoge a más de 5000 familias, ya sea en Ahorro Previo como en Ayuda Mutua, solucionando
sus necesidades habitacionales a través del desarrollo de modelos alternativos de autogestión,
31
Quienes somos, disponible en: http://www.fecovi.coop/viv/quienes-somos/las-cooperativas/
(visitado 12 de agosto de 2019)
33
a costos sensiblemente más bajos que los proveedores privados. Se han convertido en referentes
de consulta y estudio a nivel internacional.
Actualmente, su desarrollo se ve entorpecido por la escasez de fondos, las dificultades que

tienen las cooperativas para la obtención de tierras en lugares accesibles, lo engorroso de los
trámites, y ausencia de nuevas herramientas de financiamiento.
34
2.3. Conclusión
Las federaciones de cooperativas de viviendas tienen como objetivo atender a sus cooperativas
socias y buscar alternativas que soluciones las distintas dificultades que se les plantean.
Es decir, son como una especie de “sindicato de las cooperativas” debido a que actuarán como
mediadores entre las cooperativas y el Estado en la búsqueda de soluciones.
No todas las cooperativas de vivienda que se forman se asocian a una federación, con lo cual
los asuntos que llegan a las federaciones dependerá de cada momento y circunstancia.
En definitiva, las federaciones cooperativas constituyen una alternativa importante para las
cooperativas a los efectos de hacer visibles sus necesidades y hacer efectivos sus reclamos.
35
CAPÍTULO 3. DERECHO A LA VIVIENDA
En la búsqueda de proteger y garantizar el derecho a la vivienda, contamos con varias normas,

tanto a nivel nacional como internacional.
En primer lugar, nuestra Carta Magna en su artículo 45 establece que: “Todo habitante de la
República tiene derecho a gozar de vivienda decorosa. La ley propenderá a asegurar la vivienda
higiénica y económica, facilitando su adquisición y estimulando la inversión de capitales
privados para ese fin”.32
En el mismo sentido, la Declaración Universal de Derechos Humanos aprobada y proclamada

por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la resolución Nro. 217 de 10 de diciembre
de 1948, establece que: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure,
así como a su familia, la salud, el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda,
la asistencia médica”.33
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales aprobado por la ONU

el 16 de diciembre de 1966 en su artículo 11 dispone:
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda

persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso
alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de
las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas
apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a
este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional
fundada en el libre consentimiento.34
En la actualidad, las Naciones Unidas han definido a la vivienda en el marco del documento
preparatorio para Hábitat II de la siguiente forma:
La vivienda adecuada significa mucho más que un techo. Es la unidad

habitacional que satisface normas mínimas de construcción, significa
32
Uruguay, Constitución de 1967, Editorial Tradinco, Montevideo, 2007.
33
La Declaración Universal de derechos humanos, Disponible en:
https://www.un.org › universal-declaration-human-rights (visitado el 28 de setiembre de 2019)
34
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, disponible en:
https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/cescr.aspx (visitado el 28 de setiembre de
2019)
36
privacidad, espacio, seguridad, estabilidad estructural y durabilidad,
iluminación y ventilación, infraestructura básica, agua y servicios
sanitarios, servicios culturales y recreativo, así como una ubicación
apropiada en relación al trabajo y servicios básicos.35
Se entiende por vivienda36 digna y adecuada aquella que es fija y habitable, sobre la que el
individuo o la familia que la ocupa tiene determinada seguridad jurídica con respecto a su
tenencia, es decir que no tiene la incertidumbre constante de que será despojado en cualquier
momento. Esta vivienda, además, debe ser de determinada calidad, de forma que proporcione
un mínimo de confort a quienes la habitan: debe ser asequible y accesible.
La Observación General Nro. 4 del Comité de Derechos Urbanos de Naciones Unidas define y
aclara el concepto del derecho a una vivienda digna y adecuada, ya que el derecho a una
vivienda no se debe interpretar en un sentido restrictivo simplemente de cobijo sino, que debe
considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad.
Así es que estas viviendas deben ubicarse en barrios dotados de servicios urbanos, accesibles,
con espacios intermedios de relación que permita la comunicación vecinal. Es decir, en sitios
en los que las familias puedan desarrollarse, que estén inmersas en la sociedad y con acceso a
todo lo necesario para ello.
La vivienda no es solo una necesidad material de protección; es el espacio donde se desarrolla

la vida cotidiana de los sujetos. Existe estrecha relación entre vivienda y vida humana en cuanto
que satisface las necesidades del individuo en su conjunto, tales como la educación, servicios
de salud, transporte, empleo.
Si el individuo quiere encontrar en la ciudad todas estas necesidades satisfechas, el acceso a la

vivienda se vuelve más difícil, el valor de los alquileres se eleva y el costo del suelo también.
35
Hábitat III la conferencia de las Naciones Unidas centrada en los ciudadanos, Disponible en:
https://www.un.org/es/chronicle/article/habitat-iii-la-conferencia-de-las-naciones-unidas-
centrada-en-los-ciudadanos (visitado el 28 de setiembre de 2019).
36
“Derecho a la vivienda” disponible en
https://eva.udelar.edu.uy/pluginfile.php/428031/mod_resource/content/1/Derecho%20a%20la%
20vivienda.pdf (visitado el 02 de agosto de 2019)
37
En la actualidad, la vivienda es un bien de difícil acceso, vinculado a otras prioridades, que
depende de la inserción en el mercado laboral que se tenga y el ingreso que perciba por ese
trabajo.
Por los motivos expuestos, la vivienda es de gran importancia para las personas y es por ello
por lo que debería dejar de ser utilizada como una mercancía, y pasar a ser considerada como
el lugar en donde el individuo desarrolla su vida en plenitud.
3.1. Acceso a la vivienda
Resulta muy difícil poder ejercer el derecho consagrado37 en el artículo 45 de la Constitución,

cuando las personas no cuentan con un empleo o tienen trabajo que realizan de manera informal.
Por un lado, para poder solventar los costos de un arrendamiento mensual, el sujeto debe contar
con un ingreso adecuado. Pero además, debe encontrarse formalizado para poder hacer frente a
una garantía.
Del mismo modo, si quiere acceder a un préstamo hipotecario para obtener una vivienda, es
necesario contar con un ingreso. Muchas veces deben sumarse los ingresos del núcleo familiar
para acceder al préstamo, debido al alto valor de los bienes inmuebles en general y en
Maldonado en particular.
El principal problema de la vivienda es el acceso al suelo y no se puede pensar en resolverlos

de forma separada, por el contrario, van de la mano.
Para hablar de vivienda digna y de derecho a la ciudad es preciso que exista un acceso al suelo
para todos, como derecho humano básico.
La dificultad se plantea en que satisfacer ese derecho a la vivienda implica chocar con el
derecho a la propiedad privada.
37
FERREYRA LEMES, Eliana, La lucha por el derecho a la vivienda. Una aproximación a la realidad
del barrio Marconi disponible en:
https://www.colibri.udelar.edu.uy › bitstream › TTS_FerreyraLemesEliana , (visitado el 25 de agosto
de 2019)
38
Como expresa Yglesias,38 para ejercer el derecho a la vivienda, el individuo no tiene por qué
ser el dueño del inmueble o de la tierra. Existen grandes diferencias entre lo que es el derecho
a la vivienda, que tiene una finalidad más familiar, al que tiene derecho todo habitante, frente
al de propiedad privada que cumple con una función individual, y si se quiere comercial,
entendiéndolo como un objeto que circula en el comercio de los hombres, como un bien de
intercambio.
La vivienda requiere de determinada estabilidad y seguridad; pero solo su utilización, no es

necesario que se tenga la titularidad.
En nuestro país, en general, se ve priorizado el derecho a la propiedad por sobre el de vivienda.

Eso lo vemos reflejado en ocasiones en que las personas ocupan terrenos inutilizados o
viviendas deshabitadas de propiedad privada, y luego se enfrentan a las represalias de la policía,
que los sacan por invadir propiedad privada. Entonces, el derecho a la propiedad se encuentra
protegido frente al derecho a la vivienda que tienen las familias.
Por eso encontramos, por un lado, terrenos inutilizados por sus propietarios, o que utilizan como
negocio, especulando, y por otro, personas que si no es de manera irregular no pueden acceder
a la tierra, debido a su alto costo.
En definitiva, el derecho a la vivienda, garantizado por nuestra Constitución, se encuentra

obstaculizado por la dificultad con la que se enfrentan los individuos para acceder al suelo, a la
tierra en donde construir su vivienda. Ese suelo que se encuentra en manos de particulares que
buscan y especulan en el mercado inmobiliario a los efectos de obtener mejores y mayores
ganancias.
Se produce pues una contradicción39 en lo referente a la vivienda, en cuanto que ella es un bien
indispensable para la vida de las personas, pero, sin embargo, a la que la mayoría de la población
no puede acceder tan solo con su salario, ni como propietarios ni como arrendatarios.
38
YGLESIAS, Arturo, Derecho de las cosas, la propiedad en general y en particular: La territorial
urbana, Tomo III, Volumen 1, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2010 pág. 177
39
GADEA, Abigail, “El movimiento cooperativo de vivienda del Uruguay como actor socio-político
en la problemática contemporánea de la vivienda”, disponible en:
https://www.colibri.udelar.edu.uy/jspui/bitstream/20.500.12008/18049/1/TTS_GadeaAbigail.pdf
(visitado el 27 de agosto de 2019)
39
No podemos esperar que el mercado40 nos dé soluciones, ni que garantice los derechos sociales.
Es el Estado el que debe intervenir y solucionar aquellas situaciones que atenten con los
derechos fundamentales de los habitantes.
Así es en cuanto al déficit de acceso a la vivienda por un lado y por otro la cantidad de inmuebles
desocupados e inutilizados por parte de los particulares, o incluso por instituciones estatales.
El Estado debe promover y asegurar el cumplimiento de los derechos humanos, y en especial

de la vivienda, creando instrumentos que faciliten el acceso a ella a todos los individuos,
generando leyes y políticas en ese sentido.
Siempre ha existido una tensión entre lo que es el derecho a la vivienda y el derecho a la

propiedad privada, pero el Estado debe generar políticas que tiendan a priorizar la vivienda,
teniendo en cuenta la función social que cumple.
La forma puede ser controlando determinados aspectos tales como el período transcurrido sin
ocupación del bien por parte de su dueño, considerarla como una propiedad “improductiva” o,
por ejemplo, sancionándola con la imposición de impuestos por no estar cumpliendo con una
función social.
En Uruguay, la única herramienta que tiende a “sancionar” de alguna manera a este tipo de
hechos es mediante el valor más alto de impuesto a los terrenos baldíos; pero es un recurso que
en los hechos no tiene demasiada incidencia.
En consecuencia, la existencia de propiedades inutilizadas, viviendas cerradas por largos

periodos de tiempo, inmuebles que se deterioran por la falta de uso y mantenimiento, atenta
contra el derecho a la vivienda.
40
DEDE, Graciela y LARROSA, Ivanha ,“Uruguay: La vivienda como componente de la dignidad
humana”, disponible en:
http://www.gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?entidad=Textos&id=2366&opcion=docum
ent (visitado el 31 de agosto de 2019)
40
3.2. Derecho a la Propiedad Privada
El antecedente en nuestro derecho respecto de la propiedad privada lo encontramos en el

Derecho Romano. El concepto de propiedad contiene los conceptos de
• ius utendi, en tanto es la facultad de usar la cosa para cualquier destino lícito y
conceder el derecho o parte de este derecho a terceros, derechos personales.
• ius fruendi son los frutos que la cosa pueda producir sean industriales, civiles o
naturales de acuerdo con lo preceptuado por nuestro Código Civil.
• También, la posibilidad de constituir cualquier derecho real sobre la cosa en
favor de otros sujetos tales como el derecho de goce o de garantía, lo que se
denomina por parte de los romanos como el ius abutendi, es decir la
posibilidad de abusar de la cosa, disponiendo de ella incluso para enajenarla.
La Constitución de la República, en su artículo 7 que establece que:
Los habitantes de la República tienen derecho a ser protegidos en el

goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad. Nadie
puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que se
establecieren por razones de interés general. 41
En el artículo 32 consagra:
La propiedad es un derecho inviolable, pero sujeto a lo que dispongan

las leyes que se establecieren por razones de interés general. Nadie
podrá ser privado de su derecho de propiedad sino en los casos de
necesidad o utilidad públicas establecidos por una ley y recibiendo
siempre del Tesoro Nacional una justa y previa compensación. Cuando
se declare la expropiación por causa de necesidad o utilidad públicas,
se indemnizará a los propietarios por los daños y perjuicios que
sufrieren en razón de la duración del procedimiento expropiatorio, se
consume o no la expropiación; incluso los que deriven de las
variaciones en el valor de la moneda.42
En virtud de lo contenido en nuestra constitución de la Republica debemos concluir que la

propiedad es un derecho intocable.
41
42
41
Por su parte, nuestro Código Civil, en el artículo 486, expresa que: “El dominio (que se llama
también propiedad) es el derecho de gozar y disponer de una cosa arbitrariamente, no siendo
contra la Ley o contra derecho ajeno.”43
Seguidamente, el artículo 487 nos manifiesta cuál es el contenido de ese goce y disposición,
pudiendo usar la cosa, cambiar su forma, destruirla, evitar que los demás se sirvan de ella y
hasta enajenarla.
Sin embargo, este derecho protegido constitucional y legalmente no es absoluto; tiene

limitaciones en función del interés general y/o del derecho ajeno.
Así, el artículo 488 establece que: “El ejercicio de esos derechos queda subordinado a las
prohibiciones de las leyes o reglamentos y a la imperfección del dominio, resultante de las
convenciones o de la voluntad del testador”.44
Desde el punto de vista doctrinario, Del Campo expresa: “El derecho de propiedad se nos
presentará, tal como se le ha concebido, como individual, absoluto y exclusivo, mientras las
exigencias sociales no le impongan diversas limitaciones.”45
Las limitaciones pueden ser del orden legal, tales como la expropiación o las contenidas en el
derecho sucesorio:
• Las impuestas por el régimen administrativo, en cuanto a límites de altura de

retiros, aquellas de tipo urbanísticas, entre otras.
• Las impuestas por doctrinas del abuso del derecho: en este caso podemos
encontrar al accionar lícito del propietario pero que actúa perjudicando a un
tercero amparándose en ese derecho, con lo que actúa incurriendo en abuso.
43
Uruguay, Código Civil y leyes complementarias, 3ra. Edición, MACHADO GHIACJERO,
Jorge Julio, Asociación de Escribanos del Uruguay, Montevideo, 2013
44
ibid
45
GONZALEZ PIANO, María del Carmen, HOWARD, Walter, et al, Manual de derecho civil, pág.
203, disponible en : https://www.cse.udelar.edu.uy/wp-content/uploads/2017/11/05_FCEA-
DerechoCivil_2011-09-01_lowres.pdf (visitado el 01 de octubre de 2019)
42
Para Howard,46 a partir de la ley Nro.18.308 se instala una nueva disciplina de la propiedad
inmobiliaria, ya que el orden normativo comienza a entender al territorio como concepto y no
como una sumatoria de propiedades individuales. En su artículo 35, realiza una limitación a los
poderes del propietario, debido a que este deberá solicitar autorización para realizar actividades
y usos, a modificar, a fraccionar o construir, por lo tanto el propietario no es quien decide
arbitrariamente, sino que deberá ser autorizado por la Junta Departamental de su departamento
para tales efectos.
Arturo Yglesias47 manifiesta que gran parte de las desigualdades que padecemos guardan
relación con las diferencias y dificultades de acceso a la vivienda de los sectores más
desprotegidos de la población, por la falta de planificación urbana y utilización adecuada del
territorio. En este sentido se debe privilegiar el interés general limitando el derecho individual
de propiedad y el legislador debe restringir este último en virtud de beneficiar a la colectividad.
Entonces, a pesar de la evolución del instituto del derecho de propiedad, continúa siendo
protegida como un poder exclusivo y pleno que aunque no se inspire en criterios individualistas,
estos son en virtud de la existencia de exigencias sociales que de alguna manera lo moderan.
3.3. La función social en la propiedad
En la actualidad, el derecho de propiedad, no puede concebirse del mismo modo que en la época
de la civilización romana, donde era profundamente individualista, con dominio absoluto,
perfecto, exclusivo e irrevocable frente a los bienes y un derecho inviolable del hombre.
Para Mario Ruiz Massieu,48 el derecho de propiedad en el mundo moderno tiene una función
social que cumplir en beneficio tanto del individuo como de la sociedad a la que forma parte.
Entre los diversos autores que han pretendido definir a la propiedad en relación con la función
social, encontramos a los que entiende que el derecho de propiedad supone el servicio a los
46
GONZALEZ PIANO, Manual de derecho civil, op cit., pág. 201.
47
YGLESIAS, Arturo, «La propiedad que viene», ADCU. T XL, FCU 2010, pp. 1011-1017.
48
RUIZ MASSEU, Mario, La propiedad con función social en la constitución mexicana, disponible
en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/2/984/4.pdf (visitado el 31 de octubre de
2019)
43
intereses de la comunidad. El deber del propietario es realizar actos positivos en beneficio de
la sociedad, una obligación de solidaridad social y la obligación de mejorar y aprovechar el
bien a merced del individuo y la colectividad.
En todas estas ideas se vincula a la propiedad con la función social considerada de esa forma
en su justo equilibrio entre lo individual y lo colectivo.
Asimismo, el referido autor49 expresa que se puede resumir el contenido de la propiedad en dos
reglas principales; la primera refiere al deber que tiene el propietario y por lo tanto la facultad
de utilizar sus bienes para satisfacer sus necesidades individuales y, la segunda, al deber y
también la facultad de emplear sus bienes en satisfacción de las necesidades comunes de la
colectividad.
La función social de la propiedad es definida en el sentido señalado, con la variante de que para
algunos se trata de limitaciones al derecho de la propiedad y para otros refiere a verdaderos
deberes del propietario sobre su bien.
Existe un avance de contenido en el concepto de propiedad en cuanto que se pasa de una

concepción de propiedad individual y libre a una socialización de la propiedad, que implica la
humanización del derecho de propiedad individual subordinada a las necesidades de un interés
superior, que es el interés general.
En definitiva la propiedad ya no se concibe como una institución individualista; ya no se

fundamenta en el orden económico por ser individual, absoluta e ilimitada, sino que su
contenido cumple una función que beneficia a la sociedad.
Por su parte, Torralba Soriano50 entiende que la función social en el derecho de propiedad
funciona como delimitador del poder. El autor afirma que la incorporación de la exigencia de
una función social en el concepto de derecho subjetivo ha implicado una concreción del
49
Ibídem
50
DOMINGUEZ LUIS, José Antonio, Sobre la funcionalización del derecho de propiedad,
disponible en:
http://www.madrid.org/cs/Satellite?c=CM_Revista_FP&cid=1109168495670&esArticulo=true&id
RevistaElegida=1109168490972&language=es&pagename=Revista (visitado el 28 de octubre
de 2019)
44
contenido y de sus facultades, así como una especie de legitimación de la titularidad derivada
de su correcto ejercicio, y actúa positivamente, manteniendo al titular que ejerce sus derechos
de acuerdo con las necesidades sociales y, negativamente, privando del derecho a causa de un
ejercicio abusivo o antisocial.
Esto significa que al titular de los derechos subjetivos se le imponen una serie de obligaciones
en virtud de la función social provocando una transformación en el derecho de propiedad de
corte cualitativo fundado en el principio de solidaridad social.
Es decir que el titular de un bien ejercerá el ius abutendi en cuanto a su posibilidad de transferir
a un tercero su derecho y disponer del bien. Pero lo que resulta insostenible es el ejercicio
abusivo, ius abutendi como sucede en los casos de no uso o abandono (viviendas deshabitadas,
terrenos baldíos descuidados), en perjuicio de la sociedad.
Podemos concluir en que el contenido del derecho de propiedad se define en la utilidad

individual y la función social, considerándolo como un instrumento en aras de la consecución
del bien común. El provecho individual y la utilidad social se relacionan en una forma
armónica. De esta forma, resulta totalmente inadmisible el ejercicio de la conducta antisocial
sobre el bien.
La propiedad, en la actualidad, debería enmarcarse en un compromiso social y no solo constituir

un provecho personal. Entonces podría adquirirse y detentarse legítimamente el bien en cuanto
sirva a la cooperación a la comunidad. Por su parte el Estado debe reservarse la facultad de
intervenir y controlar el ejercicio del poder absoluto sobre el bien, en concordancia con las
demandas del interés general.
En definitiva de acuerdo con las expresiones de Carlos Castro Casas: “Hay que encontrar un
justo equilibrio entre el respeto de los derechos individuales y el cumplimiento de los cometidos
estatales en la materia del ordenamiento territorial. El derecho da los mecanismos para
solucionarlo”.51
51
MIRANDA CAMACHO, Myriam, “Aproximación a los desafíos para la aplicación de la Ley de
Ordenamiento Territorial y Desarrollo sostenible. Derecho de propiedad, seguridad y certeza
jurídica en el marco de la ley”, Cuadernos del CLAEH, segunda serie, Nro. 108. Punta del Este,
2018. pág. 293
45
3.4. La mirada humanista sobre el desarrollo del territorio de Louis Joseph
Lebret
El Padre Louis Joseph Lebret, desde su fe cristiana y su condición de sacerdote, escribió “para
todo el hombre y para todos los hombres”, trascendiendo las fronteras de su pensamiento
religioso, devenido por cierto en su inspiración más profunda, para dirigir su palabra y su acción
a la gente de buena voluntad. Pionero en la construcción del pensamiento de las ciencias
sociales y de los instrumentos necesarios para su aplicación.
Juan Pablo Terra recibió la influencia de Lebret en su obra, como principal creador del
pensamiento científico social en el Uruguay, en la inspiración y aporte metodológico en sus
estudios sobre el Uruguay Rural, sobre la pobreza —muy especialmente en su infantilización—
la Ley de Vivienda de 1968 y la de Creación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo- Ley de
Pueblos y Ciudades, que trasladaba la visión del uso del territorio y una propuesta de auténtica
descentralización.
Responsable y fundadamente, puede demostrarse que esta última iniciativa constituye, no el

único, pero seguramente el principal antecedente de la Ley de Ordenamiento Territorial,
instrumento imprescindible para el manejo integral del territorio.
El Padre Lebret52 en su conferencia en la Universidad de la República en 1956, hablaba de

“ascensión humana”, del paso “de una fase menos humana a una fase más humana” y también
simplemente de desarrollo.
Hacía referencia a la preocupación del mundo en general sobre el análisis urbano, haciendo
referencia a que las ciudades son un complejo puesto sobre un territorio que no puede
deslindarse, es decir que no se puede separar a la ciudad de su contexto.
Esta es una realidad viva que se sirve del territorio y, para lograr que la ciudad crezca de manera
ordenada y organizada, se debe contar con un plan director.
52
LEBRET, Louis J., Desarrollo y Acondicionamiento de los Territorios: Análisis de los Hechos
Sociales, disponible en: https://www.colibri.udelar.edu.uy/jspui/handle/20.500.12008/17332,
(visitado 01 de octubre de 2019). pág. 4.
46
Así es que, inicialmente, la ciudad puede formarse por aglomeración de personas que
desarrollan determinada actividad, sea agrícola, industrial, comercial, turística; pero siempre se
va a producir el crecimiento, la transformación, independientemente de cuál fue su razón inicial.
El factor principal para el desarrollo de las ciudades es la planificación, que evita el crecimiento
desenfrenado en condiciones precarias y desiguales.
En este sentido, entendió que se debe analizar la estructura geográfica de la población. El

concepto de desarrollo es mucho más amplio que el de crecimiento. El desarrollo se produce
de manera integral, se trata de que una población llegue al máximo de armonía y crecimiento,
teniendo siempre como eje fundamental al hombre.
El desarrollo es un proceso de total transformación de una sociedad y sus ambientes, sus medios
de producción, sus modos de relación, que asegura a las personas en su conjunto una vida más
humana.
Para este autor53, el proceso de desarrollo debe ser integral y armónico, y debe tomar en cuenta
las necesidades del mercado, de la producción. Debe ser coherente, con objetivos claros y
dirigidos; esto es, no se pueden hacer carreteras si la población tiene necesidades más
prioritarias y deben tenerse en cuenta todos los sectores, debiendo privilegiar algunos frente a
otros, de acuerdo con la población.
El desarrollo debe tender a realizar un equilibrio económico, es decir que es necesario que todo
crezca junto y de manera armoniosa. Además, la humanidad debe comprender por qué se asocia,
por qué persiguen esos objetivos y los aceptan; entender que estamos en presencia de una
asociación de la población en un esfuerzo ordenado para crear una sociedad más humana.
Lebret 54considera que el desarrollo hará la grandeza de los pueblos, siempre que sean capaces
de hacerlo teniendo como centro al hombre y con una perspectiva hacia el bien común.
53
LEBRET, Louis., Desarrollo y Acondicionamiento. op. cit pág. 7
54
Ibid. Pág. 10
47
De lo expresado, podemos concluir que siempre es necesario que los individuos actúen
asociados y organizados para lograr sus objetivos. Así es como actúa el cooperativismo de
vivienda, para lograr cubrir una necesidad básica y derecho fundamental.
Asimismo se debe contar con un plan director que haga posible que estas viviendas se lleven a
cabo en un entorno que potencie el desarrollo de las personas. Es decir, no se agota solo con la
construcción de una casa, sino que se debe acceder a todos los servicios de la ciudad; lograr ese
pasaje ansiado por el maestro Lebret, de un estado de menor humanidad a mayor humanidad.
48
3.5. Conclusión
El derecho a la vivienda se encuentra sumamente limitado por el derecho a la propiedad privada,

que tiene carácter individual y es adquirida por parte de un sector de la población que cuenta
con los recursos para ello y que además la utiliza como una mercancía.
Basta con observar la cantidad de inmuebles que se encuentran abandonados, que son propiedad
de pocas personas y que buscan especular con su valor para aumentar sus ganancias. Como
expresa el Secretario de FUCVAM55, es adquirido para “dejarlo pastar” y que solo aumente su
cotización, y en poco tiempo ofrecerlo en el mercado inmobiliario para obtener sus frutos.
Es por medio de la vivienda que busca proteger y satisfacer la necesidad habitacional de la

población, todo individuo necesariamente debe contar con una vivienda donde cobijarse, pero
además donde desarrollar su vida inmersa en una sociedad. Hay que tener en cuenta que la
vivienda es el principal medio que busca proteger a la familia y sus derechos, tales como la
educación, la salud, el trabajo.
Sin embargo, el derecho de propiedad, dominante frente al de vivienda, al respecto nuestra

normativa expresa que el primero puede tener limitaciones legales o voluntarias. Entonces, lo
que está faltando es articular herramientas que efectivamente limiten esa propiedad frente a un
asunto mucho más trascendente que es proporcionar vivienda, en las condiciones legales
establecidas: vivienda digna, como derecho humano fundamental a todos los habitantes de
nuestra República.
55
Entrevista con Gustavo González, op cit.,
49
CAPÍTULO 4. CARTERA DE TIERRAS
4.1. Antecedentes
Salvador Schelotto56 señala que en nuestro país las primeras carteras de tierras comenzaron a
funcionar en la época en la que transcurrió la presidencia de Jorge Pacheco Areco y la sanción
de la Ley de vivienda. Las carteas de tierras se tramitaban en el marco de la excepcionalidad,
y se trataba de terrenos cuyos propietarios eran bancos que se encontraban en proceso de
liquidación. Esos inmuebles eran adquiridos por la DINAVI y proporcionados a las
cooperativas, sobre todo en la periferia de Montevideo.
Es aquí en donde comienza a aparecer la expresión “cartera de tierras”; sin embargo, esta etapa
duró muy poco debido a la instalación del gobierno de facto en 1973. Luego, vuelta la
democracia, las cooperativas comenzaron a reclamar por la necesidad de terrenos donde
construir sus viviendas.
La primera cartera de tierra que se institucionalizó fue en 1990, por parte de la Intendencia de
Montevideo a través del decreto Nro. 24654/90 y en principio, se fue nutriendo con los
inmuebles de su propiedad.
Era un sistema que se retroalimentaba, ya que la intendencia adjudicaba un terreno a la
cooperativa y cuando esta obtenía el préstamo y abonaba el precio, la intendencia volvía a
comprar un nuevo predio.
Asimismo, y a pesar de contar con algunos predios para viviendas, existe un proceso que
provoca el enlentecimiento de sistema, que es la etapa de estudio y aprobación por parte de la
junta departamental, votación de los ediles mediante, tanto para comprar terrenos como para
adjudicarlos a una cooperativa.
Finalmente, luego de varios años, se sancionan algunas normas que buscan dar solución a los
problemas de acceso a la tierra y a la vivienda, tales como la Ley de Ordenamiento Territorial
y Desarrollo Sostenible Nro. 18.308, la Ley General de Cooperativas Nro. 18.407 y la Ley que
56
ENTREVISTA con Salvador Schelotto, Arquitecto, Director Nacional de Vivienda (DINAVI) del
Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Montevideo, 30 de agosto
de 2019
50
crea las CIVIS, Nro. 18.362, todas del año 2008. Por último se crea la ley Nro. 19.767 de 7 de
noviembre de 2019 que establece una serie de criterios relativos al cumplimiento de deberes
sobre los inmuebles urbanos vacíos y degradados.
4.2. Primera Cartera de Tierra decreto 24.654/90 de la Junta

Departamental de Montevideo
Una de las primeras medidas que son adoptadas en materia de tierras para la construcción de
viviendas se produce en el gobierno departamental, estando al frente el Intendente Tabaré
Vázquez, en donde se crea la Cartera Municipal de Tierra para Vivienda, por el decreto
24.654/90 que fue aprobado por unanimidad en la Junta Departamental montevideana.
En su artículo 1 el decreto establece:
Créase la Cartera Municipal de Tierras para Vivienda, la que será

administrada por el Director General del Departamento de
Planeamiento Urbano, en un todo de acuerdo con las disposiciones del
presente Decreto. La finalidad de dicha Cartera será obtener predios
aptos para la construcción de viviendas, a efectos de: a) utilizarlos en la
ejecución de programas habitacionales promovidos por la Intendencia
Municipal de Montevideo; b) venderlos u otorgarlos, en las condiciones
que se establecen en el presente Decreto, a personas o grupos de
personas que los requieran, para solucionar satisfactoriamente su
situación habitacional. 57
Lo que se buscaba, por medio de este instrumento, era marcar una fuerte presencia en el
mercado del suelo urbano, formando una especie de stock para emprendimientos residenciales.
Permitía actuar al gobierno departamental como mediador o regulador, facilitando el acceso al
suelo a los sectores que no estaban en condiciones de poder obtener predios sin la ayuda estatal.
Asimismo, se pretendía regularizar los asentamientos irregulares ubicados en las zonas

periféricas en terrenos de propiedad municipal, proporcionándoles condiciones de urbanización
dotándolos de los servicios necesarios.
57
JUNTA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO, Decreto Nro. 24.654, Cartera de Tierras,
Montevideo, 1990
51
Posteriormente, la Intendencia de Montevideo firmó convenios con la Federación Uruguaya de
Cooperativas de Ayuda Mutua (FUCVAM) a los efectos de otorgarle terrenos para la
construcción de viviendas por parte de las Cooperativas que estaban afiliadas y que se
encontraban a la espera de conseguir el suelo adecuado para ello.
A partir de esta iniciativa, el sistema de Cartera de Tierra comienza a extenderse a otros

departamentos de manera similar que la de Montevideo. Los primeros fueron Flores, Soriano y
más tarde Canelones.
El decreto no solo se ocupa de la cartera de tierra y de proporcionar a la población un predio

cualquiera, sino que debe tratarse de terrenos aptos para la construcción de viviendas y es así
que el artículo 3 determina que:
Se entenderá por terrenos aptos para la construcción de viviendas, a los

efectos de este Decreto, a aquellos que cumplan las siguientes
condiciones: a)que se encuentren en las zonas urbanas o suburbanas del
Departamento destinados a tales usos de acuerdo con las disposiciones
del Plan Director; b) que posean los servicios complementarios a la
vivienda imprescindibles, en especial el agua potable, la energía
eléctrica, el acceso en todo tiempo y la posibilidad de conexión al
saneamiento. En el caso del saneamiento, también se considerará aptos
a los terrenos que tengan la posibilidad de conectarse, a través de obras
complementarais, a la red existente o a otros sistemas de evacuación de
aguas servidas que sean igualmente aceptables desde el punto de vista
sanitario a juicio de la División Saneamiento del Departamento de
Obras y Servicios, siempre que dichas obras tengan un costo compatible
con el precio del terreno y con la finalidad social de los respectivos
programas. En el caso de que a esos efectos se realizaran obras
complementarias de extensión de servicios, su costo se prorrateará entre
todos los propietarios de predios beneficiados por las mismas. Se
considerará asimismo aptos para la construcción de viviendas los
terrenos que aún no poseyendo alguno de los servicios antes
mencionados vayan a ser dotados de ellos por los organismos
correspondientes, a costo de los mismos, de acuerdo con las previsiones
de los planes quinquenales respectivos.58
Esta Cartera de Tierras significó un firme intento por regular y dar respuesta a las demandas de
las clases sociales empobrecidas que no pueden acceder al suelo urbano.
58
JUNTA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. op, cit. artículo 3
52
4.3. Cartera de vivienda de interés social (CIVIS)
El 6 de octubre de 2008, en la Ley Nro. 18.362 de Rendición de Cuentas se crea la Cartera

Nacional de Tierras, CIVIS (Cartera de Vivienda de Interés Social), que administra el
MVOTMA.
La ley dispone tres artículos referentes a la CIVIS y ellos son:
Artículo 367.- Creación de la Cartera de Inmuebles para Viviendas de

Interés Social con financiación a cargo al Fondo Nacional de Vivienda.
Artículo 368.- El MVOTMA podrá adquirir inmuebles aptos para la
construcción de viviendas y servicios habitacionales a efectos de
ejecutar los proyectos y programas previstos en el Plan Quinquenal de
Vivienda y planes anuales.
Artículo 369.- El MVOTMA podrá afectar inmuebles a la CIVIS con
destino a la ejecución de sus planes de vivienda bienes inmuebles: - de
su propiedad - que adquiera por compra, permuta, dación en pago,
donación, legado, prescripción o expropiación. - pertenecientes al
dominio público o privado del Estado afectados a su patrimonio. - que
hubiere mediante convenios con fraccionadores públicos o privados,
personas físicas o jurídicas.-que hubiere por acuerdo con los Gobiernos
Departamentales, Entes Autónomos o Servicios Descentralizados.59
Esta cartera de tierra tiene una estructura y funcionamiento similar a la montevideana, pero en
este caso se incorpora la posibilidad de que, a través de una resolución, a los inmuebles
afectados al Poder Legislativo, Judicial y los ministerios, se les puede cambiar el destino para
integrarlos a la CIVIS, sin tener que desembolsar dinero ni hacer transferencias de propiedad,
con lo cual se simplifica enormemente su funcionamiento.
La otra diferencia con la cartera municipal la configura el hecho de que el acceso para ser
adjudicatario de esos inmuebles es abierto, sin necesidad de suscribir ningún tipo de convenio,
como sucedía con la Intendencia.
Por otra parte, se sanciona la ley Nro. 19.676 de 7 de noviembre de 2018 que viene a regular la
situación de aquellos inmuebles urbanos que se encuentran vacíos, deteriorados y/o en ruina.
El artículo 2 de la ley Nro. 19.676 menciona cuál es su objeto:
(Objeto de la ley).- La presente ley tiene por objeto promover el
cumplimiento de los deberes relativos a la propiedad inmueble, de
59
Uruguay, Parlamento Nacional, Ley Nro. 18.362 de 6 de octubre de 2008, IMPO, Montevideo,
2008
53
forma de evitar y revertir los procesos en los que se combinen las
situaciones de vacío y degradación de inmuebles urbanos. 60
Es decir que se prende evitar que en el medio urbano existan inmuebles en las situaciones
descriptas por la ley, especificando además que es lo que se considera inmueble vacío,
degradado y en ruina.
La norma le otorga la posibilidad de intervenir al MVOTMA en aquellos inmuebles que se

encuentren en la situación referida anteriormente, quien tendrá legitimación para iniciar un
proceso judicial a los efectos de obtener una sentencia judicial cuyo contenido es expresado en
el artículo 21 de la referida ley:
(Contenido de la sentencia).- La sentencia judicial, además de cumplir

con lo dispuesto en los artículos 197 y 198 del Código General del
Proceso, tendrá el siguiente contenido: A) Declaración respecto de si
el inmueble se ubica en suelo urbano consolidado y se encuentra vacío
y degradado. B)Para el caso de que se declare al inmueble urbano, vacío
y degradado, condena a los titulares registrales del derecho de
propiedad del inmueble a rehabilitar el mismo, otorgándoles un plazo
de veinte días para que presenten, y luego ejecuten en el plazo
perentorio de un año un proyecto de rehabilitación del inmueble que
permita ajustarlo a los requerimientos de la normativa nacional y
departamental correspondiente, bajo apercibimiento de procederse a la
venta judicial del inmueble dispuesta en la presente ley. La
reglamentación establecerá las condiciones técnicas y de plazos de
inicio y ejecución de obras que deberán contemplar los proyectos. El
proyecto de rehabilitación del inmueble será sometido a consideración
técnica de la Intendencia Departamental, la que se deberá expedir en un
plazo máximo de 30 días. El testimonio de la sentencia ejecutoriada se
inscribirá en el Registro de la Propiedad, Sección Inmobiliaria
correspondiente. Dicha inscripción se mantendrá hasta la efectiva
rehabilitación del inmueble y no se levantará con la venta judicial del
mismo.61
Esto es, el MVOTMA una vez que detecta un inmueble en las condiciones dispuestas en la ley
podrá intervenir, sentencia judicial mediante, sea obligando al titular registral a iniciar actos
que demuestren el cumplimiento de sus obligaciones, o de lo contrario solicitar su venta
judicial.
60
Uruguay, Parlamento Nacional, Ley Nro. 19.676 de 7 de noviembre de 2019, Impo, Montevideo,
2018
61
Ibid, artículo 21
54
Una vez realizada la venta judicial, el accionante tendrá derecho de preferencia para la
adquisición del inmueble objeto del remate, el artículo 29 de la Ley Nro. 19676 expresa:
(Derecho de preferencia a favor del Estado).- El accionante tendrá

preferencia para la adquisición del inmueble objeto de la venta judicial,
en las mismas condiciones que el mejor postor. La reglamentación
establecerá las condiciones para el ejercicio de la preferencia. La
preferencia para la adquisición del inmueble, dispuesta por otras
normas legales, será subsidiaria de la presente.
Una vez realizada la venta judicial, el saldo de precio será depositado en el BROU y de no tener
movimientos en un plazo de 10 años se vertirá al Fondo Nacional de Vivienda destinado a
cartera de tierras según lo prescrito por el artículo 31 de la norma.
4.4. Algunos aportes de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo

Sostenible
La ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible ha introducido importantes aportes

en lo que tiene que ver con la organización de nuestro territorio y con la cartera de tierra, en
este caso se mencionan los siguientes puntos entendiendo que son los de mayor relevancia para
el tema de estudio.
4.4.1. Derecho de preferencia
El artículo 66 de la Ley Nro. 18.308 le da preferencia al gobierno departamental para adquirir

inmuebles objeto de enajenación onerosa:
(Derecho de preferencia).- El Gobierno Departamental tendrá

preferencia para la adquisición de inmuebles objeto de enajenación
onerosa entre particulares en las áreas dispuestas específicamente por
los instrumentos de ordenamiento territorial a excepción de lo dispuesto
en la Ley Nro. 11.029, de 12 de enero de 1948.62
62
Uruguay, Parlamento Nacional, Ley Nro. 18.308 de 24 de octubre de 2008, IMPO, Montevideo,
2008
55
Este instrumento permite al gobierno departamental la posibilidad de adquirir un área rural, un
predio urbano o un edificio que puede ser de su interés, para fines de ordenamiento territorial,
sin necesidad de acudir al instituto de la expropiación que es lento y oneroso.
Con esto, se establece, en primer lugar, la facilidad de acceder a inmuebles que le serán
ofrecidos y que podrá adquirir para alimentar su cartera de inmuebles. Por otro lado, la
intendencia tendrá conocimiento de todos los predios que se encuentran en el departamento que
son objeto de enajenación, es decir que se evita el trabajo de salir a buscar terrenos para
incorporarlos a su cartera, ya que si están en venta le serán ofrecidos.
Sin embargo, según lo expresa el Director Nacional de Vivienda Salvador Schelotto63, las
intendencias no saben utilizar el derecho de preferencia, no lo identifican como una oportunidad
para enriquecer su cartera, sino que, a su entender, tienen miedo de vulnerar intereses privados
y, por tanto, se termina gestionando como un trámite burocrático más.
Además, afirma que no conoce un solo caso, en los 10 años desde sancionada la ley, que alguna
intendencia haya hecho uso de ese instrumento con la finalidad buscada.
4.4.2. Cartera de tierras
El su artículo 67 de la Ley Nro. 18.308 otorga la potestad a los gobiernos departamentales de

crear carteras de tierras para fines de ordenamiento territorial:
(Carteras de Tierras). - Los Gobiernos Departamentales podrán crear

carteras de tierras para fines de ordenamiento territorial en el marco de
sus instrumentos, reglamentando su destino y utilización en el marco de
sus respectivas competencias.
Los inmuebles afectados al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) constituirán la Cartera
Nacional de Tierras, estando dicho Ministerio habilitado a cederlos,
venderlos, permutarlos, y aún donarlos, en cumplimiento de los
instrumentos de ordenamiento territorial previstos en la presente ley y
demás legislación aplicable. 64
63
ENTREVISTA con Salvador Schelotto, Arquitecto, Director Nacional de Vivienda (DINAVI) del
Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Montevideo, 30 de agosto
de 2019
64
Uruguay, Parlamento Nacional, Ley Nro. 18.308 op. cit., artículo 67
56
Jorge Patrone considera que la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible:
… es un instrumento que fortalece la descentralización y la necesidad

de considerar al territorio como una unidad. Esta visión es también
válida a nivel nacional, donde la posibilidad de discutir las directrices
nacionales implica un desafío muy importante, dado que en la
ocupación y uso del territorio se juega el destino del país, y es en esto,
en la consideración del ambiente y el desarrollo sostenible donde
radican las fortalezas para que nuestra generación pueda legar a las
futuras, un espacio amigable y armónico con la naturaleza sin olvidar
que el ser humano es la clave. Hay enormes avances en cuanto a la
comprensión. Los esfuerzos de trabajar en los instrumentos propuestos,
requieren cada vez mayor capacitación y conciencia en todos los
ámbitos y niveles, y es aquí en donde la educación pasa a ser un
elemento fundamental. El MVOTMA financia a los Gobiernos
Departamentales para la realización de los instrumentos y hoy día todas
las Intendencias trabajan en ello.65
Podemos concluir que esta ley ha proporcionado herramientas a los gobiernos departamentales
a los efectos de que creen carteras de tierra, pero además, ha posibilitado, por medio del uso del
derecho de preferencia, que esas carteras sean nutridas con predios que se encuentran en el
mercado y son objeto de enajenación por parte de los particulares.
Si bien contamos con esos instrumentos, para que realmente funcionen y cumplan con sus
cometidos, es necesario que tanto a nivel nacional como local se formulen estrategias políticas
que permitan su desarrollo y se ejecuten efectivamente; de lo contrario, seguirán siendo meros
mecanismos sin utilidad.
4.5. La escasez de tierras y sus consecuencias
El problema que acarrea la dificultad para acceder a la tierra termina derivando en la formación
de asentamientos irregulares, situación que si bien tiene múltiples causas, la principal la
constituye la imposibilidad de acceder a las soluciones formales que brinda el Estado o el
mercado.
65
MIRANDA CAMACHO, Myriam, Aproximación a los desafíos para la aplicación de la ley de
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible analizado desde las disposiciones relativas al
derecho de propiedad, superficie de preferencia y prescripción adquisitiva. La implicancia del
documento notarial como instrumento de seguridad y certeza jurídica en el marco de la ley,
Punta del este, 2012, pág. 120
57
El acceso al suelo urbanizado ocupa un lugar central dentro del problema, porque se trata de un
recurso finito, es decir, es escaso o directamente no existen en las cantidades necesarias; pero
además, el que está disponible tiene un costo muy alto y las condiciones de financiamiento están
lejos de las posibilidades de la población con menores recursos.
En consecuencia, el Estado termina invirtiendo grandes cantidades de dinero en regularizar lo
que nace de forma irregular, operación mucho más compleja y costosa, en términos económicos
y sociales cuando se hace sobre lo construido.
Es necesario, entonces, la participación activa del Estado, para evitar la formación de estos
asentamientos irregulares, ya que en la medida que este minimiza su accionar, el problema se
agrava y genera el crecimiento de la precariedad e informalismo. Para evitar la generación de
los “asentamientos irregulares” se requiere de una fuerte presencia del Estado en el mercado de
suelo urbanizado.
Benjamín Nahoum66 sostiene que en Uruguay se está gastando un promedio de siete mil dólares
estadounidenses por lote en operaciones de regularización en zonas periféricas, un valor
sensiblemente superior a lo que cuesta la tierra urbanizada en los barrios consolidados de
Montevideo o de las capitales departamentales, donde podrían brindarse soluciones urbanas
mucho mejores para los supuestos beneficiados y para el conjunto de la sociedad.
Además, este autor entiende que la actuación del Estado exige dedicar recursos
correspondientes y una flexibilización de las normas legales y reglamentarias, para poner en
marcha modalidades de tenencias de suelo nuevas y mejor adaptadas a la realidad actual, el hoy
arcaico concepto de propiedad privada individual.
Los asentamientos irregulares no acarrean solamente un problema de acceso a la vivienda, sino

que la vivienda es uno de los elementos de un contexto, que configura el hábitat, entendido
como el entorno o el conjunto de factores físicos y geográficos que inciden en el desarrollo de
la vida del hombre. Es decir, trata de satisfacer otras necesidades que se encuentran entrelazadas
66
GONZALEZ, Gustavo y NAHOUM, Benjamín, Escritos sobre los sin tierra urbanos causas
propuestas y luchas populares, Editorial Trilce, Montevideo, 2011, pág. 27
58
como la salud, la educación, seguridad, trabajo e inclusión social. Lo que significa que no solo
se soluciona construyendo una vivienda, sino que debe crearse el entorno adecuado.
El problema de la vivienda y el hábitat de los sectores de más bajos ingreso, es muy complejo
e integra aspectos diversos tales como los sociales, económicos, legales, urbanísticos y con
relación a los servicios; todos estos factores están fuertemente vinculados.
Entonces, el Estado debe prevenir antes que regular lo irregular, ya que le genera mayores
costos.
Por otra parte, existe una confusión en cuanto a que se entiende que regular significa legalizar,
es decir que el predio deba un padrón y el titular un documento que acredite que es dueño, o
que tiene algún tipo de derecho sobre él. Regularizar puede significar conceder un derecho de
uso y goce de un predio a los efectos de la construcción de vivienda digna a la población.
Los resultados serán positivos si lo que se busca es que la gente viva mejor. Ellos son quienes
deben estar involucrados y tener la posibilidad de decidir su rumbo. No se les puede imponer,
destruyendo su “rancho” a la fuerza, para ponerlos en una casa mejor, o realojarlos sacándolos
de un sitio y llevándolos a otro. Esto colida directamente con su sentido de pertenencia.
Además, esa vivienda muy precaria seguramente fue construida con sacrificio y con la ayuda
de sus vecinos, con lo cual se encuentra involucrada también una cuestión emocional.
Por otra parte, se debe tener en claro a favor de quien se realizará la referida regularización, ya
que ella implica que se podrá cobrar tributos, otorgar permisos y aplicar tarifas por parte de los
organismos estatales.
Otro aspecto a tener en cuenta, y que resulta ser un mito, es lo referente a la propiedad privada,
ya que en nuestro país, así como también en nuestra región, existe un sentimiento por ser
“propietarios”, y muchas veces se pierde de vista que se puede satisfacer el derecho a la vivienda
sin que el derecho de propiedad sea su condición sine qua non.
Se puede conceder el derecho de uso y goce sobre la tierra con la consecuencia del
abaratamiento que conlleva frente al alto costo del suelo, para la construcción de viviendas, sin
necesidad de la transferencia de la propiedad.
59
Es así como en países desarrollados como Holanda e Inglaterra la mayor parte del suelo urbano
es público, y los procesos para la concesión de la tierra se hace mucho más acotado y ágil,
puesto que el Estado entrega la posesión del bien a los efectos del desarrollo de viviendas.
En definitiva, es necesario que la población conozca otros modelos que hagan efectivo el
derecho a la vivienda, dejando de lado la propiedad privada como única alternativa de garantías
para ello y que, a pesar de nuestra idiosincrasia que pregona por la propiedad, la gente termina
aceptando otras alternativas que le brinden soluciones, si les ofrece las debidas garantías.
Sin ir más lejos, en nuestro país es lo que ha venido sucediendo con las cooperativas de vivienda
de usuarios, en las que el propietario siempre es la cooperativa, y la gente posee un derecho de
uso y goce sobre la vivienda. No es propietaria, pero tiene garantizado su derecho y satisfecha
su necesidad habitacional.
Es común que el Estado manifieste que no tiene dinero para encarar programas de acceso a la
tierra para los sectores de menores recursos, mediante la adquisición de predios urbanos, la
realización de obras de infraestructuras, la legalización y luego la venta por medio de una
financiación o mediante subsidios.
Por consiguiente, el mercado construye viviendas que solo podrán ser de acceso para un sector
de la población de recursos altos o muy altos, contando con todos los servicios a la mano y
ubicadas en el centro de la ciudad.
Por su parte, la población de bajos ingresos, en su búsqueda de palear su situación habitacional,

termina invadiendo terrenos poco preferidos o deseados, para instalarse de manera irregular y
construir su casa en condiciones muy precarias y lejos de todos los servicios.
Luego viene el Estado a pretender regularizar y hace obras de infraestructura, que antes no hizo
porque no tenía los recursos. Invierte en realojar, rehaciendo muchas de las viviendas que ya
estaban hechas, pagar técnicos que realicen la tarea compleja para cumplir con las normas y se
debe construir todo de nuevo.
Pues, de esta manera el metro cuadrado de suelo regularizado le termina costando más caro que
si se hubiera hecho todo desde el inicio a partir de una planificación adecuada. Además, hay
60
que tener en cuenta que en esos asentamientos irregulares no hay escuelas, ni servicios de salud,
ni policía, entre otras cosas, todos servicios que hay que llevar.
En la misma línea, que el Estado no cuenta con los recursos también se considera un mito, ya
que él suele ser el primer terrateniente del suelo urbanizado. Nos encontramos con autoridades
como la del sector de transporte que cuentan con remanentes de expropiaciones por
construcción de obras públicas; ANEP con herencias yacentes; los municipios y alcaldías con
tierras cedidas por fraccionamientos para vialidad y espacios públicos; el Ministerio de Defensa
con hectáreas que cuentan con todos los servicios, donde por décadas se encuentran los
cuarteles y regimientos. Todas esas tierras podrían ser utilizadas para viviendas, si existiera una
adecuada coordinación interna.
Podemos concluir que contamos con mecanismos legales para la construcción de viviendas
dignas, en el hábitat correspondiente, dentro de las ciudades que cuenten con todos los servicios
necesarios para el desarrollo de la vida del hombre. Lo que está faltando son los mecanismos
idóneos que hagan posible su realización efectiva.
Es necesario que se establezcan políticas nacionales organizadas y coordinadas con los

gobiernos departamentales que sigan los mismos lineamientos, así como también con
mecanismos que hagan posible el acceso a la tierra, con la participación activa de las diversas
instituciones públicas que cuentan con predios inutilizados y que perfectamente pueden ser
puestos a disposición para la construcción de viviendas dentro de la ciudad y, en definitiva,
contribuir con el desarrollo de la sociedad.
4.6. Resultados obtenidos a partir de la creación de la cartera de tierras de

Montevideo
El propósito de la creación de esta cartera de tierra en la capital fue la posibilidad de obtener

terrenos aptos para la construcción de viviendas. Es el propio decreto el que define qué es lo
que se entiende por “terrenos aptos”; son aquellos que se encuentran en zonas urbanas o
suburbanas, que puedan ser destinados a usos residenciales, contando con los servicios
complementarios a la vivienda que son imprescindibles, tales como el agua potable, la energía
eléctrica, conexión al saneamiento, así como la evacuación de aguas servidas.
61
Para que los terrenos se otorguen, existen dos posibilidades: o bien adquirir la propiedad del
inmueble o se concede el derecho de su uso y goce; esta segunda modalidad permite al grupo
destinar todo su esfuerzo a la construcción de la vivienda sin necesidad de realizar un pago por
el suelo.
En cambio, los terrenos deben ser necesariamente enajenados cuando se trata de cooperativas
de vivienda, ya que el suelo es la garantía de pago del préstamo que el Estado les otorga.
Ese pago se realizará al momento de la escritura del préstamo. Mientras tanto, la cooperativa
obtiene el compromiso de la Intendencia de que el terreno le será enajenado, a los efectos de
que realice todas las gestiones para la obtención del préstamo.
Así es que en el período que va entre desde el año 1990, cuando nace el decreto, al año 2000,
la intendencia de Montevideo67 otorgó más de doscientas cincuenta hectáreas de tierras
urbanizadas, favoreciendo consecuentemente a miles de familias. En efecto, casi no existen
cooperativas que no hayan accedido a la tierra para construir sus viviendas.
En esta misma línea de trabajo, la intendencia capitalina ha suscrito convenios con FUCVAM,
a los efectos de adjudicar a la cooperativa el terreno que necesita para construir su vivienda.
No se debe perder de vista que la cartera de tierra a la que se hace referencia es destinada, no
solo a las cooperativas sino a todo programa de vivienda social existente. Por eso, se hace
necesaria la existencia del mencionado convenio, para coordinar y establecer un orden de
prelación entre las cooperativas que se encuentran a la espera de la adjudicación del terreno.
Entonces, en virtud de este convenio, FUCVAM determina cuál será la cooperativa

adjudicataria. Existe una lista de las que, según determinadas circunstancias, tienen prioridad,
según su antigüedad, el cumplimiento de sus obligaciones, etcétera. La intendencia se
compromete a vender ese terreno a la cooperativa, en cumplimiento con lo que establece el
decreto de Cartera de Tierras.
67
ENTREVISTA con Gustavo González, Secretario General de FUCVAM, Montevideo, 23 de
setiembre de 2019.
62
Este modelo ha sido copiado por otros departamentos, tales como Flores o Soriano. Aunque no
tengan idéntica nomenclatura, el funcionamiento es el mismo. Tal es así que Soriano es el
departamento con más desarrollo de cooperativismo de vivienda en el interior del país.
Este mecanismo, que se ha venido produciendo desde 1990, se encuentra en la actualidad con
varios inconvenientes en su funcionamiento, principalmente por la causa que tiene que ver con
el precio del suelo. La intendencia, ante la necesidad de alimentar la cartera y cumplir con su
funcionamiento, debe recurrir a los distintos mecanismos tales como la expropiación y la
licitación pública. Estos sistemas plantean trabas por la alta burocracia y la consecuencia de la
extensión en plazos; pueden tardar varios años, lo que genera un importante enlentecimiento en
el funcionamiento.
Es en este sentido que se han planteado alternativas y se han realizado experiencias piloto, a los
efectos de poder alimentar esa cartera. Una de las iniciativa la constituyó el reciclaje de casonas
antiguas que por su capacidad y tipo de construcción podría dar lugar a varias unidades de
vivienda nueva. Culminada esta experiencia piloto, la intendencia incorporó una línea
complementaria de cartera de tierra llamada “Cartera de incas” que implica el reciclaje de
edificios por parte de las cooperativas.
De manera que se puede considerar que el gobierno municipal ha aportado con su apoyo
institucional, mediante la generación y mantenimiento de la cartera de tierra, arrojando
resultados muy satisfactorios que demuestran que este es el camino valido para el otorgamiento
del acceso al suelo a la población, haciendo realidad el ejercicio del derecho a la vivienda digna.
4.7. Acciones realizadas por el Estado para solucionar el problema del

acceso al suelo
Desde el año 2017, el MVOTMA viene impulsando la llamada Estrategia Nacional de Acceso
al Suelo (ENASU), que se encuentra contenida por un conjunto de objetivos políticos, con la
finalidad de resolver de forma eficiente el acceso a la vivienda y hábitat adecuados, con la
dificultad que históricamente se ha enfrentado, por la escasez de suelos y su costo en áreas
urbanas que cuenten con todos los servicios.
63
Para la ENASU, es necesario implementar políticas habitacionales que solucionen uno de los
principales obstáculos con los que se enfrenta la población más desprotegida o de menores
recursos, debido a la escasez y los altos costos del suelo. Este es un factor condicionante para
la creación de vivienda y hábitat adecuados, y tiene una función social que debe ser reconocida.
El Estado es el actor fundamental en los procesos urbanos y territoriales, que debe cumplir la
función de facilitador, con fines habitacionales y de acceso al suelo. La ENASU tiene como
objetivo que las ciudades sean más sostenibles, equitativas, inclusivas y democráticas,
optimizando el suelo como parte integral de acceso a la vivienda y el derecho a la ciudad.
Es decir que estas estrategias políticas llevadas a cabo por el MVOTMA a través de la ENASU,
buscan soluciones habitacionales a la población.
Nuestro país tiene un altísimo porcentaje de urbanización, con importancia de la ciudad,

respecto de los espacios públicos, en cuanto a la calidad y como ámbito de convivencia de la
sociedad en relación con los bienes y servicios que favorecen a la integración social y al pleno
goce del derecho a la ciudad.
Sin lugar a duda, la creación de la CIVIS en el año 2008, conjuntamente con la sanción de la
ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible ha significado un avance sustancial en
cuanto a políticas públicas de acceso al suelo, como elemento fundamental para ejercer el
derecho a la vivienda y a la ciudad.
Sin embargo, existen varias dificultades en la gestión del recurso suelo que es necesario revisar,
evaluar y corregir.
Uno de los obstáculos es la falta de celeridad por parte de las instituciones que intervienen en
estos procesos para concretar la gestión y optimización del recurso del suelo. Se deben generar
herramientas y mecanismos legales que permitan disminuir los plazos para la obtención de
terrenos y lograr que las instituciones cuenten con elementos que le permitan una ágil y
adecuada gestión.
64
Por otra parte, debe existir una mayor y mejor coordinación entre los gobiernos departamentales
y los ministerios y organismos proveedores de infraestructura, que permitan localizar, promover
y financiar programas de vivienda social.
También deben generarse herramientas que permitan hacer uso de inmuebles que se encuentran
abandonados, deteriorados sin ser utilizados, que posibiliten de desarrollo de planes de
vivienda.
En definitiva, el acceso al suelo es una de las claves fundamentales para las políticas urbano
habitacionales. Una de las principales dificultades la configura el hecho de que se trata de un
recurso escaso, finito que condiciona y dificulta el desarrollo pleno de las políticas de vivienda.
Debemos agregar que existen grandes diferencias entre los gobiernos departamentales respecto
de las políticas llevadas a cabo con fines habitacionales. Así es que hay departamentos que
cuentan con su propia cartera de tierras y otros que han dejado a un lado esta problemática, con
las consecuencias que ello significa.
Los municipios deben ser grandes protagonistas y deben tener capacidad para enfrentar estos
retos, es decir que posean recursos, pero también cuenten con una infraestructura administrativa
y técnica adecuada.
Es vocación de los gobiernos locales el manejo de este tema, porque además son los
recaudadores de la contribución inmobiliaria, retorno por mayor valor.
Además, el gobierno departamental puede actuar en conjunto con los privados, inversores
fraccionadores, haciendo a su costo la infraestructura para el fraccionamiento y cobrarse con
tierras, con lo cual se consigue ingresar al mercado lotes por dos vías, para la inversión del
privado e ingresando nuevos terrenos a la cartera.
4.8. Algunas propuestas desde el cooperativismo
De todo lo que se viene planteando, no cabe duda de que disponer de la tierra es el primer paso
para llegar a la vivienda y al hábitat por parte de los sectores populares.
65
En primer lugar, debemos considerar que el Estado es propietario de terrenos que ostentan los
servicios que son requeridos para la construcción de viviendas. Gran parte de esos terrenos se
encuentran en desuso por parte de los distintos organismos estatales: existen ministerios u
organismos públicos que poseen predios que no usan y que podrían ser destinados para
alimentar la cartera de tierras nacional.
Lo que se necesita es que exista una coordinación interna, que se ponga a disposición esos
terrenos o fincas a los organismos que atienden los problemas habitacionales, que pueden ser
el Ministerio de Vivienda o el propio gobierno departamental. De esta manera, se podría
disponer, casi sin costo, de recursos que ya se poseen y que no son utilizados, y generaría
además un ahorro por parte del Estado, al solucionar una problemática que de otro modo le
sería más costoso.
Luego de esgrimir los recursos existentes dentro del propio Estado, como se acaba de exponer,
debemos entrar a considerar todo el suelo que se encuentra ocioso, sea de propiedad pública o
privada: debe dejar de serlo para ponerse al servicio de la sociedad.
Para ello, debemos partir de la base de que la tierra es un bien esencialmente social y que debe
estar al servicio de la humanidad, su uso y goce. Debe entenderse a la tierra como un bien social,
y el suelo y la vivienda deben ser un bien de uso y goce, y no simplemente considerarse como
una mercancía.
Con el objetivo de visualizar a la tierra como un derecho de uso y goce y no como una mercancía
es que deben imponerse a los propietarios determinadas obligaciones en virtud de su derecho
de propiedad. Esto es, la propiedad cumple una función social y debe imponerse a los dueños
de suelos baldíos o edificados una serie de deberes que resultan del compromiso con la
sociedad.
Actualmente, contamos con el artículo 37 de la Ley Nro. 18.308 que establece que:
(Deberes generales relativos a la propiedad inmueble). - Constituyen

deberes territoriales para los propietarios de inmuebles, en el marco de
la legislación vigente y en función del interés general, entre otros, los
siguientes: a) Deber de usar. Los propietarios de inmuebles no podrán
destinarlos a usos contrarios a los previstos por los instrumentos de
66
ordenamiento territorial conforme a la presente ley y las
determinaciones que se establezcan conforme a los mismos durante su
aplicación. b) Deber de conservar. Todos los propietarios de inmuebles
deberán: mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato
público, realizando las obras de conservación oportunas y cumpliendo
las disposiciones que a tal efecto dictamine el Gobierno Departamental
competente. c) Deber de proteger el medio ambiente y la diversidad.
Todos los propietarios quedarán sujetos a las normas sobre protección
del ambiente, los recursos naturales y el patrimonio natural,
absteniéndose de cualquier actividad perjudicial para los mismos. Se
comprende el deber de resguardar el inmueble frente al uso productivo
de riesgo o la ocupación de suelo con fines habitacionales en zonas de
riesgo. d) Deber de proteger el patrimonio cultural. Todos los
propietarios deberán cumplir las normas de protección del patrimonio
cultural, histórico, arqueológico, arquitectónico, artístico y paisajístico.
e) Deber de cuidar. Los propietarios de inmuebles deberán vigilarlos y
protegerlos frente a intrusiones de terceros, haciéndose responsables en
caso de negligencia de las acciones que éstos puedan ejercer en
contravención a lo dispuesto por los instrumentos de ordenamiento
territorial o en menoscabo de los deberes territoriales. f) Deber de
rehabilitar y restituir. Los propietarios de inmuebles quedarán sujetos
al cumplimiento de las normas de rehabilitación patrimonial o de
restitución ambiental.68
El propósito de este artículo es imponer al propietario el deber de cuidar su propiedad, evitando

con ello que el predio se convierta en un sitio propicio para el vandalismo, entre otras cosas.
Sin embargo, esta ley es una herramienta muy útil, con previsiones muy positivas que inciden
directamente en el tema que nos ocupa, principalmente teniendo en cuenta la escasez de suelo
destinado a brindar soluciones habitacionales. Confronta al propietario que lo tiene, pero en
estado de abandono.
A pesar de ello, debería implementarse una herramienta más severa, que grave a la propiedad
inmueble en los casos en que se encuentren abandonados, así como también el aumento
progresivo en tanto aumenta el tiempo en que se encuentran en ese mismo estado.
La aplicación de tasas progresivas en aumento con el paso del tiempo puede significar un
desestímulo para los que compran bienes y lo dejan improductivos a la espera de un aumento
de precio, transformándose en un mal negocio.
68
Uruguay, Parlamento Nacional, Ley Nro. 18.308, op. cit. artículo 37
67
Por su parte, el instituto de la prescripción puede utilizarse para solucionar el tema respecto de
los bienes que son abandonados por sus propietarios. Actualmente, si el inmueble está
abandonado e ingresa en él otra persona realizando actos de posesión, es decir que cuida, limpia
y lo mejora, podrá obtener la titularidad por medio de este mecanismo.
Ahora bien, cuando esa situación no se produce, es decir que el inmueble está abandonado, pero
no existe un poseedor que lo utilice, parecería lógico que ese predio volviera a la sociedad a
través de la representación del Estado.
En estos casos, la solución no sería el pago de una indemnización al propietario, porque ello
significaría premiar al propietario irresponsable que ha ostentado la propiedad de un bien que
no cuidó como le fuere exigido.
Por ello, debería crearse una prescripción especial, con plazos sensiblemente menores a los
establecidos en nuestro Código Civil —que requiere de 30 años de posesión ininterrumpida,
pacífica y pública para poder adquirir por prescripción—.
El abandono de la tierra significa que se está desaprovechando durante un periodo determinado

de tiempo, privando a que se realice una utilización que permita solucionar las dificultades que
se plantean para los sectores sociales que no pueden acceder al suelo y construir sus viviendas.
De igual modo, cuando se abandonan inmuebles con edificaciones, estas se deterioran

rápidamente y pueden significar un riesgo para las personas, además de ser un atractivo para el
depósito de basura, podas, alojamiento de animales en estado deplorable, y además atentando
contra la salubridad.
Incluso, el abandono de los inmuebles al que se hace referencia determina un perjuicio para el
propio mercado, en el entendido de que se trata de un bien que ha dejado de circular, generando
un detrimento de la economía.
De manera que se propone limitar un derecho como el de propiedad para hacer posible y
efectivo el derecho a la vivienda, en virtud de que este último es un derecho humano
fundamental que se encuentra reconocido y consagrado en múltiples normas, como nuestra
Carta Magna en su artículo 45, así como también en la Declaración Universal de Derechos
68
Humanos aprobada y proclamada por la Asamblea General de Naciones Unidas resolución Nro.
217 artículo 25; en el Pacto Internacional de derechos Económicos, Sociales y Culturales
aprobado por ONU en su artículo 11, entre otras.
Ahora bien, el derecho de propiedad también se encuentra protegido por diversas normas
nacionales e internacionales. Sin embargo, no se considera un derecho absoluto debido a que
está condicionado a la función social que tiene la propiedad como tal; esto es, siempre primará
sobre este derecho el interés general.
69
4.9. Cartera de tierras en el departamento de Maldonado
El departamento de Maldonado ocupa el tercer lugar en cantidad de habitantes después de

Montevideo y Canelones de acuerdo con el censo realizado en 2011 por el Instituto Nacional
de Estadística.69
A su vez, es el segundo departamento de mayor población en zona urbana, con un 97 % de

concentración ciudadana.
Teniendo en cuenta que la tasa de crecimiento de la población fernandina muestra números de

crecimiento constate, producto de la migración desde los diversos puntos del país hacia nuestro
departamento, es que se tienen que tomar acciones para brindar soluciones habitacionales.
La principal dificultad para obtener una vivienda adecuada la configura el alto costo del suelo.
Es indispensable que el gobierno departamental cuente con su cartera de tierras.
El 11 de marzo de 2010 se crea el decreto de la junta departamental Nro. 3870 denominado

“Retorno por mayor Valor”, donde se crea la Cartera de Tierra de Maldonado.
Lo establece el artículo D 390:
“Créase la Cartera de Tierras del Departamento de Maldonado. Cartera de Tierras tendrá

por objeto principal el desarrollo territorial, la implementación de los planes y otros destinos de
interés social y ambiental”.70
El artículo D 383 establece:
En todos los casos en que, por disposición general o por aplicación a

una situación particular, se produzca un incremento en el
aprovechamiento del inmueble respecto a la situación normativa
anteriormente vigente, denominada básica, corresponderá el Retorno
por Mayor Valor Inmobiliario. El incremento del aprovechamiento de
un inmueble tiene como consecuencia el aumento del valor económico
69
INE, censo 2011, Maldonado, disponible en: http://www.ine.gub.uy/maldonado
70
Decreto departamental N.º 3870/2010, Disponible en:
http://miportal.maldonado.gub.uy/digesto/index.php/armado_titulo/desplegar_armado_titulo/150
70
del suelo involucrado, originado por el aumento de la edificabilidad y/o
altura, como consecuencia de la modificación de las afectaciones. 71
Entonces, producido el aumento de la ganancia que genera al particular como producto del
incremento referido en el decreto, debe abonar ese retorno por mayor valor de acuerdo con los
parámetros fijados, a la Intendencia de Maldonado.
A su vez se determina cuál será el destino de ese dinero, creando el Fondo de Gestión Territorial
que será quien se encargue de recaudarlo y destinarlo “al desarrollo territorial y la
implementación de los planes y demás instrumentos de ordenamiento territorial, para
actuaciones de carácter social o ambiental o para programas de vivienda de interés social.” 72
El artículo D. 384 expresa:
Los propietarios de inmuebles cuyo valor de suelo se vea incrementado

por la causa anterior, deberán abonar a la Intendencia un monto
compensatorio de la Mayor edificabilidad (ocupación o altura)
resultante de la aplicación de la nueva normativa. Para las actuaciones
en programas estatales o de vivienda de interés social, públicas o
privadas, la Intendencia podrá renunciar a ejercer el derecho, en forma
debidamente fundada, hasta por el total del monto compensatorio. La
exoneración se otorgará siguiendo el procedimiento establecido en las
normas vigentes. 73
Así es que con el dinero obtenido del Retorno por Mayor Valor se construyó la piscina, la casa
de la cultura y el polideportivo en el barrio Cerro Pelado y la piscina de Piriápolis, con aporte
de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP).
El ex Intendente Oscar de los Santos74 manifestó que, en el período 2005 a 2015, la Intendencia
recuperó aproximadamente 20 millones de dólares en tierras públicas.
Existían en aquel momento tierras dispersas a lo largo de toda la faja costera, producto de viejas
urbanizaciones. Se comenzó a realizar una recuperación de activos, se entablaron varias
acciones legales para poder rescatar padrones que se encontraban en su gran mayoría ocupados
por particulares.
71
JUNTA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO, Decreto Nro.3870/2010, Disponible en:
http://miportal.maldonado.gub.uy/digesto/index.php/armado_titulo/desplegar_armado_titulo/150
72
ibidem
73
Ibidem.
74
Entrevista con Oscar de los Santos, ex intendente del departamento de Maldonado, 12 de
octubre 2019
71
Se hizo un trabajo de seguimiento de todos los inmuebles de propiedad de la Intendencia y se
creó un fideicomiso que actuaba en conjunto con el Banco República.
Ese fideicomiso funcionaba comprando y vendiendo propiedades como si fuera un particular.
Dado que en determinadas zonas, por sus características, no se podía crear un plan social de
vivienda, se ofrecía a la venta el predio para que fuera adquirido por cualquier inversor y con
el dinero obtenido se invertía en la compra de nuevas tierras que se destinarían a fines sociales.
El decreto Nro. 387075 crea el Fondo de Gestión Territorial del Departamento de Maldonado,
que se destinará a planes e instrumentos de ordenamiento territorial y a programas de vivienda
de interés social, entre otros.
Es decir que de lo producido se desarrollaban planes de viviendas sociales y desarrollo de su

entorno.
También, la Intendencia realizó una permuta con CODICEN en la que se intercambió un terreno
por otro: la intendencia lo destinó a vivienda y el CODICEN lo usaría para construir una
escuela.
En esa línea, se fueron adquiriendo tierras potencialmente transformables. Se llevaban todos

los servicios de luz, agua, saneamiento, apertura de calles, pavimento, cordón, cuneta. Es decir,
se preparaba el inmueble para luego construir el barrio. Por otro lado, y en paralelo, existía parte
de la cartera que era destinado a las cooperativas de vivienda, ya que su principal dificultad la
configura la obtención del suelo.
En cuanto al cooperativismo en Maldonado, era muy débil y la intendencia trabajó para

promoverlo, partiendo primero de la Cartera de Tierra.
La mayoría de los predios disponibles se encuentran en la periferia y no cuentan con los
servicios de calidad, no tienen la infraestructura urbana. Por esa razón, parte del activo del
fideicomiso era destinado no solo a la vivienda, sino a la creación de los servicios necesarios
para el desarrollo de la ciudad.
75
JUNTA DEPARTAMENTAL… op cit. artículo 393
72
Para comprender mejor, se hará referencia al caso particular del Barrio Cerro Pelado, en donde
en el año 2011 se realizó un censo para contabilizar cuántas personas concurrían a la piscina
municipal ubicada en el centro de Maldonado
El censo arrojó como resultado una cifra de 450 personas por año. Actualmente, con la piscina
construida en el corazón del barrio, asisten 4500 personas por año. Esto deja demostrado que la
gente no se traslada para utilizar determinados servicios.
La creación de un fideicomiso para gestionar la Cartera de Tierras nació en la Intendencia de

Maldonado y generó una agilidad sustancial en el proceso de adquisición y venta de inmuebles,
que de la manera tradicional se hace muy complejo, largo y costoso. De esta forma, se produjo
una transformación de la administración pública, transformándola de un modo más eficiente
en el ámbito local.
Con esa dinámica, se crean más de mil doscientas soluciones habitacionales, con suelo
urbanizado y programas de mejoramiento de barrios.
Para De los Santos76, el suelo tiene que ser mejor aprovechado; se debe optimizar la tierra con
la infraestructura instalada, porque ya no es viable la construcción de cuatro o cinco viviendas
por manzana, se debe pensar en bloques de varios pisos y espacios comunes.
La Cartera de Tierra para la Intendencia es muy importante, porque con ella se logra
proporcionar a las cooperativas el suelo donde construir sus viviendas. Se concretan planes de
viviendas sociales, pero también se trasladan los servicios de calidad y se logra el desarrollo
integral de la ciudad.
Esto, siempre que esa cartera sea dinámica, incorporando nuevos terrenos y enajenando los que
no son de utilidad social, a quienes le resulten atractivos para la inversión empresarial, de forma
de generar un ingreso a la Intendencia que permita adquirir nuevas tierras y así retroalimentarse,
sin necesidad de aumentar las cargas públicas a la población.
76
ENTREVISTA con Oscar De los Santos, político, ex intendente de la Intendencia de
Maldonado, Maldonado 12 de octubre de 2019
73
Considerando que existen muchas tierras en manos de instituciones públicas, es necesario que
el Estado, a nivel nacional, elabore políticas alineadas con las Intendencias.
A modo de ejemplo, la ciudad de San Carlos se ha extendido hasta la orilla de la ruta 9 y es

atravesada por las viejas vías férreas de AFE, con varios kilómetros de tierras inutilizadas.
Esta es una clara pauta en que el Estado funciona como compartimentos estancos, sin
interrelacionarse y coordinar de manera efectiva las políticas públicas respecto de vivienda y
desarrollo urbano.
Por su parte, el Director de vivienda de la Intendencia de Maldonado, Alejandro Lussich,77

expresa que quien se dedica a la obtención, fraccionamiento, y destino de las tierras públicas es
la Dirección de Planeamiento y Urbanismo. Una vez que se realiza un fraccionamiento y este
reúne las características para ser vendido a las cooperativas, se informa a la Dirección de
vivienda, se presentan los planos, y se plantean objetivos para ese barrio. Ahí es cuando desde
esa dirección puede ofrecerlo tanto a las cooperativas como a otros planes sociales con destino
habitacional.
En efecto, Soledad Laguarda 78 manifiesta que proporcionar viviendas a la población no es

cometido del gobierno departamental. Por lo tanto, las tierras que ingresan a la cartera de la
intendencia cuando se realizan fraccionamientos, por medio de la ley de Ordenamiento
Territorial, pueden tener diferentes fines.
Si la intendencia tiene tierras y el director de vivienda la solicita, se le proporciona ya sea con

destino a cooperativas u otros planes de vivienda social.
.
Aquí se refleja una desarticulación existente dentro de los organismos estatales respecto al tema,
producto de una falta de diálogo entre la dirección de vivienda y la dirección de planeamiento
y urbanismo, donde se evidencia un desencuentro en las prioridades de cada institución. Esta
diferencia de enfoques perjudica el trabajo interseccional en relación a la tierra y la vivienda.
77
Entrevista con Alejandro Lussich, Director General de Vivienda de la Intendencia de Maldonado,
17 de octubre de 2019
78
Entrevista con Soledad Laguarda, Arquitecta y Directora de Planeamiento y Urbanismo de la
Intendencia de Maldonado, Maldonado, 22 de octubre de 2019.
74
En definitiva, si bien se han implementado acciones para obtener tierras y alimentar la cartera
de la intendencia, con fines de vivienda, desarrollo urbano y social, el gobierno departamental
no puede estar aislado y debe trabajar en conjunto, primero con todos los sectores de la
intendencia y segundo con el gobierno nacional, para lograr que sea más efectivo.
En el concepto de Estado unitario, existen grandes dificultades para interactuar entre los
ministerios y las intendencias. Debería generarse una dinámica en la que cada uno estudie su
patrimonio y los suelos que se encuentren inutilizados se trasladen al MVOTMA, para que a su
vez este lo pueda destinar al desarrollo de viviendas y de la ciudad.
En el ámbito departamental, si bien se han creado mecanismos tendientes a solucionar el

problema de acceso al suelo con finalidad vivienda, esos mecanismos deben ser usados
activamente. Es decir, que depende de la voluntad política que tenga el intendente de turno, que
será quien decida primero si actúa activamente incrementando la cartera de tierras, para luego
darle el destino que crea conveniente.
75
4.10. Conclusión
Para acceder a la vivienda el componente sustancial que debe tenerse resuelto es el acceso al
suelo. Por más que se cuente con herramientas de gran utilidad como lo es el cooperativismo,
no se obtienen resultados si no hay determinación sobre la base en la que se construirán las
viviendas.
La tierra es un recurso inelástico que no se reproduce naturalmente y por lo tanto no se puede

adquirir de manera ilimitada sin perjudicar o limitar el derecho a otros individuos que también
la pretenden o necesitan.
Por tal motivo, es necesaria la intervención ineludible del Estado, a fin de regular los conflictos
que se generan en torno a la obtención y disposición de la tierra.
En nuestro país, del análisis de la normativa vigente, se puede afirmar que existen indicios por
interconectar el problema habitacional con el acceso al suelo. Sin embargo, estamos muy lejos
de obtener resultados que brinden verdaderas soluciones al tema.
En primer lugar, es necesario cambiar ideas culturales que se encuentran en nuestra

idiosincrasia, como lo es el concepto de la propiedad privada como algo intocable, como un
derecho supremo. En consecuencia, debemos tomar acciones sobre aquellas propiedades que se
encuentran abandonadas para volcarlas a la sociedad.
Si bien el derecho de propiedad está protegido por la Constitución de la República, se encuentra

sujeto a lo que establecen las leyes por razón de interés general: ¿ puede haber acaso un interés
más general que la vivienda para los ciudadanos?.
Esto quiere decir que en la confrontación entre ambos derechos - propiedad y vivienda- aun
con la misma jerarquía en cuanto a protección constitucional, el primero debe ceder frente al
segundo, por entender que la vivienda es una cuestión que atañe al interés general.
Ahora bien, a pesar de contar con normas que regulan el cooperativismo y cartera de tierras,
estas no se han logrado ensamblar.
76
Es verdad que no se puede pensar en generar una cartera exclusivamente para el
cooperativismo, pero también es cierto que las carteras que existen no logran satisfacer las
grandes demandas actuales.
Esto se debe fundamentalmente a cuestiones de falta de coordinación entre las instituciones

públicas, donde por un lado tenemos un patrimonio que posee el Estado, abundante en tierra
pública y, por otro, la escasez de tierra en las carteras existentes.
Y por último, pero no de menor importancia, no se puede perder de vista que solucionando las
cuestiones referidas a la vivienda y la tierra, se brinda una solución a un tercer derecho que se
obtiene como consecuencia de estos, que es el derecho a la ciudad.
77
CAPÍTULO 5. LA FUNCIÓN NOTARIAL
Es necesario advertir que el notario cumple un rol fundamental en el tema que nos compete, en
cuanto a que es quien proporciona el asesoramiento técnico a aquellas personas que se
encuentran incursionando el proceso para la obtención de su vivienda por medio de la
cooperativa.
Este sector de la población, que solo logra acceder a la vivienda por medio del esfuerzo
conjunto, es la que necesariamente debe recibir la instrucción correspondiente a los efectos de
tomar una decisión acertada relativa al ejercicio de sus derechos, a diferencia de los sectores
más beneficiados que cuentan con los recursos necesarios para solicitar el correcto
asesoramiento.
Por ello, partiremos del análisis de la función notarial a los efectos de determinar la importancia
del Escribano Público en las relaciones socio jurídicas y, particularmente, con relación a
nuestro tema de estudio.
El artículo 1 del Decreto Ley 1421 expresa:
El Escribano Publico es la persona habilitada por autoridad competente

para redactar, extender y autorizar bajo su fe y firma, todos los actos y
contratos que deben celebrarse con su intervención entre los
particulares o entre éstos y toda clase de personas jurídicas. 79
Bardallo define a la función del notario como “la función pública de ejercicio privado que tiene
por objeto dar forma jurídica y autenticidad a los negocios y demás actos jurídicos con fines de
permanencia, validez y eficacia”.80
Para este autor, la razón de ser de la función del escribano radica en dar forma y autenticidad.
La función de dar forma implica darle una estructura, es decir organizar de alguna manera la
información y plasmarla en un documento. Pero para ello se debe tener presente que el hecho
de “dar forma” involucra un conjunto de etapas que terminan concluyendo o formando el
documento.
79
Uruguay, Suprema Corte de Justicia, Acordada Nro. 7533 de 22 de octubre de 2004,
Reglamento Notarial.
80
BARDALLO, Julio E., Los Registros Notariales. Función y Fe Pública Notarial, El Derecho,
Montevideo, 1971 pág. 4/7
78
Estas etapas son el asesoramiento, la legalización, la legitimación y la escritura.
Además, Bardallo81 entiende que el escribano obtiene un conjunto de facultades para efectivizar
el cumplimiento de su función que son el aconsejamiento, la redacción, la constatación o
extensión material del documento y la de autorización del documento.
Expresa que:
La función notarial es Directiva, en cuanto el notario es consejero,

asesor jurídico y advenidor; instruye con autoridad de jurisconsulto y
concilia y coordina las pretensiones de las partes en una labor de
asistencia técnica y cooperación amigable, aunque se refiera al periodo
preparatorio de la actuación notarial, no por ello es de secundaria
importancia.82
La función notarial también es modeladora, ya que el escribano no crea o construye el acto,

sino que le da forma jurídica. Por último, es autenticadora en el entendido que el acto jurídico
en el que interviene el notario lleva aparejada la presunción de veracidad.
Por su parte, Benítez83 sostiene que la función notarial no está definida de manera expresa, sino
de acuerdo con las características de su agente. El escribano actúa con independencia y no está
sometido a jerarquía administrativa alguna, sin perjuicio de que se encuentra sometido a control
estatal.
El escribano público es un profesional del derecho que desarrolla su actividad en contacto

directo con el cliente, sin intermediarios. Tiene una tarea asesora en los negocios jurídicos,
confeccionando toda clase de instrumentos; concilia los intereses y tiene la facultad de
autentificar.
Por el carácter público de su función, el escribano tiene la obligación de brindar asistencia legal,
salvo que tenga impedimentos legítimos para negarse.
81
Ibid pág. 6
82
Ibid pág. 7
83
BENITEZ Ramiro, Función notarial, disponible en:
https://publicaciones.fder.edu.uy/index.php/me/article/view/38/32 (visitado el 08 de octubre de
2019)
79
En la actualidad se han ido incorporando al escribano diversas tareas que provocan que la
función notarial se vuelva cada vez más compleja y que ha sido consecuencia de la necesidad
social; las fue asumiendo consciente o inconscientemente, por los diferentes actores de la
sociedad.
Siri García84 expresa que el Notario Uruguayo asienta sus bases en el Notariado de tipo latino,
que se caracteriza por ser un profesional del derecho que actúa ejerciendo una función asesora,
formativa y autenticante, involucrando el control de capacidad, legalidad y legitimación. A
través de sus actos previene futuros conflictos.
Para esta autora,85 el escribano es un operador jurídico que interviene antes de producirse el
conflicto y para prevenirlo, mediante la función pública para la cual el Estado lo ha investido.
Como consecuencia, para cumplir con su función debe asesorar a los interesados para que
puedan decidir con la instrucción adecuada. A su vez, para asesorar es necesario hacer un previo
análisis de legalidad, confirmando la capacidad y legitimación de los contrayentes. Luego,
realizará la elaboración del documento que contendrá la voluntad que vienen a expresar,
custodiando el cumplimiento de las formalidades y publicidades requeridas.
Cabe agregar que la intervención notarial garantiza la imparcialidad y la independencia. El

notario es policía jurídica del acto; su actuar no se limita solo en darle forma o autoría.
El objetivo principal del Notariado es el de brindar seguridad jurídica a las transacciones, a los
actos de voluntad de quienes solicitan o requieren su servicio, con la calificación jurídica que
da la formación en derecho del agente de la función.
En definitiva, y tomando las palabras de Benítez:
La nueva (re) definición de la función notarial responde no sólo a

asesorar, documentar y autorizar, sino que debe comprender una
función conceptualmente global, que muestren a un profesional
84
SIRI GARCIA, Julia, El Notariado en la Era de la Tecnología. La función notarial y los nuevos
medios tecnológicos: en especial, el documento informático; Fundación de Cultura
Universitaria, Montevideo, 2001, pág. 21
85
Ibid., pág. 28
80
actualizado en temas relevantes de su propia ciencia y de otras afines,
una función recaudadora y fiscalizadora como servidor del estado, una
función conservadora y archivística en procura de la salvaguardia de la
memoria jurídica del país, una función integradora con otras disciplinas
donde no se deben levantar muros sino canales de comunicación fiables,
una función social que signifique una mayor inclusión de todos los
ciudadanos por medio de una gestión de calidad que como servidor
público debemos brindar.86
En suma, la función notarial es de gran importancia, puesto que es necesario contar con el
asesoramiento e intervención del escribano, tanto en el nacimiento de la cooperativa como en
todas las etapas por la que esta transcurre.
El escribano actuará dándole forma a la organización asociativa, que terminará convirtiéndose
formalmente en una cooperativa, y luego intervendrá extendiendo todos los documentos que le
serán requeridos.
86
BENITEZ, Ramiro, Función. op. cit., pág. 10
81
5.1. Documento Notarial
En la medida que el escribano interviene en la formalización y documentación de los intereses

privados, ejerciendo su función, nos vemos en la necesidad de ingresar en las definiciones
doctrinarias y legales de documento notarial.
Aquí encontramos varios autores que han expresado lo que entienden por tal.
Larraud87 llama “documento notarial stritu sensu", o "documento notariado" al que un notario
expide en ejercicio de la fe pública, es decir, al documento autorizado por notario”
Para Bardallo, documento notarial “es el instrumento público expedido en el ejercicio de la

función notarial; contiene la representación auténtica del negocio o hecho jurídico, según la
clase, y realiza concretamente los fines objetivos de permanencia y eficacia propios de la
función referida”88
Planiol entiende que es “el acto auténtico, es aquel que es recibido por un oficial público en los
lugares y en los casos donde la ley le permite instrumentar y con las formas requeridas” 89
Por su parte, Coviello90 expresa que el documento público es el redactado con las debidas
formalidades por un funcionario público, que atendida la materia y el lugar en que el documento
se ha hecho, está autorizado por las leyes para imprimirles fe pública.
Nuestro Código Civil, en el artículo 1574, establece que:
Instrumentos públicos son todos aquellos que, revestidos de un carácter

oficial, han sido redactados o extendidos por funcionarios competentes,
según las formas requeridas y dentro del límite de sus atribuciones.
Todo instrumento público es un título auténtico y como tal hace plena
fe, mientras no se demuestre lo contrario mediante tacha de falsedad.
Otorgado ante Escribano e incorporado en un protocolo o registro
público, se llama escritura pública. Se tiene también por escritura
87
BARDALLO, Julio R,. Cuadernos, El documento Notarial y su eficacia, facultad de derecho y
ciencias sociales, Montevideo 1961 pág. 25
88
Ibid. pág. 26
89
BARDALLO, Julio R., Lecciones de derecho Notarial, Editorial centros de estudiantes de
notariado, Montevideo 1951 pág. 157
90
Ibid. pág. 158
82
pública la otorgada ante funcionario autorizado al efecto por las leyes y
con los requisitos que ellas prescriban. 91
Entonces, el instrumento público es el género y la especie son los distintos tipos de documentos,
tales como la escritura pública, acta notariales, certificados notariales.
De acuerdo con estas definiciones, podemos concluir que el documento notarial es el que
extiende el Escribano en el ejercicio de sus función, investido de fe pública, quien cumpliendo
con las formalidades requeridas por la ley expresa la voluntad de los intervinientes en los
hechos, actos o negocio jurídico y les concede autenticidad.
Estos documentos podemos clasificarlos en matrices o reproductivos (o de reproducción).
Dentro de los matrices encontramos a la escritura pública, el acta notarial y los certificados. y
los reproductivos o de reproducción hacen referencia a las copias o testimonios.
La ley orgánica y reglamento notarial, en el artículo 123, sobre la escritura pública dice que:
“es el instrumento público que registra un negocio jurídico, ha sido extendido en el Protocolo
según las formas requeridas y autorizado por el escribano”92
Es decir, es una especie dentro del género instrumento público, es el documento de mayor
rango y requiere de mayor formalidad.
Por su parte, el artículo 170 expresa:
Acta notarial es el instrumento público que registra hechos,

circunstancias, cosas y declaraciones que el escribano presencia,
comprueba o recibe, así como sus propias actuaciones. Se recomienda
que en lo posible no se incluyan negocios jurídicos en las actas
notariales.93
Tiene un objeto y contenido distinto al de las escrituras públicas, ya que solo expresará hechos,
circunstancias o cosas que el escribano describirá, pero no serán incluidos los negocios jurídicos
tal y como lo expresa la ley.
91
92
Uruguay, Suprema Corte de Justicia, Acordada Nro. 7533, op. cit. artículo 123.
93
Ibid., artículo 170
83
El certificado notarial es aquel en el cual el escribano hace fe de una situación jurídica, actos o
hechos. Es el instrumento público original autorizado por el escribano.
Tiene un objeto y contenido distinto al de las escrituras públicas, ya que solo expresará hechos,
circunstancias o cosas que el escribano describirá, pero no serán incluidos los negocios jurídicos
tal y como se expresa.
El certificado notarial es aquel en el cual el escribano hace fe de una situación jurídica, actos o
hechos. Es el instrumento público original autorizado por el escribano para asegurar bajo su fe,
extendido por el funcionario competente de acuerdo con las formas requeridas.
El artículo 248 establece que:
Certificado notarial es el instrumento público original autorizado por

Escribano, con el objeto de: a) acreditar la existencia de situaciones
jurídicas, actos o hechos, conocidos ciertamente por el autorizante, o
que le justifican mediante documentos públicos o privados que le
exhiban o compulse; b) autenticar simultáneamente el otorgamiento y
firma de documentos privados suscritos en su presencia; c) autenticar
la ratificación del contenido y el desconocimiento de firmas de
documentos privados suscritos con anterioridad. Los certificados se
expedirán en forma mecanografiada por cualquier medio mecánico o
digital indeleble de impresión. 94
Por último, los llamados documentos reproductivos son aquellos que no son originales, sino
que son copia tales como los de protocolizaciones o exhibiciones.
Los documentos notariales, dada las cualidades de la escritura en su implicancia material, en
papel, lo hacen irremplazable, duradero, inalterable, legal y lo vuelven también confiable.
En definitiva, podemos considerar que el escribano ejerciendo su función, cuando extiende un

documento brinda a los particulares y a la sociedad la seguridad jurídica necesaria para la
realización de los distintos negocios jurídicos.
94 Uruguay, Suprema Corte de Justicia, Acordada Nro. 7533.. op. cit., artículo 248
84
5.2. Fe pública
En general, se tiende a considerar a la fe pública como una expresión verdad emanada por un
funcionario con determinadas potestades
Gonzalo de las Casas manifiesta que es una “presunción legal de veracidad respecto a ciertos
funcionarios a quienes la ley reconoce como verdaderos, facultándolos para darla a los hechos
y convenciones que pasan entre los ciudadanos”.95
Para Couture, “la fe pública es la calidad propia que la intervención notarial acuerda a los
instrumentos expedidos en el ejercicio regular de esa función, derivada de la suposición legal
de que lo aseverado por el funcionario de fe pública es verdad”.96
Bardallo entiende que:
La fe pública es una institución de certidumbre jurídica, necesaria para

la realización del derecho, especialmente en el comercio jurídica. Se la
puede conceptuar como la institución que tiene por objeto la
comprobación y la certificación, por medio de agentes calificados de la
existencia y legalidad de actos y hechos jurídicos, con valor de verdad
erga omnes de credibilidad obligatoria. 97
Entonces, de acuerdo con lo expresado por estos autores, la fe pública implica dotar a los
documentos privados de autenticidad para proporcionar certeza a los negocios jurídicos.
Asimismo, se entiende a la fe pública como irradiadora de efectos, en la que el otorgamiento es
la manifestación de verdad sobre los hechos y, por otro lado, de derecho como manifestación
de legalidad.
Por lo tanto, la fe pública notarial tiene una presunción de verdad, de credibilidad obligatoria;
es decir, lo que contenga el documento se entenderá por cierto, por verdadero, sin necesidad de
una comprobación posterior.
Pero ello no significa que esa presunción sea absoluta, sino que es relativa y admite prueba en
contrario, cuando se haya incurrido en falsedad o simulación.
95
BARDALLO, Julio R, Lecciones de Derecho Notarial, Montevideo, 1951, pág. 63
96
Ibid, pág. 64
97
Ibid, pág. 64
85
Es así como los instrumentos públicos tales como las escrituras públicas o los documentos
extendidos fuera del protocolo, actas notariales o certificados son auténticos y, por lo tanto,
hacen plena fe en cuanto al hecho de haberse otorgado y a su fecha.
En definitiva, la fe pública notarial es considerada como el medio de conservación del orden

jurídico que da garantías al Estado, permitiendo el tráfico jurídico.
86
5.3. Principio de seguridad jurídica
En países como Uruguay, en los que se ha adoptado por un notariado de tipo latino, siempre se
busca obtener seguridad jurídica, para evitar que los particulares que actúan entre sí,
relacionándose en los diferentes negocios jurídicos, se vean enfrentados a posibles litigios.
98
De acuerdo con Delpiazzo seguridad es un sustantivo que traduce un estado institucional o
personal. Del latín securitas, viene a referirse a lo cierto, lo confiable, lo indemne, lo conocido,
lo indubitable, lo responsable, lo sólido, lo infalible, lo estable, lo continuo, lo transparente, lo
tranquilo, lo protegido, lo amparado.
Seguridad es aquello que le genera al individuo una confianza en cuanto a su persona, sus
bienes y sus derechos y se encuentra a salvo. Tiene inmersa, en su concepto, la calidad de
seguro, exento de todo peligro, daño o riesgo.
Arriaga Villamil99 señala que el principio de seguridad jurídica es de rango constitucional y es

uno de los fines del Estado y otorga certeza a la población.
Este principio apunta dar orden y confianza en el ordenamiento, no solo en las relaciones
jurídicas entre particulares sino también en las relaciones entre el ciudadano y el Estado.
Sánchez Agesta expresa que:

Seguridad jurídica presupone la eliminación de toda arbitrariedad y
violación en la realización y cumplimiento del derecho por definición y
sanción eficaz de sus determinaciones, creando un ámbito de vida
jurídica en la que el hombre pueda desenvolver su existencia con pleno
conocimiento de las consecuencias de sus actos y por consiguiente con
verdadera libertad y responsabilidad.100
98
DELPIAZZO, Carlos E., El principio de seguridad jurídica en el mundo virtual, disponible en:
http://revistaderecho.um.edu.uy/wp-content/uploads/2012/12/Delpiazzo-El-principio-de-
seguridad-juridica-en-el-mundo-virtual.pdf (visitado el 15/10/2019)
99
ARRIAGA ,VILLAMIL, Claudia, BLENGIO VALDEZ, Mariana y CAGNIONI, José Aníbal, et al.,
Estudios Constitucionales, Editorial La ley, Montevideo, 2011, pág. 2
100
Ibid págs. 4 a 5
87
La seguridad jurídica es un principio que inspira a todo el ordenamiento jurídico y en algunos
aspectos aparece como un derecho humano, en cuanto a que da tranquilidad y busca satisfacer
las necesidades sociales del hombre.
La seguridad jurídica tiene tres ámbitos:
En el plano administrativo tiene que ver con el actuar de la administración que debe ser
consciente y coherente generando una expectativa razonable con respecto al administrado.
Dentro del derecho administrativo tenemos algunos institutos de seguridad jurídica que han
nacido desde el derecho privado, que se configuran dentro del proceso administrativo, como la
buena fe, la teoría de los actos propios, otras garantías (publicidad, transparencia, acceso) y el
principio de confianza legítima.
En el aspecto jurisdiccional, refiere a la decisión de los jueces que deben actuar en un marco de
previsibilidad y razonabilidad brindando soluciones compatibles con el principio de igualdad.
Por su parte la cualidad de las sentencias en cuanto adquirir fuerza de cosa juzgada son la
expresión de seguridad jurídica en este plano.
La certeza legislativa tiene que venir dada por la técnica legislativa, en el sentido de que la
norma debe ser clara; que sobre la materia que se legisla no entiendan solo los operadores
jurídicos, sino que el ciudadano también pueda comprender lo que la norma expresa.
En este sentido, el Tribunal Constitucional de España dice que “una legislación confusa, oscura
e incompleta dificulta su aplicación y, además de socavar la certeza del derecho y la confianza
de los ciudadanos, puede terminar por empeñar el valor de la justicia”.101
En definitiva, de lo que acabamos de analizar podemos visualizar que el escribano ejerce su

función notarial extendiendo instrumentos públicos a los que les adjudica autenticidad. Estos
documentos que son autorizados por el notario e investidos de fe pública configuran un
elemento de suma importancia para proporcionar seguridad jurídica.
101
ARRIAGA VILLAMIL, Claudia, Estudios… op cit. Pág. 8
88
Como expresara Eduardo García de Entrerría:
Son valores sin los cuales no puede vivir la sociedad de un Estado de

Derecho, el principio de la seguridad jurídica y el principio de certeza
del Derecho y su previsibilidad como ordenador de las conductas, sin
los cuales sería difícil hablar de una sociedad libre. 102
102
MIRANDA CAMACHO, Myriam, “Aproximación a los desafíos… op.cit. pág.295
89
CAPÍTULO 6. REFLEXIONES FINALES
Esta investigación constituyó un primer acercamiento a la temática con el fin de conformar un

insumo para una posterior profundización en esta área tan sensible como es la vivienda con el
cooperativismo como instrumento.
La posibilidad de acceder a una vivienda, tiene una connotación social muy importante debido
a que se encuentra vinculada a la formación de hogares: las personas forman su familia en
función de las posibilidades que tienen de adquirir una vivienda.
En nuestro país, en general, se ve priorizado el derecho a la propiedad por sobre el de vivienda.

Eso lo vemos reflejado en ocasiones en que las personas ocupan terrenos inutilizados o
viviendas deshabitadas, y luego se enfrentan a las represalias de la policía o a procesos
judiciales que los terminan sacando del lugar por invadir la propiedad privada.
Por un lado existen terrenos abandonados por sus propietarios, que se limitan a utilizarlos como
medio para obtener ganancias. Por otro, personas que por el alto costo de la tierra, solo acceden
a ella de forma irregular.
Así, el derecho a la vivienda, garantizado por nuestra Constitución, se ve obstaculizado por la

dificultad con la que se enfrentan los individuos para acceder al suelo, es decir, a la tierra en
donde construir su vivienda. Y ese suelo está en manos de particulares que buscan y especulan
en el mercado inmobiliario a los efectos de obtener mejores y mayores ganancias.
La vivienda es un bien indispensable para la vida de las personas, pero sin embargo, la mayoría
de la población no puede acceder tan solo con su salario, ni como propietarios ni como
arrendatarios.
En consecuencia, es el Estado el que debe intervenir para impedir situaciones que atenten con
los derechos fundamentales de los habitantes, como lo es el derecho a la vivienda.
En la búsqueda de solucionar el problema habitacional es que se llega al cooperativismo, que
posibilita el acceso a una vivienda, de buena calidad, con las condiciones básicas: esto es, a la
vivienda digna.
90
A través de la organización cooperativa, los individuos logran alcanzar su vivienda, pero no
solo concebida como el lugar físico en donde cobijarse o protegerse, sino en el sentido del lugar
donde construir un hogar, con la seguridad de permanecer en ella de forma indefinida.
Si bien estas personas se asocian con el objetivo de obtener una vivienda, durante el proceso se
van desarrollando los valores y principios del cooperativismo: la solidaridad, la ayuda mutua y
la convivencia ciudadana.
Es decir, que con la construcción de su vivienda, los socios comienzan a incorporar los valores
que solo vienen dados por el cooperativismo. Por ello, contiene una relevancia desde el punto
de vista social, que no se encuentran en otras modalidades o programa de solución habitacional.
El cooperativismo pregona por el fomento cultural y el desarrollo social, ya que se despliega en

sus múltiples modalidades con la finalidad de mejorar las condiciones de vida de sus asociados.
En lo referente a vivienda, se trata de lograr un hogar para sus socios, pero no solo mediante la
construcción del “techo”, sino que además se ocupan de otros aspectos que se encuentran
ligados, generando espacios comunes y servicios destinados a mejorar la calidad de vida de sus
integrantes.
Entonces podemos considerar que el acceder a una vivienda por medio del cooperativismo,
asegura al individuo que la obtendrá en condiciones favorables para el desarrollo de su vida y
además introduce a los socios en una forma particular de convivencia social.
Para lograr cumplir con sus objetivos, las cooperativas necesitan contar con el suelo donde
construir sus viviendas, cuestión que significa su mayor obstáculo, suelo adecuado, ubicado a
la mano de los servicios de la ciudad y a un costo razonable.
En los últimos años sobre este aspecto, se han constatado algunos avances que tienen que ver
con la creación de cartera de tierras: la de Montevideo en el año 1990, luego con la ley de
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible Nro. 18.308 y la Ley Nro.18.362 que crea
las CIVIS, ambas en el año 2008. En Maldonado con la creación del Retorno por Mayor Valor
y Cartera de Tierras en el decreto de 2010.
91
Y mas recientemente la Ley Nro. 19.676 que refiere al cumplimento de los deberes relativos a
la propiedad inmueble urbana en los inmuebles urbanos vacíos y degradados, todas ellas
significan indicios de voluntad legislativa por avanzar sobre este tema.
Sin embargo, esta evolución en materia normativa no logra por sí sola obtener resultados
positivos, debido a que se necesita a un Estado involucrado fuertemente en el tema y que, a su
vez, entienda el concepto de función social como elemento intrínseco del derecho de propiedad.
Es decir, que el Estado actúe haciendo efectiva la función social de la propiedad, cuando por
parte de los propietarios exista un abuso en su derecho, inutilizando o abandonado bienes en
perjuicio de la colectividad.
En este sentido, hemos visto que es el propio Estado el mayor terrateniente, que ostenta un
patrimonio enorme y que, en la mayoría de los casos, son terrenos abandonados e inutilizados,
como se ha referido en este trabajo.
El Estado es quien debe buscar la solución a los problemas habitacionales de acceso a la

vivienda, fomentando políticas para el desarrollo de los distintos planes, pero utilizando a las
cooperativas como principal instrumento para tales fines. Estas son consideradas como una
opción viable para regularizar asentamientos irregulares, pero necesitan de una actitud activa
por parte del Estado para promover su desarrollo, crecimiento y, principalmente, para
facilitarles el acceso al suelo.
En el escenario actual tenemos ciertos elementos que favorecen a las cooperativas, pero se
necesita voluntad política del gobierno central y departamental para alimentar las carteras de
tierras destinadas a planes habitacionales y mejoramiento del hábitat donde son construidas las
viviendas.
Desde esta perspectiva dependemos de los gobiernos de turno, sea el local como el nacional,
para que esas políticas en pro de las cooperativas sean llevadas a cabo.
Tanto es así, que se puede advertir una disparidad temporal respecto de la creación de las
normas relativas al tema en la que tenemos a la Intendencia de Montevideo, que creó por decreto
92
de la junta departamental la primera cartera de tierra en el año 1990 y, por su parte, el
departamento de Maldonado crea su cartera recién en el año 2010.
Nada más y nada menos que 20 años transcurrieron entre una norma y la otra, lo que denota la
falta de coordinación e interactuación entre los distintos actores del Estado en estos temas.
En definitiva, no se concibe que existan estas diferencias en un Estado unitario y un país tan
pequeño como el nuestro.
Entonces, para evitar el crecimiento de asentamientos irregulares, asegurar el cumplimiento del

derecho a la vivienda para toda la población y organizar el territorio de tal manera que sea
aprovechable y con justo equilibrio para toda la sociedad es necesario que el Estado tome las
riendas sobre el tema.
La ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible viene a otorgar “potestad” a los

gobiernos departamentales para que creen su cartera de tierra, pero queda al libre albedrío de
cada intendencia si se ocupa de la adquisición de predios y si lo destina a cooperativas.
En conclusión se requiere de más elementos desde el ámbito legislativo, que determinen el

accionar del Estado, independientemente de quien ostente el gobierno, a los efectos de la
obligatoriedad de generar una cartera de tierra, nacional y departamental, que tenga la finalidad
principal de solucionar el problema habitacional de la población.
A su vez, debe ser el propio Estado el que incentive, fomente y estimule el desarrollo del
cooperativismo, por ser el instrumento más adecuado para la adquisición de una vivienda digna,
que tiene en cuenta también el hábitat y pregona los principios y valores del cooperativismo,
generando así una sociedad más justa y equitativa.
Por su parte, el papel del escribano público para el cooperativismo es de vital importancia
porque, los individuos que buscan en la persona jurídica de la cooperativa una solución
habitacional muchas veces carecen de la posibilidad de acudir a un profesional que les brinde
un asesoramiento acabado y adecuado sobre el tema.
93
El único momento en que este grupo de personas se enfrenta al profesional es en la primera
instancia, en la etapa de la formación de la cooperativa, con la creación de los Institutos de
Asistencia Técnica (IAT). Allí se les brinda a los cooperativista un asesoramiento muy puntual
y escaso, pero luego, no cuentan con el debido respaldo profesional en las diferentes instancias
por las que transitan.
Pues aquí también el Estado debería suministrar los recursos para la debida asistencia técnica
durante todo el proceso, desde la formación de la cooperativa y hasta la adjudicación de la
vivienda, con el escribano público como principal protagonista.
Sin más, terminaré con una frase de Louis J. Lebret, que entiendo enmarca al escribano
perfectamente frente a la sociedad.
El encuentro con el hombre a quien se observa, el hombre real en todos

sus aspectos, enriquece mucho al observador y es un elemento
indispensable de cultura. No de una cultura superficial que permite
hablar elocuentemente, sino de una cultura real que permite intervenir
eficazmente.103
103
LEBRET, Louis Joseph, “Desarrollo y acondicionamiento de los territorios” op cit. pág. 9
94
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Montevideo, 1989
98
Uruguay, Parlamento Nacional, Ley Nro. 18.407 de 24 de octubre de 2008, IMPO,
Montevideo, 2008.
99
100

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MEMORIA DE GRADO

LOS DESAFÍOS DE LAS COOPERATIVAS

Implicancia de la función notarial en el ejercicio

Autora: Luciana María Cabrera Dimercurio

Tutora Colaboradora: Myriam D. Miranda Camacho

Punta del Este, Maldonado-Uruguay

A mis padres, pilares fundamentales de mi vida quienes me han apoyado de

manera incondicional en todo el proceso de mi formación académica.

A mi compañero Cristian, quien de alguna manera me empujó a incursionarme en el mundo

El derecho a la vivienda se encuentra protegido por nuestra Constitución de la República y

El acceso a la tierra es su principal obstáculo y la cartera de tierra es un remedio efectivo para

Se analiza el derecho a la vivienda confrontado con el derecho a la propiedad privada y esta

1.2. Principios cooperativos aplicables a las cooperativas de vivienda. ........................................ 12

1.3. Definición y cometidos de las cooperativas de vivienda ....................................................... 13

1.4. Clasificación de las cooperativas de vivienda ...................................................................... 15

1.4.1. Cooperativas matrices ................................................................................................ 15

1.6. Conclusión ....................................................................................................................... 30

CAPÍTULO 2. FEDERACIONES DE COOPERATIVAS DE VIVIENDA ..................................... 31

2.3. Conclusión ....................................................................................................................... 35

CAPÍTULO 3. DERECHO A LA VIVIENDA .............................................................................. 36

3.2. Derecho a la Propiedad Privada ......................................................................................... 41

3.3. La función social en la propiedad ....................................................................................... 43

3.5. Conclusión ....................................................................................................................... 49

CAPÍTULO 4. CARTERA DE TIERRAS .................................................................................... 50

4.3. Cartera de vivienda de interés social (CIVIS) ...................................................................... 53

4.4. Algunos aportes de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible .................... 55

4.4.1. Derecho de preferencia ................................................................................................... 55

4.5. La escasez de tierras y sus consecuencias ........................................................................... 57

4.6. Resultados obtenidos a partir de la creación de la cartera de tierras de Montevideo ................ 61

4.8. Algunas propuestas desde el cooperativismo ....................................................................... 65

4.9. Cartera de tierras en el departamento de Maldonado ................................................................ 70

CAPÍTULO 5. LA FUNCIÓN NOTARIAL .................................................................................. 78

La falta de vivienda provoca la ocupación de familias en viviendas precarias, el hacinamiento,

El problema principal, y sobre todo en el departamento de Maldonado, lo configuran los altos

1.1. Antecedentes en Uruguay

Las cooperativas de vivienda nacen en nuestro país en la década de 1960.

La aprobación de la Ley Nacional de Vivienda Nro. 13.728 de 17 de diciembre de 1968

1.2. Principios cooperativos aplicables a las cooperativas de vivienda.

• Libre ingreso y libre retiro

Además de estos principios generales e imputables a todas las cooperativas,

1.3. Definición y cometidos de las cooperativas de vivienda

Las cooperativas de vivienda son aquellas que tienen por objeto

De acuerdo con la definición legal, el objeto de las cooperativas de vivienda es el suministrar

1.4. Clasificación de las cooperativas de vivienda

1.4.1. Cooperativas matrices

Son cooperativas matrices de vivienda aquellas que reciben en forma

Existen dos modalidades de cooperativas12 matrices, teniendo en cuenta su ámbito de

1.4.2. Unidades cooperativas

1.4.2.1 Cooperativas de usuarios

Transmisión de los derechos de uso y goce

A continuación, analizaremos cómo se resuelve la transmisión de los derechos de uso y goce

Otra forma de transmisión de la participación social se produce a través de la cesión de

Tributación de las cooperativas según el tipo

Por su parte, las cooperativas de propietarios no quedan comprendidas en la exoneración, en

Además de las exoneraciones establecidas por los artículos 5º y 69 de

los acreedores solo podrán cobrarse con las ganancias que se

El embargo se hará efectivo con la inscripción en el Registro Nacional de Comercio y la

En cuanto a la renuncia, es un derecho que tiene el socio y se encuentra vinculado al principio

La exclusión de un socio puede producirse de las siguientes formas:

- Incumplimiento grave de obligaciones con la cooperativa, que perjudique a la institución o a

1.4.2.2. Cooperativas de propietarios

La ley de cooperativas24 solo dedica dos artículos en lo referente a la modalidad de cooperativas

(Unidades cooperativas de propietarios). Son unidades cooperativas en

Se produce la adjudicación inmediata una vez que se produce la habilitación municipal y