Curso – 109108 Participación Ciudadana

Trabajo final

DEROGACIÓN DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONÓMICO

PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES

GRUPO 109108-12

YULLY MARIA OTALORA RICAURTE – 52429488

INES FRANCY PEÑA MEDINA – 52058504

SANDRA MARICELA SUA – 52528637

CLAUDIA JANETH SILVA PÉREZ -52180069

KELLY ALEXANDRA MONTERO VARGAS -55190601

TUTORA DEL CURSO

ADELAIDA CUELLAR BAHAMON

DICIEMBRE 2013

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INTRODUCCIÓN

La Constitución Política de Colombia en su Art. 88 ordena a la Rama Legislativa

regular sobre las acciones populares “La ley regulará las acciones populares para la
protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el
espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la
libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural
de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo,
definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e
intereses colectivos,

La Acción Popular como mecanismo de participación ciudadana tiene el

siguiente fin “ser un mecanismo constitucional procesal, que faculta a cualquier
persona para acudir ante un juez competente, con el fin de solicitar la protección de los
derechos e intereses colectivos, violados o amenazados, por una autoridad pública o
por un particular”.

El poder legislativo ha emitido las siguientes normas relacionadas con los

mecanismos de participación ciudadana específicamente en relación con las Acciones
Populares, Así:

La Ley 472 de 1998 la cual reglamenta y desarrolla la figura constitucional de la

acción popular y establece el procedimiento. De otro lado se han conocido las
siguientes sentencias de constitucionalidad que han analizado el marco normativo de
la acción popular:

- C - 459 de 2004
- C – 088 de 2000
- C - 036 de 1998
- C - 215 de 1999

Este trabajo final está orientado a la realización de un ensayo relacionado con la

Derogación de Normas que Establecen un Incentivo Económico para el Actor de
Acciones Populares.

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Contexto General

Las acciones populares son un mecanismo de participación ciudadana que se

ejerce con el fin de: evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, restituir las cosas a su
estado anterior cuando fuere posible. En coherencia con lo antes mencionado una
acción popular puede tener el carácter de preventiva cuando se pretenda eliminar la
amenaza a un derecho o interés colectivo para evitar su violación definitiva. Restitutoria
cuando apunta a que las cosas vuelvan a su estado anterior a la vulneración o
amenaza, en la medida en que fuere posible e indemnizatoria cuando se haya causado
un daño a un derecho o interés colectivo a favor de la Entidad Pública no culpable que
los tenga a su cargo.

Este mecanismo puede ser interpuesto cualquier persona natural o jurídica que
pretenda obtener la protección de los derechos e intereses colectivos. No es
indispensable que el demandante pertenezca a la comunidad afectada con la violación
al interés o derecho colectivo. Adicionalmente, las acciones populares pueden ser
interpuesta por:

• El Procurador General de la Nación

• El Defensor del Pueblo o sus delegados

• Los Personeros Municipales y Distritales

• Los servidores públicos

• Las Organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares,

Cívicas o de índole similar

• Los Alcaldes

• Los servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la
protección y defensa de los derechos e intereses colectivos

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Para entrar en el contexto de las acciones populares es necesario hacer una

pequeña retrospectiva de cómo fue su evolución en nuestro país.

La Ley 45 de 1990 en materia de competencia desleal en la intermediación

financiera, normas que en materia de la actividad aseguradora, hacen el reenvío a las
disposiciones de protección de las personas perjudicadas con esas prácticas
contenidas en el Decreto Ley 3466 de 1982.

Durante el trámite de la reforma constitucional de 1991, la Asamblea Nacional

Constituyente hizo varios análisis sobre los derechos colectivos, su importancia

ambiental y en el consumo, sin abordar el tema específico de la recompensa al actor,
aunque, en la ponencia de primer debate en Plenaria sobre las acciones populares, los
doctores Guillermo Perry, Iván Marulanda, Jaime Benítez, Angelino Garzón, Tulio
Cuevas y Guillermo Guerrero, expusieron:

“Se ha tenido en mente la necesidad de estimular una real vigencia de los

derechos colectivos mediante el establecimiento de cargas de diligencia que
contribuyan a impedir su desconocimiento o que, realizado de todas maneras este,
permita al titular del derecho obtener una Indemnización sin requisitos de tal
onerosidad que en la práctica terminan haciéndolo nugatorio”. (ASAMBLEA NACIONAL
CONSTITUYENTE DE COLOMBIA, 1991: 8).

La Constitución Política de Colombia de 1991, en el artículo 88, incluyó las

acciones populares como mecanismos de protección de los derechos colectivos en
cuanto se relacionan con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública,
la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros, según definición y
procedimiento que determinaría el legislador. (CORTE CONSTITUCIONAL DE
COLOMBIA, 1999).

En 1995, durante el trámite de los proyectos de ley de acción popular en el

Congreso de Colombia, el proyecto de Ley 084/95 de la Cámara de Representantes
estableció en los artículos 44 y 45 dos tipos de “recompensa”: el primero en forma
general que se calcularía con base en el monto de la suma de dinero que hubiere

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ordenado pagar el juez entre el 5% si el proceso terminaba mediante pacto de

cumplimiento, el 10% con sentencia de primera instancia y el 15% con sentencia de
segunda instancia; y el otro especial sobre la moral administrativa, de un 15% del valor
que recupere la entidad pública en razón a la acción popular. (RAMA LEGISLATIVA
DEL PODER PÚBLICO DE COLOMBIA, 1995-IV, pág. 6).

En el Congreso también se tuvieron en cuenta los proyectos de ley 005, 024 y

084, modificando los porcentajes el incentivo general para un mínimo del 5% y máximo
del 10% de la suma de dinero ordenada por el juez. En caso de no ser condenado el
demandado a pagar una suma de dinero, se fijaba el incentivo entre 10 y 50 salarios
mínimos legales mensuales (RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO DE
COLOMBIA, 1995-IV: 10).

DEROGACIÓN DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONÓMICO

PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES

La Ley 472 de 1998 indicó en el artículo 34 que el juez en sentencia fijará el

monto del incentivo para el actor popular, y en los artículos:

Artículo 39. Incentivos. El demandante en una acción popular tendrá derecho a

recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios
mínimos mensuales. Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará
al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos.

Artículo 40. Incentivo económico en acciones populares sobre moral

administrativa. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho
colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho
a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a
la acción popular.

Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras

irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el
representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en
forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo
pagado en exceso. Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos
tendrán derecho a solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos
referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales
documentos.

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Mediante los anteriores articulados el legislativo precisó que el demandante en

una acción popular tendría derecho a un incentivo, bien en general entre 10 a 150
salarios mínimos legales mensuales, o en forma especial para la moralidad
administrativa en el 15% del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción
popular (RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO DE COLOMBIA, 1997-VI: 6). Es
decir, la Ley 472 de 1998 no reguló íntegramente ni agotó completamente la materia de
las acciones populares.

NATURALEZA DEL INCENTIVO EN LAS ACCIONES POPULARES

Existe una sola línea jurisprudencial en cuanto a que la naturaleza del incentivo
económico era la de una compensación por la labor altruista del actor, no como castigo,
porque su deber surge de la Ley aunque su cuantía la establece discrecionalmente el
juez (CONSEJO DE ESTADO DE COLOMBIA, 2005; CONSEJO DE ESTADO DE
COLOMBIA, 2000). Excepto la postura del magistrado ponente Dr. Pedro Octavio
Munar Cadena, de la Sala de Casación Civil de la Honorable Corte Suprema de
Justicia, en Sentencia 2011-02091 de octubre 10 de 2011 (Expediente T Nº 11001 02
03 000 2011 02091-00), que señala que el incentivo es una sanción de carácter
económico.

Los anteriores articulados han sido objeto de derogación mediante la Ley 1425
de 2010, motivo por el cual de manera independiente los ciudadanos del común han
interpuesto sobre esta Ley demandas que reclaman su inconstitucionalidad hecho que
motiva el análisis realizado por la Corte Constitucional de Colombia:

LA EXEQUIBILIDAD DE LA LEY 1425 DE 2010

La Corte Constitucional de Colombia ha declarado la exequibilidad de la Ley

1425 de 2010 mediante varios pronunciamientos, entre ellos las sentencias C-630, 631,
687, 688, 730, 880, 913 de 2011 y C-050 de 2012.

Al realizar el análisis la sentencia C-630 de 2011 emitida por la Corte

Constitucional de Colombia, que entiende derogado el incentivo económico de las
acciones populares, con base en tres argumentos principales:

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El primer argumento de carácter histórico, que analiza el trámite legislativo, es:

…la eliminación de los incentivos de la acción popular, a través de la derogatoria de los

dos artículos de la Ley 472 de 1998, que regulaban específicamente la materia. Este
objetivo fue unívoco y no se contemplaron excepciones dentro del trámite legislativo, de
modo que resulta desacertado sostener que, debido a que la derogatoria expresa no se
extendió a otros contenidos normativos que refieren al incentivo económico, la finalidad
de la norma es diferente…

El segundo argumento, de tipo normativo, sustenta que el artículo 2º de la Ley

1425 de 2010 prevé que dicha ley “…rige a partir de su promulgación y deroga y
modifica todas las disposiciones que le sean contrarias…”, por lo que “…también
quedaban derogadas tácitamente las demás disposiciones incompatibles con ese
propósito, como sucede con el aparte pertinente del artículo 34 de la Ley 472 de
1998…”.

Para el tercer argumento, de índole del uso judicial, existen pronunciamientos

del Consejo de Estado que no han reconocido el incentivo para acciones populares
interpuestas antes de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010.

Por lo que concluye que “…la Ley 1425 de 2010 tiene el efecto de eliminar el
incentivo económico de las acciones populares, para lo cual derogó expresamente los
artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y, tácitamente, las demás normas del
ordenamiento que fueran incompatibles”.

Y es que debería existir contradicción entre el artículo 45 de la Ley 472 de 1998

y la Ley 1425 de 2010, porque de aquel depende la existencia de las normas
sustantivas de las acciones populares anteriores.

OBSERVACIONES PERSONALES

Aunque los incentivos se han reconocido desde hace milenios de años y hacen
parte de la cultura jurídica del mundo, para la protección de derechos e intereses
colectivos son reconocidos por el derecho positivo colombiano desde la constitución del
91.

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Para el Gobierno presente y por intermedio del Ministerio del Interior y de

Justicia, siempre mantuvo el argumento que para las acciones populares se ha tenido
un aumento considerable en los últimos años a raíz del fenómeno de ganancia, que
estos recursos pueden llegar a generar.

Lo anterior se sustenta con la teoría de que los ciudadanos que se presentan

como partes accionantes es decir los demandantes, buscando unos reconocimientos
pecuniarios individuales, con la consecuencia del detrimento del erario público y
especialmente en los entes territoriales, llámense corregimientos o municipios
intermedios.

De igual manera, si lo reflexionamos los derechos colectivos como el ambiente

sano, el espacio público y la vigilancia de la corrupción administrativa nos involucra a
todos los ciudadanos, sin necesidad de recurrir a premios o dadivas, para que se ejerza
su defensa y protección y que por orden de la norma si van en detrimento de las
finanzas de los presupuestos públicos.

Según cifras del Consejo Superior de la Judicatura, a mayo del 2012, de 54.362
acciones constitucionales con trámite 25.897 corresponden a acciones populares, es
decir, 25.897 pagos a los accionantes que sangran el erario público solamente en el
año 2012.

El Gobierno Nacional, al solicitar la revisión de este punto, siempre sustentó ante

Senado y Cámara, la necesidad de derogar el artículo 39 de la Ley 472 del 98 que
señalaba un reconocimiento que el juez podría fijar entre 10 y 150 salarios mínimos
mensuales por la acción popular prosperada. De la misma forma, el artículo 40, que
hablaba del derecho a recibir un 15% del valor que recupere la entidad pública en los
casos de acciones populares interpuestas para salvaguardar la moralidad
administrativa.

Sin embargo, después de su derogatoria, el 29 de diciembre del 2010, muchas

dudas quedaron en el aire en torno a las miles de acciones que quedaron en trámite y
la posibilidad o no de que sus accionantes recibieran el incentivo al que podrían tener
derecho.

Al revisar diferentes jurisprudencia encontramos que en la Ley 153 de 1887, que

hace referencia a la aplicación y validez de las leyes, la sentencia de la sección tercera
del Consejo de Estado, precisó que el incentivo es sólo una expectativa de derecho
para el actor popular y no un derecho que se adquiere con la presentación de la

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demanda. Por eso insiste en que “las meras expectativas no constituyen derecho
contra la ley nueva que las anule o cercene”.

En la jurisprudencia nacional, es posible sustentar que la recompensa regulada

por el artículo 1005 del Código Civil, estaría vigente, verificando el contenido del
artículo 45 de la Ley 472 de 1998, la Sentencia C-215 de 1999 y el artículo 45 de la Ley
472 de 1998; este último no es incompatible con el artículo 2º de la Ley 1425 de 2010,
y sería compatible con el sistema constitucional 1.

Viendo este panorama, donde se refleja la idiosincrasia Colombiana, que no es

el interés general el que motiva a todos aquellos accionantes a pedir o luchar por los
derechos o fallas estatales en las acciones populares, sino el interés propio de recibir
ciertas ganancias del mismo presupuesto público, que tanto dicen defender, me
confirma cada día más que la educación de nuestros jóvenes y niños hacia una
sociedad con los principios de participación implícitos en su diario vivir no generara un
país vacío y con el poder manejado por las mismas clases burguesas de siempre.

Y al revisar la base jurídica de esta herramienta constitucional, cada vez, mas

mal utilizada o por decir de otra forma, subutilizada, perdiendo su esencia de ser la
maquinaria perfecta para la defensa de los derechos colectivos, de poder plasmar
nuestras necesidades y deseos colectivos. Llegando al punto que si no me pagan no
tengo por qué defender mis derechos junto a los demás y perdiendo el sentido de
comunidad y de ciudadanos activos.

1
SARMIENTO PALACIO, Germán. (2006). Las acciones populares en el derecho privado colombiano. Bogotá:
Universidad del Rosario.

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Universidad del Rosario.

SARMIENTO PALACIO, Germán. (2006). Las acciones populares en el derecho

privado colombiano. Bogotá: Universidad del Rosario.

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Publio Martín Andrés Patiño Mejía ¿Los incentivos a las acciones populares en
Colombia han desaparecido? Universidad de Caldas. Febrero de 2012

Universidad del Rosario, Corporación Excelencia en la Justicia, Defensoría del

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http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/listados/tematica2.jsp?subtema=18794

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