ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA

PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO
DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La pretensión es reabrir el debate
resuelto por el juez natural / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE TUTELA
SON LAS MISMAS DEL PROCESO ORDINARIO / SOLICITUD DE
RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES PARA FUERZAS
MILITARES / AUSENCIA DE RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE
SOBREVIVIENTES PARA FUERZAS MILITARES / INAPLICACIÓN DE LA
RETROSPECTIVIDAD DE LA LEY – No era posible dar aplicación
retrospectiva a la Ley 100 de 1993 en tanto el derecho se consolidó al
momento del fallecimiento bajo el mandato del Decreto Ley 1213 de 1990
norma que no mencionaba a la compañera permanente como beneficiaria de
la sustitución pensional / ACCIÓN DE TUTELA NO ES UNA TERCERA
INSTANCIA – Del proceso ordinario

Previo al estudio de fondo de la controversia planteada, la Sala observa, del

estudio del expediente ordinario, que los argumentos que soportan el defecto por
desconocimiento del precedente judicial alegado son los mismos que sustentaron
el recurso de apelación que la accionante presentó contra la sentencia de 21 de
junio de 2018, mediante la que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de
Cúcuta negó las pretensiones de la demanda en el proceso que originó la
controversia, lo que desatiende el requisito de la relevancia constitucional, en tanto
el mecanismo de amparo constitucional se estaría empleando como instancia
adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. En
efecto, el presente caso, la actora alega que las sentencias de 21 de junio de 2018
y 25 de junio de 2020, mediante las cuales las autoridades judiciales accionadas
denegaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho que promovió contra la Caja de Sueldos de la Policía Nacional, Casur,
incurren en desconocimiento del precedente judicial contenido en las sentencias
T-564 de 2015 y T-415 de 2017, dictadas por la Corte Constitucional. En el
expediente ordinario se evidencia que luego de que en la sentencia de primera
instancia, de 21 de junio de 2018, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito
de Cúcuta denegó las pretensiones de la acción tras indicar que no era posible dar
aplicación retrospectiva a la Ley 100 de 1993, en tanto el derecho se consolidó al
momento del fallecimiento del señor [C.J.C.B.] bajo el mandato del Decreto Ley
1213 de 1990, norma que no mencionaba a la compañera permanente como
beneficiaria de la sustitución pensional. (…) Es decir, en el caso que originó la
controversia, el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, del análisis de la
normatividad y la jurisprudencia aplicables al caso, consideró que no resultaba
ajustado a derecho dar aplicación al principio de favorabilidad, pues si bien la Ley
100 de 1993 consagra la figura de la compañera permanente como acreedora del
derecho a la sustitución pensional, esa norma entró en vigencia el 1º de abril de
1994, por lo que al momento del fallecimiento del señor Carlos Julio Corredor
Becerra la disposición aplicable era el Decreto Ley 1213 de 1990, norma que no
consagraba a la compañera permanente como beneficiaria. Así las cosas, aun
cuando en la presente solicitud de amparo la accionante afirme que en el caso se
vulneran derechos de raigambre constitucional con dicha decisión y se incurre en
el desconocimiento del precedente judicial sobre la materia, haciendo alusión a
dos pronunciamientos de la Corte Constitucional que, aisladamente ha aplicado el
principio de retrospectividad, lo cierto es que esa inconformidad, en los términos
que se plantea en el escrito de tutela, conlleva dar continuidad a una discusión de
naturaleza legal que ya fue resuelta suficientemente en el marco del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que insistir sobre ella en esta sede

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constitucional y residual desconoce el requisito de relevancia constitucional
necesario para el estudio de la tutela contra providencias judiciales, en tanto se
estaría utilizando como una instancia adicional al proceso ordinario. Para la Sala,
es claro que entrar de nuevo en la discusión planteada por la accionante
significaría reproducir el debate sobre la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de
1993 que ya fue zanjado por el juez de conocimiento en dos instancias, lo que
evidencia claramente la falta de relevancia constitucional. Es decir, en el caso se
observa que no existe un real cuestionamiento constitucional en relación con una
decisión judicial, sino, simplemente, una reiteración de los argumentos litigiosos
expuestos en sede ordinaria, a la manera de instancia adicional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01803-00(AC)

Actor: MARÍA DE LOS SANTOS PÉREZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Y

OTRO

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

Temas: Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho

para reconocimiento de pensión de sobrevivientes. Aplicación del principio de
retrospectividad. Requisito de relevancia constitucional

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela

promovida por la señora María de los Santos Pérez, en nombre propio, contra el
Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el Juzgado Décimo Administrativo
del Circuito de Cúcuta, en la que pide el amparo constitucional de los derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la igualdad, vulnerados,
supuestamente, por las sentencias de 21 de junio de 2018 y 25 de junio de 2020,
mediante las cuales las autoridades judiciales accionadas denegaron las
pretensiones de la demanda, en el marco del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho que impetró contra la Caja de Sueldos de la Policía
Nacional, Casur, con el objeto de lograr el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes del señor Carlos Julio Corredor Becerra, quien en vida fuese su
compañero permanente.

I. ANTECEDENTES

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1. Hechos

La accionante manifestó que impetró demanda de nulidad y restablecimiento del

derecho contra Casur, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución
Nº 1857 de 7 de junio de 1993, “Por la cual se reconoce, niega, extingue y crece
cuotas de sustitución de asignación mensual de retiro, con base en el expediente
No. 051 de 1993 a nombre de la señora BOHADA DE CORREDOR MARIA
ABIGAIL”, y que a título de restablecimiento se ordenara el reconocimiento y pago
a su favor de la sustitución de la asignación de retiro que ostentaba el agente (r)
Carlos Julio Corredor Becerra.

Sostuvo que desde mayo de 1968 hasta el 14 de diciembre de 1992, convivió con
el causante, unión de la que nacieron sus tres hijos, y que aquel devengaba una
asignación de retiro por medio de la cual sufragaba todos los aspectos
indispensables para la subsistencia de su familia, “como la alimentación, vestuario,
estudio, salud, recreación, techo, entre otras”.

Afirmó que mediante Resolución N° 1857 de 7 de junio de 1993, Casur reconoció

y ordenó pagar a favor de la señora María Abigail Bohada de Corredor, en su
calidad de cónyuge del causante Carlos Julio Corredor Becerra, el cincuenta por
ciento de la asignación mensual de retiro, y el cincuenta por ciento restante a Mary
Yaneth Corredor Perez, en condición de hija del causante.

Agregó que la señora María Abigail Bohada de Corredor falleció en el año 2014 y
que a su hija Mary Yaneth Corredor Pérez, le fue negado el reconocimiento y pago
de la cuota de sustitución de asignación de retiro mediante Oficio Nº 01627 de 1
de junio de 2004, por cuanto se evidenció que laboraba para varias empresas.

Refirió que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició,

mediante sentencia de 21 de junio de 2018, el Juzgado Décimo Administrativo del
Circuito de Cúcuta negó las pretensiones, luego de considerar que conforme con
el principio de retrospectividad, no era posible dar aplicación a la Ley 100 de 1993,
en tanto el derecho se consolidó al momento del fallecimiento del señor Carlos
Julio Corredor Becerra, el 14 de diciembre de 1992, bajo el mandato del Decreto
Ley 1213 de 1990, norma que no mencionaba a la compañera permanente como
beneficiaria de la sustitución pensional.

Por último, adujo que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en

sentencia de 25 de junio de 2020, confirmó el fallo de primera instancia, luego de
considerar que no resultaba ajustado a derecho dar aplicación al principio de
favorabilidad, pues si bien la Ley 100 de 1993 consagra la figura de la compañera
permanente como acreedora del derecho a la sustitución pensional, esa norma
entró en vigencia el 1º de abril de 1994, por lo que al momento del fallecimiento
del señor Carlos Julio Corredor Becerra, 14 de diciembre de 1992, la disposición
aplicable era el Decreto Ley 1213 de 1990, normativa que estaba rigiendo la
sustitución pensional en las Fuerzas Militares para la época.

2. Fundamentos de la acción

La accionante considera que las sentencias de 21 de junio de 2018 y 25 de junio

de 2020, mediante las cuales las autoridades judiciales accionadas denegaron las
pretensiones, en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
que impetró contra la Caja de Sueldos de la Policía Nacional, Casur, incurren en
desconocimiento del precedente judicial contenido en las sentencias T-564 de
2015 y T-415 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional, en donde, afirma,

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“esa corporación revisó un caso que considera muy similar y en dicha oportunidad
sí procedió a darle aplicación retrospectiva a la Ley 100 de 1993 y reconocer la
prestación solicitada”.

Agregó que es una mujer de la tercera edad (próxima a cumplir 73 años), que no
es propietaria de bienes muebles o inmuebles, no desempeño ninguna labor que
le genera una remuneración bien sea por un contrato de trabajo o por un contrato
de prestación de servicios, y que por sus condiciones económicas no es
beneficiaria del régimen contributivo de seguridad social en salud.

3. Pretensiones

En el escrito de tutela se formulan las siguientes:

“PRIMERO: Amparar mis derechos a la seguridad social, al mínimo vital y a la

igualdad los cuales están siendo vulnerados a la suscrita accionante MARIA DE
LOS ANGELES PEREZ por parte de los accionados TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER y el JUZGADO DECIMO
ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CUCUTA.

SEGUNDO: Como consecuencia, solicito respetuosamente al honorable

CONSEJO DE ESTADO, se ordene a los accionados, DEJAR SIN EFECTO las
sentencias proferidas el 21 de Junio de 2018 por el JUZGADO DECIMO
ADMINISTRATIVO DE CIRCUITO DE CUCUTA, y el 25 de Junio de 2020 por el
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER.

TERCERO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE

SANTANDER y el JUZGADO DECIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE
CUCUTA que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de esa sentencia inaplique el precedente jurisprudencial en sede
ordinaria, adopte una nueva decisión en el caso de la suscrita accionante MARIA
DE LOS SANTOS PEREZ contra la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA
POLICIA NACIONAL que sea respetuosa con el precedente constitucional y
atienda los parámetros señalados por la Jurisprudencia constitucional.

CUARTO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE

SANTANDER y el JUZGADO DECIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE
CUCUTA se adopte el pago de todas las mesadas pensionales causadas que se
dejaron de percibir, y que no se encuentren prescritas, teniendo en cuenta la
presentación de la demanda”.

4. Pruebas relevantes

Se allegó copia digital de las actuaciones surtidas al interior del proceso de nulidad
y restablecimiento del derecho radicado con el Nº 2016-00461-01, actora: María
de los Santos Pérez.

5. Trámite procesal

Por auto de 23 de abril de 2021, el despacho admitió la solicitud de tutela. En la

misma decisión se ordenó notificar a la accionante, a las autoridades judiciales
accionadas, así como a Casur, a las señoras María Abigail Bohada de Corredor y
Mary Yaneth Corredor Perez y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado, como terceros interesados en el resultado del proceso.

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La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas Nº
33452 a 33456, todas de 27 de abril de 2021, con el fin de darle cumplimiento a la
referida decisión1.

6. Oposición

6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Norte de Santander

Mediante oficio de 28 de abril de 2021, el ponente de la decisión objetada rindió

informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, por
cuanto, afirmó, el asunto carece de relevancia constitucional, toda vez que lo
pretendido por la accionante no es cosa distinta que cuestionar la interpretación
aplicada por parte de esa subsección y sobre la cual se confirmó la decisión del a
quo de negar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes solicitada.

Afirmó que, contrario a lo sostenido en la demanda, la decisión que se objeta fue

adoptada conforme al ordenamiento jurídico aplicable, se encuentra revestida del
principio de autonomía judicial y es razonable, pues, explicó, el tribunal, dio
aplicación a la subregla adoptada por la Sección Segunda del Consejo de Estado
en la sentencia de unificación proferida el 25 de abril de 2013, consistente en que
la Ley 100 de 1993 no puede cobijar las situaciones jurídicas de los agentes que
hayan fallecido con anterioridad a su vigencia, las que ya se encuentran
consolidadas bajo la regulación en vigor para el momento de la muerte.
Sostuvo que la Corte Constitucional en la sentencia T-564 de 2015, tuvo en cuenta
la aludida sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, proferida por el órgano
de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el sentido de
entender que la norma aplicable para resolver las peticiones pensionales de
sobrevivientes es la vigente a la muerte del causante.

Indicó que, en este sentido, la pretensión de la parte accionante se circunscribe a

disentimientos subjetivos frente a las razones en las que esa Corporación se basó
para resolver el recurso de apelación puesto en conocimiento, “inconformismos
que, naturalmente, exceden el ámbito de la acción de tutela, toda vez que es claro
que, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, el administrador
de justicia, bajo los principios de autonomía e independencia que enmarcan la
función judicial, cuenta con la facultad de realizar una apreciación autónoma y
reflexiva de los medios demostrativos a partir de los cuales forma su
convencimiento, y aplicar al asunto sus motivaciones de índole jurídica, sin
discurrir, claro está, en desviación ostensible del ordenamiento sustancial y
procesal, supuestos que en el presente caso no existen”.

Por último, adujo que la accionante tras obtener una respuesta desfavorable a sus
intereses por medio de la impugnación en el proceso ordinario, acude a la tutela
bajo la supuesta configuración de una violación a sus derechos fundamentales,
con el fin que el juez constitucional acceda a las mismas pretensiones incoadas en
el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, soslayando el hecho de que
dicha controversia ya fue zanjada por esa Subsección mediante providencia de
segunda instancia en la que se resolvió confirmar la decisión de primera instancia
que negó las súplicas de la demanda.

6.2. Respuesta de la Caja de Sueldos de la Policía Nacional, Casur

1
La notificación se efectuó a las siguientes direcciones electrónicas: sgtadminnstd@cendoj.ramajudicial.gov.co;
adm10cuc@cendoj.ramajudicial.gov.co, mariadelossantosperez@hotmail.com, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co;
procesosnacionales@defensajuridica.gov.co.

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Mediante oficio de 29 de abril de 2021, el apoderado de la entidad rindió informe
en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, por cuanto,
afirmó, la accionante pretende la revisión de un proceso legalmente concluido
endilgando que se vulneraron sus derechos fundamentales por desconocimiento
del precedente judicial aplicable en los fallos proferidos por el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander y el Juzgado Décimo Administrativo del
Circuito de Cúcuta, “evento en el que se advierte que el Juez Natural es autónomo
e independiente y debe aplicar las normas legales, especiales y vigentes, como
también los parámetros jurisprudenciales aplicables para los respectivos casos”.

6.3. Los demás vinculados al trámite constitucional guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29

del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto
objeto de estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si las sentencias de 21 de junio de 2018 y 25 de

junio de 2020, mediante las cuales las autoridades judiciales accionadas
denegaron las pretensiones de la demanda, en el marco del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho que impetró contra la Caja de Sueldos de la
Policía Nacional, Casur, incurren en desconocimiento del precedente judicial
contenido sentencias T-564 de 2015 y T-415 de 2017, proferidas por la Corte
Constitucional, en donde, afirma, “esa corporación revisó un caso que considera
muy similar y en dicha oportunidad sí procedió a darle aplicación retrospectiva a la
Ley 100 de 1993 y reconocer la prestación solicitada”.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias

judiciales

El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de

tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por
la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las
obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos 2 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos
Civiles y Políticos3, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud
del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena

de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012 4, acogió la tesis de admitir
la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias
judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental.

Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 5,

2
Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972.
3
Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968.
4
Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González.
5
Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

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precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias
judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también,
respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas
que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación
que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 6.

Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se
hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial
al alcance de la persona afectada; (iii) Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable
y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se
trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora (…); (v) Que la parte actora identifique
de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial
siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de
tutela.

Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la

jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los
siguientes: (i) Defecto orgánico7; (ii) Defecto procedimental absoluto 8; (iii) Defecto
fáctico9; (iv) Defecto material o sustantivo 10; (v) Error inducido11; (vi) Decisión sin
motivación12; (vii) Desconocimiento del precedente 13 y (viii) Violación directa de la
Constitución.

Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los

requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese
examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos
arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el
interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del
Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo 14 y de la Corte
Constitucional15.

En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo

excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa
juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez

6
M. P. Jaime Córdoba Triviño.
7
Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia
para ello.
8
Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
9
Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la
decisión.
10
Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una
evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
11
Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la
toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
12
Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
13
Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia
jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
14
Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7
de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de
2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P.
Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
15
Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado,
SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M.
P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

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 natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al
momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. El presupuesto de la relevancia constitucional

Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte

Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias
judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y
(ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde
resolver a otras jurisdicciones16.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas

a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho
que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible
vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la
sentencia T-310 de 200517, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de
amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin
que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría
frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la
improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los

lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005
sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las
condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción
de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional 18.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como
criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como
requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de
la acción de amparo se convierta en una instancia adicional.

Esta Sala19, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de

procedencia exige la verificación de los siguientes elementos:

i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o

vulneración de derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no
puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos
eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se
alejan del objeto de la acción de tutela.

ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia

constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en
cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos
fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra
providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara
las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera
los derechos fundamentales.

iii. Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las

razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda
16
Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
17
Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa.
18
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-
02201-01.
19
Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

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 de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada,
deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el
estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión
cuestionada.

iv. Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el

proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está
concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o
modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez
natural.

v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del

proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más
informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de
derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la
demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los
jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y
conforme con una sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las
decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso
ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se
ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces
competentes.

Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si

en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que,
en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la
autonomía judicial.

5. Estudio y solución del caso concreto

5.1. Previo al estudio de fondo de la controversia planteada, la Sala observa, del

estudio del expediente ordinario, que los argumentos que soportan el defecto por
desconocimiento del precedente judicial alegado son los mismos que sustentaron
el recurso de apelación que la accionante presentó contra la sentencia de 21 de
junio de 2018, mediante la que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de
Cúcuta negó las pretensiones de la demanda en el proceso que originó la
controversia, lo que desatiende el requisito de la relevancia constitucional, en tanto
el mecanismo de amparo constitucional se estaría empleando como instancia
adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

5.2. En efecto, el presente caso, la actora alega que las sentencias de 21 de junio
de 2018 y 25 de junio de 2020, mediante las cuales las autoridades judiciales
accionadas denegaron las pretensiones de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho que promovió contra la Caja de Sueldos de la Policía
Nacional, Casur, incurren en desconocimiento del precedente judicial
contenido en las sentencias T-564 de 2015 y T-415 de 2017, dictadas por la Corte
Constitucional.

En el expediente ordinario se evidencia que luego de que en la sentencia de

primera instancia, de 21 de junio de 2018, el Juzgado Décimo Administrativo del
Circuito de Cúcuta denegó las pretensiones de la acción tras indicar que no era
posible dar aplicación retrospectiva a la Ley 100 de 1993, en tanto el derecho se
consolidó al momento del fallecimiento del señor Carlos Julio Corredor Becerra
bajo el mandato del Decreto Ley 1213 de 1990, norma que no mencionaba a la
compañera permanente como beneficiaria de la sustitución pensional, la

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accionante en el recurso de apelación que presentó contra dicho fallo, sustentó su
inconformidad con los siguientes argumentos 20:

“El Juez de primera instancia al momento de proferir sentencia, no tuvo en cuenta

el precedente del Tribunal Administrativo de Boyacá, que mediante providencia de
fecha 12 de Octubre del año 2017, radicado No.15001-33-33- 014-2014-00134-01,
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyas partes fueron
el señor Eutimio Montenegro y los demandados Departamento de Boyacá - Fondo
Territorial Pensional de Boyacá, se confirmó la Sentencia proferida por el Juzgado
Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja de fecha 30 de Marzo de 2017,
en lo que respecta a la aplicación del principio de favorabilidad y retrospectividad
de la norma, dando aplicación a la Ley 100 de 1993, pese a que el causante en el
caso en narras, María del Socorro Cuevas, falleció el día 04 de Julio de 1988.

De igual forma, la Juez de primera instancia no tuvo en cuenta lo predicado

en la Sentencia T-564 del 2015; con ponencia del Magistrado Doctor Alberto
Rojas Rios, donde la Corte Constitucional estudió la aplicación de la ley en
el tiempo en materia de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, ya
que en este sentido, el máximo órgano constitucional analizó la postura
tanto del Consejo de Estado como de la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, ambas cortes manifiestan que aplicar una norma que
no se encuentra vigente al momento de la muerte del causante, genera un
efecto retroactivo que vulnera el principio de irretroactividad de la ley.

Aclaró la Corte Constitucional que si bien es cierto dichos criterios son ajustables a
la aplicabilidad de la ley en el tiempo, es evidente que, en el caso de los afiliados,
genera una absoluta desprotección en cabeza de los familiares del causante.”.
(Resaltado de la Sala).

El Tribunal Administrativo del Norte de Santander, en sentencia de 25 de junio de

2020, luego de analizar el marco jurídico que reglamenta la pensión de
sobrevivientes para los miembros de la Policía Nacional, desató el recurso de
apelación de la siguiente manera:

“(…) la Sala resolverá las inconformidades planteadas por el apelante

determinando (i) si la señora MARÍA DE LOS SANTOS PÉREZ, resulta acreedora
de la sustitución pensional reclamada en virtud del Decreto 1213 de 1990, o de no
serlo, (ii) establecer si le resulta aplicable el principio de favorabilidad,
reconociendo el derecho reclamado conforme a lo preceptuado en la Ley 100 de
1993.

Teniendo en cuenta lo enunciado, resulta menester reiterar, como se explicó en el

acápite precedente de la providencia, que las personas que integran la Fuerza
Pública gozan de un régimen prestacional especial, es decir, las disposiciones que
gobiernan sus situaciones prestacionales no son las contenidas en el régimen
general de seguridad social creado por la ley 100 de 1993, pues su régimen fue
exceptuado por la Constitución y la Ley dada la naturaleza de servicios prestados
por los miembros de la Policía Nacional. Ejército, Armada y Fuerza Aérea.

Ahora, se tiene que el artículo 132 del Decreto 1213 de 1990, establece el
orden preferencial de beneficiarios de prestaciones sociales causadas por
muerte de un agente de policía, y en dicho orden no se estableció la figura
de la compañera permanente como acreedora de la asignación de retiro,
siendo a todas luces evidente que la señora MARÍA DE LOS SANTOS
20
Folios 357 y ss del expediente ordinario.

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PÉREZ, no resulta beneficiaria del derecho pensional reclamado al tenor de
la norma en mención.

Por otra parte, en la alzada se hace alusión a la aplicación del principio de

favorabilidad de la Ley 100 de 1993, encontrando la Sala que tal pedimento no es
procedente, ya que la posición fijada por el Consejo de Estado es clara al
determinar que esa norma no puede gobernar situaciones jurídicas de agentes
que fallecieron con anterioridad a su entrada en vigencia.

Sobre esto, resulta menester destacar que el artículo 151 de la Ley 100 de 1993
preceptúa que ‘El sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá
a partir del 1 de abril de 1994’, por lo que las únicas situaciones jurídicas que
pueden ser resueltas, en virtud de la citada normativa bajo el principio de
favorabilidad, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor.

Sobre el particular, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de

unificación proferida el 25 de abril de 2013, consideró que el derecho a la pensión
se causa al momento en que ocurre el fallecimiento, es decir, cuando se causa el
derecho a la sustitución pensional, siendo sólo aplicables las normas que rigen
para la época en que suceden los hechos, por lo tanto, sí se decide un asunto con
base a una norma expedida con posterioridad se quebrantaría la regla de
irretroactividad de la Ley; al respecto, manifestó lo siguiente: (…)

En ese orden de ideas, estima la Sala que si bien es dable acogerse a los
mandatos del régimen general de seguridad social cuando este resulte
menos restrictivo que el especial, lo cierto es que la favorabilidad
únicamente es viable respecto de la disposición que rija para el momento en
el que se cause el derecho, es decir, que en circunstancias como la aquí
estudiada donde el derecho se generó el 14 de diciembre de 1992 (fecha de
la muerte del extinto agente Carlos Julio Corredor Becerra), cuando no
estaba en vigor la Ley 100 de 1993 no es posible aplicar retrospectivamente
el contenido de esta.

Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación

retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le favorece sus
pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la
muerte del señor Carlos Julio Corredor Becerra se consolidaron a la luz de
las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar
que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría
en contravía del principio de irretroactividad de la ley.

En razón a lo anterior, la Sala encuentra acertada la decisión proferida en primera

instancia, toda vez que no resulta ajustado a derecho dar aplicación al principio de
favorabilidad en el caso en concreto, pues si bien es cierto que la Ley 100 de 1993
consagra la figura de la compañera permanente como acreedora del derecho a la
sustitución pensional, es de resaltar que esta norma entró en vigencia el 1 de abril
de 1994, lo que significa que al momento del fallecimiento del señor Carlos Julio
Corredor Becerra (14 de diciembre de 1992) la disposición aplicable era el Decreto
1213 de 1990, norma que estaba rigiendo la sustitución pensiona! en las Fuerzas
Militares”. (Resaltado de la Sala).

Es decir, en el caso que originó la controversia, el Tribunal Administrativo del

Norte de Santander, del análisis de la normatividad y la jurisprudencia aplicables al
caso, consideró que no resultaba ajustado a derecho dar aplicación al principio de
favorabilidad, pues si bien la Ley 100 de 1993 consagra la figura de la compañera

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permanente como acreedora del derecho a la sustitución pensional, esa norma
entró en vigencia el 1º de abril de 1994, por lo que al momento del fallecimiento
del señor Carlos Julio Corredor Becerra la disposición aplicable era el Decreto Ley
1213 de 1990, norma que no consagraba a la compañera permanente como
beneficiaria.

Así las cosas, aun cuando en la presente solicitud de amparo la accionante afirme
que en el caso se vulneran derechos de raigambre constitucional con dicha
decisión y se incurre en el desconocimiento del precedente judicial sobre la
materia, haciendo alusión a dos pronunciamientos de la Corte Constitucional que,
aisladamente ha aplicado el principio de retrospectividad, lo cierto es que esa
inconformidad, en los términos que se plantea en el escrito de tutela, conlleva dar
continuidad a una discusión de naturaleza legal que ya fue resuelta
suficientemente en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho, por lo que insistir sobre ella en esta sede constitucional y residual
desconoce el requisito de relevancia constitucional necesario para el estudio de la
tutela contra providencias judiciales, en tanto se estaría utilizando como una
instancia adicional al proceso ordinario.

Para la Sala, es claro que entrar de nuevo en la discusión planteada por la

accionante significaría reproducir el debate sobre la aplicación retrospectiva de la
Ley 100 de 1993 que ya fue zanjado por el juez de conocimiento en dos
instancias, lo que evidencia claramente la falta de relevancia constitucional. Es
decir, en el caso se observa que no existe un real cuestionamiento constitucional
en relación con una decisión judicial, sino, simplemente, una reiteración de los
argumentos litigiosos expuestos en sede ordinaria, a la manera de instancia
adicional.

En este punto, resulta pertinente citar un pronunciamiento de la Sala Plena del

Consejo de Estado en sentencia de unificación de agosto 5 de 2014, en el que se
indicó que:

“(…) el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal

adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que
esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla
improcedente.

La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a

derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o
de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de
relevancia constitucional”21.

De este modo, las discrepancias respecto de las decisiones adoptadas en el caso

no ameritan per se, la revocación por vía de tutela de una providencia judicial,
porque hacerlo llevaría a desconocer los principios de autonomía e independencia
judicial y cosa juzgada.

Como lo ha sostenido la Corte Constitucional, la relevancia constitucional requiere

que el asunto sometido al juez de tutela tenga trascendencia superior y no
solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente
económica. Pero en todo caso, corresponde al juez de tutela verificar si “…se
debaten derechos fundamentales, a partir del estudio de elementos que hacen
parte de la dimensión objetiva de los derechos afectados, así como, de las
21
Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de agosto 5 de 2014. Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). C.P.
Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

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circunstancias subjetivas de las partes que solicitan la protección constitucional,
de tal manera que se garantice el “efecto de irradiación” de la Carta sobre el
ordenamiento jurídico (…)”.22

5.3. Por lo demás, se observa que la sentencia T-415 de 2017 de la Corte

Constitucional, alegada como precedente desconocido, se resolvió con base en la
reiteración de la regla jurisprudencial desarrollada en la sentencia T-564 de 2015,
misma que, además de haber servido como argumento tanto en el recurso de
apelación presentado contra el fallo de primera instancia en el proceso ordinario
como en la presente solicitud, no constituye precedente de obligatoria observancia
para el caso, en tanto los fundamentos fácticos y normativos de cada caso difieren
sustancialmente.

En efecto, la mencionada sentencia T-415 de 2017 versó sobre la aplicación

retrospectiva de la Ley 100 de 1993 en un caso en el que se solicitaba el
reconocimiento de una pensión de sobrevivientes por parte de la cónyuge
supérstite de un trabajador que laboró más de 18 años y no pudo causar la
prestación, asunto que a todas luces difiere de la discusión planteada en el caso
que originó la controversia, el cual se centró en el reconocimiento de la pensión a
quien no ostentaba la calidad de cónyuge al momento del fallecimiento del
causante.

5.4. En este sentido, lo que se evidencia es el desacuerdo con el hecho de que en

el proceso ordinario se hubiesen decidido denegar las pretensiones a partir de las
normas y la jurisprudencia aplicables para la Policía Nacional, con sustento
además en la decisión de unificación de la Sección Segunda del Consejo de
Estado, por lo que un estudio de fondo conllevaría abordar asuntos de naturaleza
litigiosa relacionados con la interpretación que el juez de conocimiento ya hizo de
las normas y la jurisprudencia aplicable, lo que, como se explicó, implicaría dar
continuidad a la misma discusión que ya fue resuelta en dos instancias.

Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de

tutela, habida cuenta de que se acude a la misma sin proponer un genuino debate
constitucional, a la manera de una instancia adicional.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley,

RESUELVE:

Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la

señora María de los Santos Pérez, en nombre propio, contra el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander y el Juzgado Décimo Administrativo del
Circuito de Cúcuta.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito

posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo del

Consejo.
22
Sentencia SU-041 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

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Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el
expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual
revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase,

Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)
MILTON CHAVES GARCÍA
Presidente de la Sección

(Firmado electrónicamente)
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Consejera

(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Consejera

(Firmado electrónicamente)
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Consejero

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