DESCENTRALIZACIÓN DEL DESARROLLO RURAL

Por estas razones, los organismos multilaterales dirigen ahora sus prioridades hacia los enfoques
descentralizados y participativos, incluyendo programas de inversión "orientados por la
demanda". Cada vez más se pide a las comunidades que asuman la iniciativa en la definición o
selección de los programas que las atañen y se realza el papel de los gobiernos locales. El rasgo
distintivo de las inversiones orientadas por la demanda es que son las comunidades las que las
proponen o escogen. Por ejemplo, Chile ha creado un fondo para fomento del riego destinado a
financiar proyectos propuestos por las comunidades o grupos de agricultores (Capítulo 6). En el
estado de Paraiba (nordeste del Brasil), una mayor participación de la comunidad y mejor
coordinación de las actividades de las oficinas de las instituciones nacionales han determinado el
éxito de los proyectos de desarrollo rural financiados con apoyo del Banco Mundial [1053]. En
Nicaragua y Honduras, el BID ha financiado programas integrados por pequeños proyectos,
propuestos por las comunidades y seleccionados por los gobiernos locales (municipalidades
rurales). Si bien en la mayoría de los casos es imposible estimar la tasa de retorno de cada
proyecto, para usarla como criterio de selección, el supuesto es que las comunidades tienen una
percepción relativamente más precisa de los obstáculos que enfrentan y, por lo tanto, de las
inversiones requeridas para superarlos.

Sin embargo, para evaluar los pequeños proyectos se pueden utilizar otros criterios o filtros
complementarios, tales como: costos estándares (por ejemplo, costo máximo por kilómetro de
camino construido o rehabilitado); la definición estricta de las categorías de inversión financiadas
por el programa; la exigencia de que la comunidad contribuya con una proporción mínima
predeterminada del costo de cada proyecto [1054], y la vigilancia conjunta con la comunidad en casos
de proyectos de capacitación. En Paraiba el sistema daba a las comunidades el derecho de
proponer proyectos y de elegir la mitad de los miembros de la comunidad que hacía la selección
final de un grupo de proyectos, dejando la opción final de otro conjunto de proyectos a las
autoridades municipales, y permitiendo por último a los líderes provinciales seleccionar otro grupo
de proyectos.[1055]

Este enfoque constituye un tipo de descentralización fiscal. Además de otorgar poder a las
comunidades locales, fortalece el papel de las municipalidades y, en algunos casos, de las ONG,
aunque se debe cuidar que estas no dominen las decisiones de las comunidades. La
descentralización fiscal es eficaz para el desarrollo rural y tiene otras ventajas; pero también
presenta complejidades que es necesario resolver. Varios países han aprobado leyes según las
cuales el gobierno central transfiere a los gobiernos locales parte de sus ingresos; pero estas
transferencias pueden tener efectos negativos sobre el equilibrio presupuestario del primero y no
siempre los segundos están capacitados para administrar los fondos. Además, las transferencias
pueden debilitar la voluntad de los gobiernos locales para recolectar impuestos de su jurisdicción.
No obstante, el consenso actual favorece la descentralización, si se maneja cuidadosamente. Un
requisito fundamental es la capacitación de los funcionarios locales [1056].

A través del mecanismo de fondos "parafiscales" para cultivos seleccionados, Colombia ha puesto
los recursos asignados a la investigación y la capacitación agrícola en manos de los productores,
con buenos resultados. Los productores contribuyen con tarifas a estos fondos y, en cambio,
deciden sus formas de utilización. Este modelo se puede extender a otros gastos locales de
desarrollo, con la participación de los productores y los gobiernos locales en el proceso de
adopción de las decisiones. El modelo parafiscal ha funcionado bien en Colombia cuando los
cultivos son relativamente homogéneos y los productores están bien organizados, como en el café,
aceite de palma y arroz, pero no ha ocurrido lo mismo en cultivos o productores heterogéneos,
como es el caso del fondo parafiscal para frutas, legumbres y panela.

La principal conclusión es que los proyectos de desarrollo rural deben ser concebidos y llevados a
cabo descentralizadamente[1057], pero que no existe un enfoque universalmente aplicable. También
se debe prestar atención a evitar la dominación del proceso de adopción de las decisiones por
parte de líderes o élites locales.[1058] Esto depende de las circunstancias políticas e institucionales de
cada país. El criterio para guiar la descentralización ha sido enunciado por Lawrence Smith, en
términos de rendición de cuentas:

Cuando las condiciones del suministro no son dictadas plenamente por las fuerzas del mercado, la
descentralización de la administración pública mejora el sistema de incentivos en que se mueven
los oferentes de bienes y servicios. Cuanto más se acerca la gestión a los clientes, mayores son
las probabilidades de que las decisiones sobre los servicios - cuántos, dónde y para quienes -
respondan más certeramente a las demandas de los usuarios. Se espera que mejore la calidad del
servicio y aumente la eficiencia del proveedor, como resultado de rendiciones de cuentas más
próximas a los clientes[1059].

Las experiencias con inversiones rurales orientadas por la demanda ayudan a mejorar el diseño de
los proyectos descentralizados de desarrollo rural. Un tema frecuente es el de la utilización de
fondos públicos (provenientes de préstamos internacionales) para subvencionar las inversiones en
fincas. Normalmente, estas inversiones se limitan a proyectos comunitarios (por ejemplo, caminos
rurales, capacitación, infraestructura para mercados rurales y riego de pequeña escala) y a apoyar
a cooperativas (por ejemplo, el capital inicial de cooperativas de mercadeo organizadas por
mujeres, o cooperativas de mujeres para la crianza y venta de pequeños animales). Si el ámbito
del programa se limita de esta manera, las inversiones en fincas y otras infraestructuras básicas
(electrificación, redes de comunicación, etc.) quedan descartadas, lo que significa que estos grupos
de inversiones impulsados por procesos de decisión de las comunidades locales deben ser
complementados con otros tipos de medidas.

Si bien la descentralización de la toma de decisiones es muy importante, el desarrollo rural también

requiere aumentar la capacidad para diseñar las políticas sectoriales y las macroeconómicas. Se
necesitan enfoques integrales. Las políticas sectoriales - por ejemplo, las disposiciones legales
que facilitan la gestión de las comunidades - son requisitos esenciales para los enfoques
descentralizados:

Las políticas sectoriales sensatas favorecen el desarrollo impulsado por la comunidad... En ellas se

deben incluir a las políticas financieras..., normas sectoriales, estándares y opciones tecnológicos y
leyes en apoyo de la administración comunitaria, que también autoricen a las comunidades a
contratar directamente los bienes y servicios[1060].

A su vez, la adopción de enfoques comprensivos levanta un tema central de otro tipo:

El enfoque comprensivo significa enfrentar resueltamente un tema que muchos organismos

internacionales han considerado históricamente como tabú: las relaciones entre el marco político y
las políticas, en los procesos de desarrollo. Resulta cada vez más evidente que el éxito depende
de la calidad de la gobernabilidad y del proceso político. La buena gestión política de los
aspectos técnicos y la buena gestión técnica de los aspectos políticos constituyen frecuentemente
las bases del éxito y de la eficacia de los proyectos. Los enfoques orientados por la demanda
también contribuyen a aumentar la participación de los interesados y, por lo tanto, a mejorar la
rendición de cuentas a la sociedad en la ejecución de los proyectos [1061].

En algunos casos, los programas de inversión orientados por la demanda han adquirido una
connotación partidista, pues la administración trata de orientar los recursos hacia las comunidades
donde sus partidarios políticos son numerosos. Se requieren salvaguardias contra estas
tendencias, con el propósito de proteger la integridad de los programas y aumentar su eficacia.

La descentralización de la toma de decisiones puede ser muy saludable, pero también puede
complicar la coordinación entre las instituciones y dificultar el consenso acerca de las prioridades
de los gastos para el desarrollo rural. En las palabras de Smith:
Los gobiernos centrales, los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil (OSC)
pueden estar de acuerdo sobre los objetivos pero en desacuerdo sobre las prioridades y las
estrategias. Esto no ocurre cuando la provisión del servicio se ha delegado o desconcentrado
porque, en teoría, el gobierno central mantiene su control. El problema surge con la devolución de
competencias y el partenariado con grupos privados. ¿Cómo atiende el gobierno central las
diferentes escalas de prioridades que los gobiernos locales y las OSC asignan a sus propuestas?
¿Qué sucede si las prioridades locales difieren de las prioridades del gobierno central, establecidas
en el plan de desarrollo?

El gobierno central puede manejar estos problemas de varias maneras:

 Traspasando gradualmente sus competencias y dando participación en los grupos locales

de gobierno a funcionarios de las unidades desconcentradas de la administración pública,
lo que le permite seguir influyendo en sus decisiones.
 Transfiriendo ciertas actividades prioritarias a las OSC, fuera de la administración pública.
 Reteniendo bajo control central la administración de los programas prioritarios, mientras
se desconcentran o delegan las funciones de producción o distribución.
 Imponiendo condiciones sobre las transferencias fiscales intergubernamentales [1062].

En efecto, la solución trazada en los programas de desarrollo rural del BID en Nicaragua y
Honduras fue que el gobierno central limita el alcance de la toma de decisiones por parte de los
gobiernos locales, definiendo los componentes que pueden ser financiados y también imponiendo
criterios técnicos para determinar la elegibilidad. Dentro de ese conjunto de restricciones, las
prioridades son definidas localmente.