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Lima, Perú
26 de abril de 2018
1
I. Absolución de consultas
A. Generales
1
Ex Presidente del Tribunal Constitucional del Perú. Profesor de Derecho Constitucional en la
Pontificia Universidad Católica del Perú y de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Contacto para notificaciones y comunicaciones de la Corte IDH: i) correo electrónico:
; ii) dirección:
y iii) Teléfono:
2
Abogada por la PUCP y candidata a Magíster en Filosofía con mención en Ética y Política por la
UARM. Adjunta de docencia de Derechos Fundamentales e Interpretación Constitucional en la
Facultad de Derecho de la PUCP. Asesora jurisdiccional del Tribunal Constitucional. Contacto para
notificaciones y comunicaciones de la Corte IDH: i) correo electrónico:
) dirección: y
iii) Teléfono:
2
En efecto, bajo la égida de la caída del muro de Berlín y el surgimiento del llamado
consenso de Washington se inicia el restablecimiento del renovado orden civil. Se
realizan en la región reformas constitucionales, totales o parciales, que
incorporaron las llamadas «cláusulas de apertura», que permitieron incorporar a la
Constitución nuevas instituciones de protección de los derechos humanos, como
la propia incorporación de los tratados al derecho nacional, la creación de la
justicia constitucional, el reconocimiento del Sistema Interamericano de Derechos
Humanos, la incorporación de las Defensorías del Pueblo, entre otras medidas
que colocan a la persona y el respeto a su dignidad como fin supremo del Estado
y la sociedad3.
El monismo será defendido por quienes, desde una postura nacional, no aceptan
in toto la prevalencia o jerarquía superior de los tratados y decisiones
3
Cassese, Antonio. Internacional Law. Segunda edición. Oxford: University Press, 2005, p. 9.
4
Travieso, Juan Antonio. Derechos humanos y derecho internacional. Buenos Aires: Heliasta,
1990, pp. 1-40.
3
En una segunda hora, a partir de la década de 2000, las causas que ha venido
resolviendo la Corte IDH son mayoritariamente referidas a las violaciones de los
derechos al debido proceso legal, libertad personal, propiedad, libertad expresión,
nacionalidad, ente otras, sin perjuicio de algunos casos de derechos de primera
generación. Así, a partir de esta nueva etapa se han ido resolviendo casos que
incorporan progresivamente el control de convencionalidad según el cual la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante CADH) prevalece
sobre las normas de derecho interno en caso de incompatibilidad,
5
Landa, César. «Jurisdicción constitucional y jurisdicción internacional: cooperación, conflictos y
tensiones». En G. Capaldo, L. Clérico y J. Sieckmann (eds.). Internacionalización del derecho
constitucional-constitucionalización del derecho internacional. Buenos Aires: Eudeba, 2012, pp.
438-440.
4
Ahora bien, pese a que se advierte el uso como canon interpretativo que la Corte
IDH ha comenzado a dar a la CDI en relación a los derechos políticos reconocidos
por la CADH y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
(en adelante la DADDH), también debe precisarse que este instrumento no es en
estricto un instrumento internacional de derechos humanos 9, más aún si se le
suele invocar en términos políticos, ámbito donde puede negociarse 10, a diferencia
del ámbito de protección de derechos humanos donde “no es transigible”11.
6
Ferrer Mac Gregor, Eduardo. «Control difuso de convencionalidad en el Estado constitucional».
En H. Fix-Zamudio y D. Valadés (coords.). Formación y perspectivas del Estado en México.
México: UNAM, 2010, pp. 151-188.
7
SALAS CRUZ, Armando. La Carta Democrática Interamericana y la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. En Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho
Constitucional, Nº 31, julio-diciembre 2014, p. 185.
8
Íd.
9
Ibíd., p. 235.
10
Íd.
11
Íd.
5
12
LANDA César. Teoría del Derecho Procesal Constitucional. Lima: Palestra Editores, 2003, p.
196.
13
GARCÍA MORILLO, Joaquín. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento
español. Publicaciones del Congreso de los Diputados, Madrid, 1984. p. 20; AGUILÓ LUCÍA, Luis.
“El Parlamento en el umbral del siglo XXI”. En Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, N.º 4,
extraordinario, Valencia, 1997; RUBIO LLORENTE, Francisco. “Los poderes del Estado”. En La
forma del poder (Estudios sobre la Constitución). Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993.
p. 209; FERNÁNDEZ SARASOLA, Ignacio. “El control parlamentario y su regulación en el
ordenamiento español”. En Revista Española de Derecho Constitucional, Nº 60, Año 20, septiembre-
diciembre, Madrid, 2000. p. 89; NAVAS CASTILLO, Florentina. La función legislativa y de control en
Comisión parlamentaria: Comisiones de investigación y Comisiones legislativas permanentes con
competencia legislativa plena. Editorial Colex, Madrid, 2000. p. 75; LANDA, César.
7
Cabe señalar que tanto la teoría estricta como la teoría amplia consideran al
control parlamentario como un control de naturaleza jurídica; mientras que para la
teoría de la polivalencia funcional, el control parlamentario es un control
eminentemente político.
anteriores había esbozado las ideas base de su teoría sobre el control parlamentario. Al respecto
puede revisarse Constitución y control del poder, Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995;
“Sistema parlamentario, sistema presidencialista y dinámica entre los poderes del Estado. Análisis
comparado”. En Francesc PAU I VALL (Coordinador). Parlamento y control del gobierno. (V Jornada
de la Asociación de Letrados de Parlamentos). Aranzadi Editorial, Pamplona, 1998. pp. 29-45. “La
interpretación de la Constitución y el carácter objetivo del control jurisdiccional”. En Revista
Española de Derecho Constitucional, N.º 17, Madrid, 1986; “El control parlamentario como control
político”. En Revista de Derecho Político, N.º 23, España, 1986.
20
AGUIAR DE LUQUE, Luis. “La problemática del control en la actualidad”. En Manuel RAMÍREZ
(Coordinador). El Parlamento a debate. Madrid: Editorial Trotta-Fundación Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales Lucas Mallada, 1997, p. 76.
21
GARCÍA FERNÁNDEZ, Javier. “La función de control del parlamento sobre el gobierno. Notas
sobre su configuración jurídica”. En Revista de las Cortes Generales, Nº 31, Madrid, 1994. p. 38.
22
AGUIAR DE LUQUE, Luis. “La problemática del control en la actualidad”. En Manuel Ramírez
(Coordinador). El Parlamento a debate..., loc. cit.
23
GARCÍA MORILLO, Joaquín. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento español...,
óp. cit., p. 91.
9
jurídica del control parlamentario para luego terminar afirmando sus posibles
connotaciones políticas.
En nuestra opinión, es esta última tesis la que mejor explica la naturaleza del
control parlamentario porque propone un concepto de control que no se agota en
la correcta formulación del mismo, sino que considera al control parlamentario
como un instrumento válido, presente en toda actividad parlamentaria e importante
para consolidar el Estado democrático constitucional. Más aún, si incorpora los
elementos esenciales que determinan la naturaleza política del control
parlamentario, al ser evidente que la apreciación por parte del Parlamento implica
una valoración esencialmente política, pues difícilmente puede tener otro sentido
cuando es el poder representante de la soberanía popular el que juzga con
criterios políticos acciones igualmente políticas25; pero, sometido a las reglas de
una democracia constitucional que rechaza la arbitrariedad.
24
No obstante su aceptación por gran parte de la doctrina, hay quienes critican esta tesis
aduciendo su excesiva amplitud, crítica que como toda es aceptable en cierto modo, pero que no
invalida sus postulados principales. Cfr. AGUIAR DE LUQUE, Luis. “La problemática del control en la
actualidad”. En Manuel Ramírez (Coordinador). El Parlamento a debate..., óp. cit., p. 76; también
LÓPEZ GUERRA, Luis. “El titular del control parlamentario”. En Problemas actuales del Control
Parlamentario. (VI Jornadas de Derecho Parlamentario-Enero de 1995). Publicaciones del
Congreso de los Diputados. Madrid, 1997. p. 157, para quien “sólo muy figuradamente puede
estimarse que, por ejemplo, discutir un proyecto de ley enviado por el Gobierno suponga un control
de la acción de éste”.
25
GARCÍA MARTÍNEZ, María. “La actividad legislativa del parlamento como mecanismo de
control político”. En Revista de las Cortes Generales, N.º 14, Segundo Cuatrimestre, Madrid, 1988.
p. 64. DE VERGOTTINI, Giuseppe. “La función de control en los parlamentos”. En Problemas actuales
del Control Parlamentario..., óp. cit., p. 36.
10
26
MORA-DONATTO, Cecilia. “Instrumentos constitucionales para el control parlamentario”…óp.
cit., pp. 85-113. Los lineamientos de esta teoría del control parlamentario han sido
desarrolladas por la autora sobre la base de los estudios previos realizados por Rubio Llorente y
Aragón Reyes.
27
LANDA, César. Derecho político. Del Gobierno y la oposición democrática. Fondo Editorial
de la PUCP, Lima, 1990. p. 26; también, LÓPEZ AGUILAR, Juan F. Minoría y oposición en el
parlamentarismo. Una aproximación comparativa. Publicaciones del Congreso de los Diputados,
Madrid, 1991. p. 58. Así, en la doctrina se distingue, básicamente, dos tipos de oposición. En un
primer término se habla de la oposición ideológica o antisistémica, la cual se fundamenta en el
desacuerdo absoluto con los mecanismos y valores que legitiman al poder, comprometiendo los
fundamentos del sistema y del poder mismo; es una oposición total al sistema. En segundo lugar,
se distingue la oposición democrática discrepante o sistémica que acepta los fundamentos y
mecanismos que legitiman el poder, pero disiente de las actuaciones concretas del Gobierno. La
oposición parlamentaria se ubica dentro de este último tipo de oposición.
28
Como ya lo hemos señalado en otro trabajo, debemos abandonar la concepción del poder
como un fenómeno que se puede definir por sí mismo; por el contrario, debemos entender el poder
dialécticamente, esto es, en función de la oposición. LANDA, César. Derecho político. Del Gobierno
y la oposición democrática..., óp. cit., p. 28; en este mismo sentido LÓPEZ AGUILAR, Juan F. Minoría
y oposición en el parlamentarismo. Una aproximación comparativa..., óp. cit. p. 92.
29
LANDA, César. Derecho político. Del Gobierno y la oposición democrática..., óp. cit., p. 114.
30
LÓPEZ AGUILAR, Juan F. Minoría y oposición en el parlamentarismo. Una aproximación
comparativa..., óp. cit. p. 29.
11
31
LÓPEZ AGUILAR, Juan F. Minoría y oposición en el parlamentarismo. Una aproximación
comparativa..., óp. cit. p. 32.
32
“Perciò, in conclusione, la responsabilità politica difusa si definisce come la soggezione,
consapevolmente accettata, dei soggetti che lottano per il potere politico a tutti quei fatti che
tendono ad un equilibrio político sfavorevole ai fini di tale lotta, secondo i modi storicamente dati
con cui si forma e si verifica l’equilibrio político, secondo i meccanismi istituzionale in cui si svolge
la lotta política, con la conseguenze che da tale equilibrio e da ogni suo mutamento derivano”.
RESCIGNO, Ugo Giuseppe. La responsabilità politica. A Giuffrè Editore, Milano-Dott, 1967, pp. 113-
12
Por ello, desde el momento en que existe una mayoría parlamentaria que apoya al
Ejecutivo, las minorías opositoras deben tener en claro que su actividad
controladora debe apuntar a la modificación, a su favor, de la voluntad del
electorado en la sucesivas justas electorales, trasladando al electorado y a la
opinión pública los yerros del gobierno, a la vez que resaltar las virtudes de los
programas alternativos de la oposición. Por esto mismo, se ha dicho que “el
auténtico destinatario del control parlamentario no es la Cámara ni los miembros
de la misma, ni los grupos presentes en ella, sino el electorado”35.
130.
33
MORA-DONATTO, Cecilia. “Instrumentos constitucionales para el control parlamentario”…óp.
cit., p. 97.
34
DE VEGA, Pedro. “Parlamento y opinión pública”. En Manuel Ramírez (Coordinador). El
Parlamento a debate..., óp. cit., p. 187.
35
GARCÍA MORILLO, Joaquín. “Algunos aspectos del control parlamentario”. En Ángel Garrorena
Morales (editor). El parlamento y sus transformaciones actuales. Editorial Tecnos S.A., Madrid,
1990. p. 249.
36
PEREZ-LIÑAN, Aníbal. Juicios políticos al presidente y nueva inestabilidad política en América
Latina. Buenos Aires: FCE, 2009, p. 18.
13
Así, en Brasil en mayo de 1992, el entonces Presidente del Brasil Collor de Mello
fue acusado de realizar transacciones fraudulentas, a través del empresario César
Farías, para ocultar su identidad. La Cámara de Diputados formó un Comisión
Parlamentaria de Investigación a Farías que derivó en el inicio del impeachment a
Collor de Mello. En ese contexto las organizaciones estudiantiles salieron a las
calles y lideraron el movimiento social exigiendo la remoción del Presidente. El
Senado destituyó al Presidente; sin embargo, posteriormente, el Supremo Tribunal
Federal (STF), anuló las pruebas obtenidas del ordenador de Collor y de sus
conversaciones telefónicas, por haberse obtenido sin respeto a la ley38.
37
PANIAGUA, Valentín. “La justiciabilidad de los actos políticos-jurisdiccionales del Congreso”. En
Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional. Nº 3, 1999. MADRID: CEPC, PP. 181-203;
EGUIGUREN, FRANCISCO. “Antejuicio y Juicio Político en Perú”. En Pensamiento Constitucional.
Año XIII, Nº 13. Lima: PUCP, 2008, pp. 111-162, y; LANDA, César. “Antejuicio político”. En
Elecciones (2005). Lima, ONPE, 2005, pp. 125-138.
38
EL COMERCIO. “Brasil: Paralelos entre los juicios a Dilma Rousseff y Collor de Mello”. Ver
http://elcomercio.pe/mundo/actualidad/brasil-paralelos-entre-juicios-dilma-y-collor-mello-noticia-
19010 10. (Consultado el 18 de enero de 2018).
39
CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Resolución Legislativa declarando la permanente incapacidad
moral del Presidente de la República y la vacancia de la Presidencia de la República, 21 de
14
Sin embargo, aun cuando siempre existe el peligro de que “con la juridificación de
las disputas políticas, la política no tiene nada que ganar y la justicia, en cambio,
tiene todo que perder”43; cabe recordar que no existen conflictos contra sistémicos,
entre el Parlamento y los demás poderes públicos, en las sociedades
democráticas estables, cuando aquel ejercita el control parlamentario, mediante el
uso no solo constitucional sino también legítimo del juicio político o impeachment.
Siendo ello así, es de capital importancia determinar las garantías específicas del
debido proceso, y en concreto, los estándares interamericanos, que resultarían
exigibles en el marco de los juicios políticos, que son materialmente
jurisdiccionales, que se realicen contra Presidentes de la República y otras altas
autoridades, entre ellas, altos magistrados.
En todo caso, antes de evaluar cuáles son los alcances de dichos estándares, a
modo ilustrativo de una experiencia concreta, resulta pertinente mencionar cuáles
son las exigencias del debido proceso cuando se realiza un juicio político de
acuerdo al ordenamiento jurídico peruano, según lo interpretado por el Tribunal
Constitucional del Perú.
46
ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1991, p. 67.
47
ALEXY, Robert. «Derechos, razonamiento jurídico y discurso racional». Isonomía. Revista de
Teoría y Filosofía del Derecho, 1 (1994), pp. 40-41. Ciertamente la distinción entre reglas y
principios no ha estado exenta de críticas, al respecto pueden verse Aarnio, Aulis. «Reglas y
principios en el razonamiento jurídico» (http://ruc.udc.es/bitstream/2183/2070/1/AD-4-35.pdf);
Cianciardo, Juan. «Reglas y principios: una aproximación desde los criterios de distinción». Boletín
Mexicano de Derecho Comparado, XXXVI, 108 (2003), pp. 903 y ss.
48
LANDA, César. El derecho al debido proceso en la jurisprudencia. Corte Suprema de Justicia de
la República del Perú, Tribunal Constitucional del Perú, Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Lima: Academia de la Magistratura, 2012, pp. 15, 60 y 109. En dicho sentido, puede
revisarse la sentencia del expediente 4287-2012-AA, fundamento 4.3.
49
El principio de proporcionalidad es una herramienta metodológica para la aplicación de los
derechos fundamentales mediante la cual se determina la legitimidad de las medidas que intervienen
derechos. Está compuesto por exámenes: test de idoneidad, test de necesidad y test de
ponderación o proporcionalidad en sentido estricto. Mientras que la subsunción supone verificar la
adecuación de los hechos en el supuesto hipotético previsto en la norma, si esto se verificaba,
correspondía la aplicación de la consecuencia prevista en la misma norma. Al respecto, ver Bernal
PULIDO, Carlos. «La ponderación como método para interpretar los derechos fundamentales». En
Enrique CÁCERES y otros (coords.). Problemas contemporáneos de la filosofía del derecho. México:
UNAM, 2005, pp. 17-20.
17
En uno y otro caso hipotético se ponderan los derechos anotados, como por
ejemplo la eficacia de la tutela judicial, pues un proceso con muchas instancias
podría hacer ilusoria la protección judicial de los derechos; o el principio de
publicidad con el derecho a la intimidad de los procesados o la seguridad nacional,
dependiendo de los temas que sean objeto de procesamiento (por ejemplo, en
materia del narcotráfico).
De otro lado, también se aprecia que otros derechos del artículo 139º están
formulados de manera más precisa, como prohibiciones: “ninguna autoridad puede
18
Jurisprudencia del Tribunal Constitucional del Perú (en adelante TC) sobre
las exigencias del debido proceso en el marco de la acusación
constitucional (antejuicio y juicio político)
Cabe precisar que las exigencias del debido proceso así entendidas fueron
precisadas posteriormente en una la sentencia recaída en el Expediente Nº 04968-
2014-PHC/TC, en el que se establecieron además un conjunto de reglas con
relación a las actuaciones de las Comisiones Investigadoras del Congreso de la
República de cara al derecho al debido proceso, lo cual consideramos, a diferencia
de lo esgrimido en la primera sentencia, se ajusta al marco constitucional donde se
encuentran protegidos distintos bienes constitucionales 51. No obstante, lo único
relevante en materia de juicio político de este segundo caso es la precisión que
se realiza respecto a cómo debe entenderse la exhortación
50
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. Sentencia recaída en el Expediente Nº 00156-2012-
PHC/TC, FJ 4.
51
LANDA, César. “Las Comisiones Investigadoras y las diferencias entre las sentencias Tineo
Cabrera y Toledo”. En Revista Ius et Veritas, Nº 51, 2015.
20
Si ninguna de ellas fue la vía utilizada prima facie, no puede interpretarse que este
Colegiado haya constatado la existencia de un vicio de inconstitucionalidad, sino,
antes bien, la oportunidad para que el Congreso de la República, en el marco de
sus competencias y atribuciones, aminore los riesgos de su eventual surgimiento 52.
Básicamente, en materia de juicios políticos, cabe destacar dos casos que han
ameritado el pronunciamiento de la Corte IDH, los mismos que se han referido a la
sanción a altos magistrados: se trata de los casos Tribunal Constitucional Vs. Perú
del año 2001 y Camba Campos y otros Vs. Ecuador (2013). Si bien no se trata de
juicios políticos realizados a Presidentes de la República elegidos
democráticamente, consideramos que los criterios desarrollados por la Corte IDH
52
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. Sentencia recaída en el Expediente Nº 04968-2014-
PHC/TC, FJ 49.
21
Cuando la Corte IDH analizó el fondo de las violaciones alegadas, sostuvo que el
respeto de las garantías judiciales no se limitaba al ámbito judicial en estricto, sino
que son requisitos que deben observarse en todas las instancias procesales, a
efectos de que las personas puedan defenderse frente a cualquier acto emanado
del Estado (fundamento 69). Respecto al sometimiento de las personas a un juicio
político, ejercido por el Parlamento y que derivaría en una serie de
responsabilidades para el funcionario enjuiciado, la Corte recordó lo siguiente:
Toda persona sometida a cualquier tipo de juicio ante un órgano estatal que ejerza
funciones materialmente jurisdiccionales (fundamento 71) debe contar con la
garantía de que dicho órgano sea competente, independiente e imparcial y actúe
en los términos del procedimiento legalmente previsto para el conocimiento y la
resolución del caso al que se le somete (fundamento 77).
53
CORTE IDH. «Caso del Tribunal Constitucional (Aguirre Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano
Vs. Perú». Sentencia de 31 de enero de 2001.
54
Ver «Acusación de los congresistas Enrique Chirinos Soto y Luis Delgado Aparicio, miembros de
la Comisión acusadora contra cuatro magistrados del Tribunal Constitucional y los alegatos
presentados por los doctores Valentín Paniagua, Raúl Ferrero, Juan Monroy y Manuel Aguirre, en
defensa de los miembros del Tribunal Constitucional, en la sesión plenaria del 28 de mayo de
1997». Pensamiento Constitucional, IV, 4 (1997), pp. 421-504.
22
Luego de ello, la Corte dio cuenta de las lesiones a los derechos componentes del
debido proceso de los magistrados destituidos: la Comisión sustituyó el objeto de
su investigación sin comunicación previa a los magistrados, quienes de
denunciantes pasaron a ser denunciados en un juicio político; por lo que no se les
comunicó previa y detalladamente de los cargos en su contra; el plazo para poder
ejercer su defensa fue extremadamente corto; se les impidió el acceso a las
pruebas pertinentes para poder elaborar su defensa; a los magistrados acusados
no se les permitió contra interrogar a los testigos. Por ello, dicho procedimiento no
aseguró las garantías mínimas que conforman el debido proceso (fundamentos
80-85).
En este segundo caso, la Corte IDH, relativo al cese de ocho vocales del Tribunal
Constitucional de Ecuador a través de la resolución del Congreso de fecha 25 de
noviembre de 2004 y con la tramitación de varios juicios políticos contra algunos
de los vocales56.
En este segundo caso, se reiteraron los criterios del caso Tribunal Constitucional
Vs. Perú, haciéndose una especial referencia a otros aspectos como el caso de la
independencia judicial. Pero con relación a lo que aquí nos ocupa conviene
señalar que para el caso de tales vocales la Corte invocó las exigencias del
artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), en
concreto la garantía de competencia, el derecho a ser oído, el derecho de
defensa y el principio “ne bis in idem”.
55
CORTE IDH. “Caso Barreta Leiva contra Venezuela”. Sentencia del 17 de noviembre de 2009,
Fundamentos 26-36.
56
CORTE IDH. “Caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) Vs. Ecuador”.
Sentencia de 28 de agosto de 2013.
23
Explicado lo que involucra las exigencias mínimas en materia del debido proceso
en el marco de un juicio político, cuando se entiende que este último es un
procedimiento materialmente jurisdiccional, corresponde ahora evaluar los
alcances del principio de legalidad, establecido en el artículo 9º de la CADH toda
vez que cuando se trata de juicios políticos por infracciones a la Constitución, no
necesariamente las causales se encuentran tipificadas y dado que en el mejor de
los casos, es la jurisprudencia del Tribunal Constitucional la que ha ejemplificado
cuándo se configura una infracción constitucional, si bien ello sin vocación de
exhaustividad.
En primer lugar, es cierto que el control judicial de un juicio político que realiza el
Congreso supone per se una intervención en las facultades parlamentarias,
poniendo en cuestión el principio de separación de poderes.
Sin embargo, puesto que dicho clásico principio es concebido en las democracias
contemporáneas como el control y balance de poderes, debe enfatizarse que el
control judicial de la actuación de los órganos parlamentarios puede revestir
distintos grados de intensidad según se encuentre el procedimiento en trámite o si
éste ha concluido.
Así, siguiendo las tesis, por ejemplo, del Tribunal Constitucional del Perú en lo que
respecta al alcance y los límites del control de la justicia constitucional sobre las
resoluciones judiciales ordinarias57, mutatis mutandi, se puede señalar que se
requiere establecer un canon de control judicial para la actuación parlamentaria en
el marco del juicio político, en el entendido de que bajo dicho procedimiento los
órganos parlamentarios tienen facultades para afectar los derechos políticos de los
altos funcionarios denunciados, que en el caso peruano, pueden ser todos
aquellos mencionados en el artículo 99° de la Constitución; esto es el Presidente
57
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. Sentencia recaída en el Expediente N° 3179-2004-
PA/TC “Caso Apolonia Collcca”.
25
Ahora bien, se parte de un criterio objetivo, según el cual los altos funcionarios,
que han pedido el voto ciudadano para su elección y/o manejan fondos públicos o
imparten justicia en calidad de órgano de cierre de la interpretación de la
Constitución o del ordenamiento jurídico, deben estar sometidos a un mayor grado
de control.
58
Ibíd., FJ 23.
27
59
Cavero Gómez, Manuel. «Control parlamentario y Poder Judicial». En Problemas actuales del
control parlamentario. VI Jornadas de Derecho Parlamentario. Madrid: Congreso de los Diputados,
1997, pp. 65-70.
28
Así, en la base de los inconvenientes que genera el juicio político por infracción de
la Constitución se observa que las infracciones carecen de una tipificación. De
esta manera, las sanciones que impone el Congreso por esta causa se asemejan
al bill of attainder de la Cámara inglesa del siglo XV, por el cual el Parlamento,
ante la imposibilidad de probar el delito, creaba el delito, el delincuente y la pena.
En este sentido, Juan Armagnague, señala que “el impeachment se diferencia del
bill of attainder en que éste castiga aquellos delitos para los cuales las leyes no
han señalado penalidad alguna, que no están tipificados, en tanto que el juicio
político es aplicado a una violación de principios ya reconocidos en el derecho”60.
60
ARMAGNAGUE, Juan F. Juicio político y jurado de enjuiciamiento. Buenos Aires: Ediciones
Depalma, 1995, pp. 18-19.
61
EGUIGUREN, Francisco. «La infracción constitucional como límite a la inviolabilidad por votos u
opiniones de los parlamentarios», en Eguiguren F. (comp.), Estudios constitucionales, Lima: Ara
editores.
30
62
ARANDA ÁLVAREZ, Elviro. Los actos parlamentarios no formativos y su control jurisdiccional.
Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998, pp. 54-56.
31
Ahora bien lo anterior cobra vital importancia por lo siguiente: dado que todo
depende de la realidad política y constitucional de cada país, en la práctica los
Presidentes de la República han comenzado a atenuar todos esos institutos de
carácter parlamentarista que se desarrollaron durante los siglos XIX y XX64. En
ese sentido, como diría Maurice Duverger al referirse a América Latina, «en
nuestros países tenemos un régimen presidencial donde hay una hipertrofia de
atribuciones y prácticas del presidente, y el Parlamento está disminuido»65.
El caso peruano
63
GARCÍA CHÁVARRI Abraham. Acusación constitucional juicio político y antejuicio. Desarrollo
teórico y tratamiento jurisprudencial. Cuaderno de Trabajo Nº 9. Departamento Académico de
Derecho, PUCP. Diciembre, 2008, p. 17.
64
Entrevista a César Landa Arroyo titulada «Tenemos un régimen presidencial formalmente
atenuado», publicada el 02 de setiembre del 2014 por «Enfoque Derecho». Disponible en el sitio
web: <http://enfoquederecho.com/cesar-landa-tenemos-un-regimen-presidencial-formalmente-
atenuado/>
65
Íd.
34
de 1993, de modo tal que por cualquier otro delito de función o infracción de la
Constitución en que resulte involucrado el Presidente de la República, no previstos
expresamente en el listado taxativo de dicho artículo, corresponde esperar que el
Presidente concluya su mandato para que pueda ser sometido al procedimiento de
acusación constitucional 66, lo que ha favorecido, como sostiene Eguiguren, «en no
pocas ocasiones, conductas presidenciales proclives a los excesos políticos y la
arbitrariedad, a la par de la virtual impunidad de las mismas y de actos de
corrupción»67.
66
Vid. EGUIGUREN PRAELI, Francisco José. La responsabilidad penal y constitucional del
Presidente de la República del Perú: propuesta para su reforma. Tesis para optar por el Grado
Académico de Doctor en Humanidades. Pontifica Universidad Católica del Perú, 2007, p. 137.
Además, agrega Eguiguren lo siguiente: «Consideramos que si bien puede ser razonable limitar los
casos en que el Presidente de la República pueda ser acusado durante el ejercicio de su mandato,
para dar cierta estabilidad a la función presidencial y evitar exponerla a represalias políticas
promovidas por opositores o a maniobras en el Congreso, la enumeración tan restringida de los
delitos de función o infracciones constitucionales que taxativamente habilitarían su acusación
durante el mandato es realmente muy limitada e insuficiente, especialmente por ser poco probable
su verificación. En cambio, la mayoría de posibles delitos o infracciones de la Constitución en
que puede incurrir el Presidente, algunos de particular gravedad como la violación de derechos
fundamentales, la corrupción, el enriquecimiento ilícito, etc.; quedan excluidos, fomentando la
impunidad o, cuando menos, fomentando la arbitrariedad y el abuso del poder». Ibíd., p. 215.
67 Ibíd., p. 5.
68 Ibíd., p. 2.
69 Ibíd., pp. 4 y 250.
35
Sin embargo, frente a los excesos propios del juicio político o impeachment de los
Parlamentos, dada su naturaleza política, es la justicia constitucional la
competente para controlar que se cumplan las garantías mínimas de todo proceso,
en este caso en sede parlamentaria, como así lo ha establecido la Corte
Interamericana de Derechos Humanos70; lo cual requiere del reajuste permanente
de las relaciones entre los poderes públicos, tarea que no es pacífica, puesto que
pone en tensión las relaciones entre el Derecho y la política71.
Por tales razones “establecer una marcada línea divisoria entre lo democrático y lo
autoritario puede hacer perder de vista que las fronteras de estos regímenes
muchas veces se superponen” 72. Sobre todo, en una era global de populismo,
cuando, desde los propios poderes del Estado se levantan voces en contra de las
instituciones de la democracia representativa. Lo hacen bajo la consigna de la
democracia radical utilizando todos los institutos del control parlamentario,
70
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú.
Sentencia de 31 de enero de 2001; Caso Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros)
vs. Ecuador. Sentencia de 23 de agosto de 2013; Caso Tribunal Constitucional (Campa
Campos y otros), vs. Ecuador. Sentencia de 28 de agosto de 2013; asimismo, se puede revisar
Caso Barreto Leiva vs. Venezuela. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 17 de
noviembre de 2009.
71
BACHOF, Otto. El juez constitucional entre derecho y política. Madrid: Civitas, 1987, pp. 125
y ss.
72
LANDA, César. Apuntes para una teoría democrática moderna en América Latina. Lima:
PUCP, 1990, p. 126.
37
entendido como sanción, en contra del Poder Ejecutivo, como en el caso del
Brasil, donde la oposición parlamentaria lo utilizó para derribar al gobierno del
Partido de los Trabajadores, de la Presidenta Dilma Rousseff, contando con la
legitimación del Supremo Tribunal Federal.
73
ZAGREBELSKY, Gustavo. La crucifixión y la democracia. Barcelona: Ariel, 1996, p. 114.
38
Esto quiere decir que la libre configuración del constituyente y/o legislador de los
derechos políticos, como el acceso a determinados cargos públicos, a elegir y ser
elegidos, o al nombramiento de los funcionarios públicos y remoción o destitución
de los mismos, si bien no puede vulnerar derechos esenciales como a la libertad
personal, la igualdad ante la ley y no discriminación, la libertad de pensamiento,
opinión y expresión, libertad de asociación, nacionalidad, propiedad, debido
proceso, entre otros; no es idéntico a la protección de los derechos civiles; por eso
aquellos quedan vinculados estrechamente a la delimitación legal que configure el
legislador. Pero, sin violar los principios básicos de los derechos humanos
previstos en la Convención Americana, la Constitución nacional y demás
obligaciones internacionales del Estado a los cuales está sometida la libre
configuración del legislador.
74
MILLER, Jonathan. “Control de constitucionalidad; el poder político del Poder Judicial y sus
límites en una democracia”. El Derecho, T. 120, 1987, p. 924.
75
LINARES QUINTANA, Segundo. Teoría e historia constitucional. T. I, Buenos Aires:
editorial Alfa, 1958, p. 319, para quien “el poder judicial no puede juzgar los propósitos o motivos
del legislador”.
76
Carrasco Perera, Angel. “El “juicio de razonabilidad” en la justicia constitucional”. REDC,
N.º 11, Año 4, 1984, pp. 79 y ss.
77
CIDH, Caso Artavia Murillo y otros (“Fecundaciónin vitro”) vs. Costa Rica. Sentencia de 28
de noviembre de 2012 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). Párr. 316.
40
minorías y del cambio social, frente al constante peligro del poder omnímodo de
las mayorías78.
Por estas razones, en todo caso, será a la Corte IDH a quien le corresponda
decidir el alcance o densidad del control judicial de una cuestión política. a través
del desarrollo de los principios y técnicas de interpretación constitucional 81. Con lo
cual se evita que, frente al eventual abuso parlamentario, se instale el abuso
judicial.
Lo que no obsta para que se planteen una serie de problemas, como la sensación
generalizada de estar pasando del gobierno de los representantes democráticos
nacionales al gobierno de los jueces nacionales y/o internacionales82 sin que
78
HART ELY, John. Democracy and Distrust. A theory of judicial review. Boston: Harvard
University Press, 1981, pp. 105 ss.; CRUZ VILLALÓN, Pedro. “Legitimidade da justiça constitucional e
princípio da maioria, en Legitimidade e legitimação da justiça constitucional”. Coloquio, N.º 10,
Aniversário do Tribunal Constitucional, Lisboa, 28 e 29 de Maio de 1993, Coimbra editora, 1995, p.
87.
79
DEVLIN, Lord. “Judges and lawmakers”. The Modern Law Review, N.º 1, Vol. 39, 1976, pp. 5
ss.
80
CAPPELLETTI, Mauro. Necesidad y legitimidad de la justicia constitucional, en Tribunales
constitucionales europeos y derechos fundamentales. En AAVV, Tribunales constitucionales
europeos y derechos humanos. Madrid: CEC, 1984, 627-629; FERRAJOLI, Luigi. Diritto e ragione.
Roma: Laterza, 1996, pp. 929 y ss.
81
BICKEL, Alexander. The last dangereous branch the Supreme Court at the bar of politics.
New Haven & London: Yale University Press, 1986, pp. 86 ss. y 108 ss.; asimismo, SHAPIRO,
Martin. Law and politics and the Supreme Court. London: Press of Glencoe – MacMillam, 1964, pp.
50 y ss.
82
LAMBERT, Edouard. Le gouvernement des juges et la lutte contre la législation sociale aux
État-Unis. L’expérience américane du contrôle judiciaire de la constitutionnalité des lois. Paris:
Giard & C., 1921, pp 220-236.
41
Ahora bien, no existe una única solución frente a este peligro real en las relaciones
entre el control convencional de la Corte IDH y el Congreso. Sin embargo, un
cuidadoso estudio de los casos reducirán las posibilidades del ejercicio
incontrolado de los magistrados encargados de revisar la validez o invalidez de
dicho acto parlamentario 84.
Atentamente,
83
FØLLESDAL, Andreas, KARLSSON, Johan, ULFSTEIN, Geir (Ed.), The legitimacy of
International Human Right Bodies. Oxford: Oxford University Press, 2014; W OLFRUM, Rudiger., &
ROEBEN, Volker. Legitimacy in International Law (Vol. v.v. 194), Dordrecht: Springer,2008; ISENSEE,
Jopsef. “Bundesverfassungsgericht — quo vadis?”. JZ, 22, 1996, pp. 1085 ss.; 51, SHAPIRO, Martin.
Who guards the guardians? Judicial control of administration. London – Atenas: The University of
Georgia Press, 1988, pp. 62 ss.; asimismo, W OLFE, Christopher. The rise of modern judicial review,
from constitutional interpretation to judge-made law. New York: Basic Books, Inc., Publishers, 1986,
pp.1-11.
84
KIMMINICH, Otto. “Estado de Derecho, democracia, Constitución”. Universitas, N.º 1, Vol.
XXVI, 1988, p. 1; SCHEUNER, ULRICH. Verantwortung und kontrolle in der Demokratischen
Verfassungsordnung, en Festschrift für Gebhard.Zum 70.Geburstag des Präsidenten des
Bundesverfassungsgerichts, (Th. Ritterspach — W. GEIGER).Tübingen: J.C.B. Mohr (Paul Siebeck),
1970, pp. 379 y ss.