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Conclusiones.
La crisis argentina (1976-2001): lecturas institucionalistas y regulacionistas
Robert Boyer, Julio César Neffa

Introducción
Los diferentes capítulos compilados en esta publicación aportaron conocimientos sobre la
mayor parte de los componentes de la crisis argentina. Creemos que ha llegado el momento de
intentar sacar algunas conclusiones generales.
La puesta en perspectiva histórica, a la cual proceden la mayoría de los autores, ilumina la
situación actual de manera muy interesante. Durante la última década no solo se sucedieron
una serie de conmociones desfavorables, sino que la adopción de la convertibilidad redujo la
autonomía y las variables de acción de la política económica, en una época marcada por una
sucesión de shocks financieros, tecnológicos y geopolíticos. La crisis desencadenada en
diciembre de 2001 fue muy grave porque dio testimonio de la incapacidad para funcionar de
manera adecuada del régimen de acumulación implícito en la adopción de la “Caja de
Conversión” (I).
Pueden observarse destacadas convergencias en los enfoques de los diversos autores, a pesar
de que todos ellos estén lejos de adoptar los mismos conceptos y métodos. Todos comparten
un enfoque que se podría calificar como institucionalista, por oposición a los autores para los
cuales el análisis de la competencia y el grado de ortodoxia de la política económica, son
suficientes para caracterizar las bondades y las desgracias de la economía argentina (II)
Se puede intentar sintetizar las características de los años noventa desde el punto de vista de la
teoría de la regulación; se inscribe dentro de la corriente institucionalista y se concentra sobre
la tipificacción de los regímenes de acumulación y su crisis; y está especialmente adaptada
para dar cuenta de la periodización de los regímenes económicos que se han sucedido en
Argentina desde hace un siglo. De hecho, la casi totalidad de los autores del libro aportan en
este aspecto una caracterización finalmente muy precisa de los orígenes de la crisis que estalla
en diciembre de 2001 (III).
En contrapartida, la problemática regulacionista se ve enriquecida por la confrontación con la
historia económica y financiera de este país. En efecto, si Argentina comparte ciertas
características con otros países de América Latina, su trayectoria es ampliamente original y
aporta resultados nuevos acerca de una cuestión central desde los años noventa: ¿cómo puede
establecerse un modo de regulación en ausencia de una estabilización de las opciones sobre el
futuro, habida cuenta de las grandes incertidumbres que originan las evoluciones previsibles a
mediano y alargo plazo ? (IV).
Mientras que los observadores contemporáneos tienen tendencia a sobreestimar la novedad de
la crisis actual, la retrospectiva de las fases de expansión y de depresión que ha
experimentado la Argentina, no deja de señalar un paralelo con ciertos episodios anteriores.
Es en ese sentido que la teoría de la regulación propone la noción de trayectoria nacional :
más allá de la sucesión de regímenes de acumulación con lógicas contrastadas -rentista,
basada en la sustitución de importaciones, parcialmente intensiva orientada al acceso de los
asalariados al consumo masivo, potencialmente intensiva, impulsada por las exportaciones- se
repiten un cierto número de características claves en materia de procesos políticos y de
fragilidades institucionales (V).
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Estos rasgos ¿son propios de Argentina o caracterizan demanera más general a muchos países
de América latina? A este respecto es interesante extraer algunas enseñanzas de las
comparaciones que proponen algunos de los autores: de hecho, las comparaciones en un
enfoque regulacionista sugieren una notable diferenciación entre las trayectorias mexicana,
brasileña y argentina. Por su parte, trabajos recientes sobre el perfil institucional de los países
desarrollados y en vías de desarrollo, también hacen aparecer a Argentina en un lugar original
(VI).
Sin embargo, la detección de ciertas invariantes en la historia argentina y de las
especificidades de este país, no deberían constituir una excusa para no tomar en cuenta las
novedades del período reciente. En efecto, es importante explicitar los contornos de la
recomposición institucional y política y elaborar algunos escenarios que se basen sobre la
emergencia de regímenes diferentes.
Más allá de la recuperación coyuntural consecutiva al derrumbe de diciembre de 2001, se
plantea el problema fundamental de la viabilidad a largo plazo de los compromisos políticos
con la dinámica de la acumulación (VII).
Por encima de la diversidad de métodos y de temas abordados surgen cuatro origialidades de
los trabajos compilados en esta obra: proporciona un potente antídoto a la creencia según la
cual los principios del consenso de Washington definieron una orientación estratégica válida
en todo tiempo y lugar. Con el auge de la globalización financiera y de las potencialidades de
las tecnologías de la información y las comunicaciones, tiende a prevalecer el corto plazo en
el análisis de los economistas e incluso en la mayoría de los investigadores en ciencias
sociales; lo que contrasta con la utilidad de una puesta en perspectiva histórica de largo
plazo, para detectar las fuerzas que condujeron al derrumbe de la economía argentina. A esta
segunda característica hay que agregar una tercera: el análisis de los encadenamientos
económicos está sumergido en la densidad de las relaciones sociales y de los compromisos
institucionalizados, de manera que los resultados macroeconómicos no dependen solamente
de la perfección de la competencia en un conjunto de mercados, sino de la viabilidad de una
arquitectura institucional. Por último, mientras la mayoría de los macroeconomistas tratan la
política económica y las reformas institucionales como el simple reflejo de un principio de
racionalidad, expresión del interés general, los autores aquí reunidos subrayan el origen y las
consecuencias políticas de las decisiones económicas que se adoptaron a comienzos de los
años 90 para dominar la inflación.

I. La crisis argentina vista desde una perspectiva historica

La larga búsqueda de un régimen intensivo
Durante la segunda posguerra, el modo de desarrollo fue de tipo extensivo y podría
caracterizarse por su tinte nacionalista, industrializante, protector de las manufacturas
domésticas, con una fuerte presencia de la economía, que interviene como planificadora y
productora, a través de numerosas empresas públicas fruto de creaciones, confiscaciones y
nacionalizaciones; una economía centralizada en el mercado interno, para lo cual impulsó el
incremento de los salarios reales por encima de la tasa de crecimiento de la productividad y
una redistribución funcional del ingreso favorable a los trabajadores asalariados, que se
acompañó con políticas sociales generosas en materia de educaciòn, salud pública y seguridad
social, mejorarando objetivamente las condiciones de trabajo y de vida de vastos sectores de
la población.
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Sin embargo, el régimen de acumulación siguió siendo predominantemente extensivo, sin que
el incremento de la productividad y la distribución de sus frutos permitiera un consumo
masivo de bienes durables, en forma similar a lo que internacionalmente se denominó
“fordismo”. Una importante restricción externa fue de tipo geopolítico, dado que por
desconfianza hacia la política exterior del gobierno argentino, EEUU puso obstáculos al
reequipamiento en materia de bienes de producción e insumos industiales.
El proceso de ISI se consolidó a tal punto que en 1953, luego de superar la crisis de 1952
originada en la reducción de las exportaciones por las prolongadas sequías, se reinició el
período de crecimiento basado en la dinámica del sector industrial, durando hasta 1975. Pero
a pesar de ello, dicho proceso de ISI no pudo consolidarse y avanzar en cuanto a las
exportaciones, por causa de varios factores: la fuerte dependencia con respecto a las materias
primas, insumos y bienes de capital importados, debido al escaso desarrollo de la sección
productiva nacional de bienes de producción; la débil articulación entre las secciones
productivas; el bajo crecimiento de la productividad por las escasas tasas de inversión y de
incorporación de innovaciones tecnológicas y organizacionales; dificultades para mejorar la
calidad y cumplir de manera estricta con los plazos de entrega, el predominio de empresas de
pequeña y mediana dimensión gestionadas de manera tradicional, que no podían lograr
considerables economías de escala, elevados estándares de calidad y la reducción de los
costos unitarios; a todo esto se podría agregar la inexistencia de una burguesía industrial
nacional de carácter innovador, que compensara el comportamiento burocrático e ineficiente
del Estado en tanto productor de bienes y servicios.
El resultado final fue que entre 1976 y 1989 se instaura un régimen de acumulación de tipo
extensivo que se caracterizó por un crecimiento lento, con elevada inflación, cuyas causas
pueden atribuirse al incremento de la demanda interna frente a la rigidez de la oferta, que
había consolidado una estructura del sistema productivo con una industria fuertemente
dependiente de las importaciones de insumos y bienes de producción; las exportaciones
especializadas en productos del sector primario con ventajas comparativas estáticas, que
utilizaban de manera intensiva los recursos naturales, pero tenían poco contenido en empleos
y con precios que variaban y se fijaban exógenamente; el déficit crónico de la balanza
comercial que obligaba a hacer periódicos ajustes recurriendo a la devaluación (los procesos
de “stop and go”).
El gobierno militar (1976-83) introdujo fuertes cambios respecto del modo de desarrollo
precedente, por su carácter represivo de los movimientos sindicales y de la guerrilla urbana, y
revalorizó el papel del mercado frente al estado como mecanismo para la mejor asignación de
los recursos y en cuanto a la satisfacción de las necesidades sociales que habían caracterizado
al precedente estado de bienestar. Recurrió al endeudamiento externo para hacer frente a la
crisis fiscal impulsada por el creciente equipamiento de las fuerzas armadas, implantó
dispositivos monetarios y financieros para apreciar la moneda frente al dólar, con lo cual
estimuló las importaciones y encareció el crédito; dio comienzo a un proceso de apertura de la
economía para hacer frente a las rigideces antes mencionadas; redujo las barreras tarifarias y
no tarifarias para bienes manufacturados, sometiendo a fuertes presiones a las PYME
industriales, al mismo tiempo que promovía la concentración económica para atraer
inversiones extranjeras y aumentar la competitividad.
Durante ese período la relación salarial fue la forma institucional más vulnerada. La represión
de los militantes políticos y dirigentes sindicales, la intervención militar en las organizaciones
sindicales, la modificación de la ley de Contrato de Trabajo para suspender derechos
adquiridos, la interrupción de los procesos de negociación colectiva y de la vigencia de la ley
del Salario Mínimo Vital y Móvil, se dieron conjuntamente con un disciplinamiento y mayor
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control dentro de las empresas, todo lo cual provocó al mismo tiempo la intensificación del
trabajo, una reducción del salario real, así como de la participación de los asalariados en el
ingreso nacional y un deterioro del salario indirecto provisto por el sector público y las obras
sociales sindicales. El modo de desarrollo extravertido debilitó al sector industrial,
provocando el cierre de numerosas PYME, con lo cual la estructura productiva se concentró y
terciarizó, generalizándose como medios de subsistencia, el trabajo en negro y los trabajos por
cuenta propia.
Los conflictos con Chile, la derrota en la guerra de Malvinas y la crisis económica señalaron
el ocaso del gobierno militar, que se vio obligado a convocar a elecciones generales, donde se
impuso el Partido UCR que condujo los destinos del país entre 1983 y 1989. En ese lapso las
tensiones con las fuerzas armadas fueron permanentes, lo que cuestionó la estabilidad
constitucional. Durante ese período se hizo notar la pesada herencia recibida: una estructura
económica reprimarizada, fuerte déficit del comercio exterior, peso creciente de la deuda
externa sobre las cuentas fiscales, un sector industrial dependiente de las importaciones y
desarticulado, fuertes restricciones para lograr un elevado crecimiento del producto y de las
exportaciones debido a la baja tasa de inversión, una economía concentrada, donde los
grandes grupos económicos de capital nacional y las empresas transnacionales tenían una
influencia determinante sobre la política económica; débil crecimiento y estancamiento del
producto bruto industrial y un fuerte proceso (hiper) inflacionario que actuó como mecanismo
de redistribución del ingreso, generando un trauma social que permanece todavía presente en
el imaginario de la población. Hacia el final del período había aumentado la desocupación
bajo todas sus formas y marcaron récord los porcentajes de personas por debajo del índice de
pobreza y de indigencia.
Frente a los acelerados e importantes cambios productivos operados en los países capitalistas
industrializados (PCI) y en los nuevos países industriales (NIC), la industria nacional
sustitutiva proveía la casi totalidad de bienes de consumo no durable y una alta proporción de
materias primas e insumos intermedios a cargo de empresas públicas; y en cambio una escasa
cantidad de bienes de consumo durables baratos, modernos y de calidad que predominaban en
los PCI y una baja cantidad de los bienes de producción con nuevas tecnologías incorporadas
necesarios para la industria.
Es decir que a lo largo de la historia económica que culmina en 1989, no existió un verdadero
régimen de acumulación intensivo, coherente y estable, donde el crecimiento estuviera
determinado por un consumo generalizado de bienes durables por los asalariados.

El régimen de convertibilidad
De manera inicial, el modo de desarrollo comprendido entre julio 1989, o más precisamente
abril de 1991 y diciembre de 2001, podría caracterizarse como la conjunción de un régimen
de acumulación de intensivo, concentrador de ingresos e inspirado en ideologías neo-liberales
pro-mercado, y un modo de regulación dominado por las finanzas, extravertido, con una
relación salarial competitiva.
El contexto internacional era en principio favorable debido a la existencia de capitales ociosos
disponibles para dirigirse a los mercados emergentes potencialmente rentables y a las bajas
tasas de interés vigentes en los principales centros financieros internacionales.
Los objetivos buscados se fueron definiendo en los dos primeros años de gobierno, con el
ánimo de generar confianza en los países capitalistas industrializados y ante los organismos
financieros internacionales. Los propósitos manifestados fueron ambiciosos y podrían
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resumirse así: achicar la planta de personal del estado y reducir su participación directa en la
economía; privatizar las empresas públicas para modernizar la infraestructura de servicios;
fortalecer el libre funcionamiento de los mercados; combatir la inflación; reducir el déficit
fiscal; estabilizar las grandes variables económicas y acelerar las tasas de crecimiento del
producto; abrir la economía para combatir la inflación, abaratando el ingreso de materias
primas e insumos; introducir bienes de producción modernos para aumentar la productividad,
reducir los costos, y desarrollar las exportaciones de bienes primarios en los cuales el país
tuviera ventajas comparativas; promover el ahorro y la inversión internas y atraer capitales
extranjeros asegurándoles iguales condiciones que a los capitales nacionales, brindando
protección al derecho de propiedad, ofreciendo garantías de movilidad y facilidades
impositivas.
Las medidas de política adoptadas inicialmente estuvieron estructuradas a partir de dos
importantes leyes: de Emergencia económica y de Reforma del estado, seguidas por una serie
de reformas estructurales inspiradas en el Consenso de Washington, tendientes a revalorizar el
papel optimizador de las libres fuerzas del mercado pero aplicadas de manera drástica, con un
elevado grado de desprolijidad e impregnadas por prácticas generalizadas de corrupción. El
Plan Bonex frenó la indexación de los créditos y permitió la inmovilización de los depósitos a
plazo fijo. Pero la medida decisiva fue la Ley de Convertibilidad, estableció una tasa de
cambio fijo de un peso apreciado respecto del dólar norteamericano, limitando las funciones
del BCRA para emitir dinero si no se disponía de su equivalente reserva en divisas, para
compensar el déficit fiscal y actuar como prestamista de última instancia. Esta norma se
adoptó mientras en el nivel internacional predominaban tasas de cambio flexible, que
permitían su modificación para hacer frente a los desequilibrios de la balanza de pagos.
Las demás medidas pueden resumirse así: privatizaciones de todas las empresas públicas y la
mayoría de los bancos de los estados provinciales, a bajo precio y asumiendo el Estado los
pasivos acumulados; para volverlas atractivas se redujo antes el número de obreros y
empleados (despidos, jubilaciones anticipadas, estímulo a los retiros voluntarios); pero los
entes reguladores encargados de controlar el cumplimiento de los contratos en términos de
inversiones, fijación de tarifas, atención a los clientes y usuarios se constituyeron tardíamente;
desregulación de todos los mercados para facilitar la movilidad de los capitales, excepto el de
trabajo; amplia apertura aduanera y rebaja de aranceles para facilitar el ingreso de los insumos
industriales y de bienes de consumo de todo tipo; disminución de las atribuciones y de la
planta de personal del estado nacional; reforma tributaria para compensar las fuertes tasas de
evasión y concentrar la estructura impositiva en unos pocos impuestos fáciles de recaudar,
entre los cuales sobresalió el IVA, cuyo porcentaje se duplicó; se implementó la reforma
financiera para estimular el ingreso de capitales y asegurarles una elevada rentabilidad.
La mayoría de las privatizaciones de empresas publicas se justificaron aduciendo su
comportamiento monopólico u oligopólico, su peso creciente en las cuentas fiscales, la baja
productividad, el alto costo, la mala calidad del servicio, sospechas de corrupción en las
relaciones con los contratistas y el nepotismo y la presión sindical en la designación de los
empleados y las promociones internas.
Sin embargo, las reformas de la relación salarial fueron sin duda las que más distinguieron
este modo de regulación respecto de los precedentes gobiernos justicialistas: pasó a ser una
forma institucional dominada por la inserción internacional y la moneda. Por un decreto se
impidió la indexación y todos los aumentos de salarios no justificados por un previo
incremento de la productividad; se dictaron numerosas leyes y decretos para reducir derechos
adquiridos, flexibilizar el uso de la fuerza de trabajo y reducir los costos laborales directos e
indirectos. Dentro de las empresas se instauraron innovaciones tecnológicas y
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organizacionales orientadas a intensificar el trabajo, disciplinar y controlar más eficazmente a

los asalariados y aumentar la productividad. Se transformó el sistema de previsión social
introduciendo el régimen de capitalización (AFJP) mediante el cual la mayor proporción de
los aportes se dirigió hacia el sector financiero privado, mientras que en el corto plazo la
mayoría de los pagos en concepto de jubilaciones y pensiones del régimen de reparto quedó a
cargo del estado, lo que incrementó el déficit fiscal. Se privatizó el sistema de prevención de
los riesgos ocupacionales (ART) y se modificó el área de influencia de las obras sociales
sindicales abriendo ampliamente el espacio de los servicios de educación y de salud para las
empresas comerciales. Todas esas medidas estaban encaminadas a reducir los costos laborales
y ese objetivo se logró finalmente en términos absolutos pero medidos en dólares, en virtud de
la convertibilidad, estos siguieron siendo comparativamente elevados respecto de los vigentes
en los países competidores.
Las condiciones necesarias para que el régimen de la convertibilidad pudiera ser internamente
coherente, permanecer y asegurar la acumulación de capital, podrían formularse de la manera
siguiente: aceptación del bimonetarismo y de la tasa de cambio fija por parte de los agentes
económicos; control de la inflación mediante restricciones a la emisión monetaria y la
apertura económica; disminución del déficit fiscal mediante el aumento de la presión
impositiva y la reducción del gasto público social; fuerte incremento de las exportaciones
tradicionales; introducción de innovaciones tecnológicas y organizacionales (las TIC´s);
desarrollo de las inversiones directamente productivas para aumentar la productividad, lograr
economías de escala, reducir los costos unitarios de producción, aumentar las exportaciones
no tradicionales y fortalecer la demanda interna por medio del incremento de los ingresos en
función de la productividad (cf. Chudnovsky).
Pueden identificarse varios subperíodos tomando en consideración la evolución del producto
y el impacto de las crisis financieras internacionales. Luego de dos años de transición (1989-
90), siguieron tres años de fuerte crecimiento (1991-94) hasta el shock externo provocado por
la crisis mexicana; el año 1995 se produjo una fuerte recesión, seguida por dos años de
crecimiento (1996/97), interrumpidos por un fuerte período de recesión y deflación a partir de
1998.
Cuando se intenta hacer un balance, los costos aparecen como más fuertes que los beneficios.
Las medidas de política fueron relativamente eficaces en cuanto al control de la inflación, la
reducción del déficit fiscal, el volúmen de ingreso de capitales extranjeros, el desarrollo de las
exportaciones tradicionales y el incremento de la productividad.

Las múltiples fragilidades del nuevo régimen

Consideramos de utilidad recapitular el conjunto de problemas puestos en evidencia por los
participantes en el Seminario.
 La progresiva retirada del estado como productor de bienes y de servicios y la
reducción de sus herramientas de política económica, debido a que la ley de Convertibilidad y
la carta orgánica del BCRA le impidieron introducir modificaciones de la tasas de cambio en
caso de desequilibrios de la balanza de pagos o devaluaciones en los países competidores y
fijar tasas de interés que promovieran la inversión.
 La escasez y el encarecimiento del crédito interno, que constituyeron un freno al
crecimiento, pues afectaron sobre todo a las PYME, dado que los GGE y las ETN podrían
recurrir al endeudamiento externo.
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 Una mayor heterogeneidad estructural entre y dentro de sectores y ramas de la

economía, en términos del tamaño de las unidades productivas, la incorporación de
innovaciones tecnológicas y organizacionales, la dotación de bienes de capital, la
productividad del trabajo, los mercados hacia los que dirigían la producción y las tasas de
ganancia (cf. Chudnovsky).
 La fuerte y vulnerable exposición del sistema productivo al impacto de los shocks
exógenos, debido a la extranjerización de la economía medida en términos de la
concentración e importancia del capital extranjero en los diversos sectores y ramas de
actividades estratégicas.
 El flujo de las inversiones extranjeras directas, el funcionamiento interno de los
mercados y los procesos de compras y fusiones, que consolidaron formas monopólicas y
oligopólicas, debido a la concentración de la producción en manos de GGE y de ETN,
apoyadas por bancos y entidades financieras, en su mayoría controlados por capital
extranjero, que redujo el margen de maniobra de las políticas públicas.
 La apertura indiscriminada del comercio exterior que permitió el ingreso de todo tipo
de productos importados, contrajo el mercado para la industria nacional provocando cierres y
fusiones de las empresas menos competitivas, generalmente de pequeña y mediana dimensión.
 La especialización de las exportaciones basada en la re-primarización de sectores y
ramas de actividad, centrada en materias primas, insumos y productos manufacturados del
tipo commodities, basados en el uso intensivo de recursos naturales, en los cuales el país
contaba tradicionalmente con grandes ventajas comparativas, pero cuyos precios eran fijados
exógenamente y que, debido a su naturaleza y al uso de innovaciones tecnológicas, tenían un
bajo contenido en trabajo.
 El elevado déficit del comercio exterior a pesar del incremento de las exportaciones,
que debía ser compensado con el ingreso de divisas proveniente de nuevas inversiones
directas y del endeudamiento externo.
 El fortalecimiento de las tendencias a la desindustrialización y a la desarticulación
entre las ramas de la economía, debido a las dificultades para competir con manufacturas
importadas modernas, de buena calidad y bajos precios, a los altos costos internos medidos en
dólares y a la fuerte dependencia creada respecto de los insumos y bienes de producción
importados.
 El fuerte incremento de los costos internos de producción, debidos a las elevadas
tarifas de los servicios públicos privatizados, fijadas en dólares e indexadas periódicamente
respecto de la inflación norteamericana, que en ese período fue muy superior a la argentina.
 El desequilibrio socio-económico entre las regiones geo-económicas, que se
incrementó a pesar de que en varias provincias menos desarrolladas se obtuvieran buenos
resultados en cuanto a los anteriores indicadores de educación y salud.
 El incremento del déficit fiscal, a pesar de que la mayor presión impositiva
compensara el incremento del gasto primario, que se explica por el peso creciente de los
compromisos derivados de la deuda externa y de las importantes obligaciones financieras
asumidas por el estado con motivo de la reforma del sistema previsional.
 El endeudamiento al que los gobiernos nacional y provinciales no tuvieron mayores
alternativas para recurrir buscando cubrir el déficit ante la imposibilidad de emitir dinero por
parte del BCRA; este monto creció de manera considerable a medida que pasaba el tiempo y
aumentaba el riesgo país debido a las crisis financieras internacionales y a la incertidumbre en
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cuanto al pago. Varios gobiernos provinciales se vieron obligados a emitir monedas paralelas
o bonos para cubrir de esa manera el pago de sueldos de su personal, sin endeudarse.
 La disminución del consumo por parte de los asalariados, que presionó hacia abajo la
demanda interna debido a la política de disminución de los costos salariales, la reducción de
los salarios directos reales a partir de 1994 (efecto tequila) y el incremento del IVA.
 Los cambios numerosos y considerables en cuanto al mercado de trabajo, debido al
incremento de la población económicamente activa, causado por el aumento de las tasas de
participación femenina y el ingreso de trabajadores adicionales para compensar el desempleo
y la reducción de los salarios reales de otros miembros de la familia; las tasas elevadas y
persistentes de desocupación, subocupación, trabajo no registrado y diversas modalidades del
trabajo informal; el predominio de formas particulares de empleo (contratos de duración
determinada, trabajo a tiempo parcial, empleos contratados a través de empresas de trabajo
temporario, trabajo a domicilio) de tipo precario, sin garantías legales de estabilidad; el
aumento de la duración promedio de la jornada de trabajo; la prolongación de la duración
promedio de permanencia en situación de desocupación.
 Fuerte aumento de los porcentajes de individuos y familias viviendo por debajo de los
índices de pobreza y de indigencia por causa de la reducción de los salarios reales, la
redistribución del ingreso en detrimento de los asalariados, la magnitud de la desocupación y
las demás formas de subutilización de la fuerza de trabajo unido a la insuficiente cobertura del
seguro de desempleo y de las políticas de protección social.
 Las orientaciones de la política económica, los procesos de concentración de la
producción y la centralización del capital que se desencadenaron, el peso de los capitales
extranjeros en el sistema productivo y en el sistema financiero y su dominación respecto de
las empresas argentinas, que no crearon las condiciones para el surgimiento ni favorecieron la
consolidación de una burguesía industrial nacional emprendedora que, en alianza con otros
sectores de la sociedad civil, propusiera un modo de desarrollo viable alternativo.

La adopción de la convertibilidad: ¿error de diagnóstico o fruto de la atracción

de un programa político?
Haciendo un análisis retrospectivo, es sorprendente la multiplicidad de errores de diagnóstico
y de apuestas aventuradas acerca de la viabilidad de un régimen tan incierto, que surge de un
listado incompleto.
 La ignorancia o la subvaluación de los procesos de mundialización del capital y de
financiarización de la economía, en virtud de lo cual las previsibles crisis financieras
exógenas y la volatilidad de los capitales, afectaron la economía argentina, dada la
vulnerabilidad inherente a la convertibilidad y la estrategia elegida para aumentar la
competitividad. El comercio internacional estaba transformándose de manera muy rápida
pasando de una competitividad basada en ventajas comparativas es decir sobre los costos,
fijados exógenamente, a otra centrada en la ventajas dinámicas o construidas a partir de la
calidad, la novedad, la adaptación a las necesidades de los clientes, la eficacia del servicio y el
cumplimiento de los plazos de entrega.
 La tasa de cambio decidida en conjunción con el proceso de apertura promovía las
importaciones de todo tipo y dificultaba las exportaciones compuestas por productos
fuertemente intensivos en el uso fuerza de trabajo, lo cual iba a dar como resultado un déficit
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del comercio exterior, que para ser compensado requería el ingreso de capitales extranjeros o
el endeudamiento.
 Luego de varios años excepcionales, era previsible que de nuevo se deterioraron los
términos del intercambio para las economías primario-exportadoras.
 El comercio exterior argentino funcionaba de manera procíclica con el crecimiento, es
decir que en momentos de crisis disminuyen las importaciones de bienes e insumos, salen
capitales volátiles y luego de las devaluaciones aumentan las exportaciones, hasta que al
restablecerse el crecimiento y normalizada la situación, vuelve a producirse el déficit.
 Los capitales disponibles en los países industrializados, en buena medida nutridos por
los fondos de pensión, antes de realizar nuevas inversiones en el país para desarrollar las
exportaciones y crear empleos como se esperaba, estaban más atraídos por las elevadas tasas
de ganancia y las posibilidades de entrar y salir sin restricciones, ofrecidas por el sistema
financiero y por la compra de empresas públicas a bajo precio.
 Las dificultades creadas por las crisis financieras internacionales de la década pasada
(asiática, mexicana, rusa, y brasileña) despertaron inquietud en los mercados financieros y se
elevó la prima del riesgo país, reduciendo la oferta de créditos y arrastrando un incremento de
las tasas de interés.
 El incremento de la productividad por trabajador ocupado no fue la medida más exacta
de su evolución, dado que debido a la caída de los salarios reales se incrementó mucho la
cantidad de horas extraordinarias, generalizándose la tendencia de las grandes empresas
industriales a subcontratar ciertas tareas y a tercerizar la fabricación de piezas y subconjuntos.
De manera que el cálculo oficial del incremento logrado de la productividad del trabajo estaba
sobredimensionado.
 Las elevadas tarifas de los servicios suministrados por las empresas privatizadas,
fijadas en dólares e indexadas periódicamente respecto de las tasas de inflación
estadounidenses, contribuyeron a incrementar los costos de producción, disminuyendo las
ventajas competitivas.
 Internamente, en términos absolutos, los salarios reales de la industria manufacturera
disminuyeron, pero al estar fijados en dólares y con una tasa de cambio fuertemente
apreciada, fueron sumamente elevados respecto de los salarios pagados en los países con los
cuales se competía, lo que cuestionó la estrategia de competitividad elegida.
 El deterioro de los salarios reales y la regresiva distribución del ingreso presionaron
hacia abajo la demanda de bienes de consumo, impactando sobre el nivel de empleo y la
recaudación fiscal.
 Las empresas privatizadas incorporaron bienes de producción dotados con
innovaciones tecnológicas y celebraron contratos de franquicias que provocaron la salida de
divisas para pagar la deuda y retribuir al capital, pero no generaron al mismo tiempo en el país
nuevos puestos de trabajo para dar empleo a ingenieros y tecnólogos argentinos.
 La proporción de la deuda sobre el producto bruto interno fue elevada y no disminuyó
a pesar del fuerte crecimiento logrado entre 1991 y 1994, y lo mismo sucedió con la relación
entre la deuda y las exportaciones, de manera que a pesar del fuerte crecimiento económico
logrado entre 1991 y 1998, exceptuando el año 1995, se fue acumulando deuda cuyo peso
dentro de las cuentas fiscales fue considerable.
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 Implícitamente se adhería al teorema de Schmidt, sobre el supuesto de que habiendo

una clase empresaria lúcida, la redistribución del ingreso daría lugar a mayores tasas de
ahorro que luego se convertirían rápidamente en inversiones directas en el sector productivo
de bienes y más tarde crearían empleos.
* * *
¿Cómo explicar que existiera tal cantidad de signos anunciadores de grandes dificultades para
este régimen? Según lo sugieren ciertos autores (cf. Carrera; Palombarini) es cierto que la
convertibilidad no dejaba de tener ciertas ventajas para el gobierno argentino. Era un medio
para frenar la inflación, la sobrevaluación del peso fue en un comienzo favorable al
crecimiento del consumo de los sectores de ingresos medios y altos, los representantes del
FMI terminaron por sostener la estrategia argentina mas allá de las dudas que expresaban los
analistas y conocedores de la Argentina y finalmente, las multinacionales europeas y
norteamericanas sacaban provecho de este régimen. Existen numerosas otras razones que
daban sustento a esa decisión, más allá de las dificultades que supuestamente pudiera crear a
término. Es suficiente por otra parte, considerar que los responsables políticos tienen un
horizonte temporal más corto (fijado por las elecciones próximas, las señales dadas por las
encuestas, etc.) para que esta decisión, potencialmente peligrosa, fuera adoptada de manera
coherente con la racionalidad política.

Cuadro 1. La convertibilidad: costos considerables a largo plazo, pero ventajas políticas

múltiples  
Fuentes de fragilidad Razones de adopción y
fácilmente detectables mantenimiento
Factores estructurales 1. Articulación con la economía 1. Medio de frenar la inflación
estadounidense :
 Muy débiles lazos comerciales 2. Resultados primero favorables:
crecimiento del consumo
 Relaciones sobre todo 3. Límites percibidos por ciertos
financieras analistas del FMI, pero apoyo
político desde 1997.
 Tendencias divergentes de la 4. Ganancias de las multinacionales
productividad del G7 : rendimientos elevados,
ausencia de riesgo de cambio

2. Sin substituto de las 5. Debilidad de los debates de

devaluaciones política económica en el mundo
académico
 Incrementos de productividad 6. Primacía de los sectores
que no están a la altura de las concentrados en la representación
necesidades de ajuste política
 Necesidad de una fuerte 7. Dépendance vis-à-vis des Etats-
presión sobre los salarios Unis du référentiel de politique
économique

Problemas de ajustes 3. Pérdida de la tasa de cambio y de 8. Organización de los medios de

coyunturales la política monetaria como comunicación
instrumentos
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4. Política fiscal devenida 9. Costo creciente del abandono de

procícilica la convertibilidad en términos de
legitimidad

II. El aporte de los enfoques institucionalistas

Una refutación del consenso de Washington
Más allá de las reticencias iniciales del FMI respecto de la instauración de la Caja de
conversión, en la segunda mitad de los años noventa Argentina se había convertido en el buen
alumno del establishment internacional: amplia apertura del comercio, libertad completa de
movimientos de capitales, privatización de los servicios colectivos, credibilidad de un anclaje
del peso sobre el dólar, modernización del sistema bancario e instauración de procedimientos
de supervisión; punto por punto, los responsables de la política económica argentina
satisfacían la chek list del consenso de Washington, tal como fue definida retrospectivamente
por O. Williamson. Entonces, ¿cuáles son las razones de tan brutal crisis como la que estalló
en diciembre de 2001?

El laxismo presupuestario: un falso culpable

La respuesta de los economistas de Washington no es ambigua frente a “la falla crítica y

evitable de la política económica de la Argentina, que fue la causa fundamental del desastre :
la incapacidad crónica de las autoridades argentinas de mantener una política fiscal
responsable (...) El gobierno argentino actúa como un alcohólico crónico: una vez que
empieza de disfrutar los placeres politicos del gasto financiado mediante déficit, sigue
haciéndolo hasta alcanzar una situation economica equivalente à estar totalmente ebrio”
(Mussa 2002: 14-15). La demostración del autor no es muy convincente, puesto que constata
que de 1995 a 1998, el déficit fiscal en porcentaje del PBI pasa del 3,4% a 2,1% y que la
deuda en porcentaje de ese mismo PBI crece de 35,9% a 41,4%. Su reproche consiste en que
el estado argentino no aprovechó el flujo de ingresos relacionados con las privatizaciones y un
buen crecimiento para eliminar los déficit y comenzar a desendeudarse. Si ese era el principal
factor, ¿qué se puede decir de la situación de los países europeos en el curso del mismo
período?
Todos los capítulos dedicados a la cuestión fiscal y al examen de las cuentas públicas aportan
un desmentido radical a esta fácil interpretación: el menemismo se inscribirá en la tradición
de los gobiernos populistas latinoamericanos que tratan de obtener la adhesión de la opinión
pública mediante un laxismo presupuestario, y terminará siendo contradictorio con la
institución de la Caja de conversión. De esta manera, la crisis de diciembre de 2001 no sería
sino un ejemplo suplementario de las crisis del primer tipo (Krugman, 1979): un
financiamiento monetario del déficit público precipitaría una inflación responsable de la
explosión del régimen de tipo de cambio fijo. Esto ignoraba que precisamente la inscripción
en la ley del principio de convertibilidad, prohibía todo refinanciamiento del déficit fiscal por
parte del Banco Central.
De una manera más precisa, los estudios detallados refutan completamente dicho diagnóstico:
 En el curso de la década de los noventa se observa en promedio un pequeño excedente
primario, el déficit corriente es el resultado del aumento de las tasas de interés, por el hecho
del progresivo incremento de la prima de riesgo (ibidem, p. 8) (cf. Gaggero).
 12

 La pérdida de ingresos asociados a la privatización de una parte del sistema jubilatorio

agrava de manera sensible el déficit del presupuesto público (cf. Gaggero). Si se corrige el
presupuesto teniendo en cuenta esta disminución, Argentina podría haber generado en 2000
un excedente primario de 3,3% del PBI, es decir una situación comparable a la de Brasil
(Hausmann, Velasco, 2002). Este resultado, esencial para invalidar la hipótesis de una falta de
control del presupuesto público, está ampliamente confirmado por un número considerable de
autores.
 La información muestra que recién en 1997, por el hecho de la restricción impuesta
por la convertibilidad, la política fiscal deviene procíclica (cf. Damill, Frenkel, Juvenal).
 Desde 1998 a 2001 tiene lugar una recesión, fuertemente vinculada con la evidente
desaceleración de las exportaciones (cf. Kalantzis). La misma ejerce efectos mecánicos y
negativos sobre los déficits públicos, porque la elasticidad de la fiscalidad respecto del PBI es
del orden de 1,47, mientras que es solamente de 0,72 para los gastos primarios (Hausmann,
Velasco, 2002).
 Este lento deterioro de las cuentas públicas, lejos de ser un accidente del régimen de
convertibilidad, es por el contrario, una condición para su sobrevivencia (cf. Gaggero). Las
simulaciones de un modelo econométrico sugieren que una política presupuestaria más
restrictiva no habría hecho sino retrasar uno o dos años la explosión de la crisis (cf.
Kalantzis).
 Durante el periodo 1995-200 el crecimiento del endeudamiento del gobierno argentino
es ampliamente superior a lo que implicaría la suma de los déficits públicos (42,7 mil
millones de dólares contre 20,9 millones), en la medida en que el gobierno se endeuda para
cubrir una parte de las deudas del sector privado o parapúblico (Hausmann, Velasco, 2002).
Entonces, es la gestión del crédito para la economía lo que constituye un problema y no la del
gasto público, stricto sensu.
 Finalmente, si se hace una comparación internacional, surge que el gobierno argentino
es casi tan virtuoso como el de Chile, en la medida en que el gasto público regaliano queda
constante en proporción al PBI a lo largo de toda la década. Es cierto que, a partir de 1998, el
porcentaje del gasto público dedicado a problemas sociales aumenta, pasando del 19,9% del
PBI al 22% en 2001, pero esto es nuevamente la consecuencia del aumento de la
desocupación y del desarrollo de la pobreza (cf. Gaggero, cuadro 1). De la misma manera,
esta es la razón del aumento del déficit de las provincias y de la emisión de títulos públicos
que circulan como cuasi- monedas (cf. Sbatella).
Por lo tanto, esta evolución de las cuentas públicas -las del gobierno nacional como de las
provincias- lejos de ser la causa del derrumbe financiero sería más bien la expresión de la
contradicción propia de la instauración del régimen de convertibilidad. Es sorprendente la
debilidad del análisis técnico de los economistas del FMI: casi ninguna de las informaciones
que anteceden es un argumento favorable a la hipótesis formulada por Michael Mussa.

Las privatizaciones: preservación de rentas más que una incitación a la eficacia

Un segundo pilar de la concepción liberal está cuestionado por el análisis de las
privatizaciones. Por iniciativa de varios organismos internacionales se expandió una visión
simple: por naturaleza, los estados son incapaces de producir y de gestionar directamente los
grandes servicios públicos (teléfonos, electricidad, agua, transportes ferroviarios y aéreos). En
efecto, ellos son incapaces de promover la eficacia en la organización de la producción,
 13

limitan la capacidad de innovación y de hecho maximizan las rentas de monopolio, en

detrimento de los usuarios de los servicios públicos.
Ahora bien, las numerosas privatizaciones que se produjeron en Argentina se llevaron a cabo
en condiciones tales que se puede dudar de la superioridad del sector privado (Azpiazu,
Schorr, 2004). La decisión de controlar las empresas por medio de la formación de un precio
máximo tuvo como consecuencia cortar el mecanismo mediante el cual las ganancias de
productividad podrían derramar sobres los usuarios, pues sólo el margen de ganancia de las
empresas se puede beneficiar con este procedimiento. Lo que era antes un monopolio público
se transforma en un monopolio privado al cual el poder público garantiza los precios. Las
virtudes de la competencia son entonces más bien retóricas que reales, pues es sobre todo el
poder de un pequeño número de grandes empresas lo que consolidaron las privatizaciones. El
retraso en el ajuste de las tarifas hacia abajo, dado que hubo un aumento de la productividad,
jugó también a favor de esas mismas empresas.
Pero además, la indexación de las tarifas en función de la inflación norteamericana introdujo
una cláusula exorbitante con respecto a las leyes que prohibían toda indexación en los demás
sectores de la economía. Este dispositivo sirve más al mantenimiento de una alta rentabilidad
de las empresas multinacionales que a favorecer el acceso de los argentinos a servicios cuyos
precios bajarían por el hecho de la búsqueda permanente de eficacia. En fin, y como
resultado que se observa en la mayoría de los episodios de desreglamentación de los servicios
públicos, las privatizaciones pesan más duramente sobre los hogares más pobres, de manera
que ninguno de los dos criterios, el mejoramiento de la eficacia y la defensa del principio de
equidad, son satisfechos por estas operaciones.

Un caso ejemplar de crisis causado por la plasticidad de los movimientos de capitales

Un tercer postulado del consenso de Washington afirma que la apertura a los capitales
internacionales privados permite una estabilización de la coyuntura económica, porque tanto
los agentes privados como los gobiernos pueden endeudarse más fácilmente frente a una
coyuntura o a un shock desfavorable, y reembolsar durante el período de expansión. Por esto
las entradas de capitales deberían ser contracíclicos y estabilizar tanto la coyuntura doméstica
como la economía internacional. Los años noventa mostraron por el contrario el carácter
fuertemente procíclico de la prima de riesgo, así como de las entradas de capitales en las
economías emergentes (Kamisnky, 2003) hasta el punto de dar nacimiento a una nueva
generación de modelos de crisis financieras construidas sobre la hipótesis de la alternancia de
flujos de entrada y luego de un brusco reflujo de capitales internacionales. Por este hecho, la
liberalización financiera sería el origen de crisis que no se hubieran producido, en un contexto
de finanzas controladas por las autoridades públicas y con penalización del crecimiento a
mediano plazo que agravara las desigualdades (Dehove, 2004).
Argentina constituye un caso ejemplar de este tipo de crisis, provocada no por la
incompatibilidad entre el laxismo presupuestario y un régimen de cambio fijo, sino por el
juego de un acelerador financiero puesto en movimiento por las entradas masivas de capitales
atraídas por un programa de estabilización y de liberalización de la economía. El mecanismo
es tanto más pernicioso cuando la apertura a la finanza internacional procura en primer lugar
una expansión del consumo y de la inversión, lo cual generaliza un sentimiento de euforia y
estimula la baja de la prima de riesgo. El resultado es una distorsión en la asignación de
recursos, en particular porque las privatizaciones corresponden a servicios públicos
pertenecientes a un sector protegido, incapaces de generar ingresos en dólares (Kalantzis,
2004b). La expansión no puede entonces prolongarse al mismo ritmo pues se enfrenta con la
 14

restricción de la balanza de pagos: la explosión de la crisis es el mecanismo a través del cual

se reabsorben los desequilibrios acumulados.
De esta manera, la crisis argentina no es una confirmación del populismo latinoamericano,
que se habría producido una vez más. Es más bien un fuerte desmentido de la visión optimista
según la cual la globalización financiera aportaría una regularización de las evoluciones
macroeconómicas para las economías periféricas. Los actores de la política económica
argentina no dejaron de subrayar este aspecto de la crisis: “La primera lección que extraemos
de la experiencia argentina es contraria a une idea dominante en el saber convencional sobre
flujo de capitales (…) El razonamiento implícito en ese analisis es que la reducción en los
flujos financieros tiene efectos negativos sobre el crecimiento (….) Nuestra posición al
respecto es que los daños mayores en términos de crecimiento, pero sobre todo en términos
de desarrollo con equidad, se producen en los períodos de alta liquidez internacional, cuando
el flujo de capitales financieros es mayor.” (Lavagna, 2003) La paradoja sería entonces pensar
que la liberalización financiera permite financiar y alimentar regímenes macroeconómicos, no
sustentables a mediano plazo. Lejos de reducir la frecuencia de las crisis, se suscitan otras
nuevas, con consecuencias económicas, sociales y políticas muchas veces devastadoras, como
lo sugiere la experiencia argentina.

Una inscripción en la historia de largo plazo de Argentina

Por oposición al tiempo corto de la finanza, que tiende a veces a imponer su lógica incluso en
los trabajos académicos, los institucionalistas recurren frecuentemente a la periodización y a
situarse en una perspectiva histórica, anunciando el ingreso en una nueva época, por ejemplo
la que se abrió con la caja de conversión, sin relación con las regularidades anteriores.

La relación salarial: inestabilidad y conflictos

Los años 1989-2001 estuvieron marcados por numerosos cambios institucionales y de las
normas en materia de empleo, de trabajo y de protección social. De manera general, se puede
interpretar como una deconstrucción de la mayor parte de los dispositivos protectores de los
asalariados (Neffa, 2004). Pero ese movimiento se inscribe en un retroceso del poder de
negociación de los asalariados que se manifestó desde mediados de los años setenta: la crisis
del modelo de industrialización mediante sustitución de importaciones presiona para que las
firmas se reestructuren, en un contexto donde el empleo industrial se reduce. En cierto
sentido, los años noventa son el punto culminante de evoluciones manifiestas desde 1976
(Peñalva, 2004). Un estudio retrospectivo referido al período 1932-2001, permitió identificar
el vigor y la repetición de los conflictos de trabajo y la alternancia de fases favorables, a veces
para las empresas, a veces para los asalariados (Feliz, Pérez, 2004).
La evolución comparada del salario real y de la productividad aparece como un buen
indicador del estado de las relaciones capital/trabajo: a veces el salario real crece más rápido
que la productividad (de 1943 a 1955 o de 1974 a 1983) y a veces es la productividad la que
se anticipa sobre los salarios (de 1956 a 1973 y luego de 1991 a 2001). Sin embargo, la
novedad del período contemporáneo consiste en el estancamiento y la disminución a mediano
plazo del salario real durante la mayor parte de la última década, mientras que las tendencias
de la productividad se recuperan significativamente.
El análisis del trabajo y de la relación salarial confirma entonces uno de las grandes
constantes de la historia argentina: la violencia de los conflictos de clase y la inestabilidad
económica resultante. En cierto sentido la expansión de la primera parte de los años noventa
 15

desemboca en el el violento retroceso de los años dos mil y la debilidad de los derechos que
protegían al trabajo, explica que el costo de la crisis sea especialmente elevado para los
asalariados. El movimiento de desregulación social parece ser mucho mas significativo en
Argentina que en los países europeos, por ejemplo, aunque más no sea por esta violencia
inscripta en la larga historia de los conflictos de trabajo.

La fiscalidad, revelador de compromisos sociales

En esta materia, por el contrario, los especialistas insisten sobre la permanencia de los
problemas que encuentran la gestión de la fiscalidad y del gasto público en Argentina
(Gaggero, 2004). En efecto, siguiendo a Joseph Schumpeter, se puede leer en la historia fiscal
las características de una sociedad: su estructura social, su organización política, el estado de
espíritu de la población. En este caso, es un estado mínimo, comparable al de Chile post-
Allende, lo que se observa en el largo plazo, pero también en los años noventa, cuando la
convertibilidad introduce restricciones suplementarias en cuanto a la autonomía de la política
económica.
La capacidad para cobrar los impuestos es débil, pues la evasión y el fraude fiscal son
aparentemente importantes. Por otra parte, es el impuesto indirecto el que juega un papel
determinante, dado que los ingresos de las personas y los patrimonios soportan una baja
presión impositiva. La distribución de la responsabilidad fiscal entre los diversos niveles del
gobierno, no facilita la conducción de la política económica. Finalmente, el sistema fiscal
parece tener un papel regresivo sobre la distribución del ingreso e induce políticas
macroeconómicas pro-cíclicas. No es sorprendente que los gobiernos argentinos estuvieran
mal armados para responder a los problemas económicos emergentes, pues la capacidad de
gestión de la administración fiscal era limitada. Todos esos elementos han jugado un papel en
la evolución de los años noventa y marcan no tanto una vuelta a gobiernos populistas
gastadores, sino más bien a una relativa impotencia del estado, reflejo de compromisos
institucionalizados en favor de una fiscalidad mínima.

Una difícil inserción internacional

La inscripción en una historia de largo plazo permite resaltar un tercer aspecto característico:
una persistente dificultad de la economía argentina para insertarse en el flujo de los
intercambios internacionales, lo que implica en contrapartida, crisis de la balanza de pagos,
que a su vez significan el establecimiento de un régimen de crecimiento. En este sentido,
Argentina no ha registrado performances comparables con economías del mismo tipo, incluso
en la época de gran eficacia de la estrategia de sustitución de importaciones (cf. López). Esas
dificultades recurrentes se deben a la conjunción de múltiples factores vinculados a la
ausencia de empresarios schumpeterianos, a la aversión al riesgo de la sociedad, a la búsqueda
de rentas más que de beneficios extraídos de la innovación, a la debilidad de los gastos en
investigación y desarrollo del sector público y a fenómenos de aprendizaje tecnológico. En
consecuencia, en el periodo 1960-75, Argentina se situaba entre los países con economías
muy cerradas.
El período 1976-2003, estuvo marcado por la tentativa de contrarrestar las tendencias
anteriores, promoviendo la reducción de las tarifas aduaneras, la apertura hacia las empresas
transnacionales, el acceso a las tecnologías modernas, sin que por eso se hayan transformado
las estructuras de la especialización argentina (cf. Musacchio). Las exportaciones continúan
dependiendo esencialmente de los productos primarios, de los energéticos y de las industrias
 16

agrícolas y alimenticias; los productos manufacturados propiamente dichos no representan

sino el 30% de las exportaciones en 2002 (cf. Keifman). Esta inercia en la inserción
internacional es también responsable de una política económica del tipo “stop and go”.
¿Pero, no es este un perfil del mismo tipo que el que se observa en la década de los noventa?
Es legítimo invocar en este caso una fuerte dependencia respecto del sendero que continúa
manifestándose incluso después del shock de la convertibilidad. A la luz de esta perspectiva,
no es para nada sorprendente observar que el crecimiento de las exportaciones, fenómeno
destacable desde 1993 hasta 1997, y se interrumpa luego, como una de las causas de la crisis
de 2001 (cf. Kalantzis). En efecto, la mayor parte de los factores que inhiben la innovación
permanecieron luego de la política de apertura y de liberalización: búsqueda de rentas del
sector protegido más que fortalecimiento de los sectores expuestos, destrucción o erosión de
la competencia de las PYME, aporte de tecnologías modernas por parte de las empresas
trasnacionales, pero sin una difusión notable hacia el resto del tejido industrial (cf. Lavarello);
debilidad de los gastos públicos y privados para investigación y desarrollo.

1976: un año clave

Un gran número de autores, estudiando desde campos diferentes han concluido en señalar que
1976 fue un año clave. Los trabajos de historia económica. (cf. Rapoport), pero también
aquellos que se interesan en la relación capital/trabajo (cf. Feliz, Pérez), a la especialización
internacional (cf. Musacchio). De hecho ese momento es esencial para la casi totalidad de los
campos, sean políticos, sociales o económicos. El golpe de estado militar se proponía
contrarrestar las tendencias desfavorables que aparecían debido al relativo éxito del proceso
de sustitución de importaciones y del poder de negociación adquirido por los sindicatos
debido al dinamismo del crecimiento (cf. Feliz, Pérez). Es también la fecha a partir de la cual
comienza un retroceso de la legislación del trabajo y de la cobertura social: mientras que
anteriormente el objetivo era institucionalizar una variante de la relación salarial quasi
fordista, ese estatuto se revisa para dar lugar a una mayor flexibilidad y a la intensificación de
los mecanismos competitivos (Neffa, 1998).
En materia económica, es a partir de 1976 que los gobiernos buscan pasar de un modelo de
sustitución de importaciones a otro impulsado por las exportaciones. De cierta manera,
prosigue esa estrategia hasta 2001, más allá de una gran variedad de coyunturas
macroeconómicas, sucesivamente marcadas por la hiperinflación, después por la
estabilización monetaria, incluso por una débil deflación (cf. Keifman). Las escasas
performances registradas en el periodo 1975-1990 muestran bien la dificultad de llevar a cabo
esa tarea: el empleo industrial se reduce al ritmo anual de 3,6%, la producción industrial al
ritmo de 1,30% y el PBI per cápita quedó sensiblemente estancado (cf. Miotti, Quenan). El
periodo 1991-2000 señala una gran ruptura institucional, aunque persistan las tendencias
anuales a la contracción del empleo industrial (-4,1%) la novedad en este periodo se debe al
hecho de que la productividad alcanza niveles sin precedentes (6,3%) y que el crecimiento del
PBI (4,2%) es impulsado por la terciarización. De la misma manera la completa desconexión
del salario real con respecto a la explosión de la productividad (cf. Miotti, Quenan: gráfico 1)
no hace sino actualizar el proyecto concebido en 1976, lo cual implicaba una ruptura con la
lógica quasi fordista que había aparecido durante los períodos 1946-55 y 1963-1974 (cf.
Féliz, Pérez: gráfico 4).
Se podría arriesgar una analogía: la convertibilidad definiría una violencia simbólica, una
posible reedición en un modo menor de la violencia del golpe de estado de 1976, que
continuaría de esa manera marcando a la Argentina (cf. Blaum).
 17

Relaciones sociales e instituciones, no solamente el mercado

Si en su mayoría los economistas hacen del mercado la forma cardinal, o incluso exclusiva, de
coordinación, por su parte los institucionalistas insisten en el hecho de que los mercados son
también instituciones, que su capacidad de regulación no es absoluta y que en consecuencia,
otras instituciones son necesarias y complementarias (Hollingsworth, Boyer, 1997). Por lo
tanto, las crisis económicas no resultan de algunas imperfecciones de la competencia sobre los
mercados sino más verdaderamente de la incoherencia del modo de regulación asociado a la
conjunción de un cierto número de compromisos institucionales. Este punto de vista es
esclarecedor para el análisis de Argentina.
Si para la visión neoclásica, la moneda, esencialmente neutra, es el simple intermediario de
los intercambios, para los institucionalistas es fundamentalmente la mediación social de una
economía mercantil. Esta mediación hace intervenir de manera significativa el orden político,
que instituye y legitima la moneda disponiendo de un poder liberatorio para el conjunto de un
territorio. La moneda sirve también de mediación en el orden doméstico y es una
característica que ayuda a comprender ciertos rasgos de la crisis monetaria argentina, que las
demás concepciones de la moneda no llegan a explicar (Sbatella, 2004).
Para los economistas del FMI, la emisión de títulos públicos provinciales, que circulan como
monedas. es un factor de crisis en la medida en que los gastos de las provincias se
incrementan por encima de sus recursos fiscales de que disponen. La interpretación inversa
sería más justa: la recesión que se desarrolla a partir de 1998 reduce los recursos fiscales
mientras que los gastos sociales del gobierno central se incrementan para hacer frente al
desempleo y a la pauperización (cf. Gaggero: cuadro 1). Pero habida cuenta de los límites del
déficit público necesario para mantener la credibilidad de Argentina, el crecimiento de sus
gastos se consideran superiores al de las necesidades correspondientes. Son las provincias
que, bajo la presión de movimientos sociales, deciden emitir títulos públicos utilizados como
medios de circulación. La fragmentación del espacio monetario nacional es entonces la
consecuencia de la crisis, y no su origen. Lejos de desencadenar un proceso inflacionario, los
patacones y otras monedas provinciales limitaron la recesión al mismo tiempo que atenuaban
las tensiones sociales relacionadas con el desempleo y la pauperización (Chiodi, 2003).
Así, la experiencia argentina revela la extrema debilidad de la teoría monetaria neoclásica y
muestra por el contrario el interés de un enfoque institucionalista que analiza la moneda como
mediación social entre las esferas económicas, política y social. La crisis monetaria resulta de
la imposibilidad que tiene una sola moneda de cumplir esta función en las tres esferas. La
moneda emblemática del espacio económico, aquella de la acumulación que sería el dólar,
hace más clara la estrategia de dolarización. La moneda, en tanto expresión de la soberanía
política, que es el peso, da cuenta de la estrategia de pesificación adoptada en 2002 por el
presidente Duhalde.
Finalmente, las monedas provinciales fueron creadas para responder a las necesidades de la
esfera doméstica. Su reabsorción y el plan Jefas y Jefes de hogar desocupados dan testimonio
de la recomposición en el espacio nacional, del papel de mediación de la moneda y del
presupuesto entre el espacio político y doméstico. El hecho de que a mediados de 2004 el
problema de la deuda exterior argentina no haya encontrado todavía una solución, pone de
manifiesto que la función propiamente económica, fundamentalmente transnacional del peso
no se ha concretado aún. Esta interpretación es una invitación a proseguir las investigaciones
sobre la moneda en términos de mediación social (Théret, 1999) o incluso de soberanía y de
legitimidad (Aglietta, Orléan, 1998 ; 2002).
 18

La débil capacidad de innovación: la consecuencia de incitaciones vehiculadas por las

instituciones

Con la emergencia de una nueva ola tecnológica, los economistas han prestado mucha más
atención a la teoría schumpeteriana de la innovación como fuente del crecimiento. Siendo útil
contrapunto a la teoría neoclásica, este enfoque vehicula sin embargo un determinismo
tecnológico, en virtud del cual a todo sistema de innovación le corresponde una configuración
institucional muy precisa. Así la producción de nuevas tecnologías de la información y las
comunicaciones (NTIC), requeriría capital de riesgo privado, stock options, un mercado
bursátil especialmente reservado a la introducción de nuevos componentes electrónicos y
sobre todo un mercado de trabajo competitivo. Un análisis de las economías más
performantes en materia de NTIC muestra que esta configuración no es sino una entre las tres
que han dado prueba en materia de dinámica económica: las otras dos están constituidas por
las pequeñas economías abiertas social-demócratas y por los nuevos países industriales (cf.
Boyer). De alguna manera, el marco institucional determina en parte la dirección y la
intensidad de la innovación, sin negar por lo tanto la causalidad inversa.
Esta concepción se aplica a la Argentina y explica la dificultad de este país para insertarse de
mejor manera en la división internacional del trabajo. En efecto, como se ha mencionado, un
gran número de instituciones han sido diseñadas en la época del régimen rentístico y luego en
el de sustitución de importaciones. En consecuencia, el espíritu rentístico es más frecuente
que el dinamismo empresarial, y la búsqueda de seguridad en las colocaciones de dólares en
los mercados financieros internacionales está más difundido que tomar riesgos en materia de
innovación (cf. López: 8-9). Como por otra parte la inestabilidad política introduce una gran
incertidumbre en la orientación de la política económica, es poco probable que se imponga un
horizonte de largo plazo, necesario a una estrategia de innovación. Pero además, el hecho de
que una prima de riesgo importante implique tasas de interés reales elevadas, no es favorable
a la inversión productiva, ni en investigación y desarrollo, ni en capital humano.
De igual manera, la elección de una apertura a las empresas transnacionales se explica por la
voluntad de alcanzar la frontera tecnológica mundial, pero esta estrategia no deja de tener
consecuencias negativas. En primer lugar, desde un punto de vista empírico, las competencias
tecnológicas tienden a circular en el interior de las transnacionales, sin difundirse en el tejido
industrial local (cf. Lavarello: cuadro 4). En segundo lugar y sobre todo, es necesario tomar
en cuenta la destrucción de las competencias de las PYME argentinas, por la apertura
internacional, y este efecto negativo puede en ciertos casos tener más importancia que los
efectos positivos de la apertura (Albornoz, 2004). Además, el análisis de las performances de
las firmas exportadoras sugiere que el estímulo ligado a la apertura internacional, no tuvo una
amplitud suficiente como para iniciar en los años noventa un círculo virtuoso de crecimiento
impulsado por las exportaciones (cf. Albornoz, Español, Kalantzis). En resumen, la debilidad
de la innovación sería en gran medida la consecuencia del marco institucional argentino y no
una causa puramente exógena de las dificultades de su economía.

La concentración del poder económico: un obstáculo a la emergencia de modos de

regulación

La historia argentina tal como la explican diferentes autores del presente libro, confirma una
conjetura avanzada por ciertas investigaciones recientes en cuanto al análisis de las relaciones
entre lo político y lo económico. En el caso de Italia, se pudo demostrar que la exclusión
 19

duradera de los asalariados del bloque político en el poder, había conducido a adoptar
decisiones de política económica que presionaban el déficit público para satisfacer los
intereses de los rentistas y de los empresarios, hasta el punto en que el incremento de las tasas
de interés hicieron estallar la alianza de estos últimos (Palombarini, 2001). Ejercicios de
simulación sugieren que si los asalariados hubieran tomado parte en la definición de la
política económica, la crisis de 1992, en la que se desestructuró el sistema político dominado
por la democracia cristiana no se hubiera producido. Tal representación de diversos grupos de
interés económico y político podría ser una condición de viabilidad de un modo de
regulación.
Mutatis mutandis se puede aplicar sin dudas este esquema a la Argentina (Palombarini, 2004)
cuando se observa la concentración del poder económico y la exclusión duradera de los
asalariados por los gobiernos que se sucedieron desde 1976. En efecto, es sorprendente la
fragilidad de una coalición política que habría buscado imponer, por la vía democrática, la
convertibilidad, a pesar de que las consecuencias del régimen monetario terminarían,
finalmente, por ser desfavorables para la gran mayoría de la población (Gaggero, 2004).
Según esta interpretación, la crisis argentina no se debe a los errores manifiestos de política
económica en la gestión de un régimen de crecimiento bien establecido, sino a la incapacidad
de fijar compromisos institucionalizados compatibles con la emergencia de un nuevo régimen
conforme a las estrategias liberales.

Las relaciones de poder en lo económico y lo político

Uno de los rasgos comunes a la mayoría de estos autores, es que toman en cuenta las
interacciones entre las esferas económica y política y hacen una interpretación de la
trayectoria argentina sin limitarse solamente a los aspectos económicos (cf. Keifman). La
relación de empleo, la organización de la competencia, el régimen monetario y el sistema
fiscal son la expresión de decisiones políticas que juegan un papel determinante en los
encadenamientos económicos, inclusive en las más débiles performances de Argentina, desde
los años cincuenta.

La inestabilidad de la relación salarial: una cuestión política

El hecho de que las relaciones entre evolución del salario real y dinámica de la productividad
sean tan inestables desde hace más de medio siglo es un testimonio de la incapacidad de las
empresas, de los asalariados y del estado para establecer compromisos que codifiquen reglas
de gestión de la relación salarial. Durante los primeros períodos peronistas (1946-55) el
gobierno intenta hacer una alianza entre el movimiento obrero y los empresarios, sin que esta
estrategia haya tenido el tiempo de hacer emerger un régimen de crecimiento fordista, es decir
un régimen en el cual el crecimiento del ingreso salarial fuera en paralelo con la producción
masiva (Neffa, 1998). El contraste con los países europeos es fuerte, también con Japón e
incusive con los Estados Unidos: este país a pesar de que ha estado marcado por una tradición
conservadora liberal, se vio obligado por la severidad de la crisis de 1929 a codificar una
forma de relación salarial, más favorable a los asalariados en términos de progresión del
salario, de cobertura social y de garantías jurídicas. En Argentina, los conflictos de clase se
repiten pero no concluyen en compromisos que permitan canalizar las reivindicaciones de los
asalariados y, por otra parte, den nacimiento, en el nivel microeconómico, a una forma viable
de organización de las empresas y en el nivel macroeconómico, a un régimen de acumulación
más o menos coherente.
 20

La caja de conversión (CC): un golpe de fuerza

Los economistas neoclásicos interpretan a menudo la decisión de instaurar la convertibilidad

como la expresión de una decisión esencialmente técnica, un régimen de tipo de cambio fijo,
percibido como uno de los raros métodos para frenar la hiperinflación. En teoría monetaria, la
discusión da vueltas alrededor de una cuestión: ¿la convertibilidad es capaz de reducir la
volatilidad real de la economía argentina? Como el canal financiero adquiere prioridad sobre
el canal comercial en la transmisión de los shocks internacionales y de hecho los ciclos
argentinos están más bien correlacionados positivamente con los del resto del mundo, la
adopción de arrimarse al dólar sería, a priori, favorable a la estabilización de la economía (cf.
Carrera, Panigo, Feliz). Sin embargo, estas correlaciones son inestables; de manera que es
difícil ver allí un argumento fuerte en favor de un currency board o de una dolarización.
En los hechos, la decisión de anclar el peso al dólar fue una señal de la voluntad de importar
desde el exterior una credibilidad monetaria, que los responsables políticos argentinos eran
incapaces de proporcionar, por ser prisioneros de la herencia institucional y del poder
económico de los grupos dominantes (cf. Blaum). Pero precisamente, la Caja de conversión
no es un dispositivo puramente técnico, sino el instrumento de una estrategia política, que en
los hechos busca someter el conjunto de las otras formas institucionales al régimen monetario
y la apertura a la competencia internacional.
Se podría estar tentados a ver en la decisión de la convertibilidad el equivalente del golpe de
estado de 1976, que en lugar de utilizar directamente el poder coercitivo del estado para
disciplinar, por ejemplo a los asalariados, es una restricción monetaria que se encarga de
desestabilizar la configuración anterior del derecho del trabajo. No es entonces excesivo
hablar de golpe de fuerza, a propósito de la convertibilidad (cf. Gaggero). Se puede medir
entonces las diferencias con las teorías monetarias que postulan la neutralidad de la moneda:
las políticas seguidas por los banqueros, calificados por Rogoff de conservadores, buscaban
efectivamente disciplinar a los responsables políticos en materia presupuestaria y fiscal y
promover la flexibilización de los contratos de trabajo. En nombre de la estabilidad monetaria,
bien público esencial, esos banqueros cumplen un papel en la promoción de las
organizaciones e instituciones compatibles con sus objetivos. Si el banquero central
keynesiano gestionaba de la mejor manera el compromiso fordista adecuándose a una
inflación moderada, el banquero central conservador que emerge en los años noventa, tiene
muy en cuenta los intereses de las instituciones financieras (Blinder, 1998).
Este papel de los banqueros centrales en la reorganización de las formas institucionales se
encuentra en la historia estadounidense, cuando Paul Volker eleva brutalmente la tasa de
interés y ejerce de esa manera presión sobre las firmas para dejar de lado y renegociar el
compromiso fordista. El banco central europeo no está muy lejos de eso, pues sus
comunicados no cesan de criticar la rigidez de los mercados de trabajo y el carácter excesivo
de los déficits públicos. Es sin embargo en Argentina donde la expresión “violencia de
moneda” adquiere todo su sentido.

Las privatizaciones: un análisis en términos de economía política

El papel de lo político es muy importante para comprender el proceso de privatizaciones. En

efecto, todos los observadores están sorprendidos por la debilidad de los dispositivos de
vigilancia y de control instaurados para asegurar que la privatización y la desreglamentación,
produjeran los efectos proclamados, a saber una mejora en la calidad de los servicios y una
 21

baja de los precios que permitiera sí el acceso a ellos por parte de los grupos más numerosos
de la población. Los teóricos de la regulación en el sentido anglosajón (Laffont, Tirole, 1993)
se ven tentados a deducir que las privatizaciones fueron mal concebidas, y que entonces la
quiebra sería intelectual y cognitiva.
Pero, como ya ha sido señalado, los desvíos con relación a una estrategia simplemente
plausible no completamente basada en la racionalidad, son muy sistemáticos como para no
correlacionarse con un proyecto diferente del que se orientaba a la promoción de la eficiencia
(cf. Azpiazu, Schorr). Las transnacionales extranjeras en los servicios públicos se
beneficiaron con la fijación de precios máximos porque eso les permitía conservar las
ganancias de productividad sin distribuirla, entre la clientela. Obtenían la ganancia por las
tarifas indexadas con respecto a la inflación norteamericana y el retraso en la renegociación
de los contratos les abrió la puerta a una fuente de beneficios suplementaria hasta diciembre
de 2001, fecha en la cual el derrumbe de la economía argentina condujo a poner
completamente en cuestión los principios de fijación de precios.
De hecho, más que un modelo principal/agente o de formalización en términos de economía
industrial, el ejemplo argentino podría analizarse con otros de economía política de la
privatización
Es conveniente hacer una síntesis de los principales elementos que provocaron esta crisis para
luego analizarlos e intentar construir algunos escenarios y sacar conclusiones a partir de una
perspectiva regulacionista.

III. El aporte de la teoria de la regulación a la comprensión de la

Argentina
Este enfoque se sitúa claramente en el conjunto de teorías institucionalistas que se han
desarrollado de manera considerable en los últimos quince años. En muchas cuestiones, los
autores regulacionistas obtienen conclusiones comparables, si no idénticas, a las inspiradas
por las diversas corrientes institucionalistas entendidas en sentido amplio (cf. De Filippo). Sin
embargo, aparecen ciertas conclusiones más específicas, pues la teoría de la regulación busca
esclarecer las evoluciones contemporáneas por medio de una puesta en perspectiva histórica
larga, que presta la mayor atención a las interacciones dinámicas entre las esferas política y
económica. La teoría de la regulación se presenta como una teoría de las crisis que distingue
diversos tipos: está entonces relativamente bien provista para analizar la sucesión de las crisis
argentinas (cf. Panigo, Torija Zane). En fin, frente a la crisis monetaria de 2001 los enfoques
recientes de dicha teoría, relativos a la moneda, proporcionan una luz interesante.

Más que una estricta dependencia respecto del sendero, una sucesión de
regímenes de acumulación y de modos de regulación
Dos enfoques del tiempo histórico comparten las investigaciones contemporáneas. Por una
parte, los historiadores economistas (Braudel, 1979) como los teóricos de la economía mundo
(Wallerstein, 1999), suponen la existencia de ciclos largos de una duración aproximada de
medio siglo, que hacen alternar una fase larga de expansión seguida de una depresión durable.
Por otro lado, historiadores y politólogos han tomado de los especialistas del cambio
científico y tecnológico (Arthur, 1994) la idea de la dependencia con respecto al sendero o al
pasado, la hipótesis en virtud de la cual las sociedades estarían caracterizadas por una extrema
inercia en su arquitectura tecnológica, económica e institucional. En uno y otro caso,
 22

prevalece un determinismo casi cinemático, por el cual se elimina la mayor parte de las
contingencias, fuera del período de fundación de las instituciones o de emergencia de las
tecnologías.
Se encuentran rasgos de esas dos concepciones en los análisis sobre Argentina. La alternancia
de fases de crecimiento rápido y de optimismo, seguidas luego de un retroceso brutal y de
extremo pesimismo son características bien conocidas de los argentinos. Testimonio de esto
es por ejemplo la evolución del ingreso per cápita expresado en dólares (cf. Carrera, gráfico
8). Por otra parte, para numerosos observadores lejanos y poco atentos, Argentina paracería
estar golpeada por una maldición fundacional de la cual se encontrarían huellas en cada una
de las crisis
La teoría de la regulación no rechaza necesariamente la idea de trayectorias históricas
contrastadas según los países (Boyer, Saillard, 2002: 570) pero distingue dos grados de
persistencia: una trayectoria en sentido débil, caracterizada por la permanencia de procesos de
ajuste invariantes, propios de un modo de desarrollo; y, por oposición, una trayectoria fuerte,
que manifiesta la existencia de regularidades que trascienden la sucesión de modos de
desarrollo. Por ejemplo, las trayectorias del capitalismo americano y francés se distinguen de
manera durable, mas allá aún de la sucesión de regímenes de acumulación: intensivos sin, y
después con, consumo masivo.
Se encuentran maneras de confirmar esta problemática a propósito de Argentina (Neffa,
1998 ; Miotti, Quenan, 2004 ; Feliz, Perez, 2004 ; López, 2004 ; Musacchio, 2004). Todos los
capítulos insertos en el comienzos del libro reconocen la variedad de los regímenes
económicos que se sucedieron desde el siglo XX. A grandes rasgos, al modo de desarrollo
rentista primario exportador del siglo XIX le sucede luego y particularmente a partir de los
años treinta, un modo de desarrollo intensivo construido sobre una estrategia de constitución
del mercado interno, según un mecanismo de sustitución de importaciones (cf. Rapaport). En
los años setenta, este modo de desarrollo entra en crisis y se abre un período que se prolonga
hasta 2001, marcado por la búsqueda, difícil por no decir desesperada, de un crecimiento
intensivo alimentado por la apertura internacional y la tentativa de desarrollar las
exportaciones. En este sentido, la crisis actual se caracteriza por la incertidumbre del modo de
desarrollo implícito en las medidas de reorientación adoptadas a partir de 2003. Mientras
tanto, las crisis toman formas específicas en cada una de esas configuraciones, lo que no es
otra cosa que la confirmación de la diversidad de modos de desarrollo: en conformidad con la
Ecole des Annales, “las economías tienen las crisis de sus estructuras” (cf. Panigo, Torija
Zane).
Sin embargo, en la escala del siglo, aparecen ciertos rasgos comunes que trascienden los
diversos regímenes económicos: dificultad permanente para insertarse en la economía
mundial, inestabilidad política, debilidad de la administración pública y del estado,
predominancia de un espíritu rentístico sobre el espíritu emprendedor, según Schumpeter.
Aunque no es suficiente con invocar estas permanencias, para producir un análisis pertinente
y circunstanciado de la crisis que se manifiesta en 2001.

Las relaciones cruzadas entre política y economía

Estas relaciones ya han sido mencionadas pero toman una forma particular en las
investigaciones regulacionistas. En efecto, los trabajos más recientes han puesto a la luz del
día un paradoja: la mayor parte de las instituciones que están en la base de una economía
capitalista y que le permiten funcionar, tienen un origen extraeconómico, a menudo político.
Es el caso de la moneda, condición permisiva del intercambio mercantil, no creada por la
 23

única iniciativa de los actores económicos, sino por las necesidades de financiamiento del
estado (Aglietta, Orléan, 1998). Lo mismo sucede con los derechos de propiedad, tan
esenciales para los análisis neo-institucionalistas contemporáneos del capitalismo, que
requieren la existencia de un estado capaz de promulgar el derecho y de hacerlo respetar
(Boyer, 2004b). O incluso el mantenimiento de un mínimo de competencia no puede estar
asegurado por las mismas empresas, sino que supone autoridades públicas encargadas de
mantener la disciplina del mercado. La política económica está en la intersección de
preocupaciones políticas (obtener el apoyo de la opinión pública al gobierno, o al menos no
dejar que se deteriore) y consideraciones económicas (responder a las expectativas de grupos
sociales y económicos; absorber los desequilibrios y los conflictos que no cesan de emerger
en el seno de una economía de mercado) (Théret, 1999; Palombarini, 2001).
Este enfoque es importante para el análisis de la evolución argentina: los cambios en las
coaliciones políticas y los golpes de estado han sido los vectores de los cambios en las formas
institucionales, que han condicionado a término el modo de desarrollo. Por otra parte, los
desequilibrios del modo de desarrollo repercuten sobre la esfera política, la crisis de
diciembre de 2001 es un ejemplo singular. El aporte de la teoría de la regulación consiste en
mostrar que el tiempo de la política no es el de la economía, y menos aún el de la finanza.
Esas escalas de tiempo diferentes están en el corazón de la dinámica de las sociedades
contemporáneas (gráfico l):
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 25

Gráfico 1. Una interacción dinámica entre política y economía

LO POLITICO:
 Instituye las reglas de juego
 Decide ciertas opciones
estratégicas LO ECONOMICO:

Esto afecta el poder de

Formación de una coalición negociación de los diversos
gubernamental grupos sociales

De donde un régimen
económico ... y una dinámica
macroeconómica

Retranscripción electoral

Impacto sobre la
adhesión a la política

Una primera posibilidad de crisis: la incoherencia de un modo de

regulación/régimen de acumulación
Esta problemática esclarece ciertos episodios clave de la historia argentina. En efecto, las
crisis y los conflictos emergen de compromisos institucionalizados que se refieren
respectivamente sobre el trabajo, la moneda, las relaciones estado-economía o incluso la
inserción internacional.
En consecuencia, como esos compromisos son negociados independientemente los unos de
los otros, o al menos sin poder anticipar la influencia que ejercen mutuamente, la viabilidad
del régimen correspondiente en siempre problemático.
 26

La estrategia peronista: su insuficiencia para establecer un régimen fordista

La confrontación de los primeros trabajos regulacionistas han hecho aparecer un resultado

central. Si se tuvieran que fijar los períodos de los modos de regulación y los regímenes de
acumulación a partir de las declaraciones de los gobiernos y de las fechas importantes en
materia de institucionalización de la relación salarial, habría pocas dudas de que los diversos
gobiernos peronistas apuntan al proyecto de establecer un régimen autocentrado, finalmente
muy próximo al fordismo, porque está fundado sobre la complementariedad entre una
institucionalización del estatuto del asalariado industrial y una modernización del sector
productivo nacional (Neffa, 1998). Ese régimen es a priori una ruptura con el régimen
económico anterior (Hillcoat, 1986).
Sin embargo, los análisis econométricos de la formación de los salarios, de los determinantes
de la productividad y de la evolución del comercio exterior, no confirman la hipótesis del
paso a un régimen de acumulación intensivo (Miotti, 1991). En efecto, la economía se
enfrenta a la restricción del volumen de exportaciones cada vez que la aceleración del
crecimiento implica un aumento de las importaciones. Parecería entonces que el fordismo
imaginado por los gobiernos peronistas no tuvo tiempo suficiente para establecerse,
desembocando finalmente sobre el gran cambio de 1976. Así se puede concluir que todas las
estrategias no tienen la vocación de concluir instaurando un régimen de acumulación viable.

El menemismo: adhesión al consenso de Washington sin concretarse el régimen de

crecimiento

Mutatis mutandis, es esta misma enseñaza general la que aportan los años noventa, a pesar de
que el régimen económico buscado es muy diferente, porque se orienta precisamente a
superar los límites de las estrategias peronistas. En el orden de la retórica, la política seguida
por el gobierno menemista satisface en todos los puntos los requisitos del consenso de
Washington: apertura rápida y casi completa a la competencia internacional, privatización,
desreglamentación social, estado frugal, modernización del sistema financiero. Todas ellas
son premisas que debían garantizar el éxito del establecimiento de un régimen de crecimiento
intensivo alimentado por el dinamismo de las exportaciones y el flujo de inversiones
extranjeras directas. Pero de nuevo, el tiempo del proyecto político no es el de la
transformación de las especializaciones del sistema productivo y del comercio exterior, de la
organización productiva, de los modos de vida. De hecho, esta transformación en dirección de
una regulación competitiva (equivalente de un patrón-oro y la atomización de la competencia
sobre el mercado de trabajo) tuvo primeramente efectos favorables, gracias al flujo de
capitales, pero se enfrentó rápidamente a una contracción del aparato productivo expuesto a la
competencia internacional y a una lenta erosión de las clases medias, soporte de la coalición
política que estaba en el origen de la convertibilidad.
La particularidad de Argentina se debe entonces a la simultaneidad del bloqueo económico
con la imposibilidad de proseguir la política de endeudamiento externo, al incremento de las
protestas sociales y a la rápida desaparición del apoyo al gobierno (gráfico 2).
27
 28

Gráfico 2. La brecha entre proyecto político y viabilidad de un modo de desarrollo en

Argentina

LO POLITICO:
 Instituye la convertibilidad
 Reajusta la casi totalidad de
formas institucionales LO ECONOMICO:

Esto aumenta el poder de

negociación del capital fianciero y
extranjero

UNA CRISIS FUNDAMENTAL

Estallido de la coalición De donde una regulación salarial competitiva

gubernamental ... y una dinámica macroeconómica primero
expansionista y luego recesiva

Endurecimiento de la
restricción financiera Pauperización de los asalariados y
de una parte de las clases medias

Movimientos sociales y
protesta política

Otra fuente de crisis: la finanza desborda el campo de lo político

Como se ha mencionado, la crisis de diciembre 2001 no tiene solamente causas internas ya
que se manifiesta por la falta de pago de la deuda pública. Este rasgo no expresa la
insostenibilidad de una política presupuestaria laxa, sino que subraya los peligros de la
financiarización para una economía que no dispone de autonomía en materia de
intermediación financiera y está sometida a los flujos y reflujos de capitales internacionales
que buscan rendimientos elevados. En este caso, Argentina proporciona el equivalente de una
experiencia de laboratorio a propósito de los encantos y los peligros de la financiarización
(Bleger, 2004).
En efecto, cuando se compara la tasa de endeudamiento público con el PIB argentino,
respecto de la de Japón o Italia, el pronóstico ingenuo sería anticipar el derrumbe de las
 29

economías japonesa e italiana, pero no la de Argentina. Este error de pronóstico se debe a que
no se toma en cuenta el hecho de que la deuda japonesa e italiana está casi exclusivamente
asumida por los ahorristas domésticos y emitida en yen o euro; mientras la mayor parte de la
deuda argentina está expresada en dólar y en manos de no residentes. En consecuencia,
Argentina se encuentra fragilizada con respecto a todo shock desfavorable y en primer lugar a
una brutal devaluación del peso. Pero además, la deuda pública está sometida al juicio
permanente de la comunidad financiera internacional, que integra en la prima de riesgo la
probabilidad de que se ponga en cuestión la convertibilidad.
Así, otra fuente de la crisis argentina se debe a la extraversión de la intermediación financiera,
que escapa ampliamente al poder de control de las autoridades nacionales. Es la consecuencia
directa del abandono de la soberanía monetaria para restaurar mejor la credibilidad de la
política argentina. Durante un tiempo los capitales extranjeros fueron atraídos, pero la
contrapartida de esta afluencia era la posibilidad de que en cualquier momento ese flujo se
orientara en sentido contrario y precipitara la quiebra de un sistema financiero construido
sobre la ilusión de una equivalencia entre el peso y el dólar. De una manera atenuada, la
mayor parte de las economías emergentes o en vías de desarrollo, sufren de la misma
debilidad, de alguna manera un pecado original (Eichengreen, Hausmann, 1999): por falta de
instituciones estables y de credibilidad en la gestión monetaria, esos países están obligados a
endeudarse en divisas y asumir así un riesgo considerable: ligado a un derrumbe de la moneda
nacional bajo el efecto del reflujo de capitales.
Para los análisis regulacionistas, esta debilidad se interpreta como expresión de una tendencia
fundamental del capitalismo: la acumulación tiende permanentemente a sobrepasar las
fronteras, tal como han sido definidas por el poder político. Esta brecha entre el espacio
económico y el espacio político es portadora de grandes crisis financieras, característica
acentuada en Argentina por el dominio de un comportamiento rentístico que, en la época de la
globalización financiera, encuentra su expresión fuera del espacio nacional.

Apariencia de éxito y crisis originada por la Caja de conversión

El enfoque regulacionista permite también explicar lo que constituye una paradoja en el seno
de la mayoría de las otras problemáticas. En efecto, estas tienen como característica hacer
derivar las crisis de errores de política económica, o de comportamientos irracionales de los
agentes privados: en un mundo poblado de individuos racionales ¿quien tendría interés en
adoptar un comportamiento que condujera a una crisis ruinosa para todos? Es simplemente
olvidar el accionar mimético de los mercados financieros, que funcionan según la lógica de la
opinión y no dar importancia a las externalidades que caracterizan a esos mercados: cada uno
es optimista cuando suben las cotizaciones de la bolsa, todos quieren salir de sus
compromisos cuando el crash amenaza. Ningún agente representativo o planificador bien
intencionado puede determinar cuál será el comportamiento óptimo de inversión para la
sociedad en su conjunto. A partir de eso, cada uno da fe a las señales del mercado y estas
contienen cada vez menos convenciones, porque nadie quiere correr el riesgo de tener razón
contra el mercado (Orléan, 1999).
En esta materia, la historia de las crisis financieras es esclarecedora porque proporciona un
indicador que anticipa los cambios de tendencia y los crash financieros (Heffer, 1976).
Cuando los economistas, expertos, financistas, convergen todos en la opinión de que la
economía entró en una fase sin precedentes con crecimiento sin fin, que legitimaba
rendimientos financieros exorbitantes, entonces el cambio de tendencia estaba próximo
(Boyer, 2002). Así fue para la crisis de 1929 en Estados Unidos. La euforia comunicativa de
 30

la nueva economía explota a partir de 1998, y todavía dura cuando los expertos
internacionales, anteriormente reticentes sobre la experiencia de la convertibilidad, adhieren a
la opinión según la cual Argentina sería uno de los mejores alumnos del consenso de
Washington. La multiplicación de los shocks desfavorables como el efecto tequila, la crisis
asiática, la crisis rusa, la devaluación brasileña, no hicieron sino reforzar la convicción según
la cual el régimen de convertibilidad había pasado sus pruebas y había quedado inmunizado
frente a las crisis financieras internacionales. Y sin embargo, a partir de 1997 se inicia una
depresión que apunta a una de las dos alternativas del dilema de la convertibilidad: o el
gobierno modera sus gastos y su endeudamiento y pone en marcha una espiral deflacionista
en la cual sería cada vez más difícil reembolsar la deuda privada, o deja correr ese
endeudamiento, premitiendo entonces la fuerte elevación de la prima de riesgo (cf. Kalantzis).

Un análisis de la crisis de diciembre 2001

La teoría de la regulación pone de relieve otras tres características tipo para analizar la crisis.

Cambio de la jerarquía institucional, pero no coherencia

Los autores (cf. Miotti, Quenan, Neffa, Coriat, Boyer) convergen en un diagnóstico común: el
brutal cambio de la jerarquía de las formas institucionales que nutre primeramente la ilusión
de un régimen coherente, suscita enseguida evoluciones macroeconómicas conducentes a la
crisis. En efecto, hasta los años setenta, la relación salarial y el estado constituían las dos
formas institucionales dominantes, el régimen monetario de cambio se adaptaba, en
consecuencia, como forma dominada. A partir de comienzos de los años noventa, el régimen
monetario y la inserción internacional, vector del fortalecimiento de la competencia,
determinan muy fuertes restricciones a la transformación del papel del estado y de la relación
salarial. Pero, por falta de una política presupuestaria finalmente prudente y del casi
estancamiento del salario real, esas dos variables de ajuste se muestran insuficientes para
asegurar la concreción de un régimen de acumulación. Así, el brusco cambio de una jerarquía
institucional no significa necesariamente la coherencia en el modo de regulación resultante.
En este caso se encuentra una divergencia en el diagnóstico, según se proceda a la
observación de las transformaciones institucionales o al análisis formalizado (Kalantzis,
2003 ; 2004) o econométrico de un régimen económico (cf. Albornoz, Español, Kalantzis).

La contradicción entre una acumulación intensiva y una regulación competitiva

Los análisis históricos de largo plazo referidos al capitalismo norteamericano (Aglietta, 1976)
y luego al francés (Boyer, Mistral, 1982), habían hecho emerger la conjetura siguiente: sin
dudas, la acumulación intensiva no habría podido establecerse si hubiera persistido una
regulación de tipo competitivo. En efecto, la acumulación extensiva parecía ser compatible
con los rigores del patrón-oro y de una competencia fuerte en el siglo XIX, pero la estabilidad
de precios tenía como contrapartida un ritmo de crecimiento anual moderado, del orden del
2%. Por el contrario, la acumulación intensiva no se habría podido establecer si no se pasaba
a una codificación de la relación salarial, caso típico de una regulación monopolista: la tasa
de crecimiento era entonces significativamente elevada, pero al precio de una inflación
permanente, persistente, incluso en los periodos de recesión (Boyer, 2004b).
La historia económica argentina confirma esta misma conjetura: las esperanzas puestas en el
paso a un régimen impulsado por las ganancias de productividad asociadas a la apertura
 31

internacional, se materializaron durante un tiempo, de 1991 a 1997, pero luego se evaporaron,

pues en el contexto de una relación salarial más y más competitiva, este régimen no podía
establecerse de manera durable (cf. Feliz, Pérez).

La financiarización en el origen del éxito inicial y luego de la severidad de la crisis

El enfoque regulacionista proporciona también una interpretación de la originalidad de la

gravedad de la crisis que explota en 2001. En efecto, las crisis son recurrentes pero no se
repiten necesariamente, pues se alteran progresivamente los modos de regulación y cambian,
en el período largo, los regímenes de acumulación. El capitalismo es innovación, en materia
de tecnología, de organización, de productos….. y de finanza. Ahora bien, las innovaciones
financieras se han multiplicado en el curso de los quince últimos años y estas se han
difundido hacia las economías en vías de desarrollo, más aún al ser percibidas como
emergentes, es decir prometedoras en términos de crecimiento y de rentabilidad de los
fondos invertidos.
Argentina fue primeramente beneficiaria y luego víctima de la globalización financiera y no
solamente de la incapacidad para concretar compromisos institucionalizados que aseguraran
la viabilidad de un régimen económico. En efecto, cuando el país se abre a la finanza
internacional y se compromete a seguir las prácticas de buena gobernancia recomendadas por
los organismos internacionales, afluyen los capitales. Las restricciones domésticas que
limitaban anteriormente el otorgamiento de créditos se vieron brutalmente incrementadas, lo
que lanza un proceso de crecimiento del consumo –que consolida el apoyo a la
convertibilidad por parte de vastos sectores de clases medias- pero simultáneamente,
distorsiona la asignación del capital en detrimento del sector expuesto y de la toma de riesgo,
lo que constituye un endeudamiento en dólares cuando el sector exportador, a pesar de su
crecimiento, representa una débil fracción del PBI.
Entonces, la financiarización ha sido un factor que acentuó la amplitud del boom económico,
pero que simultáneamente arrastró un derrumbe mucho más dramático que el lento proceso de
ajuste, si la inversión y los déficits públicos hubieran sido financiados solo por el ahorro
doméstico. Claramente, la trayectoria argentina muestra el peligro de una apertura
indiscriminada respecto de la finanza internacional (Boyer, Dehove, Plihon, 2004). Sugiere
también, cómo la difusión de una acumulación dirigida por la finanza, resulta problemática
fuera de los países de larga tradición industrial y financiera (Boyer, 2000).

Diciembre 2001: finalmente una crisis del modo de desarrollo

Según la TR, el modo de regulación entra en crisis y es sustituido por otro, cuando por causa
de perturbaciones internas, de luchas sociales y políticas, se ponen en cuestión los
compromisos institucionalizados que permitían el funcionamiento de las regularidades
económicas de manera coherente y progresiva. Para estudiar estas crisis se requiere un trabajo
pluridisciplinario de varias disciplinas además de la economía: la sociología, el derecho, la
ciencia política y las relaciones de trabajo. A fines de la década pasada, las formas
institucionales sufrieron profundas transformaciones, cambian su jerarquía, pierden
dinamismo y se ven impedidas de cumplir con las funciones arriba mencionadas, lo cual
señala la existencia de una crisis del modo de regulación.
Por otra parte, el régimen de acumulación está compuesto por regularidades que aseguran una
progresión coherente y estable de la acumulación del capital, debido a la formación,
 32

apropiación y utilización del excedente económico, que a su vez permiten hacer frente a los
desequilibrios generado por el régimen de acumulación. Esas regularidades se refieren a la
articulación entre el modo de producción predominante y las demás formas de organización
de las actividades económicas, las tasas de inversión, las relaciones de los asalariados con los
medios de producción, el horizonte temporal de valorización del capital, y la distribución del
valor generado. Este régimen puede ser extensivo, generado con plus valor absoluto mediante
la intensificación del trabajo y la penetración del modo de producción capitalista en los demás
espacios económicos, o intensivo, basado en el plus valor relativo, debido al incremento de la
productividad que reduce los costos unitarios y hace posible y compatibles el aumento de las
tasas de ganancia y de los salarios reales, dando lugar a una norma de consumo de bienes
durables por parte de los asalariados. El paso del régimen extensivo al intensivo es lo que
normalmente aunque no necesariamente sucedió históricamente en los PCI y para ello se debe
producir un cambio del paradigma productivo que introduzca innovaciones tecnológicas y
nuevas formas de organizar el trabajo, las empresas y los modos de gestión de la fuerza de
trabajo.
Las crisis del régimen de acumulación ocurren cuando se interrumpe el funcionamiento de las
regularidades económicas arriba mencionadas, porque se bloquea el mecanismo de
reproducción del sistema, entrando en contradicción con las formas institucionales. Esto es lo
que se preparó durante el período estudiado y explotó a fines del año 2001 cuando se instaura
el 'corralito' para impedir las corridas bancarias, cae la tasa de ganancias, se reduce la
demanda interna y se interrumpe el pago de la deuda. El sistema productivo se bloqueó, no
estuvo en condiciones de responder a los cambios en la demanda, debido a la obsolescencia
tecnológica y de los sistemas organizativos, además de los desequilibrios suscitados entre las
secciones productivas.
La crisis argentina de fines de 2001, puede entonces ser calificada como una crisis del modo
de desarrollo.

IV. El aporte argentino a las investigaciones regulacionistas

Sobre todos esos puntos, los autores que han movilizado la teoría de la regulación para
analizar la Argentina, se acercan a conclusiones muy generales obtenidas para otros países o
periodos históricos. Pero hacen algo mejor que esto, porque aportan ciertos resultados
originales, que a su vez merecen ser testeados en otros espacios geográficos.

Dos grandes configuraciones de crisis

Como la historia de las crisis en Argentina es amplia y está bien documentada, su puesta en
perspectiva permite avanzar una hipótesis interesante (cf. Panigo, Torija Zane). En efecto se
observa que en los casos donde prevalece una regulación competitiva, las crisis se
manifiestan por medio de la recesión o depresión, acompañada de una baja de los precios. Es
el caso de la crisis de 1929-30 (cf. Rapaport) o de la que se desarrolla de 1998 a 2002, aunque
las crisis de 1981 y de 1989 constituyen una excepción. Por el contrario, cuando el modo de
regulación es monopolista, lo que se observa en 1975, la crisis reviste un carácter
inflacionario. Ese resultado es interesante porque se acerca a una de las mayores conclusiones
de los trabajos fundadores, consagrados respectivamente a la transformación de la crisis
norteamericana (Aglietta, 1976) y de las crisis francesas (Boyer, Mistral, 1982). Al mismo
tiempo se observa un resultado dual en cierto modo: en general, la regulación monopolista es
 33

ciertamente inflacionista, pero es más favorable a un crecimiento caracterizado por fuertes

ganancias de productividad.

La incertidumbre sobre el futuro, obstáculo para establecer regímenes

estabilizados
En cierto sentido, la trayectoria argentina está en las antípodas de las evoluciones observadas
en Francia en el curso del último medio siglo.
 En Francia, las luchas sociales y políticas y el legado de una concepción del estado
fuerte e intervencionista, han conducido a una extrema codificación inclusive jurídica de los
compromisos institucionalizados. En consecuencia, una vez que se produjo la crisis del
fordismo, la persistencia de un modo de regulación monopolista, ha atenuado fuertemente los
mecanismos de ajuste, lo cual ha provocado una progresiva disminución del crecimiento
 En Argentina, por el contrario, la economía pasa por periodos de crecimiento y luego
de depresión, de aumento del nivel de vida y luego una caída brutal, derivada de los modos de
regulación embrionarios e inestables, como consecuencia del cambio en las estrategias de los
diferentes gobiernos. La incertidumbre sobre el futuro, está en el corazón de las dificultades
recurrentes de la economía argentina. Se encuentra la huella de esto en la mayoría de los
dominios de la actividad económica.

Una inversión en función de los beneficios y no de la demanda anticipada

Si a grandes rasgos, en la regulación competitiva, el beneficio es el determinante esencial de

la decisión de inversión, en la regulación monopolista, son las variaciones de la demanda
anticipada lo que determina la inversión, sabiendo que la relación salarial fordista tiene como
propiedad estabilizar el reparto entre salarios/beneficios. Ahora bien, la puesta en perspectiva
de las crisis económicas en Argentina, muestra que la incertidumbre que prevalece en casi
todas las épocas en cuanto a la prolongación de las tendencias recientes, determina un
comportamiento de la inversión orientado hacia la búsqueda del beneficio a corto plazo, y no
a la anticipación de la demanda de largo plazo (cf. Panigo, Torija Zane). Es notable que esta
sensibilidad de la inversión respecto del beneficio, se encuentre tanto en las primeras fases de
la sustitución de importaciones, como en el período más reciente de apertura a la finanza
internacional.

La imposible estabilización de la relación salario real/productividad

Esa misma incertidumbre se encuentra en el corazón de la relación salarial. Como las

perspectivas a mediano y largo plazo son siempre frágiles, el conflicto capital/trabajo no
desemboca en compromisos suficientemente durables como para orientar la acumulación.
Así se explica sin dudas la increíble inestabilidad de las relaciones entre el salario y los
beneficios (cf. Feliz, Pérez). Se observa también una causalidad inversa: como el ingreso
salarial no manifiesta ninguna tendencia a largo plazo, las perspectivas de la demanda son
inciertas, lo que favorece la atención de las empresas a las inversiones y la débil probabilidad
de que exista un mecanismo de acelerador, componente importante en un régimen de
acumulación intensiva centrado en el consumo masivo. Por ello, la inestabilidad de las
relaciones capital/trabajo impacta sobre las perspectivas macroeconómicas, y viceversa, la
incertidumbre macroeconómica inhibe la negociación de compromisos institucionalizados.
 34

La ilusión del poder de compra: alzas y bajas del nivel de vida expresadas en moneda
internacional

Las relaciones de la economía argentina con la economía internacional introducen una tercera
fuente de grandes incertidumbres. A veces la moneda argentina rivaliza con las monedas
fuertes y el nivel de vida progresa, de manera que la población siente que pertenece al mundo
desarrollado y se comporta en consecuencia en materia de consumo. Otras veces una crisis
monetaria se traduce por una reducción drástica del poder de compra medido en moneda
internacional, en un contexto de baja del ingreso real: Argentina entra en a la categoría de
economías en vías de desarrollo. De esa manera se introduce una gran incertidumbre con
respecto a las perspectivas de evolución del nivel de vida (cf. Carrera, gráfico 1).
En ese movimiento del nivel de vida expresado en moneda internacional, se conjugan tanto
las incertidumbres de la inserción internacional de Argentina y la decisión de su régimen de
cambio, como aquellas que se refieren a la inestabilidad macroeconómica interna y los
bruscos cambios de estrategias económicas, debidas a la recurrencia de crisis políticas
(gráfico 3). Tal conjunción es un desafío a la teoría de la regulación que tiende a insistir sobre
el papel de las formas institucionales como reductoras de incertidumbres y por lo tanto
productoras de irregularidades que están en la base de los modos de regulación. Irónicamente,
esto podría ser el ejemplo canónico del cual se deberían apoderar los poskeynesianos, que
insisten sobre la incertidumbre radical que preside la inversión, es decir la inestabilidad
intrínseca de los mecanismos que dan forma a la macroeconomía (Shackle, 1972).
 35

Gráfico 3 . Argentina, tierra de todas las incertidumbres… o la imposible regulación

Incertidumbre de las
visiones sobre el
futuro

Inestabilidad de los Predominio de

compromisos políticos comportamientos
cortoplacistas

Inestabillidad
macroeconómica

Incertidumbre de la
inserción
internacional

La originalidad de la configuración de los años noventa

A la luz del análisis que precede, la decisión de la convertibilidad y de la estrategia
económica de apertura, aparecen como palativas de una gran parte de esas incertidumbres: las
condiciones de la inserción internacional son claramente definidas, la decisión de arrimarse al
dólar favorece el nivel de vida de las clases medias que aportan su apoyo al gobierno, las
relaciones del estado y de la economía se definen en un sentido liberal, el poder de
negociación de los asalariados es fuertemente reducido. Finalmente, la aprobación de este
modelo por los partidarios del consenso de Washington, después de 1997, parece abrir y
sellar una configuración institucional y económica que se libera de las debilidades e
inestabilidades del pasado. Pero precisamente la crisis se anuda a partir de esa constatación de
éxito, ya que desde el inicio ese régimen económico tenía ciertamente la propiedad de
controlar la inflación, promover el crecimiento e introducir un cierto orden en la arquitectura
institucional (cf. Carrera), pero introduce al mismo tiempo grandes causas de crisis al estar
fundado sobre una serie de desafíos riesgosos (cf. Coriat).

Fuerte dependencia financiera internacional con débil apertura comercial

Tradicionalmente, los países comienzan por abrirse a la competencia internacional, con el

proyecto de desarrollar un sector exportador performante. Pero sólo en un segundo tiempo se
plantea la cuestión de la apertura de la cuenta de capital, estrategia complementaria para
atraer inversión internacional y beneficiarse así con una recuperación tecnológica. Es por
ejemplo la trayectoria que han seguido los países asiáticos, como Corea. Cuando sobreviene
la crisis financiera vinculada con el reflujo de inversiones extranjeras, la recesión es severa,
 36

pero el ajuste de la tasa de cambio induce rápidamente una recuperación de la actividad y de

la competitividad del sector exportador, que permite acumular divisas y facilitar el reembolso
de las deudas contraídas anteriormente. Nada de esto ocurrió en Argentina, aunque no porque
la recesión y deflación operaran desde 1998, es decir antes de que estallara la crisis
financiera.
Por consiguiente, esta diferencia entre la trayectoria argentina y coreana nos hace reflexionar
sobre la debilidad de la dimensión del sector exportador, en contraste con el volumen de
capitales extranjeros. Una modelización muestra efectivamente la existencia de una
dimensión límite del sector exportador para que, por ejemplo, un reajuste de la tasa de cambio
permitiera resolver una crisis de pago de la deuda externa (Hausmann, Velasco, 2002). Otra
formalización adjudica esencialmente a la inflexión del crecimiento de las exportaciones
después de 1997 la crisis argentina, lo cual va a hacer aparecer como excesivos los montos de
los reembolsos y por lo tanto inferir un freno del financiamiento externo (cf. Kalantzis). La
dinámica del sector exportador es también importante cuando se busca determinar si las crisis
financieras constituyen una etapa transitoria en el proceso de apertura internacional o si, por
el contrario, ellas continúan caracterizando las economías periféricas, incluse una vez
ajustadas plenamente al contexto internacional (cf. Kalantzis).
En efecto, si el sector exportador adquiere una dimensión y una competitividad suficientes,
las crisis financieras no son sino transitorias, mientras que sí constituyen una señal
permanente en el caso contrario. Ahora bien, la mayor parte de los análisis empíricos
compilados en esta obra confirman la débil dinámica tecnológica impulsada por la
internacionalización (cf. Albornoz, Español, Kalantzis; Musacchio; López). En términos
regulacionistas estos diversos resultados confirman la hipótesis de la no coherencia del
régimen de acumulación buscado después de 1991 (cf. Coriat), o por lo menos no había
tiempo suficiente para que tal estrategia diera sus frutos.

La pérdida de autonomía de la política económica

La estrategia de convertibilidad y de apertura tiene consecuencias desfavorables, referidas a

la capacidad de absorción de los shocks por parte del modo de regulación. En efecto, el
gobierno pierde por esta causa dos instrumentos de política económica, a saber: la tasa de
interés y la tasa de cambio, y el grado de autonomía de otros instrumentos es severamente
reducido a fin de preservar la credibilidad del régimen de convertibilidad. La capacidad de
reacción se encuentra así estructuralmente reducida, hasta el punto de que se pueda pensar
que el modo de regulación correspondiente ya era inviable desde sus origenes (cuadro 2)

Cuadro 2 . La Caja de conversión introduce un cambio radical de la política económica

Objetivos Variables de ajuste

Configuración tradicional Caja de conversión
Inflación Tasa de interés Pérdida de autonomía de la política
monetaria en un régimen de liertad
de los movimientos de capitales
Empleo Presupuesto Presupuesto sometido a fuertes
restricciones, ergo necesidad de la
flexibilidad salarial
 37

Crecimiento Investigación, educación, inversión Cortoplacismo de las decisioes

a partir de impuestos
Equilibrio exterior Tasa de cambio
presupuestarias, recurrencia a la
inversión extranjera directa
Modernización productiva por las
transnacionales, suvenciones a la
exportación

Fue necesario recurrir a los nuevos instrumentos, por ejemplo la flexibilidad salarial, para
tratar de limitar el impacto negativo sobre el empleo de la sobrevaluación del peso, o
inclusive ayudar a la exportación para consolidar los márgenes de los exportadores,
tomadores de precios en el mercado mundial, aunque significaran costos de producción
elevados. La otra solución consistía en abandonar uno o varios de los objetivos tradicionales
de la política económica, en la búsqueda del pleno empleo, ya que el desarrollo del potencial
de crecimiento había sido delegado finalmente a las empresas transnacionales, encargadas de
aportar las mejores tecnologías.

Una regla rígida en un solo país en una época inestable y de búsqueda de la flexibilidad

Las tasas de cambio fijo prevalecieron en ciertos períodos del siglo XIX o más tarde, entre
1945 y 1971. Pero fuera de ellos, prevalecía un sistema internacional más o menos coherente
y se disponía de reglas de ajuste en caso de desequilibrio en una economía nacional. La
situación es muy diferente a fines del siglo XX, por la emergencia de nuevos países
industrializados, los movimientos de la finanza globalizada, la aparición de nuevas
interdependencias entre centro y periferia, que introdujeron muchas incertidumbres en el
sistema internacional. Entonces la paradoja de las autoridades argentinas consistió en haber
querido recurrir a un conjunto de reglas rígidas, en un universo fluctuante, incierto,
conflictual… en el mismo momento en que, para responder a factores aleatorios y a las crisis,
los otros países se volcaban hacia políticas discrecionales, opuestas a las reglas propuestas e
instituidas por los monetaristas para luchar contra la inflación. Más aún, cuando en el mundo
rigen la fuerte competencia transnacional y libertad de movimientos de capitales, es
aparentemente la deflación más que la inflación, la que plantea problemas a las políticas
económicas.
Una de las últimas paradojas de la política argentina fue entonces haber promovido un estilo
de gestión de la economía visto como prometedor y eficaz, porque se veía moderno, mientras
la caja de conversión no era sino la tentativa de aclimatación de un dispositivo que solo podía
resistir su prueba en un marco social, político e internacional desaparecido hacía mucho
tiempo.

Contingencia del establecimiento de un régimen de acumulación intensivo

Este es el último aporte de las investigaciones regulacionistas sobre Argentina: las teorías
estándar del crecimiento postulan que una aceleración de la productividad es siempre
favorable, porque mejora el modo de vida y aumenta la tasa de crecimiento. Por su parte, las
concepciones marxistas ortodoxas, insisten en la preponderancia del desarrollo de las fuerzas
productivas, garantes de la evolución de las relaciones sociales, en un sentido finalmente
progresista. Ciertas críticas a la teoría de la regulación han denunciado su carácter
funcionalista: después de la acumulación extensiva sucede la intensiva, pero si esta última
encontrara problemas para concretarse, vendría el compromiso fordista para lanzar el
 38

consumo masivo. Así los regímenes de acumulación se sucederían conformes con la lógica
hegeliana.
De hecho, esa no es la conclusión de las investigaciones regulacionistas que, desde sus
orígenes (CEPREMAP-CORDÈS, 1978), han insistido siempre en el papel de la luchas políticas
y sociales, de las crisis y de las guerras, sobre la emergencia de formas institucionales.
Ningún principio de selección en función de la eficacia rige la evolución de las formas
institucionales. Ya a mediados del siglo XIX, Inglaterra había sido incapaz de pasar al estadio
de acumulación intensiva, inaugurando así un largo periodo de declinación relativo y a veces
absoluto. Por otra parte, hasta mediados de los años 1990, la crisis del fordismo no ha dado
lugar a un nuevo régimen de acumulación intensiva, sino más bien a un crecimiento
extensivo, asociado a una profundización de las desigualdades: Estados Unidos constituye en
este sentido un ejemplo emblemático (Boyer, Juillard, 2002).
La Argentina viene a recordar útilmente que la instauración de una acumulación intensiva no
es para nada un fenómeno automático, que ello puede intentarse muchas veces bajo formas
diferentes (el peronismo, luego el menemismo) sin tener éxito. Es un mensaje importante pero
muy olvidado.

La incapacidad de forjar un bloque hegemónico

Las razones de estos fracasos se deben finalmente a la primacía de lo político en la
emergencia de las formas institucionales y la necesidad de un bloque hegemónico para
superar las dificultades inherentes a la instauración de un régimen de acumulación. La
trayectoria argentina es una invitación a los regulacionistas para que se zambullan en la
historia política argentina y comprendan las razones fundamentales de la sucesión de crisis
que marcan este país. Mientras tanto, la teoría de la regulación ha sido llevada a acordar un
lugar cada vez más grande a los procesos políticos: un modo de regulación, social y no más
solamente económico, sería viable si la coalición política en el poder es susceptible de
renovar, de período en período, el apoyo de grupos sociales, por su orientación política y su
apreciación de las ventajas que acarrearía para ellos la evolución macroeconómica asociada a
ese modo de regulación (Amable, Palombarini, 2004).
Revisitar la historia argentina con la ayuda de esta nueva definición sería particularmente
fructífero, en la medida en que esclareciera las salidas a la crisis contemporánea.

V. ¿Se repetirá la historia?

Si se acepta al diagnóstico de que hubo una gran crisis, surge de esto que no puede ser
superada por el regreso a un pasado idealizado, pues los años noventa han cambiado
irreversiblemente la sociedad argentina, las estructuras productivas de la economía, las
percepciones de las prioridades políticas (Boyer, 2004c). No se puede entonces imaginar una
salida por continuidad, conforme a las regularidades anteriores. Sin embargo, no habría que
subvaluar los rasgos ampliamente invariantes que se repiten a lo largo de las crisis y que
resulta importante identificar, ya sea para que sirvan como vectores para salir de la crisis, o
para intentar alterarlos si constituyen bloqueos.
 39

Un proyecto político frente a la fuerza de los intereses constituidos o a la

inercia de las estructuras
Las grandes crisis argentinas han desembocado a menudo en una alternancia política -que
llega por medio de elecciones o por la irrupción de gobiernos militares- portadores de un
programa de ruptura con el pasado. Ya se ha subrayado de manera abundante que, de hecho,
tanto el peronismo histórico como el menemismo fracasaron, porque no dispusieron de
tiempo para que fueran cambiadas de manera durable, tanto las estructuras productivas, como
el respectivo poder de negociación de los diversos grupos o incluso las modalidades de la
representación política. Un proyecto política e ideológicamente coherente puede entonces
enfrentarse con la inercia de las instituciones, de las organizaciones, de las especializaciones
del comercio exterior. Se deja al cuidado de los especialistas argentinos evaluar las chances
del Presidente Kirchner con respecto a sus predecesores.

La repetición de las secuencias expansión/depresión, optimismo/pesimismo

Una segunda característica marca la historia económica y política argentina. En efecto,
alternan períodos extremadamente contrastantes de optimismo político y de expansión
económica vigorosa, que desembocan en crisis brutales y a menudo violentas al final de las
cuales se inician largas recesiones, y se generaliza un pesimismo extremo, respecto de las
chances de Argentina para superar sus dificultades. En 2004, es más bien la hora de la
recuperación económica y de un cierto retorno a la confianza, como testimonia por ejemplo
una proyección asociada al Plan Fénix, que pone como prioridades la reabsorción de las
capacidades de producción inutilizadas, la reducción de la pobreza y de las desigualdades, la
reducción del desempleo y un regreso a mejores empleos (Facultad de Ciencias Económicas,
2003). La gran cuestión no es otra que la detección de los obstáculos contra los cuales
terminará chocando esta simple recuperación de los niveles de productividad y de vida
alcanzados a mediados de los años 1990 (gráficos 3 y 4).

Gráfico 3. Las proyecciones del Plan Fénix: evolución del producto per per en millones de
pesos constntes de 1993
 40

Gráfico 4. Las proyecciones del Plan Fénix: variaciones del PBI

Fuente: Facultad de Ciencias Economicas (2003, p. 40 et 41)

Una tradición: la socialización de las pérdidas a cargo del Estado

Ya en el pasado, las deudas de los agentes privados fueron convertidas en deudas públicas, de
manera que las dificultades financieras tienden a concentrarse sobre el sector público,
mientras que los agentes privados se benefician con las ganancias logradas en los períodos de
bonanza. La última década no escapó a esta tendencia, lo que plantea la cuestión acerca de
cómo cocluirá la negociación de Argentina con los detentores de su deuda soberana. Según el
grado de reembolso de esta deuda, los problemas macroeconómicos relacionados con la
necesidad de obtener un excedente primario del presupuesto, serán más o menos agudos.

Debilidad de la administración pública e inestabilidad de las estrategias

políticas
Un cuarto rasgo recurrente consiste en la dificultad para cobrar los impuestos, que traduce en
sí misma la débil legitimidad de la administración pública. Pero la reducción de las
desigualdades desarrolladas en el curso de la última década, supone una política activa de
lucha contra la pobreza es decir transferencias sociales significativas. La debilidad de los
medios de acción de la administración pública encuentra su correspondencia en la
inestabilidad de las estrategias gubernamentales. Como ya se ha subrayado, la inestabilidad
política participa de la dificultad frente a los compromisos institucionalizados, y a su vez ellos
se alimentan de la inestabilidad macroeconómica. ¿Es posible romper ese círculo vicioso?

Tradición más rentística que empresarial, agravada por la finaciarización

Finalmente, la ausencia de un empresariado que asocie sus intereses con los del espacio
económico argentino, puede ser un gran obstáculo para la emergencia de esos compromisos
institucionalizados, tales como los que supone implícitamente el Plan Fénix, o los que
convocan los proyectos del presidente Kirchner. ¿Cómo hacer emerger tal clase de
empresarios modernizantes y progresistas? En el pasado, los países podían recurrir a las élites
del Estado, pero esto ha sido cada vez más difícil, debido al papel determinante de la finanza.
 41

VI. ¿Excepcionalismo o ejemplaridad de Argentina?

La elección de una estrategia por parte de Argentina se puede esclarecer a partir no solamente
de su trayectoria histórica, sino también de las comparaciones internacionales que se sitúan en
un doble nivel: el de los países en vías de desarrollo o, de manera más restringida, de los
países latinoamericanos.

Argentina: ¿un perfil institucional marcado por el liberalismo puro?

Un trabajo reciente se propuso elaborar una grilla que permitiera captar, de la manera más
exhaustiva posible, los perfiles institucionales a partir de variables que miden las instituciones
políticas, el orden público, la gobernancia política, el grado de libertad en el funcionamiento
de los mercados, el grado de apertura al exterior y, finalmente, la cohesión social (Berthelier,
Desdoigts, Ould Aoudia, 2004). Procediendo a un análisis factorial múltiple, aparece un
núcleo institucional a partir de un grupo de variables y se confirma la influencia de las
instituciones sobre el nivel de desarrollo. El análisis de cuatro grandes familias institucionales
(gráfico 5) revela la combinación de variables institucionales y de variables socio-
económicas. Las mismas se distribuyen según dos ejes principales: el primer eje horizontal
opone dos familias de regulación social, la que está asegurada por el estado y la que por el
contrario surge de la instancia tradicional de la sociedad. El segundo eje, vertical, opone dos
tipos de organización social: uno que favorece la circulación de las personas y de la
información, el otro la seguridad-estabilidad del contrato de trabajo, la justicia laboral y la
mayor o menor parte del trabajo informal. De eso se deduce, según los autores, que la
Argentina de los años noventa pertenece al modelo de liberalismo puro. Pero en el seno de
este modelo, se encuentran dos variantes: los países caracterizados por una gran eficacia del
estado a lo largo del eje horizontal y los que por el contrario se caracterizan por un alto grado
de informalidad del trabajo sin que el estado sea necesariamente eficaz. La Argentina, tanto
como el Brasil, pertenecen a esta categoría.

Gráfico 5. La Argentina de los noventa: un modelo de liberalismo puro

Fuente : Berthelier, Desdoigts, Ould Aoudia 2004: 167.

 42

Es destacable que esta comparación internacional confirme el diagnóstico que proporciona el

análisis de la trayectoria histórica argentina: este país ha devenido un ejemplo tipo de la
liberalización de los mercados respecto de las restricciones jurídicas e institucionales, en el
contexto de un estado relativamente ineficaz.

Una lectura regulacionista de la particularidad argentina

En los análisis ya es tradicional oponer el conjunto de los países latinoamericanos
supuestamente víctimas de la prosecución de una estrategia de sustitución de importaciones a
los países asiáticos, que tendrían la suerte y el mérito de comprometerse resueltamente en un
crecimiento impulsado por las exportaciones. En ese caso, Argentina es frecuentemente
asimilada en una configuración tipo de América Latina.
Numerosas investigaciones inspiradas por la teoría de la regulación, brevemente resumidas en
la presente obra (Miotti, Quenan, 2004) proporcionan un análisis diferente (Quemia, 2001).
De allí surge que en efecto, en los años setenta, Argentina era relativamente atípica en
comparación con Brasil, Chile, México y Venezuela, pues se caracterizaba por una regulación
ampliamente monopolista. Una segunda particularidad es la brutalidad del cambio que se
produjo en los años noventa. Es en este país donde el cambio de la jerarquía de las formas
institucionales ha sido más pronunciada, hasta el punto de converger hacia una regulación
competitiva. En ningún otro país el régimen monetario y la apertura internacional, han sido
tan dominantes en la recomposición de la relación salarial y de las relaciones entre el estado y
la economía.
Es un hallazgo importante, pues esta liberalización imprime su marca al conjunto de la
economía y de la sociedad. Se podría intentar en esta materia, hacer una comparación con la
situación respectiva entre el Reino Unido y Europa continental. En aquel el vigor del
programa conservador proseguido con perseverancia durante la era de M. Thachter dio
nacimiento a una estrategia llamada de la tercera vía, después de haber sido desestructuradas
las formas institucionales del régimen anterior. Nada de esto se produjo en Alemania ni en
Francia. Para anticipar una comparación, Argentina se encuentra en una posición casi
equivalente a los demás países latinoamericanos… a pesar de que estos últimos estaban
tradicionalmente más próximos a la informalidad de una regulación competitiva.
Esta conclusió no deja de tener consecuencias para pronosticar las estrategias que se abren en
adelante.

VII. ¿Qué estrategias para Argentina?

De esta radioscopía institucionalista y regulacionista, puede resultar útil extraer algunas
propuestas de política económica, de acuerdo con la especificidad de los enfoques
desarrollados en esta obra. La dificultad de la tarea consiste en el hecho de que las
regularidades anteriores, han sido afectadas por el derrumbe de la economía argentina, de
manera que las salidas de la crisis están ampliamente condicionadas por las decisiones
políticas. Ahora bien, estas últimas han sido adoptadas con urgencia y bajo la presión de la
actualidad, sin que se hubieran podido evaluar las consecuencias en el largo plazo de una
serie de decisiones puntuales. Pero además, dadas la conjunción de una crisis financiera,
política y económica y la interdependencia de los factores determinantes de la viabilidad de
un modo de desarrollo, no se pueden emitir recomendaciones tan simples, por no decir
 43

simplistas, como las que propondrían teóricos monetaristas, economistas neoclásicos o

incluso keynesianos.

No repetir los errores de la política económica pasada

Un primer interés que ofrece poner en perspectiva la crisis actual, es que ofrece proporcionar
enseñanzas concernientes a los errores que convendría no volver a repetir, máxime cuando
algunos de ellos podrían ser detectados y por consiguiente evitados ex ante (cuadro 3).
Si se toma distancia, aparecen claramente los peligros de una apertura completa y rápida a la
finanza internacional cuando se observa la multiplicación de las crisis que han golpeado a los
países llamados emergentes a lo largo de los años noventa. Una entrada masiva de capitales
estimula el crédito que alimenta la expansión del consumo, pero también genera una
asignación discutible del capital a los sectores protegidos contra la competencia internacional.
Aunque el sector bancario respete las prudentes normas internacionales, la experiencia ha
mostrado que la rapidez de los flujos de capitales tuvieron como contrapartida su brutal fuga
cuando cambia el punto de vista sobre el futuro. Así, la globalización financiera ha acentuado
la inestabilidad macroeconómica y más bien penalizado el crecimiento, sin resolver
verdaderamente la cuestión del equilibrio dinámico entre el ahorro y la inversión doméstica.
Sería entonces oportuno favorecer la intermediación financiera en la escala doméstica, y
minimizar la búsqueda de créditos emitidos en dólares en el circuito internacional. La
pesificación va en este sentido; y debería concebirse como una política estructural y no como
una simple respuesta a la ruptura de los circuitos de pagos internacionales.
Muchos autores están hoy de acuerdo en distinguir claramente la inversión de portafolio de la
inversión extranjera productiva directa. Sin embargo, cuando se comparan los países
latinoamericanos con los del sudeste asiático, surge que la IED tiene efectos de
modernización y de arrastre extremamente diferentes, según que se negocien acuerdos de
asociación con firmas locales o se deje en plena libertad a las multinacionales para continuar
dominando la evolución y la difusión de las nuevas tecnologías. La adopción de una
estrategia en materia de IED, que maximiza las repercusiones para el tejido productivo
doméstico, es particularmente determinante en el caso argentino.
Desde hace casi medio siglo, los períodos de expansión se enfrentan con la insuficiencia del
potencial de exportación, ya sea porque el modo de desarrollo ha sido rentístico, gobernado
por la sustitución de importaciones, y aún cuando la acumulación hubiera sido intensiva,
centrada en la constitución del mercado interno o por el contrario abierta a la competencia
internacional
En esas circunstancias, toda la estrategia de mediano plazo debería concentrarse al mismo
tiempo en la integración hacia arriba de las ramas en las cuales Argentina se ha
especializado, en una política de innovación adaptada a tal especialización y finalmente una
política comercial que permita desarrollarla a mediano plazo. Aunque el contexto haya
cambiado mucho, la estrategia seguida por Corea merece consideración: al comienzo de los
años sesenta, los dos países parecían beneficiarse con las mismas ventajas y tener niveles de
productividad equivalentes, si es que no eran todavía superiores los de Argentina.

Cuadro 3. Aprender de las crisis anteriores

1. Encanto y peligro de recurrir a las finanzas 1. Organizar la intermediación financiera en escala

 44

internacionales doméstica
2. Predominio de la orientación a la inversión 2. Privilegiar la asociación con inversiones directas
extranjera directa que maximicen las repercusiones tecnológicas
3. Insuficiencia crónica del potencial exportador 3. Adosar a la política comercial una política de
integración de sectores
4. Peligros del cortoplacismo : ganacia política a 4. Buscar coaliciones políticas estables que incluyan
corto plazo pero crisis mayor al final la mayor cantidad posible de grupos sociales
5. Inadecuación de las reglas y los automatismos en 5. No renunciar al ajuste de la tasa de cambio y
épocas de incertidumbre y flexibilidad reconsiderar la libertad completa de los movimientos
de capitales

En un mundo que sigue el ritmo de las finanzas, los responsables de la política económica
tienen algunas razones para ceder al cortoplacismo: política presupuestaria generosa en
períodos de expansión, austeridad cuando sobreviene la recesión. De nuevo Argentina
constituye un caso extremo de inestabilidad recurrente en las orientaciones de política
económica, lo cual refleja a su vez los cambios de gobierno o grandes crisis políticas y
sociales. Ahora bien, ningún modo de desarrollo puede establecerse en ausencia de
perspectivas suficientemente estables sobre el futuro, que orienten las decisiones de inversión,
de innovación, de localización de las unidades productivas. Pero tal estabilización de las
anticipaciones, supone coaliciones políticas estables, es decir que obtengan el consentimiento
de un número suficiente de grupos sociales. En particular, la exclusión duradera de ciertos
grupos conduce a un sesgo de la política económica –porque sus intereses no son tomados en
cuenta- lo que a término repercute sobre la viabilidad del modo de regulación en sí mismo.
Así, el modo de regulación competitivo de los años noventa, que excluía una fracción
creciente de las clases medias, encontró los límites ya conocidos para instaurar una
acumulación intensiva. Según ciertas hipótesis la inclusión social puede ser un factor de
viabilidad para una estrategia de desarrollo: este enfoque se encuentra en los objetivos y las
propuestas del plan Fénix.
Finalmente, sería ridículo ser mas realista que el rey, es decir volver a repetir el error que
consistió en adoptar una regla automática de política económica – la Caja de conversión- en
una época marcada por la imprevisibilidad de los movimientos de capital, evoluciones
sorprendentes de los precios de materias primas y variaciones rápidas de las tasas de cambio y
de interés. Volver a encontrar márgenes de libertad para conducir la política económica es
entonces esencial, lo que supone primeramente, poder cuestionar la deseabilidad y la
posibilidad de mantener una movilidad completa del capital financiero, y luego adoptar un
régimen de cambio que permita ajustes periódicos en función de la situación y de la
competitividad de la economía nacional.

La vigorosa recuperación económica no significa que los problemas estructurales de la

economía argentina serán superados rápidamente

Como la crisis que estalla en diciembre de 2001 había sido precedida por tres años de
recesión, no es para nada sorprendente que el repudio de la deuda y la devaluación del peso
hayan dado nacimiento a una rápida recuperación, sin volver a una fuerte inflación, porque
las capacidades de producción estaban subutilizadas y las necesidades eran urgentes (cf.
Keifman). Sin embargo, la mayoría de los problemas permanecen y requieren medidas que
implican la transformación de las instituciones y las modalidades de la política económica.
 45

 En primer lugar Argentina se beneficia con los precios elevados de la pequeña cantidad de
productos agrícolas que exporta, pues la recuperación del crecimiento de los Estados Unidos,
parcialmente de Europa y el persistente dinamismo de China, arrastran un fuerte incremento
en los precios, no solamente del petróleo, sino también de los recursos naturales y productos
agrícolas.
 La aparición de un excedente fiscal no implica necesariamente que la restricción
presupuestaria haya sido superada de manera durable, pues no se pueden prolongar
idénticamente los ritmos de crecimiento observados en 2003 y 2004, sabiendo que en estos
momentos, la negociación del pago de la deuda a los bonistas, tanto nacionales como
extranjeros, todavía no ha desembocado en un compromiso que permita a Argentina tener,
nuevamente, acceso al crédito internacional.
 La política de ingresos que sostiene el salario y proporciona subsidios a los más pobres
alimenta la demanda de bienes de consumo esenciales, y habida cuenta de que la tasa de
cambio es favorable, induce un proceso de sustitución de importaciones que contribuye a
fortalecer las capacidades de producción de esos sectores. Sin embargo, el volumen de
consumo no ha recuperado el nivel observado a mediados de los noventa, el desempleo
permanece elevado y no se reduce sino muy lentamente, mientras que el trabajo informal y el
no registrado (en negro) ocupan todavía un lugar considerable.
 Para que los ritmos de crecimiento actuales se mantengan, sería necesario un vigoroso
esfuerzo de inversión, lo que supone una vuelta de la confianza y una reconfiguración del
sistema financiero, que pueda financiar la actividad económica, pero también el acceso al
consumo. A más largo plazo todavía, el financiamiento del sistema de innovación argentino
se ha debilitado en el curso de la última década, pues los gastos de investigación y desarrollo
no representan más del 0,45% del PBI aproximadamente y es el presupuesto público el que
asume la mayor parte del gasto, ya que las multinacionales no participan en el mejoramiento
del potencial de innovación del territorio argentino, mientras las PYME dinámicas no tienen
sino débiles medios para mejorar su posición competitiva.
 En materia social, no es fácil anticipar cuál será el apoyo que tendrá el gobierno en los
años venideros. Los movimientos sociales que agrupan a desocupados fuertemente
politizados y muy reivindicativos continúan ejerciendo una presión sobre el gobierno.
Implícitamente al menos, un pacto social corporatista que implique los sindicatos, los
empresarios argentinos y el gobierno figura en la agenda sin que se vean todavía los atisbos
de tal compromiso.
Sería entonces peligroso ceder a un golpe de optimismo e imaginar que la prolongación
durante varios años de la recuperación económica actual será suficiente para superar las
debilidades con las cuales se enfrenta periódicamente la Argentina: dificultad de inserción
internacional, fragilidad de los compromisos políticos, debilidad de la administración pública,
ausencia de estrategias de largo plazo. Esto constituye una invitación a reflexionar sobre los
modos de desarrollo que se podrían generar en el curso de los próximos años.

No poner la mira en modos de desarrollo no viables o fuera de alcance

Las investigaciones regulacionistas han revelado una serie de modos de desarrollo
emergentes, como posibles sucesores del fordismo, pero el último de ellos sería una
acumulación arrastrada por la finanza (cuadro 4). En nombre de la modernidad, ciertos
responsables políticos podrían ser tentados por esta estrategia de financiarización que, más
allá de la explosión de la burbuja Internet, parece haber tenido éxito en Estados Unidos. Pero
 46

sería sin embargo un lamentable error, pues la configuración actual de la economía argentina
no permite la emergencia de un círculo virtuoso de crecimiento alimentado por la dinámica
de las cotizaciones bursátiles. En primer lugar, el sistema financiero no ha sido todavía
totalmente reformado y reorganizado como para favorecer una intermediación financiera
doméstica. En segundo lugar, la pauperización de la población torna ilusoria la idea de un
capitalismo patrimonial en el cual el valor del portafolio bursátil y la amplitud de la
capitalización de los aportes jubilatorios se convertieran en factores clave del consumo.
Finalmente, es siempre la ganancia y no las perspectivas de la demanda la que condiciona la
decisión de invertir, lo cual hipoteca el establecimiento de un círculo virtuoso.

Cuadro 4. Cuales son los modos de desarrollo posibles para Argentina

MODO DE DESARROLLO CONDICIONES DE VIABILIDAD SU PRESENCIA EN ARGENTINA EN

2004
1. Arrastrado por la finanza  Amplio mercado financiero  Debilidad de la intermediación
doméstico financiera
 Importancia de los efectos de  Ingreso como determinante del
patrimonio sobre el consumo consumo
 Inversión sensible a la demanda  Ganancia determinante esencial
de la inversión
2. Arrastrado por la inversión  Preponderancia respecto de la  Poca creación de capacidades
directa extranjera inversión de portafolio productias
 Orientación hacia el sector  Orientación hacia sectores
expuesto/exportador protegidos, en continuación de la
privatización de los servicios
públicos
 Efecto de difusión de las  Casi ningún efecto de arrastre
tecnologías a la economía
doméstica
3. Arrastrado por las  Tamaño suficiente del sector  Economía más abierta a pesar
exportaciones exportador de la liberalización
 Fuerte elasticidad/precio de las  Economía tomadora de precios
exportaciones
 Especialización en los sectores  Continuación de una
de fuerte crecimiento mundial especialización agrícola o primaria
exportadora
4. Por sustitución de  Gran distancia respecto de la  Reducida pero aún importante
importaciones frontera tecnológica en muchos sectores
 Focalización sobre los bienes  Potencial de crecimiento
de consumo de base después de la devaluación del peso
 Política de aprovisionamiento  Posible gracias a la apertura
en equipamientos modernos internacional a los bienes de
equipamiento
5. Producción/consumo de masa  Mundialización de  Problemática más allá de los
rendimientos crecientes en el sector efectos del ciclo de productividad
del consumo
 Principio de reparto de los  Desconexión completa en los
 47

incrementos de productividad años noventa

 Moderación de las  Explosión de las desigualdades,
desigualdades pauperización de una parte de la
clase media
 Apertura internacional  Débil apertura, factor favorable
moderada
6. Antropogenético  Sociedad desarrollada, que  Aspiración a tal modelo, pero
satisfizo las necesidades mercantiles módicos recursos financieros
esenciales gracias a un nivel de disponibles
productividad elevado
 Codificación de los servicios de  Legado de las políticas de
salud, educación, formación, cultura privatización y reducción de los
gastos públicos
 Demanda de estos servicios  Posible conflicto entre
vuelta solvente obtención de un excedente primario
del presupuesto público y búsqueda
de un “New Deal”

Una objeción aún más determinante se debe al hecho de que la economía argentina está lejos
de beneficiarse con la autonomía económica, financiera y tecnológica de que gozan los
Estados Unidos, tierra de elección del capitalismo patrimonial. Por lo tanto, no habría que
esperar mucho de un régimen de crecimiento arrastrado por la inversión extranjera directa
pues como se ha señalado con frecuencia en las condiciones típicas de la economía argentina,
los derrames tecnológicos y económicos han sido muy limitados. Solamente el
establecimiento de un nuevo código para las inversiones extranjeras directas permitiría
superar en parte los obstáculos al establecimiento de una acumulación intensiva. Este régimen
no deja de tener relación con un crecimiento arrastrado por las exportaciones, aunque existen
variantes muy diferentes para tal estrategia. Pero Argentina no parece disponer de muchas
ventajes para explorar desde ahora este modo de desarrollo. En efecto, a pesar de la
brutalidad de la apertura internacional producida en la década de los noventa, el sector
exportador sigue teniendo un tamaño reducido, los productos agrícolas o de la industria
agroalimentaria continúan representando cerca de los dos tercios de las exportaciones, y los
exportadores argentinos son tomadores de precios. Podría ser interesante reexaminar la
estrategia seguida por Chile a partir de los años ochenta, porque es a partir de una base
primaria exportadora que se operó cierta integración vertical y la conquista de posiciones
dominantes para ciertos productos clave, gracias al equilibrio de las relaciones exteriores
entre las tres zonas de la triada.
En esas condiciones y habida cuenta del camino seguido por la economía argentina desde
2001, es sin duda el modelo de sustitución de importaciones el que parece ser más posible,
incluso si por el momento es el resultado de una estrategia más defensiva que ofensiva. El
proceso puede demostrar que es eficaz para ciertos sectores que producen bienes de consumo
corrientes, pero es sin dudas más problemático para los bienes de consumo durable y más aún
para los bienes de producción, aunque más no sea porque son raras las empresas que en ese
sector se han revelado como competitivas, luego del largo período de sobrevaluación asociada
a la Caja de conversión. A esto se agrega que se puede anticipar una revaluación del peso, que
introduciría un freno en la sustitución de importaciones. Finalmente, hay que recordar que a
lo largo de la historia económica argentina, todos los regímenes se han enfrentado a la
inelasticidad de las exportaciones, fenómeno que continúa observándose actualmente. Se
 48

hubiera podido esperar un crecimiento mucho más espectacular de las exportaciones a partir
de 2002.
También habría que discutir la pertinencia del establecimiento, a término, de un régimen de
crecimiento intensivo basado en el consumo masivo. Este sería a priori una excelente
solución para conciliar la reducción de las desigualdades, la vuelta a un mejor empleo y la
movilización de la productividad de los productores domésticos. En cierto sentido, las
medidas sociales de apoyo al ingreso de los más pobres constituyen un punto de partida para
este modelo. Todo el problema es sin embargo el de su persistencia, más allá del período de
recuperación coyuntural. Los incrementos de productividad observados se deben
aparentemente más a la existencia de un ciclo de productividad –las empresas tardan antes de
contratar más personal hasta asegurarse que la recuperación es durable- que al pleno
desarrollo de un nuevo régimen de productividad las inversiones productivas, la formación
del capital humano y los esfuerzos de investigación y desarrollo continúan siendo modestos.
Mas aún, se ha señalado recientemente que la dominación de una regulación competitiva era
un obstáculo al establecimiento de una acumulación intensiva. Solo la negociación de nuevos
compromisos institucionalizados con respecto a la formación del ingreso salarial, podría
permitir eventualmente el establecimiento de tal régimen.
Finalmente, trabajos recientes ponen de relieve que las tecnologías de la información no
serían sino el signo precursor de una economía del conocimiento, que anunciaría la
emergencia de un modelo antropogenético. Esa hipótesis encuentra su origen en la
constatación de un crecimiento quasi secular de los gastos en concepto de salud, educación,
recreación; en resumen de todos los gastos que contribuyen a la producción del hombre por el
hombre, para revertir una fórmula que se atribuye a Karl Marx y que transpone a su vez una
propuesta por Piero Sraffa relativa a la producción de mercancías por las mercancías. Por un
lado, tal modelo está en el corazón de la solución de los problemas relacionados con la
pauperización que ha arrastrado el modo de regulación competitivo de los años noventa. Un
crecimiento debido al acceso a la educación, a la salud, a la vivienda, o incluso en ciertos
casos al consumo básico, tendría sólo efectos favorables en el largo plazo, para la cohesión
social y el potencial del crecimiento. Pero, por otro lado, la persistencia del desempleo, del
subempleo, de la precariedad y de la debilidad de los recursos presupuestarios susceptibles de
ser movilizados por el equivalente de un New Deal argentino, constituyen sendas barreras a la
puesta en práctica, tal programa. En esto se habrán reconocido los rasgos del Plan Fénix.
De hecho, varias de estas estrategias pueden ser implementadas simultáneamente, lo cual
hace particularmente difícil cualquier pronóstico.

Algunos escenarios
En un trabajo anterior (Boyer, 2003) se habían propuesto cinco escenarios. A la luz de ciertos
cambios observados desde diciembre de 2001, su pertinencia y potencialidad deben ser
reevaluadas (cuadro 5)
 La ejemplaridad de la Argentina con su política de pedir redefinición de los objetivos y
los métodos del FMI, parecen haber provocado cambios importantes: ¡ningún procónsul
designado por los organismos internacionales vino a gobernar Argentina! De la misma
manera, la idea de declarar a los gobiernos en quiebra ha sido abandonada por los
economistas que habían visto en esto la solución radical para eliminar definitivamente los
fenómenos de riesgo moral.
 49

 Les relaciones entre Argentina y Brasil se han densificado bajo las presidencias de
Duhalde, Kirchner y Lula, y el interés del Mercosur aparece como más evidente ante los ojos
de los políticos que toman decisiones y entre los actores económicos. Sin embargo, así como
Alemania y Francia encontraron dificultades que no podrían ser superadas completamente por
la configuración de la política europea –por ejemplo la reinterpretación o la redefinición del
pacto de estabilidad-, en lo inmediato la crisis argentina y los problemas brasileños solo
podrían ser indirecta y marginalmente afectados, incluso si se adoptaran decisiones más
ambiciosas de integración económica regional. Ciertamente, no es esta una razón para
contemporizar o dudar del interés de tal estrategia, pero los efectos se harían sentir solo en el
largo plazo.
 De la misma manera, la pruesta hecha por el presidente Menem en ocasión de las
elecciones presidenciales, con respecto a la dolarización completa del sistema financiero,
parece haber sido completamente dejada de lado, sin duda porque llevaría a agravar la rigidez
y la extraversión del sistema de convertibilidad y por lo tanto, voler probable la repetición de
una crisis del mismo tipo que la que estalló en 2001.

Cuadro 4. Una reevaluación de los escenarios propuestos en 2003

ESCENARIO OPCIÓN ESTRATÉGICA VEROSIMILITUD EN 2004

1. Argentina: tierra de misión del Inaugurar una nueva política del Incertidumbre sobre el devenir del
FMI FMI, limitar los efectos del riesgo consenso de Washington. Abandono
moral de los proyectos de puesta bajo
tutela de los gobiernos que fallan
2. El Mercosur como vector de Coordinar las políticas de Argentina Estrategia de largo plazo,
una salida de la crisis y Brasil, diversificar los complemento pero no sustituto de
intercambios regionales las políticas nacionales
3. Dolarización completa y Eliminar las crisis monetarias, La pesificación mostró la
globalización financiera favorecer la confianza importancia de una moneda
nacional y del ajuste de la tasa de
cambio
4. Una socialdemocracia argentina Reducir la pobreza gracias a un Supone un gobierno e interlocutores
compromiso salarial y la extensión sociales organizados, abiertos al
de la cobertura social compromiso
5. Fatalidad del país primario Política au fil de l’eau Indices (reprimarización de la
exportador y pecado original economía, contracción del estado,
debilidad de la innovación), pero
contratendencias (sustitución de
importaciones, capital humano)

Los otros escenarios pueden ser actualizados y conservan su pertinencia. El punto de partida
común es tomar en cuenta la persistencia del régimen rentístico, ya sea que se apoye en la
explotación de la agricultura o recurriendo a la finanza internacional. Es muy impactante
constatar la reprimarización de la economía argentina, aun cuando la devaluación del peso ha
iniciado la renovación del proceso de industrialización por sustitución de importaciones. Otra
característica esencial es el grado sin precedente de desigualdad y de pobreza en la sociedad
argentina.
El primer escenario: concentración del ingreso y de la riqueza y maldición rentista
Entre la trayectoria venezolana y brasileña
 50

Segundo escenario: un régimen autoritario reorienta la renta hacia una industrialización

conducida por el Estado
La trayectoria rusa contemporánea
Tercer escenario: la negociación de compromisos institucionalizados, que pone a la Argentina
en la vía de la social-democracia
Suecia en 1932, Noruega…

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