Etchemendy 1998 Conflicto y Concertación. Gobierno, Congreso y Organizaciones de Interés en La Reforma Laboral Durante El Menemismo

Conflicto y concertación.
Gobierno, Congreso y organizaciones de interés en la reforma laboral

del primer gobierno de Menem (1989-1995)
Author(s): Sebastián Etchemendy and Vicente Palermo
Source: Desarrollo Económico, Vol. 37, No. 148 (Jan. - Mar., 1998), pp. 559-590
Published by: Instituto de Desarrollo Económico Y Social
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DesarrolloEcondmico,vol. 37, N- 148 (enero-marzo1998)
CONFLICTO Y CONCERTACION.
GOBIERNO, CONGRESO Y ORGANIZACIONES
DE INTERES EN LA REFORMA LABORAL DEL
PRIMER GOBIERNO DE MENEM (1989-1995)*
SEBASTIAN ETCHEMENDY"*y VICENTE PALERMO**
Introducci6n
Lareformalaboralapareci6en el discursooficialdel gobiernode Menemjuntoal
restode los proyectosde reforma apenasasumi6lanuevaadministraci6n
estructural, en
1989.Sinembargo,en diciembrede 1995el ministro de TrabajoCaroFigueroaafirmaba
que en la materia"solose habiahechoun30 %de lo necesario" (LaNacidn,19/10/95).
Antela Asambleadel BIDen marzode 1996,el ministro de EconomiaCavalloproponia
comodos de los futurosejes de la politicaeconomicadel segundogobiernoperonistala
laboraly la desregulaci6nde las obrassociales.Laamplitudy la profundi-
flexibilizacion
dad del proceso de reformasorientadasal mercadoque Ilev6adelante el primer
gobiernode Menemhan sido largamenteserfaladas.No obstante,la capacidady el
gradode exitode la administracion paralievara cabo la reformalaboralhansidoobjeto
de mayorcontroversia, inclusoentrelos propiosmiembrosde la coalici6ngobernante.
A pesarde que, porsu caradcter desregulatorio,la reformalaboralestuvopresente
desde el inicioen la agenda de economistasy organismosinternacionales (vease, por
ejemplo,Williamson, 1990),los investigadores casi no se hanocupadoinicialmente de
la politicade esta reforma'.Probablementedebido a que en una primeraetapa
adquirieronmayorcentralidad(a la vez politicay acad6mica)las secuencias de
estabilizaci6n,privatizaciones y liberalizaci6ncomercial.En este trabajotomamosla
reformalaboralcomo una de las reformasde mercadoque encarala administraci6n
* Agradecemoslos comentariosde PabloGerchunoff, StevenLevitsky,MarianaLlanos,VictoriaMurillo,
Ana
MariaMustapicy JuanCarlosTorre.
** Departamentode Ciencia Politicay Gobierno,UniversidadTorcuatoDi Tella / Facultadde Ciencias
Sociales, UBA.[ 15 UTDT/ Mirones2177 / 1428BuenosAires/ I 784-0080/ Fax54-1-784-0089.1
de Pesquisas do Riode Janeiro,IUPERJ.
*" InvestigadorVisitantedel InstitutoUniversitario
1 Un analisis, para el caso argentino,de la economia politicade la reformalaboraldesde supuestos
neocltsicos, se encuentraen Urbiztondo,1996. La ausencia de la reformalaboralen la oleada de reformas
orientadasal mercadoen Latinoamerica se destaca en Cox Edwards,1995.
560 SEBASTIANETCHEMENDYY VICENTEPALERMO
peronistaa partirde 1989,y nuestroobjetivoes analizarsu formulacion a lo largodel

primergobiernode Menem.
Los tres argumentosbasicos que guianel articuloson los siguientes.Enprimer
lugarsostendremosque, a diferenciade otrasreformas2, la reformalaboralfue en gran
medida concertada con las organizacionesde interes empresariasy sindicales
involucradas. Enmomentosen que la literatura senalael retrocesode los mecanismos
de concertaci6nen la formulaci6n de politicas,ya sea debidoal retrocesomundialde
lasprActicas (neo)corporativistas o biengraciasa lapresenciade gobiernos"decisionistas"
para imponerlas reformas en AmericaLatina,el caso argentinomuestraque las
reformaslaboralesse concretancuandopreviamentese acuerdany disenancon las
organizacionesde interes.Cuandono recurrid a mecanismosde concertacionexplici-
tos, el gobiernofue incapazde imponersus politicas,lo que provoc6que en la etapa
1989-1995sus logros, en cuantoa transformaciones en las institucioneslaborales,
fueransolo parciales,sobretodoteniendoen cuentasus aspiracionesde maxima.
Ensegundolugarargumentaremos que la formulaciOn de la reformalaboralen la
etapa 1994-95 un de
supuso patron interacciOn entre asociaciones de interesy gobier-
no diferenteal de la etapacorporativa o estadocentrica de posguerraen la negociacion
de las regulacioneslaborales.NuestraimpresiOn es que la Cltimapartedel primer
gobiernode Menemse caracteriz6porla negociacibndirectaentreactoressociales y
gobiernoy porunestadoque mostr6unciertonivelde autonomia alorganizar el espacio
de concertacionentrelas organizaciones de interes.Finalmente, mantendremos que la
reformalaboralfueobjetode untramitenegociadocondicionadoen granmedidaporel
bloqueo,porrazonesdel siguienteorden.Porunaparte,su caractercualitativo diferente
a otras areas de reformasde mercado;a diferenciade otras politicas,como las
privatizaciones, la liberalizaci6ncomercialo las reformasdel sistemafinanciero,que
originanconflictosporsectoresproductivos, la reformalaborales unconflictopuramen-
te de clase, con alineacionesrelativamente homogeneasentrecapitaly trabajo.Una
reformavitalpara la consolidaciOn del esquema macroecon6micocomo la reforma
laboralfue(yes) a lavez laque originoel enfrentamiento politicode mayorintensidad: el
sindicalismoreleg6sus diferenciasinternasy se unioanteunataqueque golpeabapor
iguallas bases organizacionales de todo el sector.Porotraparte,como esta reforma
presentabala peculiaridadde involucrar en terminossimbolicosy de interesesmuy
directamentea las bases politicastradicionales del gobiernoperonista,afect6 por lo
tantola politicacoalicionalgeneralde la administracion.
Eltrabajose dividede lasiguientemanera.Enlaprimerapartetrazamosuncuadro
del sistemaargentinode relacioneslaboralesde posguerray situamosbrevementeel
caso argentinoen el marcode los procesosde reestructuraciOn economica,prestando
especial atenciOna sus influenciassobreel mercadode trabajo.Especificaremos alli
qu6 entendemos en el trabajopor reforma laboral. En la segunda mostraremos el
bloqueoque enfrentaron las politicasde reforma laboralquefueronenviadasal Congre-
so utilizando comomarcocomparativo el areade privatizaciones. Enla terceray cuarta
parte distinguiremose intentaremosexplicardos etapas basicas de esta politica
duranteel primergobiernode Menem:unaetapa(desde 1989hasta1994)caracteriza-
2 Para un andlisis general del proceso politico de las reformas estructurales en la Argentina en el periodo
1989-1995 ver Palermo y Novaro, 1996. Sobre las interrelaciones entre economia y politica en el primer gobierno de
Menem ver Gerchunoff y Torre, 1996; Acura, 1995 b, y Castiglioni, 1996.
Y CONCERTACION.
CONFLICTO LAREFORMA 1989-1995
LABORAL, 561
da porel conflictoentregobiernoy organizaciones de inter6sy porescasas transforma-

ciones legislativas,y otra,a partirde laasuncionde CaroFigueroa(1994-1995),signada
poracuerdoscon los gruposy mayorprofundidad en las transformaciones instituciona-
les. Enla secci6nquintaevaluaremos cualfue la actitud
en el Congresode los diputados
del PJy los diputadossindicalesantelos proyectosde reformalaboraldel gobierno.En
la sexta parteanalizaremos las iniciativas
gubernamentales sobreobrassociales (des-
regulaci6ndel sector saludy reducci6nde impuestosempresariosa aquellas).Aun
cuandoesta negociacionesta intimamente conectadacon lo que sucediaen el campo
estrictode la legislaci6nde reformalaboral,creemos que tiene una dinamicade
conflicto-acuerdo con el sindicalismoque merece un tratamiento aparte.Finalmente,
expondremosalgunasconclusionesacercade la especificidadde la reformalaboralen
cuantoa su formulaci6n y en cuantoa los alineamientos que originaen las organizacio-
nes de interes.
1) Modelo corporativo,reestructuraci6necon6mica y reformalaboral

Durantelaposguerra,conel decisivoimpulsodel movimiento peronistaque surgia
a la vida politicaargentina,se fue estructurando un sistemade relacioneslaborales
definidoporunaltogradode intervencion estatalen el mercadode trabajo,modeloque
eracongruentecon laestrategiaecon6micade crecimiento haciaadentro.Esainterven-
ci6nestabadada principalmente porla instauracionde determinados derechoslabora-
les (estabilidadlaboral,salariominimo,vacacionespagas, etcetera),por la facultad
estatalde reconocimiento de sindicatos-a travesde la personeriagremialotorgadaal
sindicatomayoritario de la ramaproductiva-,de homologaci6nde acuerdos entre
actoressocialesy de arbitraje en los conflictoslaborales.A su vez, el estado regulaba
unsistemade negociacidncolectivaentreempresarios y trabajadoresaltamentecentra-
lizado, en el cual s61o participabael sindicatocon personeriagremial.El modelo
asignabagranpodera las copulasgremialessobrelos sindicatoslocalesy les otorgaba
una invalorable fuentede recursosa travesdel controlde aportesde empresariosy
trabajadores a las obrassociales(Novicky Catalano,1992;Cortesy Marshall,1991)3.
Elmercadode trabajoasi estructurado no sufridhastael advenimiento de Menem
en 1989 modificacioneslegislativasesenciales en sus principalescaracteristicas:
estabilidadlaboralgarantizada,negociacioncolectivacentralizada,monopoliode la
representacion sindicaly controlgremialde los aportesfinancierosa las obrassociales.
Laliteraturasobrepoliticay representaci6n de interesesen AmericaLatinaubicael caso
de
argentino posguerra como un caso tipicode corporativismo. Laestructurainstitucio-
nal se reparteentremecanismostantode controlcomo de fortalecimiento del poder
gremial,aunqueen el desarrollo globalpredominaron los elementosque hicieronque el
sindicalismoargentinotuvieraun altopoderorganizacional en terminoscomparativos
(Colliery Collier,1979).Loselementoscorporativistas de monopoliode la representa-
3 El mercado de trabajoestructuradosegun las lineas aqui descriptasestaba reguladoa partirde, entre
otras,las leyes 14.250de ConvencionesColectivas(que legislala negociaci6ncolectivacentralizada);la 20.744 de
contratode trabajo,cuyaarquitectura se estructuraa partirdel"trabajo
portiempoindeterminado" y sus modificatorias;
la 20.615 y la 23.551 de asociacionessindicalesque preservanel monopoliode la representaci6nsindicale impiden
la creaci6n de sindicatosde empresa.Encuantoal financiamiento sindicala trav6sde los aportesde trabajadores
y empresariosa las obras sociales, el gobiernode Ongania(1966-69)lo formaliz6a trav6sde la ley 18.610 y fue
confirmadoduranteel gobiernoradical1983-1989con las leyes sobre obras sociales 23.660 y 23.661.
562 PALERMO
Y VICENTE
ETCHEMENDY
SEBASTIAN
ci6ny altaagregaci6nen la representaci6n de interesesno estabantanpresentesen el

empresariado,cuyas organizacionesde interesfueronhist6ricamente mas fragmenta-
das (Acuda,Albertiy Golbert,1984).
Conla excepcionde Chile,que habiainiciadola reformaen los setenta,a partirde
la crisis de la deuda en 1982 se fue desarrollando en AmericaLatinauna serie de
procesos de reestructuraci6n econbmica. Los programasde estabilizaciony reformas
orientadosa quitaral estadosu rolregulador de las relacioneseconOmicasimpactaron
fuertemente en los mercadosde trabajo.Elefectoinmediato de la apertura y los cambios
en los sistemasde incentivoses contraerla producci6ny el empleo.Eneste contexto
transicional es necesariauna mayormovilidadde la manode obraparaadaptarseal
cambioy evitarque el mercadode trabajose constituyaen obstaculoa la transforma-
ci6n productiva,sin que esto impliquenecesariamenteimponerlos costos de la
transformacicn a los trabajadores(Garcia1991). Aun cuando en las experiencias
iatinoamericanas se va detectandouna tendenciaa la flexibilizaci6n "dehecho",los
gobiernos reformistas como el que nos ocupa fueron lanzando proyectos de reforma
laboralcon este doble objetivomacro:facilitar la reasignaci6nde la manode obray
disminuir los costos empresariales en el marcode la internacionalizaci6n economica.
A partirde este cuadrogeneral,en el caso argentinodos factoresincrementaron
las apetenciasreformistas del gobierno.Enprimerlugarel atrasoen el tipode cambio
a de
fijo partir la convertibilidadobligoa que los empresariosy el gobiernodebieran
recurrir a otrasformasde bajarcostos, sobretodoen los sectoresde la economiamas
afectados en su rentabilidadpor la competenciaexterna,es decir los de bienes
comerciablesen la industriay el agro4.Porotrolado, a medidaque los indices de
desocupacioncrecieroncomo consecuenciade las reformasestructurales-y de la
recesioninducidaporla devaluacibnmexicanay "elefectotequila" desde diciembrede
1994-, el gobierno,invocandolas recetasde los organismosfinancierosinternaciona-
les, fue proponiendo la reformalaboralcomoformade combatirel desempleo5.
El concepto de reformalaboralque utilizamosaqui tiene tres dimensiones:a)
flexibilizaci6n en un sentidoestrictoasociadaal derechoindividual del trabajo:formas
de contratacion flexibleso con determinados plazos,con menoresimpuestosal trabajo
e indemnizaciones pordespido,menorescostos porcompensacionesa accidentesde
trabajo, flexibilidad en el pago del aguinaldo,movilidad funcional,etcetera;b) reformas
asociadasal derechocolectivodel trabajo:refuerzan el posicionamiento empresarioen
la negociaci6ncapital-trabajo-estado y porlo tantoinducenindirectamente a la bajade
costos (negociaci6ncolectivadescentralizada,sin ultraactividad6 ni minimosindero-
gables, conflictoslaborales,etcetera),y c) reducciondirectade impuestospatronalesa
4 Sobrela necesidad de bajar"elcosto laboral"y los impuestosal trabajocomo una de las formasde paliar
las desventajas frutodel atraso cambiariopara algunos sectores, en un contexto donde la devaluaci6n es
politicamenteinviable,ver Gerchunoffy Machinea,1995, pbgs.43-54.
5 No est&claroque una mayorflexibilizaci6nen las normaslaboralessea unfactorconducentea mejorarlos
niveles de empleo.Acerca de la relaci6nentrenivelde protecci6nnormativay nivelesde empleo en Latinoam6rica
verMarshall,1996.Laposici6nprodesregulaci6ndel BancoMundialse puede veren Cox Edwards,1995.Parauna
visi6npro reformaver tambi6nSchenone, 1994. Lacuesti6ndel desempleo en el contextomacroecon6micode la
convertibilidadse analizaen Canitrot,1995,y Cetrangoloy Golbert,1995.
6 La "ultraactividad" implica que las normas pautadas en convenciones colectivas se prorrogan
automtticamentehastala vigenciade un nuevoconvenio.Est6garantizadaporel art.6 de la ley 14.250.A priori,la
clausulafavorecea los sindicatosporcuantofortalecesu posici6nparanegociarnuevosconvenios,sobre todo si se
tieneon cuenta que muchosconveniosse arrastrandel periodoanteriora las reformasde mercado.
YCONCERTACION.
LABORAL, 563
las obras sociales y desregulaciondel sector salud tendientea la libreeleccion del

destinode su aporteporpartedel empleado.
Las instituciones implicandistribuci6nde poderya que "congelan" relacionesde
fuerzaentrelos actoressociopoliticos(Knight,1992).A travesde la legislaci6nlaboral
se libraunabatallaesencialmentepoliticay los momentosde cambioen las instituciones
laboralessignificanparalas organizaciones de interesy el gobiernovictorias,derrotasy
oportunidadesparabuscarapoyos (Colliery Collier,1979).Los sindicatosesta'na la
defensiva:percibentodo cambiocomo unaperdidade posiciones,principalmente en
cuantoa su podercomo organizaci6n. No ven con buenosojos modificacionesen las
pautasde empleode la manode obrairritantes paralos trabajadores -menos aunen
unaetapaen que no puedensercompensadoscon incrementos salariales-.Peromiran
peor una alteraci6nde los mecanismosdecisoriosen el sentido anheladopor los
empresarios:desplazarlosde la 6rbitade la negociaci6ncolectivaa nivelde rama,e
inclusoa nivelde la empresaquitandoal sindicatocon personeriagremialel monopolio
de la representacidn, descentralizando asi la negociaci6nlo mas que se pueda-ideal-
mente, colocarlaen el nivelindividual
empleador-empleado7-. Porotrolado,los sindica-
tos rechazanla bajadel impuestoempresariodestinadoa las obrassociales que ellos
administran y se oponena la desregulaci6ndel sector salud que puede afectarsu
controlsobrelos fondosparafinanciarlas. Es importante repararen que se partede un
contextode precarizaci6nlaboralde hecho -economia informal,trabajoen negro,
etcetera- debido a los procesos econ6micosen curso.Los empresariosbuscan tra-
ducirinstitucionalmente las relacionesde fuerzagestadas a partirde la politicade
liberalizaci6n8.
de reformalaboralenviadasalCongreso:el bloqueolegislativo
2) Lasiniciativas
En esta secci6n nos ocuparemosde evaluarla suertede los proyectossobre
reformalaboral-definidasegdnlo hicimosen la secci6nanterior-que el PoderEjecutivo
envi6al Congresoentreel 8 de juliode 1989y el 10 de diciembrede 1995.Nos interesan
mediantelas cualesel gobiernoprocur6adecuarel mercadode trabajoal
las iniciativas
proceso generalde reformasde mercado.Se tratade proyectosde ley de desigual
importancia, que apuntandirectao indirectamente a bajarlo que desde el gobiernoy
sectores de negocios se denomina"costolaboral"empresario,y que en definitiva
desafianel podersindical9.Vemosque el Ejecutivo enfrent6en el periodoestudiadoun
7 De hecho el sindicalismono teme tantola descentralizaci6nde la negociaci6ncolectivahacialas empresas
(lo que ha ocurridocon frecuenciacrecienteduranteel primergobiernode Menem;ver nota 13) como la voluntad
empresariade desplazaral sindicalismotradicionalde la negociaci6nen la empresaa favorde comisionesinternas
no necesariamenteafiliadas al sindicato de ia rama. Por otro lado, la preferenciadel empresariadopor la
negociaci6n descentralizadano es autom~tica:en muchos contextoslas cAmarasempresarialespueden preferir
negociaciones mas agregadas. Agradecemosa V. Murillo habernosIlamadola atenci6nsobre este Oltimopunto.
8 Estono quieredecirque el sectorcapitalistano sea afectadoen formadesigualporuna eventualreformay
que no haya"intensidades" desiguales dentrodel sectora la horade evaluaresta politica.Porejemplo,las empresas
de bienes transablesy las de capitalmenos intensivoson las que puedentenermas inter6sen concretarla,mientras
que aquellossectores que contratanmasivamentetrabajadoresen negro,menos. EnIaArgentinala alta burguesia
empresarialse agrupapoliticamenteen el Grupode los Ocho(verindicede siglas).Entemaslaboralesel grupocasi
siempredelega las negociacionescon la CGTy el gobiernoen la UIA.
9 Segun nuestroconcepto de reformalaboral,los proyectosseleccionadoscomprendenlos siguientesitems:
1) DerechoIndividual del Trabajo,Leyde Contratode Trabajo(formasde contrataci6n,indemnizaciones,etc6tera),
564 ETCHEMENDY
SEBASTIAN PALERMO
Y VICENTE
CUADRO 1
de Menem,proyectosPEN,% de sanci6nen reforma
Gobierno
laboraly privatizaciones
(1989-1995)
Tipo de Proyectos Leyes Proyectos Vetos % sanci6n
politica enviados sancionadas no sancionados parciales
Reformalaboral 20 8 12 1 40
Privatizaciones 10 9 1 4 90
Fuente:Direcci6nde Informaci6n Parlamentaria,CongresoNacional,y M.Llanos,1997.

Nota:Parael detallede las iniciativasde reformalaboralver Ap6ndice1.
bloqueoconsiderableporpartedel Congreso.Estebloqueoresult6comparativamente
mayorsi se consideraotraareade politicapOblicaque implicabareformasestructura-
les, como el caso de las privatizaciones.Elcuadro1 nos da unapautade lo afirmado.
A pesarde tratarseen amboscasos de reformasestructurales, la relevanciade las
de
politicas privatizaciones, en un contextode crisis fiscal e inflaci6n como el que
enfrent6la administraci6n de Menemal comienzode su gestibn,es mayor.Tambien
fuerondesiguales, por ende, los recursospoliticosque el gobiernodestin6 para
sosteneresa politicaen el Congreso.M.Llanos(1997)muestrac6moel Ejecutivo obtuvo
sanci6nen 9 de los 10 proyectosde privatizaciones que envib. Resalta que, despues de
unprimerperiodode considerabledelegacionlegislativa,los interesesde las provincias
y sindicatosse hicieronsentircuando el Ejecutivonegociaba esas politicasen el
Congreso1o.De todas formas,creemosque el contrasteno deja de ser elocuente.La
reformalaboralestuvoen la agendadel gobiernodesde unprincipioy fue adquiriendo
importancia crecientea medidaque aumentabael desempleoy el atrasocambiario
golpeaba,aunqueen formadesigual,a unsectorempresario cuyolobbyen favorde esa
politicafue constante.Sinembargo,todosugiereque el Congreso,que no bloqueola
politicade privatizaciones,resisti6en buenamedidalos embatesde reformalaboralde
gobiernoy empresarios.
Duranteel primergobiernode Menemse registrounsblovetoparcialdel Ejecutivo
a sus propiasiniciativasde reformalaboral.ComoobservanA. M.Mustapicy N. Ferreti
(1995),el veto parciala iniciativas -que suponenuna negociacibnentre
del Ejecutivo
gobiernoy Congresopreviaa la sanci6n-frenala capacidadrevisoradel Congreso.El
Accidentes de Trabajo,Iniciativasde Justiciadel Trabajodestinadas a bajarcostos. 2) Derecho Colectivodel

Trabajo,Negociaci6nColectiva,AsociacionesProfesionales,ConflictosLaborales3) Obrassociales y asignaciones
familiares.El Cnicoproyectodel subtema3 que incluimosen el rubro"reforma laboral" es la iniciativadel ministro
CaroFigueroasobre asignaciones familiares,expediente0035-PE-95.Este fue el jnico proyectosobre asignacio-
nes familiaresque fue al Congreso,como partedel AcuerdoMarco(versecci6n 4). La politicade obras sociales,
excepto un proyectode menorimportanciafirmadoporel ministroPorto-que poresa raz6nno lo incluimosdentro
del rubro"reformalaboral"-,no pasa porel Congresoduranteel gobiernode Menem,como analizamosen la secci6n
6. En "reformalaboral",tampocoincluimosproyectosque, ni siquieraindirectamente,apuntana la cuesti6n del
Ilamado"costolaboral",aunquese tratede modificacionesmenoresde la LCT.Exceptoaclaraci6n,todos los datos
provienende la Direcci6nde Informaci6n del CongresoNacional.Se incluyenproyectosde reforma
Parlamentaria
laboralingresadosal Congresoantes del 10/12/95y se chequea su estado al 31/5/96.
10La bOsquedade moderaci6nen los costos de las reformasy el rediseraode
6stas atendiendoa marcos
regulatoriosmiseficientesa partirde la consolidaci6ndel Plande Convertibilidad,
se subrayanen Gerchunoffy
Torre,1996, pags. 25-29.
CONFLICTO
YCONCERTACION.
LAREFORMA 1989-1995
LABORAL, 565
veto parcial-obviamenteaplicadoa contenidosrelevantes-,esta seralando que el

proceso de negociaci6nprevioa la sancionno Ilegoa buen puertoy el Ejecutivose
autoarroga lafacultadde ladecisi6nfinal.Sinembargo,en materiade reformalaboral,el
PENvet6parcialmente s6lola Leyde Empleo11, y en privatizaciones
los vetos parciales
fueroncuatro,casi la mitadde las leyes sancionadas.Elresultadode este analisises,
entonces,parad6jico: existi6unbloqueoconsiderablea las iniciativasdel gobiernode
reformalaboral,pero a Iavez se apreciaque huboun alto nivelde acuerdoentreel
Ejecutivoy el Congresounavez que las leyes se sancionaban.
OtraformaOtilde apreciarel gradode bloqueoy negociaci6ncon el Congresoen
cada politicapuede ser el tiempoque las leyes sancionadas permanecenen el
Congresoen tramitelegislativo.Acano medimosya la capacidadde sanci6ndel PENa
sus proyectossino el grado de resistenciadel Congresoa los que sanciona. La
comparacionpuede verseen el cuadro2.
CUADRO2
Promediode diasen el Congresoporley sancionada,proyectosPEN,
reformalaboraly privatizaciones
(primergobiernode Menem)
Tipo de politica Dias en promedio
Privatizaciones 271
Reformalaboral 298
Fuente:Idemcuadro 1.
Los proyectosde privatizaciones -que se convirtieron en ley en muchamayor

proporcion-tuvieronuntramitemasfluidoy menorbloqueoque los correspondientes a
las reformaslaborales.Estasiniciativas, no sOlose convirtieronen ley en muchomenor
proporcidn, sinocon mayortiempopromedioporcaso.
Un puntoineludiblea resaltares que, a excepcion de la reglamentaci6ndel
derecho de huelga -decreto 2184/90-, las iniciativasdel gobiernode Menemque
sucumbianen el Congresonofueronlegisladaspordecreto.Laausenciade "decretismo"
o de intentosdel Ejecutivode obtenerdelegaciOnlegislativaen materiade reforma
laboral,sugiereunamayorpredisposicion del gobiernoa la negociaciOn con el Congre-
so, actitudque la administracion no tuvo en otrasareas de politica12.En cuanto a
iniciativasque no habiansido enviadasal Congresopreviamente, la medidaque mas
afectoalsindicalismo fueel decreto1334/91,queestableci6queel MTSSnohomologaria
aumentossalarialesque no se atuvieran a pautasde productividad. Recordemosque el
criteriode productividad requieremuchasveces unadiscusionporsegmentoo empre-
sa, lo que en definitiva
empujaa undescenso en el nivelde negociaciOn. Eldecreto470/
'1Lo ms relevantees que el Ejecutivovet6 el articuloque impediautilizarlas nuevas modalidadesde
contrataci6na los empleadoresque tuvierandeudas en sus aportesa la seguridadsocial y los que aumentabanel
impuestopatronaly del trabajadorparael Fondode Empleo.
12 Para un andlisis del "decretismo"
-distinguiendolas diferentescreas donde el Ejecutivoapel6 a este
mecanismo- ver FerreiraRubioy Goretti,1994. Los autoresmuestranc6mo el Ejecutivoapel6 al decretismoen
materiade legislaci6ndel trabajo,sobre todoen los primerosdos a~Fos
de gobierno,en el rubrode salariosy leyes
laboralesparatrabajadoresde la administraci6n pOblica.
93 conserv6esta pautaparalos aumentossalariales,mientrasse procuronuevamente

bajarel nivelde la negociaci6ncolectivapermitiendo,sin necesidadde homologaci6n
porpartedel MTSS,los conveniosde empresa.Lainfluencia del decreto1334/91en la
politicaecon6micaa partirdel planCavalloes innegable13
Noobstantelaexcepcidnrecienapuntada,en terminosgeneralesel gobiernotuvo
porciertoserias dificultadesparaconcretarsus politicasde reformade la legislaci6n
laboral.Laformulaci6n de esta politicapuede dividirseen unaprimeraetapadonde el
bloqueofue muyconsiderable(desde 1989a 1994)y otra(1994-95)dondese lograron
consensos parciales.De esto nos ocupamosen las dos pr6ximassecciones.
3) La reformabloqueada (1989-1994)
a) La Ley de Empleo (1989-1991)
Enlos primerosmeses del gobiernode Menem,cuandoel espacio de maniobra
del gobiernofue ensanchadoen virtudde la crisis,la administraci6n no aprovech6ese
impulsoparaavanzaren la reforma noformabaparte-salvo en
laboral.Laflexibilizaci6n
determinadas regulacionesparatrabajadores del sectorestatal-de los megaproyectos
inicialesde reformacon los que el Ejecutivo se pertrech614.Conesto los sindicatosno
se inquietaron -el Ministeriode Trabajoen manosde Triaca,sindicalistadel "Grupo de
los 15",era unbuensegurocontraunaofensivagubernamental mayore inconsulta-,no
asi el mundode los negocios.Esimportante destacarque los empresariosy sectoresde
opini6nafines convirtieron el tema de la reformalaboralen una demandadesde el
primermomento,comopartede la ideaglobalde desregulacidn. ElConsejoEmpresario
Argentino advertiaya en 1989 que "Una reforma bien orientadapuede fracasarsi faltala
flexibilizaci6nlaboral;la simultaneidad de las reformases esencial".
A finesde 1989,el gobiernoenvi6al Congresoel proyectode Leyde Empleo,que
estipulabaunaseriede nuevasmodalidadesde contrataci6n con plazosdeterminados
y con menorescargas sociales. Despues de variasidas y vueltas el Congresolo
sancion6en noviembrede 1991con unamodificaci6n sustancial:los empresarios,para
en
poner practica las nuevas formas de contratacion,necesitarianla aquiescencia
sindicalen convencionescolectivas.Contodo,porprimeravez se trasladabaalambito
de la negociaci6ncolectivala posibilidadde nuevoscontratosflexiblesque anterior-
mentela ley impedia,lo que significdmodificar la rigidezgarantistatradicionalde la Ley
13 Sobre la Negociaci6n Colectiva en Argentina a partirdel decreto 1334/91 ver los trabajos
doela Comisi6n
T6cnica Asesora de Productividady Salariosde la Subsecretariade Trabajodel MTSS.Un informede dicha
comisi6n seiala que se comenz6 a negociar segOn las nuevas pautas, pero hay un "retrasosignificativoen la
renovaci6nde los acuerdos".Indudablemente el decreto 1334/91influyeen las nuevas rondas de negociaciones,
pero tambi6ntiene fuertesefectos en la pr&cticala ultraactividad esquema laboral(ver
garantizadapor el "viejo"
Informesde la CTAPS,MTSS 1995-94). Algunos autores han criticadoel recurso del gobierno de recurrira
"remiendos" a trav6s de decretos reglamentarios,en vez de organizaruna reformaintegral del sistema de
Negociaci6nColectivay de la Leyde AsociacionesProfesionales.Porejemplo,Martinez Vivot(1993)setialaque aun
cuando el Convenio Colectivo de Empresa est6 autorizado, la ley 23.551 de Asociacionos Profesionales on la
pr&ctica impide constituir lo que 61 denomina un "verdadero sindicato de empresa".
14LaUIAdenunci6el art.48 de la ley de EmergenciaEcon6mica,queelev6 el tope a las indemnizacionespor
laboral",exigiendo un veto presidencialque no lleg6. Seg6n FIEL,de esta
despido, como "laantiflexibilizaci6n
modificaci6n-se tomael salarioefectivocomo base de c6mputoen lugarde tomarel salariominimo-deriv6un
incrementodel costo indemnizatoriopromediono inferioral 60 %respecto de los niveles previosa la reformalegal
(FIEL:Indicadoresde Coyuntura,N2296, noviembrede 1990).
YCONCERTACION.
LABORAL, 567
de Contrato de Trabajo. Sinembargo,las organizaciones empresariasy sus formadores

de opini6njuzgaronel resultadocomoinocuoparala rebajade costos y sus quejasno
se hicieronesperar.Desde la perspectivapatronal,la convertibilidadcombinadacon la
aperturas61lopodiafuncionar laboraly lo sancionadoporel Congreso
con flexibilizaci6n
era a todas luces insuficiente.
Duranteel tratamiento del proyectode ley se notaronalgunas pautas que se
en
repetirian el futuro.
En primerlugarel sindicalismoperonistapermaneci6en general
unidofrentea la iniciativa,ajenoa las divisionesque atravesabaen ese momento,a
pesarde que el acuerdofinalfuenegociadocon laCGTSan Martin'15. Ensegundolugar
hubo, en la negociaci6ncon los sindicalistas,una moneda de cambio mayorque
algunosaspectos de la normal6;fue la ley 24.070,sancionadaen diciembrede 1991.
Mediantelamismael estadose hizocargode las deudasde sindicatosy obrassociales.
LaUIA,porsu parte,tuvodificultadesparaque los legisladoresse hicieraneco de sus
posturas,aunqueel sectorpatronalse mostr6mAsconformecon el dictamenfinalque
con variasde las versionesanteriores17
b) 1992-1993: El "ProyectoRodriguez"
Durantelos primerosdos aios, si bien el gobiernose hizoeco de la demanda
empresariade reformalaboral,el Ejecutivo nopareci6tenermayorconvicci6nen el valor
intrinsecode la reformay en realidadnuncaacompan6su propiainiciativade Leyde
Empleocon la energiapoliticanecesaria.Ladisposici6ndel gobiernoparaconcretar
unaefectivaflexibilizaci6nderivariafinalmentedel cuadrode problemasde equilibrio a
medianoplazo en el marcode la convertibilidad: la caida de los costos laboralesse
estimabaunade las herramientas de mayorrelievea poneren juegocon el propositode
los
corregir precios relativossin devaluar nominalmente. Durante1992 el ministrode
Economia,DomingoCavallo,impuls6unproyectode flexibilizacion paralas pequeias y
medianasempresas.Lapretensi6nde Cavallode situaren 200 el tope de trabajadores
para consideraruna empresaPyME-lo que incluiriacasi a la totalidaddel universo
empresario-provoc6,ademas de la oposici6nabiertade la CGT,tensiones con el
Ministerio de Trabajo,en ese momentoa cargodel ministro RodolfoDiaz.Lostecnicos
de Trabajotemianunaexcesivaprecarizaci6n del empleo.Elproyectotuvoel respaldo
de la UIA,peronisiquieraIleg6a tenerestadoparlamentario.
Al ano siguienteel gobiernocontraatacocon una suertede megaproyectode
reformalaboral.Los borradoresdel proyectodel nuevo ministrode TrabajoEnrique
Rodriguezse conocierona principios de 1993.Juntocon unaseriede lineamientos "pro
15 La "conversi6n" de Menemy el lanzamientode su programade reformasestructuralesprovocaronla
fracturade la CGT:se dividi6entrela CGT"SanMartin",lideradaporGuerinoAndreoniy que apoy6 las politicasdel
presidente,y la CGT"Azopardo", conducidaporSadlUbaldinique se opuso a ellas. Existiauna relativaparidadde
fuerzasentreambas aunqueun grupode sindicatos"independientes" del sector serviciosestaba miscerca de la
CGTSan Martin.VerFalc6n,1993.
16Por ejemplo,la creaci6n de un Fondo de Desempleo financiadopor los empresarios el intentode
y
combatirel trabajoen negro.
17Elart. 153 de la Leyde Empleoderogael art.48 de la ley de EmergenciaEcon6mica.Estearticulohabia
modificadoel 245 de la LCTelevandolas indemnizacionespordespido. Lanuevaredacci6ndel 245 pone un tope
-tres veces el importemensual dado por el promediode todas las remuneracionesprevistas en el Convenio
Colectivo-a la base del c~lculoindemnizatorio
(vernota 15).Ademas,el proyectose aplic6a la totalidadde la fuerza
de trabajoy no s61oa las PyMEs,como propusieronalgunossenadores.
568 YVICENTE
ETCHEMENDY
SEBASTIAN PALERMO
empresarios"18 el proyectopresentabaotrosaspectosdestacables:posibilitaba aumen-

tos del horariode la jornadadiaria,juntocon unadisminuci6n en la jornadaanualizada
o laboralpromedio.Conesta propuestala carteralaboralpretendiamatardos pajaros
de un tiro:atendera la productividad empresaria-modulaci6nhorariasegin ciclos
productivos-y estimularla creaci6nde empleo.Ma'simportante paralos interesesdel
sindicalismo,la iniciativaproponiatambien el derecho de los trabajadoresa tener
informacion financieray tecnica de las empresas.Incentivoscomo 6ste habiansido
ideados en los equipostecnicos del Ministerio de Trabajo.Expresabanante todo el
esfuerzode Rodriguezpara,sin salirde los para'metros fijadospor el
flexibilizadores
Ministerio de Economia, crear no obstante figuras innovadoras Otilespararomperlos
margenes estrechos en los que la negociaci6n tenia lugar,conquistandoapoyos
socialesy politicosmasvastos.Contodo,aquellasinnovacionessuponianconcesiones
reciprocasde sindicalistasy empresarios, y fueronrechazadasde pianoporambos.La
UIAcensuraba,principalmente, la propuestaoficialen lo atinentea la jornadalaboral.
Losempresariosestabanmuylejosde coincidircon Economiaen que el gobiernohabia
hecho suyos "lospuntosde vistamAsextremosdel sector"y argumentaban, ademas,
habiasidodisehadacon unaconsiderablelibertadde criterio:
que la iniciativa "ACavallo
le dijimosque comoentidadqueremosmayorprotagonismo antesque salganlas leyes,
no despues"(BlancoVillegas,presidentede la UIA).
ElEjecutivo envi6el proyectoal Congresoen octubrede 1993.Era,sin embargo,
una versionmas acotaday timidaque la expresadaen los primerosborradores.La
iniciativaenviadase situabamas cerca del meridiano de interesesde la UIAy tuvoun
cautoapoyoporpartede la centralfabril,mientrasque el rechazode la CGTfue total19.
Desde el mismogobiernose reconociael caractera la vez parcial-porque no se
apuntabaa unareforma"integral" del sistema-y abarcativo-al afectarla legislacionen
diferentesfrentes-.OsvaldoGiordano (1994),en ese momentosubsecretariode Econo-
miaLaboraldel Ministerio de Economiay representante de los puntosde vistade esa
carteraa lahorade discutirconTrabajo lareforma laboral,sosteniaque el proyecto"deja
insatisfechala necesidadde reformasabarcativas". Los hechos demostraronque se
atacabaen demasiados frentesy con escasos apoyos,mAsaunen momentosen que el
gobierno buscaba afanosamente la reforma constitucional que permitierala reelecci6n
del presidentey en el proceso apareciancomo mojonesineludibleslas elecciones
parlamentariasde octubre de 1993 y las de constituyentes de abril de 199420. El
proyectonuncasuper la barreradel Congreso.
18El nuevo proyectoextendialos plazos de los contratosa t6rmino,ampliabalos motivosexigidos para

permitirlos,establecia condicionesespeciales de despido para las empresas de menortamaiioy de estimuloal
primerempleo. Promoviauna licenciaanualfijade 22 dias, contratostemporariospor tres ariosy la derogaci6nde
los convenioscolectivosespeciales.
19Se condensaronen un solo proyectoreformaslaboralesen diversosfrentes:jornadade trabajo,vacacio-
nes (flexibilidadinterna);formas de contrataci6n(flexibilidadexterna) ; negociaci6n colectiva (se limitabala
ultraactividady se permitiamodificarcondicionesfavorablesa los trabajadoresde conveniosanteriores);reducci6n
de costos en las empresas en proceso de quiebra.
2 Enla segunda partede 1993,cuandolos tiemposparainiciarel proceso de reformade la Constituci6nse
acortaban,un conflictoagudo con el sindicalismopodia poneren peligrolos votos de los diputadossindicales y
peronistasafines,necesariosa la declaraci6nde necesidad de la reformaon el Congreso.Antesdel acuerdocon el
radicalismoque viabiliz6la posibilidadde reelecci6nparaMenem,esos votos tenianunvalorincuestionable.Sobre
el proceso politicoque condujoa la reformaverSmulovitz,1995,y Acuria,1995a.
CONFLICTO
YCONCERTACION.
LAREFORMA 1989-1995
LABORAL, 569
4) Concertaci6ny reformasparciales(1994-95)
a) El Acuerdo Marco
Hasta1994fueronescasos los avancesdel gobiernoen la transformacion de las
institucionesdel mercadode trabajo;desde 1989so61o se habiansancionadola Leyde
Empleo,unareformaa la leyde Accidentesde Trabajo21 y la reformade la Negociaci6n
Colectivaparatrabajadores delestado,quees unareforma de envergadura, aunquesin
impactodirectoen el costo empresario.A excepciondel proyectode convenciones
mencionado,entre1991y 1994todos los proyectosde reformalaboralse bloquearon.
Entrelas iniciativas
no sancionadasse encuentran: unproyectoanteriorde accidentes
de trabajode Cavallo,unnuevoproyectode ConveniosColectivosque derogabala ley
14.250,la modificaciOn de la ley de AsociacionesProfesionales, del
la reglamentaciOn
derechode huelga,y el megaproyectode reformalaboralimpulsadoporE. Rodriguez
(verApindice 1).Tambiense habiaestancadola ley de quiebras.
SegOnfuentesdel Ministerio de Trabajoy SeguridadSocial,hacianoviembrede
1993, los contratospromovidosporla Leyde Empleoeransolo el 0,7 %del empleo
asalariado,mientrasque las formasclasicasde contrataci6n portiempoindeterminado
seguiansiendoel 94,1 %del mismouniverso(Giordano y Torres,1994).Parala UIAla
Ley de Empleono flexibilizabael mercadode trabajo:"Sus 160 articulosmAs las
respectivasreglamentaciones son un instrumento claramentede regulaci6ny no de
desregulaciOn" de
(Funes Rioja, 1993).Roberto Izquierdo, subsecretariode Relaciones
Laboralesdel MTSS,sostuvoque "laLeyde Empleopisa el aceleradory el frenoa la
vez"22,haciendoreferenciaal caracterambiguode la normaen su intentode flexibilizar
las condicionesde contrataci6n.
Comose viohastaahora,duranteel primergobiernode Menemlas posicionesal
interiordel Ejecutivonunca fueronuniformes.El Ministerio de Trabajoactu6 como
contenci6nde las propuestasmas abiertamentedesreguladorasde la carterade
Economia.Sin embargo,ya en la gestiOnRodriguez,pero sobre todo a partirdel
nombramiento de CaroFigueroaa fines de 1993, el Ministerio de Trabajotuvo una
politicade reformalaboralpropia,que no era la de los empresariosy el Ministerio de
Economiani,porsupuesto,lade los sindicatos.Estoes, no se tratasolamentede que el
Ministeriode Trabajoactuaracomo una suertede mediadorentrelas propuestasde
Economiay la voluntadde las fuerzaspropias-sindicalismoy bloquedel PJ en el
Congreso-.El Ministerio pasa a teneruna propuestade cambio,que podriadefinirse
sucintamentecomode "modernizaci6n concertada". ConCaroFigueroael disefo de la
reformalaboralesta presididopor la idea generalde modificarlos equilibriosentre
derechosy deberesdel trabajador y de revisarlos minimoslegales inderogablescon el
objetivode transformar la negociaciOncolectivaen el ambitoprimordial donde se
discutanlos nivelesde garantismo(verCaroFigueroa,1988,pags. 62-64).Empero,el
cambiono solo se dio en los contenidosde la politica-a pesar de que, con el nuevo
21Mediantela ley24.028, se reducela posibilidadde reclamosy se establece untope a las indemnizaciones.
Sin embargose mantieneel viejoesquema de la ley 9688 que sitia al reclamojudicialcomo el medio porel cual el
trabajadorbusca el resarcimiento.Desde la 6ptica empresarial,este modeloda origena una "industria del juicio",
que estaria caracterizadapor indemnizacionesexcesivas, enfermedades sin base real y abultados gastos en
peritosy otroscostos judiciales.
22Entrevistapersonal,29 de mayode 1995.
570 SEBASTIAN
ETCHEMENDY
YVICENTE
PALERMO
ministro,las divergenciascon Economiasern menoresquecon su antecesor-,sinoes-

pecialmenteen su estrategiade formulacibn: la concertaci6ncon los actoressociales.
Asi, la gesti6n de Caro Figueroaduranteel primergobiernode Menemse
caracteriz6por una casi constantebOsquedadel acuerdoy la concertacioncon las
organizacionesde interesantes de enviarlas iniciativas al Congreso.Laexpresi6nde
ese cambioen la formulade tomade decisionesen materiade reformalaboralfue el
"Acuerdo Marcoparael Empleo,la Productividad y la EquidadSocial",firmadoel 25 de
juliode 1994 por el gobierno,el Grupode los Ocho y la CGT,en ese momento
encabezadaporel oficialista A. Cassia. Lomas importante de esta confluenciaquizas
sea la creacionde un "Comite Tecnico Redactor", integradopor tecnicos de los tres
sectores,que se abocariaa la redacci6nde los proyectosde ley segOnun calendario
previstoporel acuerdo.Enotrost6rminos,hubouncompromiso,al menosa priori,de
redacci6nconjuntadel articulado de los proyectos.Enpalabrasdel ministro Caro:"Este
es un acuerdoparaacordar,unconvenioparaconvenir".
LQuerazones Ilevaronal gobiernoy a las organizacionesde interes a esta
confluencia?Porel ladodel Ejecutivo, laoposici6ndel Congresohastaese entoncesfue
un factorimportante.RobertoIzquierdo,subsecretariode RelacionesLaboralesdel
MTSSy operadordel gobiernoen la rondade negociaciones,reconocidel bloqueo
legislativocomocausa basicatendientea buscarla confluencia23. Encuantoa la CGT,
el cambioen su conducci6n,dominadaahoraporlos sindicalistasmas oficialistaslide-
radosporel secretariogeneralAntonioCassia,fue de indudablerelevancia.Los prin-
cipalesjefescegetistasrespaldaron el acuerdoy el sectoroficialista
de lacentralobrera
lotom6comounapruebade losfrutosde su estrategianegociadora.Lograbananularla
iniciativagubernamental de reformalaboralen el Congresoy excluirdel acuerdola
cuesti6nde los de negociaci6ncolectivay laultraactividad,
niveles frenabanladesregula-
ci6n del sectorsaludy obteniancompensacionesmonetariasparasus obrassociales.
Encuantoal empresariado, el sectorse mostr6menoseuf6ricoque el sindicalismo,por
cuantose veia este acuerdocomounretrocesorespectodel proyectoque teniaenton-
ces estado parlamentario. Lasrondasde consultasen el mundode los negocioscon el
gobierno-siempreencabezadasporlaUIAcon el respaldoimplicito del restodel Grupo
de los Ocho-y tambienhaciaadentro,acercade laconvenienciadel acuerdo,se dieron
inclusohastahorasantesde su firma24. No obstante,la escasez de resultadosobteni-
dos hastaentoncesy la presi6nde un gobiernocon el que, en Oltima instancia,tenian
unaconfluencia al
general respecto,empujaron a los lideresempresariosa darel presente.
b) Los resultados del Acuerdo Marco

Medianteeste mecanismode formulaci6n, el gobiernoencontr6la Ilavede sus
logrosmas importantesen materiade regulacionesde los mercadosde trabajo.Asi,la
administraci6nde Menemobtuvodesde mediadosde 1994hastadiciembrede 1995las
en las modalida-
siguientesleyes:reformalaboralparalas PyMEs,nuevaflexibilizaci6n
23Entrevistapersonal,29 de mayode 1995.

24Ver Clarin,25/7/94. Horasantes del acuerdo,Carolidiabacon representantesde la UIApor el tenordel
mismo;a los empresariosles preocupabaaparecer convalidandoel ConvenioColectivocentralizado.El diario
AmbitoFinanciero,uno de los voceros inorg,4nicosdel mundode los negocios poniaen primeraplanarefiriendosea
la firmadel acuerdo:"LPor que la UIAse prestaa 'pactosnegros'con el gobiernoy la CGT,que agrandande nuevo
al sindicalismoy encarecen el costo productivodel pais?".
CONFLICTO
YCONCERTACION.
LAREFORMA 1989-1995
LABORAL, 571
des de contratacion,reformaintegraldel r6gimende Accidentesde Trabajo,nuevaley

de quiebras,ley de mediaci6nparadisminuir laboraly algunasreformas
la litigiosidad
en el rubroobrassociales(versecci6n6).
Mas allAde la discusidnacerca de la magnitudde las reformaslaboralesque
finalmenteconsigui6cristalizar
la primeraadministraci6n de Menem,lo ciertoes que el
de
grueso estas se logr6en el aio
Ultimo y medio de gobierno.Caromuestrauna
capacidadde sanci6nmuysuperioral restode los ministros(verApendice 1). El ex
secretariode Trabajode Alfonsinalcanz6la aprobaci6nde mayorcantidadde leyes y
con contenidosreformistas mas profundos.Elsiguientecuadronos da unapautade la
remociondel bloqueoparlamentario que se produjoa partirdel AcuerdoMarco.
CUADRO3
Promediode diasen el Congresoporleysancionadasegun ministro,
proyectosPENde reformalaboral
Ministro Dias en promedio
Triaca 642
Diaz 238
Caro 210
(a) En el caso de la ley de quiebrasque ya estaba en el Congreso,tomamoscomo fecha inicialpara Caro

Figueroael AcuerdoMarco,ya que a partirde alliel ministroacuerdanegociarlas partes laboralesde la ley para
"destrabarla"en el Congreso.
Antes del AcuerdoMarco,reformasde menorimportanciaIlevaronun tiempo

mayorde negociacion.A partirdel cambiode estrategiadel Ejecutivo,se obtuvieron
reformasestructurales de unamayormagnitud.No obstante,el tiempode negociaci6n
con el Congresofuemenor.Reformasde mayorrelevancia,que implicabanunadisputa
masarduay mayordificultad parasellarunacuerdo,no recibieron,a su vez, ningOn
veto
en Es
parcial la etapaCaro25. oportuno senalar los
que proyectos leyde incluidosen el
AcuerdoMarcoque tenian sesgo obrero-fundamentalmente, el de derecho a la
informacibn sindicaldel estadode la empresa,los de regimende propiedadparticipada
y de sociedadan6nimade trabajadores-, hastajuniode 1996nohabianrecibidosancion.
LaCGTobtuvodel funcionamiento delAcuerdoMarco,en cambio,las compensaciones
monetariasa las obras sociales, el bloquearsu desregulaci6n,el retirodel proyecto
Rodriguezde reformalaboraly una perceptibleincidenciaen los contenidosde los
proyectosde ley al cabo enviadosal Congreso(como se muestraen el siguiente
apartado).Todoellohace patentela direccibngeneraldel procesode cambioimpulsa-
do por esta reforma,asi como el tipo de acompafamientodefensivoen el que se
posicion6el sindicalismooficialista.
c) El proceso de concertacidn de las reformas

Elacuerdocon las organizacionesde interesfue la clave de los cambiosen la
materia,al configurarun espacio de concertaci6ndonde empresarios,sindicalistasy
25En realidadla ley de quiebrassi fue vetada parcialmente,perono en los aspectos laboralesde la norma.
Poresa raz6nno la computamosen el trabajocomo vetada,
572 ETCHEMENDY
SEBASTIAN PALERMO
Y VICENTE
funcionarios
de Trabajoconfluyeron en el disenoy formulaci6n de las reformas.Unavez
lanzadoeste proceso, el rol del PartidoJusticialistay los bloques peronistasen el
Congresose limit6a endosarlos proyectosque acordaronel gobiernoy los gruposde
interes.Una breve descripci6ndel proceso de formulacibn de las dos leyes mas
importantesdel periodo,reformade accidentesde trabajoy flexibilizacion para las
PyMEs,nos da unapautade lo afirmado.
- Lareformade Accidentesde Trabajo
Aquila reformaestructuralfueostensible.Se pas6 de unregimende resarcimiento
(poraccidenteo enfermedadlaboral)a trav6sde la litigacibn judicial,a un regimende
El
seguro. empleadorpaga por mes a unaART (Administradora de Riesgosdel Trabajo)
que posteriormente se haracargodel eventualaccidente/enfermedad. Siguiendocon el
mecanismopautadoen el AcuerdoMarco,el Ministerio de Trabajollamoa la UIAy a la
CGTa concertaren unamismamesa-las comisionesde seguimientoy redacci6ndel
Acuerdo-la letradel textoantesde su envioal Congreso.Sorpresivamente, duranteel
proceso de de esta reforma el gobierno tuvo mas problemascon los
formulacion
empresariosque con la CGT.Enrealidad,la UIApretendiaque so1olas pequenas y
medianasempresas(PyMEs)tuvieranla obligatoriedad de contratar el seguroy que a
las grandesempresasse aplicaraunmodelode autoseguroevitandoasi contrataruna
ARTy pagarleunaprima.LaCGT,porsu parte,pretendiaque no se cerrarantodaslas
viasjudicialesparala acci6ndel trabajador y que el segurofueraobligatorio paratodas
las empresas. La centralobreraponia especial enfasis en el cuadro y montode
enfermedadese incapacidadesporcompensar.
Elproyectofue enviadoal Congresosin el acuerdode la UIA.Laley limitabalas
posibilidadesdel autoseguroy trasladabadecisionessobre rasgos importantes de su
a un
implementaci6n Comite Consultivo Permanente integradopor tres representantes
de ia CGT,tres de los empresarios,tres del gobiernoy presididopor el ministrode
Trabajo.Este comit6decidiriade maneravinculantela reglamentacionde la ley, el
listadode enfermedadese incapacidadeslaborales,las prevencionesen la empresay
los indicadoresde la solvenciaeconomicafinancieraparael eventualautoseguro.En
caso de que no hubieraunanimidad,arbitraria el Ejecutivo.De este modo, la ley
sancionadaen septiembrede 1995dejabanumerososasuntosvitalessin definiry los
trasladabaal ComiteConsultivo. Es importante senalarque el gobiernono estaba solo
en el tema del autoseguro,puesto que el lobbyempresariodel sector de seguros
apoyabael caracterobligatorio de la contrataciondel mismo.Elproyectooficialcontaba
tambien con el inequivoco respaldo de los dirigentes empresariosde organizaciones
que agrupana las PyMEs-por cuanto este tipo de empresa dificilmentepodria
autoasegurarsey son las mas indefensasante las eventualesindemnizacionespor
accidentes-,y con el respaldode la centralobrera.EstaJ1tima,porsu parte,trashaber
aceptadoel cambiodel modelode resarcimiento, se interesabapordefiniraspectos del
mismo.Logr6que no se cerraranlas vias judiciales-aunque para poder litigarel
trabajador deberiademostraruneventual"dolo" del empleador-y, como en el caso de
las administradoras privadas pensiones,que los sindicatospudieranparticipar
de en el
negocio de las ART.Finalmente,en el ComiteConsultivolas organizaciones de interes y
el gobierno negociaron la reglamentaci6ne implementacibnde la ley. En febrero de
1996, la CGT, empresarios y gobierno acordaron los listados de enfermedades e
YCONCERTACION.
LABORAL, 573
incapacidadesporaccidentesa compensar.Haciaabrildel mismoaio, siempreen el

marcode la comisi6ntripartita,acordaronla formulaci6n del regimende tarifas26.El
MTSSdispusoque el regimenentraraen vigenciaen juliode 1996.
la puestaen funcionamiento
Endefinitiva, del r6gimende Accidentesde Trabajo
fue en ciertamedidauna disputainterempresaria entrelas grandes empresas-que
queriannormasflexiblespara poder autoasegurarsesin recurrira una ART-y los
empresariosdel seguro,que al igualque el Ministeriode Trabajopretendiannormas
ms rigurosasparaque fueranpocas !as empresasque se autoasegurasen.Antelas
quejasdel Grupode los Ocho,el ministro
Caroargumentaba que "...laleytienesu origen
en el AcuerdoMarcoque firmaronla UIAy la CGTy a partirde entonces hemos
negociadocada unode los articulos..."'27.
- Laflexibilizacibnparael sectorPyMEs
Laley 24.467,"Estatuto paralas Pequenasy MedianasEmpresas" (PyMEs),que
contieneuncapituloque regulalas relacionesde trabajoen ese tipode empresas,y la
ley 24.465, que introducenuevasformasde contratos"flexibles", fueronlos mayores
avances legislativosdel primergobiernode Menemen lo que en un sentidoestricto
podemosIlamar"flexibilizaci6n se obtuvieron
laboral": logrosen materiade "flexibiliza-
ci6n externa" -formasde contrataci6n, bajade costos pordespidoy en aportespatro-
nales en los nuevoscontratospromovidos-,y "flexibilidad interna"-nuimerode horas
trabajadas,movilidadfuncional,disposici6nde las vacaciones,etcetera-.La reforma
paralas PyMEsmodific6ademrs las normasque regulanla negociaci6ncolectiva.
En noviembrede 1994 se conoci6 el primerborradordel gobierno,que fue
rechazadoporla CGTy respaldadoporlas asociacionesde pequenosempresarios.No
obstante,el anteproyectodel gobiernofue a dara las comisionestecnicascreadas por
el AcuerdoMarco,paraque lo discutieran los asesores de la CGTy los empresarios.En
la 16gicade la negociaci6n,la CGTpretendiacontenerel impetuflexibilizador lo mas
posible-y en todo caso, condicionara la aprobaci6nde ConvenioColectivolo que se
cedia-, a la vez de bajarcuantopudierael umbralde trabajadores y facturaciOnde la
empresa para clasificarlacomo PyME, de modo que la nueva legislacions6lo fuera
aplicablea las empresasmas chicas. El gobiernoy los empresariosapostabana lo
contrario:mayorflexibilidad y menorintervenci6n de los ConveniosColectivospara
instrumentar la ley,y mayor cantidadde empresas dentro del regimen.Anteel aparente
empantanamiento de las el
negociaciones, gobierno, como en otrasocasiones,agit6el
fantasmadel decreto.Empero,unavez mas, la amenazano se cumpli6.Gobiernoy
asociacionesde interesIlegarona unacuerdoen el marcode la comisi6ntecnica,que
se traslad6a los lideressectoriales.El18 de enerode 1995 se firmoel "Acta-Acuerdo
entreel Gobiernode la Naci6n,IaCGTy las organizacionesde pequefas y medianas
26Dos meses despues de haberentradoen vigenciael r6gimen,el valorpromediode la p6lizaen el mercado
seg6n el MTSSera del 1,53 %de los sueldos,menora lo que se habiaanticipado,como consecuencia de la intensa
competenciaentrelas aseguradoras.Estosupone unarebajade costos empresariosa largoplazo, unavez que se
supere el periodode transici6nde los pagos porel "viejo"
sistema.
27 12, 2 de abrilde 1996. Al no Ilegarsea un acuerdo en el Comit6Consultivoen cuanto a los
requisitosPagina
del autoseguro, en juniode 1996 laud6 el Ministeriode Trabajo-decreto 585/96-. La decisi6n final
-$ 1.000.000 de capitalminimoy empresas con mAsde 200 trabajadores-estuvo ms cerca del meridianode
intereses de la UIAy fue protestadapor la C&mara de ART.Sin embargos61odos empresas -SHELLy ESSO- se
habianautoaseguradodos meses despu6s del iniciodel nuevosistema.
574 SEBASTIAN
ETCHEMENDY
YVICENTE
PALERMO
empresas".Por el sector empresarialfirmaronCAME,CAI,CGI,CGE,todas estas

organizacionesde empleadoresduenos de PyMEs,ma~sADIMIRA -la asociaci6nde
industrialesmetaluirgicos-. En el Acta se destac6 que "laspartesse han puesto de
acuerdoen el textodel estatuto" y que "elPENse comprometea presentarel texto
consensuado por los interlocutores sociales al H. Congresode la Naci6n"("Acta
Acuerdo...", MTSS,enerode 1995).
El anteproyectodel PENIleg6al Congresodos dias despues de la firmadel
acuerdo. Fue aprobadoen menos de dos meses. El texto de reformalaboralque
conteniael proyectocasi no fue tocado porel Congreso,que s61orealiz6pequenas
modificacionesmenoresal textoacordadopor los representantesde los grupos de
interesy el gobierno.Elplantelde trabajadores se fij6en 40 o menos-contralos 50 que
pretendianlos empresarios28-y el nivelde facturaci6nIo decidiriala Comisibnde
Seguimientode la ley, que integrabanempresarios,gobiernoy CGT29.Encuantoa la
negociaci6ncolectiva,el nuevoregimencontienemodificaciones importantes: se acep-
ta el ConvenioColectivoa negociarsea nivelPyME,perola organizaci6nsindicalcon
personeriaes la que delega en entidadesde grado inferiorla referidanegociaci6n.
Finalmente, y no menosrelevante,se terminacon la ultraactividad: si no hayrenovacibn
de convenio,este se extinguea los tresmeses de su vencimiento.
El gobiernohizo concesiones en la negociacidn.Recordemosque el proyecto
originaldirectamentebajaba las indemnizacionesa la mitady partiaen doce el
aguinaldo.La ley no contienepautasflexibilizadoras en lo salarialni en lo atinenteal
nOmerode horastrabajadas.La CGTacept6, en cambio,ahorasi, facilitarel acceso
empresarioa las modalidadesflexiblesde contrataci6n que conteniala Leyde Empleo
de 1991,discutiren Convenci6nel regimende despido(flexibilidad externa)y accedi6
a negociaren Convenci6nlos estatutos,las vacacionesy la redefinici6n de los puestos
de trabajo(flexibilidad interna).Sinembargo,los sindicalistasse aseguraronmantener
el monopoliode representaci6n en las PyMEs,puestoque seguinla normasiemprees el
sindicato firmante del ConvenioColectivo -que a lo sumopuededelegarsu potestaden
nivelesinferiores-el que negocia, cerrandola puertaal surgimientode un sindicato
aut6nomoen la empresa30
Comoera de esperar,la CGTaval6ia nuevanorma31, que fue rechazadaporlos
gremiosopositoresdel MTAy CTA.Losdiputadossindicalesimpulsaron en
la iniciativa
28Sinembargo,la ley establece que el ConvenioColectivode ombito superiorpodrcimodificarel mAximode
40 trabajadores;adnmcs importantees que en el art.83 se aiade que las PyMEsque superen los niveles de
facturaci6ny nimero de trabajadores,sin duplicarlos,podrAnpermaneceren el r6gimendurantetresarios.Es decir
que el articuloes ambiguoy permiteincluirempresascon mAstrabajadoresy facturaci6nque los mAximosque se
indicanen un principio.
29LaComisi6nEspecialde Seguimiento,s6lo lieg6 a un acuerdo,en lo que hace al maximode facturaci6n,
en el sectorcomercio,que qued6en $ 3.000.000anuales.Enel restode los sectores said6 el MTSS:$ 4.000.000 en
serviciosy $ 5.000.000en industria.Eneste puntoel gobiernofallaen contrade la CGTque proponiaun techo de $
2.500.000. Verresoluci6nN2 1/95 23/5/95,MTSS.
C.E.S.R.L.P.E.,
30De todos modos, la ley 23.551, que el gobiernono consigui6reformar, impidela constituci6ndel sindicato
de empresa y, recordemos,el art. 1 de la ley 14.250de Negociaci6nColectivas6lo habilitaa negociaral sindicato
con personeriagremial.
31 AlbertoTomassone,asesor de la CGT,seoralaque "...Lasorganizacionessindicales habilitadaspara
negociary los empresariossern los reales protagonistasdel cambio.Ellos,a trav6sde la Negociaci6nColectiva,
serin los que decidan las modificacioneso no a realizar...Es este consenso el que cualquierintentode
desregulaci6no flexibilizaci6n salvaje,priorizando, impedir,
por otraparte,el fortalecimiento
de los protagonistassociales.
Las alternativaseran dos: reformaautoritaria o cambios consensuados. Esta ultimaes la opci6n elegida..."(ver
YCONCERTACION.
LABORAL, 575
la Comisi6nde Legislaci6ndel Trabajoy, mas allade algunasdivisionesa la horade

votar la ley, en el recinto.Por supuesto, la normafue tambiensaludada por las
organizacionesde las PyMEsque habianintervenido en las comisionesde redacci6n.
LaUIA,en cambio,estuvoal margende la negociacibn.Anteel acuerdo,la centralfabril
emiti6uncomunicadodondeexpresabaque"...Laluchacontraladesocupaci6nnodeja
lugara parchesni solucionesa medias.Lavia de los merosretoquesa la legislaci6n
vigenteo intentarun atajocon medidasaisladaspodraser un caminomas c6modo...
pero en nada contribuira Las razones del escaso
a la baja del 'costo argentino'...".
entusiasmode la UIAno son dificilesde dilucidar.Losavancesflexibilizadores
de la ley
no se aplicabana los trabajadoresde las empresasgrandes.
5) Las reformaslaboralesen el Congreso:actituddel PJ y los diputados

sindicales
a) Alineaciones
Reciendescribiamosel procesode concertaci6nentreorganizacionesde interes
y gobiernoen la etapaCaroFigueroa.Lapreguntaque surgeapuntaal comportamiento
y de los diputadosde extracci6nsindicaldentrodel mismoantesy
del bloqueoficialista
despues de la firmadel AcuerdoMarco.LLosdiputadossindicalesrespaldaronlas
que en mayoro menormedidadebilitansus bases institucionales
iniciativas de podero
se escindierondel bloque? el gobiernoaislara los diputadosde extracci6n
reformascon sectores mas afines dentrodel PJ y la
sindicaly Ilevaradelantelas,Busc6
oposici6n?Elcuadro4 muestralas votacionesde los proyectosde reformalaboraldel
PENen el primergobiernode Menem.
CUADRO4
Alineaciones en los dictamenesde comisi6n,
partidarias
proyectosde reformalaboralde origenPEN,gobiernode Menem(a)
Alineaci6n Reformalaboral
PJ-UCR 3
PJ vs. UCR 20
PJ-OTvs. PJ vs. UCR 3
Total 26
OT = Otros.
(a) En todos los casos en que los proyectosfuerontratadospor m&sde una comisi6nen una misma lectura,
recibierondictamenconjuntode las respectivascomisiones.Enalgunos casos, cuando el dictamende comisi6n
firmadopor s6lo uno de los partidosmayoritarios,pero el repaso del tratamientode la ley hace evidente la
esta
oposici6ndel partidono firmante,le adjudicamosla categoriaPJvs. UCRa la alineaci6n.De la mismamanera,aun
cuando no se registraraun despacho de minoria,perouna disidenciaparcial-firmadaya sea porotropartidoo una
escisi6n del mayoritario-,modificasensiblementeel dictamende comisi6n,tambi6nprivilegiamosel conflictoy le
adjudicamosPJ vs. UCR.
Tomassone,en MTSS(1995). Es interesantenotarque las publicacionesdel MTSSexplicandolos alcances de la

nueva legislaci6ntienenarticulostantode los funcionariosde Trabajocomo de los asesores de CGT,quienes, en
definitiva,fueronlos redactoresde la ley.
576 SEBASTIAN PALERMO
Y VICENTE
ETCHEMENDY
Enun Congresocon unamayoriacasi asegurada,el PJapeloa sus fuerzaspara

pasarlos proyectosde reforma.Enun contextocomo el de reformalaboral,donde el
gobiernopor un lado y el PJ y los diputadosde extraccionsindicalporel otrotenian
tantas diferencias,la disciplinapartidaria sOlose rompi6en tres ocasiones. Estas
escisionesfueronprotagonizadas pordiputadosde extracciOn sindicalen la etapaCaro
Figueroa,en los proyectossobreaccidentesde trabajo,reformalaboralparalas PyMEs
Noobstante,todasesas iniciativas
y conciliaci6nlaboral32. contaroncon el apoyode los
diputados de la CGT mrs 0.
oficialistas. Borda, diputado de extracciOnsindicaly
presidentede la Comisionde Legislaci6ndelTrabajode la CamaraBaja,fueel voceroy
miembroinformante en el recintode los proyectosde reformalaboralimpulsadospor
Economiay Trabajoa partirdel AcuerdoMarco.Es remarcable,a su vez, que aunque
tuvierandiscrepanciascon el Ejecutivo,los diputadossindicalesnuncaaparecieron
votandodictAmenesjuntoa la UCR,principalpartidoopositoren el Congreso.
Elcontrasteque queremossehalares el siguiente:auncuandoia reformalaboral
se bloque6considerablemente, toda vez que las iniciativasse ponianen marchay
avanzabanen su tramitelegislativo,Iohaciancon el consenso del PJ y los diputados
sindicales.EnningOnmomentoel gobiernologr6Ilevaradelanteiniciativasapelandoa
fuerzasmas afinesdentroy fueradel partidooficialy, eventualmente, marginando a los
diputados sindicalesu otros sectores del PJ.Aun en las disidenciasde la etapa Caro
Figueroa,el gobiernosigui6teniendoel apoyode los diputados"oficiales" de la CGT.
Comocontrapartida, los diputadossindicalesno trabaronlas reformasen la Comisidn
de Legislaciondel Trabajoy las respaldaronunavez que habiannegociado.Eneste
contexto,no creemosque sea validoel argumentode que las reformaslaboralesno se
sancionabandebidoa un bloqueoopositor.Losdiputadosradicalesdieronquorumen
el recintoa todoslos proyectosde reformaslaboralesinvolucrados en nuestrouniverso
de analisis, incluyendolas iniciativasa las que se oponianen comisiOn-con la
excepciOnde laflexibilizaciOn laboralparalas PyMEs.Porotraparte,comovimos,el PJ
no estaba muylejosdel quorumpropioy nuncaen sus primerosseis afos de gobierno
tuvo problemaspararecurrir en el Congresoa los partidosprovincialesy de centro-
derecha.La viabilidadde las reformaslaborales-y seguramentede otraspoliticas-,
entonces, se jugabaen la negociaci6npuertasadentrodel PJ y no dependiade un
eventualbloqueoopositor.
b) El valor de una comision

Cuandosenalamosen la primerapartedel trabajola existenciade unbloqueodel
parlamento en temas laborales,nos referimosal Congresocomo un todo. Es decir,el
Ejecutivotuvoen esta materiaproblemasparadisciplinar al PJen las dos camaras.Sin
embargo, si hacemosun anlisis algo masdetenido del trAmitelegislativo,encontramos
que el bloqueoprovinofundamentalmente de la CAmara de Diputados,particularmente
de la ComisiOnde Legislaci6ndel Trabajo.El sindicalismoperonistacompenso la
que votaronen contramarc6mas un gesto simb6licode rebeli6nque un
32 Laactitudde los "dipusindicales"
conflictoserioen el seno de la CGT.Porejemplo,Jos6 Rodriguezrenunci6al secretariadonacionalde la CGT,pero
su gremiopermaneci6en la organizaci6n.El diputadode la UOMNaldo Brunelli,en el caso de accidentes de
trabajo,vot6 en contraen comisi6nen la primeralecturaen Diputados.Sinembargoen la terceralectura,y con una
redacci6nque claramenteno cambi6en nada sustancial,vot6 a favor.Porsupuesto,cada reformalaboralvotada
porlos "dipusindicales"fue duramentecuestionadaporsus colegas del MTAy el CTA.
YCONCERTACION.
LABORAL, 577
CUADRO5
Evoluci6nde la cantidadde diputadossindicalesen la COmara Baja,1983-1995,
comparada con la participaci6n
de los diputadossindicalesen la Comisi6n
del Trabajo
de Legislaci6n de la Camarade Diputados duranteel mismoperiodo
1983-85 1985-87 1987-89 1989-91 1991-93 1993-95
DS CD 35 28 26 23 18 10
% total Camara 13,8 11 10,2 9 7 3,9
DS (LT) 9 9 9 10 12 9
% Comisi6n LT 37,5 36 36 40 48 36
DS = Diputadossindicales;CD = Cmara de Diputados;LT= Comisi6nde Legislaci6ndel Trabajo,CD.
Fuente:Los datos sobre diputadossindicalesen la C~marason del Centrode Estudiosparala NuevaMayoria;
los de diputadosde extracci6ngremialen LTprovienende la Comisi6nde Legislaci6ndel Trabajo,Cimara de
Diputados.
progresivadisminuci6n de lacantidadde diputadossindicalesen el Congresoque vino

sufriendodesde lareapertura democratica, con su constantedominiode la Comisionde
Legislaci6ndel Trabajo.Poresa comisibnpasaroncasi sin excepci6nlos proyectosde
reformaslaborales.
El sindicalismodominO,al menos hasta 1995, la Comisi6nde Legislaciondel
Trabajo.Enel periodo91-93eranla mitadde la comisi6ny casi todoel bloquedel PJ.Si
tenemosen cuentaque de los 20 proyectosde reformalaboralque envioel gobierno,16
pasaronporlacomisidnen su primera o segundalectura,vemosque las chances de los
diputadossindicalesde intervenir en la redacci6nfueronconsiderables.Enel caso del
AcuerdoMarco,los sindicalistas tuvieron dos ocasionesmarcadasparaincidira lo largo
del procesode formulaci6n de cada politica:primero en las comisionesde redaccionde
la legislaciOnque funcionaron en el Ministeriode Trabajoa partirdel AcuerdoMarco.Y
despues, cuando esa politicapas6 por la ComisiOn de LegislaciOn del Trabajoen
La
Diputados. comisiOn fue un arma fundamental que el sindicalismoperonistautiliz6
tanto para negociarcomo para "congelar" las iniciativascuando la negociaciOnse
estancaba.De todasmaneras,tambienes ciertoque el bloqueonoobedeciOsolamente
ElEjecutivobien podria,porun lado, haberimpedidoque los
al factor"dipusindical".
diputadossindicalesse abroquelaran en una comisi6n-lo que en algin momento
no
intentopero logro debido a la fuerteoposiciondel propiobloquedel PJ- o bien,por
otro,haberintentadoaprobarlas iniciativas sobretablas,y asi eludirel tratamiento en
comisiOn, lo que tampoco ocurrib. Entonces, la Comisi6n de Legislaciondel Trabajo
pudocumplirel rolde protectorde interesescorporativos porqueel PJ en el Congreso
estuvodispuestoa permitirlo.
6) Obrassociales:desregulaci6ny aportespatronales
Si bienla cuestibnde las obrassociales(OS)fuevitalparaque la CGTfirmarael
AcuerdoMarco,el temaeraobjetode unadisputaentregobiernoy sindicalistasque ya
Ilevabaunos arfos.Elprimeraspecto a sehalares que el gobiernohabiadispuestoen
1991 centralizaren el MTSSla recaudaciony el controlde los fondosdestinadosa las
OS.Enabrilde 1993,el Ejecutivo dioa conocerel decreto9/93 que inclulaun planpara
establecerun principiode desregulaci6nen el sectorde saludy la librecompetencia

entrelas OS.
En rigor,esta iniciativaimplicabaun nivelde desregulacionmenoral que fue
conocido como "proyectoGiordano". Este proyecto,impulsadopor el Ministerio de
Economiadesde iniciosdel 92, proponiaque cada trabajadorpudiera"contratar"
librementesu prestador,eleccidnque inclulaa instituciones sindicalesy a prestadores
privadoscomo las entidadesde medicinaprepagay las asociaciones medicas. En
definitiva,el proyectoGiordanoimplicabaabrirel segurode saluda la competenciade
mercadoquitandoa los sindicatosel controlde los fondosdestinadosa las OS(Danani,
1994,pag. 23). Porsu parte,los gremialistas en generalse oponencasi porprincipioa
unprocesoque les impliqueajustarlo quetradicionalmente fuelafuentede financiaci6n
de su maquinariapolitica-sindical. De todos modos, el decreto 9/93 implicabaun
caminointermedio entreel proyectoGiordanoy el modeloentoncesvigenteal estable-
cer la competenciaentrelas OS,sin participaci6n de los agentes privados33. Ademas,
noestAclaroque esta formade competencialimitada fueraungolpefatalparatodaslas
OS, porcuantolas mas grandesse podrianbeneficiarde la desaparicionde las mas
chicas.Cuandoen mayode 1993la CGTpareciadispuestaa confrontar porlos intentos
del gobiernode desregular,desde el Ejecutivose decidi6 pasar el tema a una
"comisibn" conjuntay en la practicapararla iniciativa. Latransigenciadel gobiernofue
resultadode sus necesidadespoliticas:las inminentes eleccionesde octubrede 1993y
la bosquedade la reformaconstitucional.
Empero,prontoel gobiernoatac6porotrofrente.A finesde diciembrede 1993,en
el marcodel PactoFiscalentrela nacibny las provincias34, el PoderEjecutivodispuso,
a partirde enerode 1994,la disminucion de los impuestosde los empleadores-entre
ellos los destinadosa las OS- sobrelos salariosen los sectoresprimario, industrial
y de
la construcci6n(decreto2.609/93).Laestrategiadel gobiernoseguiasiendola misma:
rebajarlos costos productivos y combatirel retrasocambiario.LaUIAapoyola medida
y pidi6 al gobiernoque "noretroceda" en la rebajade aportesy la desregulacionen las
OS.Si bienlosgremiosamenazaron con la viajudicialparapararel decreto,accedieron
a negociarla cuestionen las rondassobrereformalaboralque el Ministerio de Trabajo
habia lanzadoa partirdel nombramiento de Caro.Como recien sefalabamos, este
procesoterminosin medidasde fuerzade la CGTy con la firmadel AcuerdoMarco.El
sindicalismocedi6 algo en la reformalaboralmientrasel gobiernose comprometi6a
compensarlas perdidasde las OS en el periodoenero-mayo,estableci6un plande
pagos especial paralas deudasde las OS35y cedio en su impetudesregulatorio.
Los primerosmeses de 1995trajeron algin alivioparala CGT.Ladesregulaci6n
de las OS se habia pospuesto por tercerano consecutivoy al menos hasta las
eleccionesdel 14 de mayonadaibaa cambiaral respecto.Lacrisisfiscaldespues del
33 Para un andlisis del modelo implicito en el decreto 9/93 ver Danani, 1994. Una propuesta ortodoxa de
reconversi6n del sector salud, que guarda similitudes con el proyecto Giordano y termina con los cimientos del
poder sindical en el sector, se encuentra en Panadeiros, 1996. Visiones criticas a las propuestas ortodoxas, que
subrayan el caracter en si problem~tico del sector salud para una competencia de mercado, estan en Cetrangolo,
1996, y Katz, 1995.
34 Sobre el Pacto Fiscal y las relaciones impositivas entre naci6n y provincias ver CetrAngolo y Jim6nez,
1996.
35 Asi el Ejecutivo dict6 el decreto 1829/94, que permitia a las OS y sindicatos abonar sus deudas
previsionales en 120 cuotas, el doble que los dembs empleadores.
CONFLICTO
Y CONCERTACION.
LAREFORMA 1989-1995
LABORAL, 579
"efectotequila"y los reclamosdel FMI-que ir6nicamente convergiacon las demandas

gremiales-paramantenerlas cuentasfiscalesen orden,en unescenariorecesivoy con
bajade recaudaci6n,hicieronque el gobiernovolvieraa subirlos impuestosal trabajoa
partirde marzode 1995.ElEjecutivo, entonces,en uncontextoelectoral,desisti6en sus
planes de hacer extensivasa los servicioslas rebajaspatronalesdispuestas parael
'9436.No obstante,despu6sde las eleccionesde mayode 1995el gobiernovolvi6a la
carga con la cuesti6nde la desregulaci6n.La idea de abrirel sector de salud a la
competenciadel mercadohabiasido congeladadesde 1993, pero el Ministerio de
Economia,respaldadoporel Grupode losOcho37,teniaain esta reformaen la agenda.
Elacuerdofinalrespectode la desregulaci6ndel sistemade OSfue a todas luces
un caminointermedio entrelas propuestasdel gobiernoy la CGT.Elgobiernoacept6
que no entraranen el juego,al menosen unaprimeraetapa,las entidadesde medicina
prepaga.Sinembargo,la CGTcedi6en unpuntofundamental, ya que a partirde enero
de 199638,la afiliaci6ndel trabajador a las OS serialibrey se introduciriaunapautade
competencia en el sistema. Los trabajadores podrian elegirentre las diferentesOS, lo
que supondriala forzosareconversi6nde las OS que no pudieranbrindarel servicio
basico39. Ensuma,sOlose establecieronlos trazosgruesosde unhipoteticomodelo;el
gobiernopareci6recurrir a la "desregulacion posible".Asi,el sectormas dialoguistade
la CGT,encabezado por su titularA. Cassia, creia haber alcanzado un acuerdo
satisfactorioparala centralobrera.Contodo, la disputaentregobiernoy CGTporel
temaOS en el primergobiernode MenemaOnreservabaunUltimo episodio.
En agosto de 1995, el gobiernodict6 el decreto292/95, que conteniaalgunos
puntosque golpeabanla estructura sindical.Porunladotrasladabaa la DGIla facultad
de recaudary redistribuir los fondos entre las OS, relegandoa la ANSSAL40, que
controlabala CGT,y que tradicionalmente cumplialas tareasde "compensacion". Es
decir,se le quit6el controltotalde fondosa laANSSAL y se resinti6su capacidadpara
saliren ayudade las OSen problemas.Perolaofensivanotermin6alli; se volvi6
a legislarun plande reducciOn de impuestosempresariosal trabajo.tambien
LaCGT,liderada
ahorapor GerardoMartinez -desplazandoal sector mas abiertamentemenemista-,
habiaviradode su posici6ntotalmenteacuerdistay despues del decretoconfirm6un
parogeneralparasetiembre.Elparo,avaladotantoporla CGToficialistacomo porsu
36Si bien se generalizaronlas rebajasa todos los sectores de la economia,tales reducciones-dispuestas
porel decreto372/95- fueronbastantemenoresa las dispuestaspara 1994:el aportepatronalpromediopara las
OS tomandotodas las regiones del pais pas6 del 2,7 al 4,35 %del salario.
37En agosto de 1995 el Consejo EmpresarioArgentinole entreg6a Menemun documentoelaboradopor
FIELdonde se proponiaque las OS se abriesena la librecompetenciajuntoa empresas privadascomo formade
"reducirlos espacios de corrupci6n".
38La desregulaci6nno se implement6,no obstante,en 1996. Reci6nen enero de 1997 el gobiernola puso
formalmenteen marcha,aunque al momentode cierre de este texto (marzo de 1997) resta saber si la podr6
efectivizar.
39Enesta negociaci6ntambi6ntomaparteel BancoMundial,que segon el proyectooriginal,aportariadinero
parala reestructuraci6n a cambiode que la CGTaceptase un principiode desregulaci6n.
40 La Administraci6n Nacionaldel Seguro de Salud (ANSSAL) es el organismoestatal que administrauna
partede los fondos destinadosa las obras sociales y desde 1992es administradopor un sindicalista.Recauda un
10 % de los aportes del sistema de OS que redistribuyeentre las obras sociales chicas -que tienen menores
aportes- o las que tienendeficit.Es decir,funcionacomo caja compensadorade las OS con problemasfinancieros
y frecuentementecanalizalos subsidiosgubernamentalesa las mismas.Duranteel gobiernode Menem,Economia
pas6 a tener mas control de los fondos que maneja el organismo,al poner en "disponibilidad" parte de su
presupuesto.
580 SEBASTIAN
ETCHEMENDY
Y VICENTE
PALERMO
Aportespatronalesa las obrassociales

(SegiTndecretos del PEN)
8-
Pacto de Olivos Elecciones presidenciales
7Elecciones Efecto Tequila
parlamentaria Paro CG
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desprendimiento, el MTA,y tambidnporel predominantemente estatalCTA,se Ilev6a

cabo el 6 de setiembre,con un acatamientoparcial.Sin embargo,el aparatogremial
realizola manifestaci6nde protestaobreramasnumerosade la administraci6n Menem
hasta ese momento,convocandoa 60.000 personasante el Congreso.A pesar de la
medidade fuerza,las rondasde negociacionesse reanudaron con el gobierno,y la CGT
nuevamentelogr6 retenerposicionesen el curso de ellas. Tan solo dos semanas
despues del paro,el gobiernoacept6modificarel decretode la discordia.Luegode una
reuni6nen la Casa de Gobiernoentreel secretariadonacionalde la CGT,Menemy los
ministrosde Economiay Trabajo,el gobiernoacord6que las rebajasde aportesde los
empresariosa las OS serianmuchomenores,aunqueen el resto de los rubrosde
Elcompromisose plasmben unnuevo
impuestosal trabajo,las rebajasse mantendrian.
decreto(492/92),publicadoen el BoletfnOficialseisdiasdespues de la reuni6nentreel
Ejecutivo y laCGT.Elaporteempresario a lasOSbaj6unpunto,y qued6uniforme a nivel
nacionalsin sufrirningunarebajaescalonadaa futuro.Enotrosterminos,el impuesto
empresariose increment6nuevamentedel 2,7 % del salarioal 5 %:los sindicalistas
lograronde este modoretener$ 400 millonesparalas OS41.
En resumen,la cuestionde las cargas sociales empresariasduranteel primer
gobiernode Menemse saidbde la siguientemanera:se produjounarebajapronuncia-
41 SegOn el decreto 292/95 la perdida de las OS, anualmente,se calcula en $ 663 millones;con la
modificaci6ndel 492/95 la pdrdidaes de $ 220 millones(Clarfn,21/9/95)
YCONCERTACION.
LABORAL, 581
da en todas las cargas socialesa excepci6nde las OS, obviamenteaquellaen la que

unaeventualdesfinanciacibn golpeamasal sindicalismo. Eneste rubro,despues de las
disputasdurantedos argos,la rebajade impuestostermin6siendode sOloun punto.El
tema estuvo fundamentalmente influidopor dos factores:el estado de las cuentas
fiscales y las necesidades politicasdel gobiernoen cada momento.En el
precedentese muestrala evoluciOn gr.fico
del impuestoempresarioa las obrassociales en el
marcodel contextopolitico de los Oltimos anos del gobiernode Menem.
7) Concertaci6n,conflictode clase y autonomiaestatal

El procesamientopoliticode la reformalaboralduranteel primergobiernode
Menemse contraponealas descripcionesdel policy-making inicialde las reformasde
mercadoque se aplicaronespecialmentea paises con tradicionesplebiscitariasy
populistascomolaArgentina. Estaliteratura,desde diversosangulos,tendi6en general
a resaltarlas caracteristicasdecisionistasy unilaterales de los gobiernosparaimponer
las reformas(Haggardy Kaufman, 1992;Torre,1994;O'Donnell,1992,1993).Creemos
que en este articulopuede apreciarseque el gobiernode Menemno pudo cristalizar
buenapartede sus propuestasen cuantoa reformasestructurales en las instituciones
del mercadode trabajo.El gobiernosufri6un considerablebloqueolegislativoy sus
logrosen este campode reformasfueronparciales42. Todosugiereque tantoen las
regulacionesestrictamente laboralescomoen las correspondientes al sistemade obras
sociales, el gobiernoapuntofinalmentea "lareformaposible".Sin posibilidadesde
avanzaren unareformaintegralde las instituciones del mercadode trabajo,talcomo se
pretendid hasta 1994, se fueron introduciendo reformas sectorialesque segmentaron
aunmas-teniendoen cuentalos elevadosindicesde desempleoy trabajoen negro-el
mercadolaboral43. Tambienel gobiernopretendi6en el comienzouna desregulaciOn
integraldel sistemade obrassociales,perofinalmente negociOcon el sindicalismouna
desregulacicnparcialal interior del sistemaen vigencia.Eneste tema,en definitiva, el
gobiernoquedd a medio camino tantoen sus intenciones desreguladoras como de
reducciOn de impuestosempresarios.
Las reformasque se instrumentaron no fuerongestionadasal margende las
organizaciones de interes. Porel contrario,fueron en granmedidanegociadascon los
42 Para una visi6n global de la relaci6ngobierno-sindicalismo duranteel gobierno de Menem,donde la
reformalaborales unelementoms de un"juego" mas amplio,es convenienteel anlisis de Lodola(1995) desde los
supuestos del rationalchoice. Paraunanilisis que tomala relaci6nentreel sindicalismoy la organizaci6ndel PJ es
OtilLevitsky,1997.
43Algunasreformasdirectamenteno se aprobaron,como la flexibilidad horaria-posibilidadporConveniode
trabajarhasta 12 horas diariasy domingos-, la reducci6ngeneral de costos de indemnizaci6npor despido y la
derogaci6n de las leyes 14.250 de ConvencionesColectivasy 23.551 de Asociaciones Profesionales.En otros
casos se obtuvosanci6n.Sin embargo,muchas de las intencionesflexibilizadoras que en el proyectode 1993 se
aplicabanal totalde la fuerzade trabajo,se terminaronaplicandoa sectores del mercado. Nos referimosalas
normas de "flexibilidadinterna"y negociaci6n colectiva -ultraactividad,modificacionesa la baja de convenios,
posibilidadde modificarestatutos especiales, convenio a niveles inferiores-,todas pautas que, sumadas a la
movilidadinterna,s6lo se aplicanalas PyMEs.Tambidnen las modalidadespromovidasde la Ley de Empleose le
quitala restricci6nde aprobaci6ndel sindicatos6lo a nivelPyMEs.Porotro lado, la modalidadde Fomentodel
Empleocon menores costos empresarios,que en el proyectode 1993 era general,ahora se aplica a mujeresy
trabajadoresde ms de 40 aios. En cambio,Trabajosaca "limpio" el Periodode Pruebay el Contratoa Tiempo
Parcialque si se aplicana la totalidadde la fuerzade trabajo,ademis de la flexibilidadpara las empresas en
concursoo quiebray la reformaintegraldel r~gimende Accidentesde Trabajo.
582 SEBASTIAN PALERMO
Y VICENTE
ETCHEMENDY
actores sociales y sancionadasen el Congresosin que el Ejecutivorecurrieraa

"facultadesdelegadas"nia decretos44.Estamodalidadse aplicatantoal primertandem
reformista-Ley de Empleoy primerareforma de accidentesde trabajo-como,especial-
mente,a la etapafinaldel AcuerdoMarco.Enesta Oltima etapa,el gobiernocambi6de
estrategiade formulacion y apunt6a una concertaci6ntripartita antes de enviaral
Parlamento los proyectosde reforma.Losfrutosde este cambiose notanen la mayor
cantidadde sancionesen este periodojuntocon unamenordilaci6ndel Congresopara
actuar.Enmomentosen que los mecanismosde concertaci6nde cuhoneocorporativo45
de formulacibn de politicasse hallanen francaretirada(Schmitter, 1989),nuestrocaso
muestraque el factordecisivoen la formulacibn efectivade esta politicafue el sistema
de representaci6n funcional.Delodichopodriaconcluirseque el papelde las instancias
de representaci6n,
territoriales los partidosy el Congreso,fue secundario.Sinembargo
esta conclusi6nseriaapresurada.De laausenciade unrolactivoen laformulacion de la
politicaporpartede los no se su
parlamentarios sigue que actuacionhaya carecido de
relevancia.En la practicael rol del Congresofue importanteen el bloqueo de los
primerosintentosreformistas de cunounilateral del gobierno,porqueacab6 generando
en este unamayorpredisposicion negociadora.Esadisposici6nfue unode los elemen-
tos novedosos que se expresaroncon la Ilegadade CaroFigueroaa la carterade
Trabajo.Enla nuevaetapalos actorescentralesen el disehode las reformasfueronlas
organizacionesde interesy los funcionarios del Ministerio46
Antes de subrayarlos restanteselementosnovedosos que convergen en el
cambioministerial de 1994,detengamonosunmomentoen las razonesque explicanla
efectividaddel bloqueoparalimitarel decisionismogubernamental. En primerlugar,
haciamosreferenciaalcaractercualitativo diferentea otrasareasde reformaestructural,
especialmenteel caso de las privatizaciones. Es posible que, en el corto plazo, la
importancia macroecon6mica de las6ltimashayasidomayoren uncontextocomoel del
Plande Convertibilidad en el que eraimperativo combatirla brechafiscaly sostenerel
nivel de reservas47.No obstante,la reformalaboralera vitalpara la consistencia
macroecon6mica que el gobiernobuscabaen el medianoy largoplazo;pruebade ello
es que desde 1991 la conducci6necon6micase vio obligadaa recurrir a diferentes
instrumentosque le permitieran un nivelde correcci6nde los precios relativossin
devaluarnominalmente.
44 Argumentosque resaltanla necesidad de evaluarla formulaci6nde politicas en el menemismo sin
restringirseal "decretismo"se encuentranen Palermo,1995,y Maurichy Liendo,1995.
45Estamosaludiendoa la concertaci6ncomo un m6todoparaelaborarla politicapoblicadonde prevalecen
organizacionesde inter6ssobre el sistema de representaci6nterritorial y los partidos,mas que a la estructuraci6n
corporativista generalde las organizacionesde Aunquemuchasdefinicionesde neocorporativismo incluye-
interes.Ilamarconcertaci6na la interacci6nregulary al acceso
ron ambas facetas, Schmitter(1982, 1989) prefiere
sobre la deliberaci6nlegislativa,de los interesesfuncionalesa la toma de decisiones en
privilegiadoy prioritario
determinadapoliticap0blica, y reservarel concepto de corporativismo a la organizaci6nmonop61ica,jerArquica
etc6tera, de los grupos de inter6s.En el trabajotomamosel concepto de concertaci6nen los t6rminosreci6n
descriptos, aun cuando se trate de reformasen las regulacioneslaboralesy no de un acuerdo sobre politica
econ6mica mas general.Paraun analisisde la trayectoriadel concepto de corporativismo en AmericaLatina,que
tomaesta diferenciaci6nentrecorporativismo y concertaci6n,ver Collier1995.
46 Por supuesto, la formulaci6ncorporativatambi6nincluyelas politicasde obras sociales que ni siquiera
fuerontratadaspor el Congreso,a diferenciade Ioocurridoduranteel gobiernode Alfonsin,donde los diferentes
proyectosde legislaci6nsobre obras sociales fuerontratadosen ese 6mbito(Etchemendy,1995).
47La utilizaci6ndeolas privatizaciones
en Argentinacomo instrumentosde estabilizaci6nmacroecon6mica,
m~sall de su caricterde reformasestructurales,se trataen Gerchunoffy Canovas(1995)y en Galianiy Petrecolla(1996).
YCONCERTACION.
LABORAL, 583
Continuando lacomparaci6n con las privatizaciones, la reformalaboralplanteaun

conflictosobrelineasde "clase", node "sector" econ6micocomopuedenIlegara hacerlo
las primeras.Enconsecuencia,originaalineacionesrelativamente homogeneasen las
asociacionesde cOpulatantoempresarialescomo sindicales.Entrazosmuygruesos,
en ambaspoliticasel gobiernocuentacon el respaldoempresarioy la oposici6nde los
sindicatos.Ahorabien;la privatizaci6n es, bAsicamente, unprocesofragmentable -una
multitudde combatesque se libranunoa unoen cadaempresay en unnOmero, aunque
amplio,discretode empresas.Lareformalaboral-incluidalacuesti6ndel controlde las
obrassociales- es, al menosa priori,un procesoglobal,que abarcaen conjuntouna
enormecantidadde ramasproductivas. Porende, en la politicade privatizaci6n existen
mas chances de movilizarrecursosespecificos concentrandolospara neutralizar o
el de
ganarse apoyo organizacionesgremialesque se encuentran relativamente aisla-
das entresi. Enla de reformalaboral,porcontraste,se presentanmas peligrosde que
los sindicatosarticulensus resistencias.Enel mismosentido,en las privatizaciones, la
ofertade ciertosbienes, como los Programasde PropiedadParticipada, puede crear
unaconvergenciade interesesentresindicatosy trabajadores. Laflexibilizaci6nlaboral
es muydiferente,ya que sus hipoteticosbeneficiarios en el mundodel trabajono son los
sindicatosni los trabajadores efectivamente empleados,sinola masa atomizadade los
desempleados.Asilas posibilidadesde intercambio se limitaron a lo que sucedi6tanto
en la Ley de Empleocomo en el AcuerdoMarco:flexibilizaci6n parcialo acotada a
cambiodel financiamiento y mantenimiento del control sindical del sistemade obras
sociales.
Ensegundot6rmino, el procesamiento de esta reformanofue,naturalmente, ajeno
alas tensionesentrelacoalici6nde gobiernoy las politicasdel gobierno.Laadministra-
ci6n peronistaavanz6en pos de los interesesde sus aliadosempresarios48, en el
sentidode las reformaspromercado,perocuidandode no quebrarlas relacionescon
las fuerzaspropias.Entonces,lapolicylamarc6laalianzacon el sectorpatronal,peroel
estilode formulaci6n y la administraci6n de algunosde sus contenidosimplic6cuidarlo
que Gerchunoff y Torre(1996)Ilamanla "basepopular". Estetrabajoconstataque en
materiade reformalaboralel gobiernoalcanz6s61oparcialmente sus objetivos.Nuestra
impresi6nes que ello debe considerarse un resultado de las opciones politicasdel
Esto
Ejecutivo. es, de la del
disposici6n gobierno a no tensar al maximolas relaciones
con un sindicalismoque tolerabael restode las reformasestructurales, y que eranel
combustibleparael ladocapitalista de lacoalici6n49. Esadisposici6ngubernamental no
se ejerci6a su vez en el vacio,sino en el marcode una interacci6ncon las fuerzas
propias(sindicalismo y bloquesdel PJ)que fuedefiniendoel alcancede esta politicade
reforma.
Paraidentificarlos restanteselementosque configuranel contextoen que se
proces6 Iareformalaborala partirde 1994, interesasubrayarno tantoque la reforma
48 Es obvio que esta afirmaci6ndebe ser matizada.Muchosempresarios,sobre todo los pequeFios,tuvieron
serias diferenciascon el gobierno,sobre todo en lo que hace a las politicasde apertura.De todas formas,existen
pocas dudas de que el sector patronal-sobre todo la altaburguesiadel sector servicios,ruraly financiero-fue un
aliadodel gobiernoy principalbeneficiariode las politicasde mercado.
49Debemos repararen que, como ha sostenido Murillo (1995),el sindicalismoperonistase preocup6ms
por cuidar sus bases organizacionalesen el nuevo contexto que por hacer una oposici6n politicay general al
proceso de reformas.Paraapreciarla secuencia de negociaci6ne intercambioentre gobiernoy sindicatosen el
marcode las politicasde reforma,es convenienteMurillo,1994.
laboralfue negociada,sino que Io fue de un modo bastanteinstitucionalizado. Nos

referimossobre todo a la Oltimaetapa, donde se oper6 un proceso organizadode
concertaci6nentregruposde interesy gobierno.Paradestacarloconvieneintroducir
aquiunabrevedigresi6nhist6rica.
Cavarozzi,Nelsony Urrutia (1994)senalanunelementopoliticocaracteristico de Io
que se denomina "modelo la
estadocentrico":interacci6n entre los grupos sociales era
mediada por un estado cuyas intervencionesestaban poco institucionalizadas. El
estado propiode este modeloeraunodebily escasamenteaut6nomo5o, que disfrutaba
de un minimode consenso en tantopudieracanalizarrecompensasdistributivas a los
grupos.Ni los gobiernosautoritarios "desdearriba" ni las institucionesrepresentativas
lograbanel efectivocontrolde los actoresprivados.Lahistoriade la formulaci6n de la
legislacion laboralen la de
Argentina posguerra no fue ajena a esta mecanica politica.
Cadaactoraprovech6las ventajasdel marcoecon6micoy politicoparaavanzarsobre
las regulacionesque favoreciana grupos rivales,en un contextode suma cero. El
avancese dabacon lacomplicidadde los gobiernosde turno(en procurade incremen-
tarsus precariasbases de sustentaci6n) y generalmente -aunqueno exclusivamente-
implicabaregulacionesmAsfavorablesparalos sindicalistasen periodosdemocraticos
y su retrocesosim6tricoen gobiernosautoritarios51. Estadinfmicano termin6con la
reaperturademocratica de 1983. El empresariado un simpleespectadorpasivo
fue
cuando el gobiernoradical,frutode su negociaci6nunilateral con los gremios,hizo
aprobarunpaquetelaboralclaramente favorable alsindicalismo52. Ensuma,laformulaci6n
de la legislaci6nlaboraldesde laposguerrafueunclaroexponentedel elementopolitico
caracteristicodel modeloestadocentrico.Las politicasde legislaci6nlaboralfueron
consecuenciade la presi6nde los actoressociopoliticosque rehuiantoda formade
negociacidnexplicitao institucionalizada. No habiauna negociaci6ndirectaentrelos
grupos, sino presiones directasy alternativas sobreel estado.
Enlo que hace a la formulacion de la legislaci6nlaboral,a partirde 1994se dioun
cambioen esta modalidadde interaccibn entrelos gruposde inter6sy el estado. El
AcuerdoMarcoesboza unamodalidadde formulaci6n de politicaslaboralesdiferentea
la de los 1Oltimos cuarentaanos. La negociaci6nfue directaentre la UIA,la CGT,
representantes de las PyMEsy el gobierno.Laredaccionde los proyectosfue tripartita
y, como vimos,el Congresosancion6casi sin cambioslo acordadoen las rondasde
50 Desde otra perspecUiva, un enfoque clasico que seriala la debilidad del estado
corporativo de posguerra
y la escasa autonomia relativa que Io hacia "bailaral compis de la sociedad civil"esta en O'Donnell, 1977.
51 No es 6ste el lugar para desarrollar este proceso en detalle; basta con recordar que la ley 14.250 data del
primer gobierno de Per6n. Frondizi reinstaur6 la ley de Asociaciones Profesionales seg6n el modelo peronista. El
gobierno de Illiaelimin6 restricciones al derecho de huelga y legisl6 el salario minimo mediante la ley 16.459. La ley
18.610 de obras sociales, no obstante, si bien formaliz6 un sistema estructurado en el primer peronismo, fue un logro
del sindicalismo peronista ortodoxo en el gobierno de Ongania. En el gobierno peronista de 1973-76 se sancionaron
las leyes de Contratos de Trabajo -20.744- y de Asociaciones Profesionales -20.615-, ambas con un claro sesgo
sindical. En los gobiernos autoritarios se restringi6 por decreto el derecho de huelga, generalmente se quit6 el
control de las obras sociales a los sindicatos que por supuesto fueron intervenidos, se suspendi6 el salario minimo,
bajando de este modo los costos indemnizatorios de despidos (periodo 1976-1983)-, y fundamentalmente, se
suspendi6 la vigencia de las leyes de negociaci6n colectiva.
52 Sobre la negociaci6n gobierno-sindicatos por la legislaci6n laboral en este periodo ver Senen Gonzalez y
Bosoer, 1993. Para una comparaci6n de la formulaci6n politica de la legislaci6n del trabajo en los gobiernos de
Alfonsin y Menem ver Etchemendy, 1995.
CONFLICTOY CONCERTACION.LA REFORMALABORAL,1989-1995
585
negociaci6n.Es ciertoque los resultadosfueronambiguosy, talcomo mostramos,no

convencieronporenteroa ningunade las partes.Peroesto Ultimojustamentesugiere
que, en el marcode una politicamacroclaramenteorientadaen pos de los intereses
patronales-e, hipot6ticamente, de los desempleados-se dio un proceso de negocia-
ci6n donde comprensiblemente ning'nactorviocristalizadassus propuestasde mdxi-
ma, perotodos lograron-o "salvaron"- determinadasprerrogativas.
Sin embargo,la existenciade unanegociaci6ndirectay no puramentede suma
cero no fue el Onicoelementonovedoso.Tambienlo fue, y fundamentalmente, la
actuaci6n de un estado que, con mas tuvo
autonomia, poderpoliticopara sostener una
orientaci6n generaly organizar el espaciode concertaci6nentrelas partes.Elelemento
caracteristico del modelohist6ricoes el del estado sin de mediary
debil, capacidad 1)
2) imponersea los grupos(arbitrar conformea unaorientaci6n general).Enla reforma
laboral1994-95el estadoapareci6con ungradoapreciablede autonomia, fue actor-un
actorcon capacidadde arbitraje- y no simplementela "arena" de la disputa.Enprimer
t6rminoporquelogr6sentaren la mesade negociaci6na organizacionesde inter6sque
aceptaroncederen sus propuestasde maxima.Y,no menosrelevante,en el procesoel
gobiernofue "fallando" parauno y otrolado,en el marcode una orientaci6npolitica
general (pro empresaria). Esta modalidadse observ6 sobre todo en las leyes de
Accidentesde Trabajoy EstatutoPyMEs,dondeel gobiernotuvoseriasdiferenciascon
la UIA.Paradar algunosejemplosya tratados,en el primercaso el gobiernotermin6
arbitrando en ladisputaporel autoseguro, quese convirti6
en unconflictointerempresario.
Enel segundo"arm6" en la prActica unacoalici6ncon pequenosempresariosy la CGT,
enfrentandosea la UIAe instrumentando sectorizada".
una"flexibilizaci6n
La autonomiaestatal que senalamosen la politicaque nos ocupa tiene dos
costados. Se vio facilitadaporqueel gobiernotuvo,a partirde CaroFigueroa,una
politicapropiade "modernizaci6n concertada" que no fue exactamentela del Ministerio
de Economiay los empresarios,pero tampocola de los sindicatos.Erauna politica
propiaen sus contenidospero,fundamentalmente, en el estilode formulaci6n ya que la
idea de Trabajofue consensuary no imponer.Empero,el avance medianteel acuerdo
por el sendero reformista,por mas parcialque fuera,hubierasido imposiblesi el
gobiernono hubieracontadoconla cuotade poderpoliticoy estatalimprescindible para
limarlas accionesy las posicionesde los gruposde interes.Lacuotade poderparaser
actory no simplementearenade negociaci6n.Comose ha senaladoen la literatura,
esperarque sea posibleunaconcertaci6nen ausenciade un actorestatalcentralque
organiceel espacio contractual es unailusibn(Schmitter, 1982;Portantiero, 1987).
La representaci6nde interesesfuncionales-sobre todo del sindicalismo-se
estructur6en la Argentina de posguerraen formacorporativa. Sinembargo,en el nivel
de formulaci6n, las politicasraramente eranconcertadasentreel estadoy los gruposde
interes53en una mesa tripartita. Entonces,reformasnegociadas directamentey un
estado que organizael espacio de concertaci6nentre los grupos son las nuevas
modalidadesde formulaci6nde la legislaci6nlaboralque pretendemossubrayar.
Canitroty Sigal (1994, pug. 138) sehalanque duranteel gobiernode Menem"...En
53 En nuestra distinci6n entre corporativismo como modo de estructuraci6n de los grupos de interes y
concertaci6n como modo de formularla politica ptblica, seguimos a Schmitter, 1982 (ver nota 47).
SEBASTIAN
ETCHEMENDY
Y VICENTE
PALERMO
586
muchos aspectos, el estado ha cesado de ser un actor como los otros;interviene

activamentegobernandolas relacionesecon6micasy capturandoareas de autoridad
independientesdelpoderpolitico,comolomuestrasu poderparacobrarimpuestosy su
controlsobre los militares.Parece que en este proceso los problemasfinancieros
obligaronal estado a removersea si mismodel coraz6ndel conflictocorporativo.El
poderpoliticode Menemprodujopoderestatal...". Probablemente, lo ocurridocon la
reformalaboralen el periodo1994-95es unamuestramAsde este fen6meno.Si va a ser
unamodalidadde formulaci6n de politicasquevayamasallt de este acotadoperiodoy
de este tipode politicay, sobretodo,si sus resultadosfueronlos adecuados paraun
determinado contextomacroecon6mico, son cuestionespendientes.
INDICE
DESIGLAS
CGT: Confederaci6nGeneraldel Trabajo( asociaci6nde tercergradoque agrupaa los trabajadores
industrialesy de servicios).
MTA: Movimientode los TrabajadoresArgentinos(escisi6n de la CGT,agrupa a trabajadoresdel
transporte).
CTA: Congresode los Trabajadores a la CGT,agrupaprincipal-
Argentinos(organizaci6nalternativa
mentea trabajadoresestatalesy docentes).
UIA: Uni6nIndustrial Argentina.
Grupode los Ocho: asociaci6n patronalde cuartogrado, agrupaa la UIA,la C•nara Argentinade
Comercio(CAC), Bolsa de Comrnercio de BuenosAires,la Asociaci6nde Bancos Argentinos
(ADEBA), Asociaci6nde Bancosde la RepOblica Argentina(ABRA),Sociedad RuralArgentina
(SRA),C6naraArgentinade la Construcci6n(CAC)y Uni6nArgentinade la Construcci6n.
de Trabajoy SeguridadSocial.
MTSS:Ministerio
CGI: Confederaci6nGeneralde la Industria (representaa la pequefray medianaempresa)
CGE: Confederaci6n General Econ6mica (idem).
CAl: Consejo Argentino de la lndustria(idem).
CAME: Coordinadora de Actividades Mercantiles (idem).
CONFLICTO
Y CONCERTACION.
LAREFORMA 1989-1995
LABORAL, 587
APENDICE1
Proyectos de Ley del Poder Ejecutivode ReformaLaboral,1989-1995
(Fuente: Direcci6n de Informaci6nParlamentaria, Congreso Nacional)
1 - Derecho colectivo
Expediente Ministro,Lev Tituloy tema Inareso Sancion Votaciones
en Comisi6n
0275-PE-89 Triaca - Reglamentaci6ndel derechode huelga 3/5/90 1) PJ vs. UCR
2) PJvs. UCRvs. OT
0636-PE-91 Diaz - Modif.LeyAsoc. Profesionales23.551 29/9/92 1) PJ vs. UCR
0635-PE-91 Diaz - R6gimenCony.Colect.(deroga14.250) 20/5/92 1) PJ vs. UCR
2) PJvs. UCRvs. OT
0180-PE-91 Diaz 24.185 Negociaci6nColect.Trab.Estado 11/9/91 11/11/92 1) PJ vs. UCR
2) PJ vs. UCR
2 - Derecho individual y justicia del trabajo.
Ministro "e Tituloy tema Ingreso Sanci6n Votaciones
Expediente en Comisi6n
0077-PE-90 Cavallo - Modificaci6n Ley9688 de Acc. de Trab. 30/4/90
0033-PE-90 Triaca - Ratif.dec. 1477 Incorp.ValesAlim.LCT 27/6/90 1) PJ-UCR
0216-PE-89 Triaca 24.013 LeyNacionalde Empleo 7/2/90 13/11/91 1) PJ vs. UCR
2) PJ vs. UCR
3) PJ vs. UCR
0288-PE-92 Diaz - Modific.LNE,derog.art.30 30/4/92
(habiltaci6nsindicalnuevas modalid.)
0028-PE-91 Diaz 24.028 Accident.de Trab.Derog.9688 y sust. 25/9/91 14/11/91 1) PJ vs. UCR
2) PJ vs. UCR
0009-PE-91 Diaz -
Sust,art.245 LCT(Indemn.pordespido)
y derog. art.48 LeyEm.Ec. (despido) 13/6/91
0034-PE-91 Diaz - Modif.LCT 29/5/91 1) PJ vs. UCR
normaspago del SAC(aguinaldo)
0022-PE-93 Rodriguez ReformaR6gimenCont.Trabajo 13/10/93
0027-PE-94 Caro(a) 24.522 Ley de Concursosy Quiebras 18/5/94 20/7/95 1) PJ vs. UCR
2) PJ vs. UCR
0057-PE-94 Caro 24.465 Modif.R6gimenContratode Trabajo 8/11/94 15/3/95 1) PJ-OTvs. UCR
2) PJ vs. UCR
0086-PE-94 Caro 24.467 R6gimenlaboralparaPyMEs 20/1/95 15/3/95 1) PJ-OTvs. PJ-
OTvs. UCR
0059-PE-94 Caro 24.557 Modif.R6gimende accidentes de trab. 7/12/94 13/9/95 1) PJ-OTvs.
PJvs. UCR
2) PJ vs. UCR
3) PJ-UCR-
OTvs. UCR
0084-PE-94 Caro 24.635 Creaci6ninst.oblig.de conciliaci6n 10/2/95 4/10/96 1) PJ-OTvs.
laboral PJ vs. UCR
2) PJ vs. UCR
3) PJ vs. UCR
0444-PE-94 Barra - Modif.Ley 18.345just.del trabajo
art. 106 (inapelabilidad
de sentencias) 1) PJ-UCR-OT
0428-PE-95 Caro - Modif.art.30 LCT(cesi6n y subcontrataci6n)
0035-PE-95 Caro - R6gimen de Asignaciones Familiares
(a) El proyecto original es de Cavallo. Nosotros se Io adjudicamos a Caro Figueroa porque es quien negocia la
redacci6n final de la parte "laboral"de la ley en el Acuerdo Marco.
588 SEBASTIAN
ETCHEMENDY
YVICENTE
PALERMO
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590 SEBASTIAN Y VICENTE
ETCHEMENDY PALERMO
RESUMEN
El objetivo de este trabajo es analizar la formalaboralfue objeto, a pesar de su importancia

formulaci6nde la politicade reformalaboraldurante para la consolidacibn del esquema macroecon6mi-
el primergobierno de Menem. Argumentamosque co del gobierno, de un trdmitenegociado condicio-
en momentos en que la literaturaseiala el retroceso nado en gran medida por el bloqueo. Por una parte
de los mecanismos de concertaci6nen la formulaci6n debido a que origina,a diferencia de otras reformas
de politicas, el caso argentinomuestraque las refor- de mercado, alineamientos relativamentehomog6-
mas laborales se concretan cuando previamentese
neos sobre lineas de clase entre las organizaciones
acuerdan con las organizaciones de interbs.Ade-
de inter6s;por la otraporque involucraen tbrminos
mis, sostenemos que en el periodo 1994-95, el
estado mostr6 un cierto nivel de autonomiay poder simb6licos y de intereses muy directamente alas
politico imprescindibles para organizarun espacio bases politicas tradicionalesdel peronismo, y por lo
de concertaci6n entre sindicalistas y asociaciones tantoafectaba la politica coalicional general del go-
empresarias. Finalmentenuestra idea es que la re- bierno reformista.
SUMMARY
The goal of the article is to analyze the labor importance for the government's macroeconomic
reform policy under Menem's first government. scheme, the labor reformbargaining process was
We argue that, while the literature points to the to a great extent blocked. One the one hand,
demise of concertation mechanisms to formulate because, unlikeothermarketreforms,labor reforms
policies, the Argentine case shows that labor give rise to relatively homogeneous class
reforms are passed only when they are concerted
with interest organizations. Besides, we contend alignments among interest organizations; on the
other hand because labor reformdirectly involves
that in the 1994-95 period the state enjoyed a
certain degree of autonomy and political power the traditionalpolitical bases of peronism, both in
which was indispensable to organize a concertation symbolic terms and at the level of interests, and
space between unions and business peak hence it affected the general coalition policy of
associations. Finally, our view is that, despite its the reformistgovernment.
REGISTROBIBLIOGRAFICO
ETCHEMENDY, Sebastian, y PALERMO, Vicente
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<Conflicto><Consenso> <Peronismo><Argentina>.

Etchemendy 1998 Conflicto y Concertación. Gobierno, Congreso y Organizaciones de Interés en La Reforma Laboral Durante El Menemismo

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Conflicto y concertación.

Gobierno, Congreso y organizaciones de interés en la reforma laboral

SEBASTIAN ETCHEMENDY"*y VICENTE PALERMO**

peronistaa partirde 1989,y nuestroobjetivoes analizarsu formulacion a lo largodel

da porel conflictoentregobiernoy organizaciones de inter6sy porescasas transforma-

1) Modelo corporativo,reestructuraci6necon6mica y reformalaboral

ci6ny altaagregaci6nen la representaci6n de interesesno estabantanpresentesen el

las obras sociales y desregulaciondel sector salud tendientea la libreeleccion del

Fuente:Direcci6nde Informaci6n Parlamentaria,CongresoNacional,y M.Llanos,1997.

Accidentes de Trabajo,Iniciativasde Justiciadel Trabajodestinadas a bajarcostos. 2) Derecho Colectivodel

veto parcial-obviamenteaplicadoa contenidosrelevantes-,esta seralando que el

Los proyectosde privatizaciones -que se convirtieron en ley en muchamayor

93 conserv6esta pautaparalos aumentossalariales,mientrasse procuronuevamente

de Contrato de Trabajo. Sinembargo,las organizaciones empresariasy sus formadores

empresarios"18 el proyectopresentabaotrosaspectosdestacables:posibilitaba aumen-

18El nuevo proyectoextendialos plazos de los contratosa t6rmino,ampliabalos motivosexigidos para

ministro,las divergenciascon Economiasern menoresquecon su antecesor-,sinoes-

b) Los resultados del Acuerdo Marco

23Entrevistapersonal,29 de mayode 1995.

des de contratacion,reformaintegraldel r6gimende Accidentesde Trabajo,nuevaley

(a) En el caso de la ley de quiebrasque ya estaba en el Congreso,tomamoscomo fecha inicialpara Caro

Antes del AcuerdoMarco,reformasde menorimportanciaIlevaronun tiempo

c) El proceso de concertacidn de las reformas

incapacidadesporaccidentesa compensar.Haciaabrildel mismoaio, siempreen el

empresas".Por el sector empresarialfirmaronCAME,CAI,CGI,CGE,todas estas

la Comisi6nde Legislaci6ndel Trabajoy, mas allade algunasdivisionesa la horade

5) Las reformaslaboralesen el Congreso:actituddel PJ y los diputados

Tomassone,en MTSS(1995). Es interesantenotarque las publicacionesdel MTSSexplicandolos alcances de la

Enun Congresocon unamayoriacasi asegurada,el PJapeloa sus fuerzaspara

b) El valor de una comision

progresivadisminuci6n de lacantidadde diputadossindicalesen el Congresoque vino

establecerun principiode desregulaci6nen el sectorde saludy la librecompetencia

"efectotequila"y los reclamosdel FMI-que ir6nicamente convergiacon las demandas

Aportespatronalesa las obrassociales

desprendimiento, el MTA,y tambidnporel predominantemente estatalCTA,se Ilev6a

da en todas las cargas socialesa excepci6nde las OS, obviamenteaquellaen la que

7) Concertaci6n,conflictode clase y autonomiaestatal

actores sociales y sancionadasen el Congresosin que el Ejecutivorecurrieraa

Continuando lacomparaci6n con las privatizaciones, la reformalaboralplanteaun

laboralfue negociada,sino que Io fue de un modo bastanteinstitucionalizado. Nos

negociaci6n.Es ciertoque los resultadosfueronambiguosy, talcomo mostramos,no

muchos aspectos, el estado ha cesado de ser un actor como los otros;interviene

El objetivo de este trabajo es analizar la formalaboralfue objeto, a pesar de su importancia

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