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Título: Limitaciones a la demandabilidad del Estado

Autor: Dromi, José Roberto
Publicado en:
Cita Online: 0003/1001510-1
SUMARIO:
I. LIMITES A LA PROMOCION DE LAS ACCIONES JUDICIALES.- II. LIMITES A LA EJECUCION
DE LAS SENTENCIAS JUDICIALES
I. LIMITES A LA PROMOCION DE LAS ACCIONES JUDICIALES
El derecho administrativo clásico afianzó el principio de que "el Estado no puede ser llevado a juicio sin su
consentimiento". Si bien la Constitución Nacional reconoce expresamente la demandabilidad del Estado (art.
100 ), al establecer la competencia judicial federal en "los asuntos en que la Nación sea parte", por vía
jurisprudencial y legislativa se impusieron ciertos presupuestos procesales a las acciones judiciales, como la
venia legislativa previa y la reclamación administrativa previa.
Al respecto puede señalarse en el derecho procesal federal cinco etapas en la evolución legislativa: a)
Reclamación legislativa e incompetencia judicial (1863 a 1872); b) Venia legislativa previa (1872 a 1900); c)
Venia legislativa o reclamación administrativa según los casos (1900 a 1932); d) Reclamación administrativa
previa (1932 a 1972); e) Exclusión de la reclamación previa y demandabilidad directa del Estado (1972 en
adelante) (1).
1. Reclamación legislativa. Incompetencia judicial. Leyes 27 y 48 (1863-1872)
Los antecedentes legislativos nacionales se encuentran en las leyes 27 y 48 sobre organización de la justicia
nacional, que reconocían que los jueces de sección habían de conocer en las causas en que la "Nación fuera
parte". Se debatieron dos posiciones doctrinarias opuestas: una la de la libre demandabilidad del Estado (Vélez
Sarsfield) y otra la de la indemandabilidad del Estado, excepto en el caso de venia legislativa previa
(Gorostiaga). En este período fue amplia la acogida legislativa y jurisprudencial de la indemandabilidad del
Estado.
El primer fallo sobre la cuestión se produjo en el caso "Seste y Seguich v. Gobierno Nacional" (Corte Sup.,
Fallos 1864, 1-317), en el que el Superior Tribunal interpretó que el Estado (Nación), no puede ser llevado a
pleito sin su consentimiento y que el art. 100 CN alude sólo a los casos en que la Nación es parte "demandante"
(no parte demandada) siguiendo el criterio jurisprudencial norte-americano. Posteriormente en los casos
"Mendoza, Domingo " (Corte Sup., Fallos 1865, 1-485) y "Gómez, Juan C." (Fallos 2:36, reafirma la falta de
jurisdicción de los tribunales respecto de las demandas contra la Nación y afirma que el Congreso debe decidir
sobre esas reclamaciones, facultado por la Constitución para arreglar el pago de la deuda pública.
En consecuencia, en la primera etapa es el Congreso el que debe resolver el reclamo sin pedirse -aún- venia
legislativa para demandar al Estado. Este procedimiento, por el que el Congreso resuelve expresamente y por sí
pagar o no lo reclamado, fue receptado legislativamente en varias oportunidades -leyes 162 (1865), 225 (1868),
513 (1872), 639 (1873)-, reconociendo sueldos y pensiones a militares que habían actuado en la guerra de la
Independencia y otras acciones militares.
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2. Venia legislativa previa (1872-1900)

El recaudo de la venia legislativa se exige, jurisprudencialmente a partir del caso "Don Anselmo Núñez"
(Fallos 1872, 1:227), en el que la Corte Suprema afirmó que para demandar al Estado se requiere su
consentimiento expreso. Sin embargo, por leyes 475 (1871) y 675 (1874) se autoriza a los reclamantes para que
hagan valer ante la justicia la reclamación promovida. De esta forma, es el mismo Congreso quien plantea
originalmente el recaudo de la venia legislativa. La Corte (causa "Aguirre Carranza y Cía." Fallos 1880,
22:385), acepta tal criterio y establece que el tribunal tendrá jurisdicción en las demandas contra la Nación
siempre que haya venia o autorización legislativa previa para incoarlas.
3. Venia legislativa y reclamación administrativa. Ley 3952 (1900-1932)
En 1900 por ley 3952 se recepta la doctrina francesa de la doble personalidad del Estado. Se sostiene que
cuando la Nación actúa como persona de derecho privado no es necesaria la venia legislativa previa sino el
reclamo administrativo previo para demandar al Estado, pero cuando la Nación ha actuado como persona de
derecho público, la venia legislativa sigue siendo necesaria.
4. Reclamación administrativa previa. Leyes 11634 y 19549 (1932-1972)
En 1932, por ley 11634 , se modifica la ley 3952 y se suprime en todos los casos el requisito de la venia
legislativa previa, dejando subsistente el recaudo de la reclamación administrativa previa. La jurisprudencia
pretoriana comienza a admitir excepciones a la reclamación previa dando lugar a la demandabilidad directa.
5. Exclusión de la reclamación previa. La demandabilidad directa. Ley 19549 (1972 en adelante)
La ley nacional de procedimientos administrativos marca el fin de la reclamación administrativa previa a la
demanda judicial. La ley 19549 eleva a categoría legislativa las numerosas excepciones a la reclamación
administrativa previa que ya la jurisprudencia había receptado (conf. arts. 30 a 32 ). No obstante las excepciones
legales, el demandante tendrá siempre opción de ejercer directamente la vía judicial o intentar previamente la
reclamación administrativa cuyo ejercicio es amplio y no puede ser limitado por decreto o práctica
administrativa alguna.
En síntesis, los límites procesales condicionantes o excluyentes de las acciones judiciales actúan como una
de las causas formales de la crisis del Poder Judicial, aunque la ley 19549 en cuanto habilita la demandabilidad
directa asegura un libre acceso a la jurisdicción.
II. LIMITES A LA EJECUCION DE LAS SENTENCIAS JUDICIALES
Los límites impuestos por el ordenamiento jurídico a la ejecución de las sentencias judiciales afectan, a
veces, la eficacia del cometido institucional asignado al Poder Judicial. Tal es el caso de las sentencias
meramente declarativas y de la ejecución administrativa de las sentencias penales.
1. Carácter meramente declaratorio de las sentencias contra la Nación
La ley 3952, art. 7 , indica, respecto de las demandas contra la Nación, que las sentencias que recaigan en
esos juicios, cuando sean condenatorias contra la Nación, tendrán carácter meramente declaratorio, limitándose
al simple reconocimiento del derecho que se pretenda".
Se trata de una prerrogativa estatal que cercena el imperium de la jurisdicción y habilita el incumplimiento
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de sus decisiones. La jurisprudencia reacciona pretorianamente contra dicha limitación legal, diciendo que "no
se descarta la pertinencia de una intervención judicial tendiente al adecuado acatamiento del fallo, en el caso de
una irrazonable dilación en su cumplimiento por la administración pública " (Corte Sup. Fallos 265:291 ó JA
1966-V-507, "Pietranera, Josefa v. Gobierno Nacional ").
2. Ejecución administrativa de las sentencias penales
La ejecución de las sentencias penales condenatorias a penas privativas de libertad, se sujeta a regímenes
penitenciarios y carcelarios cuya aplicación corresponde al Poder Ejecutivo. El control del cumplimiento
material de la sentencia está directamente a cargo del poder administrador. De todos modos el juez conserva
poder de fiscalización de la ejecución, vgr. cuando la ejecución importe un agravamiento indebido de la pena
impuesta o una violación de las normas administrativas que rigen el encarcelamiento o la sustracción del
detenido del ámbito de efectiva disposición del juez.
Lo mismo acontece en el caso de libertad vigilada en que el penado debe someterse al sistema administrativo
de vigilancia (Patronato de Liberados), aunque también está sujeto al control del juez que pronunció la condena
(2).
NOTAS:
https://informacionlegal.com.ar/maf/app/document?src=externalLink&crumb-
action=append&context=31&docguid= (1) Marienhoff, Miguel S., "Ley de demandas contra la Nación. Su
ámbito de aplicación", en JA 1962-VI-43; Gondra, Jorge M., "Jurisdicción federal", Buenos Aires, Ed. Revista
de Jurisprudencia Argentina 1944, ps. 123 y ss. Nos referimos a las demandas contra el "Estado Nacional".
Sobre demandas contra "Estados extranjeros", ver Goldschmidt, Werner, "Juicios contra Estados extranjeros", en
ED 76-409, además de las obras generales de Derecho Internacional Público. Ver también Bidart Campos,
Germán, "La jurisdicción federal", en ED 18-511. Ampliar en Herraiz, Héctor Eduardo, "Ley de demandas
contra la Nación", en JA 1965-V-sec. doc.-88 y ss.; Florini, Bartolomé, "Derecho administrativo", t. II, Ed.
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1976, ps. 641 y ss.; Rielsa, Rafael, "El régimen procesal de las demandas contra
la Nación", en LL 24-84; Bidegain, Carlos María, "El carácter declaratorio de las sentencias contra la Nación",
en ED 16-928-934.

https://informacionlegal.com.ar/maf/app/document?src=externalLink&crumb-
action=append&context=31&docguid= (2) De la Rúa, Fernando, "Jurisdicción y administración", Buenos
Aires, Ed. Lerner 1979, ps. 44-45; González Millán, Ángel, "Lo jurisdiccional en la aplicación de las penas", en
JA 29-1975-619. La "fiscalización judicial" de la ejecución penal, a cargo del Ejecutivo, se mantiene más como
compromiso del sistema que como auténtico resguardo del cabal cumplimiento de la voluntad jurisdiccional. Ver
Kent, Jorge, "Patronato de Liberados, una necesidad con proyección social", en JA 1973-438-445. Conf. art. 13,
inc. 5 CPen. Un estudio integral sobre los límites a la ejecución de las sentencias ver en Ayarragaray, Carlos A.,
"Límites legales, procesales, políticos, sociales y económicos a la ejecución de sentencias", en "Estudios de
Derecho Procesal en Honor de Hugo Alsina", Buenos Aires, Ed. Ediar 1946, ps. 43-86; Viterbo, Mario Cesarino,
"Del cumplimiento o ejecución de las sentencias judiciales civiles", en Revista de Derecho Procesal, Año V,
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Buenos Aires, Ed. Ediar 1947, ps. 150-173.

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