ECONOMIA

FISCAL

Carlos Otálora Urquizu

 I. CONCEPTO DE ECONOMIA Y
ASIGNACION DE RECURSOS

I.1. INTRODUCCIÓN.

La actividad fiscal-financiera desarrollada por el Estado a través de los ingresos y gastos, es parte
de la actividad económica y en consecuencia del sistema económico de un país. La actividad
económica puede definirse como un proceso de obtención o transformación de bienes y servicios
indispensables encaminados a satisfacer las necesidades del ser humano. Por otra parte, el marco
general en el que se desenvuelve la actividad económica de un determinado país constituye su
sistema económico. Se entiende por sistema económico el conjunto de relaciones básicas, técnicas e
institucionales que caracterizan la organización económica de una sociedad.

La actividad fiscal-financiera que desarrolla el Estado a través de los ingresos y gastos, ha tomado
en lo últimos años diferentes denominaciones tales como; Finanzas Públicas, Hacienda Pública,
Política y Teoría Fiscal. La doctrina contemporánea se refiere y analiza estos temas con el nombre
de Economía Fiscal y Economía del Sector Público o Economía Pública, términos que se utilizan de
manera indistinta, para designar a una misma disciplina científica con un mayor alcance en los
últimos años, por lo que es necesario aclarar y diferenciar cada uno de estos conceptos.

Es necesario destacar que la actividad financiera que desarrolla el Estado no es sólo un tema
académico como plantean la economía, la microeconomía o los modelos macroeconómicos, es en la
actualidad un tema complejo de negociación en el que intervienen diferentes actores sociales,
políticos y económicos, en los que se tocan aspectos impositivos, de gasto público y presupuesto. Al
ser la actividad financiera desarrollada por el Estado, parte de la economía, es necesario revisar este
concepto, sus antecedentes y las diversas definiciones que se dan de ella.

I.2. ANTECEDENTES.

Todas las ciencias que conocemos tratan o de la naturaleza o de la sociedad. Dentro de las ciencias
sociales están la Sociología, las Ciencias Políticas, la Psicología Social, la Economía y otras
ciencias, que tienen por objeto al hombre en cuanto a ser social. La economía forma parte de las
ciencias sociales, donde las relaciones de producción, el intercambio y distribución de los bienes y
servicios constituyen la parte problemática de esta rama social y sólo puede ser analizada y ser
comprendida de mejor manera considerando su evolución.

La Economía surge desde que el ser humano empezó la lucha por su subsistencia. Según F. Engels
“La diferencia esencial entre la sociedad humana y la animal consiste en que los animales en el
mejor de los casos, recogen, mientras que los hombres producen.” (Dieterch.,2002).

1
El origen de la humanidad se remonta a miles de años, los elementos para el estudio de los primeros
regimenes económico–sociales de la historia la proporciona la arqueología, la etnografía, la
paleontología, la antropología y la lingüística, modernamente coadyuvan a este propósito la biología
y la bioquímica.

La economía como cualquier otro fenómeno social sólo puede comprenderse si se analiza su
evolución en las etapas anteriores para entender e interpretar lo que hoy sucede y lo que sucederá en
el futuro, al igual que otras ciencias sociales está relacionado con la evolución histórica.

Como señala Spiridonova (1965), la historia de la humanidad, sus luchas, problemas, realizaciones
sus victorias comienza con la producción de los instrumentos de trabajo. Los primeros instrumentos
de trabajo fueron elaborados de manera rudimentaria palos, piedras y otros elementos
proporcionados por la naturaleza, de manera gradual los hombres pasan a producir instrumentos de
trabajo más sofisticados como el hacha de piedra, el arco y la flecha, el cuchillo, el cincel. Surge la
necesidad entre estos seres humanos de entablar comunicación entre ellos, mejorando de esta
manera sus vínculos sociales.

Las primeras actividades productivas realizadas por los hombres fueron evolucionando de manera
gradual, en primera instancia la búsqueda conjunta de alimentos, destacándose posteriormente la
caza y la pesca. Un acontecimiento importante de estas épocas fue el descubrimiento de la manera
de obtener el fuego, es probable que la erupción de un volcán, la caída de un rayo u otras formas de
obtener fuego por frotamiento, hayan sido el origen de este importante descubrimiento. El problema
seguramente fue como mantener encendido este fuego.

Posteriormente, surgen adelantos en la fabricación de los instrumentos de trabajo, trampas para

cazar animales, cepos, anzuelos y arpones para la pesca. Se construyen cuevas, chozas, cabañas
para vivir y depósitos para el almacenamiento de alimentos.

De manera paulatina con el cultivo de plantas y con la cría de animales domésticos surge la
agricultura y la ganadería, aparecen los medios de locomoción, caminos, la rueda, los carros de
bueyes, las barcas y la vela.

En una etapa inicial era la mujer la encargada de reunir y preparar los alimentos, fue la que
inicialmente realizo labores de agricultura y ganadería en sus formas primitivas y embrionarias,
estableciéndose el parentesco por la línea materna, posteriormente cuando se paso al pastoreo y a la
labranza por las características de estas actividades el régimen matriarcal fue sustituido por el
patriarcado.

Es necesario destacar en esta etapa el carácter igualitario de las relaciones de distribución de los
productos, pese a que inicialmente eran insuficientes para cubrir las necesidades básicas de los
hombres.

Posteriormente, los excedentes comienzan a ser canjeados por otros productos, surge el trueque,
aparecen las aldeas, la economía en esta etapa esta referida a cubrir las necesidades de su familia y
de la tribu, en esta etapa se dan los primeros indicios de propiedad personal sobre las herramientas y
las armas de defensa y objetos de uso diario como ropa, adornos y otros, siendo la tierra de
propiedad común.

La existencia de un producto adicional hace que aparezca el cambio de productos, las tribus
pastoras disponen de excedentes de productos ganaderos y los agricultores poseen excedentes de
productos de la tierra: cereales, frutas y otros, apareciendo el intercambio mercantil es decir la

2
compraventa, lo cual presupone de existencia de propietarios aislados, figura económica que para
ese momento, significaba un acto de singular trascendencia.

Junto con los productos agrícolas y ganaderos se desarrollan otro tipo de actividades como la
artesanal, en el campo de la alfarería y textil, surge la fabricación de instrumentos de trabajo, armas
metálicas, la especialización, aparece la separación entre la agricultura y la industria. La producción
y el consumo se vuelven más variados, surge un proceso más sofisticado de distribución de los
productos a intercambiar.

En estas etapas aparece el guerrero, para proteger y defender a la familia, a los parientes y a las
tribus, del ataque de otras tribus. Posteriormente, aparece el guerrero como un oficio al igual que el
oficio de los comerciantes, cada uno con tareas bien definidas.

Como señalan los historiadores, surge un nuevo orden económico creado por el comercio y la
guerra, surgiendo una economía nacional en sustitución de una economía local, aparecen las
primeras formaciones de las Ciudades-Estado1.

De manera paralela al intercambio y a la existencia de la propiedad privada, dentro de las

comunidades surge la esclavitud. La fuente de obtención de esclavos fue a través de las guerras
entre tribus, en las que se vio por conveniente no matar a los prisioneros sino someterlos a la
esclavitud y utilizar su mano de obra para generar un excedente de producción por encima de lo
necesario para el consumo. Con el transcurso del tiempo una otra forma de obtener esclavos fue la
compraventa.

El desarrollo del intercambio mercantil aparejado al trabajo de los esclavos da lugar a la producción
de mercancías, conduciendo a un tráfico regulado, se construyen barcos, la aparición de la escritura
hace que las experiencias humanas sean comunicadas y trasmitidas. Surge el Estado como un factor
de orden dentro de una comunidad humana.

La esclavitud era una forma de obligar de manera coercitiva a los productores, los mismos que era
propiedad de los hacendados, esta forma de producción ha existido en menor o mayor medida en
todas partes. Estos acontecimientos marcan la aparición de clases sociales, la riqueza, la pobreza y
la aparición del dinero en el intercambio de mercancías. Inicialmente cumplían la función de dinero
distintas mercancías como ser el ganado, pieles, sal, los metales, hasta que por sus características
especiales fue imponiéndose el oro.

Con la aparición del dinero se desarrolla el comercio, inicialmente aparecen los productores de
mercancías que operaban en los mercados como vendedores ante los compradores y frente a ellos
los mercaderes que realizaban la labor de intermediación entre compradores y vendedores. La tierra
es considerada como una mercancía, como consecuencia de ellos es objeto de compra y venta.

Aparecen las industrias y su crecimiento lleva a la aparición de las ciudades que se convierten en
centros artesanales y de comerciantes, con una alta concentración de población.

Con el paso del tiempo el dinero de ser un medio de circulación pasa a convertirse en un medio de
acumulación, es decir el dinero se convierte en capital, inicialmente resultado de las actividades
comerciales y de la usura (prestamos en dinero a intereses elevados).

1
Es un Estado que solamente consta de una ciudad y un pequeño territorio circundante. Las causas para la
formación de este tipo de Estado responde a razones económicas (comerciales) y políticas.

3
En el avance de la sociedad humana como consecuencia del desarrollo de la propiedad de la tierra,
aparece la gran propiedad territorial (propiedad latifundista) y la transformación de productores
directos en siervos, por las características de esta época la agricultura tiene supremacía sobre la
industria, así como del campo sobre la ciudad, situación que dio lugar a un mejoramiento de los
instrumentos de producción y métodos de cultivo de la tierra. Por otro lado, el avance de la técnica
de fundición y de la elaboración del hierro dio lugar al mejoramiento de los instrumentos de
labranza, mejorando de esta forma la productividad del sector agrícola, aparece la fruticultura,
horticultura, viticultura, vinicultura y la oleicultura.

El desarrollo de la agricultura y de sus diferentes ramas y la separación de las industrias artesanal de

la agricultura, hace que la industria como tal comience a mejorar. Sin embargo, la característica de
esta época es el predominio de la agricultura sobre la industria, la propiedad de la tierra adquiere
especial trascendencia, expresado en el monopolio de los grandes propietarios.

Es necesario destacar que la tierra se componía de numerosas parcelas que los terratenientes
otorgaban en usufructo a los campesinos, en consecuencia el productor campesino no era dueño de
la tierra sino un usuario del mismo, aparece en este periodo la renta de la tierra la que se pagaba en
forma personal, en especie o en dinero, a lo que se agrega una serie de gabelas, e impuestos que se
tenia que pagar al señor feudal.

Los tributos también eran pagados por los ciudadanos a los dueños de la tierra donde la ciudad se
hallaba localizada, acatando su autoridad y la de sus tribunales. Poco a poco las ciudades y
villorrios fueron adquiriendo mayo poder económico, también en el aspecto político, entrando
posteriormente en lucha contra los señores feudales, hasta lograr su independencia, su derecho a
administrarse a cobrar tributos y acuñar su propia moneda. Ante las arbitrariedades de los señores
feudales los artesanos se agrupan en gremios y corporaciones en los que se fijaba el tiempo de
trabajo, calidad de los productos y otros aspectos.

El descubrimiento de América y las enormes cantidades de metales preciosos procedentes de estas

nuevas regiones, constituyen el germen de la destrucción del sistema feudal. Al descubrimiento de
América se suma las grandes travesías y expediciones de esa época que crearon un enorme circuito
comercial

En esta etapa hay un incremento del comercio y producción mercantil y de la circulación de

mercancías. Los artículos no se fabricaban para el consumo propio sino para su comercialización y
venta en los mercados, donde los productores se vinculan con los compradores, estos últimos para
adquirir los bienes que necesitan.

Por estas épocas se da la gran revolución industrial en el Reino Unido, a finales del siglo XVIII,
aspecto que constituye una profunda transformación de la economía, dando lugar entre otras cosas a
una mayor urbanización. Estos grandes cambios también se dieron en los procesos de producción,
surgieron las interrogantes de, qué, cómo y dónde se producía.

El trabajo se traslado de la fabricación de productos primarios hacia la fabricación de bienes

manufacturados, la prestación de servicios; con una tendencia hacia una mayor especialización y la
aplicación de bienes de capital en la producción industrial, dando lugar a la creación de nuevas
clases sociales, en base a la propiedad sobre los medios de producción. Aparecen los empresarios o
capitalistas, es decir aquellos que invertían capital propio para adquirir los medios de producción.
Aparecen los asalariados que ofrecían mano de obra para la industria a cambio de la obtención de
un salario.

4
La existencia de la propiedad privada sobre los instrumentos de trabajo y sobre los resultados del
trabajo ocasionan inevitablemente una competencia en los mercados; aparecen en esa época dos
grupos sociales: los propietarios de los instrumentos de trabajo y los trabajadores 2.

El incremento del comercio favoreció una mayor división del trabajo y una mecanización de la
producción estimulando de esta manera el crecimiento del capital, también favoreció a este
crecimiento los flujos de oro y plata del nuevo mundo, facilitando de esta manera el predominio del
capital como un elemento de producción y de creación de riqueza. Surge el capitalismo donde todo
se vende y se compra.

El capital es propiedad de personas jurídicas o naturales, donde la propiedad privada desempeña un

papel importante. Inicialmente la acumulación del capital estaba asociada al comercio y a las
finanzas, en la actualidad se destaca la concentración de las sociedades anónimas que difiere de las
empresas privadas existentes anteriormente. En la actualidad los propietarios de las empresas
privadas son numerosos y los que administran no son necesariamente los propietarios, en estas
últimas etapas aparecen las multinacionales, las transnacionales.

En América Latina, a diferencia de los que sucedió en el viejo mundo, se paso de manera directa de
las comunidades indígenas primitivas al capitalismo incipiente, introducido con la llegada de los
españoles. Es necesario destacar que en la etapa actual, en muchos países latinoamericanos aún se
encuentran vestigios de esclavitud y servidumbre.

La época actual en la cual vivimos con sus matices y diferencias serán analizadas en lo que
corresponde, en el desarrollo del tema fiscal en los capítulos posteriores.

De todas maneras, en los últimos periodos descritos, desde el punto de vista económico, existe un
rasgo esencial: el de la desigual en la distribución del ingreso y de la riqueza, los que ocasionó y
ocasiona en la actualidad, grandes problemas sociales, políticos y económicos.

I.3 CONCEPTO DE ECONOMÍA

La economía en el sistema aristotélico (Mirdal G 1967), constituía “una subdivisión de la política,

la cual es a su vez una parte de la ética o filosofía práctica.” De acuerdo al filósofo Aristóteles,
economía es el arte de la adquisición y esta relacionada con la creación de los medios que son
necesarios para el sustento de la familia y el Estado. Surge posteriormente la economía política que
trata de identificar las relaciones entre la economía y la política.

La economía es una ciencia que busca la asignación eficiente y efectiva de los recursos escasos 3, es
decir busca obtener los mejores resultados posibles con los recursos que dispone. Los recursos son

2
Los productores que se enriquecen se convierten en burgueses y los que pierden sus medios de producción
en proletarios.
3
Se señala la eficiencia en el sentido del nivel de desempeño de la actividad en relación a costo/beneficio,
así como la productividad, es decir que la producción se bienes y servicios sea tal que se alcance la mejor
combinación técnica de insumos, que se produzcan al menor costo posible, obteniéndose el mayor
beneficio neto posible; y la efectividad está relacionada con los resultados (cumplimiento de objetivos).

5
escasos y las necesidades prácticamente ilimitadas. Los recursos son escasos en el sentido relativo y
no absoluto, de no ser así ninguna necesidad podría ser satisfecha.

La escasez relativa de los recursos se refiere a las necesidades que se manifiestan de manera
contrapuesta a las disponibilidades. Como se señalo anteriormente los recursos son escasos y las
necesidades o deseos prácticamente ilimitados, es por eso que se requiere asignar los recursos de
manera eficiente y efectiva para obtener un máximo bienestar.

La economía es el estudio de la escasez, de la manera en que las sociedades deciden la forma de

utilizar los recursos escasos (Stiglitz. 1997). Por otra parte, la economía como ciencia tiene por
objeto “estudiar el comportamiento de los hombres en su lucha contra la escasez y las opciones que
toman para reunir, en el tiempo y en el espacio, los recursos escasos de que disponen con vistas a
obtener los mejores resultados” (Colonna. 1998). En una condensación de varias definiciones se
señala que la economía es el estudio de la manera en que las sociedades utilizan los recursos
escasos para producir mercancías valiosas y distribuirlos entre los diferentes individuos
(Samuelson, Nordahaus. 1999).

Las necesidades dependen del grado de desarrollo de la sociedad, de las instituciones sociales, las
formas de propiedad existentes y otros aspectos que caracterizan a la economía como una ciencia
social.

Los conceptos señalados hacen referencia al término recursos, por lo cual es necesario aclarar su
significado. Los recursos están constituidos por factores de producción, los mismos que contribuyen
a la creación de un producto4, tradicionalmente de acuerdo a la concepción clásica, estos son la
tierra, trabajo y capital, a los cuales corresponde una clase especial de ingreso, la renta de la tierra,
los salarios y las ganancias o beneficios. Modernamente, se considera también como factores de
producción: la tecnología y los diversos servicios que contribuyen a la producción, así como
algunos factores intangibles tales como la capacidad empresarial y el conocimiento5. En la
obtención del producto lo que interesa más es la forma cómo se combinan esos factores de
producción.

De acuerdo a lo señalado dentro los recursos distinguimos los recursos naturales (la tierra, los
bosques, los ríos, las materias primas); los recursos humanos y el capital físico (la maquinaria,
herramientas, las fábricas y otros).

Ante la escasez relativa de los recursos se genera un problema de elección, razón por la cual las
personas tienen que realizar un esfuerzo con miras a obtener los bienes y servicios indispensables
para satisfacer sus necesidades, surgiendo de esta manera un problema económico.

Se presenta un problema económico, cuando un asalariado, un obrero ve que la cantidad de dinero

que obtiene, vendiendo su fuerza de trabajo, no le alcanza para satisfacer sus necesidades básicas ni
de él ni de su familia. Lo mismo sucede con el gran empresario que obtiene utilidades, dividendos,
rendimientos y otras formas de remuneración de las inversiones realizadas, si bien los ingresos que
obtienen le alcanza para satisfacer sus necesidades básicas, no es lo suficiente para satisfacer otro

4
Algunos bienes libres como el aire, la energía solar, el agua de mar, que contribuyen a la producción pero
no son considerados como factores de producción por tener un precio nulo y no entran en las transacciones
económicas.
5
Algunos autores señalan que en el futuro, tomando en cuenta el conocimiento, la sociedad humana estará
dividida entre los que saben y los que no saben.

6
tipo de necesidades como las relacionadas con el prestigio social, el poder político y otro tipo de
necesidades.

Si el problema de elección lo trasladamos a un sistema económico, éste tendrá que dar respuesta a
las siguientes preguntas: ¿Qué bienes y servicios producir y en qué cantidad?, ¿Cómo producir esos
bienes y servicios?, y finalmente, ¿Para quién producir?

El problema económico surge cuando un país, subdesarrollado, en vías de desarrollo, del tercer
mundo o denominado también país de la periferia, encuentra que sus recursos son escasos para
producir bienes públicos y satisfacer las necesidades de salud, educación, de infraestructura básica y
llevar adelante los planes de desarrollo. De igual manera un país desarrollado, país del centro, país
industrializado, si bien puede cubrir sus necesidades básicas, seguridad social, infraestructura y
otros, ve que sus recursos son escasos frente a sus necesidades de política internacional, conflictos
bélicos, donaciones, ayuda, investigación y otros.

I.4. ASIGNACIÓN DE RECURSOS.

En el campo económico es de vital importancia el análisis de cómo las sociedades asignan los
recursos escasos para la obtención tanto de los de los bienes (materiales), como de los servicios
(inmateriales) que se requieren.

Existen dos formas de asignar estos recursos escasos, una por medio de los precios a través del
sistema descentralizado o de mercado y la otra mediante el sistema de planificación central,
considerado como un sistema totalmente centralizado. Estos dos modelos que permiten asignar los
recursos en su forma pura son muy difíciles de encontrar en la realidad, actualmente existen
combinaciones que de alguna manera define el modelo económico que adoptan las sociedades.

La adopción de una forma u otra de asignar los recursos, es el resultado de varios factores, las
circunstancias, el proceso histórico, el contexto económico y otros aspectos prevalecientes en un
momento determinado. En las formas de asignar los recursos, influye el entorno económico dentro
del cual podemos señalar la tecnología, es decir, las formas como se pueden combinar los recursos
para obtener bienes y servicios; y también los gustos y preferencias de los consumidores.

En el modelo de mercado denominado también sistema totalmente descentralizado, cada individuo

tiene la libertad de decidir las actividades que desea realizar, es el protagonista de la economía. En
este modelo se establecen normas respecto a la propiedad privada, a la libre competencia; y otros en
los cuales los instrumentos de política económica no deben interferir en la asignación de recursos.

En el modelo de planificación central denominado también sistema totalmente centralizado, es el

Estado a través del Gobierno, o de un planificador o agencia central, el que toma las decisiones
económicas sobre la producción, distribución, comercialización de los bienes y servicios. Este
sistema en su forma pura, para un buen funcionamiento requiere la abolición de la propiedad
privada y la eliminación del comercio entre particulares.

El modelo de mercado y el de planificación central, como se señalo anteriormente, como modelos

puros no existen en la realidad, en la actualidad existen países que se acercan más al modelo de
mercado como es el caso de Singapur, Taiwán, Hong Kong, últimamente el caso de la China y de
muchos países latinoamericanos, excepto Cuba, y otros países que se acercan más a los modelos de
planificación central, como es el caso Corea del Norte.

7
El mercado funciona de la siguiente manera: las economías domesticas (familias), formulan sus
preferencias de consumo manifestando el precio que están dispuestas a pagar por los distintos
bienes (demanda), precio que será mayor si el bien es escaso. Por otra parte, las empresas
producirán en mayor cantidad (oferta) aquellos bienes que generan mayor beneficio cuando
aumentan su producción. Cuando existe un incremento de la oferta de un bien respecto a un mismo
nivel de demanda, el precio disminuye. En los mercados existen dos grupos de participantes: los
compradores y vendedores que armonizan sus deseos de un modo automático obteniendo una tasa
de intercambio denominada precio de equilibrio, todo este mecanismo es conocido como la ley de
oferta y demanda.

La empresas requieren de los factores productivos de las economías domesticas propietarias los
mismos, quienes reciben a cambio rentas como retribución por la prestación de los factores
productivos, montos que son iguales a los costos incurridos por la empresa; por otra parte, los
ingresos obtenidos por la empresas equivalen a los gastos realizados por las familias. Existen dos
clases de mercado, los mercados de bienes y servicios y los mercados de factores productivos.

Los consumidores revelan sus preferencias a través de una especie de votos monetarios,
información que es utilizada por las empresas para la toma de decisiones respecto a su producción,
tratando de maximizar sus beneficios al menor precio posible.

Para que el sistema de mercado funcione con eficacia (Haveman 1972), se requieren, entre otros,
competencia perfecta en todos los mercados, costos crecientes en todas las industrias, la vigencia
del principio de exclusividad, ausencia de bienes públicos, conocimiento perfecto y movilidad
perfecta.

Cuando existe competencia perfecta en todos los mercados (mercados perfectamente competitivos),
existe una asignación eficiente de los recursos y la economía se encuentra en su frontera de
posibilidades de producción. Sin embargo, en la realidad los mercados no funcionan como
mercados de competencia perfecta, debido a que existe competencia imperfecta, como es el caso de
la existencia de los monopolios y oligopolios (un vendedor o un comprador pueden influir en el
precio de los bienes y servicios).

En el caso de la vigencia del principio de exclusividad y la ausencia de bienes públicos, podemos

señalar los siguiente, el primero se refiere a la característica que tienen los bienes, servicios y los
factores de producción de proporcionar satisfacción de su uso solo a la persona que adquiere,
estando excluidas el resto de personas, tal es el caso de la compra de una corbata o una camisa,
bienes que proporcionan satisfacción solo al que adquiere esos productos.

La ausencia de bienes públicos 6 se refiere a aquellos bienes que no están sujetos al principio de
exclusividad y constituyen un caso extremo de efectos externos, constituyen bienes que no son
suministrados por el mercado o si el mercado suministra lo hace de manera insuficiente. Un bien
público no es equivalente a un bien provisto por el Estado, este puede proveer bienes públicos y
privados.

6
En los bienes y servicios públicos el costo de extender la utilización a una persona adicional es cero, por lo
tanto el uso y disfrute no puede excluir a nadie. Los impuestos (tributos), constituyen el precio que
pagamos por los bienes y servicios públicos. A diferencia de los precios, los impuestos no son voluntarios,
son coercitivos.

8
Los bienes públicos, independientemente de quien sea el proveedor 7, debe cumplir las siguientes
condiciones:

1) Una vez que es provisto el uso o disfrute del bien no puede excluir, impedir a nadie de su
consumo.

2) El consumo de bien por parte de una persona no disminuye la calidad ni la capacidad de uso
o disfrute de otras personas para consumir ese mismo bien.

La primera condición señalada recibe el nombre de principio de no exclusión y la segunda de no

rivalidad en el consumo. Respirar aire puro del campo beneficia a unos y otros, no perjudica ni
afecta a nadie, por lo tanto es un bien no excluyente ni rival.

Entre los bienes y servicios públicos podemos citar la defensa nacional, la seguridad, la justicia, los
derechos humanos, la estabilidad macroeconómica, la administración pública insobornable y otros.
El Estado aumenta su eficiencia produciendo bienes y servicios de calidad, como es el caso de los
bienes y servicios públicos citados 8.

En este punto es necesario referirnos a los bienes preferentes o sociales (merit goods), los que son
suministrados por el Estado de manera gratuita, por ser considerados por muchos autores como
imprescindibles para los seres humanos, sin ellos no es posible la vida y la conservación de la
especie. Estos bienes y servicios si bien son otorgados de manera gratuita son financiados a través
de los impuestos (tributos), entre estos bienes y servicios podemos citar el suministro de agua
potable, la salud, educación, pensiones de jubilación. En la actualidad, por los modelos adoptados,
muchos bienes preferentes han sido mercantilizados a través de la privatización, tal es el caso del
suministro del agua.

Cada Estado de acuerdo al modelo que ha adoptado y las circunstancias prevalecientes en un

momento determinado, reconoce cuales son los bienes preferentes, por ejemplo, entre otros, la
educación primaria obligatoria y gratuita, que son diferentes a los señalados por otro Estado.

La característica de los bienes públicos, como se señalo anteriormente, es que no pueden asignarse
mediante el mecanismo de los precios tal como sucede en el sector privado. En este último sector
los consumidores revelan sus preferencias a través de la demanda en el mercado, pagando el precio
correspondiente por el bien o servicio, en caso de no pagar el precio de mercado son excluidos del
usufructo de esos bienes y servicios. Las preferencias por los bienes y servicios públicos son
expresadas por las personas a través del voto, convirtiéndose en un acto político.

En la realidad ningún país se ajusta totalmente al funcionamiento de una economía pura, debido a
que existen fallas de mercado9, porque mucho de los aspectos señalados anteriormente no se cumple
en su cabalidad, porque el mecanismo de los precios no funciona correctamente. Así tenemos por
ejemplo la existencia de monopolios naturales, en los que se observa que a medida que se
incrementa la producción los costos unitarios son más bajos (economías de escala), o la existencia
de oligopolios naturales en las que pueden operar pocas empresas.

7
Los bienes públicos o colectivos no son necesariamente provistos por el sector público, así como los
bienes privados no son provistos necesariamente por el sector privado.
8
Independientemente del suministro de bienes y servicios públicos, la eficiencia del Estado también se
incrementa mediante el fomento de la competencia y frenando las externalidades.
9
Denominado también “fallos del mercado”.

9
Existen bienes, servicios y factores que no están sujetos al principio de exclusividad y producen
externalidades, es decir efectos externos tanto positivos (beneficios), como negativos (costos). Esta
negación al principio de exclusividad da lugar a la aparición de los costos externos, contaminación
ambiental, de los ríos, bloqueos en las carreteras y otros, lo cual determina que las personas
afectadas soporten un costo que se puede identificar y que ellas estarían dispuestas a pagar con el
objeto de evitar dichos costos. Así como hay costos externos existen también beneficios externos,
como es el caso de las inversiones realizadas en investigación y desarrollo, así como en el campo de
la educación.

El Estado frente a las externalidades, puede actuar mediante la regulación, dictando por ejemplo
normas sobre contaminación medioambiental, sobre los espacios naturales, medios de
comunicación, productos alimenticios, productos farmacéuticos y otros. Puede también el Estado
actuar frente a las externalidades mediante el establecimiento de tributos, y la utilización de
subvenciones, por ejemplo a la investigación.

Como se señalo anteriormente, la oferta y demanda determinan el precio en un mercado libre. En el

mercado libre el equilibrio se manifiesta gráficamente cuando la oferta u demanda se cortan, es
decir que la disposición a pagar por los compradores del bien o servicio esta reflejada en la curva de
demanda la misma que iguala con los costos de los productores, situación que es mostrada en la
curva de oferta.

Como señala Haveman (1972), los mercados son los “grandes armonizadores” de la economía
privada en la que existen dos grupos importantes: los compradores y los vendedores que armonizan
sus deseos, estableciendo de manera automática un precio -tasa de intercambio-, este ajuste
automático es conocido como la “ley de la oferta y la demanda”.

Para un mercado de competencia perfecta y costos de producción crecientes, el punto de equilibrio

para un bien de demanda normal se da en el punto P0Q0, gráfico Nº 1, donde P0 es el precio de
equilibrio y Q0 es la cantidad de equilibrio que demandan los compradores (demanda) y que ofrecen
los productores (curva de oferta). Es el punto donde iguala el costo y el beneficio marginal.

Como se puede apreciar en el cuadro siguiente, la demanda esta dispuesta a comprar la cantidad
OQ0, pagando por ella un monto de dinero representada por el trapecio OCAQ0.

Gráfico Nº 1

PRECIO

Of
C

P0 A

De
B

O Q0 CANTIDADES

10
El mercado determina que sólo debe pagar OP 0AQ0, la diferencia se denomina excedente del
consumidor, en el gráfico está representada por el triangulo P 0AC.

Por otra parte, la oferta está dispuesta a vender la cantidad OQ 0, al precio de OBAQ0, siendo en este
caso la diferencia P0AB, el excedente del productor.

La suma del excedente del productor y del consumidor (triangulo ABC), refleja el bienestar tanto de
productores como de consumidores.

Cuando existen beneficios externos (externalidades positivas), no todos los beneficios y costos
están reflejados en las curvas de demanda y de oferta, por lo tanto la disposición a pagar es mayor a
la establecida en la curva de demanda.

En el gráfico Nº 2, si consideramos en el eje de las abscisas unidades de educación y en el eje de

ordenadas los precios, en un mercado libre el punto de equilibrio como se señalo anteriormente
sería P0 Q0.

Gráfico Nº 2

PRECIO
Of

B
P1

P0
A

De2

De1

O Q0 Q1 CANTIDADES

Sin embargo, la educación genera beneficios externos tanto para la persona que se educa, como para
la familia, la sociedad, la Nación y el Estado. De esta manera los demandantes de educación
estarían dispuestos a pagar P1, mostrada a través de la curva demanda 2, para que se produzca Q1.

En consecuencia, cuando existen externalidades positivas es decir beneficios externos, el mercado

libre proporciona una cantidad del bien o servicio inferior Q0 a la socialmente óptima Q1.

Sucede algo diferente cuando existen externalidades negativas, es decir costos externos, los bienes
y servicios generados por el mercado libre son mayores a la cantidad óptima. En este caso la curva
de oferta no refleja la totalidad de los costos sociales de la producción. Si tomamos por ejemplo la
producción de una mina que contamina un río y el medio ambiente, vemos en el gráfico Nº 3, que la
curva de demanda y de oferta 1, reflejan el equilibrio de mercado en el punto P 1 Q1, donde la oferta
solo considera los costos privados de la producción minera.

11
La curva de oferta 2, en cambio refleja tanto los costos privados como los costos generados por la
contaminación que afecta a otras personas de la localidad y en general a toda la sociedad. En
consecuencia, tal como se señalo anteriormente cuando existen externalidades negativas, es decir
costos externos, los bienes y servicios generados por el mercado libre son mayores a la cantidad
óptima.

Gráfico Nº 3

PRECIO

Of 2

Of 1
B
P1

P0 A

De

0 CANTIDADES
Q1 Q0

Es necesario comentar en este punto que tanto los beneficios como los costos externos benefician y
perjudican a alguien, por o tanto generan problemas de equidad, por ejemplo, la construcción de una
carretera beneficia a una comunidad por las ventajas que ello significa, sin embargo perjudica a
algunas personas que tenían viviendas cercanas a la construcción por el ruido generado por el
trafico vehicular y la contaminación.

Stiglitz (1997), al analizar los fallos de mercado, enfatiza en las imperfecciones en la información,
en los mercados de capital y en la competencia, además de los indicados en el párrafo anterior,
analiza los mercados incompletos en el sentido que aun cuando el costo sea inferior al precio que
los consumidores estarían dispuestos a pagar, el bien en cuestión no es suministrado por el mercado,
tal es el caso de los mercados de seguros que no proporcionan seguros para algunos riesgos
importantes que requiere las personas, así como el caso de los mercados de capitales. También
señala como fallos de mercado la ausencia de mercados complementarios, es decir mercados que
están relacionados unos con otros, en los que si no se producen un bien no se produce el otro.

El autor antes citado también menciona como fallos de mercado al paro y a la inflación, aspectos
que se dan en las economías capitalistas y constituyen una prueba de que algo no funciona en el
mercado y concluye que todos estos fallos de mercado impiden que el Estado sea eficiente y no
logra el óptimo en el sentido de Pareto. Sin embargo, aunque logrará el óptimo, hay dos razones que
justifican la intervención estatal: la mala distribución del ingreso y la existencia de bienes
preferentes.10

Después de los comentarios anteriores, es necesario señalar que cuando el mercado no muestra
señalas claras y resultados concretos por la existencia de los fallos de mercado, se justifica la

10
Bienes preferentes son aquellos bienes que el Estado obliga a consumir a las personas.

12
intervención del Estado en la economía, que con el poder coercitivo que tiene puede obligar a
efectuar ciertos actos para corregir a través de acciones determinados hechos o a cobrar impuestos
en casos de costos externos o subsidios en el caso de beneficios externos. El Estado en la actualidad
en muchos países, asume muchas tareas en respuesta a los fallos del mercado 11.

Así como existen fallas de mercado también existen fallas del Estado, que se manifiestan de
diferentes maneras; por una parte, las instituciones políticas y jurídicas así como la burocracia del
Estado no tienen intereses homogéneos hacia lograr un determinado fin; por otra parte, debido a que
en el diseño e implementación de políticas públicas existen aspectos complejos que dan origen a
muchos conflictos y negociaciones entre diferentes grupos sociales cada uno con intereses
particulares que distorsionan los precios relativos de los bienes servicios y factores que afectan la
eficiencia en el uso de los recursos, afrontando de esta manera ineficiencias tanto económicas como
políticas. La debilidad institucional constituye también una falla del Estado.

Los que plantean una mayor intervención estatal, consideran que la economía como ciencia social
esta estrechamente relacionada con otras disciplinas como es la antropología, la sociología, la
psicología, la politología.

Muchos economistas consideran que el mercado es el mejor mecanismo de distribución de los

recursos y otros consideran que algunas situaciones de mercado generan resultados poco deseables,
y es el Estado que aparece interviniendo cuando el mercado no realiza bien su trabajo.

El grado de intervención que realiza el Estado en el funcionamiento de la economía, mayor al

admitido por la teoría liberal, recibe el nombre de “Economía Mixta” (Cibotti y Sierra, 1970). Otros
autores consideran “Economía Mixta” cuando tiene un fuerte componente de intervención estatal.

Según el autor citado el carácter mixto de la economía presupone que la intervención estatal no
elimina la función orientadora del mercado12.

La intervención del Estado en el funcionamiento de la actividad económica, según Cibotti y Sierra,

se realizan a través de las acciones de regulación, de producción, de acumulación y acciones en el
campo del financiamiento.

Las acciones de regulación inducen a los agentes económicos a comportarse de manera diferente a
la habitual, por lo tanto, las acciones anteriormente citadas en parte contienen también acciones de
regulación para llevarlas adelante, debido a la movilización de factores, recursos financieros y otros.
Las acciones de regulación típicamente normativas no requieren la movilización de recursos físicos
o financieros, o si lo hacen no constituyen la esencia de este tipo de acción, son por ejemplo las
normas que regulan el ancho de las calles, avenidas, altura de edificios, regulaciones en el sistema
financiero, mercado de valores, fondos de pensiones. El estado puede intervenir aún mas, con
acciones normativas, mediante el establecimiento de tipos de cambio, tasas de interés, precios de
algunos productos básicos.

11
La intervención del Estado alcanza a un 35% en EEUU aproximadamente y entre el 55 a 60% en algunos
países de la Comunidad Económica Europea.
12
En la actualidad, Noruega es un país que ha combinado una actividad de mercado libre con una fuerte
intervención del Estado, una mezcla de economía planificada y de mercado. El sector vital de Noruega es
el petrolero con empresas estatales en gran escala. Es uno de los países más ricos del mundo, en el que se
ha logrado eliminar la corrupción y las desigualdades entre las personas.

13
Las acciones de producción de bienes y servicios, están referidas a las acciones inherentes al
Estado, como ser la producción de bienes y servicios públicos, tales como justicia, policía, defensa
y otros servicios prestados por una unidad productora denominada “administración pública”. Con
relación a la producción de bienes propiamente dichos, existe la producción de bienes estratégicos
(minerales, gas, petróleo), realizada por empresas públicas, ya sea por razones técnicas o por
razones ideológicas. Dentro de las acciones de producción de bienes y servicios, está también la
realizada por el Estado en bienes o servicios que compiten con la empresa privada.

Las acciones de acumulación destinadas a la formación de capital (instalaciones equipo), para

realizar sus acciones de producción en las formas señaladas en el párrafo anterior y aquellas que por
sí mismas constituyen economías externas, tales como carreteras, puentes, jardines y otras obras de
infraestructura. Las primeras requieren gastos operativos anuales y los segundos gastos de
mantenimiento y conservación.

Con relación a las acciones en le campo del financiamiento, estas están referidas a la obtención de
recursos para cumplir sus funciones de producción y de acumulación, mediante el sistema tributario
y la venta de bienes y servicios.

Varios autores cuando señalan las diferentes formas que tiene el Estado de financiar el gasto
público se refieren principalmente a los impuestos (tributos), a la venta de bienes y servicios
públicos y al endeudamiento o crédito público. En el presente trabajo, tal como se ve con más
amplitud más adelante, se considera que el gasto público se financia de manera genuina mediante
tributos (impuestos, tasas y contribuciones), la venta de bienes y servicios públicos efectuada por
las empresas públicas y de manera especial mediante el pago de regalías,13 en países que cuentan
con recursos naturales; y el déficit fiscal se financia mediante endeudamiento.

Las formas de intervención estatal, de acuerdo a lo que se denomina “interés público”, significan la
intervención del Estado para estimular el desarrollo y se justifica porque los agentes privados por si
solos no coadyuvan al logro de metas de eficiencia económica, estabilidad y crecimiento. Según
este modo de pensar, los mercados libres no suministran en medida suficiente “bienes y servicios
públicos,” estas formas de intervención han respaldado el comportamiento de los sistemas
económicos durante la década de los años cincuenta hasta mediados de los ochenta.

El Estado en el pasado ha intervenido en los sistemas económicos, tal es el caso de la mayor parte
de los países latinoamericanos, estableciendo regulaciones en el campo económico: al fijar las tasas
de interés, los tipos de cambio, el precio de los combustibles, el precio de productos básicos de la
canasta familiar y otros; y a través de acciones de producción en actividades consideradas
estratégicas para el funcionamiento del Estado14.

El mal desempeño de los sistemas económicos, el lento crecimiento, las altas tasas de inflación, el
desempleo, los bajos niveles de inversión de ahorro, han estado relacionados con el excesivo
crecimiento del Sector Público y comenzó a mencionarse el concepto de sector público en función
del “interés privado”, respaldado por la teoría de los economistas liberales clásicos, tales como
Adams Smith, David Ricardo.
13
Las regalías constituyen un canon, una especie de alquiler por la explotación de recursos no renovables, un
ingreso independiente dentro de las cuentas del Estado. En consecuencia, no son parte de los ingresos
tributarios, ni considerados dentro del grupo de venta de bienes y servicios.
14
En el caso boliviano, en la década de los años cincuenta se creó la Corporación Minera de Bolivia
(COMIBOL) y Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), como empresas públicas estatales
encargadas en ambos casos, de de la exploración, explotación y comercialización tanto de los minerales e
hidrocarburos.

14
El Estado cumple un papel importante en la asignación de recursos y lo hace de manera directa e
indirecta. De manera directa el Estado proporciona infraestructura en defensa, salud, educación,
servicios de energía eléctrica, teléfonos, agua potable, producción de bienes y servicios estratégicos
tales como productos agrícolas, mineros, petroleros, dependiendo de cada país, creando para tal
efecto empresas públicas.

También el Estado influye de manera indirecta en la producción y asignación de recursos del sector
privado a través de subsidios, subvenciones, impuestos y la regulación de algunos precios relativos
macroeconómicos, tales como tasa de interés, tipo de cambio, también el establecimiento de cupos
cuantitativos, licencias y otros.

En los países que adoptaron una economía de planificación central los gobiernos han utilizado
principalmente la intervención directa, en cambio en los países que adoptaron modelos de mercado
se utiliza más el método indirecto.

Los Sistemas de Planificación Central que fueron aplicados por los países socialistas en décadas
pasadas, en la actualidad han ido cambiando debido a que estos países tomaron la decisión de
adoptar modelos de mercado, la desaparición de la cortina de hierro y la caída del muro de Berlín,
ocasionada según algunos autores, por el fracaso de la alternativa marxista-socialista, dan inicio
paulatino a esas transformaciones. Como se señalo anteriormente, en la actualidad pocos son los
países que aplican estos sistemas, en el caso latinoamericano, Cuba mantiene de manera formal un
sistema de Planificación Central, sin embargo, las circunstancias han obligado a este país a efectuar
algunas políticas de apertura de mercado, la entrada de capital extranjero, el funcionamiento de
algunas empresas multinacionales y otras medidas.

Actualmente, existen economistas que señalan que el Estado debe intervenir en el proceso de
asignación de recursos y en el funcionamiento de los mercados, que el modelo de mercado estaría
agotado pues no permite aspirar a tasas de crecimiento altas y a una tasa de desempleo más baja.

Estos dos grandes grupos de intelectuales, desde hace mucho tiempo atrás, han dado lugar al
nacimiento de dos escuelas de pensamiento, en las que han participado economistas clásicos
defensores de las fuerzas del mercado y Keynesianos, seguidores de John Maynard Keynes (1883-
1946), como es el caso de Franco Modigliani, James Tobin y otros, así como los monetaristas, como
es el caso de Milton Friedman, Anna Schwartz y la nueva macroeconomía clásica con Robert
Lucas, Thomas Sargent.

En el caso de América Latina hubo diferentes enfoques construidos sobre la base de los diferentes
criterios dominantes, tal como sucedió con el enfoque de los clásicos, el marxista, el keynesiano,
enfoques que se ven afectados por aspectos políticos, sociales y económicos en diferentes momento
durante los años treinta al sesenta se aplico un modelo de Sustitución de Importaciones, a partir de
los años setenta, ochenta y cobrando fuerza en los noventa, se utiliza el Modelo de Mercado con
Apertura Externa.

El primer modelo tiene por objeto fomentar la producción nacional y lograr una redistribución del
ingreso. En materia fiscal, la política tributaria enfatizaba en la tributación progresiva de los
impuestos directos tanto al ingreso como al patrimonio de las personas. Para proteger a las
industrias se planteaba la utilización de aranceles aduaneros elevados y diferenciales en función del
grado de elaboración de las mercancías. En materia presupuestaria y de gasto público se planteaba
la utilización de los subsidios y transferencias para favorecer a los estratos más bajos de la

15
población. En este modelo el Estado cumple un papel muy importante en la dirección de la
economía.

El modelo de mercado con apertura externa, permite la competencia y plantea la focalización del
gasto social con el objeto de favorecer a las personas más pobres. En este modelo el principal papel
lo asume el mercado.

En el caso latinoamericano la transición del modelo de sustitución de importaciones al modelo de

mercado no fue inmediato, en ese periodo de cambio después de un periodo de prosperidad debido a
la subida de precios de algunas materias primas vino la crisis de la deuda externa como
consecuencia de varios factores económicos, políticos e históricos, que afecto inicialmente a
México, que en 1982 no pudo hacer frente a sus obligaciones, afecto también a los países
latinoamericanos y casi a todo el mundo.

En los últimos años Joseph E. Stiglitz, Premio Novel de economía, consolida una visión global del
funcionamiento de una economía de mercado (nuevo keynesianismo), fundamentado en las
consecuencias de información imperfecta sobre el comportamiento de los agentes y de los
mercados.

Actualmente también se señala un nuevo proyecto de las mayorías con el nombre de la Democracia
Participativa o el Socialismo del Siglo XXI, que señalan entre otras cosas que los tres flagelos de la
humanidad: la miseria, las guerras y la dominación son causadas por las economías de mercado y
que la única alternativa al caos neoliberal es el socialismo, no como un retorno al pasado sino como
un nuevo socialismo.

En el lenguaje no económico a los economistas que proclaman la libertad de los mercados y son
partidarios de la implementación de políticas de ajuste, partidarios del neoliberalismo propugnado
por el Fondo Monetario Internacional y otros organismos internacionales, se los conoce como
economistas ortodoxos, en cambio los que planteas la intervención estatal con una expansión del
gasto público, protección al empleo y regulación de precios y salarios, se los denomina economistas
heterodoxos.

Finalmente, entre economistas y otros estudiosos de las ciencias sociales, el fin último es encontrar
los mecanismos adecuados que logren que la asignación de los recursos en una sociedad sean los
que proporcionen el mayor grado de bienestar a las personas que la componen. La sociedad humana
en busca del bienestar, debe considerar la limitación de los recursos naturales y las necesidades de
las generaciones futuras.

En un Estado de bienestar, el Estado asegura la protección social, es decir los derechos a la salud,
vivienda, educación, servicios sociales, pensiones de jubilación, protección al empleo y otros
aspectos. El término bienestar, es un equivalente al término “vivir bien”, utilizado últimamente,
que significa de manera adicional, vivir en armonía entre las personas y la naturaleza, eliminar la
pobreza, garantizando el pleno disfrute de los derechos de las personas y cumplimiento de sus
obligaciones.

16
 II. EL ESTADO Y SECTOR PÚBLICO.

II.1 CONCEPTO DE ESTADO

Hasta ahora al considerar y delimitar los diferentes conceptos en el campo fiscal - financiero, sé ha
hecho referencia a ese ente jurídico sui géneris llamado Estado. El Estado es considerado como la
organización jurídico-política más perfecta que se conoce hasta el presente. La palabra Estado viene
del participio latino status y se define como un ente jurídico supremo, como algo no visible pero
palpable en los sujetos sometidos a un orden jurídico establecido en el que existen obligaciones y se
reconocen derechos.

El Estado es el protagonista, el actor principal de los temas económico-fiscales, razón por la cual es
necesario analizar este concepto para que los temas que serán tratados posteriormente no sean
considerados en un vació sociopolítico.

Existen dos grandes interpretaciones o concepciones de la naturaleza del Estado, una basada en la
tesis hegeliana que considera al Estado como un poder sobre la sociedad “exteriormente impuesto a
la sociedad” y otra concepción socialista que señala que el Estado, es un “producto de la sociedad
cuando llega a un grado de desarrollo determinado; es la confesión de que esa sociedad se pone en
una irremediable contradicción consigo misma, y está dividida por antagonismos irreconciliables,
que es impotente para conjurar”. (Pinto A. en Assael H. 1973).

El análisis del Estado es un tema medular de la ciencia política de todos los tiempos. El Estado
puede ser entendido como una organización de la sociedad y se define como una sociedad civil
jurídica y políticamente organizada. El Estado tiene los siguientes elementos constitutivos: a) es una
asociación humana consciente y organizada, es decir el pueblo como el elemento humano; b)
ubicada sobre una porción geográfica delimitada, es decir el territorio como un entorno físico;
ambas vinculadas jurídicamente a: c) el poder político, con facultad de mando sobre la sociedad con
el objeto de lograr una o varias finalidades para sus componentes. Modernamente se adiciona un
cuarto elemento y es la soberanía entendida como la capacidad de auto gestión.

Los elementos materiales, esenciales del Estado son la población, el territorio y el poder político
constituido por elementos formales, como es el caso del órgano oficial que los representa y cumple
sus funciones, así como la autoridad legal de la que se hallan investidos.

El Poder Político del Estado es ejercido por el Gobierno, conjunto de órganos que ejercen el poder,
para el cumplimiento de las funciones del Estado, conformada por las autoridades que administran y
dirigen un Estado. El Gobierno15 comprende a las organizaciones específicas del poder constituido
al servicio del Estado, es el conjunto de poderes públicos a quienes se delega el ejercicio supremo

15
En la traducción de algunas obras sobre temas fiscales, se confunde y trata como sinónimos los términos
Gobierno y Estado.

17
de la soberanía que reside en el pueblo. El poder se ejerce por los Órganos legislativo, Ejecutivo y
Judicial. En un Estado Democrático existe el principio de la división de poderes, implica la
distribución de competencias y potestades entre los diferentes órganos estatales 16. La división de
poderes en la doctrina contemporánea se conoce con el nombre de separación de funciones que
evita la concentración de poder en una persona u órgano. Los regimenes democráticos
contemporáneos han perfeccionado estos procesos de independencia y de equilibrio de los tres
poderes.

La función legislativa, de control y fiscalización la tiene el Poder Legislativo; la función ejecutiva,

administrativa y reglamentaria la ejerce el Poder Ejecutivo; y finalmente, el ejercicio de la potestad
jurisdiccional, el Poder Judicial.

El Poder Legislativo está representado por el Congreso Nacional que en la mayor parte de los países
latinoamericanos es bicameral.

La función ejecutiva, representada por el Gobierno, Presidente de la República, sus Ministros y

demás autoridades, está encargada de poner en ejecución las normas aprobadas por el Congreso,
hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos sin alterar ni contrariar a las mismas.

Finalmente, la función judicial se refiere a la labor de administración de justicia por medio de

tribunales y jueces, buscando soluciones a los conflictos entre los individuos o entre particulares y
el Estado.

Es necesario efectuar algunas diferencias entre Estado y Nación. La palabra nación significa el
lugar donde se nace, provienen del latín naceré. La Nación es una comunidad estable,
históricamente formada, un conjunto de seres humanos que además de tener un lugar común de
nacimiento y de vida, comparten históricamente un territorio, tienen una serie de características que
los distingue de otros seres humanos, idioma, raza, religión, espiritualidad, costumbres, hábitos,
tradiciones, música, en general aspectos culturales. En el proceso histórico de formación de las
naciones, no todas logran desarrollarse hasta constituirse en Estado.

La Nación comprende una serie de aspectos de la vida humana y ejerce una influencia sobre las
actividades del hombre, en cambio el Estado es una organización pública, un armazón jurídico de la
Nación. Los conceptos de Estado y Nación son complementarios e incluyentes. La Nación puede
abarcar varios Estados, por ejemplo la Nación Quechua, esta ubicada en los territorios del Estado
Boliviano, Peruano, Ecuatoriano y Argentino (en le norte). La teoría del Estado – Nación sostiene
que cada nación crea su propio Estado.

A modo ilustrativo se puede señalar que existen diferentes formas de Estado, entre las que podemos
señalar el Estado Unitario, el Estado Federal y la Confederación de Estados.

16
En el caso boliviano según la Sentencia Constitucional 0032/2006 de 10 de mayo de 2006 emitida por el
Tribunal Constitucional Boliviano, señala que …...”El Estado Social y Democrático de Derecho, esta
constituido sobre la base de principios, entre los que se encuentra el de la división de poderes, conocido por la
doctrina constitucional contemporánea como la separación de funciones, que evita la concentración del poder
en una misma persona u órgano -que genera su uso abusivo y arbitrario-, garantizando con ello, la libertad, la
dignidad y la seguridad de los ciudadanos; (…) el principio de la separación de funciones, conocida también
en la doctrina clásica del Derecho Constitucional como el principio de la `división de poderes´, implica la
distribución de competencias, potestades que forman parte de su competencia”.

18
El Estado Unitario tiene un solo centro de poder, desde donde se irradian las políticas de Estado,
tiene niveles parciales de descentralización. Tiene poderes iguales y plenos sobre todo el territorio
nacional, cuenta con un Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Los Estados Unitarios de acuerdo a
la forma de administración adoptan las siguientes formas o una combinación de ellas: Centralismo,
Desconcentración y Descentralización.

El Estado Federal es la asociación de Estados que previamente ceden parte de su soberanía con el
fin de conformar esta forma estatal, el poder en este caso está distribuido a lo largo de todo el
territorio.

La Confederación de Estados vincula a dos o más Estados independientes para fines concretos
como es el caso de cooperación económica, defensa y otros, mantienen su propia autonomía.

El Estado influye en la economía y en el campo fiscal, tal como señala Stiglitz, desde que uno nace
hasta que muere tiene relación con las actividades del Estado en el campo de la salud, de la
educación, servicios públicos y otras actividades.

Acontecimientos mundiales tales como el desplome de las economías que adoptaron sistemas
centralizados como es el caso de Europa Central Oriental y la antigua Unión Soviética; las crisis
fiscales en la mayor parte de los países con tradición industrial; el papel preponderante del Estado
en los países del Asia oriental; hacen que se tenga que pensar y adoptar nuevas ideas en esta época
sobre las nuevas funciones del Estado y sobre el papel en el desarrollo sostenible tanto en el campo
económico como en el social, tomando en cuenta las particularidades y etapas de desarrollo que se
encuentran los diferentes países.

El gran desafío de la actualidad es pensar en la construcción de un nuevo Estado, mediante la

reforma del Estado o la construcción de un nuevo modelo tomando en cuenta que la pobreza y
desigualdad constituyen entre otros aspectos, dos problemas de mayor impacto, que están dando
lugar a movimientos sociales en la mayor parte de los países latinoamericanos. En estos últimos
países parece predominar esta última opción y que la concepción de un nuevo Estado debe
considerar entre los aspectos económicos, políticos y sociales, una mejor distribución del ingreso,
la inclusión social como el reto más grande que debe ser enfrentado, tomando en cuenta que en
muchos países habitan diversas naciones, pueblos y culturas, razón por la cual comienza a debatirse
en varios países, el tema de la creación de un Estado Unitario Plurinacional17.

II.2 CONCEPTO DE SECTOR PÚBLICO

En los temas económico-fiscales se hace mucha referencia al concepto de Sector Público, por lo
tanto es necesario efectuar el análisis de este sector. Para ello se considera el Sistema de Cuentas
Nacionales (SCN) y el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas18. La Estadísticas fiscales son
instrumentos importantes para analizar el tamaño del Sector Público, su contribución a la demanda
agregada, al ahorro y a la inversión. Por razones de técnica estadística y de contabilidad nacional, el

17
En el caso boliviano sostienen que existen varias naciones que no participan y no se sienten representadas
por el Estado Monocultural y que las naciones originarias continúan en la actualidad sin Estado, razón por
la cual plantean en la creación de un Estado Unitario Plurinacional que represente y exprese los criterios
de las diferentes identidades existentes.
18
Para mayor detalle sobre este tema ver el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo
Monetario Internacional (FMI) - 2001.

19
Manual de Estadísticas citado siguiendo el criterio del Sistema de Cuentas Nacionales de 1993,
efectúa una sectorización de la economía, y la divide en cinco sectores y el resto del mundo.

Los cinco sectores están conformados por: 1) el sector de corporaciones 19 no financieras; 2) las
corporaciones financieras; 3) el gobierno general; 4) el sector de instituciones sin fines de lucro que
sirven a los hogares; y 5) el sector hogares, denominado anteriormente como unidades familiares.
Para efectos de análisis cada uno de estos sectores puede dividirse en subsectores.

Cada uno de los sectores desempeña una función principal, es así que las corporaciones no
financieras comprenden a las entidades creadas con el objeto de producir bienes y servicios no
financieros para el mercado, siendo consumidos tanto por las personas y empresas. La función de
las corporaciones financieras, es la de prestar servicios financieros para el mercado; las instituciones
financieras que están dedicadas a obtener recursos de terceros, a través de los depósitos a la vista o
a plazo, incurren en pasivos financieros los cuales son utilizados por estas instituciones para
financiar actividades de otros; el sector de instituciones sin fines de lucro comprende a todas las
instituciones sin fines de lucro residentes, excepto las controladas financiadas por el gobierno y
tienen por función producir servicios fuera de mercado sobre la base de contribuciones voluntarias,
destinado a grupos determinados de unidades familiares u hogares; el sector hogares comprende a
pequeños grupos de personas que comparten la misma vivienda, que mancomunan total o
parcialmente sus ingresos y su riqueza y que consumen de manera colectiva cierto tipo de bienes y
servicios; el resto del mundo al agrupar a unidades no residentes que realizan transacciones con es
resto de la economía.

La función del gobierno general es la de producir bienes y servicios fuera de mercado, destinado al
consumo colectivo y transferir ingresos con fines de política pública a través del gasto público,
financiando estos ingresos mediante los tributos (impuestos, tasas y contribuciones), y la venta de
bienes y servicios. El gobierno general comprende a entidades cuya actividad primaria es
desempeñar funciones de gobierno.

Un factor que influye en el análisis de políticas en materia de finanzas públicas, es el referente a la

distinción entre lo que es “público” y lo que es “privado”. En la clasificación sectorial de la
economía: sector público y sector privado, el problema se presenta en el caso de las corporaciones
financieras y de las corporaciones no financieras.

Existen dos criterios, aunque no son determinantes, que pueden ayudar a distinguir las actividades
públicas de las privadas, esos criterios consisten en analizar si el Estado: a) devenga las pérdidas y
las utilidades; y b) si controla la asignación de recursos. En caso afirmativo, se puede señalar la
existencia de empresas públicas no financieras e instituciones públicas financieras, que juntamente
con el Gobierno General constituyen lo que se denomina “Sector Público”.

La Consolidación se obtiene al compilar la información de los diferentes sectores o subsectores del

gobierno se agregan todas las partidas de la misma categoría, eliminándose las transacciones
internas en un período determinado, evitándose de esta manera el doble registro de algunas partidas.

19
Las corporaciones de acuerdo al Manual, son entidades jurídicas creadas con el fin de producir bienes y
servicios para el mercado, la clave para clasificar una unidad como corporación no es su situación jurídica,
sino el hecho que producen bienes y servicios para el mercado y sea fuente de utilidad u otra ganancia
financiera para sus propietarios.

20
El Sector Público Consolidado o Combinado como también se denomina, 20 está conformado por
dos grandes sectores: el Sector Público No Financiero (SPNF) y el Sector Público Financiero (SPF).

El Sector Público No Financiero (SPNF), comprende al Gobierno General y las Empresas Públicas
(Corporaciones) No Financieras, las mismas que son unidades económicas de propiedad del Estado
o controladas por él que venden bienes y servicios, como ejemplo de empresas públicas no
financieras podemos citar el caso de empresas eléctricas, de agua, telecomunicaciones, ferrocarriles,
correos y otras. En muchos países latinoamericanos en décadas pasadas estas empresas fueron
privatizadas debido a la adopción del modelo de mercado, sin embargo en la actualidad algunos
países están revirtiendo esta medida mediante procesos de nacionalización.

El Sector Público Financiero está integrado principalmente por el Banco Central, las instituciones
financieras no bancarias y las instituciones financieras bancarias.

El Gobierno General comprende: i) el Gobierno Central, ii) a los Gobiernos Estatales, Provinciales
o regionales, cuando estos existen en un país, iii) Gobiernos Locales, iv) Fondos de Seguridad
Social, v) las operaciones de las empresas adscritas (unidades integradas a un Ministerio o
dependencia del Gobierno).

Los programas estatales de seguridad social se incluyen como parte del gobierno general debido a la
similitud existente entre las contribuciones obligatorias de la seguridad social y los impuestos sobre
sueldos y salarios.

La estructura del Sector Público Consolidado en la mayor parte de los países en desarrollo está
conformada, con algunas variantes, de la siguiente manera:

I. Sector Público No Financiero

1.1 Gobierno General

1.1.1 Gobierno Central

- Administración Central
- Instituciones Públicas Descentralizadas sin fines Empresariales

1.1.2 Gobiernos Locales, Municipales, Territoriales, Departamentales,

Provinciales.
1.1.3 Instituciones de Seguridad Social

1.2 Empresas Públicas No Financieras

II. Sector Público Financiero

2.1 Instituciones financieras no bancarias.

2.2 Instituciones financieras bancarias.

El Sector Público plantea algunos inconvenientes cuando se analiza las fuentes de financiamiento
tanto del gobierno y de las empresas públicas e instituciones no financieras, que por diferentes
razones pueden requerir financiamiento del Banco Central y de otros bancos propiedad del Estado.

20
Este término es utilizado por los Organismos Internacionales.

21
El Banco Central constituye la cúspide del sistema financiero y entre sus funciones está la de ser, el
prestamista de última instancia del sistema financiero y el banquero del Estado. Dentro de este
último rol, cumple funciones de financiamiento, tanto al gobierno como a las empresas públicas. Al
eliminar las transacciones internas, tal como se señalo anteriormente, se eliminan las transacciones
internas. Este hecho dificulta el análisis del impacto que tuvo el financiamiento del Banco Central,
sobre las cuentas fiscales y en consecuencia sobre el sistema económico.

Anteriormente se señalo que el Sector Público Consolidado, comprende por una parte al Sector
Público No Financiero (SPNF) y por otra, el Sector Público Financiero (SPF), esta división
permite, analizar los efectos económicos sobre el sistema económico ocasionado por el
endeudamiento del Gobierno General y de las empresas públicas con el Banco Central u otros
bancos de propiedad del Estado.

En el caso de que un país privatice o capitalice la totalidad de las empresas públicas, como en el
caso de muchos países latinoamericanos, el concepto de SPNF queda reducido a lo que es el
Gobierno General únicamente.

Los manuales de cuentas nacionales recomendaban que los gastos e ingresos se registren en la
última etapa del proceso contable, basados en pagos efectivos o transacciones de caja, aunque
últimamente, a partir del 2001, se recomienda el registro de las transacciones sobre un sistema
devengado, esto significa que los flujos se registran en el momento en que el valor económico se
crea, transforma, intercambia, transfiere o extingue.

Se recomienda también que los gastos que dan lugar a una deuda flotante por obligaciones
pendientes de pago sin que se haya emitido un instrumento de deuda contractual a plazo fijo, no
deben ser incluidas ni como gasto ni como endeudamiento, solamente cuando el Estado utiliza este
mecanismo de manera habitual, la variación de la deuda flotante deberá aparecer en las
presentaciones analíticas de las cuentas fiscales como dato adicional.

Por otra parte, los manuales de cuentas nacionales recomiendan que los ingresos y pagos no
generados por actividades industriales debe aparecer en cifras brutas, en tal caso por ejemplo las
cifras de recaudación impositivas del Estado, no deben deducir los costos de la recaudación.

De la misma manera se señala que en el caso de las empresas públicas no financieras sólo el
superávit o déficit de operaciones deben incluirse en el ingreso o gastos Estatales.

22
 III. ECONOMIA FISCAL.

III.1 CONCEPTO.

La Economía Fiscal como rama de la economía, estudia la asignación eficiente y efectiva de los
recursos escasos del Estado. Como se puede apreciar la escasez de recursos se da también en la
actividad financiera desarrollada por el Estado, originado de esta manera un problema económico
en el ámbito de los diferentes países.

Debido a que la economía fiscal es el producto de la política, en la actualidad, hay un interés mayor
por analizar como las personas revelan sus preferencias por los servicios prestados por el Estado,
razón por la cual aparece en la literatura el concepto de públic choise (elección pública), también
denominado “preferencias públicas”, “decisiones públicas” y “opción pública”.

A esta forma de análisis también se les suele llamar (Macón J, Díaz V., 2004), political economy, es
decir economía política debido a que trata de identificar las relaciones entre la política y la
economía.

Por tal razón, en el diseño de los instrumentos fiscales, es importante tomar en cuenta el ambiente
político dentro del cual se realiza, tomando en cuenta las decisiones colectivas que revelen las
preferencias aumentando la eficiencia y efectividad del Estado, de esa manera se minimiza los
costos políticos y sociales, cuando se adoptan medidas impositivas, de gasto y presupuestarias.

III.2 FINANZAS PÚBLICAS Y HACIENDA PÚBLICA.

La economía fiscal comprende a su vez a las Finanzas Públicas y la Hacienda Pública. La actividad
económica desarrollada por ese ente jurídico sui géneris llamado Estado, se denomina actividad
financiera o fiscal y es objeto de estudio de las Finanzas Públicas 21. En consecuencia, dentro de la
Ciencia Económica se llama Finanzas Públicas a la actividad financiera desarrollada por el Estado a
través de los ingresos y de los gastos.

La actividad financiera es el conjunto de operaciones del Estado que tiene por objeto la obtención
de recursos como la realización de los gastos públicos en procura de satisfacer las necesidades
públicas.

Al hacer referencia a las necesidades públicas, se señala tanto las funciones públicas como los
servicios públicos. La primera relacionada con la administración de justicia, orden público, defensa
y la segunda relacionada con la satisfacción de las necesidades básicas de la población, como es el
caso de salud, educación, infraestructura y otros.

21
El aspecto jurídico de la actividad financiera es objeto de estudio del derecho financiero.

23
Cuando se realiza un estudio de la actividad financiera de un país en particular, es decir un análisis
de ingresos y gastos concreto, se denomina Hacienda Pública. Es por eso que se habla de la
Hacienda Pública Boliviana, Chilena o Argentina, cuando se hace referencia en cada caso a los
ingresos y gastos concretos de un país en particular.

La actividad financiera o fiscal del Estado, objeto de estudio de las Finanzas Públicas, tiene dos
componentes, la Política Fiscal (respaldada por la Teoría Fiscal) y la Administración Financiera
Gubernamental

1. Finanzas Públicas
1.1 Política Fiscal y Teoría Fiscal
1.2 Administración Financiera Gubernamental

2. Hacienda Pública.

III.3 POLÍTICA FISCAL.

Los conceptos de política Fiscal han evolucionado de acuerdo a las ideas imperantes sobre las
funciones del Estado (Gómez, Gonzáles, 1982), en diferentes épocas. En ese sentido existen muchas
definiciones de política fiscal vinculadas a objetivos predeterminados.

Algunos autores han relacionado esta disciplina como un instrumento para lograr el pleno empleo y
la estabilidad del nivel general de precios, es así que Colm (1955), señala que la política fiscal es el
término usado para describir los cambios en las tasas efectivas de los impuestos y de los gastos del
gobierno, con el propósito de modificar la demanda agregada con el fin de mantener la ocupación
plena y los precios estables, en otras palabras, con el propósito de estabilización.

De la misma forma Eckstein (1965), por ejemplo, señala que los cambios de los impuestos y los
gastos que persiguen los objetivos más inmediatos de la plena ocupación y la estabilidad del nivel
de los precios suele designarse como política fiscal.

Entre los autores que señalan que el concepto de política fiscal debe ser definido de manera amplia
y sin limitarlo al logro de ciertos objetivos podemos señalar el planteado por Goode (1967), que
indica que la política fiscal comprende el uso deliberado de impuestos, de gastos gubernamentales,
y de operaciones de la deuda pública para influir sobre la actividad económica en la forma deseada.
De igual manera, Shoup (1970), señala que “la política fiscal o la política de las finanzas públicas
puede definirse, como el establecimiento de valores que significan pagos al o del gobierno”.

De la mima manera, al referirse a la Política Fiscal Urquidi (1972), señala que se podría aceptar
“que el ámbito de la política fiscal es el conjunto de medidas relativas al régimen tributario, al gasto
público, al endeudamiento interno y externo del Estado, y a las operaciones y a la situación
financiera de las entidades y los organismos autónomos o paraestatales, por medio de los cuales de
determinan el monto y la distribución de la inversión y el consumo públicos como componentes del
gasto nacional, y se influye, directa e indirectamente, en el monto y la composición de la inversión
y consumo privados”.

Esta definición de política fiscal es de tipo instrumental, en el sentido de que puede ser utilizada
para implementar una variedad de objetivos económicos según las circunstancias por las que

24
atraviesa un sistema económico. En tal sentido la política fiscal es “ateleológica”, es decir
desprovista de cualquier contenido propio de carácter ético, económico, político o ideológico.

Los objetivos básicos de los países que han adoptado una economía de mercado, son por ejemplo, la
estabilidad de precios, el pleno empleo, el crecimiento económico, el equilibrio externo, la
redistribución de la renta, la calidad de vida y la conservación del medio ambiente. Por razones
éticas y morales un objetivo actual es el de mejorar la calidad de vida de las persona más pobres.

En ese contexto la política fiscal constituye una de las políticas económicas de tipo instrumental, en
tal sentido, mediante sus instrumentos de ingresos y gastos, podría en un momento determinado
coadyuvar, juntamente con otras políticas (monetaria, cambiaría y otras), a lograr alguno o varios de
los objetivos señalados anteriormente.

Como un complemento de la Política Fiscal, la Teoría Fiscal es el conjunto de normas, principios

con los que cuenta para el diseño de los instrumentos de política.

Por otra parte, la Administración Financiera Gubernamental a la que se hizo referencia

anteriormente, es la disciplina mediante la cual el Estado administra o maneja los recursos públicos
de acuerdo con las normas jurídicas y procedimientos establecidos y está regida por un mandato
constitucional y legal: el Presupuesto Público.

La Administración Financiera Gubernamental comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas,

principios y procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones de programación,
gestión y control necesarios para la obtención de los recursos públicos y su aplicación para el
cumplimiento de los objetivos y metas del Estado.

Por otra parte se debe considerar que la Política Fiscal es el resultado de los aspectos políticos; es
decir, del proceso político y del momento en el cual se inserta influyendo de manera determinante
en la realidad económica a través de los tributos y de los gastos.

Es necesario destacar que en los últimos veinte años la política fiscal en América Latina ha
adquirido especial importancia para la gestión de la política macroeconómica, debido a que se han
realizado reformas estructurales y de modernización del Estado en las que se ha visto que ante
severas restricciones externas, se tenga que recurrir al ajuste fiscal para estabilizar los sistemas
económicos. A ello se suma la transformación de los Bancos Centrales en organismos autónomos,
dentro de un marco de apertura comercial y financiera que ha determinado que la Política Fiscal sea
un instrumento importante de la política macroeconómica.

III.4 RAMAS Y SUBRAMAS DE LA POLÍTICA FISCAL.

Por otra parte, la Política fiscal tomando en cuenta las diversas modalidades que adoptan los flujos
de ingresos y gastos del Sector Público, se subdivide en Política Presupuestaria y Política
Tributaria22.

22
Tomado del Modelo Tributario para América Latina, tema de mayor trascendencia en la III Conferencia
Interamericana sobre Tributación, que tuvo lugar en México, D.F. en septiembre de 1972.

25
 I. Política Presupuestaria

1. Política de Gastos Públicos

1.1 Nivel de Gastos
1.2 Estructura de los Gastos
2. Política de Ingresos o de Financiación de los Gastos
2.1 Nivel de los Ingresos Tributarios
2.2 Nivel de los demás Ingresos Corrientes
3. Política de financiamiento del déficit fiscal
3.1 Nivel del déficit fiscal
3.2 Estructura del déficit y sus efectos económicos.

II. Política Tributaria.

1. Distribución de la Carga Tributaria

2. Efectos de los Tributos sobre el Proceso Económico

Dentro de la política presupuestaria, el presupuesto constituye un instrumento importante de política

económica. El presupuesto es considerado como el registro sistemático de ingresos y gastos del
Estado, que reflejan los planes y programas, económicos, sociales y políticos del Gobierno.

La política presupuestaria a su vez comprende la política de gasto público en lo que re refiere al

nivel y la estructura del mismo y la política de ingresos o de financiación de los gastos, en el que se
analiza el nivel de los ingresos tributarios, el nivel de los demás ingresos corrientes. La política de
financiamiento del déficit fiscal y los efectos que ocasionan las diferentes formas de financiar el
déficit.

La política tributaria que será desarrollada más adelante, comprende la distribución de la carga
tributaria y los efectos de los tributos sobre el proceso económico.

Los textos de economía del sector público, analizan en relación a los ingresos y gastos, cuales son
las políticas públicas en las áreas de salud y educación principalmente y como el sistema fiscal
promueve una mayor eficiencia en la economía y una mayor equidad en la distribución del ingreso.

La economía del sector público enseña a pensar sobre los problemas económicos del sector público,
en términos de los avances más recientes de la teoría económica.

26
 IV. POLITICA PRESUPUESTARIA

IV.1 INTRODUCCIÓN

El presupuesto público constituye la expresión financiera a través del registro sistemático de

ingresos y de gastos que reflejan los planes económicos, sociales y políticos del Gobierno. Es un
plan de acción que refleja una parte fundamental de la política económica. En consecuencia, es el
plan económico, social y político, elaborado por el Gobierno para administrar el Estado, en la que
distintos actores sociales 23, ejercen presión para lograr determinados objetivos y metas.

En tal sentido, las partidas del presupuesto fiscal son el resultado de las decisiones que se toman en
el campo la política económica y del contexto macroeconómico en el que se insertan. Desde un
punto de vista microeconómico el presupuesto público permite la asignación de recursos y desde un
punto de vista macroeconómico es una instancia importante de la política fiscal, debido que al
ejecutar las políticas de ingreso en él establecidas, así como la asignación del gasto público, se
constituye en un instrumento que tiene efectos sobre el crecimiento, el empleo, la inflación y la
estabilidad.

La tasa de crecimiento, la tasa de inflación, el tipo de cambio, las tasas de interés, los salarios,
constituyen variables que escapan al ámbito fiscal, pero que afectan al nivel y estructura de las
cuentas del sector público y están contenidas en el presupuesto.

El presupuesto presente fuertes asimetrías en su composición, debido a que por una parte, por el
lado de los ingresos presente una estimación basada en diferentes criterios y supuestos respecto al
comportamientote los tributos (impuestos, tasas y contribuciones), la venta de bienes y servicios y
por otra parte, por el lado del gasto público se presenta una rigidez del mismo, presentando un gasto
inflexible que debido a compromiso ineludibles, como consecuencia de la existencia de recursos
comprometidos en periodos anteriores.

El impacto del presupuesto público es importante sobre la redistribución del ingreso, realización de
programas sociales en educación, salud, disminución de los niveles de pobreza, seguridad social,
infraestructura, inversión en capital físico y humano.

El Estado para el funcionamiento de la actividad gubernamental (poder ejecutivo, legislativo,

judicial) y para realizar sus funciones básicas relacionadas con la provisión de bienes y servicios
públicos, requiere de recursos suficientes para cumplir con estos fines.

23
Los partidos políticos, movimientos sociales, sindicatos, grupos de presión, las multinacionales, los
organismos internacionales de crédito (BM, BID. FMI y otros).

27
En economías en las cuales existe una mayor intervención estatal surge el concepto de
planificación24, en el sentido de una intervención estatal, basada en un conocimiento racional del
proceso socio-económico y de sus leyes. En ese marco el presupuesto constituye un instrumento
importante de la planificación, debido a que le permite manejar de una manera eficiente y efectiva
los recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos, para lograr en el corto plazo, el
cumplimiento de los objetivos y metas previstos para el mediano y largo plazo.

El Plan Nacional de Desarrollo denominado también como planeación o cualquier nombre que se
le asigne, ya sea en el caso de una economía de mercado o en una economía con una fuerte
intervención estatal, constituye una de las responsabilidades fundamentales del Estado, para ello se
requiere partir de un modelo analítico; es decir, de un modelo que incluya un diagnostico
(diagnostico situacional) sobre el comportamiento de las principales variables macroeconómicas y
macrosociales, así como el comportamiento y criterios de los miembros de la sociedad, de los
diferentes actores sociales, así como la opinión del otro; para plantear con ellos un modelo
normativo (deber ser), que refleje lo que ocurrirá a la economía y a la sociedad en el futuro.

Gráfico Nº 4

MODELO
NORMATIVO
(DEBER SER)

ESTRAGIA
DE
DESARROLLO

MODELO
ANALITICO

Delinear el curso de acción, constituye el camino para llegar de un modelo analítico a un modelo
normativo, es decir: la estrategia de desarrollo que se adopte en cada país, las mismas que deben
estar definidas a nivel macroeconómico y microeconómico, así como las distintas políticas en
campo monetario, fiscal, comercial, cambiario, laboral y otras políticas. Para que esto suceda las
autoridades de gobierno (gerentes del sector público), al realizar la planeación deben visualizar los
eventos importantes y las situaciones futuras tomando en cuenta en este último caso tanto la visión
como la misión, para identificar los problemas, causas, consecuencias, que permitan alcanzar las
metas y objetivos de mediano y largo plazo deseados. Los objetivos constituyen la expresión
cualitativa de ciertos propósitos y las metas la expresión cuantitativa de los mismos.

Un instrumento importante del Plan Nacional de Desarrollo es el Plan Operativo Anual (POA),
instrumento de gestión de apoyo a la gestión pública, con objetivos y metas claramente definidos así
como los recursos financieros, que además contiene las directrices a seguir; áreas estratégicas, los
programas, proyectos y otros.

24
El término planificación se adecua más a una economía en la cual los medios de producción son propiedad
del Estado.

28
Una rama especializada de la actividad de planeación es la llamada planeación estratégica. La
planeación estratégica está relacionada con la formulación de políticas a largo plazo.

IV. 2 TIPOS DE PRESUPUESTOS

Los países a través del tiempo han adoptado diferentes modalidades presupuestales con el objeto de
que este instrumento cumpla un papel más eficiente y efectivo en cada momento. A continuación se
describen los aspectos básicos y los más importantes de estos sistemas, entre los que podemos
señalar los siguientes: sistema de presupuesto pre-tradicional; sistema de presupuesto tradicional; el
presupuesto por programas; el sistema de planeación, programación y presupuestación; y el
presupuesto Base Cero.

La estructura del Presupuesto Pre-tradicional esta formada por la denominación de la entidad

autorizada a gastar y un listado desordenado de gastos.

Después de la segunda guerra mundial y hasta mediados de la década de los años 60, existió un
predominio del “Estado de Bienestar”, en ese periodo se utiliza el Presupuesto Tradicional, como
un plan financiero que permitía efectuar la distribución de recursos públicos así como los
mecanismos de pago, basado en la asignación de recursos tomando en cuenta la adquisición de
bienes y servicios según su naturaleza o destino sin ninguna correlación con las metas u objetivos.
El presupuesto tradicional esta diseñado (Martner G. 1976), para facilitar su administración, su
contabilización y auditoria de sus cuentas, en perjuicio de su utilidad para fines de política
económica y fiscal. Una de las desventajas de este método tradicional es que el documento
presupuestario no contiene la información necesaria para determinar la utilización de los ingresos.

El presupuesto por programas (PPP), aparece a mediados de la década del 60, como una respuesta a
las dificultades implícitas en el presupuesto tradicional y al no existir una respuesta favorable de las
fuerzas del mercado sobre le crecimiento sostenido. Bajo el predominio del modelo Keynesiano,
surge una mayor intervención estatal, un aumento del gasto público y de tributación, en el cual el
presupuesto por programas se convierte en un instrumento de gestión macroeconómica. Las
Naciones Unidas definen al presupuesto por programas como un sistema en el cual se presta
especial atención a las cosas que el Estado realiza, más que a las cosas que adquiere. En este tipo de
presupuesto es importante el concepto de programa por que dentro de la técnica del PPP constituye
el núcleo del mismo. El programa puede ser de funcionamiento (producción de servicios), los de
inversión (producción de bienes de capital) y los de financiamiento.

De acuerdo a estas técnicas el programa constituye, según Martner, “un instrumento destinado a
cumplir las funciones del Estado”. La división de los programas complejos se conoce con el nombre
de sub-programas.

El sistema de planeación, programación y presupuestación (PPBS), originalmente es utilizado es

los Estados Unidos de Norteamérica, con el objeto de disponer de criterios efectivos en la toma de
decisiones, así como en la asignación y distribución de los recursos (físicos y financieros) de las
entidades públicas.

A mediados de los años 70, surge el presupuesto base cero, en algunas entidades del gobierno de
los Estados Unidos de Norteamérica. Esta nueva técnica permite determinar la eficiencia de las
acciones de los diferentes órganos que conforman el Estado.

29
IV. 3 PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

Los principios presupuestarios (Álvarez O. 1967), no se presentan como recetas para hacer un buen
presupuesto, más bien constituyen criterios que permiten comprender mejor y “permiten saber, en
circunstancias determinadas, cuáles son los resultados que se obtienen de su aplicación”.

IV. 3.1 UNIVERSALIDAD

De acuerdo a este principio el presupuesto debe abarcar toda la actividad financiera del Estado, es
decir todos los ingresos y gastos, en general bajo este principio se sustenta la necesidad de que todo
aquello que constituye materia del presupuesto debe estar incorporado en él. Lo anterior significa
incluir los ingresos y gastos de las entidades autónomas, los ingresos y gastos tanto corrientes como
de capital de las empresas públicas incluyendo el déficit o superávit.

IV. 3.2 EXCLUSIVIDAD

El principio de la exclusividad complementa de alguna manera al anterior al establecer que no se

incluyan en la Ley de Presupuestos (Ley Financial), asuntos que no sean inherentes a la materia
presupuestaria. En el pasado en el caso boliviano existía la costumbre de incluir en la Ley Financial
temas tributarios, al crear algún impuesto o modificar la alícuota de algunos impuestos. En el caso
latinoamericano algunos países incluían en la Ley de Presupuesto, temas administrativos y de
personal.

IV. 3.3 UNIDAD

Este principio se refiere a la obligatoriedad de que todas las instituciones y entidades del Estado,
elaboren el presupuesto de una manera única de acuerdo a lo establecido por autoridades
competentes, estableciendo un solo fondo de todos los ingresos y gastos, es decir, un sistema de
“caja única” evitando de esa manera la creación de fondos especiales (rentas destinadas) a favor de
entidades, que dificultan el control tanto contable como presupuestario.

IV. 3.4 ESPECIFICACIÓN

Este principio esta relacionado con el aspecto financiero del presupuesto, por cuanto por una parte,
se debe mencionar las fuentes que originan los ingresos y los usos del gasto y los programas que
impulsan en las diferentes instituciones u organismos estatales.

IV. 3.5 PERIODICIDAD.

El principio de periodicidad esta relacionada con la realidad de cada país y la eficiencia y

efectividad de la acción estatal, en tal sentido se considera como periodo ni uno muy amplio que
dificulte su manejo y control ni tan corto que no permita el cumplimiento de ciertos objetivos y
metas.

30
Si bien la mayoría de los países han considerado un período presupuestario anual, últimamente se
menciona el presupuesto plurianual, como un instrumento de programación que abarca un horizonte
de tiempo más largo (mediano plazo).

IV. 3.6 ACUSIOCIDAD

Este principio se refiere a que le presupuesto de ser preparado con el mayor grado de exactitud,
sinceridad, honestidad y precisión, tanto en la adopción de lo objetivos y metas, como en los medios
a ser utilizados en le proceso de concreción y demás etapas del proceso presupuestario.

IV. 3.6 CLARIDAD

El principio de claridad a ser una consecuencia de los principios citados anteriormente, establece
que los documentos presupuestarios deben ser expresados de manera ordenada y clara y no dejen
lugar alguno a dudas o interpretaciones particulares.

IV. 4 PROCESOS PRESUPUESTARIOS

El presupuesto se elabora, ejecuta y controla a través de un proceso denominado ciclo

presupuestario, el mismo que es un proceso dinámico y flexible, que comprende varias etapas que
deben cumplirse en un plazo determinado.

Las etapas del ciclo presupuestario son: la programación y formulación; la discusión y aprobación;
la ejecución y; el control y evaluación.

IV. 4.1 PROGRAMACION Y FORMULACION

En esta etapa de inicio del ciclo presupuestario se transforman las metas establecidas para el largo
plazo, en metas de corto plazo a través de programas específicos, asignando par tal efecto los
recursos humanos, materiales y financieros, correspondientes. La programación se la realiza todos
los años con el objeto de definir de manera detallada los componentes de la actividad estatal, por
ejemplo la construcción de una carretera que tendrá una duración de ocho años, se establece metas
en el corto plazo medidas por el número de avance y pavimentación por kilómetro.

En esta etapa se efectúan las estimaciones de ingreso para el periodo en cuestión, en base a esos
resultados se establecen los montos topes de gasto (techo presupuestario).

Entre los instrumentos de programación que se deben tomar en cuenta está el Plan Nacional de
Desarrollo, el programa macroeconómico, las políticas fiscales, los regímenes salariales, políticas
generales y específicas, el plan anual de inversiones, los planes estratégicos de las diversas
instituciones, los planes operativos anuales (POA), indicadores económicos y sociales, estadísticas
y otros.

31
Por otra parte, las políticas que determinan la programación presupuestaria están dadas en función a
los objetivos y metas del plan sobre la base de lineamientos de la política fiscal y el programa
macroeconómico el que debe contener directrices sobre los ingresos, financiamiento, gastos,
inversiones y endeudamiento.

IV. 4.2 DISCUSION Y APROBACION.

En esta etapa el presupuesto formulado por el Poder Ejecutivo con la participación de los diferentes
niveles del gobierno, es puesto en conocimiento de los sectores interesados y en especial es objeto
de examen por parte del Poder Legislativo, para su respectiva sanción. El Congreso discute y
aprueba el presupuesto.

IV. 4.3 EJECUCIÓN.

Una vez que los presupuestos son aprobados, se procede a la promulgación y su publicación como
ley, momento desde el cual comienza la ejecución del presupuesto y corresponde a cada institución
u organismo llevarlos a la práctica. En esta etapa se movilizan recursos humanos, financieros,
físicos, para llevar adelante sus programas y actividades. En esta etapa juegan un papel importante
las unidades ejecutoras, las mismas que son responsables de la administración de todo el proceso
presupuestario en cada unidad programática.

IV. 4.4 CONTROL Y EVALUACIÓN.

En esta etapa, se analiza el cumplimiento cualitativo y cuantitativo tanto de los objetivos y metas
fijados de manera previa, estableciendo en su caso las medidas correctivas que sean necesarias a fin
de replantear la ejecución presupuestaria.

VI.5 CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS.

Las diferentes formas de clasificar las cuentas presupuestarias se refieren tanto a los ingresos como
a los gastos públicos. Los criterios que han sido utilizados para esta clasificación son los siguientes:

Los ingresos Públicos (Recursos Públicos), de acuerdo a su periodicidad se clasifican en ordinarios

y extraordinarios, los primeros se recaudan de manera periódica y permanente, tal es el caso del
impuesto a las ventas y el de utilidades, por citar algunos, que se aplican en la mayor parte de los
países latinoamericanos. Entre los ingresos extraordinarios, son los que no tienen carácter
permanente, tal es el caso de un impuesto establecido de manera transitoria, con una duración
limitada, también dentro de este grupo están los ingresos emergentes de la venta de activos
propiedad del Estado.

La clasificación económica considera tanto a los ingresos como a los gastos públicos. Los primeros
se clasifican en corrientes, de capital y fuentes financieras. Los ingresos corrientes están
compuestos por los ingresos tributarios (impuestos, tasas y contribuciones), ingreso por la venta de
bienes y servicios de las empresas públicas, regalías y transferencias para financiar gastos
corrientes. Los ingresos de capital se refieren a la venta de bienes muebles, inmuebles, disminución
de existencias, y otros. Las fuentes financieras se refieren a la disminución de activos financieros,

32
como es el caso de la recuperación de préstamos, venta de bonos y otros; y el incremento de activos
como es el caso de un incremento en las cuentas por pagar, obtención de préstamos.

Por el lado de los gastos la clasificación económica considera los gastos corrientes compuesto por
los gastos de consumo, las transferencias efectuadas a otros organismos para realizar gastos de
consumo y el pago de intereses de la deuda. Los gastos de capital son los destinados a realizar
inversión real y finalmente las transferencias de capital realizadas a otros organismos e instituciones
con ese propósito.

La clasificación por objeto del gasto constituye la base del presupuesto tradicional, permite realizar
un control contable del gasto. Esta clasificación permite identificar por grupos las diferentes
compras realizadas por el Estado, para el cumplimiento de sus objetivos y metas. Dentro de esta
clasificación se puede citar las cuentas de: servicios personales, servicios no personales, materiales
y suministros, maquinaria y equipo, adquisición de inmuebles, construcciones, transferencias
corrientes, transferencias de capital, deuda pública, otros desembolsos y asignaciones globales.

La clasificación funcional, muestra el conjunto de operaciones realizadas por el Estado en términos

de los servicios prestados. El término función se refiere a las responsabilidades de primer orden que
tiene el Estado, es muy probable que de una función determinada, sean responsables varios
organismos o entidades. En tal sentido la clasificación por funciones o clasificación funcional
considera: los servicios generales (administración general, defensa nacional, justicia y policía);
servicios sociales (educación, salud, vivienda, trabajo; servicios económicos (agricultura, minería,
energía, transporte y otros).

La clasificación institucional del gasto público permite un mayor control de las asignaciones a los
diferentes organismos o dependencias del Estado, con el fin de que cumplan los objetivos y metas
previstos. Esta clasificación está relacionada con la organización política y administrativa del
Estado, en la mayor parte de los países latinoamericanos el Poder Público esta compuesto por el
Poder Ejecutivo, legislativo y Judicial.

La clasificación por actividades esta relacionado con el presupuesto por programas y tiene por
finalidad medir costos y productividad de las actividades necesarias para el cumplimiento del
programa.

Las clasificaciones mixtas o combinadas tanto de los ingresos y de los gastos públicos se elaboran
con el objeto de que los gerentes del sector público, realicen los análisis respectivos y la toma de
decisiones correspondientes. Las combinaciones pueden ser: económico - funcionales, funcional -
institucional, económico- institucional y otras.

IV.6 RESTRISCIÓN PRESUPUESTARIA

Para analizar las cuentas del presupuesto se parte de las restricción fiscal, la misma que constituye
una identidad contable, es decir las fuentes y usos de fondos a precios corrientes (Marfan, 1988).

GByS + R + i BP + i* E fg + Ig = T +Bc +BP + Efg+ N (1)

Las cuentas de gasto público están ubicadas al lado izquierdo de la identidad anterior y están
conformadas por:

33
i).- Los gastos en la compra de bienes y servicios (GByS), cuenta que comprende la adquisición de
bienes y la contratación de servicios necesarios para el funcionamiento del Estado (papelería,
energía eléctrica, agua y otros), dentro de esta cuenta se incluye el rubro de remuneraciones
(sueldos y salarios), pagados a funcionarios y al personal contratado o eventual que presta los
servicios en las diferentes entidades y organismos del Estado. Esta cuenta además comprende las
asignaciones en efectivo para transporte y vivienda, los aportes patronales a los fondos de seguridad
social y de pensiones.

ii).- Las transferencias corrientes del sector público al sector privado (R), las transferencias de
carácter unilateral en la que no existe una contraprestación, en este rubro se encuentran las
jubilaciones, pensiones, otras prestaciones de seguridad social, subsidios y subvenciones, estos
importes por su naturaleza no son reintegrados por los beneficiarios, su función es la de
redistribuir ingresos entre sectores sociales y entre regiones, se incluyen transferencias en
concepto de coparticipación, así como otras transferencias realizadas al sector privado;

iii).- El pago de interese de la deuda del Estado con el sector privado (i BP), donde i constituye la
tasa de interés relevante en el mercado interno y BP el monto de la deuda (variable de stock);

iv).- El pago de intereses de la deuda externa ( i* E fg), donde i* es la tasa de interés relevante en el
mercado externo, E el tipo de cambio nominal y f g el monto de la deuda externa en un momento de
tiempo determinado (variable de stock); y

v).- Finalmente, (Ig) la inversión del Gobierno, que agrupa los gastos en formación bruta de capital
fijo en operaciones (adquisición de bienes de capital, construcción de obras), inversión en proyectos
(gastos ejecutados en forma de proyectos de inversión pública en la estructura programática) las y
transferencias de capital (gastos de capital de carácter unilateral a sujetos públicos o privados para
realizar gastos de capital).

Al lado derecho de la identidad está la cuenta de los ingresos corrientes (T), que se clasifican en
ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros comprenden a los tributos (impuestos, tasas y
contribuciones), considerados como ingresos genuinos para financiar el gasto público, dentro de
estos se encuentran: los impuestos que recaen sobre las empresas al gravar las utilidades o las
ganancias de capital; los impuestos que recaen sobre las personas físicas al gravar la renta del
trabajo; los impuestos sobre la propiedad ( bienes raíces) o sobre el patrimonio neto y sobre las
transferencias de la propiedad por venta o herencia; los impuestos sobre bienes y servicios que
incluye a los impuestos a las ventas y los selectivos; los impuestos al comercio y a las transacciones
internacionales, finalmente, las contribuciones a la seguridad social.

Dentro de los ingresos no tributarios están los provenientes de los resultados de operación de las
empresas, utilidades, la venta de bienes y servicios, las regalías (que constituyen un canon por la
explotación de un recurso no renovable), los derechos y tasas administrativas y regulatorias, así
como otros ingresos no tributarios.

En el lado derecho de la restricción presupuestaria se encuentran también, la variación de

endeudamiento con el Banco Central (Bc), la variación de endeudamiento con el sector privado
nacional (BP), la variación de endeudamiento con el sector externo (Efg), y finalmente (N) que
corresponde a otras cuentas que para efectos de simplificación se señala con el valor de cero.

Las variables de Stock, tales como el endeudamiento externo (f g), el endeudamiento interno con el
sector privado (BP) y el endeudamiento con el Banco Central (Bc), han sido convertidas en variables
de flujo considerando dos momentos de tiempo, con el objeto de compararlas con las variables de

34
gasto, inversión e ingresos corrientes, todas estas últimas variables de flujo. La amortización de la
deuda de corto y largo plazo con el sector externo, privado y con el Banco Central, están
consideradas en estas cuentas.

Por convención se señala que sobre la línea están las cuentas que ocasionan el déficit fiscal y bajo
la línea las fuentes de financiamiento. En la identidad (1) se observa que sobre la línea se
encuentran todas las cuentas de gasto más la cuenta de ingresos corrientes (T), y bajo la línea las
cuentas de endeudamiento que permiten financiar el déficit fiscal, es decir las cuentas de activos y
pasivos. Esta forma convencional de ver el déficit fiscal, hace que tengamos que señalar que bajo la
línea se encuentran las necesidades de financiamiento del sector público (NFSP)

Para efectos de análisis macroeconómico debe efectuarse la distinción entre ingreso fiscal y entrada,
gastos fiscales y pagos. Todo ingreso fiscal es una entrada, sin embargo no todas las entradas son
ingreso fiscal, por ejemplo los impuestos no dan lugar a una obligación de reembolso. Por otro lado,
las entradas provenientes de préstamos al Estado no constituyen ingreso fiscal, debido a que los
préstamos deben reembolsarse. De igual manera, no todos los pagos constituyen gastos fiscales, así
por ejemplo el reembolso de un préstamo, como obligación asumida, no es un gasto fiscal, sin
embargo el pago de intereses constituye un gasto fiscal.

Dentro de la estructura del gasto público, tenemos por una parte los gastos corrientes (GC),
denominados así por que se ejecutan de manera recurrente; y por otra parte, los gatos de capital (Ig).
El consumo de gobierno (C g), variable macroeconómica de mucha importancia equivale a la cuenta
de gastos corrientes. Los gastos corrientes (incluyendo intereses de la deuda pública) integran el
consumo agregado bajo el nombre de consumo público o consumo de gobierno.

Los gastos corrientes están conformados por las siguientes variables, las mismas que fueron
señaladas anteriormente:

GC = Cg = GByS + R + i BP + i* E fg (2)

El gasto público total (G), está compuesto por el gasto corriente GC 25 y por la inversión de gobierno
(Ig), lo que equivale a decir:

G = Cg + Ig (3)

La diferencia entre los ingresos corrientes y los gastos corrientes constituye el Ahorro de Gobierno
(Ag), por lo tanto:

Ag = T – GC (4)

Lo que significa de otra manera que el ahorro de gobierno es igual a los ingresos corrientes menos
el consumo de gobierno (gastos corrientes):

25
El consumo de gobierno en el Sistema de Cuentas Nacionales comprende solamente el pago de sueldos y
salarios, así como la compra de bienes y servicios (GByS), en cambio las cuentas fiscales del FMI,
consideran el gasto corriente como consumo de gobierno Cg, lo que significa considerar no solamente el
pago de sueldos y salarios, la compra de bienes y servicios, sino también el pago de intereses, subsidios y
las transferencias corrientes al sector privado y a otros niveles del gobierno. Estas diferencias se dan
debido a que el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) de naciones Unidas y el Manual de Finanzas
Públicas del FMI, persiguen objetivos diferentes.

35
 Ag = T – Cg (5

IV.7 DEFICÍT FISCAL

Por otra parte, el déficit fiscal nominal (DEF) es igual al gasto total (gastos corrientes más gastos de
capital) menos los ingresos corrientes:
DEF = G – T (6)

Reemplazando (3) en (6), tenemos:

DEF = (Cg + Ig) – T (7)

Ordenando de otra manera, el déficit puede ser expresado de la siguiente manera:

DEF = (Cg – T) + Ig (8)

Donde la expresión (C g – T), de acuerdo a la identidad expresada en cuatro (5), constituye un ahorro
negativo o sea un desahorro (-Ag ), es decir:

- Ag = (C g – T) (9)

Remplazando (9) en (8) y ordenando, tenemos:

DEF = Ig – Ag (10)

La anterior identidad señala que el déficit fiscal es igual a la inversión de gobierno menos el ahorro
de gobierno, la anterior identidad significa que la inversión efectuada por el Estado en parte está
financiada por el ahorro de gobierno (Ag), y la diferencia financiada con al ahorro de otros agentes.

Gráfico Nº 5

INGRESOS GASTOS

INGRESOS
CORRIENTE GASTOS
CORRIENTES

AHORRO DE
GOBIERNO (Ag)

DEFICIT
GASTOS DE
FISCAL
CAPITAL (Ig)
(NFSP)

36
En el gráfico Nº 5, se observa lo señalado en (10), en el sentido de que el déficit fiscal es igual a la
inversión efectuada por el Estado menos el ahorro público. El ahorro del sector privado y del sector
externo permiten financiar el déficit fiscal.

El ahorro de otros agentes (ahorro privado y ahorro externo) puede ser explicado de la siguiente
manera: si se considera que ahorro es igual a la inversión, podemos escribir la siguiente identidad:

Ig + Ip = Ag + AP + Ax (11)

Donde (Ig) es la inversión de gobierno, (Ip) la inversión privada, (Ag) el ahorro de gobierno, (AP) el
ahorro privado, (Ax ) el ahorro externo.

Ig - Ag = AP - IP + Ax (12)

Remplazando (11) en (9); tenemos:

DEF = (AP - IP) + Ax (13)

La identidad (13) significa que el déficit fiscal (DEF), esta financiado por el endeudamiento a través
de la colocación de bonos adquiridos por el sector privado con los excedentes que tienen después
de haber invertido (AP - IP), y por el sector externo con el ahorro externo (Ax).

De manera general el Estado financia el déficit fiscal mediante la contratación de prestamos, a

través se su tesorería se emiten bonos que son colocados al público, a los bancos o en su caso al
banco central. La deuda fiscal (D g) es una variable de stock que se incrementa cuando hay déficit y
diminuye cuando hay superávit presupuestario, en consecuencia tenemos lo siguiente: (Sachs –
Larrain, 1994):

Dg- Dg-1 = DEF

En la identidad anterior Dg y Dg-1 , constituyen variables de stock y DEF una variable de flujo.

Al examinar los flujos de fuentes usos de fondos de los agentes macroeconómicos, se distingue por
una parte que el pago de intereses de la deuda fiscal tanto interna como externa constituye usos en
la cuentas del sector publico no financiero y por otra parte, constituyen fuentes en las cuentas del
sector externo, juntamente con el pago de intereses de la deuda externa de otros agentes como es el
caso del banco central, sector privado y obviamente del sector fiscal.

En opinión del Banco Mundial las NFSP constituyen la medida más completa del déficit, pero en
algunas circunstancias puede ser engañosa, es por esa razón que, dependiendo del país se utiliza el
concepto de déficit operacional, el que se define como las NFSP menos la parte de los pagos de
intereses correspondientes a la corrección en razón de la inflación, se lo denomina también déficit
corregido por la inflación.

Con el objeto de aislar el interés pagado por deudas de gestiones anteriores se excluye el pago de
intereses de los gastos corrientes obteniendo el, llamado también déficit sin intereses.

En el cuadro siguiente se puede apreciar la relación entre los diferentes tipos de déficit.

37
 GASTOS

DEFICIT
PRIMARIO
INGRESOS DEFICIT
NECESIDADES OPERACIONAL
DE PAGO
FINANCIAMIENTO REAL DE
DEL INTERESES
SECTOR
PUBLICO PAGO
(NFSP) TOTAL DE
CORRECCION INTERESES
Estas diferentes formas de déficit fiscal serán analizadas
POR de manera algebraica más adelante, debido
INFLACIÓN
a que se requiere el análisis de esas variables a precios constantes.

Se aclara que las cuentas fiscales incluyen también los ingresos y egresos de las empresas públicas
y se los denomina ingresos y egresos operacionales, que resultan de sus actividades habituales de
compra y venta, de tal forma que el déficit fiscal incluye el déficit operacional de las empresas
públicas.

IV. 8 DEFICIT CUASI FISCAL

También se incluye en las cuentas fiscales el déficit cuasifiscal, emergentes de las pérdidas
operativas de las instituciones financieras públicas, principalmente del Banco Central, debido a las
funciones que les son encomendadas que se apartan de su rol tradicional 26 y es considerada como
actividad parafiscal.

Se considera como actividad parafiscal a aquellas operaciones del Banco Central que no son de
carácter monetario, que están financiando de manera directa o indirecta cuentas presupuestarias de
carácter fiscal. De tal forma se puede señalar, que existen dos formas de actividad parafiscal, la
primera relacionada con operaciones realizadas por el Banco Central que no corresponde a sus
funciones monetarias, la segunda actividad parafiscal esta referida a operaciones que en principio se
consideran como operaciones monetarias que “sin embargo tanto el origen de su accionar como el

26
Las operaciones monetarias que realiza el Banco Central son las siguientes: Exclusividad en la emisión y
control monetario; Regular el valor externo de la moneda y el equilibrio de balanza de pago; Regular el
crédito bancario y el de otras entidades financieras; Vigilar la liquidez y solvencia del sistema bancario y
de las entidades comprendidas en el sistema financiero; Asesorar las actividades económicas y financieras
del Estado, que afectan al mercado crediticio y financiero.

38
destino final es determinado por las necesidades reales de financiamiento al Sector Público No
Financiero (SPNF), convirtiéndose en este sentido indirectamente en actividad parafiscal. 27

Entre las actividades parafiscales podemos citar las siguientes: las ocasionadas por la compra de
cartera de los bancos comerciales pagando un precio superior a su valor económico; operaciones de
mercado abierto no con fines de regular la cantidad de dinero en manos de público sino con el
objeto de financiar el déficit fiscal; venta de divisas a precios diferenciales con el objeto de
fomentar determinadas actividades; administración de programas de crédito al sector privado
canalizado a través del sistema financiero privado, con tasas de interés inferiores a las de mercado.

Las actividades parafiscales, o sea las operaciones realizadas por el Banco Central que no son de
carácter monetario, tanto en lo que se refiere a gastos como a ingresos, reflejan una sujeción de la
política monetaria a la fiscal, debido al hecho de que los bancos centrales asumen funciones que
están fuera de los objetivos inherentes a la actividad monetaria.

IV.9 EFECTOS DE LA FORMA DE FINANCIAMIENTO DEL DEFICÍT.

El déficit fiscal puede ser financiado de tres maneras: a).- endeudándose a través de una emisión de
bonos, obteniendo préstamos tanto del sector privado nacional (familias, empresas, banca privada)
como del exterior (sector público o privado); b).- con emisión de moneda, a través del Banco
Central y adicionalmente, c) reduciendo sus reservas de divisas.

Los efectos que cada una de las formas de financiar el déficit fiscal, son diferentes y pueden
ocasionar desequilibrios macroeconómicos.

El endeudamiento con el sector privado, emisión de deuda pública interna, se considera como un
método para financiar el déficit en el corto plazo, que evita generar problemas inflacionarios y de
crisis de balanza de pagos. El recurrir en exceso y de manera continua a los préstamos del sector
privado, mediante la colocación de instrumentos de deuda interna, supone riesgos.

En algunos casos el endeudamiento con el sector privado (empresas y personas naturales), depende
de la confianza que ellos tienen sobre la solidez del Estado y el temor a la recuperación de esa
deuda28, es por esa razón que la tasa de interés real es más alta que el mercado.

La financiación del déficit mediante la colocación de instrumentos de deuda se inicia, como se

indico anteriormente, con un tipo de interés real más elevado al existente en el mercado, lo que
ocasiona una caída de la inversión privada. Esta caída de la inversión privada se conoce con el
nombre de efecto desplazamiento o crowding out.

Las altas tasas de interés real afectan, por las razones señaladas al crecimiento económico y
aumentan el costo del futuro servicio de la deuda, dando lugar a mayores déficit fiscales futuros.
Postergan la inflación en el corto plazo, pero a futuro puede dar lugar a un proceso inflacionario, si
no se tiene cuidado con el incremento de la deuda pública 29.
27
Ver: El Déficit Fiscal en Bolivia: 1986-1990, Comisión Económica para América Latina y el Caribe;
Series de Política Fiscal – CEPAL/PNUD, 1991
28
Cuando el sector privado no responde a esta forma de financiamiento del déficit fiscal, el Estado puede
recurrir a la utilización del empréstito forzoso, obligando a las personas naturales o jurídicas a comprar los
bonos emitidos por el Estado.
29
El endeudamiento del Estado con el sector privado es parte de la deuda pública, la misma que incluye el
endeudamiento con el sector externo.

39
Si un empresario desea realizar una inversión en el país, basará su decisión final en los estudios de
factibilidad correspondiente. Si el estudio le reporta una determinada tasa de retorno y el Estado a
través de las oficinas de Tesorería ofrece un bono con una tasa de interés real superior, la decisión
racional del empresario parecería inclinarse a la adquisición de bonos y no a realizar la inversión
deseada por los riesgos naturales que son inherentes a cualquier tipo de inversión. Los préstamos
del sector privado también se refieren al endeudamiento del Estado con el sector bancario, lo que
ocasiona una disminución de los fondos destinados al sector privado.

Endeudarse con exceso del exterior puede dar lugar a una valorización de los tipos de cambio
reales, lo que significa una apreciación del tipo de cambio, que ocasiona un incremento del déficit
en la cuenta corriente de la balanza de pagos, un incremento de la deuda externa y una disminución
de las reservas de divisas.

Cuando el Estado tiene una deuda muy pesada y le es muy difícil financiar el déficit bajo las formas
señaladas anteriormente, suele recurrir a la impresión de moneda. El Estado no crea dinero, pero lo
hace a través de banco central para financiar el déficit fiscal por medio de la emisión monetaria.

El Estado emite bonos y el banco central compra estos bonos y paga al Estado con el dinero que
crea, dinero que es utilizado por el Estado para financiar el déficit, a este proceso se denomina
monetización del déficit fiscal.

Por otra parte, el abuso de la creación de dinero a través de los bancos centrales, que supone una
emisión pura de dinero, constituye una fuente de creación de base monetaria y que no da lugar al
cálculo de intereses. Este activo financiero se conoce como el nombre de señoraje o monedaje,
debido a los señores feudales tenían el derecho de de emitir dinero, obteniendo de esta manera una
fuente importante de ingresos.

Si suponemos que el déficit fiscal nominal DEF, se financia totalmente mediante la creación de
dinero, por lo tanto:

M = DEF

Donde M es una variable de stock que representa la cantidad de dinero y M constituye el

incremento de dinero en un período de tiempo determinado (un año, un mes).

Es necesario aclarar que los efectos del financiamiento del déficit a través de la creación de dinero,
tiene efectos diferentes según se trate de una economía con tipo de cambio fijo o flexible (flotante).

En un país con un déficit fiscal continuo que opera con un tipo de cambio fijo y que no tiene
posibilidades de acceder a créditos ni interno ni externos y que va utilizando sus reservas de divisas
hasta agotarlas, tiene que recurrir en algún momento a los préstamos del banco central.

En los países que tienen déficits fiscales de carácter crónico y persistente, resulta muy complicado
mantener un tipo de cambio fijo y se tendrá que adoptar un tipo de cambio flexible o efectuar
ajustes cambiarios frecuentes.

40
Si la oferta de base monetaria (en términos nominales) crece en un porcentaje mayor que la
demanda de base real, genera un exceso de expansión monetaria que da lugar a un aumento en el
nivel general de precios, generando inflación y en muchos casos un proceso hiperinflacionario 30.

En cuanto al déficit fiscal, se sostiene al contrario del enfoque tradicional que es la inflación la que
genera el déficit fiscal y no a la inversa, este planteamiento se conoce con el nombre de “efecto
Olivera-Tanzi”31, esto se explica debido a que el valor real de los impuestos percibidos por el
Estado, depende del comportamiento de los precios entre el momento que se produce el hecho
generador y el momento del pago.

IV.10 DEFICIT FISCAL A PRECIOS CONSTANTES O REALES

Las variaciones en el nivel general de precios así como la variación en los precios relativos afectan
a las variables fiscales, para tal efecto se inicia el presente análisis tomando en cuenta un aumento
en el nivel general de precios sin cambios en los precios relativos.

Para deflactar (transformar cualquier variable nominal en real) se divide la variable en cuestión
entre el nivel de precios, obteniendo una variable real, la cual será escrita en letras minúsculas.

Si X es una variable nominal cualquiera (ingresos tributarios, gasto público, transferencias tanto
corrientes como de capital y otras variables de flujo), para deflactar se divide entre el nivel de
precios:

X/P = x

Para deflactar variables de stock que han sido convertidas en variables de flujo, tal es el caso de las
variables: variación de endeudamiento con el Banco Central Bc, variación de endeudamiento con
el sector privado BP, variación de endeudamiento con el sector externo Efg, se realiza el siguiente
cálculo pariendo de la identidad anterior:

X = Px

Seguidamente incrementamos las variables en ambos lados, sin alterar la igualdad anterior, en
consecuencia tenemos:

X + X = (P + P) (x + x)

Realizando operaciones en el lado derecho, tenemos:

X + X = Px + Px + Px + Px

Tomando en cuenta que X = Px, se elimina en ambos lados de la identidad anterior y considerando
que px es una cantidad infinitesimal, tenemos:

31
El efecto Olivera-Tanzi, lleva ese nombre debido a que el economista Argentino Julio Hipólito Guillermo
Olivera por una parte, y por otra Vito Tanzi, Italiano-Americano, Ex Director de Finanzas Públicas del
Fondo Monetario Internacional, desarrollaron los temas sobre recaudación tributaria e inflación.

41
 X = Px + Px ( ¿ )

Si en la anterior igualdad multiplicamos y dividimos por P, esta identidad no se altera y tenemos lo

siguiente:

X = (P/P )Px + Px ( ¿ )

Si la tasa de inflación es π = P/P , tenemos lo siguiente:

X = π Px + Px

Tomando en cuenta la identidad (1) que transcribimos a continuación:

GByS + R + i BP + i* E fg + Ig = T +Bc +BP + Efg+ N

Deflactando cada una de las variables del financiamiento del déficit, utilizando la igualdad ( ¿ ),
tenemos lo siguiente:

En el caso de la variable de variación de endeudamiento con el Banco Central Bc, procedemos a

deflactar, reemplazando en la identidad, obteniendo lo siguiente:

Bc = π Pbc + Pbc

De igual forma en el caso de la variación de endeudamiento con el sector privado BP,

reemplazando en la identidad, obtenemos lo siguiente:

Bp = π Pbp + Pbp

Finalmente, en le caso de Efg, procedemos a dividir por el índice de precios p, obteniendo lo

siguiente:
Efg = (E /P)P fg

Al dividir el tipo de cambio nominal E, entre el índice de precios resulta el tipo de cambio real e,
obteniendo en consecuencia lo siguiente:

Efg = e P fg

Antes de efectuar los reemplazos respectivos, es necesario que partiendo de la ecuación ¿, es

necesario efectuar algunas simplificaciones y aclaraciones previas.

S = GByS + R + Ig - T

Donde S significa el déficit no financiero del sector público. Por otra parte, tal como se señalo
anteriormente, la tasa de inflación π = P/P, a su vez la tasa de devaluación nominal es igual a la
tasa de inflación, por lo tanto π = E/E y la tasa de interés real, es igual a: σ = i – π ( tasa de interés
nominal menos tasa de inflación)

Partiendo de la identidad ¿ , tenemos:

42
 NFSP = Bc +BP + Efg

NFSP = S + i BP + i* Efg

Remplazando:

NFSP = π Pbc + Pbc + π Pbp + Pbp + eP fg

NFSP = s P + (σ + π) PbP + i* ePfg

Dividiendo ambas identidades entre P, tenemos:

nfsp = π bc + bc + π bp + bp + efg

nfsp = s + σ bP + π bP + i* efg

Si definimos el déficit real como:

nfsp = bc + bp + e fg

nfsp = s + σ bP - π bc + i*e fg

Por lo tanto, tenemos lo siguiente:

bc + bp + e fg = s + σ bP + i*e fg - π bc

En la identidad anterior se observa que el déficit real es igual a déficit del sector no financiero (s) y
del pago de intereses real tanto al sector privado como al sector externo. Finalmente, los pasivos
con el Banco Central tienen un interés real negativo debido a que el interés nominal es cero por que
se supone que los prestamos de esta entidad al sector público son emisión pura de dinero.

El análisis anterior estaba referido a los cambios en el nivel general de precios, ahora pasamos a el
análisis de los cambio de los precios relativos de algunos bienes, por ejemplo es el referido a la
política cambiaria en relación a una depreciación (devaluación) o apreciación (revaluación) de la
moneda, según sea el caso. Para analizar esos efectos se debe considerar el déficit fiscal tanto en
moneda nacional como en moneda extranjera, eso significa:

NFSP = DN + EDE

Donde DN constituye el déficit en moneda nacional, DE el déficit en moneda extranjera y E el tipo

de cambio nominal.

Por otra parte:

DN = SN + iBp

Donde SN es el déficit no financiero en moneda nacional:

SN = GByS N + RN + IN - TN

El déficit en moneda extranjera es igual:

43
 DE = SE + i* fg

Donde SE es el déficit no financiero en moneda extranjera:

SE = GByS E + RE + IE – TE

Analizando las identidades anteriores podemos señalar que una depreciación del tipo de cambio
(devaluación) reducirá el déficit fiscal.

IV.11 BALANCE DEL SECTOR PÚBLICO.

El análisis de las variables de flujo utilizadas han permitido el análisis de los ingreso, gastos y del
déficit fiscal, análisis efectuado a precios nominales o corrientes y a precios constates o reales, sin
embargo se ha descuidado el análisis de los saldos de los activos y pasivos de un país.

La identidad fundamental de un balance, dentro de la contabilidad general basada en el sistema de

partida doble, señala que el valor de los activos (A) es igual a los pasivos (P) más el patrimonio neto
(PN). El patrimonio neto, constituye un indicador de riqueza y por definición es igual al valor total
de los activos menos el valor total de los pasivos, el análisis del PN y de los factores que lo
modifican puede dar lugar a la utilización de medidas de política más acertadas.

A = P + PN

A – P = PN

En el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 del FMI, se presenta un plan para
relacionar las cuentas de flujo del sector público señaladas anteriormente al desarrollar las cuentas
presupuestarias, con las cuentas de saldo mostradas en los balances.

En el Manual, se señalan que los activos se refieren a los activos económicos, sobre los cuales por
una parte, las unidades institucionales ejercen, en forma individual o colectiva, derechos de
propiedad y por otra, los propietarios pueden derivar beneficios económicos mediante la tenencia o
el uso de los mismos por un periodo de tiempo.

El valor de un activo en cualquier momento dado es su valor corriente de mercado. Se refiere al

monto que abría que pagar para adquirir el activo en la fecha de valoración. Los activos pueden se
financieros y no financieros, entre los primeros podemos citar los derechos financieros, el oro
monetario y los derechos especiales de giro (DEG). Los activos no financieros incluyen los activos
fijos (edificios, estructuras, viviendas), maquinaria equipo (equipo de transporte, maquinaria),
existencias (existencias estratégicas, materiales y suministros, trabajos en curso, bienes terminados),
objetos de valor, Activos no Productivos (tierras, terrenos, activos del subsuelo), Otros activos
(activos cultivados32

32
Los activos cultivados se refieren a animales y plantas que se utilizan más de una gestión para producir
bienes y servicios.

44
Como señalan (Traa y Carare, 2007), muchas vulnerabilidades no figuran en el presupuesto, pero
quedan al descubierto al analizar los activos, pasivos, patrimonio neto y los factores que lo hacen
variar. En los ejemplos que se analizan y considera el caso del agotamiento de los recursos no
renovables, tipos de cambio, empresas públicas, medio ambiente y, finalmente, contabilidad
intertemporal y sostenibilidad fiscal.

Existen países con recursos no renovables que poseen reservas petroleras de gran importancia, al
analizar los flujos de ingresos presupuestados y ejecutados, se observa una situación favorable por
la cuantía de ingresos que permiten financiar con mucha soltura el gasto público corriente. Sin
embargo al analizar el saldo de los balances se observa que se está consumiendo activos y una
disminución del patrimonio neto. En la actualidad algunos países han creado fondos de gestión
patrimonial, con el objeto de evitar fluctuaciones bruscas en el tiempo33.

Las variaciones del tipo de cambio tienen efectos sobre las deudas en moneda extranjera (o
indexada) acumulada en los balances, deuda que se modifica cuando existe una modificación del
tipo de cambio. La variación del tipo de cambio encarece directamente la deuda pública en las
cuentas estatales y pude forzar al Estado a absorber deudas del sector privado, como es el caso de la
quiebra de bancos privados. Ninguna de las situaciones descritas, pueden ser analizadas en
profundidad en la cuentas de flujo, se requiere un análisis en profundidad en las cuentas del balance.

En el caso de las corporaciones financiera y de las corporaciones no financiera (empresas públicas),

si bien pude ser conocido el grado de endeudamiento, pocas personas conocen la situación
patrimonial de la empresa y el rendimiento de los activos, aspectos que son importantes en la toma
de decisiones de este tipo de empresas, pues permiten determinar por ejemplo en grado de
endeudamiento, la rentabilidad obtenida y las disminuciones del patrimonio neto. Según (Traa y
Carare, 2007), esta información permitió tomar decisiones a las autoridades australianas y lograr el
apoyo político para desprenderse de algunos activos. Cosa que no sucedió en el Uruguay en el 2000,
no pudo desprenderse de empresas que no eran rentables y estaban ocasionando una disminución
del patrimonio neto, debido a que en el debate nacional no se pudo conseguir el apoyo político
correspondiente.

En el caso del medio ambiente, es difícil establecer un precio por ejemplo sobre la pureza del aire, o
del agua o de los conceptos difusos como es el caso de la biodiversidad, sin embargo al ser bienes
públicos con beneficios sociales se debería tratar de asignarle un valor en los balances del sector
público.

En relación a la contabilidad intertemporal y sostenibilidad fiscal, podemos señalar que la

sostenibilidad fiscal esta relacionada con la medición de la administración de la deuda. La deuda es
un pasivo y dentro de estos se encuentran los pasivos intertemporales, como es el caso de los
futuros derechos a la seguridad social sin financiamiento previsto, debido a los costos de
envejecimiento de la población o debido a cambios en el sistema de seguridad social, montos que el
tiempo ocasionan una disminución del patrimonio neto.

IV.12 PRESUPUESTO ESTRUCTURAL

33
Noruega, Rusia y Chile (con el cobre), han creado este tipo de fondos. Con relación al agotamiento de
recursos, el FMI en el año 2003, recomendó al Ecuador que centrara las políticas en el desarrollo de
sectores no petroleros, para evitar caídas bruscas cuando el petróleo se agote.

45
El presupuesto estructural es utilizado modernamente como una herramienta que permite medir el
resultado presupuestario que se podría alcanzar si es que la economía hubiese funcionado a pleno
empleo. En este sentido la meta de cada país es generar un superávit estructural permitiendo de esa
manera reforzar la disciplina fiscal evitando de esta forma los efectos negativos de los periodos
recesivos sean compensados en la fase de reactivación.

Es muy frecuente sobre todo en las economías latinoamericanas las contracciones del gasto en
periodos recesivos y la expansión financiera debido a los ingresos fiscales transitorios ocasionados
por incremento de los precios de materias primas, como es el caso del precio de los minerales en los
últimos años como consecuencia del incremento de la demanda de países asiáticos, o lo que sucede
con el incremento del petróleo y de sus derivados.

En el análisis del presupuesto estructural se debe considerar la proyección del PIB potencial, el
mismo que se refiere no a una utilización plena de los factores, sino más bien a una utilización
optima de los factores productivos.

IV.13 RESTRICCIÓN PRESUPUESTO DEL BANCO CENTRAL

El presupuesto del Banco Central tiene sus restricciones y constituye el programa económico de un
país y se la puede expresar de la siguiente manera:

M = ERx + Bc + Oma (14)

En la anterior ecuación, la variación de emisión monetaria M, es igual a la variación de las

reservas internacionales multiplicada por el tipo de cambio nominal ERx, al endeudamiento del
Estado con el Banco Central Bc y a las operaciones de mercado abierto Oma.

Si esta restricción monetaria la comparamos con la restricción fiscal descrita en (1), vemos que la
variable común en ambas restricciones, es el endeudamiento del Estado con el Banco Central Bc.

Cuando existe una política monetaria autónoma la variable es fijada por la autoridad monetaria y no
por la autoridad fiscal. Cuando esto sucede, para financiar un déficit fiscal la autoridad fiscal esta
condicionada a las decisiones de política monetaria y cuenta con menos grados de libertad para el
financiamiento del déficit.

Por otra parte, el balance monetario o balance económico combina activos con pasivos a través de
la adición o substracción de cuentas, mostrando por una parte, al igual que la restricción anterior,
los recursos primarios creados por los bancos centrales (emisión), y por otra, las aplicaciones en
divisas (reservas internacionales), y las aplicaciones domesticas (crédito al sector público y
privado).

BALANCE MONETARIO

RESERVAS INTERNACIONALES NETAS

Divisas
- Obligaciones al Exterior de Corto Plazo

ACTIVOS DOMESTICOS

46
 Crédito Neto al Sector Público
Créditos
- Depósitos

Crédito Neto al Sector Privado

Créditos
- Depósitos

Obligaciones al Exterior de Largo Plazo

Otros
Otros Activos
- Otros Pasivos

EMISION

En el cuadro anterior, la variación de las reservas internacionales está relacionada con el equilibrio
de la balanza de pagos, debido a que el déficit o superávit producido por las transacciones tanto
corrientes como de capital, ocasionan variación en las reservas internacionales. Este rubro muestra
la relación con las cuentas externas de la economía.

Las operaciones fiscales de ingresos y gastos corrientes como de capital (inversiones) del sector
público, ocasionan déficit o superávit fiscal, financiado como se señalo anteriormente por el sector
privado, sector externo y el Banco Central. En el cuadro anterior se muestra el crédito neto al sector
público, en consecuencia este balance muestra la relación existente entre el Banco Central y la
ejecución de cuentas del Sector Público.

Las variaciones de la emisión monetaria están en íntima relación con los recursos financieros en
poder del sector privado y en consecuencia con el sector real de la economía debido a que si los
recursos crecen más rápidamente que la producción real, pueden generar presiones inflacionarias o
deflacionarias, según sea el caso.

En los últimos años se considera muy útil para realizar diagnostico el análisis de los saldos
acumulados de activos y pasivos de los sectores público, privado y externo de un país. Cuando se
elabora un balance del sector público con sus activos, pasivos, se puede realizar un análisis las
variaciones y las causas que modifican el patrimonio neto, la diferencia entre activos y pasivos,
aspecto que permitiría tomar decisiones más acertadas de política económica.

IV.14 RESTRICCION PRESUPUESTARIA Y LA MACROECONOMÍA

Las variables analizadas en la ecuación de restricción presupuestaria, para una mejor comprensión
es necesario insertarlas en las identidades macroeconómicas básicas de las cuentas nacionales, con
el objeto de analizar posteriormente los efectos de los impuestos sobre cada una de estas variables.

En una de estas identidades podemos ver que el ingreso es igual al producto y al gasto. El valor del
ingreso se distribuye entre los agentes económicos que intervienen en el proceso productivo.

Y = P t + P k + D + ti (15)

47
Donde Pt corresponde a la remuneración al factor trabajo, tales como sueldos, salarios así como los
aportes previsionales, Pk corresponde al pago al factor capital, denominado también excedente de
explotación, D es el consumo de capital fijo o depreciación, y finalmente ti constituye los impuestos
indirectos.

Una segunda identidad macroeconómica básica, la constituye los componentes de la oferta y de la

demanda agregada, para ello partimos de la siguiente identidad:

VBP + M = DI + Cp + Ip + s + G + X (16)

Donde, VBP es igual al valor bruto de la producción, M constituyen las importaciones, es el

consumo privado de las personas, la inversión privada, son las variaciones de existencias, G el
gasto público total, X las exportaciones y finalmente DI la demanda intermedia.

Anteriormente se aclaro que el consumo total (C), está compuesto por el consumo privado (Cp) y el
consumo de gobiernos (Cg) y que la inversión total esta conformada tanto por la inversión privada
(Ip) y la inversión pública (Ig), por lo tanto:

C = C p + Cg

I = Ip + Ig

En la ecuación de restricción presupuestaria se señalo que el gasto público (G), esta conformado por
el consumo público (Cg) y la inversión pública (Ig), es decir:

G = Cg + Ig

Tomando en cuenta que el valor bruto de la producción menos la demanda intermedia o compra de
insumos, es igual al valor agregado, al ingreso y al producto:

VBP – DI = Y = VA = P (17)

Reemplazando (17) en (16) y ordenando, tenemos la expresión tradicional:

Y = Cp + Ip + s + G + (X – M) (18)

El concepto de valor agregado puede ser aclarado de la siguiente manera si suponemos la existencia
de tres procesos productivos; un primer proceso A dedicado a la producción de trigo expresada
como Aa como producción propia; un segundo proceso B, que produce harina como B b adquiriendo
para tal efecto trigo Aa del anterior proceso, como materia prima; un tercer proceso C dedicado a la
fabricación de pan Cc. La producción bruta PB de los tres procesos productivos está dada por la
siguiente expresión:

PB = Aa + (Bb - Aa) + (Cc - Bb) = Cc (19)

Con la igualdad anterior se demuestra que el producto nacional bruto PNB esta conformado por el
valor agregado generado (área blanca) por cada uno de los procesos productivos señalados
anteriormente, y la depreciación, es decir el consumo físico del capital fijo utilizado en cada uno de
los procesos productivos señalados.

48
Para calcular el producto nacional neto PNN es necesario restar del producto nacional bruto la
depreciación. En el cuadro siguiente se puede apreciar la conformación del PNB y PNN
.

A AVA

B B VA

C CVA

SUELDOS
P AVA B VA C
VA SALARIOS
INTERESES

PRODUCTO NETO DEPREC. PRODUCTO NETO

VALOR AGREGADO o
PRODUCTO BRUTO

Por otra parte, se muestra en la parte derecha del cuadro anterior que el producto neto es igual a la
remuneración a los factores productivos. Sueldos salarios, intereses, beneficios y otros. También se
muestra que el precio del bien final es igual el producto bruto. Esta última aseveración esta
demostrada en la igualdad (19), en el caso del ejemplo anterior al precio del pan C c.

El Producto Interno Bruto (PIB), constituye el valor de los bienes y servicios finales de la
producción corriente realizada dentro del territorio nacional de un país, durante un período de
tiempo, por ejemplo un año. La producción corriente Sachs-Larrain (1994), no considera la reventa
de artículos producidos en períodos anteriores.

En cambio el Producto Nacional Neto (PNN), constituye el valor total de los bienes y servicios
producidos por los factores de producción de propiedad de los MMMM

A través de un cuadro de doble entrada, denominado una matriz de insumo - producto se puede
analizar las transacciones que se realizan entre los diferentes sectores de la economía. Una matriz de
insumo producto tiene n cantidad de filas (horizontales) y m cantidad de columnas (verticales).
La matriz de insumo producto es un registro ordenado de las transacciones realizadas entre los
diferentes sectores productivos, destinadas a la satisfacción de bienes y servicios para la demanda
final, así como de bienes y servicios intermedios que se compran y venden entre si. Es un
instrumento analítico que describe en forma cuantitativa las relaciones entre sectores, productos e
insumos existentes en un sistema económico.

El modelo de insumo producto de insumo producto está compuesto por tres tablas básicas: la tabla
de transacciones intersectoriales, la matriz de coeficientes de requerimientos directos o coeficientes
técnicos y la matriz de coeficientes de requerimientos directos e indirectos.

TABLA DE TRANSACCIONES INTERSECTORIALES

MATRIZ DE INSUMO – PRODUCTO

DEMANDA INTERMEDIA DEMANDA VBP

A I S TOTAL FINAL
A x11 x12 x13 ∑xij Y1 X1
I x21 x22 x23 ∑xij Y2 X2
S x31 x32 x33 ∑xij Y3 X3

49
De acuerdo a los símbolos anteriores, Yi significa la demanda final de producción proveniente de un
sector cualquiera i; Xi el valor bruto de la producción (VBP) del sector i; y, finalmente xij representa
las ventas intermedias de un sector cualquiera i a un sector cualquiera j.

El modelo de insumo producto parte del supuesto de las ventas intermedias son iguales a un
parámetro denominado coeficiente técnico, multiplicado por el VBP:

xij = aij .X j

Por lo tanto los coeficientes técnicos, que reflejan las relaciones técnicas de producción de cada uno
de los sectores, están expresados de la siguiente manera:

aij = xij / Xj

Estos coeficientes técnicos permiten elaborar el segundo cuadro básico del modelo de insumo
producto, es decir la matriz de coeficientes de requerimientos directos (o de coeficientes técnicos):

MATRIZ DE COEFICIENTES DE REQUERIMIENTOS

DIRECTOS (O DE COEFICIENTES TECNICOS)

DEMANDA INTERMEDIA
A I S
A a11 a12 a13
I a21 a22 a23
S a31 a32 a33

La matriz anterior, para el análisis de posteriores cálculos, puede ser representada de la siguiente
manera:

A = [ aij ]

Donde aij, constituyen los coeficientes de la matriz de requerimientos directos de producción del
cuadrante intermedio. Para calcular de manera global los requerimientos totales que provocan los
aumentos en la demanda final en los distintos sectores se logra mediante un procedimiento
matemático a través de matrices. Para ello la matriz A se resta de una matriz unitaria (I) de las
mismas dimensiones que la matriz A. de esa manera se obtiene la matriz de Leontief 34 (I - A).

La matriz de coeficientes de requerimientos directos e indirectos de producción conocida como la

“inversa de matriz de Leontief” se obtiene invirtiendo la matriz (I - A), es decir:

L = (I - A) – 1

Finalmente, tenemos la siguiente identidad:

X= L .Y
Reemplazando:

34
El modelo de insumo producto fue desarrollado en la década de los años 30 por Wassilly Leontief.

50
 X = (I - A) – 1 .Y
Ante una variación de la demanda final Y* se obtiene una nueva matriz de producción X* y a partir
de esos datos se puede construir una nueva tabla, partiendo de:

X* = (I - A) – 1 Y* .
Y utilizando la nueva relación:

A*ij = x*ij / X*j

La matriz de coeficientes directos e indirectos es la misma ya que solo depende de A, sin embargo,
en la práctica se modifica por diversas razones como ser por ejemplo los cambios tecnológicos, la
aparición o eliminación de algunos sectores, razón por la cual son recalculadas de manera periódica.

A través de un ejemplo se puede analizar la interrelación entre los diferentes sectores productivos y
los impactos directos e indirectos que tiene sobre estos, un incremento en la demanda final.

TABLA DE TRANSACCIONES INTERSECTORIALES

MATRIZ DE INSUMO – PRODUCTO

DEMANDA INTERMEDIA DEMANDA VBP

A I S TOTAL FINAL
A 5 30 0 35 65 100
I 10 20 10 40 110 150
S 15 10 0 25 115 140
CONSUMO
INTERMEDIO 30 60 10
VA (PB) 70 90 130 290
VBP 100 150 140 390

En las columnas se muestra el total de las adquisiciones o compras de insumos que ha efectuado
cada uno de los sectores, se denomina como se señalo anteriormente, consumo intermedio, por
ejemplo el sector agrícola A, a adquirido materias primas (semillas) del propio sector, y ha
adquirido materias primas del sector industrial y ha contratado servicios de ese sector por lo que de
del valor bruto de la producción VBP del sector agrícola, restando el total de insumos nos da el
valor agregado bruto. El mismo análisis se efectúa para cada uno de los sectores.

Las filas muestran las ventas efectuadas a los diferentes sectores. Por ejemplo el sector industrial
realiza ventas intermedias al sector agrícola por un valor de 10, al propio sector por un valor de 20 y
al sector servicios por 10.

Tomando en cuenta las compras, es decir por el lado de las columnas el valor bruto de la
producción de cada sector se obtiene de la siguiente manera:

VBP = Consumo Intermedio + VA (columnas)

Por el lado de las ventas, tomando en cuenta las filas, el valor bruto de la producción es igual a la
demanda intermedia DI, más la demanda final DF.

VBP = DI + DF (Filas)

51
La sumatoria de los valores agregados representa el producto que constituye la medida de la riqueza
generada por la economía. En la intersección de la fila de valores agregados con la columan de la
demanda final, los valores que se obtienen son iguales.

La matriz de coeficientes de requerimientos directos o de coeficientes técnicos, se obtienm a partir

de la tabla de transacciones intersectoriales, dividiendo los valores de consumo intermedio de cada
uno de los sectores, así como el valor agregado, entre el respectivo valor bruto de producción
(VBP).

Esta matriz señala por ejemplo que el sector agricola (A), para producir una unidad monetaria, por
ejemplo 1.00 $b, requiere 0.05 $b del mismo sector, 0.10 $b del sector industrial (I), 0.15 $b del
sector servicios, y genera un valor agregado de 0.70 $b.

MATRIZ DE COEFICIENTES DE REQUERIMIENTOS

DIRECTOS (O DE COEFICIENTES TECNICOS)

DEMANDA INTERMEDIA
A I S
A 0,05000 0,20000 0,00000
I 0,10000 0,13000 0,07143
S 0,15000 0,06667 0,00000
CONSUMO
INTERMEDIO 0,30000 0,39667 0,07143
VA (PB) 0,70000 0,60333 0,92857
VBP 1,00000 1,00000 1,00000

La matriz del cuadro anterior por medio de la inversión de matrices anteriormente señalada, queda
conformada por los coeficientes de requerimientos directos e indirectos, matriz [L] = (1 – A) - 1.

MATRIZ DE COEFICIENTES DE REQUERIMIENTO

DIRECTOS E INDIRECTOS

DEMANDA INTERMEDIA
A I S
A 1,08188882 0,25104603 0,01793186
I 0,13897191 1,19246862 0,08517633
S 0,17154812 0,11715481 1,00836820

IV.15 GASTO PÚBLICO

Con relación al gasto público a finales del siglo XX existió una tendencia de hacia la reducción la
intervención estatal en el funcionamiento de la actividad económica. Es ese marco que se realizan
en varios países, procesos de privatización de las empresas públicas

52
 V. POLÍTICA TRIBUTARIA

V.1 INTRODUCCIÓN

Tal como se indicó anteriormente la Política Tributaria es una rama de la Política Fiscal y
comprende el estudio de la distribución de la carga tributaria y los efectos de los tributos sobre el
proceso económico.

El diseño y la implementación de una adecuada política tributaria, como ya fue mencionado al

inicio de este texto, es un tema complejo de negociación en los que intervienen diferentes actores
sociales, políticos y económicos. Se trata de alcanzar varios objetivos en muchos casos
contrapuestos, que repercuten a distintas variables macroeconómicas y a diferentes sectores de la

53
sociedad. En consecuencia existen costos políticos que deben ser tomados en cuenta, como también
existen costos sociales. Por otra parte, debe considerarse la importancia que cada país asigna a los
regímenes simplificados y la participación que tiene la economía informal 35.

Una vez que se determina el nivel del gasto público total y la participación que tienen los ingresos
tributarios en ese financiamiento, se establece el nivel de la carga tributaria que se impondrá al
sistema económico. La distribución en sentido amplio de la carga tributaria, entre los miembros de
una comunidad, depende de los tributos que serán utilizados en el diseño de un sistema tributario.

El sistema tributario que se adopte debe permitir la generación de recursos genuinos y necesarios
que permitan financiar el gasto público y dentro de ello la inversión social.

Por otra parte, una vez que se define el sistema tributario ha adoptarse, se analiza los efectos de los
tributos sobre los diferentes agentes económicos, así como su influencia en el nivel y estructura de
las diferentes variables macroeconómicas.

Los impuestos ocasionan una pérdida de bienestar al alterar la asignación de recursos y determinar
si un sistema tributario es bueno o no, no es una cosa sencilla, lo importante es lograr un sistema
tributario que sea lo más neutral posible. Cuando los tributos (principalmente los impuestos), no
alteran la asignación de recursos, se habla de la neutralidad de los impuestos, es decir no existe una
pérdida social.

En materia tributaria, aparte de los costos políticos, sociales, existen costos administrativos
referidos a los costos que incurre el Estado para la cobranza de los impuestos y para hacer cumplir
las leyes. También son importantes los costos que incurre el contribuyente en el pago de sus
impuestos (costo de cumplimiento).

Es necesario destacar que después de la crisis de la deuda, en el año 1989 surge un programa de
reformas para los países latinoamericanos, que se denomina “Consenso de Washington”, cuyo
contenido constituye un tema de importancia en los debates ideológicos 36. Estos planteamientos
tuvieron mucha importancia en las reformas económicas llevadas a cabo en muchos países, sin
embargo la forma de interpretar e implementar estas reformas tuvo variaciones substanciales en
cada uno de ellos.

Las diez reformas planteadas en dicho documento son las siguientes: 1) Disciplina fiscal.
Planteando presupuestos balanceados, debido a casi todos los países de la región latinoamericana,
habían incurrido en grandes déficit fiscales que ocasionaron por una parte problemas en la balanza
de pagos y por otra, inflaciones elevadas. 2) Reordenamiento de las prioridades del gasto público.
Con el objeto de redistribuir el gasto en beneficio del crecimiento y de los pobres. En este punto se
plantea una reducción del gasto público para atenuar el déficit fiscal. 3). Reforma Tributaria de
amplia base combinada con tasas marginales moderadas. 4). Liberalización de las tasas de interés.
Las tasas de interés deberían estar determinadas por el mercado y que estas sean reales y positivas
para estimular el ahorro y evitar la fuga de divisas. 5). Tipo de Cambio Competitivo. Sugiriendo de

35
En muchos países latinoamericanos se privilegia los regimenes generales y de manera muy especial se
establecen sistemas simplificados y en otros, se da importancia a los regimenes simplificados sobre el
sistema tributario general, situación que como el caso boliviano, los sistemas simplificados permiten que
grandes contribuyentes se escuden en esos regimenes.
36
Es necesario hacer notar que en el caso boliviano debido a las ideas imperantes a nivel mundial, cuatro
años antes del establecimiento del Consenso de Washington, se pone en marcha un programa económico
que contiene mucho de los aspectos contemplados en el citado Consenso, entre ellos el establecimiento de
una reforma tributaria que fue aprobado en mayo de 1986.

54
acuerdo a la doctrina imperante para optar un tipo de cambio totalmente fijo o dejarlo flotar
“limpiamente”. 6). Liberalización del Comercio. En la cual juega un papel importante la
liberalización de las importaciones, en las que el acceso a bienes intermedios importados a precios
competitivos, constituye un aspecto fundamental en la promoción de exportaciones. 7).
Liberalización de la Inversión Extranjera. Con el objeto de que exista un aporte de capital necesario
para el desarrollo de actividades productivas tanto para el mercado interno como para la
exportación. 8). Privatización. Este planteamiento justifica por que la industria privada se
administra de manera más eficiente que las empresas estatales. 9). Desregulación. Para eliminar una
serie de trabas en los mercados laborales, mercados financieros y de inversión 10). Derechos de
Propiedad. Muchos economistas, políticos y otros, identifican todas estas propuestas con el
neoliberalismo.

A raíz del Consenso de Washington han surgido otras propuestas contrarias al neoliberalismo: el
Consenso de la CEPAL, el Consenso de Santiago (1998), el de la UNCTAD de Bangkok del año
2000, el Consenso de Porto Alegre, el Consenso de la Tercera Vía de Joseph Stiglitz (2001), EL
Consenso de la Habana y el de Lula del 2003. En todas ellas se planteaba listas de medidas política
económica orientadas a lograr un desarrollo sustentable, equitativo y democrático.

Los países latinoamericanos desde mediados de los ochenta han efectuado reformas tributarias y
arancelarias de gran importancia, muchas de esas reformas han estado complementadas por
modernización de las administraciones tributarias, en la mayor parte de ellos las reformas han sido
exitosas. Si bien existen diferencias en las situaciones de cada uno de los países, el esfuerzo
realizado dio como resultado un incremento aún modesto de la presión tributaria. Las diferencias
entre los niveles de ingreso, la estructura productiva, la inserción comercial y otros aspectos
existentes en los países latinoamericanos, hacen que se de una heterogeneidad respecto a los niveles
y a la estructura de los ingresos públicos.

El principal objetivo de estas reformas ha sido el de incrementar la recaudación, debido a que en los
años anteriores existió un incremento del gasto público y una caída de los ingresos tributarios, lo
que ocasiona un incremento del déficit fiscal que en muchos casos no pudo ser financiado con el
endeudamiento externo ni interno, sino a través de la emisión monetaria los que ocasionó elevados
índices de inflación.

Otro objetivo común fue el de simplificar el sistema tributario, reduciendo el número de tributos y
eliminando todos aquellos de bajo rendimiento, esta medida conlleva la reducción de normas
legales muchas veces dispersas. Un objetivo importante en esas circunstancias fue contar con un
sistema de base amplia y de tasas marginales bajas para lograr la eficiencia y efectividad del sistema
tributario.

En el diseño de un sistema tributario es importante tomar en cuenta la estructura tributaria, es decir

los elementos que conforman un tributo, tales como el hecho generador, la materia imponible, la
base imponible, la alícuota y otros elementos que conforman el tributo

Finalmente, buscando la equidad de los sistemas tributarios se han diseñado sistemas equitativos en
el sentido horizontal, debido a que los sistemas tributarios que pretenden distribuir el ingreso
utilizando la equidad vertical (quien gana más paga más que el que gana menos), no ha sido un
sistema efectivo y no ha tenido buenos resultados.

V.2 DISEÑO DE UN SISTEMA TRIBUTARIO.

55
En el diseño de un sistema tributario, los responsables de formulación de políticas deben
contemplar, quién, cómo y cuánto se va ha transferir del sistema económico al Estado por concepto
de impuestos, para financiar el gasto público. Esta decisión, tal como se señalo anteriormente, es un
tema complejo de negociación y constituye un fenómeno político, económico y social que se
traduce en un instrumento jurídico o sea en una Ley, esta decisión constituye el punto central del
diseño de un sistema tributario.

El ejercicio del poder de imperio del Estado en materia de gravámenes constituye lo que se denomina
potestad tributaria, o sea la facultad que tiene el Estado de establecer tributos.

La potestad tributaria de un país puede no estar de acuerdo con la de otro, así como también puede
existir discordancia a nivel del Sector Público, entre los diferentes niveles de gobierno en un mismo
país, produciéndose en el primer caso una doble tributación a nivel internacional, así como en el ámbito
interno.

En países en vías de desarrollo al considerar la generalidad de los impuestos y quién debe pagar, se
debe analizar de manera previa el grado de informalidad de la economía, lo cual determina que la
base tributaria sea reducida. La informalidad opera al margen de la Ley 37, se trata de agentes
económicos no registrados en las administraciones tributarias y está referido a los ambulantes,
pequeños comerciantes, actividades industriales, comerciales, contrabando, tráfico de armas y otras
actividades. En estos países, se debe considerar también la debilidad de la administración tributaria
para lograr el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias.

En el diseño de un sistema tributario es importante tomar en cuenta la estructura tributaria, es decir

los elementos que conforman un tributo38, lo que más adelante se ha denominado, estructura
técnico-formal del tributo, estos elementos son el hecho generador, la materia imponible, la base
imponible, la alícuota y otros elementos que conforman el tributo, y considerar los principios de
eficiencia y equidad, debido a que constituyen la piedra angular el los debates tributarios debido a
que en muchas situaciones no es posible conciliar ambos conceptos. Existen tributos eficientes y no
equitativos y viceversa.

En este marco la eficiencia esta referida a elegir los tributos que introduzcan menos distorsión en el
sistema económico.

Por otra parte, la equidad relacionada con lo justo, se refiere a que las personas (naturales y
jurídicas), paguen de manera justa sus tributos

En el análisis clásico, tradicional, se considera que los impuestos denominados directos son más
equitativos y los impuestos indirectos son más eficientes en la recaudación.

Modernamente se considera que los impuestos denominados directos no han podido cumplir su rol
redistributivo.

Finalmente, buscando la equidad de los sistemas tributarios se han diseñado sistemas equitativos en
el sentido horizontal, debido a que los sistemas tributarios que pretenden distribuir el ingreso
utilizando la equidad vertical (quien gana más paga más que el que gana menos, utilizando alícuotas

37
La informalidad es diferente a las actividades desarrolladas por pequeño comerciantes, artesanos y otros
que son considerados contribuyentes y están inscritos en los respectivos registros tributarios.
38
Para mayor detalle de los elementos que conforman la estructura tributaria ver: APENDICE.

56
diferenciales), no ha sido un sistema efectivo y como se señalo anteriormente, no ha tenido buenos
resultados.

V.2.1 PRINCIPIO DE CAPACIDAD DE PAGO Y DE BENEFICIO.

Para tomar estas decisiones en materia tributaria, se deben considerar dos aspectos, el principio de
capacidad de pago llamado también principio de capacidad contributiva y el principio de beneficio
o contraprestación conocido también con el nombre de principio de equivalencia, si bien estos
principios han sido criticados, su utilización en el diseño de los diferentes sistemas tributarios se
mantiene vigente39.

La capacidad de pago puede ser medida a través de tres indicadores: los ingresos que perciben las
personas, los gastos en consumo que realizan y la tenencia de bienes (muebles e inmuebles). Una
persona natural o jurídica con altos ingresos, con un nivel elevado de gastos en consumo, que
además posee bienes (inmuebles, vehículos y otros), tiene mayor capacidad de pago que otra
persona que tiene escasos recursos, gastos en consumo restringidos y no posee bien alguno. Este
principio es importante y debe ser considerado cuando el tributo tiene una finalidad financiera, no lo
es cuando tiene efectos parafiscales.

El principio de beneficio señala que toda persona debe contribuir en forma equivalente al beneficio
que obtiene por la utilización de los servicios públicos.

El principio de capacidad de pago y el principio de beneficio, están recogidos en los diferentes

ordenamientos jurídicos tanto nacionales como internacionales, ya sea de manera explícita o
implícita.

En muchos casos estos dos principios constituyen elementos que permiten delimitar el ámbito de
la tributación entre los diferentes niveles de gobierno, es decir, fundamentar por ejemplo los tributos
nacionales en el principio de capacidad de pago y los impuestos departamentales, provinciales,
municipales o locales al principio de beneficio o contraprestación.

En ambos casos es necesario tomar en cuenta y considerar aspectos relacionados con la equidad en
la estructura tributaria.

En el diseño de un sistema tributario, también se debe tomar en cuenta, por una parte la estructura
técnico-formal de los tributos y por otra, los principios jurisdiccionales a utilizarse, tanto en los
impuestos a la renta y al patrimonio, como en los impuestos al consumo, para evitar de esa manera
la doble tributación internacional.
(Para mayor detalle ver - APENDICE).

Si consideramos en el presente texto que la política fiscal es instrumental, también lo es la política

tributaria (impositiva), por lo tanto los objetivos deben estar referidos a resolver algún problema de
acuerdo a las necesidades y circunstancias de cada país. Cuanto mayor es le número de objetivos
que persigue el sistema impositivo, mayor es la complejidad del mismo.

39
Algunos autores al tratar el tema de la equidad hacen referencia al principio de capacidad de pago y al
principio de beneficio.

57
Los objetivos que normalmente están presentes en todo proceso de diseño de un sistema impositivo
en los países en desarrollo, tal como se señalo anteriormente, son: i) el incremento de la
recaudación para financiar el gasto y ii) lograr la simplicidad del mismo.

En la actualidad los sistemas impositivos de muchos países constituyen un problema tanto para los
que administran el Estado, como para los sectores de la población que tienen que pagar impuestos,
en consecuencia las administraciones tributarias tienen cada vez mas dificultades para evitar la
Evasión.

Los especialistas en temas de política tributaria consideran que en países en vías de desarrollo, los
cambios en la política tributaria sin cambios en la administración no conducen a nada (Bird, 1989).
También podría añadirse que es importante tener en cuenta el marco legal: a).- referido al Código
Tributario, norma que regula los regímenes tributarios vigentes en un país; b).- las disposiciones
legales que respaldan la aplicación de cada uno de los impuestos (tasas y contribuciones); y
finalmente c).- la efectividad sistema judicial en la penalización del fraude tributario.

Finalmente, se considera como un aspecto importante, la voluntad política de las autoridades que
administran el Estado, para realizar los cambios y modificaciones del sistema tributario.

V.3 CARACTERISITICAS Y ATRIBUTOS DE UN SISTEMA

TRIBUTARIO.

Dentro de la literatura de las Finanzas Públicas, se analiza y discute las características, los atributos,
los principios o criterios que debe tener un Sistema Tributario. Los criterios para poder valorar un
sistema tributario son diversos.

Las características o atributos más relevantes que un sistema tributario debería considerar son:
suficiencia, eficiencia, neutralidad, estabilidad, equidad, aceptación y finalmente la simplicidad.
Desde un punto de vista fiscal un criterio importante es el de la suficiencia, desde el punto de vista
económico donde los objetivos son la estabilidad y el crecimiento, son importantes considerar los
criterios de eficiencia, neutralidad y estabilidad. Si el tema central es el referente a los aspectos
éticos y sociales los principios fundamentales son el de equidad y el de aceptación. Si la
preocupación, como sucede en la mayor parte de los países latinoamericanos, es la debilidad de la
administración tributaria, un atributo fundamenta es el de la simplicidad.

V.3.1 SUFICIENCIA

La primera es una característica que debe tratar de cumplir un sistema tributario y consiste en que
debe proporcionar los recursos necesarios para financiar el gasto público (Pita, 1993). El gasto
debe financiar los bienes públicos y el gasto social destinado a mejorar la situación y condiciones
de los más pobres. Bajo este principio, la magnitud del déficit generado no debe atentar contra la
estabilidad macroeconómica.

Dentro de este principio de suficiencia se debe añadir que el sistema tributario debería ser capaz de
proveer recursos adicionales que permitan crear fondos de reserva para atenuar las fluctuaciones
cíclicas cada vez más frecuentes y con períodos de crisis mucho más largas.

58
V.3.2 EFICIENCIA Y NEUTRALIDAD.

La eficiencia de un sistema tributario es un objetivo importante y esta referido a la minimización de

los costos en el cobro impositivo y el principio de neutralidad se refiere a que los impuestos no
causen distorsión en las decisiones de los agentes económicos. Por tal razón se comenzó a hablar
nuevamente de la neutralidad de los impuestos, en un sentido relativo, es decir de no interferencia
en la asignación de recursos. Para lograr este objetivo se requiere la utilización de alícuotas más
bajas y una base más amplia para mantener un cierto nivel de ingreso y minimizar los costos
económicos que surgen del cobro de tributos.

V.3.3 ESTABILIDAD.

El tema de la estabilidad tributaria se refiere a mantener las reglas del juego claras durante un
tiempo razonable, tanto a los inversionistas nacionales como a los extranjeros, este principio está
relacionado con el marco jurídico existente.

V.3.4 EQUIDAD.

La equidad del sistema tributario está relacionada con la percepción de las personas de contar con
un sistema justo. La equidad puede ser considerada desde dos ángulos, la equidad horizontal y
vertical. La primera indica que los contribuyentes con una capacidad de pago similar deben pagar
la misma cantidad de impuestos, es decir tener un igual trato desde el punto de vista tributario.

La equidad vertical señala que los contribuyentes con mayor capacidad de pago deben tributar más
que los que tienen menor capacidad de pago. La equidad vertical utilizada en sistemas tributarios
del pasado con un fin redistributivo no ha tenido éxito, debido a que existían tasas progresivas
teóricas muy elevadas y tasas efectivas muy bajas, debido a prácticas de evasión y elusión. Razón
por la cual el uso de alícuotas muy elevadas no es recomendable y su aplicación en el presente no
es muy difundida y ha sido reducida a alícuotas progresivas mucho más acotadas que en el pasado.

La equidad horizontal es la más recomendada, logrando que rentas iguales paguen impuestos
similares.

V.3.5 ACEPTACIÓN.

Otro atributo es el de la aceptación por parte de los contribuyentes, aceptación que está relacionada
por una parte, con la calidad de los servicios públicos prestados por el Estado y por otra, el nivel de
la carga tributaria.

V.3.6 SIMPLICIDAD

Los sistemas tributarios modernos deben ser más simples tanto en el número de impuestos que
debe tener un sistema impositivo, la forma de calcular los mismos y simples de recaudar por las
facilidades que otorga la administración tributaria a los contribuyentes. Se recomienda pocos
impuestos con bases amplias. Lo que significa una legislación más transparente con pocas
posibilidades de fraude fiscal y costos operativos mucho más bajos tanto para la administración
como para los contribuyentes.

59
V.4 OTROS ASPECTOS

Independiente de lo que se pueda realizar en materia tributaria existen nuevos desafíos que deben
afrontar los sistema impositivos, la globalización y la integración internacional pueden afectar los
ingresos tributarios de los países debido: i) al incremento cada vez creciente del comercio
electrónico a través de Internet que afecta y afectará en mayor proporción al impuesto a las ventas
y a las utilidades, ii) los traspasos y movimientos de dinero de manera electrónica que perjudica de
igual manera a los impuestos antes citados y a la remisión de utilidades, iii) El incremento en la
utilización de los precios de transferencia entre empresas (Matriz- Sucursal), iv) competencia cada
vez mayor entre los países para mantener elevados sus niveles de competitividad en los mercados
mundiales.

Los encargados de formular políticas tributarias y los que administran, tendrán que movilizar
nuevos recursos y diseñar en el futuro políticas con soluciones mucho más imaginativas.

Dentro del marco de una política tributaria ateleológica, desprovista de objetivos, se puede enfatizar
en estos atributos tomando en cuenta los siguientes criterios, el principio de suficiencia es
importante desde el punto de vista, fiscal - financiero, por estar referido a la obtención de recursos
para financiar el gasto público. Desde un punto de vista económico, tomando en cuenta los
objetivos de estabilidad y crecimiento, son importantes los principios de eficiencia y neutralidad. Si
se quiere enfatizar en aspectos sociales el principio de equidad y aceptación adquiere mayor
relevancia, con las limitaciones y aclaraciones señaladas anteriormente. Si se toma en cuenta la
calidad y capacidad de la administración tributaria un principio importante es la simplicidad.

V.5 CLASIFICACIÓN LOS DE IMPUESTOS.

Los impuestos se clasifican desde diferentes maneras tomando en cuenta distintos puntos de vista,
así por ejemplo, de acuerdo al periodo de duración los impuestos se clasifican en ordinarios y
extraordinarios; tomando en cuenta la calidad de las personas (sujeto pasivo), los impuestos pueden
ser reales o personales; considerando la relación entre base imponible y alícuota los impuestos se
clasifican en fijos, proporcionales, progresivos y regresivos; desde el punto de vista de la
incidencia, los impuestos pueden ser directos e indirectos; considerando la amplitud del objeto
gravable, los impuestos pueden ser generales y selectivos; tomando en cuenta la forma como se
valora o cuantifica la base imponible da lugar a los impuestos ad valoren y específicos.

De acuerdo al periodo de duración los impuestos pueden ser ordinarios y extraordinarios, los
primeros denominados también permanentes, son aquellos impuestos que no tienen una duración
determinada, tal es el caso del impuesto a las utilidades vigente en la mayor parte de los países y del
impuesto al valor agregado. En cambio los impuestos extraordinarios o transitorios tienen una
vigencia limitada en el tiempo y se los establece por razones principalmente de orden financiero, es
decir por las necesidades que tiene el Estado de recursos para financiar el gasto público (conflictos
bélicos, desastres naturales, presiones sociales y otros). Algunos de estos impuestos transitorios por
su constante permanencia se convierten en ordinarios, tal es el caso de los regímenes simplificados
establecidos en Bolivia de manera transitoria a la fecha ya llevan veinte años y aún siguen vigentes.

60
Tomando en cuenta la calidad de las personas (naturales o jurídicas), los impuestos se clasifican en
reales y personales. Los primeros denominados también como “objetivos”, no toman en cuenta la
situación personal de las personas en su calidad de sujetos pasivos del impuesto, en cambio los
impuestos personales o “subjetivos”, toman en cuenta la situación personal del sujeto pasivo, en
base a su capacidad de pago, las circunstancias económicas y otros aspectos subjetivos.

Por otra parte, considerando la relación entre la base imponible y la alícuota 40, los impuestos se
clasifican en fijos, proporcionales, progresivos y regresivos. Los impuestos son fijos cuando se
establecen en un monto fijo en moneda nacional u extranjera, cualquiera que sea el valor de la base
imponible del impuesto, por ejemplo un impuesto de $us. 100 al momento de introducir un vehículo
(cualquiera sea el modelo y valor), a territorio nacional (territorio aduanero); o Bs. 100 por
inmueble, independientemente de su valor y ubicación.

En los impuestos proporcionales existe una relación constante entre la alícuota que en este caso es
porcentual y la base imponible que puede ser la utilidad imponible, el volumen de ventas u otra
manifestación de capacidad de pago, como ejemplo de impuestos proporcionales tenemos el IVA
(impuesto al valor agregado) con una alícuota del 10%.

El impuesto es progresivo cuando ante un incremento de la base imponible aumenta la alícuota

obteniéndose un mayor impuesto y es regresivo cuando ante un incremento de la base imponible la
alícuota disminuye, disminuyendo el monto del impuesto.

Existe otra clasificación de los impuestos, que considera la capacidad de pago o capacidad
contributiva de los contribuyentes, esta capacidad se mide de acuerdo a los ingresos que las
personas (naturales o jurídicas) perciben, los gastos en consumo que realizan y el patrimonio que
poseen. De acuerdo a esto, los impuestos se clasifican en impuestos a la renta, al consumo y a la
tenencia de bienes.

Una de las clasificaciones de impuestos más utilizadas y más comentada, es la que toma en cuenta
la incidencia del gravamen, de acuerdo a la incidencia los impuestos pueden ser directos o
indirectos, esta clasificación depende de lo que sucede en el mercado y principalmente de los
mecanismos de traslación que han sido utilizados 41.

Se considera un impuesto directo cuando el lugar de impacto del mismo es igual al lugar de
incidencia y se considera indirecto cuando el lugar de impacto es diferente al de incidencia. Por
ejemplo un impuesto a las ventas debería hacer impacto en el vendedor, por esa razón recae
normalmente sobre el vendedor (sujeto pasivo), por el mecanismo de la traslación incide en el
comprador y es pagado por este último, en consecuencia se señala que el impuesto es indirecto. En
un impuesto a la renta personal que recae sobre los perceptores de rentas y debería incidir sobre
estas personas, el mecanismo de la traslación es más complicado, no imposible, lo que hace que el
impuesto sea soportado por los trabajadores por la imposibilidad de traslado e incide sobre ellos, en
consecuencia, se señala que el impuesto es directo.

La clasificación de impuestos en directos e indirectos, considera de manera mecánica entre los

primeros a los impuestos que gravan el comercio exterior (aranceles), así como la venta de bienes y
servicios (Impuesto al Valor Agregado e Impuesto Selectivo al Consumo). Entre los directos están
aquellos impuestos que recaen sobre las personas naturales y persona jurídicas (Empresas).

40
Estos conceptos están desarrollados en el APENDICE.
41
Ver APENDICE.

61
Esta clasificación no será utilizada en los análisis posteriores, por que el mecanismo de traslación
hacia delante, hacia atrás u oblicua, como se señalo anteriormente, no es algo mecánico, depende de
las condiciones de mercado.

En un país con una disciplina fiscal y una restricción monetaria importante, en el que
adicionalmente existe un comercio informal de gran magnitud y contrabando, es poco probable que
un impuesto a las ventas sea trasladado en su totalidad al consumidor final, es mas seguro que parte
afecta el nivel de sus ganancias (utilidades).

Esta clasificación tiene un justificativo importante en la contabilidad nacional, puesto que para
calcular los conceptos de ingreso nacional a precio de mercado, a costo de factores y el ingreso
disponible, se requiere contar con los datos referentes al monto de los impuestos indirectos y
directos. Tal como podemos apreciar a continuación:

El PIB a precios de mercado es igual a.

PIBpm = Cp + Ip + s + G + (X –M)

Si a la identidad anterior se le resta los impuestos indirectos (ti) y se suman los subsidios (Sub), se
obtiene el PIB a costo de factores:

PIBcf = PIBpm - ti + Sub

Por otra parte, el Producto Nacional Bruto a costo de factores PNBcf, es igual al PIB a costo de
factores más el pago neto a factores recibido del extranjero (PNF). Este último indicador es igual a
los ingresos de los residentes nacionales por las ganancias que obtienen en el exterior, préstamos
fuera del país y remesas de trabajadores, menos: los ingresos de extranjeros en la economía
interna42. Por lo tanto, tenemos:

PNBcf = PIBcf + PNF

El PNB a costo de factores menos la depreciación o consumo de capital fijo (D), es igual al PNNcf:

PNBcf – D = PNNcf

PNN a costo de factores es equivalente al ingreso Nacional (YN):

YN = PNNcf

El Ingreso Disponible (Yd), es igual al Ingreso Nacional menos los impuestos directos, más las
transferencias, menos los pagos a la seguridad social PSS, menos los beneficios (B), más los
dividendos repartidos (Dv), es decir:

42
Cuando los factores nacionales de producción operan en el exterior y ganan más que los factores externos
de producción operando en la economía nacional, la variable PNF será mayor a cero (PNF > 0), por lo
tanto, el PNBcf será mayor que el PIBcf. En las economías en desarrollo el PIBcf es mayor al PNBcf,
debido a que los factores nacionales de producción que operan en el exterior ganan menos que los factores
externos de producción que operan en la economía nacional.

62
 Yd = YN - td + TR – PSS –B + Dv

Finalmente, el Ingreso disponible es igual a consumo (Cp) más ahorro (Ip):

Yd = Cp + Ip

Por otra parte, se señala que un sistema tributario es regresivo cuando en la estructura tributaria
predominan los impuestos indirectos sobre los impuestos directos, ocasionando que la distribución
del ingreso después de aplicar impuestos, se agudice, la situación de los pobres empeora. Y es
progresivo el sistema tributario cuando los impuestos directos son mayores que los indirectos.

En consecuencia el análisis mecánico de señalar que un sistema tributario es progresivo a regresivo

según existe predominio de los impuestos directos o de los indirectos, puede no ser el más
adecuado, debido a que en un país puede tener por ejemplo predominio de impuestos indirectos,
como es el caso de la mayoría de los países latinoamericanos en los cuales más del 50% de las
recaudaciones corresponden al IVA y que en ese país por razones de restricción monetaria o
disciplina fiscal no es fácil trasladar los impuestos.

V.6 INDICADORES DE GESTIÓN TRIBUTARIA.

Para analizar la eficiencia y la efectividad de un sistema tributario y determinar el alcance de las

reformas, es necesario utilizar diferentes herramientas de diagnostico y de análisis. Entre esas
herramientas tenemos la presión o carga tributaria, la productividad, la elasticidad, la boyanza, la
flexibilidad. Para una buena interpretación económica de los indicadores, es recomendable efectuar el
análisis para cada uno de los impuestos. Por ejemplo la presión tributaria del IVA y su comparación
con otros países, la productividad de ese impuesto. Los análisis globales muchas veces no son claros y
dan lugar a interpretaciones mecánicas y no muy fundamentadas.

V.6.1 PRESION TRIBUTARIA

La Presión Tributaria (PT), mide el esfuerzo tributario, y por definición es la relación existente entre las
recaudaciones en términos nominales (t) y el PIB (Producto Interno Bruto)43, a precios corrientes, este
indicador se conoce también con el nombre de coeficiente tributario o carga tributaria: es decir:

PT = t / PIB

Esta relación muestra que proporción del producto proviene del pago de Impuestos. Este concepto es
utilizado para el análisis de la Política Fiscal y en particular la Tributaria, permite medir si el país está
recaudando poco o mucho, con relación principalmente a una tendencia o comparativamente con lo que
sucede con otros países de características similares.

En el resultado de la PT, influye el nivel de las alícuotas, si estas son bajas o elevadas, la evasión
existente, las prácticas de elusión y la eficiencia de la administración tributaria.

43
En los países en desarrollo el denominador utilizado para el cálculo de la presión tributaria es el PIB
debido a que este es mayor al PNB. En países industrializados se utiliza el PNB, porque el PNB > PIB.

63
En la comparación de la presión tributaria entre países se debe cuidar que las cifras utilizadas en el
cálculo sean homogéneas, en el sentido que hagan referencia a las mismas fuentes de ingreso o tributos.
No se puede comparar la presión tributaria de un país que incluye impuestos internos, aduaneros y de
seguridad social, con la de otro país que solo considera impuestos internos solamente.

Por otra parte, es frecuente que los países tratan de medir la carga tributaria de los departamentos, o
provincias, según sea su división política, señalando que tal o cual departamento o provincia
contribuyen al fisco más que el otro. Esta comparación no es correcta cuando en un mundo globalizado
existen empresas que operan en todo el territorio nacional e incluso fuera del país y por razones de
eficiencia los impuestos son pagados por la oficina central y contabilizados en ese departamento o
provincia, aun cuando las ventas mas fuertes se efectúen en otro distrito.

En los últimos años es muy frecuente calcular la presión tributaria por impuestos y comparar por
ejemplo la presión tributaria del IVA de un país con la de otro país y mucho más importante aún es
comparar la productividad del impuesto, es decir la recaudación del impuesto sobre el PIB, dividido por
la alícuota del impuesto, a esta relación también se la denomina “presión tributaria por punto del
impuesto”, en esta caso, por punto del IVA. Este indicador permite comparar los resultados que tienen
las recaudaciones de países con alícuotas por ejemplo del 5% y del 20%.

La productividad de un impuesto (σ), se calcula tomando en cuenta la presión tributaria del

impuesto (el impuesto objeto de cálculo dividido entre el PIB), dividido entre la alícuota del
impuesto (τ). Esta relación también se conoce con el nombre de presión tributaria por punto de
alícuota.

σ = ( t / PIB) / τ

σ = PT / τ

En el cuadro siguiente se compara la productividad del IVA de dos países con alícuotas y presión
tributaria diferentes, se observa que la productividad del país con menor alícuota es superior al país
mayor alícuota, lo cual significa que el país A tiene un mejor rendimiento en la recaudación de los
impuestos, las causas para tal situación pueden estar relacionadas con un buen rendimiento del sistema
de administración tributaria, menores niveles de evasión y un impuesto muy bien diseñado

CONCEPTO PAIS A PAIS B

PT% 8,0 10,0
ALÍCUOTA % (τ) 10 20
PRODUCTIVIDAD (PT/τ) 0,80 0,50

La presión tributaria no depende de la tasa de crecimiento de la economía ni de la tasa de inflación, los

factores que determinan que la presión tributaria se incremente o disminuyan están referidos a la
eficiencia y efectividad de la administración tributaria (∞) y a medidas de política económica (β), de
manera muy especial dentro de estas políticas, las de política tributaria (creación de un nuevo
impuesto, incremento de las alícuotas, ampliación de la base imponible y otras)

Para analizar las causas que hacen la presión tributaria aumente o disminuya, se ha preparado un cuadro
en el cual se puede apreciar la producción real (Q), en un numero determinado de años, los precios de
esos productos, el índice de precios y la inflación en cada uno de los períodos que se analiza; se
muestra en la 6ta columna el ingreso nacional a precios corrientes (multiplicando precios por cantidad)
y en la columna siguiente el ingreso nacional a precios constantes (base 0), columna que se obtiene

64
dividiendo el ingreso nacional a precios corrientes entre el índice de precios (deflactor), a partir del
ingreso real se obtiene la tasa de crecimiento real.

En la columna 9na se ha introducido un supuesto, que sólo se utiliza para efectos didácticos y de una
mejor explicación. En esta columna se señala el porcentaje del ingreso nacional que tributa, suponiendo
que la diferencia constituye evasión, en la columna 10ma, se muestra las variaciones de la alícuota del
impuesto y finalmente la recaudación y la presión tributaria.

Producción INDICE Y Y TASA Porcentaje alicuota

PRECIO
AÑO Real S DE INFLAC. a precios A precios DE de YN del RECAUD. PT

Q PRECIOS % Corrientes Constantes CREC. % que tributa IVA %

0 100 10 100 - 1.000 1.000 - 60 10 60,00 6,0

1 103 13 130 30,0 1.339 1.030 3,0 60 10 80,34 6,0
2 109 21 210 61,5 2.289 1.090 5,8 60 10 137,34 6,0
3 110 22 220 4,8 2.420 1.100 0,9 60 10 145,20 6,0
4 115 28 280 27,3 3.220 1.150 4,5 70 10 225,40 7,0
5 117 33 330 17,9 3.861 1.170 1,7 70 10 270,27 7,0
6 125 95 950 187,9 11.875 1.250 6,8 70 13 1.080,63 9,1
7 136 97 970 2,1 13.192 1.360 8,8 70 13 1.200,47 9,1
8 138 101 1.010 4,1 13.938 1.380 1,5 70 13 1.268,36 9,1
9 142 106 1.060 5,0 15.052 1.420 2,9 80 15 1.806,24 12,0
10 145 122 1.220 15,1 17.690 1.450 2,1 80 15 2.122,80 12,0

Observamos en el cuadro anterior, que en los años 1 y 2 la inflación fue de dos dígitos bajando el año 3
a 4.8%, volviendo a subir el año 4; por otra parte se observa que el crecimiento económico en los dos
primeros años fue de 3.0% y del 5.8%; en el tercer año fue de 0.9%. Se observa observando en todos
esos años que la presión tributaria (última columna), no se modifica y se mantiene en un 6%, esto nos
muestra que en los aumentos o disminuciones de la presión tributaria no influyen las variaciones de la
tasa de inflación ni la tasa de crecimiento.

La presión tributaria comienza a experimentar cambios cuando la evasión va disminuyendo. Ese

aspecto se observa que el porcentaje del ingreso nacional (Y), que tributa aumenta de 60% a 70% en
los siguientes cinco años y la presión tributaria se incrementa. Se observa también que la presión
tributaria aumenta cuando se modifica al alícuota del impuesto, en el 6to año la alícuota del IVA en
nuestro ejemplo sube del 10% al 13%. Lo mismo sucede con el cambio de alícuota del 13% al 15%.

Como se puede observar en el ejemplo, la presión tributaria no se incrementa cuando la producción

real crece, ni cuando los precios suben, sólo se incrementa cuando existen mejoras en la administración
tributaria que hacen que los niveles de evasión disminuyan, tal como se ve en la columna 9na, y cuando
hay cambios de política económica, mostrados en el ejemplo como el incremento de la alícuota del
impuesto.

En el cuadro anterior se puede apreciar que el ingreso nacional a precios corrientes de un período es
igual al ingreso del periodo anterior multiplicado por la tasa de crecimiento (YR/YR = μ) y la tasa de
inflación (P/P = π), es decir:

Y1 = Y0 * (1+ μ )*(1+ π )

65
En el caso de la estimación de las recaudaciones, estas se obtienen a partir de la tasa de inflación, de la
tasa de crecimiento, de la efectividad de la administración tributaria y de las medidas de política
económica, es decir:

t = t * (1+ μ )*(1+ π )*(1+ ∞ )*(1+ β)

Donde ∞, significa como un factor o índice de la efectividad de la administración tributaria y β las

medidas de política económica.

El índice o factor ∞, debería ser calculado tomando en cuenta las estimaciones de evasión existentes
de los diferentes impuestos (en un momento determinado), y estimar como se puede reducir los niveles
de evasión en la gestión que se considera. Para ello se tomará en cuenta los recursos físicos con los que
cuenta (infraestructura que cuenta la administración tributaria, equipos informáticos, vehículos), los
recursos humanos (número de fiscalizadores, inspectores), y otros elementos para lograr tal objetivo, en
general la disponibilidad de recursos físicos, humanos y financieros para realizar operativos y otras
acciones que demuestren la efectividad de la administración tributaria.

El índice o factor β, se refiere a las medidas de política económica tales como el incremento de
alícuotas de los impuestos existentes, modificación de la base imponible, o a la creación de nuevos
impuestos, por ejemplo un impuesto sobre el activo total o un impuesto a la propiedad agrícola. Este
índice también se refiere a medidas de política económica no necesariamente tributarias que pueden
modificar los ingresos del Estado, pero difíciles en muchos casos de cuantificar en el momento de
estimar las recaudaciones para efectos presupuestarios.

V.6.2 ELASTICIDAD TRIBUTARIA

V.6.2.1 CONCEPTO

La elasticidad tributaria (ET), recibe también el nombre de capacidad de reacción y muestra la relación
existente entre la variación porcentual de los ingresos tributarios y la variación porcentual del ingreso,
ambos a precios corrientes, es decir:

ET = (t /t )/ (Y/Y)

En el gráfico siguiente se observa en el eje de las ordenadas la variación porcentual de los tributos y en
el eje de las abscisas la variación porcentual del ingreso. Para efectos de análisis se traza una línea con
un ángulo de 45° (Línea Punteada).
t/t

E>1

E=1

E<1

66
Y/Y
 o

En la línea de 45° la elasticidad es igual a la unidad y se señala que existe una elasticidad unitaria.
Cuando la variación porcentual de los tributos es mayor a la variación del ingreso, la elasticidad es
mayor a la unidad y se señala en ese caso que el sistema tributario es elástico y, finalmente si la
variación porcentual de los ingresos es menos a la variación porcentual de los ingresos la elasticidad es
menor a la unidad, señalando en ese caso que el sistema tributario es inelástico.

V.6.2.2 CAUSAS DE INELASTICIDAD

Entre las causas para que un sistema tributario sea inelástico se puede citar la existencia de alícuotas
especificas por unidad de medida, es decir pagar por ejemplo 1.20 unidades monetarias por litro de
vino. Las alícuotas específicas aún cuando sean actualizadas con algún sistema de índices, muchas
veces no se modifican al ritmo de la inflación. Cuando la variación de los precios es significativa
ocasionan un deterioro de las recaudaciones.

Otra causa puede ser el desfasé existente entre el momento en el que nace una obligación tributaria
y el momento del pago, por ejemplo las utilidades se generan durante una gestión anual en el
momento que uno realiza la venta de un bien o la prestación del servicio, es decir cuando uno vende
o presta un servicio esta recuperando el costo de bien o del servicio más una utilidad o ganancia y
el pago del impuesto se efectúa después de una gestión anual, es decir que las utilidades obtenidas
durante una gestión comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre, recién se pagan después
de tres o cuatro meses del siguiente año. Existen países que exigen pagos a cuenta durante la gestión
anual, sobre la base de indicadores de gestiones pasadas, que en muchos casos no reflejan la
realidad de la gestión en cuestión.

Ocasiona también problemas de inelasticidad el hecho de que la base imponible de un impuesto no

se actualiza periódicamente , tal es el caso de la base imponible de los bienes inmuebles, por no
tener sistemas de catastro adecuado que permanentemente estén actualizando los valores en relación
a los precios de mercado.

Una otra causa es la evasión impositiva, la evasión es la actividad ilegal realizada por el sujeto pasivo
para no pagar o reducir el monto de los impuestos. Este tema por su importancia será analizado
posteriormente.

En el caso de las recaudaciones aduaneras, una causa de inelasticidad tributaria es cuando el tipo de
cambio nominal esta subvaluado, es decir que no refleja la subida del nivel general de precios.

Finalmente, otra de las causas para que un sistema tributario sea inelástico, es la existencia de
administraciones tributarias inefectivas e ineficientes, que no permiten obtener los recursos de acuerdo
a metas preestablecidas en el presupuesto.

V.6.2.3 ELASTICIDAD PRECIO

67
La elasticidad precio muestra la variación porcentual de los ingresos tributarios ante una variación
porcentual del nivel general de precios (P).

Para obtener la elasticidad partimos de la siguiente identidad:

T = a * Yb

Donde b constituye la elasticidad tributaria.

Si a la identidad anterior aplicamos logaritmos tenemos lo siguiente:

Log T = log a + b* logY

Derivando respecto a Y:

(dT/dY) * 1/T = b * (1/Y)

Donde b es la elasticidad precio (EP), despejando b en la anterior identidad, tenemos:

b = EP = (t /T)/ (P/P)

En la anterior identidad (P/P), significa la tasa de inflación (π), por lo tanto:

b = EP = (t /T)/ π

La interpretación de los resultados de esta relación, nos señala si el sistema tributario está o no diseñado
para captar el incremento de los precios. Por ejemplo si calculamos la elasticidad precio del impuesto
selectivo al consumo (ISC), y el resultado es menor a la unidad significa que el sistema tributario no
pudo captar en el mismo porcentaje el incremento de los precios, es decir si la inflación fue del 5% en
un periodo determinado y el incremento de las recaudaciones fue sólo del 3%.

Las causas para que esta situación suceda pueden ser varias, por ejemplo la existencia de impuestos
específicos, es decir establecidos en unidades monetarias por unidad de medida, que no son indexadas
en periodos inflacionarios, por ejemplo establecer Bs. 1.20 por botella de cerveza. Otra causa puede ser,
la ineficiencia e inefectividad de la administración tributaria, para verificar el cumplimiento y el pago
de los impuestos.

V.6.2.4 ELASTICIDAD INGRESO

La elasticidad ingreso muestra la relación existente entre la variación porcentual de las recaudaciones
tributarias y la variación porcentual del ingreso real, este ultimo indicador en última instancia equivale
a la tasa de crecimiento del producto.

Interpretando este coeficiente se puede señalar que si el aumento de la producción de un país va acorde
al crecimiento de las recaudaciones el sistema tiene una elasticidad unitaria, es decir, si el sistema
económico ha crecido al 5% en una gestión, parece lógico con una administración eficiente y efectiva
que las recaudaciones se incrementen en el mismo porcentaje. La elasticidad ingreso (Ey), se calcula de
la siguiente forma:

Ey = (dT/dYR) / (YR/T)

68
 Donde YR es el ingreso real.

Se puede dar el caso que las recaudaciones tributarias crecen a un porcentaje menor al crecimiento del
producto (ingreso real), lo que da como resultado una elasticidad menor a la unidad, lo cual significa
que ante un incremento de la producción real, el sistema tributario no pudo captar los incrementos del
ingreso.

En este caso es necesario aclarar que una país petrolero puede tener, por la influencia de este sector,
tasas de crecimiento muy interesantes, que distorsionarían la elasticidad ingreso real debido a que si
bien este sector proporciona caudalosos ingresos al presupuesto, mucho de ellos no son impuestos, sino
más bien regalías, por lo que se deberían efectuar los ajustes pertinentes, para obtener indicadores
confiables.

V.6.2.5 ELASTICIDAD TOTAL

La elasticidad total muestra el comportamiento de los tributos frente al comportamiento tanto de los
precios y del crecimiento real del producto, para calcular este indicador se utiliza la siguiente relación:

E = [(1+ μ )Ey (1+ π )Ep - 1] / [(1+ μ ) (1+ π ) - 1]

Para obtener la relación anterior se parte de la siguiente identidad, donde los coeficientes del ingreso
real y del nivel general de precios son la elasticidad ingreso y la elasticidad precio, respectivamente:

T = a YR Ey P Ep

Para obtener el numerador de la elasticidad total:

(T + T) = a (YR + YR) Ey (P + P) Ep

Si se divide tenemos:

(T + T) / T = [a (YR + YR) Ey (P + P) Ep] / ( a YR Ey P Ep )

Ordenando

1 + T/T = [1 +(YR / YR) Ey ] [ 1+ (P + P) Ep

Calculando el numerador de la elasticidad total y tomando en cuenta, tal como se menciono

anteriormente, que la tasa de crecimiento (YR/YR = μ) y la tasa de inflación (P/P = π),
reemplazando tenemos:

T/T = (1+ μ )Ey (1+ π )Ep – 1

Para el cálculo del denominador de la elasticidad total se parte de la identidad señalada en

Y1 = Y0 (1+ μ ) (1+ π )

Si a ambos miembros restamos Y0, tenemos:

69
 Y1 - Y0 = Y0 (1+ μ ) (1+ π ) - Y0

Si dividimos por Y0 :

(Y1 - Y0 ) / Y0 = [Y0 (1+ μ ) (1+ π ) - Y0] / Y0

Reescribiendo:

Y0 / Y0 = [Y0 (1+ μ ) (1+ π ) -1] / Y0

Obtenemos el denominador de la elasticidad total:

Y0 / Y0 = (1+ μ ) (1+ π ) -1]

Sabemos que la elasticidad tributaria es igual a:

ET = (t /t )/ (Y/Y)

Reemplazando y en , tenemos la formula para el cálculo de la elasticidad tributaria total:

ET = (t /t )/ (Y/Y) = [(1+ μ )Ey (1+ π )Ep - 1] / [(1+ μ ) (1+ π ) - 1]

El mismo análisis de elasticidad se puede realizar tomando en cuenta el ingreso tributario que se habría
obtenido si todos los elementos de la estructura tributaria (hecho generador, base imponible, alícuota y
otros), hubieran permanecido constantes en el período de análisis.
OJO

V.6.3 EVASION

La evasión tributaria es una acción ilegal realizada por el contribuyente para reducir de manera total o
parcialmente el pago de sus obligaciones tributarias. La evasión tributaria (ET), constituye una función
inversa de los mecanismos de fiscalización (MF), de la carga tributaria (CT) y del grado de conciencia
tributaria (GCT), es decir:

E =f -1(MF, CT, GCT)

La función inversa de los mecanismos de fiscalización, se refiere a que cuando la administración ejerce
esa función a través de un mayor control en el pago de los tributos, realizando operativos, control en la
emisión de la nota fiscal, fiscalizaciones puntuales, integrales y otros mecanismos de control, la evasión
disminuye y viceversa.

La carga tributaria se refiere al peso de los impuestos que son soportados por las personas naturales o
las personas jurídicas (empresas), cuando esta carga es elevada existe la tendencia a tratar de no pagar
los impuestos, es por esa razón que también funciona de manera inversa a la evasión, a mayor carga
menor impuesto.

El grado de conciencia tributaria (GCT), está relacionado con la cultura tributaria, con la educación,
educar a las personas sobre el deber que tienen sobre el cumplimiento en el pago de sus impuestos, es

70
un tema que debe comenzar en las escuelas y por sus características es una labor que puede durar más
de dos generaciones, requiere crear una conciencia tributaria, toda una cultura sobre el tema tributario.
Según algunos expertos en estos temas, para acortar los tiempos que ocasionaría la educación tributaria,
esta debería ir acompañada de medidas coercitivas para los que incumplen con el pago de sus
obligaciones, tal como sucede por ejemplo con la privación de libertad cuando no pagan correctamente
sus impuestos, medidas aplicadas en los países altamente desarrollados y en algunos países
latinoamericanos, con mucho éxito.

Otra forma de calcular la evasión, es a partir del potencial tributario (PTR), es decir del total de tributos
(impuestos, tasas y contribuciones), que un Estado debería recaudar. Si analizamos la estructura del
mismo vemos que este indicador, está conformado por la recaudación real o efectiva que realiza la
administración tributaria, las liberaciones o exenciones de acuerdo a Ley y la evasión. Algebraicamente
tenemos:

PTR = (R + L + ET)

Donde R significa las recaudaciones, la letra L las liberaciones y exenciones que tiene el impuesto y ET
la evasión tributaria. Despejando la evasión tributaria de la identidad anterior tenemos:

ET = PTR - (R +L)

El cálculo de la evasión a través de esta formula puede ser utilizada en el caso de los impuestos a los
vehículos, inmuebles, y otros impuestos donde se tiene el dato de la base imponible y de la alícuta
aplicada por tramos de ingreso o categorías. Por ejemplo, si un gobierno subnacional (alcaldía o una
jurisdicción provincial, como es el caso Argentino), tiene el detalle de todos los vehículos que circulan
por su jurisdicción y están registrados por modelo, año de fabricación y otros datos que permiten tener
el detalle de los impuestos que deberían pagar cada una de estas unidades, es fácil calcular la evasión
tributaria.

Si el monto a recaudar en millones es de $ 1.000 (PTR) y los vehículos liberados o exentos del pago por
tratarse de vehículos estatales, ambulancias, bomberos y otros, cuya exención alcanza a $ 150 (R) Los
datos anteriores se comparan con la recaudación obtenida en una gestión, la misma que para el caso del
ejemplo es de 550 (L), aplicando la formula anterior, tenemos:

ET = 1000 (550 + 150)

Efectuando cálculos, tenemos:

ET = 300

En el gráfico siguiente, a través de los círculos se observa la composición del potencial tributario, es
decir recaudación real o efectiva realizada por la administración tributaria, las liberaciones o
exenciones que se otorgan y la evasión debido a dos causas: administrativas y de política económica
(política tributaria).

POTENCIAL
TRIBUTARIO

RECAUDACIÓN REAL
O EFECTIVA

LIBERACIONES
71
EVASIÓN CAUSADA POR MALA
ADMINISTRACION

EVASIÓN CAUSADA POR

V.6.3.1 CAUSAS DE LA EVASION

Entre las causas de la evasión impositiva podemos citar la existencia de la denominada economía
informal (al margen de la Ley) y la existencia de regimenes simplificados que permiten que grandes
capitales se escuden en estos regímenes, ocasionando una falta de equidad entre las personas que
tributan de manera correcta y las que no lo hacen. Estos sucede debido a que muchos países en vez de
privilegiar al régimen general, dan paso a la existencia de estos regímenes simplificados que en muchos
casos la recaudación no alcanza ni para la impresión de formularios, y por otra parte, las persona
inscritas en estos regímenes, no llevan libros ni emiten facturas o notas fiscales lo cual significa un
hecho discriminatorio frente a los contribuyentes del régimen general, que tiene obligación de llevar
una serio de registros, presentar balances y otras obligaciones.

Otra causa para la existencia de niveles elevados de evasión es el diseño de sistemas tributarios
complejos con una multiplicidad de impuestos y una frondosa y dispersa legislación tributaria.
Relacionado con este punto, esta el hecho de que aparte de existir una diversidad de normas legales,
estas están mal elaboradas que dan lugar a diversas interpretaciones, ocasionan confusión en los
contribuyentes y afectan al pago de los tributos.

En el caso boliviano, a mediados de la década de los años ochenta, el sistema tributario interno y de
comercio exterior, contaba con algo más de ciento veinte impuestos y tasas, de bajo rendimiento que
determinaron una presión tributaria menor al 2%. Por otra parte, se contaba con aproximadamente 400
disposiciones legales dispersas44.

Relacionado con el punto anterior esta el hecho de que aparte de existir una diversidad de normas
legales, estas están mal elaboradas que dan lugar a diversas interpretaciones, ocasionan confusión en
los contribuyentes y afectan al pago de los tributos.

Otra causa para que exista evasión es la que está relacionada con la falta de sanciones a los que
incumplen con sus obligaciones tributarias, tal como señala Frediani (2001),

i partimos del potencial tributario, es decir el total de impuestos que un estado debería recaudar, y
analizamos la estructura del mismo vemos que este esta conformado por la recaudación real o efectiva
que realiza la administración tributaria, las liberaciones o exenciones de acuerdo a Ley y la evasión.
Algebraicamente tenemos:

PTR = (R + L + ET)

44
La Reforma Tributaria realizada en mayo de 1986, estableció seis impuestos permanentes y uno de carácter
transitorio, en forma posterior y hasta la fecha el número de impuestos ha ido aumentando a más del doble
y en el que existen después de 20 años, impuestos de bajo rendimiento.

72
Donde R significa las recaudaciones, la letra L las liberaciones y exenciones que tiene el impuesto y ET
la evasión tributaria. Despejando la evasión tributaria de la identidad anterior tenemos:

ET = PTR - (R +L)

La evasión se debe a dos causas: la primera ocasionada por una mala administración, en sus fases de
liquidación o pago, fiscalización en todas sus formas y cobranza coactiva; y la segunda, debido a la
aplicación de normas legales mal elaboradas que ocasionan confusión en el pago de tributos.

En el gráfico siguiente, a través de los círculos se observa la composición del potencial tributario, es
decir recaudación real o efectiva realizada por la administración tributaria, las liberaciones o
exenciones que se otorgan y la evasión debido a dos causas: administrativas y de política económica
(política tributaria).

POTENCIAL
TRIBUTARIO

RECAUDACIÓN REAL
O EFECTIVA

LIBERACIONES

EVASIÓN CAUSADA POR MALA

ADMINISTRACION

EVASIÓN CAUSADA POR

MEDIDAS DE POLÍTICA
ECONÓMICA.

V.6.3.2 EVASION Y ELUSIÓN

El “arbitraje de impuestos” denominado también como elusión o evitación tributaria, así como la
“moratoria”, no debe ser confundida con la evasión. La elusión es la actividad realizada por el sujeto
pasivo, al amparo de la Ley, para no pagar o reducir el monto del impuesto, utilizando aquellos
aspectos que no están considerados en las normas legales o no están claramente definidos de manera
explícita, lo que determina la existencia de resquicios o vacíos legales, aprovechados por el
contribuyente.

La mora tributaria es una acción ilegal realizada por el contribuyente, consistente en el no pago de la
obligación tributaria en la fecha del respectivo vencimiento, con el objeto de lograr una liquidez
temporal con el monto no pagado al fisco. La sanción a la mora esta considerada en los Códigos
Tributarios que regulan los regímenes tributarios de los diferentes países con tasa de interés superiores
a las del mercado, más la multa correspondiente.

Los sistemas de condonación las obligaciones en mora benefician a contribuyentes que no pagaron
oportunamente sus obligaciones tributarias, así como los sistemas de amnistías, blanqueos, perdonazos,
benefician a los evasores y morosos.

73
 VI. EFECTO ECONÓMICO DE LOS IMPUESTOS

VI.1 INTRODUCCIÓN

Los tributos inciden en el comportamiento de los agentes económicos que operan en una economía
de mercado, aún cuando tenga un alto nivel de intervención estatal. Como parte de la política
tributaria y con el objeto de analizar los efectos económicos de los impuestos sobre el sistema
económico, es necesario previamente referirnos a la identidad del numeral (16), debido a que cada
una de las variables de esta identidad tiene un nivel y una estructura, la primera relacionada con el
monto, el quantum y la segunda con su composición, variables que en su nivel y estructura pueden
ser modificadas por medidas de política tributaria:

74
 Y = Cp + Ip + s + G + (X – M) (19)

Se parte del concepto del ingreso total de la economía (Y) y del concepto de Producto Interno
Bruto (PIB), el mismo que se refiere al producto generado dentro el territorio nacional de un país,
utilizando factores de producción nacionales e importados, durante un periodo de tiempo
determinado, por ejemplo un año.

Por otra parte el PNB se refiere al producto generado dentro o fuera del territorio nacional de un
país utilizando factores de producción nacionales. Como se conoce, en un país en desarrollo el PIB
es mayor al PNB.

En el cuadro siguiente, se parte del PIB al cual se le deduce la depreciación para obtener el ingreso
nacional a precios de mercado, si a esa magnitud le excluimos los impuestos indirectos (aquellos
impuestos que ha sido trasladados al costo y en consecuencia al precio de los bienes), obtenemos el
ingreso nacional a costo de factores.

Si al ingreso nacional a costo de factores excluimos los impuestos directos, como es el caso por
ejemplo de los impuestos a la renta de empresas y personas, se obtiene el ingreso personal
disponible.

Como se señalo anteriormente la economía para efectos de contabilidad nacional se divide en sector
público y privado, los ingresos con los que cuenta el sector público en el cuadro anterior muy
simplificado, son los impuestos tanto directos como indirectos y el ingreso del sector privado está
constituido por el ingreso disponible de las personas y empresas.

IMPUESTOS
EXPORTACION
INDIRECTOS INGRESO
DEL Cg
SECTOR CONSUMO
IMPUESTOS PÚBLICO
INGRESO DIRECTOS Cp
NACIONAL
INGRESO APARATO
PRODUCTO A PRECIOS
NACIONAL PRODUCTIVO
INTERNO DE
MERCADO A COSTO INGRESO
BRUTO Ig
DE INGRESO DEL
(PIB)
FACTORES DISPONIBLE SECTOR INVERSIÓN
PRIVADO
Ip IMPORTACION

DEPRECIACIÓN

Con los ingresos que obtiene el sector público efectúa gastos a través del consumo e inversión
pública en igual forma el sector privado consume e invierte.

Por el lado de los flujos reales el aparato productivo combina factores productivos y produce bienes
de consumo y bienes de inversión, los excedentes los exporta y los bienes que le falta los importa.

A continuación nuevamente mostramos que el ingreso es igual al producto y a gasto.

Y = PIB = Cp + Cg + Ig + Ip + X – M (20)

En identidad anterior PIB corresponde al producto y es igual: CP al consumo privado, Cg al

consumo publico, Ig a la inversión de pública, Ip a la inversión privada, X las exportaciones y M
las importaciones.

75
Como una identidad de la contabilidad nacional tenemos la oferta y demanda agregada, la expresión
PIB + M, constituye la oferta agregada y la expresión: C P + Cg + Ig + Ip + X, la demanda agregada.

PIB + M = CP + Cg + Ig + Ip + X (21)

Por otra parte, el tanto el consumo público como la inversión pública constituyen el gasto público
(G), por lo tanto, ordenando en (12), tenemos:

PIB + M = CP + Ip + G + X (22)

La identidad (22) corresponde a la identidad oferta agregada es igual a la demanda agregada.

Las combinaciones existentes en el manejo de la política económica dependen de la habilidad de los

gerentes de sector público que formulan políticas y las circunstancias prevalecientes en un país en
un momento determinado.

Los efectos de la política tributaria sobre el sistema económico serán analizados tomando en cuenta
el carácter instrumental de los impuestos y su efecto sobre el nivel y la estructura de cada una de las
variables que componen la oferta y demanda agregada, de acuerdo a las necesidades de política
económica.

Es por esa razón que pasamos al análisis por una parte, de los grandes grupos impositivos que
gravan el consumo, la renta y el patrimonio, conceptos que constituyen las tres importantes
manifestaciones de capacidad de pago de las personas tanto naturales como jurídicas; y por otra, los
impuestos al comercio exterior que afectan al nivel y la estructura la variable exportaciones e
importaciones.

CUADRO DE IMPACOT (VARIABLES)

76
 VII. IMPUESTOS AL CONSUMO

VII.1 INTRODUCCIÓN

Dentro de la demanda agregada un componente de importancia constituye la variable consumo

privado (CP), la misma que como cualquier otra variable tiene un nivel y una estructura. Tal como
se señalo anteriormente, el nivel está relacionado con el quantum y la estructura con la composición
de esta variable45.

El nivel del consumo privado (CP), depende del ingreso disponible de las personas, del nivel general
de precios, de la propensión media a consumir, de los gustos y de las expectativas de las personas.

Mediante instrumentos tributarios se puede alterar, alguna de estas variables, por ejemplo, de
manera directa a través del impuesto a la renta de personas, se puede modificar el ingreso
disponible de las personas y en consecuencia el nivel del consumo privado, este tema será analizado
al momento de tocar la imposición a los ingresos o rentas.

45
El consumo de gobierno (Cg), será analizado en los temas de gasto público.

77
Desde el punto de vista fiscal, el nivel general de precios se modifica mediante la aplicación de un
impuesto general a las ventas. Si se aplica un impuesto general a las ventas con una alícuota
determinada y bajo el supuesto de que es trasladado al precio, se obtiene como resultado un
incremento del nivel general de precios, similar a la alícuota del impuesto. Se aclara que el supuesto
de incidencia hacia delante del impuesto (protraslación), depende de las condiciones de mercado.

Los impuestos al consumo, dentro de los cuales se encuentran los impuestos a las ventas que al ser
impuestos generales tienen por objeto modificar el nivel general de precios y en consecuencia el
nivel de la variable consumo. Dentro de los impuestos al consumo se encuentran los impuestos
selectivos al consumo (impuestos pigouvianos), que además de recaudar corrigen externalidades
negativas. Estos impuestos al gravar sólo determinados bienes afectan a los precios relativos de
éstos, alterando la estructura de la variable consumo.

La imposición al consumo surge en el pasado, como un medio para obtener recursos para el Estado
para el financiamiento del gasto público, sin considerar los efectos económicos que pueda tener
sobre el sistema económico. La Alcabala, en la época colonial, es uno de los primeros impuestos a
las ventas utilizado en los países latinoamericanos. Algunos autores (Illanes, 1986) 46, señalan que el
primer impuesto al consumo fue el arancel aduanero, creado para obtener recursos para el Estado y
gravar a la mayor parte de los bienes que eran importados, debido a que la producción local se
reducía a algunas artesanías y alimentos básicos, en consecuencia el arancel aduanero cumplía un
papel de impuesto general a las ventas con una característica de selectividad debido a los aranceles
más elevados para bienes considerados suntuarios.

VII.2 IMPUESTO A LAS VENTAS.

El impuesto a las ventas ha sido aplicado en todos los países y las modalidades han ido
evolucionando a lo largo del tiempo inicialmente se aplico en algunos países el impuesto en origen,
posteriormente, en cascada, después en suspenso y finalmente, el impuesto que se ha generalizado
en la mayor parte de los países latinoamericanos, el impuesto al valor agregado, o al valor añadido.

Como principio jurisdiccional47, en materia de impuestos al consumo se ha adoptado el principio de

país de destino, es decir que los países en el momento de la exportación deben devolver los
impuestos al consumo, para que el país importador aplique los impuestos al consumo que tiene
vigentes. Las razones para la aplicación de este principio jurisdiccional se explica porque los países
latinoamericanos y en general los países en vías de desarrollo, aún no han armonizado sus políticas
tributarias.

Tomando en cuenta la incidencia se señala que los impuestos al consumo son considerados como
impuestos indirectos, tal es el caso del impuesto a las ventas en sus diferentes modalidades. Esta
característica hace que sean considerados como impuestos regresivos, es decir que cuando inciden
en los consumidores finales, afectan con mayor fuerza a las personas de bajos ingresos, que a las
personas de elevados ingresos.

46
“ La Política Tributaria en Latinoamérica” CIET - OEA, 1986
47
La parte doctrinal de los principios jurisdiccionales de cada tipo impositivo, está desarrollado en el
APENDICE del presente texto.

78
En el cuadro siguiente se analiza el comportamiento de dos personas, la Persona A de bajos
ingresos y la Persona B de altos ingresos, ambas sometidas a un impuesto al consumo con una
alícuota del 10%.

CONCEPTOS PERSONA A PERSONA B

Ingreso anual (Y) 5.000,00 100.000,00
Gastos en consumo 4.900,00 45.000,00
Impto. Al consumo del 10% (t) 490,00 4.500,00
Carga tributaria t/Y (en %) 9,80 4,50

Suponiendo que la primera persona tiene una propensión media a consumir del 98%, significa que
gasta en consumo casi la totalidad de los ingresos, el impuesto que recae sobre él, es de 490, monto
que significa una carga tributaria del 9.8%. En cambio la Persona B, de elevados ingresos con una
propensión media la consumo de 45% tiene que pagar un impuesto de 4.500, monto que representa
una carga tributaria de sólo 4,5%.

La regresividad de los impuestos al consumo se manifiesta por que las personas de bajos ingresos,
como se puede apreciar en el cuadro anterior, soportan una carga mayor que la personas de elevados
ingresos. Se señala que cuando en un país predominan impuestos indirectos sobre los directos el
sistema tributario es regresivo y afecta a la distribución del ingreso los pobres se vuelven más
pobres y los ricos más ricos.

Como se señalo anteriormente, en economías en las que se ha adoptado una disciplina fiscal y una
restricción monetaria que ocasiona una falta de liquidez, el traslado total del impuesto al costo y
como consecuencia al precio de venta al consumidor final, es poco probable que se realice. En esa
situación puede suceder una reducción de las ganancias (utilidades) empresariales, para no afectar
adicionalmente a la ya deprimida demanda por consumo.

Se pasa a describir las diferentes modalidades que ha adoptado el impuesto a las ventas en el
transcurso del tiempo.

VII.2.1 IMPUESTOS EN ORIGEN

El impuesto en origen se aplicaba sobre la primera venta del productor y sobre los importadores,
con alícuotas que fluctuaba entre el 1 y 2%. Al gravar solamente la primera etapa de producción,
excluyendo el valor agregado en los procesos de distribución y comercialización de bienes,
ocasionando que la base tributaria sea estrecha. El impuesto en origen también grava la
introducción de mercancías a territorio aduanero, es decir la importación.

En países que han utilizado estos sistemas de imposición en origen, el definir con presión la materia
gravable ha ocasionado una serie de problemas, es decir cuestionaban, si esta alcanzado por el
impuesto lo que se “produce”, lo que se “elabora”, lo que se “transforma”, o lo que se “fabrica”.

El impuesto en origen cuando se aplica a la primera venta del productor, es denominado también
impuesto a la producción.

VII.2.2 IMPUESTOS EN CASCADA

79
El impuesto a las ventas denominado en “cascada”, técnicamente es conocido con el nombre de
plurifásico acumulativo, por que el impuesto se acumula en cada una de las etapas del proceso de
producción, distribución y comercialización de los bienes. La alícuota de este impuesto ha fluctuado
entre un 2 y 3%

Para explicar el funcionamiento y analizar ventajas y desventajas de este impuesto, es necesario

establecer algunos supuestos dentro del proceso de producción, distribución y comercialización de
los bienes.

Se denomina con la letra “A”, a la persona natural o jurídica que, por ejemplo cosecha trigo (sin
tener costos de producción), y vende su producto a “B”, que es propietario del molino, que tiene por
objeto producir harina y vender su producto al panadero que elabora pan, designado con la letra
“C”, quien vende su producto a los comercializadores de pan “D”, que a su vez venden este
producto al consumidor final.

Impuesto en Cascada (Plurifásico Acumulativo)

PRECIO
PRECIO DE VALOR DE IMPUESTO PRECIO DE
COMPRA AGREGADO VENTA 2% VENTA RECAUDACION
O COSTO s/Impto. c/ Impto.
A 100,00 100,00 2,00 102,00 2,00
B 102,00 50,00 152,00 3,04 155,04 3,04
C 155,04 30,00 185,04 3,70 188,74 3,70
D 188,74 20,00 208,74 4,17 212,91 4,17
TOTAL RECAUDACION 12,91

En cada una de estas etapas se observa que el impuesto, por ejemplo del 2%, es trasladado al precio
en el momento de su venta y es considerado como un costo en el momento de la compra o
adquisición. Este hecho ocasiona un efecto piramidación, efecto que consiste en que el impuesto al
ser parte del costo en las siguientes etapas es objeto de un una doble tributación. En el ejemplo que
nos ocupa puede calcularse de manera precisa este efecto, así vemos que “B” incluye una unidad
monetaria de 2 en su precio de compra, agrega valor por 50 y tiene un precio de venta sin impuesto
de 152,00, al cual se aplica el 2%, porcentaje que recae sobre el impuesto anterior de 2. Este efecto
acumulativo se presenta en cada una de las etapas de producción, comercialización y distribución de
los bienes48. El la vida real el cálculo de este efecto no es posible debido a que uno compra materia
prima para su transformación o un producto terminado para su comercialización y desconoce los
efectos que puedan suceder en las etapas anteriores, respecto al traslado o no de este impuesto.

Por otra parte, la recaudación total alcanza a 12,91 monto que representa el 6,18% del precio de
venta al consumidor final sin impuesto (208,74), esto significa que la alícuota real de este impuesto
depende del número de veces que el bien es comercializado, en el caso concreto del presente
ejemplo, los bienes se comercializaron más de tres veces, por lo tanto la alícuota del 2% se
convierte en 6.18%.

Si en este proceso, la persona (D) desea exportar el bien, utilizando el principio de país de destino
debe obtener la devolución del impuesto pagado en la etapa anterior, es decir 3,70 con lo cual el

48
En el caso concreto del ejemplo efecto piramidación se da a partir de la segunda etapa en la que se calcula
el 10% de 2,00 en la tercera el 10% de 2,00 y de 3,04, en la cuarta etapa, el 10% de 2,00 de 3,04 y de 3.70
lo que nos da un 10% de 15.78, o sea 1.58 como efecto piracmidación.

80
bien se podría comercializar en el mercado externo en 205,04 (208,74 – 3,70), sin componente
impositivo alguno.

A priori, bajo este sistema de imposición, se puede señalar que el precio de ese bien, no es
competitivo en el mercado externo, debido a que ese valor tiene aún componentes impositivos, que
en un caso real no pueden ser cuantificados, pero si existen. En el cuadro anterior se visualizan
perfectamente, estos componentes impositivos, 2,00 de la primera etapa, 3,04 de la segunda etapa,
3.70 de la segunda, a lo que se añade el efecto piramidación, es decir impuesto sobre impuesto.
Montos que en la realidad no son detectados debido a que el exportador sólo conoce los valores que
el ha adquirido al momento de comprar materia prima e insumos.

Los países que ha tenido estos sistemas, al no ser competitivos en sus precios de exportación, en
muchos casos se han convertido en exportadores de materia primas.

Impuesto en Cascada (Plurifásico Acumulativo)

PRECIO
PRECIO DE VALOR DE IMPUESTO PRECIO DE
COMPRA AGREGADO VENTA 2% VENTA RECAUDACION
O COSTO s/Impto. c/ Impto.
A 100,00 100,00 2,00 102,00 2,00
B 102,00 50,00 152,00 3,04 155,04 3,04
C 155,04 30,00 185,04 3,70 188,74 3,70
D 188,74 20,00 208,74
TOTAL RECAUDACION 8,74

La recaudación en el supuesto que “D” se convierta en exportador, inicialmente es de 8.74 como se

puede apreciar en el cuadro anterior, sin embargo después de producida la exportación y la
devolución de impuestos, esta se reduce a sólo 5,04 debido a que el Estado tiene que devolver 3,70

En el cuadro siguiente se observa una situación de integración vertical de las empresas, es decir que
el productor de trigo, el molinero productor de harina, el panadero y el comercializador deciden
integrarse verticalmente y conformar entre todos una sola empresa.

Organizar una sola empresa en la que las entregas de trigo, harina y otros no constituyen venta, sino
transferencias de un proceso productivo a otro dentro de una misma unidad económica. El impuesto
solo se aplica cuando el bien es vendido al consumidor final, en el caso del ejemplo en 204.00, y la
recaudación alcanza a sólo 4 unidades monetarias.

Impuesto en Cascada (Plurifásico Acumulativo)

PRECIO
PRECIO DE VALOR DE IMPUESTO PRECIO DE
COMPRA AGREGADO VENTA 2% VENTA RECAUDACION
O COSTO s/Impto. c/ Impto.
A 100,00 100,00 -.- -.- 0,00
B 100,00 50,00 150,00 -.- -.- 0,00
C 150,00 30,00 180,00 -.- -.- 0,00
D 180,00 20,00 200,00 4,00 204,00 4,00
TOTAL RECAUDACION 4,00

81
Si una empresa integrada desea exportar su producción, el precio libre de impuestos (sin ningún
componente impositivo), es de 200,00 Si este valor que se compara con el de 205,04 vemos que el
componente impositivo es de 5,04 monto que hace que ese bien no sea competitivo en el mercado
externo.

VII.2.3 IMPUESTO EN SUSPENSO

El Impuesto en suspenso, denominado también monofásico de etapa única, fue propuesto por el
programa de la Organización de Estados Americanos y el Banco Interamericano de Desarrollo
(OEA/BID) tomando en cuenta que las administraciones tributarias en un determinado momento no
tenían la capacidad suficiente para controlar a un gran número de contribuyentes, por lo cual era
necesario diseñar un sistema que permita lograr un control más adecuado de las recaudaciones en
base a un número reducido de contribuyentes.

Este impuesto opera de la siguiente manera, en función a la capacidad de administración, las

oficinas tributarias determinan un número reducido de contribuyentes, sobre la base de un volumen
de ventas, el nivel de capital, el volumen de exportaciones, u otros indicadores, a los cuales se les
obliga a inscribirse en los registros correspondientes y se convierten como en el caso de Bolivia en
“responsables” del impuesto. Las ventas entre responsables (empresas de gran volumen), queda en
suspenso, hasta que la venta se efectúe a un contribuyente no inscrito o a una persona natural.

Esta modalidad de imposición fue adoptada inicialmente por Honduras, Bolivia, Costa Rica,
Nicaragua y Paraguay

VII.2.4 IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA)

El Impuesto al Valor Agregado (IVA) cuyo nombre técnico es plurifásico no acumulativo, debido a
que permite eliminar el efecto cascada del impuesto a las ventas brutas y de los impuestos a las
transacciones, en la actualidad constituye una las piezas más importantes dentro de las estructuras
tributarias de la mayor parte de los países Latinoamericanos y es utilizado también en los países de
la Comunidad Económica Europea.

Inicialmente los países de Europa Occidental adoptaron el (IVA). El primer país en adoptar el IVA
fue Francia en 1954 a nivel de mayoreo, posteriormente a partir de 1967 varios países como es el
caso de Dinamarca, adopta un IVA a nivel de menudeo, posteriormente Francia y Alemania (1968),
Suecia y Holanda (1969), Luxemburgo y Noruega (1970), Bélgica (1971), para generalizarse a
partir de esos años en el resto de países.

El modelo de mercado y la apertura del comercio realizado en muchos países Latinoamericanos, ha

hecho que se preste más atención a este tipo de impuesto como un instrumento que permita
racionalizar su aplicación e incrementar las recaudaciones. La recaudación de este impuesto
representa en la actualidad más de la mitad de las recaudaciones de los países Latinoamericanos y
es un instrumento muy flexible para aumentar o disminuir la recaudación. En los últimos años
países Latinoamericanos que están tratando de apartarse de los modelos neoliberales y aplican una
mayor intervención del Estado, dentro de su estructura tributaria mantiene el IVA, como un
instrumento importante para financiar el gasto público.

82
El impuesto al valor agregado recae como su nombre señala sobre le valor que agregan o añaden las
unidades económicas a los bienes y servicios en cada una de las etapas del proceso de producción y
distribución. Los componentes del valor agregado están constituidos por los sueldos y salarios
pagados, las utilidades devengadas antes del pago de los impuestos, los intereses, alquileres y otras
rentas percibidas.

Se señala que el IVA es neutral respecto a la asignación de recursos, cuando tiene una base amplia
con una cobertura generalizada, pocas exenciones y una alícuota uniforme, aspectos que hacen que
los precios de los bienes y servicios se mantengan inalterados, aspecto que puede ser apreciado en
cualquier modelo de equilibrio general.

El impuesto al valor agregado para su cálculo presenta dos métodos, el de adición y el de

substracción, (Cosciani 1969). El primero, como su nombre señala consiste en sumar los pagos
efectuados por las empresas por concepto de remuneración a factores productivos, tales como
sueldos, salarios, interese, alquileres y otros conceptos, todos ellos por pagar. También se incluye a
los ingresos no asignados al titular, como es el caso de los seguros sociales, los beneficios pasados a
reserva y otros. Los ingresos por los conceptos señalados percibidos de otras empresas nos son
considerados con el objeto de evitar doble cálculo, tal es el caso por ejemplo de los alquileres
pagados por la empresa A, a la empresa B, se considera como valor agregado de A y no de B.

El método de substracción presenta dos modalidades denominadas: sobre base real y sobre base
financiera. La primera para el cálculo del valor agregado considera la siguiente identidad:

Va = Pv – G (23)

Donde (Va) es igual al valor agregado, Pv (output) constituye el valor de la producción vendible y
(G) es el gasto en que incurre la empresa en la adquisición de materias primas, insumos y otras
erogaciones (input).

La producción vendible (Pv), no coincide con el volumen de ventas, es decir con lo facturado (F),
debido a que no toda la producción anual se vende durante una gestión, o se vende no solo lo que se
produce en una gestión, sino también las existencias de años anteriores, en consecuencia:

Pv = F + (M2 - M1) (24)

Donde M2 y M1 constituyen el inventario al final y al inicio del período, respectivamente. Por otra
parte en procesos productivos que van más allá de una gestión anual, como es el caso de la industria
de la construcción, existen las “obras en curso de fabricación”, por lo que es necesario ajustar la
identidad anterior de la siguiente manera.

Pv = F + (M2 - M1) + (L2 - L1) (25)

Donde L2 - L1 constituyen obras en curso de fabricación al final del periodo y al inicio de la gestión
anual, respectivamente.

En algunos procesos productivos existen lo que denomina producción por cuenta propia, es decir
bienes que no son vendidos como productos finales, sino que son utilizados en el proceso
productivo, si designamos a estos bienes con la letra (N), tenemos:

Pv = F + (M2 - M1) + (L2 - L1) + N (26)

83
También se consideran algunos ingresos o pérdidas, resultantes de la compra y venta de
instalaciones fijas, las mismas que designamos con la letra (O), obteniendo la siguiente identidad:

Pv = F + (M2 - M1) + (L2 - L1) + N + O (27)

Finalmente, si se reemplaza (27) en (23) tenemos:

Va = F + (M2 - M1) + (L2 - L1) + N + O – G (28)

En consecuencia, el método de substracción sobre base real (forma pura), genera problemas
administrativos y de control, por otra parte, no es de aplicación fácil debido a que el valor
imponible se calcula restando de la producción de un año los gastos efectuados en el mismo periodo
y no se toma en cuenta si la producción fue vendida en su totalidad o está en existencias
(inventarios), a lo que se añade los problemas de adquisición de maquinaria y equipo y las cuotas de
depreciación.

Un sistema más viable para el cálculo del valor agregado es el sistema de substracción base
financiera, el mismo que consiste en la deducción de las ventas facturadas menos las compras
facturadas, sin tomar en cuenta si las ventas provienen de la producción anual o de la disminución
de inventarios.

Este sistema adopta dos modalidades, una de ellas es el de base contra base, que permite calcular la
base imponible del impuesto deduciendo de las ventas de un periodo las compras, obteniendo de esa
manera la base imponible sobre la cual se aplica la alícuota correspondiente. Por ejemplo si las
ventas de un mes fueron de 10.000 y las compras de 6.000 y la alícuota del 10%, tenemos el
siguiente cálculo:

Ventas del mes 10.000

Menos: Compras del mes 6.000
Base Imponible 4.000
Alícuota 10% 400

El otro método del sistema de base financiera, es el de impuesto contra impuesto, el mismo que
consiste en aplicar la alícuota del impuesto tanto a las ventas como a las compras obteniendo un
débito y un crédito fiscal.

El débito fiscal consiste en el monto del impuesto “cobrado” por el vendedor en el momento de la
venta y el crédito fiscal es el impuesto “pagado” por el comprador en el momento de la adquisición
de materias primas, insumos o bienes y servicios finales, este último concepto también se conoce
como una bonificación de los impuestos pagados sobre las compras. Tomando el ejemplo anterior:

Ventas del mes 10.000 DF 10% s/V 1.000

Compras del mes 6.000 CF 10% s/C 600
Diferencia entre DF y CF (Impto. a Pagar) 400

Como se puede apreciar, ambos métodos, es decir el de base contra base y de impuesto contra
impuesto, coinciden solamente cuando existe una sola alícuota, sin embargo cuando las alícuotas
son diferenciales, los sistemas señalados no son iguales.

84
El tratamiento de la alícuota tiene dos modalidades: la primera es mostrar por separado, es decir
mostrar el valor del bien y de manera adicional el impuesto y el total, tal como se ve en el siguiente
ejemplo:

Valor de la venta 1.000

Impuesto 10% 100
TOTAL 1.100

La segunda modalidad en el tratamiento de la alícuota es mostrarla por dentro, para tal efecto se
utiliza la siguiente formula:

Ae = [An / (100 – An) ] * 100

Donde (Ae) es la alícuota efectiva (tasa efectiva) y (An) es la alícuota nominal (tasa nominal) es
decir, la fijada en la norma legal correspondiente. Bajo esta modalidad si la alícuota nominal es del
10%, la alícuota efectiva es del 11,11%.

Bolivia en la reforma tributaria efectuada el año 1986, ha adoptado el método de substracción, base
financiera, impuesto contra impuesto e impuesto por dentro, en la actualidad la alícuota nominal en
Bolivia es del 13% y la efectiva del 14,94%

En el siguiente cuadro analizamos el funcionamiento del Impuesto al Valor Agregado, bajo la

modalidad de un sistema de substracción, base financiera, impuesto contra impuesto e impuesto
mostrado por fuera.

Se han considerado los mismos sectores que se señalaron al explicar el impuesto en cascada, es
decir un productor de trigo, un molinero que produce harina, un fabricante de pan y uno que
comercializa ese producto49.

Impuesto al Valor Agregado (Plurifásico No Acumulativo)

PRECIO DE VALOR PRECIO DE IMPUESTO PRECIO DE
COMPRA AGREGADO VENTA 10% VENTA DF CF R
O COSTO s/Impto. c/ Impto.

A 100.00 100.00 10.00 110.00 10.00 10.00

B 100.00 50.00 150.00 15.00 165.00 15.00 10.00 5.00
C 150.00 30.00 180.00 18.00 198.00 18.00 15.00 3.00
D 180.00 20.00 200.00 20.00 220.00 20.00 18.00 2.00
TOTAL RECAUDACION 20.00

El impuesto pagado que equivale a la recaudación obtenida (R), se calcula de la siguiente manera:
débito fiscal (DF) menos crédito fiscal (CF).

En la primera etapa el productor de trigo vende su producción en 110,00 precio de venta que
incluye el impuesto (DF), como se señalo anteriormente, este no tiene costos de compra por tener
producción propia, en consecuencia no tiene crédito fiscal, y la recaudación equivale al total de
débito fiscal.

49
Por razones didácticas, se supone en todos las etapas del proceso de producción y distribución que el
impuesto es trasladado plenamente en cada una de las etapas, hasta llegar al consumidor final.

85
En la segunda etapa, el molinero considera de los 110,00 pagados en el momento de la compra,
100,00 como costo y 10,00 como crédito fiscal, agrega valor (sueldos, salarios, intereses, alquileres,
beneficios y otros) y obtiene un precio de venta sin impuestos de 150,00 y agrega el impuesto del
10% para obtener un precio de venta con impuestos de 165,00.

El molinero en el momento del pago del impuesto y el llenado de los formularios respectivos,
razona en el sentido de que al comprar el trigo el pago por concepto de impuesto 10,00 y al
momento de vender la harina recibió 15,00 del comprador, por lo tanto debe entregar la diferencia
al estado por concepto de impuestos. Siendo este el razonamiento que se sigue en las siguientes
etapas, hasta llegar al consumidor final.

En el cuadro anterior se observa que los montos recaudados en cada una de las etapas de proceso de
producción, distribución y comercialización de los bienes, es igual a la alícuota multiplicada por el
valor agregado en cada una de esas etapas. El total recaudado, es igual a la diferencia de la última
etapa entre el precio de venta con impuesto y sin impuesto, esto muestra que el monto del impuesto
no depende del numero de etapas en el proceso de producción, distribución y comercialización de
bienes, como sucede en el impuesto en cascada que varia en función al número de veces que el bien
pasa de una etapa a otra.

En el cuadro anterior, también se puede apreciar el control cruzado que existe entre compradores y
vendedores, por ejemplo (B) para deducir como crédito fiscal el impuesto pagado a (A), requiere de
una factura o nota fiscal, de igual manera (C) exige nota fiscal a (B) para contar con un crédito
fiscal y así sucesivamente. Este control cruzado se pierde en la etapa final, es decir cuando adquiere
el consumido final.

En el caso de Bolivia, con el objeto de efectuar ese control cruzado adicional, se ha establecido el
Régimen Complementario al Valor Agregado (RC-IVA), con el objeto de complementar esa lucha
de intereses entre compradores y vendedores 50.

En el cuadro siguiente se analiza lo que sucede si (D) el que comercializa el bien, toma la decisión
de exportar y no vender en el mercado interno.

Por razones de neutralidad impositiva (D), debería tener un tratamiento similar al que se le otorga a
un contribuyente que opera en el mercado interno y no exporta, al cual se le reconocen todos sus
créditos fiscales.

Impuesto al Valor Agregado (Plurifásico No Acumulativo)

PRECIO DE VALOR PRECIO DE IMPUESTO PRECIO DE
COMPRA AGREGADO VENTA 10% VENTA DF CF R
O COSTO s/Impto. c/ Impto.

A 100.00 100.00 10.00 110.00 10.00 -.- 10.00

B 100.00 50.00 150.00 15.00 165.00 15.00 10.00 5.00
C 150.00 30.00 180.00 18.00 198.00 18.00 15.00 3.00
D 180.00 20.00 200.00 -.- -.- -.- 18.00 -.-
TOTAL RECAUDACION 18.00

50
En el caso boliviano el consumidor final exige la nota fiscal para deducir dicho monto del impuesto
denominado: Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado (RC-IVA).

86
El contribuyente (D) no tiene un débito fiscal y sí tiene un crédito fiscal al momento de comprar los
bienes a (C), que alcanza a 18,00 monto que equivale al total recaudado hasta ese momento, en las
diferentes etapas del proceso de producción de los bienes. El valor de exportación es de 200,00
(valor FOB). Como se puede apreciar dicho valor no tiene componente impositivo, lo que hace que
ese bien sea competitivo en el mercado externo.

En aplicación del principio de “País de Destino”, se devuelve al exportador los créditos fiscales
emergentes de la compras que realiza, para el caso del ejemplo 18,00 Existen países que devuelven
este monto en efectivo y otros en papeles (valores negociables), como es el caso de Bolivia, que
devuelve los impuestos a través de Certificado de Devolución de Impuestos (CEDEIM).

La devolución de impuestos a los exportadores bajo el principio de país de destino, no significa un

incentivo a algún tipo de tratamiento preferencial a dicho sector, más bien significa una situación de
neutralidad impositiva.

Se señala que el IVA es neutro, una de las razones para afirmar ellos es que en la devolución de
impuestos no discrimina entre los que comercializan en el mercado interno y los exportadores. Los
primeros recuperan su crédito fiscal a través del mecanismo débito crédito fiscal, tal como se vio en
el primer cuadro de funcionamiento del IVA y en el caso de exportación se le devuelve el crédito
fiscal acumulado en etapas anteriores, tal como se puede apreciar en el segundo cuadro del IVA.

La devolución del crédito fiscal del IVA a los exportadores en muchos países en de desarrollo ha
dado lugar a prácticas de elusión y fraude fiscal debido a la “existencia” de exportaciones ficticias
que cuentan con documentos de aduana y de embarque falsos.

En un país con un adecuado control administrativo, las empresas y personas toman la decisión de
exportar, no por que se les devuelve el IVA, sino por razones de ampliación de mercado, precios y
calidad del producto, tipos de cambio y otros factores.

Cuando existe evasión del IVA en las primeras etapas, el impuesto se recupera en las siguientes
etapas del proceso de producción, distribución y comercialización de los bienes, esto es lo que se
conoce con el nombre de efecto recuperación del IVA. En el cuadro siguiente se observa que el
impuesto ha sido evadido en las tres primeras etapas, es decir el productor de trigo, el molinero que
elabora la harina, el panadero, en consecuencia no hay débito, ni crédito, ni impuesto.

Si suponemos que el vendedor de pan (D) está controlado por la administración tributaria, el
momento de la venta tiene que emitir una nota fiscal o factura, originando de esa manera un débito
fiscal y como este comerciante compró esos bienes sin factura, no tiene derecho a un crédito fiscal.

El mecanismo del débito y crédito determina que el vendedor tenga que empozar la totalidad del
impuesto. Como se puede apreciar en la última fila del cuadro, el precio es de 220,00 similar al
cuadro inicial y al recaudación es de 20,00 Es por esa razón que este efecto es conocido con el
nombre de “efecto recuperación”, que señala que el impuesto al valor agregado no pagado en las
primeras etapas se recupera en la últimas o últimas etapas.

Impuesto al Valor Agregado (Plurifásico No Acumulativo)

PRECIO DE VALOR PRECIO DE IMPUESTO PRECIO DE
COMPRA AGREGADO VENTA 10% VENTA DF CF R
O COSTO s/Impto. C/ Impto.

A 100.00 100.00 -.- -.- -.- -.- -.-

B 100.00 50.00 150.00 -.- -.- -.- -.- -.-

87
 C 150.00 30.00 180.00 -.- -.- -.- -.- -.-
D 180.00 20.00 200.00 20,00 220,00 20.00 -.- 20,00
TOTAL RECAUDACION 20,00

Es por eso que el control de la emisión de la factura o nota fiscal es de vital importancia para el
control de las recaudaciones del IVA, más aún en países donde la recaudación de este tipo de
impuesto significa más de la mitad de las recaudaciones impositivas.

El ejemplo del cuadro anterior también sirve para explicar lo que sucede cuando existe el IVA en un
país y las empresas que componen el proceso productivo como el caso del ejemplo, desean
integrarse verticalmente.

Se puede observar que en caso de integración vertical el precio del bien no varia con respecto a
empresas que operan en el mercado sin integrarse, por otra parte, el Estado recauda en ambos casos
el mismo monto. Esta es otra de las razones que permiten señalar que el IVA es un impuesto neutro
con relación a la decisión de integrarse o no, si lo hacen son por otro tipo de razones, pero no por
causas impositivas, tal como sucede cuando existe un impuesto en cascada.

La existencia de exenciones en el IVA considerado un impuesto general a las ventas, da lugar a

muchas distorsiones, que explicamos a través del cuadro que se muestra más abajo, en el cual se
puede apreciar que cuando los insumos y materias primas están gravados y también el producto
final, no se presenta ninguna distorsión en los precios, en consecuencia no existe ningún problema.
Es por esa razón que se plantea que el IVA debe ser un impuesto general a las ventas sin
exenciones.
TRATAMIENTO DE EXENCION A INSUMOS Y PRODUCTO FINAL

Insumos G G E E
P. Final G E G E
RESULTADO s/probema c/probema c/probema C/probema

No sucede lo mismo cuando el insumo esta gravado y producto final esta exento, por ejemplo el
caso de los alimentos o medicamentos, en los cuales el producto final está exento y no así por
ejemplo los embaces, etiquetas o algunas materias primas que intervienen en el proceso productivo,
de ser así el impuesto pagado en la adquisición de materias primas e insumos va al costo y en
consecuencia al precio del bien, creando distorsiones en el precio final, por lo tanto, en esta
situación existen problemas, debido a la ruptura de la cadena de créditos fiscales provocando una
pérdida de la neutralidad impositiva, que produce adicionalmente una especie de doble imposición
cuando ese producto “exento” es comercializado en las siguientes etapas.

En el tema de exenciones es necesario aclarar la diferencia existente entre exenciones y “tasa cero”.
Cuando se establece una tasa cero, las ventas no sólo están exentas del impuesto sino que el
vendedor tiene derecho a un crédito fiscal por los impuestos pagados sobre sus compras, evitando
de esta manera que los impuestos formen parte del costo y en consecuencia del precio final de los
bienes y de los servicios. En cambio en una exención los créditos fiscales pagado sobre las compras
forman parte del costo y del precio final. Esta situación podría evitarse en el caso de que el Estado
devuelva los impuestos de las materias primas e insumos gravados, con lo cual no afectaría al
precio del producto final. El problema surge por la complicación administrativa que surge de la
devolución de esos impuestos, como se la realiza, quien controla, quien fiscaliza y otros aspectos
que complican a la administración tributaria.

88
Muchos países Latinoamericanos y en general los países europeos, exista o no la tasa cero utilizan
la devolución del IVA en el caso de las exportaciones, con el objeto de no exportar impuestos. Se
considera razonable la no devolución de impuestos a los exportadores, cuando el país tiene un poder
monopólico en los mercados internacionales, o cuando un país con una gran intervención estatal,
con empresas públicas exentas del impuesto al valor agregado, que explotan recursos naturales, en
tal caso cuando exportan sus productos no hay un justificativo por el cual se tenga que devolver el
IVA.

En el caso de que los insumos y materias primas estén exentos del IVA y no así el bien final, se
presenta un efecto recuperación debido a que como señalamos anteriormente, si no se paga en IVA
en las primeras etapas, se recupera en la última, en consecuencia no se logra el objetivo de lograr la
exención del IVA y este sistema al igual que los anteriores, crea problemas.

Cuando el bien final y todos los insumos y materia primas están exentos, significaría la ausencia de
un sistema impositivo debido a que en la realidad es difícil otorgar la exención a cada uno de los
insumos y materias primas que intervienen en el proceso productivo y en consecuencia existiría una
ausencia de recursos para financiar el gasto público.

En el cuadro siguiente se puede apreciar el comportamiento del mecanismo de débito y crédito

fiscal, para ello se han tomado siete periodos que constituyen periodos fiscales que normalmente
son de un mes calendario.

Se puede apreciar que en los dos primeros periodos fiscales el débito es mayor al crédito no
existiendo ninguna complicación técnica, debido a que existe un saldo a favor del Estado. Sin
embargo a partir del tercer periodo, como consecuencia de una gran adquisición, que puede ser
materia prima o insumos o la adquisición de un bien de capital, las compras son mayores y en
consecuencia el crédito fiscal es mayor al débito fiscal, ocasionando un saldo a favor del
contribuyente, en consecuencia en ese mes no se registra ninguna recaudación.

En el cuarto periodo, emergente de las compras y ventas se obtiene originalmente un saldo a favor
del fisco de 75, la misma que tienen que compensarse con el crédito acumulado el mes anterior que
alcanza a 102, que con algún mecanismo de actualización de valor tiene que ser incrementado. En el
ejemplo no se ha utilizado ningún método de actualización, para no complicar la explicación, lo que
significa que lo que tenia que empozar al fisco, se compensa con el crédito fiscal acumulado y en el
caso concreto origina un nuevo crédito a favor del contribuyente.

MECANISMO: DÉBITO menos CRÉDITO

1er 2do 3ero 4to 5to 6to 7mo
DF 45 63 78 95 120 164 178
CF 20 34 180 20 135 110 133
DF-CF 25 29 -102 75 -15 54 45
AJUSTES 0 0 0 -102 -27 -42 0
R 25 29 0 -27 -42 12 45

Así se van arrastrando los créditos fiscales acumulados a favor del contribuyente, que con algún
sistema de actualización de valor va siendo compensado en el periodo siguiente hasta agostarse y
volver a generar saldos a favor del fisco51.

51
En el caso de Bolivia desde mayo de 1986 hasta hace dos años atrás, la actualización de los créditos
fiscales se los efectuaba en función de la variación del dólar americano, sin embargo como consecuencia

89
En el caso del impuesto al valor agregado, el tratamiento que se da a los bienes de capital, para
lograr y asegurar la devolución oportuna de del impuesto pagado en la adquisición de dichos bienes,
ha dado lugar a la aplicación de diferentes métodos que pasamos a explicar:

La “base pura” para el cálculo del impuesto al valor agregado se la puede obtener de la expresión
(16), a la cual se debería restar la variable T i, la misma que está compuesta por la recaudación del
IVA y de otros impuestos denominados indirectos.

A esta versión de “base pura” del IVA, se le puede realizar algunos ajustes relacionados con el
tratamiento de tasa cero a las exportaciones, las operaciones no transadas y la inclusión de las
importaciones como base de cálculo del IVA.

La recaudación del IVA, realizando los ajustes señalados estaría conformada de la siguiente
manera:

R = t ( Y – X + M – s – Ti) (28)

Donde R significa la recaudación del IVA y t constituye la alícuota que recae sobre el ingreso Y,
menos las exportaciones X, por estar sujetas a tasa “cero”, más las importaciones M y menos los
impuestos indirectos T i.

Si consideramos la identidad analizada en el punto (17), tenemos:

Y = Cp + Ip + s + G + (X – M) (29)

Si se efectúan algunas variaciones:

Y – X = Cp + Ip + s + G – M (30)

Remplazando (30) en (28), tenemos:

R = t (Cp + Ip + G – Ti) (31)

Remplazando la variable G por el numeral (3), tenemos:

R = t (Cp + Ip + Cg + Ig – Ti) (32)

En la expresión anterior la inversión tanto pública como privada es parte de la base imponible del
IVA, en la medida que forma parte de la demanda final. Este método es conocido con el nombre de
IVA tipo valor agregado.

De acuerdo al tratamiento de los bienes de capital existe el método que permite deducir como
crédito fiscal el impuesto pagado en la compra de bienes de capital, de esta manera la inversión
tanto pública como privada pasa a ser considerada como un insumo de la producción, este sistema

de la aplicación de medidas de política cambiaria para evitar el ingreso de mercaderías de la República

Argentina, el tipo de cambio sufrió una depreciación acelerada, que distorsiono el sistema de
actualización, razón por la cual se tuvo que considerar otro parámetro para la actualización de los
impuestos. Actualmente a partir de la gestión de 2003 se usa las Unidades de Fomento a la Vivienda
UFVs, índices que reflejan la inflación del país.

90
de tratamiento se denomina IVA tipo consumo, sistema que ha sido adoptado por la legislación
tributaria boliviana, por lo tanto tenemos:

R = t (Cp + Cg – Ti) (33)

Finalmente, si a la inversión se la considera como un insumo intermedio de producción por la parte

de la depreciación que se consume y dado que tanto Pt como Pk, corresponde a la remuneración de
factores al trabajo y capital, respectivamente, esta alternativa se denomina IVA tipo ingreso, y
tenemos:

R = t ( Pt + Pk – X + M – s) (34)

Con relación al tratamiento tributario de las inversiones es necesario aclarar que cuando se gravan
los bienes de capital y no se permite la recuperación del crédito fiscal o se permite que este se lo
efectúe lentamente, ocasiona que el impuesto pagado en la adquisición de estos bienes sea
incorporado al costo del bien o servicio y en consecuencia al precio final.

VII.3 PRINCIPALES CARACTERISITICAS DEL IVA

El IVA es un impuesto al consumo que grava las transacciones de bienes muebles (puede abarcar a los
inmuebles), la prestación de servicios y las importaciones definitivas, el IVA puede ser aplicado a nivel
de productor, puede también aplicarse hasta nivel de mayorista y finalmente alcanzar a nivel de
minorista o detallista.

El IVA al igual que todos los impuestos al consumo es un impuesto real por contraposición a los
impuestos personales debido a que la persona no es un elemento esencial en la configuración del hecho
imponible. Por otra parte es un impuesto objetivo por que no se toma en cuenta circunstancias
personales del sujeto pasivo para graduar la carga tributaria.

El IVA es considerado de “base amplia”, cuando grava la venta de bienes y servicios en todas las
etapas del proceso productivo incluyendo las importaciones, es de “base intermedia” cuando el número
de exenciones de bienes y servicios es significativo y de “base reducida” cuando sólo grava la venta de
bienes a nivel de producción y los servicios no están alcanzados por este impuesto. En la actualidad
existen algunos países latinoamericanos que solo gravan con el IVA la venta de bienes muebles y las
importaciones definitivas, dejando fuera de la materia imponible a la prestación de servicios que está
sujeta a impuestos diferentes. En el caso boliviano, la legislación establece un IVA que grava la venta
de bienes muebles, la prestación de servicios y las importaciones definitivas, con pocas exenciones de
acuerdo a su cobertura el IVA es considerado de base amplia.

El termino transacciones utilizado en las diferentes legislaciones comprende por una parte las
ventas efectuadas en el mercado interno así como los aportes de capital, las reorganización de
empresas (a través de fusiones, disoluciones, liquidaciones, escisiones, así como otras formas de
reorganización), los retiros de mercaderías, las muestras comerciales. En el caso de los servicios,
estos comprenden, el alquiler o arrendamiento de bienes muebles e inmuebles, el arrendamiento
financiero (leasing), los servicios básicos (agua, energía eléctrica), los de transporte,
comunicaciones, seguros, así como los servicios financieros. El término prestación de servicios

91
alcanza a las rentas de trabajo, por lo que los sistemas impositivos, dentro de una técnica legislativa
adecuada, deberían aclarar la exención de estos ingresos por estar sujetos al impuesto a la Renta 52.

En el caso de las importaciones, se señala que las importaciones definitivas, estas están alcanzadas
por el IVA en el momento del despacho aduanero, en consecuencia las importaciones que carecen
de tal calidad, están excluidas del objeto y no están alcanzadas por el IVA, tal es el caso de las
admisiones temporales, transito aduanero, reimportaciones, reexpediciones, zonas francas y otras.

El hecho de gravar con el IVA, las importaciones definitivas por el IVA y el hecho que la
administración aduanera actúe como un recaudador “tax collector”, ha dado lugar a algunas
confusiones sobre el IVA cobrado en el momento de las importaciones definitivas, en el sentido de
considerar como un impuesto a las importaciones o como si fuera un tributo aduanero. Sin embargo,
podemos señalar sin lugar a dudas que le IVA es un impuesto interno cobrado en aduana por
razones prácticas.

Tal como se analizará al momento de revisar el arancel aduanero y tomando en cuenta el principio
de neutralidad que adopta el IVA y la adopción del principio de país de destino, se puede afirmar
que el IVA aplicado en el momento de la importación definitiva, no discrimina frente a las
operaciones realizadas internamente.

Por otra parte, no se establece periodos distintos de cancelación para las importaciones de
mercancías que el que se otorga en el mercado interno, lo contrario significaría una discriminación
en contra del mercado interno. La base imponible del IVA en el mercado interno es similar a la base
imponible, cuando el bien es importado.

Se recomienda también que las exenciones sean los menos posibles para evitar distorsiones en
actividades o sectores gravados y otros exentos, debido a la existencia de sustitutos perfectos y los
sustitutos cercanos del bien que pueden estar gravados.

La técnica recomienda que el IVA tenga una sola alícuota, debido a que son de fácil administración
y control, por otra parte las alícuotas diferenciales crean distorsiones debido a su complejidad
administrativa y a la existencia del efecto recuperación, si por ejemplo se grava los madera
(materias primas en general) con una alícuota más baja que por ejemplo los muebles (bien final), los
adquirentes -consumidores finales- de este último bien soportan, en caso de un total traslado del
impuesto, la totalidad del impuesto más alto.

Otra de las justificaciones de la alícuota uniforme del IVA es la de considerar una especie de pacto
social donde el Estado trata de no explotar su poder monopólico con alícuotas más elevadas para
bienes con una demanda inelástica.

V.4 OTROS ASPECTOS: LA PRODUCITIVIDAD DEL IVA

En razón a que el IVA es en la actualidad uno de los impuestos más importantes en los países en
vías de desarrollo, debido a que las recaudaciones representan más del 50% de los impuestos
internos, es necesario analizar tres aspectos relacionados con este impuesto. La productividad, el
nivel y estimación de la evasión y finalmente, la regresividad de este impuesto.

52
La mayor parte de las legislaciones latinoamericanas no consideran dentro del IVA la prestación de
servicios realizada de manera independiente y en relación de dependencia.

92
V.4.1 LA PRODUCITIVIDAD DEL IVA

La productividad del IVA, tal como se señalo anteriormente, se obtiene dividiendo la recaudación
del impuesto sobre el PIB este resultado de divide por la alícuota del impuesto, a esta relación también
se la denomina “presión tributaria por punto del impuesto”.

En el siguiente cuadro se muestra la evolución de la productividad del IVA del caso boliviano,
durante las gestiones de 1991 a 2001.

PRODUCTIVIDAD MEDIA DEL IVA en porcentajes

ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC TOTAL
1991 0.026 0.026 0.026 0.030 0.031 0.029 0.041 0.032 0.031 0.033 0.035 0.033 0.375
1992 0.032 0.032 0.033 0.034 0.037 0.034 0.033 0.035 0.036 0.036 0.040 0.033 0.413
1993 0.029 0.028 0.034 0.035 0.041 0.032 0.042 0.039 0.040 0.035 0.043 0.041 0.440
1994 0.046 0.034 0.038 0.039 0.038 0.038 0.040 0.046 0.048 0.042 0.048 0.048 0.504
1995 0.041 0.035 0.038 0.035 0.040 0.037 0.039 0.031 0.028 0.086 0.041 0.040 0.490
1996 0.044 0.033 0.035 0.038 0.039 0.037 0.044 0.040 0.039 0.045 0.044 0.045 0.483
1997 0.045 0.038 0.034 0.042 0.039 0.044 0.042 0.043 0.044 0.051 0.047 0.048 0.519
1998 0.041 0.035 0.040 0.037 0.040 0.042 0.043 0.047 0.048 0.047 0.051 0.055 0.527
1999 0.045 0.043 0.043 0.035 0.035 0.038 0.037 0.037 0.039 0.043 0.044 0.053 0.492
2000 0.033 0.032 0.056 0.033 0.031 0.037 0.035 0.036 0.031 0.036 0.039 0.044 0.443
2001 0.039 0.037 0.039 0.036 0.038 0.036 0.035 0.035 0.035 0.043 0.036 0.039 0.448

El comportamiento ascendente que se muestra en el gráfico siguiente se debe por una parte al
incremento de la alícuota, la misma que se efectúo mediante la aprobación de Ley en febrero de
1992 y entro en vigencia el mes siguiente, con un incremento fue del 10 al 13%, es decir un treinta
por ciento; y por otra parte, a los operativos realizados por la administración tributaria. Esta última
aseveración demuestra que en periodos en los que se realizan controles de emisión de nota fiscal u
otros operativos de fiscalización, existe en los periodos siguientes, un mejor cumplimiento del pago
del impuesto.

Productividad del IVA

0.600

0.400
P-IVA

0.200

0.000
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
Años

V.4.2 ESTIMACION DE LA EVASION

93
Para el cálculo de la evasión del IVA se considera las ventas gravadas, las compras que generan
crédito fiscal y las inversiones gravadas, de manera esquemática la metodología utilizada para el
cálculo de la evasión del IVA (Incumplimiento), es la siguiente:

PRODUCCIÓN BRUTA
Mas: Importaciones .
OFERTA TOTAL
Menos:
Exenciones
Exportaciones
Variación de Inventarios .
A: VENTAS GRAVADAS (VG)

CONSUMO INTERMEDIO (Total de Compras)

Menos:
Compra de insumos gravados para producción exenta
Compra de insumos gravados para producción destinada a la Exp.
Inversiones privadas en bienes destinados a la formación bruta de Cap.
Mas:
Inversiones en bienes exentos .
B: COMPRAS NETAS (CN)

Aplicando la alícuota del IVA al rubro A y a B, se obtiene el débito y crédito fiscal

respectivamente, la diferencia entre débito y crédito fiscal permite estimar la recaudación potencial
(RP), la misma que se compara con la recaudación real (RR), que es la realmente obtenida por la
administración tributaria.

DF = t (VG)
Menos: CF = t (CN)
RECAUDACION POTENCIAL RP

La pérdida de recaudación por incumplimiento (PR I) es igual a:

PRI = RP - RR

El porcentaje de evasión (o de incumplimiento), denominado por la letra EIVA, se calcula dividiendo

la pérdida de recaudación entre la recaudación potencial:

EIVA = PRI / RR

V.4.1 LA REGRESIVIDAD DEL IVA

La mayor parte de los analistas del IVA, señalan que este es un impuesto regresivo, es decir que la
carga tributaria es soportada con mayor fuerza por las personas de bajos ingresos

XXXXxx

V.5 COMENTARIOS FINALES SOBRE EL IVA

94
Algunos autores señalan que el IVA no funcione de manera adecuada en los países en desarrollo,
debido a que no es lo mismo aplicar el IVA en países avanzados de Europa y en los países en
desarrollo, debido a que en estos últimos países existen sectores informales (economía sumergida)
en los cuales no se recauda el IVA, si ha esta situación adicionamos sectores de pequeños
contribuyentes, que no son parte del sector informal, por estar legalmente registrados y que por el
volumen de sus ventas y de capital no son sujetos del IVA, y no están obligados a emitir la nota
fiscal. Si a los problemas anteriores adicionamos la existencia de una alícuota excesiva, el problema
se agudiza más, incrementando los índices de evasión.

En un análisis sobre el modelo económico adoptado en América Latina y su relación con el proceso
de globalización y hegemonía del capital financiero internacional (Giraldo C.A.,Mora O.M, 1998),
señalan que el IVA y el impuesto a la producción, “resultan neutrales desde el punto de vista del
mercado; sin embargo, para el capital financiero, tales impuestos tienen como propósito, castigar la
demanda interna, para permitir, así, la generación de un excedente exportable”. Excedente que
permite generar divisas para convertir el capital financiero en divisas y realizar de esta manera
operaciones en los mercados financieros internacionales.

Mientras no exista un impuesto que pueda sustituir el IVA, la vigencia de este gravamen va a
mantenerse en los diferentes regímenes tributarios de Latino América.

Finalmente, a manera ilustrativa en el cuadro siguiente se muestra las alícuotas vigentes en algunos
países latinoamericanos.

ALÍCUOTAS DEL IVA (a julio/05)

PAÍS ALÍCUOTA %
Argentina 21
Bolivia 14,94
Brasil 17 y 18
Chile 19
Colombia 16
Costa Rica 13
Ecuador 12
El Salvador 13
Guatemala 12
Haití 10
Honduras 12
México 15
Nicaragua 15
Panamá 5
Paraguay 10
Perú 19
Uruguay 14 – 23
Venezuela 15
FUENTE: CENTRO INTERAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA (CIAT).

VII.3 IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO

95
La estructura de la variable consuno depende por una parte de la composición de la distribución del
ingreso y por otra, de la variación de los precios relativos de los bienes y servicios de consumo
final, ambas variables pueden ser modificadas mediante instrumentos tributarios.

En el presente tópico, se analiza el impuesto selectivo al consumo (ISC)53, instrumento tributario

que al modificar los precios relativos de los bienes y servicios del consumo final, está alterando la
estructura de la variable consumo.

Constituye un instrumento de política económica muy importante, por las finalidades que cumple
al: a) Modificar el perfil de la demanda liberando divisas para usos más prioritarios; b) Atenuar la
regresividad del sistema tributario producida por la aplicación del IVA; c) Trasladar el componente
no aduanero de arancel.

Analizando la materia imponible de este impuesto, se puede señalar que recae sobre bienes y
servicios que tienen una alta elasticidad ingreso y una baja elasticidad precio. La alta elasticidad
ingreso significa que el consumo de una persona aumenta más que proporcionalmente, frente a un
incremento del ingreso. Y una baja elasticidad precio significa que el consumo no se reduce
substancialmente ante un incremento de los precios.

Algunos analistas de temas tributarios sostienen que este impuesto constituye una de las formas de
distribuir el ingreso a favor de las personas más pobres, debido a que recae sobre bienes con
determinadas características y no afecta a los bienes básicos y a los considerados de primera
necesidad.

Para analizar las finalidades descritas y ver como se propaga el consumo de este tipo de bienes, es
necesario referirse a los efectos demostración de tipo vertical y horizontal. Los efectos
demostración de tipo vertical y horizontal permiten explicar la modificación del perfil de la
demanda y la liberación de divisas. El efecto demostración de tipo vertical se da por ejemplo,
cuando personas de estratos económicos muy elevados de países en desarrollo realizan un viaje a un
país altamente desarrollado, en el cual por el contacto con personas de su mismo nivel de ingreso,
adquieren ciertos hábitos, usos, costumbres, sobre el uso de ciertos bienes y deciden comprar e
introducir a nuestro país esos bienes. El efecto demostración de tipo horizontal se da cuando
personas de nuestro país de igual o menor ingreso, por la moda, copia, deciden adquirir ese tipo de
bienes en el mercado. Como en el corto plazo el aparato productivo no responde a esa demanda, aún
en el largo plazo, esta se traslada al exterior, ocasionando una salida de divisas, por la importación
de ese tipo de bienes.

Con relación a la regresividad, se señalo que los impuestos indirectos entre los que están los
impuestos al consumo y por lo tanto el impuesto al valor agregado IVA, son regresivos, ello
significa que la carga tributaria es soportada con mayor peso por las personas de bajos ingresos y
una forma de atenuar la regresividad de un sistema tributario es gravando con el impuesto selectivo
al consumo ISC, a los bienes denominados prescindibles o de consumo suntuario o de lujo, bienes
que se suponen son consumidos por personas de elevados ingresos.

CONCEPTOS PERSONA A PERSONA B

Ingreso anual (Y) 5.000,00 100.000,00
Gastos en consumo bienes esenciales 4.900,00 30.000,00

53
En el caso de Bolivia este impuesto se denomina Impuesto a los Consumos Específicos (ICE) y en el caso
de los hidrocarburos se denomina Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD).

96
 Gastos en consumo bienes suntuarios .-. 15.000,00
Impto. Al consumo del 10% (t) 490,00 3.000,00
Impto. Selectivo al Consumo 40% (t) .-. 6.000,00
Carga tributaria (t + t)/Y (en %) 9,80 9,00

En el cuadro anterior se observa que la persona B, de los 45.000 que destina a gasto un 33% está
destinado a la compra de bienes suntuarios, asumiendo un impuesto al consumo de 10% y una tasa
media del 40% para bienes suntuarios, tenemos que la carga tributaria es del 9%, atenuando de esta
manera la regresividad producida por los impuestos al consumo, como es el caso del IVA.

La materia imponible de este impuesto está conformada por dos grandes grupos de bienes. En un
primer grupo se encuentran aquellos bienes denominados pigouvianos, cuyo consumo generan
efectos externos negativos tales como cigarrillos, aguardientes, licores, vinos, cerveza, gasolina,
diesel y otros. En un segundo grupo se encuentran aquellos bienes denominados suntuarios,
prescindibles o de lujo por las características de su elasticidad precio e ingreso, son bienes
consumidos por personas de estratos sociales de más altos ingresos.

Dentro de este último grupo de bienes prescindibles, con el objeto de la evitar la discresionalidad y
facilitar las labores de control por parte de la administración tributaria, se toman algunos criterios de
selección, referidos: a).Que sean de gran volumen; b) Que sean consumidos por personas de
elevados ingresos y c).Que tengan un precio unitario elevado. Entre los bienes que cumplen estas
características podemos señalar por ejemplo los yates, avionetas, helicópteros, vehículos de lujo y
otros bienes que tengan las características señaladas. Existen bienes que cumplen una o dos de las
características señaladas como es el caso de las joyas de gran valor, relojes de marca, perfumería, y
otros que por su volumen pequeño, son difícil control.

El impuesto selectivo al consumo por su naturaleza se aplica a los bienes producidos internamente y
a los bienes importados, siendo la base imponible el valor CIF Ex aduana, en el caso de las
mercancías importadas y el valor de venta en fabrica, cuando se trata de la producción nacional.

VIII IMPUESTOS AL COMERCIO EXTERIOR

VIII. 1 INTRODUCCIÓN

Dentro de la oferta agregada, la variable importaciones juega un papel importante y como cualquier
otra variable, está determinada por el nivel y por su estructura.

El nivel de las importaciones está determinado por la capacidad de importar que tiene un sistema
económico, la cual depende de la cantidad de divisas que generan las exportaciones, del déficit o
superávit de de las demás cuentas de la balanza de pagos, de la entrada neta de capitales ya sean
estos de inversión o de préstamo y de las variaciones de las reservas internacionales.

97
El Modelo Tributario para América Latina (1973), considera que el nivel de importaciones es un
dato, y no un problema específico de la política de importaciones, debido a que en el mediano y
largo plazo la demanda de productos externos, tiende a agotar la capacidad de importación. Por tal
razón es más relevante es analizar la estructura de la variable importaciones y el papel dentro de
las estrategias de desarrollo de cada país.

VIII. 2 INSTRUMENTOS DIRECTOS E INDIRECTOS

La estructura de la variable importaciones, en función a los objetivos que se persigan, puede ser
modificada utilizando una variedad de instrumentos. Existen instrumentos de acción directa, con un
alto poder de eficacia operativa, por el carácter discrecional que tienen y existen instrumentos de
acción indirecta, que actúan a través del mercado.

Los Instrumentos directos han sido utilizados cuando el Estado efectuaba a través de diferentes
acciones, una mayor intervención en el funcionamiento del sistema económico. Entre estos
podemos citar el Monopolio de Importaciones, medida mediante la cual se establece que el Estado
es el único importador de uno o varios productos determinados; también están las prohibiciones, las
licencias previas, los cupos cuantitativos, los permisos previos y otros instrumentos equivalentes. El
carácter discrecional de estas medidas ha dado lugar a prácticas de corrupción administrativa, razón
por la cual no permiten prever los efectos sobre el sistema económico. Los subsidios constituyen
también instrumentos de carácter directo y actúan con efectos equivalentes a un arancel aduanero,
pero con características y efectos diferentes.

En la actualidad muchos países latinoamericanos han dejado de utilizar estos instrumentos debido a
la adopción de modelos de mercado con menor grado de intervención que en épocas pasadas.

Los instrumentos de acción indirecta han sido más utilizados y entre ellos tenemos principalmente
el arancel aduanero, las tasas de cambio múltiples, los recargos cambiarios y los depósitos previos.

Estos instrumentos indirectos actúan a través del mercado, modificando los precios relativos de los
bienes y servicios.

El depósito previo consiste en establecer como su nombre señala un depósito de un porcentaje sobre
el valor de la mercancía objeto de importación, por un periodo determinado. En el caso de Chile
existe el antecedente en años anteriores, de un depósito previo del 10.000% para la importación de
vino, en el caso de Bolivia del 500% para la importación de una lista de productos, que por razones
políticas no pudo efectivizarse.

El objetivo, como se señalo es el de disminuir o evitar la importación de un producto determinado,

con el objeto de modificar la estructura de la variable importaciones.

Los proveedores del resto del mundo para evitar esta medida han instituido lo que se conoce con el
nombre de crédito de proveedores, consistente en otorgar un crédito al importador de la mercancía
objeto del depósito previo, para que la cantidad de mercancías importadas continúen al mismo ritmo
de antes, como si no hubiese pasado nada. En consecuencia, el crédito de proveedores anula la
medida de depósito previo, impuesta por un país.

VIII. 3 ARANCEL ADUANERO

98
Para analizar el arancel aduanero vamos a suponer una economía abierta que vende y compra bienes
y servicios en el exterior pero no tiene ninguna influencia en los precios internacionales, como es el
caso de la mayoría de países latinoamericanos, debido a una oferta o demanda muy pequeña si es un
país exportador o importador, respectivamente.

En el caso de una exportación en el que no existe intervención estatal, por cada unidad vendida se
recibe un precio denominado precio FOB (free on board), es decir el precio a bordo del barco en el
puerto de embarque.

En el caso de las importaciones el importador no paga el precio FOB, tiene que incluir el costo de
los fletes y seguros desde el país de origen hasta el destino final, este precio se denominado precio
CIF (cost, insurance, freight), es decir el precio del bien en el puerto de ingreso. En consecuencia
tenemos la siguiente relación:

Pcif = Pfob + FyS

En la identidad anterior Pcif significa el valor del bien a precios internacionales, calculado en
moneda nacional, incluyendo fletes y seguros, FyS, significa el monto de los fletes y seguros
pagados por unidad. Por otra parte, para efectos del análisis posterior el valor cif es igual:

Pcif = Pcif*. E

Donde Pcif* es el valor del bien a precios internacionales en dólares (moneda extranjera) y E es el
tipo de cambio nominal.

El arancel aduanero o gravamen arancelario como se lo denomina, es un impuesto como cualquier

otro y tiene por objeto transferir recursos del sistema económico al Estado para financiar el gasto
público.

Gráfico Nº

PRECIO OL D

Pcif

0
a b CANTIDADES

99
Para explicar los efectos económicos y financieros que produce el establecimiento de un arancel
aduanero es necesario partir de un gráfico en el cual se muestra por una parte la demanda total (D) y
la oferta local OL, la misma que está relacionada con la producción nacional.

En el gráfico Nº anterior se observa una situación en la cual no existe arancel aduanero, en

consecuencia al precio de Pcif la cantidad de bienes que se producen localmente alcanza a
solamente la magnitud oa y la demanda total alcanza a ob, por lo tanto para lograr el equilibrio en
ese mercado hay que importar ab.

Si se establece un arancel aduanero t, el primer efecto que se tiene es un incremento en el precio

equivalente a Pcif más t (arancel aduanero), por lo tanto tenemos que el Pn, precio interno (precio
nacional), es igual a:

Pn = Pcif + (1+t)

Al elevar el precio del bien de Pcif a Pn, se producen tres efectos importantes: un efecto consumo
emergente de la reducción de la cantidad demanda como consecuencia de una elevación del precio,
efecto que se puede apreciar en el gráfico a través de la reducción de la cantidad consumida en una
magnitud de bd; un efecto protección que se muestra en el gráfico a través de un incremento de la
oferta local en un magnitud de ac; y finalmente un efecto financiero emergente de la recaudación
obtenida como aplicación del arancel aduanero y eso se muestra en el área efgh.

El efecto financiero relacionado con la recaudación, es el resultado de considerar la base imponible

del impuesto que viene dado por la magnitud cd = eh, que es la magnitud que se importa después de
la aplicación del arancel, multiplicado por la magnitud del arancel que equivale a ef = gh.

Gráfico Nº
PRECIO OL D

f g
Pn= Pcif (1 + t)

Pcif e h

La elevación del precio de los bienes importados ocasiona, en función a la elasticidad de la

demanda, una disminución de 0 la cantidad demandada de manera casi inmediata, debido a que las CANTIDADES
a importación
personas naturales o jurídicas que realizan la c d
del bien, disminuyen ben igual magnitud el

uso o consumo de dichos bienes, esta disminución se conoce con el nombre de efecto consumo.

En cambio el efecto protección, que en el gráfico se muestra como un incremento de la cantidad

ofrecida localmente, no sucede inmediatamente, debido a que no es fácil incrementar la producción
de un día para otro, más aún si no existe producción nacional de esos bienes similares o iguales a
los bienes importados. La protección que se otorga a la industria nacional a través de la utilización
del arancel aduanero es de dos tipos: una protección ex ante para aquella industria que no existe en
el país y una protección ex post para la industria existente y que se desea proteger.

100
Para explicar el efecto protección es necesario recordar por una parte; que los bienes producidos
internamente y sus similares extranjeros son perfectamente sustitutos, es decir que los bienes
adquiridos en el exterior no presentan ninguna diferencia en calidad con los bienes producidos
internamente, por lo tanto la demanda nacional no distingue a los bienes según su procedencia, si el
precio de ambos es el mismo; por otra parte es necesario recordar que la utilización del arancel
aduanero en las décadas anteriores, estuvo relacionada con los modelos prevalecientes en esos
años, es decir modelos de “desarrollo hacia adentro” y de una intervención estatal. El Estado a
través de las autoridades fiscales establecía los aranceles proteccionistas en función a las solicitudes
efectuadas por los empresarios privados que buscaban una protección a la industria nacional, como
alguien señalo, se establecían aranceles a medida del productor, tal como se hace en una sastrería, a
medida del cliente.

Lo importante en esa época era otorgar protección a la industria nacional e ir regulando las tasas
nominales explicitas para evitar proteger la ineficiencia de las empresas, es decir conforme las
industria protegidas van logrando niveles mayores de eficiencia se debería disminuir las tasas
nominales, hasta lograr que el país de constituya en el resto del mundo, es decir convertirnos en
exportadores de esas mercancías.

Por otra parte, la característica de esas épocas era la de utilizar aranceles aduaneros diferenciales,
unos muy elevados para los productos con un mayor grado de elaboración como ser vehículos,
aparatos electrónicos y aranceles muy bajos para los productos con menor grado de elaboración,
tales como materias primas, insumos y muchos alimentos. Como resultado de esta política los
aranceles fluctuaban entre porcentajes incluso superiores al 100% y el 1%.

VIII. 4 EFECTO PROTECCIÓN

En el Cuadro siguiente se puede analizar los que sucede si se efectúa una importación por ejemplo
de una camisa del Resto del Mundo (cualquier país), después de efectuar todos las negociaciones
con el proveedor del exterior y establecer por ejemplo un precio de $us 100 FOB como valor de
dicho bien, se utiliza el dólar americano, por ser esta la moneda con la cual se realizan las
operaciones de comercio exterior. Una vez que la mercancía llega a la aduana de destino, se procede
a efectuar el despacho aduanero. Si el arancel aduanero para la importación de camisas es del 70%,
se procede a cancelar ese porcentaje y el precio total pagado en nuestro país (territorio aduanero), es
de $us 170.

RESTO DEL ARANCEL NUESTRO

MUNDO ADUANERO PAÍS
100 70% 170

El precio de $us 100 del bien recibe le nombre de Valor de la Mercancía a precios internacionales.
El arancel del 70% constituye la tasa nominal explicita del arancel aduanero, se denomina así por
que está mostrada de manera clara y formal en los diferentes documentos que detallan el arancel
aduanero de las diferentes mercancías.

El valor de $us 170 pagado recibe el nombre de Valor CIF Ex - Aduana, se denomina así por que
incluye los costos, seguro y fletes, más los derechos arancelarios pagados al momento de internar a
territorio aduanero. El proceso de importación desde la negociación con el proveedor del Resto del
Mundo hasta los trámites internos, llenado de pólizas de importación y otros trámites, con lo que
termina este proceso de importación.

101
En el cuadro siguiente se analiza lo que sucede cuando un industrial, por ejemplo del país A, decide
producir internamente camisas. Para ello tiene que conocer la estructura de costos y valor agregado
de ese producto. En la investigación de mercado que realiza, determina que las materias primas e
insumos de ese bien, tela, hilo, botones y otros, tienen un valor en el resto del mundo de 60 $us., y
que el valor agregado externo (en el resto del mundo), es decir la remuneración a los factores
productivos, sueldos, salarios, alquileres, beneficios y utilidades alcanza a $us 40.

RESTO DEL ARANCEL NUESTRO

MUNDO ADUANERO PAÍS
100 70%
60 10% 66
40

Partiendo del supuesto de que los aranceles son elevados para mercancías con un alto grado de
elaboración, por ejemplo 70% para las camisas y bajos para materias primas e insumos, por ejemplo
10%, decide importar las materias primas e insumos para la producción de camisas, pagando
finalmente un valor CIF Ex - Aduana de 66 $us.

Si el industrial nacional con las materias primas e insumos importados decide producir camisas, se
preguntará cual es el precio al cual puede vender en el mercado interno. Una decisión racional
señala que el precio al cual el puede vender es el similar al del producto importado 54, o sea $us 170,
valor que se denomina Precio de Venta en Fabrica. Este valor: Precio de Venta en Fabrica, tiene
que ser igual al Valor Cif Ex - Aduana, aun en el caso de que el producto nacional fuera de inferior
calidad, su precio tiene que ser comparado con un producto similar producido en el resto del
mundo. Por lo tanto:

PRECIO DE VENTA EN FABRICA = VALOR CIF EX-ADUANA

Es por esa razón que tanto el impuesto al valor agregado (IVA) o los impuestos selectivos al
consumo, por razones de equidad, gravan también las mercancías importadas.

VIII. 5 ANALISIS DE LA TASA DE PROTECCIÓN EFECTIVA

La Tasa de Protección Efectiva (TPE), mide la protección al proceso productivo, utilizando los
datos del ejemplo anterior, la TPE se calcula de la siguiente manera:

Precio de Venta en Fabrica $us 170

Valor Insumos y Materia Primas “ 66
VALOR AGREGADO INTERNO $us 104

El valor agregado interno VAi es muy superior al valor agregado externo VAx de $us 40 que se
observa en el cuadro anterior, por lo tanto utilizando una formula sencilla podemos señalar que la
tasa de protección efectiva (TPE), la cual mide la protección al proceso productivo es igual:

TPE = ((VAi - VAx )/ VAi ) * 100

54
Se asume, como se señalo anteriormente, que los bienes nacionales y extranjeros son perfectamente
sustitutos debido a que no existen ninguna diferencia de calidad.

102
Para el caso del ejemplo la tasa de protección efectiva es igual a:

TPE = ((104 - 40)/ 40) * 100 = 160%

El porcentaje anterior significa una especie de tasa de retorno y muestra la ganancia que se obtiene
por el hecho de producir el bien internamente, quiere decir que el productor de nuestro país pude
producir ese bien pagando mejores sueldos y salarios, obteniendo mejores ganancias y utilidades, en
general puede remunerar por encima de un 160% a las remuneraciones pagadas por esos mismos
conceptos por su proveedor, en el resto del mundo.

Si decide vender por encima de $us 170, y bajo el supuesto de que el bien es de la misma calidad
que el producto del resto del mundo, tiene un problema de competencia con el precio del producto
importado, lo cual ocasionaría una salida del mercado.

Si comercializa por debajo de $us 170, por ejemplo $us 160, bajo una política de control de la
política arancelaria por parte del Estado, las autoridades encargadas de ese control deberían reducir
el arancel a 60% cosa que el valor CIF Ex -Aduana sea igual al Precio de Venta en Fabrica. La
diferencia entre la tasa de protección explicita y la que debería ser (tasa de protección implicita), se
denomina: agua en la tarifa.

La tasa e protección efectiva como se señalo anteriormente mide la protección a todo un proceso
productivo y no a un bien en particular, la formula para calcular de manera didáctica es la que
señalamos en párrafos anteriores:

TPE = ((VAi - VAx )/ VAi ) * 100

En el análisis de las tasas de protección efectiva, se presenta una contradicción entre el valor
agregado interno y la tasa de protección efectiva, es decir cuanto la magnitud del valor agregado
interno es muy bajo, la tasa de protección efectiva es alta y viceversa, cuanto mayor es la magnitud
del valor agregado interno menor es la tasa de protección efectiva.

En el siguiente cuadro se observa que en el resto del mundo, el valor de insumos y materias primas
a precios internacionales alcanza a $us 90 y el valor agregado interno es de $us 10, esta estructura
de precios normalmente se da en bienes denominados suntuarios, prescindibles o de lujo.

RESTO DEL ARANCEL NUESTRO

MUNDO ADUANERO PAÍS
100 70% 170
90 10% 99
10 71

La tasa de protección efectiva utilizando la formula anterior nos da un resultado de 610%,

porcentaje bastante interesante para incentivar a la creación de una industria de ese producto.

Si por ejemplo el cuadro anterior se refiere a un proceso productivo de fabricación de cigarrillos,

con esa TPE tan elevada, el inversionista nacional estaría interesando en importar los insumos y
materias primas por un valor de $us 99 consistentes en tabaco, papel, papel sulfito, papel selofan,
filtros, y otros insumos para producir cigarrillos y en nuestro país el inversionista como se ve puede
pagar mejores sueldos y obtener altas utilidades al vender su producto en $us 170.

103
En el caso de bienes como los alimentos y materias primas se da un fenómeno distinto debido a que
la TPE es mucho más baja que de los bienes suntuario, prescindibles o de lujo.

RESTO DEL ARANCEL NUESTRO

MUNDO ADUANERO PAÍS
100 12% 120
10 10% 11
90 109

Si el ejemplo anterior estaría referido a la producción de por ejemplo mantequilla, importar la leche,
los embases y otros insumos costaría $us 11 y el valor agregado es de $us 109. Si calculamos la
TPE no da un 21.1%.

Si comparamos las tasas de protección efectiva de los dos ejemplo anteriores, encontramos la
siguiente contradicción, mientras más bajo es el valor agregado externo VAx , más alta es la tasa de
protección efectiva TPE y mientras más alto es el valor agregado externo VAx, mas baja es la TPE.

Por tal razón, cuando existen aranceles diferenciales según el grado de elaboración se presentan
estas contradicciones que evitan que un país se industrialice, más aún si las autoridades económicas
al analizar la salida de divisas para la importación de productos tales como alfombras, bombones,
perfumes, lámparas, bebidas alcohólicas, cigarrillos y otros productos de esta características,
deciden elevar el arancel aduanero, ocasionan en el corto plazo, tal como se vio anteriormente una
disminución de la cantidad demandada, sin embargo ocasionan un incremento de la tasa de
protección efectiva, creando reserva de mercado para ese tipo de productos, incentivando a la
producción de esos bienes el en país.

Si volvemos al cuadro en el que se muestra la producción de cigarrillos y las autoridades

económicas deciden incrementar el arancel aduanero, debido a que existe mucha salida de divisas
para la importación de este bien, lo que ocasiona es un incremento de la tasa de protección efectiva
de 610% a 710%, con lo cual la reserva de mercado aumenta tanto para la producción existente
como para la industria naciente.

RESTO DEL ARANCEL NUESTRO

MUNDO ADUANERO PAÍS
100 80% 180
90 10% 99
10 81

Un manejo adecuado de aranceles hubiera sido la aplicación de un arancel más bajo para el bien
(cigarrillos), y trasladar el excedente, al impuesto selectivo al consumo, tema que quedo pendiente
al analizar el selectivo al consumo y que se aclara en este punto.

En el siguiente cuadro se observa que es lo que sucede si se establece un arancel del 10% para los
cigarrillos y la diferencia trasladamos al impuesto selectivo al consumo (ISC). Como resultado
tenemos que al efectuar el despacho aduanero se paga $us 110 y un impuesto interno ISC, con una
alícuota del 63,64 que se aplica sobre el valor Cif Ex - Aduana, obteniendo un pago total de $us
180., monto que equivale a lo que se paga cuando se tiene un arancel de 80%

RESTO DEL ARANCEL NUESTRO ALÍCUOTA TOTAL

104
 MUNDO ADUANERO PAÍS ISC PAGADO
100 10% 110 63.64% 180
10 10% 11 .-. .-.
90 99 .-. .-.

Al trasladar lo que se denomina el componente no aduanero del arancel a l ISC, se logra desde el
punto de vista financiero, recaudar lo mismo. En cuanto a la tasa de protección efectiva TPE se
logra una protección muy baja a la industria, en el caso del ejemplo de cigarrillos, si se calcula la
TPE obtenemos un 10%, porcentaje muy bajo frente al obtenido anteriormente de 710%.

El traslado del componente no aduanero de arancel, citado en el impuesto selectivo al consumo, se

debe a que el arancel aduanero contenía impuestos adicionales por razones de obtener una mayor
recaudación.

El concepto de tasa de protección efectiva aparece cuando los analistas de estos temas se dan cuenta
que para conocer la protección de un output no basta saber cual es el arancel nominal, sino que
también hay que saber el arancel nominal de los inputs.

VIII. 6 EL ARANCEL ADUANERO Y EL TIPO DE CAMBIO

Las operaciones de importación se las calcula en moneda extranjera, para calcular los impuestos se
utiliza el tipo de cambio correspondiente y se presentan los casos que ya fueron analizados, en los
cuales los cálculos se efectúan en moneda extranjera. El problema surge cuando un país tiene el tipo
de cambio nominal por debajo del tipo de cambio real.

Si se considera que la tasa de inflación (), es igual al incremento de los precios p sobre el nivel
de precios P, tenemos:

 = P/P

Por otra parte, la tasa de devaluación viene dada por el incremento del tipo de cambio nominal E
dividido entre el tipo de cambio nominal E. Si suponemos que esta tasa es igual a la tasa de
inflación , tenemos:

 = E/E

Si un país mantiene por alguna razón un tipo de cambio nominal por debajo del tipo de cambio real,
se presentan los siguientes problemas:

RESTO DEL ARANCEL NUESTRO Tipo de Cambio TOTAL

MUNDO ADUANERO PAÍS 1$us = 8Bs. PAGADO en Bs.
100 20% 120 .-. 960
10 .-. .-.
90 .-. .-.

En el cuadro anterior se observa que frente a un despacho aduanero, se aplica el tipo de cambio
nominal sobre el Valor CIF Ex Aduana, dando en el ejemplo un monto de Bs 960.

105
El tipo de cambio nominal del ejemplo es 1$us = 8Bs. Si el tipo de cambio real es 8,30 (ajustado
por la inflación), ocasiona algunas distorsiones en el nivel del arancel aduanero.

Siguiendo el ejemplo con los Bs 960 gastados en el momento del despacho aduanero y tomando en
cuenta el tipo de cambio real, el importador sólo podría haber adquirido sólo 115.67 $us. Eso
significa que una mercadería que cuesta 100 $us en el resto del mundo, en el país A, cuesta 115.67,
es como si en arancel que nominalmente es de 20% y así esta expresado en las disposiciones
legales, sólo fuese del 15.67% (arancel real).

Si la diferencia entre tipo de cambio nominal y real es mayor puede dar lugar a que si bien el
arancel nominal es de 20%, el arancel real podría ser 0% e incluso puede existir un subsidio.

VIII. 7 GRADOS DE INTEGRACIÓN.

La integración económica tiene por objeto ampliar los mercados regionales, para ello se debe
mejorar el intercambio comercial, incrementando la eficiencia en la asignación de los recursos y la
productividad de los factores productivos. La integración no es suceso es un proceso y tiene etapas.
Algunos autores señalan que una primera etapa en los acuerdos de integración es el Acuerdo
Preferencial o también denominado Área de Arancel Preferencial, en la que existe una reducción de
aranceles entre dos o más países, esta reducción solo cubre algunos productos.

VIII. 7 ZONA DE LIBRE COMERCIO.

En esta etapa de integración dos o más países deciden firmar un acuerdo para eliminar de manera
gradual o inmediata los aranceles que recaen sobre la importación de mercancías realizadas entre
ellos. Cada país mantiene su arancel para el comercio con terceros países. Para evitar que una
mercancía ingrese de un tercer país por el país miembro del acuerdo con arancel más bajo y se
desplace libremente hacia otro país miembro del acuerdo, se establece el “Certificado de Origen”,
documento que permite avalar la procedencia de la mercancía y evitar de esa manera que
mercancías de terceros países reciban los beneficios del acuerdo.

VIII. 7 UNION ADUANERA

En una Unión Aduanera dos o más países deciden firmar un acuerdo para eliminar de manera
gradual o inmediata los aranceles sobre la importación de mercancías realizadas entre ellos. Para tal
efecto deben establecer un “arancel externo común” ante terceros países. Al establecer un arancel
externo común para todos los países miembros de este acuerdo, ya no es necesario contar con el
certificado de origen.

VIII. 7 MERCADO COMUN

En un Mercado Común es un acuerdo mucho más avanzado que una unión aduanera debido a que
no solo se permite el libre movimiento de mercancías sino también del factor trabajo y capital entre
los países miembros del acuerdo. Esto significa que trabajadores de un país miembro pueden
desplazarse de manera libre a otro país miembro del acuerdo, al igual que los capitales.

VIII. 7 UNION ECONÓMICA.

106
En el caso de la Unión Económica de manera adicional a los que sucede en un mercado común,
existe una armonización de políticas entre los países miembros de la policía monetaria y fiscal
(principalmente la cambiaria e impositiva).

Hay quienes consideran una etapa adicional y la denomina Unión Económica Plena, y hacen
referencia a la formación de un único país.

La armonización de políticas, especialmente la cambiaria, debería efectuarse no en las últimas

etapas del proceso de integración, sino al momento de establecer una Unión Aduanera, debido a que
si consideramos a uno de los países de un acuerdo de integración que tiene un manejo adecuado de
política cambiaria en el que el tipo de cambio oficial es similar al tipo de cambio real y tomamos en
cuenta que otro de los países del acuerdo tiene una gran brecha entre estos dos tipos de cambio

X. IMPUESTO A LA RENTA

IX. 1 INTRODUCCION

La variable inversiones tanto pública (I g), como privada (Ip), constituyen componentes de la
demanda agregada. Por inversión se entiende la formación bruta de capital, la cual depende
principalmente del precio de oferta al que se pueden obtener los bienes de inversión, de la
disponibilidad de ahorros, si se supone que la oferta de bienes de inversión es muy elástica debido a
que se pueden importar esos bienes, en consecuencia el factor limitante será el ahorro.

Es necesario antes de proseguir efectuar una distinción entre capital y renta, se entiende por capital
a la riqueza material o inmaterial y durable capaz de generar una utilidad, concepto este último que
se considera como renta.

107
Al igual que en el análisis efectuado anteriormente sobre la variable consumo, donde se señalo que
el análisis del consumo de gobierno (C g), constituye un tema de gasto público, aquí se supone que el
ahorro público y las transferencias internas de capital efectuadas por el sector publico, financian un
nivel constante de inversión y constituyen un tema no tributario, sino de gasto público. Por lo tanto,
en este capítulo se enfatiza en las políticas destinadas a estimular el ahorro privado que
posteriormente se canaliza hacia la inversión privada.

Se entiende que la mayor parte de los recursos destinados a la inversión proviene de las personas de
elevados ingresos. El impuesto a la renta tanto de personas como de empresas de alguna manera
puede modificar la capacidad de ahorro y alterar los niveles de inversión, al afectar su rendimiento
al reducir la tasa de retorno, tanto de los capitales nacionales y de la inversión extranjera.

El impuesto a la renta, tanto de personas como de empresas, afecta tanto a la oferta como a la
demanda de factores.

Independientemente de lo señalado, en las decisiones de inversión tiene especial importancia las

circunstancias políticas, sociales y económicas por las que atraviesa una economía.

Los impuestos que están relacionados con la variable inversión son el impuesto a la renta de
personas y renta de empresas, considerados ambos como variables instrumentales de política
tributaria55.

IX.2 CONCEPTO DE RENTA.

La percepción de ingresos o rentas56 constituye una de las manifestaciones de la capacidad de pago

que tienen tanto las personas físicas o naturales como las personas jurídicas o morales. El concepto
de renta desde el punto de vista tradicional es considerado como una corriente o flujo de riqueza y
está relacionado con los ingresos percibidos como remuneración a los factores productivos (sueldos,
salarios, intereses, alquileres, dividendos y otros).

Desde un punto de vista moderno, se considera a la renta como la suma del valor de los consumos
efectuados y el incremento de patrimonio entre un periodo determinado. El incremento de
patrimonio es el resultado de considerar la riqueza al final de un periodo y restar la riqueza al
principio del periodo.

Este último concepto se conoce con el nombre de renta como consumo más incremento del
patrimonio, y se la puede escribir algebraicamente de la siguiente manera57:

R = C + Pp

Donde R, significa la renta, C significa el consumo efectuado en el período considerado y Pp,

significa el incremento patrimonial, entre el inicio y el fin del período que se está considerando.
Este concepto comprende tres elementos:

55
Es decir como variables ateleológicas desprovistas de objetivos.
56
La legislación argentina al referirse a las rentas o ingresos utiliza la denominación de réditos.
57
Para mayor detalle ver Alvaro Magaña, 1967.

108
 a) Las cantidades recibidas de tercero como consecuencia de la remuneración a los factores
productivos, al que hay que restar los gastos necesarios para mantener y obtener la fuente
de ingresos;
b) el valor de los consumos efectuados excluyendo el realizado con las sumas percibidas de
terceros;
c) finalmente, el incremento del patrimonio.

En este concepto se puede observar que el flujo de riqueza se encuentra contenido en el caso a); el
caso b) se refiere el valor de uso o consumo de determinados bienes; dentro del punto c) se
encuentra el incremento patrimonial que incluye las ganancias de capital realizadas o no realizadas,
la renta imputada de las personas que habitan su propio inmueble, las herencias y donaciones
recibidas.

Los ingresos que se perciben en especie, expresados en términos monetarios, tienen especial
importancia en la base imponible del impuesto a la renta. Esta categoría de ingresos son de dos
clases: i) los ingresos en especie propiamente dichos, es decir pagar por ejemplo los salarios de los
trabajadores de una fabrica de gaseosas, parte en términos monetarios y una parte en bebidas
gaseosas, que presenta algunas dificultades de valuación, podría ser el precio de mercado, el precio
de venta en fabrica u algún otro criterio razonable; ii) y los ingresos imputados o valor de uso de
ciertos consumos, como es el ingreso de los propietarios de inmuebles que habitan su propio
inmueble. Esta situación se justifica debido a que el propietario está satisfaciendo sus necesidades
de vivienda y deja de pagar los alquileres que en otras circunstancias debería realizarlas.

Tratar de aplicar estos conceptos de renta como consumo más el incremento del patrimonio, en la
forma señalada genera muchas dificultades prácticas, sin embargo las legislaciones tributarias de los
diferentes países latinoamericanos, han adoptado diferentes criterios de acuerdo a la capacidad de
sus administraciones tributarias.

Por razones de practicidad la mayor parte de los países en desarrollo han adoptado la definición
basada en el flujo de la riqueza, combinadas con algunos elementos de la definición de renta como
incremento patrimonial, con el objeto de tener un concepto de renta más amplio que permita obtener
mayores recursos públicos.

El hecho de gravar una base tributaria más amplia significa alcanzar a más categorías de ingreso y
se esa manera convertirse en un impuesto mucho más general.

La generalidad del impuesto al igual de los sucede con otros impuestos significa que personas tanto
naturales como jurídicas que tienen una situación similar de ingresos deben contribuir al Estado de
igual manera, de manera que desde el punto de vista de justicia tributaria el impuesto sea equitativo.

Las diferentes actividades económicas que se realizan en un país, deberían estar sujetas al mismo
tratamiento tributario, con limitadas exenciones, los cual hace que el sistema se más neutral en
cuanto al uso y asignación de los recursos. Tratar de establecer alícuotas diferentes, por ejemplo
más baja que la establecida en un país, a determinados sectores económicos altera el principio de
neutralidad económica, debido a que constituye una señal del Estado para que las inversiones se
canalicen hacia el sector que el Estado desea desarrollar.

En algunos países latinoamericanos, se ha tratado de fomentar el desarrollo de ciertas zonas del país
mediante la rebaja o exoneración de algunos impuestos, tales como el arancel aduanero, el IVA, y
por el tema que se analiza, la rebaja de la alícuota del impuesto a las utilidades. Los resultados al

109
respecto en la práctica son poco alentadores, debido a que por deficiencias de la administración
tributaria interna o aduanera, característica de los países en desarrollo, sólo se han logrado una
disminución de las recaudaciones y casi ningún resultado en el desarrollo de esas regiones.

En situaciones y circunstancias especiales podrían ser alteradas las reglas de neutralidad impositiva
con criterios sólidos y bien fundamentados, siempre que no exista una alternativa diferente u otras
opciones, para fomentar o desarrollar una zona geográfica o un determinado sector económico con
otro tipo de instrumentos no fiscales.

Dentro de los impuestos a la renta se distinguen el impuesto a la renta de personas naturales y el

impuesto a la renta de empresas, el los cuales en el momento del diseño de la estructura técnico
formal, hay que considerar los principios jurisdiccionales a efectos de determinar en que país se
gravaran las ganancias que obtienen los contribuyentes.

IX.3 PRINCIPIOS JURISDICCIONALES58

Tanto el impuesto a la renta de personas naturales como el de empresas esta sujeto a los principios
jurisdiccionales que se adopta en el momento del diseño del impuesto.

Los países exportadores de capital con el objeto de tener un control sobre los capitales que salen del
país para invertir en terceros países y con el objeto de incrementar sus recaudaciones, adoptan el
“Principio de Renta Mundial” (World Wide Income). Los países altamente desarrollados, en su
mayoría exportadores de capital, han adoptado este principio que corresponde a la aplicación
simultanea del principio de la fuente o territorialidad y el principio de domicilio o residencia, para
gravar las rentas, de fuente extranjera obtenidas por las personas domiciliadas en el país. Estos
países como se señalo anteriormente son exportadores de capital, en consecuencia desean tener un
control de los sus ingresos obtenidos en otros países.

Los países en desarrollo normalmente son importadores de capital, con el objeto de defender sus
intereses han adoptado el “Principio de Fuente o Territorialidad de la Fuente”. Este principio
refleja un criterio objetivo y señala que la potestad tributaria se atribuye al Estado en cuyo territorio
se produce los ingresos, dando lugar al concepto de fuente productora; o en cuyo territorio fue
obtenida la renta, dando lugar al concepto de fuente pagadora. De acuerdo a este principio el
Impuesto a la Renta, deben ser pagados en el lugar donde los ingresos han sido generados o donde
los bienes se encuentra ubicados, sin tomar en cuenta la nacionalidad ni el domicilio de los
perceptores de la renta.

La existencia de países exportadores e importadores de capital, ocasionan un flujo de capital de los

primeros a los segundos, si a ello se adiciona que los primeros utilizan el principio de renta mundial
y los segundos el principio de territorialidad de la fuente, en el flujo contrario de remisión de rentas
(dividendos, intereses y otras rentas) de los países importadores a los exportadores de capital, se
presenta una doble tributación internacional, por la aplicación de principios jurisdiccionales
diferentes.

Se define a la doble tributación internacional como "el resultado de la percepción de impuestos

similares en dos o más Estados, sobre un mismo contribuyente, por la misma materia imponible y
por idéntico período de tiempo".59

58
Para mayor detalle sobre estos principios ver el APENDICE.

110
 Debido a que la doble tributación constituye un obstáculo para el comercio internacional, la mayor
parte de los países latinoamericanos ha impulsado la negociación de acuerdos tributarios amplios
para evitar la doble tributación internacional, con el objeto de atraer principalmente la inversión
extranjera de los países altamente desarrollados.

En el caso de los Países Miembros de la Comunidad Andina de Naciones CAN, para evitar la Doble
Tributación y Prevenir la Evasión Fiscal, en materia de impuestos a la renta y al patrimonio, en la
actualidad se cuenta con la Decisión 578 de 4 de mayo de 2004, esta norma legal sustituye a la
Decisión 40 del Grupo Andino.

Para aclarar algunas situaciones sobre los principios jurisdiccionales podemos señalar por ejemplo
que si una empresa de un país A (país en desarrollo), que utiliza el principio de fuente se instala en
el país B (país desarrollado) para realizar una actividad comercial o industrial, los ingresos que
obtiene no tributan en el país A, no es relevante el principio jurisdiccional que utilice el país B. Esta
situación es conveniente para el país A, debido a que por sus características de país en desarrollo,
son mucho más las empresas extranjeras que desarrollarán actividades en ese país, que las empresas
nacionales del país A vayan al extranjero.

Si el país A (país en desarrollo) adoptara el principio de renta mundial y firmará un convenio para
evitar la doble tributación a nivel internacional (basados en el modelo de convenio de la OCDE), el
ingreso de una empresa del país A en el exterior sería gravable en el país A; y los ingresos de una
compañía extranjera que opera en el país A, sería objeto de imposición en su país de origen y no en
el país A. Las ventajas y desventajas en este caso son obvias.

IX.3 IMPUESTO A LA RENTA DE EMPRESAS

El impuesto a la renta de las empresas a parte de constituir una importante fuente de financiamiento
del gasto público, es un instrumento importante de política económica.

Dentro de la materia imponible se encuentran las utilidades de las empresas, señalándose de manera
específica que están gravadas las utilidades resultantes de los estados financieros, al cierre de cada
gestión anual. La base imponible está constituida por las utilidades contables netas obtenidas, es
decir el resultado de deducir de la utilidad bruta (ingreso menos gastos de venta), los gastos
necesarios para su obtención y conservación de la fuente. Algunos países para cuantificar el monto
del impuesto, utilizan una sola alícuota o alícuotas diferenciales y otros países utilizan escalas
impositivas de carácter progresivo.

Cabe aclarar que sobre la cobertura del impuesto y para establecer la materia imponible existen dos
opciones: una referente a considerar los ingresos corrientes de carácter operacional, resultante de la
actividad gravada tales como las operaciones comerciales, industriales, agropecuarias, mineras,
bancarias, de hidrocarburos y otras; la otra opción es la de incluir de manera adicional los ingresos
corrientes no operacionales.

Dentro de los ingresos corrientes no operacionales tenemos: la distribución de utilidades de otras

empresas: las que pueden ser en forma de dividendos; o de dividendos de sociedades anónimas

59
Para mayor detalle ver: Modelo de Convenio OCDE.

111
subsidiarias de la empresa por su participación accionaría; y la participación de utilidades de otras
empresas.

En relación a los gastos deducibles la mayor parte de las legislaciones, como se señaló
anteriormente, consideran como deducible los gastos necesarios para mantener y obtener la fuente
de ingresos.

Entre los gastos podemos señalar, como un componente básico los costos vinculados al proceso
productivo, considerado en la mayor parte de las legislaciones como gastos deducibles. Dentro de
los gastos deducibles tenemos: gastos vinculados a la producción (costos de materia prima); gastos
relacionados con la adquisición de derechos (Patentes, fórmulas); gastos relacionados con el factor
trabajo (sueldos, salarios y otras formas de remuneración); gastos vinculados con servicios
financieros (intereses, comisiones bancarias y otros); es también considerado como gasto deducible
el pago de tributos.

Dentro de las modalidades de imposición a las rentas y como consecuencia de la existencia de

sociedades anónimas y otras de similar característica han surgido dos modalidades en el tratamiento
impositivo de las rentas. Por una parte, existe el criterio de “transparencia fiscal o integración” y el
“principio del ente separado”.

El sistema de transparencia fiscal denominado también de integración, considera que no existe la

empresa o la firma como persona jurídica y las utilidades y dividendos obtenidos, constituyen
ingresos de los accionistas, se haya o no distribuido los mismos, a los cuales se aplican los
impuestos a la renta personal. Las utilidades se las grava en cabeza de las personas naturales
propietarias del capital. El sistema de transparencia es denominada de esa manera debido a que al
no considerar a las empresas para efectos tributarios, el sistema se considera transparente entre
empresa y persona, es decir existe una identificación entre la empresa y el accionista, por que el
único contribuyente resulta ser este último. Constituye un sistema similar al que se otorga a las
sociedades unipersonales.

Los partidarios de este sistema señalan que este sistema es más equitativo y neutral, puesto que
impuesto no discrimina de acuerdo a la forma jurídica que adopte la organización de una empresa.
La neutralidad la justifican en la distribución de utilidades, si se distribuye las utilidades o se las
retiene para invertir, el impuesto a nivel de los accionistas igualmente debería ser pagado. Este
hecho hace que esta modalidad de impuesto favorezca la distribución de ingreso y de ninguna
manera al ahorro.

Dentro el sistema de ente separado, en las que existe por una parte a las sociedades (empresas) y a
los accionistas (personas naturales), las decisiones que se tomen pueden ser alteradas según el tipo
de empresa que se trate, en función al control que se tenga de las misma.

Existen sociedades abiertas y cerradas. En las primeras, al existir un gran número de accionistas, no
existe un control por parte de estos y las decisiones empresariales se las realizan tomando en cuenta
los intereses de la empresa. En cambio en las sociedades cerradas, o denominadas también
familiares, una o varias familias tienen el control empresarial, por lo tanto son estas las que toman
las decisiones en función a sus intereses. Se entiende y supone que en este último tipo de empresas,
las familias que controlan la actividad empresarial, tiene un buen conocimiento del proceso
productivo de la empresa, del mercado tanto interno como externo, del sistema tributario vigente y
otros aspectos inherentes a su actividad.

112
Dentro de los sistemas de ente separado, como se señalo anteriormente, tenemos por una parte a las
sociedades (empresas) y por otra a los accionistas (personas) y existen varias modalidades en la
forma de establecer los impuestos, entre estos podemos citar:

a) Sistema clásico o de doble imposición económica.

b) Sistemas que atenúan la doble imposición económica.
- De doble tasa o Alemán
- De crédito sobre dividendo primario
- De crédito sobre dividendo percibido
c) Sistemas que evitan la doble imposición
- De crédito sobre dividendo pagado
- De crédito sobre dividendo percibido “Ingles” o de
imputación total.

Para el desarrollo y explicación de estos sistemas es necesario establecer algunos datos y supuestos
generales que permitan una mejor comprensión de lo que cada uno de los sistemas pretende.

Para tal efecto, se señala que un capital de 300 unidades monetarias genera una utilidad de 100. Y
suponemos, que en una sociedad abierta, se ha decido que del total utilidades obtenidas (antes de
impuesto), 30 serán reinvertidas y 70 serán distribuidas.

La alícuota a nivel de empresa es del 30% y la alícuota marginal máxima cobrada a nivel de
personas es también de 30%. En los sistemas que se tenga que adicionar algún supuesto especial,
este se lo realizará al momento de la explicación de cada uno de los sistemas. Se ha utilizado un
nivel de alícuotas aplicadas en algunos países, aún cuando la tendencia actual es la de disminuir el
nivel de estás alícuotas.

En las sociedades cerradas de tipo familiar, se supone que con el objeto de minimizar el pago de los
impuestos, optan de cualquier forma tratar de reinvertir las utilidades generadas en una gestión
fiscal.

IX.3.1 SISTEMA CLÁSICO O DE DOBLE TRIBUTACIÓN ECONÓMICA.

El sistema clásico o de doble tributación económica, denominado de esa manera por que las
utilidades obtenidas durante el ejercicio fiscal, tributan por un parte a nivel de la empresa pagando
un impuesto proporcional, denominado impuesto a la renta de las empresas y por otra parte, las
utilidades que distribuyen a las personas, denominados dividendos, constituyen para estas ingresos
provenientes de la inversión de capital y son sometidas a tributación en cabeza del accionista con el
impuesto a la renta personal, aplicando normalmente tasas progresivas de acuerdo al nivel de renta,
surgiendo de esa manera una doble tributación, debido a que las utilidades obtenidas, pagan por una
parte a nivel de empresa y a nivel de las personas.

Con los datos anteriores, el caso del sistema clásico o de doble tasa la utilidad obtenida a nivel de
empresa tributa un 30% sobre la utilidad de 100 y los dividendos de 70 tributan a nivel de las
personas una tasa margina máxima de 30% lo que significa 21 unidades monetarias.

INVERSION 300
EMPRESA UTILIDAD (U) 100
Impto. 30% s/U 30

DIVIDENDO (D) 70
PERSONAS Impto. 30%s/D 21
113
INGRESO
DISPONIBLE (Yd) 49
Si se trata de una empresa abierta, en la cual los intereses de la empresa son diferentes a los
intereses de los accionistas, existirá la tendencia a distribuir utilidades tal como se observa en el
cuadro anterior, debido a que las personas naturales, salvo excepciones, invierten con el objeto de
obtener rentas (dividendos) y en el momento de tomar la decisión reinvertir/distribuir, optan por
esta última opción.

Los impuestos en el ejemplo anterior están conformados de la siguiente manera: 30 pagados a nivel
de empresa y 21 a nivel de las persona, en total entre empresa y personas se habría pagado por
concepto de impuestos la suma de 51.

Tomando en cuenta que la utilidad generada por la empresa fue de 100 y los impuestos pagados a
nivel de empresa y accionista fue de 51, se puede señalar que la tasa combinada en el caso del
ejemplo es de 51% (relación entre total impuestos pagados y utilidad obtenida). Es por esa razón
que este sistema se denomina de sistema clásico o de doble tributación económica.

Las tasas combinadas elevadas en este sistema, que en el caso concreto son mayores al cincuenta
por ciento, ha dado lugar a que las empresas, ante el nivel de la carga tributaria, traten de evadir o
realizar prácticas de elusión impositiva y por otra parte, que se considere por esa razón al Estado
como un socio silencioso, que se queda con una parte importante de la utilidad obtenida.

De acuerdo a los supuestos generales señalados anteriormente, de la utilidad de 100, la empresa

tenía la intención de reinvertir un 30% y distribuir un 70%. La intención de reinvertir 30, no es
posible debido a que impuesto pagado a nivel de las empresas es del mismo monto o sea de 30, por
lo tanto la utilidad reinvertida en igual a cero. En el caso de la distribución de los dividendos a
nivel de los accionistas del monto de 70 menos el 1mpuesto de 21 sólo queda 49 como ingreso
disponible, es decir:

Concepto Utilidad Impto.

Obtenida
Utilidad Obtenida 100
30% Utilidades Reinvertidas 30
70% utilidades Distribuidas 70
Impuesto 30% s/ Utilidad Total 30
Impuesto 30% s/ Dividendo de 70 21
Ingresos Disponible (70Div. – 21 Impto) 49
TOTAL IMPUESTOS 51

Finalmente, en una sociedad abierta, el sistema clásico o de doble imposición económica ocasiona,
un efecto reinversión considerado como malo, un efecto distribución bueno y un efecto financiero
(recaudación) muy bueno, tal como se aprecia en el siguiente cuadro:

Efecto Reinversión 0 Malo

Efecto Distribución 49 Bueno
Efecto Financiero 51 Muy bueno

114
TOTAL 100

Estos resultado se dan así porque en una sociedad abierta, existe la tendencia a que los accionistas
presionen a una distribución de utilidades, más que a una reinversión, y la mayor parte de ellos no
conocen los aspectos de la doble tributación ni los efectos que podrían tener, el interés de ellos fue
invertir en su momento y cobrar de manera oportuna sus dividendos.

En el caso de una sociedad cerrada (tipo familiar), la situación es diferente debido a que predomina
el factor personal y la progresividad del impuesto a las personas hace que los gerentes-accionistas,
tomen la decisión de reinvertir parte o la totalidad de las utilidades con el objeto de minimizar el
pago de los impuestos.

Este efecto se considera favorable cuando la reinversión es canalizada a la compra de maquinaria,

equipo, materia primas y otros insumos que permiten que la empresa pueda obtener mayores
ingresos en las gestiones futuras y se denomina “efecto dividendo”, más aún considerando que la
reinversión va a ser bien utilizada debido a la experticia que tienen los propietarios sobre el proceso
productivo, los mercados y otros aspectos relacionados con la actividad que ellos dirigen.

Sin embargo, si la reinversión se realiza en gastos como es el caso de la compra de vehículos,

parqueos, departamentos, para uso de los socios, bienes que son considerados en el activo de las
empresas, estos no van a tener efectos sobre mejores rendimiento en el futuro.

Gráficamente, los efectos de una sociedad cerrada se pueden apreciar en el grafico siguiente en el
que se muestra el destino de la reinversión, que bajo los supuestos anteriores, 70 en vez de distribuir
entre los accionistas, se reinvierte incrementando la inversión inicial.

INVERSION 300 + 70 = 370

EMPRESA UTILIDAD (U) 100
Impto. 30% s/U 30

Utilidades No
Distribuidas 70

DIVIDENDO (D) 0
PERSONAS Impto. 30%s/D 0

INGRESO
DISPONIBLE (Yd) 0

Si analizamos la tasa combinada de una sociedad cerrada, total impuestos pagados entre la utilidad
obtenida, esta alcanza a 30%, debido a que los gerentes-accionistas con el objeto de minimizar el
pago de impuestos deciden, en el caso del ejemplo, reinvertir la totalidad de las utilidades después
de haber pagado los impuestos (dividendos).

IX.3.2 SISTEMA ALEMAN O DE DOBLE TASA

El Sistema de doble tasa, con el objeto de atenuar la doble imposición económica, establece como
su nombre señala una doble tasa a nivel de empresas una de alícuota mayor para las utilidades
reinvertidas y una menor para las utilidades distribuidas.

Bajo los supuestos generales señalados anteriormente en una empresa abierta, a nivel de la empresa
sobre la utilidad reinvertida de 30 se paga un 30%, o sea 9 unidades monetarias y sobre los 70 a ser
distribuidos una alícuota menor, digamos de 10% es decir 10% sobre 70, nos da 7. A nivel de

115
empresa se habría pagado por una parte 9 y por otra 7, un total de 16. Si la intención de la empresa
era reinvertir 30 y 16 se paga como impuestos solo le queda para ese efecto la diferencia de 14

Concepto Utilidad Impto.

Obtenida
Utilidad Obtenida 100
30% Utilidades Reinvertidas 30
70% utilidades Distribuidas 70
Impuesto 30% s/ U. Reinvertidas 9
Impuesto 10% s/ U. Distribuidas 7
Total Impuesto Empresas 16
Dividendo 70
Impuesto 30% s/ Impto. Personas 21
Ingresos Disponible 49
TOTAL IMPUESTOS 37

A nivel de las personas sucede que el dividendo, en sociedades abiertas es pagado por los receptores
en la misma forma que el caso anterior es decir sobre los 70 de dividendos distribuidos se tributa el
30%, dando como resultado impositivo un pago de 20.

Analizando los efectos de este sistema observamos que desde el punto de vista de la reinversión el
sistema es bueno debido a que de la intención de reinvertir 30, después de pagar 16 a nivel de
empresa, le queda 14 para efectuar la reinversión. Desde el punto de vista de la distribución del
ingreso el sistema es bueno y similar al anterior caso. Finalmente, desde el punto de vista financiero
el sistema es bueno por que la recaudación sólo alcanza a 37 unidades monetarias, atenuando de
esta manera la doble tributación analizada en el sistema clásico.

En el siguiente cuadro se observa los efectos del sistema de doble tasa sobre la reinversión, sobre la
distribución del ingreso y sobre las recaudaciones.

Efecto Reinversión 14 Bueno

Efecto Distribución 49 Bueno
Efecto Financiero 37 Bueno
TOTAL 100

En las sociedades cerradas de tipo familiar el sistema de doble tasa ocasiona que los inversionistas-
gerentes, traten de reinvertir gran parte de las utilidades con el objeto de minimizar el pago de
tributos.

IX.3.3 SISTEMA DE CREDITO SOBRE DIVIDENDO PRIMARIO

Este sistema con el objeto de atenuar la doble tributación económica establece a nivel de las
empresas, una deducción de la utilidad total, de un porcentaje del monto de capital (inversión).
Considerando los supuestos generales establecidos anteriormente y adicionando una deducción de
por ejemplo un 5% sobre el capital, es decir 15 unidades monetaria, el cual se deduce de la utilidad
obtenida (100 menos 15), se obtiene una base imponible de 85 sobre el cual se aplica el impuesto a
la renta de las empresas.

Concepto Utilidad Impto.

116
 Obtenida
Utilidad Obtenida 100
Deducción 5% s/Capital 15
Utilidad Ajustada (UA) 85
Impuesto 30% s/ UA 25.50
Impuesto 30% s/ Dividendo de 70 21.00
Ingresos Disponible (70Div. – 21 Impto) 49
TOTAL 46.50

En el cuadro siguiente se observan los efectos de este sistema sobre la reinversión, la distribución
del ingreso y las recaudaciones.

Efecto Reinversión 4.5 Regular

Efecto
Distribución 49.0 Bueno
Efecto Financiero 46.5 Bueno
TOTAL 100.0

IX.3.4 SISTEMA DE CREDITO SOBRE DIVIDENDO PERCIBIDO

En el Sistema de crédito sobre dividendo percibido, con el objeto de atenuar la doble

imposición económica, otorga una deducción a nivel de los accionistas. El sistema opera de
la siguiente manera: se calcula el impuesto del 30% a nivel de empresas y el momento de la
distribución del dividendo se establece mediante Ley una deducción, por ejemplo de un
20% sobre el dividendo, que permite disminuir la carga del impuesto de los accionistas,
pagando en el caso del ejemplo solo 7 unidades monetaria con lo cual el ingreso disponible
a nivel de las personas es de 63 unidades.

Concepto Utilidad Impto.

Obtenida
Utilidad Obtenida 100
Impuesto 30%s/Utilidades 30.00
Dividendo 70
Impuesto 30% s/ Dividendo de 70 21.00
Deducción 20% s/Dividendo -14.00
Ingresos Disponible (70Div. – 7 Impto) 63
TOTAL 37.00

En el cuadro siguiente se observan los efectos de este sistema sobre la reinversión, la distribución
del ingreso y las recaudaciones.

Efecto Reinversión 0.0 Malo

Efecto
Distribución 63.0 Muy Bueno
Efecto Financiero 37.0 Regular
TOTAL 100.0

IX.3.5 SISTEMA DE CREDITO SOBRE DIVIDENDO PERCIBIDO

117
Este sistema tiene por objeto evitar la doble tributación económica, constituye un caso
extremo del sistema de doble tasa, consiste en gravar a nivel de la empresa con la alícuota
del 30% señalado en los supuestos generales, sobre la utilidad que se pretende reinvertir, o
sea 30% sobre 30 unidades monetarias, es decir 9, esto significa que el saldo de 21 queda
para realizar la reinversión. Los dividendos tributan como en los casos anteriores el 30%
sobre el dividendo de 70, con lo que queda un ingreso disponible de 49 unidades
monetarias.

IX.3.6 SISTEMA DE IMPUTACIÓN TOTAL O INGLES

El sistema de imputación total a igual que el sistema anterior, tiene por objeto evitar la doble
imposición económica.

IX.3.2 RESUMEN DE LOS SISTEMAS

SISTEMA SITEMAS QUE ATENUAN LA DOBLE IMPOSICCIÓN SISTEMAS QUE EVITAN la DIE

CONCEPTO CLASICO o DOBLE DIVIDENDO CREDITO CREDITO INGLES o de

de DIE TASA PRIMARIO s/DIV. PERCIB. s/DIV. PAGADO IMPUTAC. TOT.

UTILIDAD 100 100 100 – 15 100 100 100

Impto. SOCIEDAD 30 25.5 30 9 30
s/U Retenida 9
s/U Distribuida 7
DIVIDENDO 70 70 70 70 70 70 + 30
Impto. PERSONAS. 21 21 21 21 - 14 21 0
Recaud. TOTAL 51 37 46.5 37 30 30
Sociedad 30 16 25.5 30 9 30
Accionistas 21 21 21.0 7 21 0
Tasa Combinada % 51 37 46.5 37 30 30

IX.4 IMPUESTO A LA RENTA DE PERSONAS

Dentro del impuesto a la renta de la persona naturales se considera como renta bruta, la totalidad de
los ingresos percibidos, tales como sueldos, salarios interese, alquileres, dividendos, rendimientos y
toda otra remuneración al factor trabajo.

A la Renta Bruta se debe deducir todos los gastos necesarios para mantener y obtener la fuente de
ingresos, dentro de esos gastos se incluye todo las erogaciones que uno realiza para obtener una
renta, por ejemplo en el caso del alquiler de un inmueble, se considera gastos necesarios, desde los
gastos de publicación de avisos, honorarios del abogado que realiza el contrato, gastos de refacción,
pintura y otros.

RENTA BRUTA
Menos: Gastos Necesarios para
Mantener y obtener la

118
 Fuente de Ingresos
RENTA NETA
Menos: Cargas Familiares
RENTA IMPONIBLE = BASE IMPONIBLE

En el caso de los trabajadores en relación de dependencia, los gastos necesarios para mantener y
obtener la fuente de ingresos son variados, por ejemplo alimentación, transporte, vestimenta y otros;
sin embargo para uniformar y evitar la discrecionalidad, la mayor parte de las legislaciones en
materia de impuesto a la renta de personas, otorga entre un 20 a 30% como gastos necesarios para
mantener la fuente de ingresos sin lugar a probar lo contrario.

Una vez que se obtiene la renta neta se deducen las cargas familiares, concepto que constituye
dentro de la imposición a la renta de personas, una variable estratégica debido a que permite por una
parte:

a) Regular el número de contribuyentes en función a la capacidad de la administración tributaria;

b) Por otra parte, medir de manera más racional la capacidad de pago de los contribuyentes para
lograr que por ejemplo un trabajador soltero contribuya con un impuesto mayor que otro con
esposa e hijos.

La renta imponible menos las cargas familiares constituye la base imponible del impuesto a las
personas naturales, sobre las cual se aplica normalmente escalas progresivas.

A manera de ejemplo en el Cuadro siguiente observamos en la primera columna los diferentes

niveles de renta neta y en la segunda columna el número de contribuyentes existentes haciendo un
total de 666.000.

Suponiendo que la administración tributaria no tiene la capacidad de administrar, controlar y

fiscalizar a ese número de contribuyentes, se puede pensar en establecer una deducción por
concepto de cargas familiares que permita reducir el número de contribuyentes. Se observa en las
siguientes dos columnas los porcentajes que representa la frecuencia porcentual de los
contribuyentes (F%), para cada nivel de renta neta y sobre todo la última columna que muestra la
frecuencia acumulada (FA%) de contribuyentes.

Si la administración esta en capacidad por ejemplo de controlar un 20% del total de contribuyentes,
que por otra parte representan el grupo que perciben l mayor cantidad de ingreso, se puede establece
un deducción para una familia tipo de 5 personas, suponiendo que la deducción por carga tributaria
fuera de 2.000,0 por persona, tendríamos una deducción de 10.000,0 unidades monetarias.

De los 666.000 contribuyentes cerca del 80% (79.3%), quedarían fuera de la tributación, y sólo
tributan el 20% que se supone tienen ingresos mas elevados y pueden ser objeto de un mayo
control por parte de la administración tributaria60.

RENTA NUMERO DE F FA
NETA CONTRIBUYENTES % %

60
Con los datos del cuadro en el que se muestra la renta neta y el número de contribuyentes, se pueden
realizar muchos otros cuadros estadísticos que muestre distribución de frecuencias absolutas, relativas.
Sólo se tomaron en cuenta los datos necesarios para aclarar la utilidad que tiene el establecimiento de
cargas familiares.

119
 5.000,0 120.000,0 18,0 18,0
6.000,0 105.000,0 15,8 33,8
7.000,0 90.000,0 13,5 47,3
8.000,0 80.000,0 12,0 59,3
9.000,0 75.000,0 11,3 70,6
10.000,0 58.000,0 8,7 79,3
11.000,0 49.000,0 7,4 86,6
12.000,0 23.000,0 3,5 90,1
13.000,0 18.000,0 2,7 92,8
14.000,0 15.000,0 2,3 95,0
15.000,0 12.000,0 1,8 96,8
20.000,0 7.000,0 1,1 97,9
25.000,0 5.000,0 0,8 98,6
30.000,0 4.000,0 0,6 99,2
35.000,0 2.000,0 0,3 99,5
40.000,0 1.500,0 0,2 99,8
45.000,0 1.000,0 0,2 99,9
50.000,0 500,0 0,1 100,0

666.000,0 100,0

En el ejemplo se ha tomado un intervalo de clase fijo en 10.000,0 unidades monetarias, esta puede
variar incrementándose en cada tramo para darle progresividad al impuesto calculado.

Escala Impositiva

Desde $ Hasta $ Fijo %

1,0 10.000,0 5
10.001,0 20.000,0 500,0 7
20.001,0 30.000,0 1.200,0 10
30.001,0 40.000,0 2.200,0 14
40.001,0 adelante 3.600,0 20

Para elaborar una escala impositiva se debe realizar una análisis estadístico de distribución de
frecuencias tomando en cuenta el numero de contribuyentes por nivel de ingreso y en base a esa
información, se debe considerar el numero de contribuyentes que la administración tributaria está en
posibilidades de controlar y fiscalizar, para lograr ese objetivo que se señalo anteriormente se debe
establecer las deducciones por cargas familiares incluyendo al contribuyente, su conyugue y el
número de hijos y dependientes.
preparar los límites máximos y mínimos de una escala impositiva, decidir sobre el número de
tramos y las alícuotas marginales que se desea gravar, cuidando que estas últimas tengan un
crecimiento aritmético o geométrico

Escala Impositiva

Desde $ Hasta $ Fijo %

a1 a2 -.- c1
a2 – 1 a3 c1 ( a2 – a1 ) = d2 c2
a3 – 1 a4 c2 [ a3 – (a2 – 1)] + d2 = d3 c3

120
 a4 – 1 a5 c3 [ a4 – (a3 – 1)] + d3 = d4 c4
a5 – 1 adelante c4 [ a5 – (a4 – 1)] + d4 = d5 e5

IMPUESTO TOBIN

ANTECEDENTES.

Con el objeto de controlar los movimientos especulativos de capital ha tomado vigencia en los
últimos años una propuesta efectuada por James Tobin, premio Nóbel de economía, consistente en
cobrar un impuesto a las transacciones en moneda extrajera. Hace más de veinticinco años escribió
un artículo proponiendo gravar las transacciones en divisas que se efectúan en diferentes países, con
una alícuota muy pequeña menor a la unidad, la que debe fluctuar entre el 0.1 y 0.05 por ciento.

Las razones para implementar este impuesto se basaba en el hecho de que los problemas creados
por la implementación de los diferentes sistemas cambiarios adoptados por los países en desarrollo

121
o emergentes, han ocasionado crisis. Ante estas situaciones, algunos economistas han sugerido
incluso renunciar por completo a una moneda propia y adoptar una moneda fuerte como medio de
pago, tal es el caso de Panamá, Liechtenstein, Mónaco y últimamente Ecuador.

Se cree también, que la estabilidad de los tipos de cambio podría lograrse con un impuesto a las
transacciones financieras, o sea el “impuesto Tobin”.

La propuesta efectuada por Tobin se actualiza a partir de 1997, para tratar de desarmar los mercado
financieros y se establece un impuesto a las transacciones financieras.

ANEXO I

SISTEMA TRIBUTARIO BOLIVIANO

ANTECEDENTES

Durante la década de los años ochenta, los países sufren una crisis económica sin nsiderable deuda
externa y las elevadas tasas de interés, con repercusiones graves sobre las finanzas públicas y el
manejo de la política económica.

Bolivia no pudo quedar al margen de esta situación; la intervención del Estado en los precios claves
de la economía, como es el caso del tipo de cambio, las tasas de interés, salarios; la crisis de la

122
deuda externa y el elevado servicio de la misma; el déficit fiscal y la forma de su financiamiento; la
caída de las exportaciones; la escasez de fuentes de financiamiento; entre otros factores;
ocasionaron desequilibrios macroeconómicos y conflictos sociales, creando un marco de
inestabilidad.

Durante los cinco primeros años de la década de los ochenta, la disminución del Producto Interno
fue del 2.5%, influyendo en ese comportamiento negativo de la producción los sectores extractivos
de la minería, por su impacto en la balanza de pagos y en las cuentas fiscales.

La caída de los ingresos tributarios de Renta Interna y Aduanas durante 1984, estuvo por debajo del
1% en cada caso, ocasionando que el déficit fiscal consolidado del Sector Público No Financiero
alcance un 26% del Producto Interno Bruto (PIB).

Agotadas las fuentes externas de financiamiento, para cubrir el déficit fiscal, se tuvo que recurrir a
la emisión monetaria del Banco Central para financiar casi la totalidad del déficit fiscal. Esta forma
de desplazamiento en las formas de financiamiento condujo a un incremento de los precios y al
inicio de una de la crisis más severas por la que atravesó Bolivia. La situación descrita
anteriormente, ocasionó un proceso hiperinflacionario, la tasa de punta a punta a septiembre de
1985 fue del orden del 23.500%.

Frente a esa situación Bolivia vio la necesidad de modificar el patrón de desarrollo adoptado hasta
ese momento. Es así que a partir de agosto de 1995 adopta una Nueva Política Económica, en la que
se establece un Programa de Estabilización y Ajuste Estructural, caracterizado por una política de
shock, que trato de corregir la situación de inestabilidad económica que se había experimentado en
los últimos años.

El nuevo Programa, establecía las bases de un nuevo modelo económico, basado en los principios
de una economía de mercado con libertad de precios 61 y apertura externa.

Una de las medidas de este programa, consistió en elevar el precio de los hidrocarburos y transferir
los excedentes de la empresa petrolera estatal, Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos YPFB,
al Tesoro General de la Nación, como una solución transitoria hasta la reestructuración de las
políticas de ingresos del país62.

Las medidas adoptadas como parte del Plan de Desarrollo a largo plazo estaban destinadas a
Reformar el Estado, estas fueron: la desregulación, la privatización o la capitalización de las
empresas públicas y otras medidas de carácter social. Para ello era importante contar con recursos
genuinos no inflacionarios que permitan al Estado llevar adelante su Plan de Gobierno.

En tal sentido el Gobierno de Bolivia, lleva adelante un plan de Reforma Tributaria destinado a
incrementar las recaudaciones, simplificar el sistema y logra un sistema más eficiente y efectivo.

En el caso boliviano en el periodo 1984 – 1985 la monetización de del déficit fiscal en un gran
porcentaje fue la causa del proceso hiperinflacionario por la que atravesó el país. Durante la década
de 1980, los países en desarrollo sufren una crisis económica sin precedentes, en las que una causa
común a todos ellos fue la considerable deuda externa y las elevadas tasas de interés, ocasionando
una pesada carga de la deuda, con repercusiones graves sobre las finanzas públicas y el manejo de
sus políticas económicas. A esto se añade la posición del Gobierno Mexicano, al anunciar la

61
El objetivo fue restituir las señales de mercado como un mecanismo para la asignación de recursos.
62
Este traspaso se mantienen hasta la fecha en proporciones menores.

123
imposibilidad de dar cumplimiento a sus obligaciones financieras, situación que crea un ambiente
de incertidumbre por parte de los acreedores.

Nuestro país no podía quedar al margen de esta situación; la intervención del Estado en la fijación
de precios de la economía, como el tipo de cambio, tasas de interés, salarios; la crisis de la deuda y
el elevado servicio de la misma; el déficit fiscal; la caída de las exportaciones; la escasez de fuentes
de financiamiento; entre otros factores, ocasionaron desequilibrios macroeconómicos y conflictos
sociales, creando un marco de inestabilidad. Durante lo primeros cinco años de la década de los
ochenta, la disminución promedio del producto fue del 2.4%. Los sectores extractivos tuvieron
mucha importancia en el comportamiento negativo de la producción, por su impacto en la balanza
de pagos y en las cuentas fiscales.

La caída de los ingresos tributarios de Renta Interna y de Aduana durante la gestión de 1984, por
debajo del 1% en cada caso, ocasionaron que el déficit fiscal del sector público no financiero,
durante ese período se incremente alcanzando un 26% del Producto Interno Bruto (PIB).

Agotadas las fuentes externas de financiamiento, para cubrir el déficit fiscal, se tuvo que recurrir a
la emisión monetaria del Banco Central de Bolivia para financiar casi la totalidad del déficit fiscal.
Esta forma de desplazamiento en el financiamiento condujo a un incremento a un incremento de la
inflación y al inicio de una de las crisis económicas más severas por las que atravesó nuestro país,
determinando la modificación del patrón de desarrollo adoptado hasta ese momento.

Las situaciones descritas anteriormente, ocasionaron incrementos en el índice general de precios, la

tasa de inflación de punta a punta a septiembre de 1985 fue del orden del 23.500%.

REFORMA TRIBUTARIA

Mediante la Ley Nº 843 en fecha 20 de mayo de 1986, se aprobó la Reforma Tributaria, la misma que
entró en vigencia el 1º abril de 1987.

El sistema tributario previsto en la Ley citada, contempló seis impuestos, que comprenden el régimen
general y uno de carácter transitorio.

* Impuesto al Valor Agregado IVA.

* Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado RC-IVA.
* Impuesto a la Renta Presunta de Empresas IRPE.
* Impuesto a la Renta Presunta de Propietarios de Bienes IRPPB.
* Impuesto a las Transacciones IT.
* Impuestos a los Consumos Específicos ICE.
* Impuesto Especial a la Regularización Impositiva IRPE.

El paso inicial de la Reforma Tributaria se dio mediante el establecimiento de la Amnistía Tributaria

Obligatoria, a través de la regularización impositiva.

Al mismo tiempo se estableció los regímenes especiales transitorios denominados: Régimen Tributario
Simplificado (RTS) para los comerciantes minoristas, artesanos y vivanderos; Régimen Tributario
Integrado (RTI), para el transporte automotor de servicio público y el Impuesto a la Propiedad Rural
(IPR), para los agricultores medianos.

124
Posteriormente, se estableció, mediante Ley, un impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes (TGB) y
un Impuesto sobre Viajes al Exterior (IVE).

I. 1 IMPUESTO AL VALOR AGREGADO.

En la estructura técnico – formal del Impuesto al Valor Agregado se destaca el hecho de que es un
impuesto de “base amplia” porque se aplica sobre: i) la venta de bienes muebles, situados o
colocados en el territorio del país, ii) los contratos de obras, de prestación de servicios, cualquiera
fuere su naturaleza, realizadas en el territorio de la Nación, y iii) las importaciones definitivas.

La Alícuota nominal consigna el impuesto por dentro y está fijada en la Ley en 13%, la misma que
da lugar a una alícuota efectiva del 14.94%. Esta última alícuota se obtiene de la siguiente manera:

AE = AN / (100 – AN ) * 100

Donde: AE = Alícuota Efectiva y AN = Alícuota Nominal

DISPOSICIONES LEGALES.

Las disposiciones legales que respaldan el IVA son la Ley 843 (Texto Ordenado a diciembre de
2004 y actualizado al 31/12/05), el Decreto Supremos N° 21530 de 27 de febrero de 1987. La Ley
1606 de 22 de diciembre de 1994.

ASPECTOS TÉCNICOS DEL IMPUESTO.

El IVA para su funcionamiento ha adoptado el método de substracción, base financiera, impuesto

contra impuesto y como se señalo anteriormente, la alícuota es por dentro. En consecuencia el
funcionamiento operativo del IVA descansa en el método del débito-crédito, que se da a lo largo de
la cadena de producción, distribución y venta final de cualquier bien o servicio. El impuesto se
calcula simple y sencillamente, multiplicando la alícuota del impuesto por el valor de la venta, el
impuesto cobrado al comprador por el vendedor, constituye el Débito Fiscal. Para realizar la
liquidación del impuesto que debe ingresar al fisco a través de la red bancaria, el contribuyente debe
deducir de su Débito Fiscal, el Crédito Fiscal, emergente del total de sus compras, multiplicadas por
la alícuota del impuesto. Como se señalo el impuesto pagado por el comprador, constituye para él
crédito fiscal, cuando vende el producto genera un nuevo Débito Fiscal y el impuesto pagado es la
diferencia entre Débito y Crédito Fiscal, por eso se denomina impuesto al valor agregado puesto
que grava el valor añadido en cada una de las etapas del proceso de producción, distribución y venta
del bien o la prestación del servicio.

En este punto, es necesario referirnos a un problema aparentemente obvio, es el determinar quien

debe pagar este impuesto al fisco versus quien realmente paga, es decir tocar el tema de la
incidencia. Se señalan que los empresarios trasladan el IVA mediante el mecanismo de la traslación
al precio de venta de bien o servicio. En una economía en la que existe una restricción monetaria y
una disciplina fiscal para mantener la estabilidad económica, en la que además existe contrabando y
un sector informal de importancia, los grados de libertad para trasladar la totalidad un impuesto
como es el caso del IVA disminuye bastante, en consecuencia no se puede concluir de manera
mecánica que el que paga los impuestos es necesariamente el consumidor final, depende de las
condiciones de mercado.

125
Las exenciones son reducidas y alcanzan a las importaciones efectuadas por el Cuerpo Diplomático
y personas que tengan dicho status, también están exentas las importaciones “bonafide”, efectuadas
por personas que lleguen al país. En los últimos años, se han agregado muchas otras exenciones al
IVA, tal es el caso de los ingresos por la cesión de los bienes o activos sujetos a procesos de
titularización a cargo de las sociedades titularizadoras. De igual manera las operaciones de
transferencia de cartera de intermediación financiera de seguros, pensiones y portafolios del
mercado de valores, ya sea por venta o cesión, se encuentra exenta del IVA.

También esta exenta del IVA, toda transacción con valores de oferta pública inscritos en el Registro
del Mercado de Valores, realizada en la República de Bolivia y que tengan efectos en el territorio
nacional.

De acuerdo a la Ley de Promoción y Desarrollo de la Actividad Turística se considera como

exportación de servicios, La venta de servicios turísticos que efectúen los operadores nacionales de
Turismo Receptivo en el exterior. También los servicios de hospedaje prestados por
establecimientos hoteleros a turistas extranjeros sin domicilio o residencia en Bolivia.

La Ley 2206 de 30 de mayo de 2001, establece la exención del IVA a las manifestaciones de arte
como parte de la cultura nacional y goza de la protección del Estado. La liberación deberá contar
con el auspicio y realizarse en los espacios y escenarios municipales y nacionales. Las exenciones a
las actividades artísticas no han sido aún reglamentadas.

Como se puede apreciar el IVA que tenia la característica de ser un impuesto de base amplia con
exenciones reducidas, pasa a ser en los últimos cinco años un impuesto con algunas otras
exenciones que han ido proliferando en contra del principio de equidad, que generan prácticas de
evasión. El IVA como se señalo anteriormente, genera un flujo importante de recaudaciones a lo
largo de la cadena de producción distribución y venta, representan cerca del 50% de las
recaudaciones de impuestos internos.

En el caso del sistema tributario boliviano, por la combinación existente entre el IVA y RC-IVA,
cuando se efectúa una exención se rompe la cadena débito-crédito, generando problemas de equidad
que distorsionan los precios y en vez de lograr un efecto de disminución real del bien exento se
ocasiona un incremento del precio.

Un bien exento no genera débito fiscal por concepto de IVA, el que comercializa bienes exentos
para lograr la recuperación de los créditos fiscales pagados en etapas anteriores, tiene que trasladar
este monto al costo del bien y en consecuencia al precio del bien final, ocasionando un incremento
de precios similar al monto del crédito fiscal incorporado en el costo 63.

Dentro el tema de exenciones es importante tocar el tratamiento que se otorga a las exportaciones
con la denominada “tasa cero”, es decir que el débito fiscal de las mercancías exportadas es cero, lo
cual permite restar todos los créditos fiscales del exportador para su devolución64. Actualmente,
algunos exportadores están solicitando la devolución del crédito fiscal de los insumos o materias
primas adquiridas en el mercado interno e incorporadas en la mercancía exportada.

63
En condiciones normales el crédito fiscal pagado en etapas anteriores no forma parte del costo, porque es un monto
que se recupera en el momento de al venta, bajo el método débito-crédito.
64
La exención de las mercancías exportadas no permitiría la devolución de los créditos fiscales de los
exportadores.

126
La devolución de impuesto a los exportadores, se la efectúa por la adopción del “Principio de País
de Destino”, principio adoptado por los países de la Comunidad Andina y por aquellos países que
no están inmersos en acuerdos de integración que armonizaron sus políticas económicas y entre
ellas la política tributaria65.

En el IVA no se aplica los conceptos de devengado o percibido, el hecho imponible nace con la
entrega de la mercancía o la emisión de la nota fiscal, lo que ocurra primero.

Cuando no se emita la Factura, la Nota Fiscal o Documento Equivalente, el contribuyente deberá

cancelar el impuesto sin derecho a crédito fiscal alguno sobre dicha venta.

Los retiros efectuados por el dueño de una empresa unipersonal o de los accionistas de una
empresa, están sujetos a este impuesto, debido a que para efectos del IVA actúan como un tercero.

Es necesario comentar en este punto, la importancia de efectuar un control en la emisión de la Nota

Fiscal cuando la venta es realizada por un agente económico de la cadena del proceso de
producción, distribución al consumidor final. Cuando el control existe y se obliga a facturar al
vendedor, se presenta el denominado “Efecto Recuperación”, es decir todo el impuesto evadido en
las etapas anteriores es recuperado en esta etapa. EL Régimen Complementario al Impuesto al
Valor Agregado, tiene por objeto complementar el control cruzado existente entre compradores y
vendedores,

Por esa razón es importante desarrollar operativos permanentes de control de la emisión de la Nota
Fiscal, con el objeto de lograr el funcionamiento del “Efecto Recuperación” e incrementar de esa
manera las recaudaciones. La clausura de locales y sanciones por no emitir la Nota Fiscal o Factura,
está prevista en el Código Tributario.

RÉGIMEN COMPLEMANTARIO AL IVA (RC-IVA).

El RC-IVA, como su nombre señala tiene por objeto complementar el funcionamiento del IVA,
utilizando al consumidor final como un control adicional, en el conflicto de intereses entre
compradores y vendedores existente en el IVA.

DISPOSICIONES LEGALES.

Las disposiciones legales que respaldan el RC-IVA son la Ley 843 (Texto Ordenado a diciembre de
2004 y actualizado al 31/12/05), el Decreto Supremos N° 21531.

DESCRIPCIÓN GENERAL DEL RC-IVA.

El RC-IVA toma como elementos de la estructura técnico-formal del impuesto a la Renta de

Personas Naturales existente en el sistema tributario anterior. Por tal razón, muchos consideran
como un impuesto a las personas y así es considerado en las estadísticas de organismos
internacionales. Sin embargo, el RC-IVA si bien toma los elementos de ingresos y rentas del
sistema anterior, es un impuesto que complementa el funcionamiento del IVA, en la oposición de
intereses existentes entre compradores y vendedores. Si se acepta este razonamiento, se puede
afirmar que Bolivia no cuenta con un impuesto a la Renta de las Personas Naturales.

65
Cuando se armonizan políticas, en especial la tributaria, se adopta el “Principio de País de Origen”, en cuyo caso no se
produce la devolución de impuestos.

127
ASPECTOS TÉCNICOS DEL IMPUESTO.

El RC-IVA grava los alquileres, subalquiler y cualquier otra forma de explotación de inmuebles
urbanos, rurales, también de bienes muebles, derechos concesiones, percibido por personas
naturales y sucesiones indivisas.

También están alcanzados por este impuesto, los ingresos percibidos provenientes de la colocación
de capitales (intereses, rendimientos y otros), no están incluidos los dividendos, sean estos en
efectivo o en especie o en acciones de sociedades.

Están alcanzados por este gravamen los sueldos, salarios, sobresueldos, horas extras, asignaciones,
emolumentos, primas, premios, bonos, viáticos, gastos de representación y en general toda
retribución ordinaria o extraordinaria, suplementaria o a destajo.

Los honorarios de directores y síndicos de sociedades anónimas y en comandita por acciones, así
como los sueldos de los socios de otro tipo de sociedades, incluidos las del único dueño de
empresas unipersonales.

Son sujetos pasivos de este impuesto las personas naturales y las sucesiones indivisas. En el caso de
ingresos de menores de edad e incapaces el impuesto será abonado por los tutores designados por
Ley.

La base de cálculo está dada por el valor o monto total en valores monetarios o en especie,
percibido por cualquiera de los conceptos señalados anteriormente.

En el caso de las remuneraciones obtenidas en relación de dependencia, no integran la base de

cálculo las cotizaciones destinadas al régimen de seguridad social.

No se encuentran comprendidos por este gravamen los beneficios sociales pagados de acuerdo a las
disposiciones legales vigentes en la materia.

La alícuota es del 13% que recae sobre la base imponible. La Ley establece que en caso de
modificarse la alícuota del IVA, en igual medida y con los mismos alcances se modificará la
alícuota de RC-IVA

Los sujetos pasivos que perciben ingresos en relación de dependencia, en cada período fiscal,
pueden deducir un mínimo no imponible un monto equivalente a d os salarios mínimos nacionales

BASE JURISDICCIONAL

El principio adoptado es el de fuente o territorialidad, en consecuencia están sujetos al impuesto la

totalidad de los ingresos de fuente boliviana, cualquiera fuera el domicilio o residencia de los
sujetos de este impuesto. Para efectos de aplicación se consideran de fuente boliviana los
emolumentos, sueldos, asignaciones que perciban funcionarios diplomáticos y personal oficial
destacados en las misiones diplomáticas en el exterior.

En general como no podría ser de otra manera, son ingresos de fuente boliviana aquellos que
provienen de bienes situados, colocado o utilizados económicamente dentro el territorio nacional,
así como la realización de cualquier acto o actividad susceptible de producir ingresos, sin tener en

128
cuenta la nacionalidad, domicilio o residencia del titular o de las partes que intervengan en las
operaciones, ni el lugar de celebración de los contratos.

COMPENSACIÓN CON EL IVA

Contra el impuesto determinado, los contribuyentes podrán deducir el 13% del total de sus facturas,
notas fiscales o documentos equivalentes, correspondiente a las compras de bienes, servicios,
contratos de obras y otros.

Si el contribuyente de este gravamen también fuera del IVA, la compensación sólo procede cuando
no se trata de “créditos fiscales” del IVA.

IMPUESTO SOBRE LAS UTILIDADES DE LAS EMPRESAS (IUE).

En sustitución del Título III de la Ley 843 - Impuesto a la Renta Presunta de Empresas, se establece el
Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (IU). Se aplica a partir del 1° de enero de 1995. La
introducción de este gravamen dentro del sistema tributario boliviano, se debió a la necesidad
imperiosa de llevar adelante las reformas estructurales de privatización y capitalización de las
empresas públicas, para ello en materia de impuesto a la renta de empresas se requería contar con
un impuesto acreditable en los países exportadores de capital. El Impuesto a la Renta Presunta de
Empresas IRPE, por sus características de presunción y por hecho de establecer el patrimonio neto
como base imponible, no fue un impuesto que cumpla las características de acreditabilidad. En
cambio el impuesto a las utilidades es un impuesto que puede ser acreditado.

En muchos países, para garantizar una recaudación adecuada del impuesto a las utilidades, se
combina con algún otro impuesto como es el caso del impuesto al patrimonio neto o un impuesto al
activo total en ambos casos con alícuotas muy bajas.

En el momento de la liquidación y pago se compara el impuesto a las utilidades con los impuestos,
ya sea al patrimonio neto o en su caso el impuesto al activo total, pagándose el que sea mayor. Una
empresa que quiere acreditar los impuestos trataría de que el impuesto a las utilidades fuera mayor
para tener derecho a la acreditabilidad.

Bolivia para garantizar una determinada recaudación ha considerado en la legislación, que el

impuesto a las utilidades es un pago a cuenta del impuesto a las transacciones.

DISPOSICIONES LEGALES.

Las disposiciones legales que respaldan la aplicación del IUE son la Ley 843 (Texto Ordenado a
diciembre de 2004 y actualizado al 31/12/05), Ley 1606 de 22 de diciembre de 1994, el Decreto
Supremos N° 24051 de 29 de junio de 1995.

DESCRIPCIÓN GENERAL DEL IUE

El impuesto a las utilidades adoptado en la legislación boliviana es un impuesto considerado como

un “Sistema Clásico o de Doble Imposición”, la diferencia es que no va acompañado por un
impuesto a la Renta de las Personas Naturales, sino que es complementado por el RC-IVA,
impuesto que recae sobre las persona naturales y no grava la distribución de utilidades.

ASPECTOS TÉCNICOS DEL IMPUESTO

129
El IUE recae sobre las utilidades de las empresas, que se aplicará en todo el territorio nacional, sobre
las utilidades resultantes de los estados financieros de cada gestión anual, elaborados de acuerdo con
los principios de contabilidad generalmente aceptados. También se consideran utilidades, las
contenidas en la declaración jurada, efectuada por los sujetos pasivos que no están obligados a llevar
registros contables.

Dentro de la materia imponible, se incluye tanto los ingresos corrientes operacionales, resultantes de
las actividades lucrativas habituales, como los ingresos corrientes no operacionales, como es el caso
de la distribución de utilidades de otras empresas, los intereses y los alquileres.

No están comprendidos dentro de la materia imponible los resultados consecuencia de un proceso de

reorganización de empresas.

Los ingresos y gastos serán considerados el año en que termina la gestión en el cual se han devengado.
En el caso de ventas a plazo, las utilidades de esas operaciones se imputarán en el momento de
producirse la respectiva exigibilidad.

Los ingresos y gastos de los profesionales liberales y oficios podrán imputarse a operaciones del
contribuyente por lo percibido.

Para obtener la utilidad neta y la utilidad sujeta al impuesto (base imponible), hay que considerar los
siguientes rubros:

INGRESOS
Menos: Costo de Ventas o Servicios Prestados
UTILIDAD BRUTA
Menos: Gastos Necesarios Para Obtener, Mantener Fuente de Ingresos66
Depreciaciones, créditos incobrables, honorario de directores y síndicos,
gastos de movilidad, viáticos y similares.
Aguinaldos y otras gratificaciones .
UTILIDAD NETA IMPONIBLE

Dentro de los gastos necesarios para obtener, mantener y conservar la fuente de ingresos están todas
las erogaciones realizadas tanto en el país como en el exterior a condición de estar vinculados con la
actividad gravada, tales como; las remuneraciones al factor trabajo, tales como sueldos, salarios,
comisiones, bonos en dinero o en especie; otros gastos realizados a favor del personal como asistencia
sanitaria, ayuda escolar, emergente de leyes sociales, convenios colectivos de trabajo, siempre que no
exceda del 8.33% del total de los salarios brutos; los aportes obligatorios a organismos reguladores,
supervisores, las previsiones para beneficios sociales; los gastos de transporte y viáticos, gastos de
representación, sujetos a rendición de cuentas documentadas; las remuneraciones a los directores y
síndicos, la misma que no debe exceder la remuneración del principal ejecutivo MMMM y los tributos
nacionales y municipales establecidos en las normas respectivas.

A los fines de la determinación de la utilidad neta no son deducibles los retiros personales del dueño o
socios, ni los gastos personales; los gastos por servicios personales en los que no se demuestre haber
retenido el RC-IVA; el impuesto a las utilidades establecido por Ley; la amortización de derecho de

66
Entre los gastos necesarios para mantener y obtener la fuente de ingresos se consideran los aportes
obligatorios a organismos reguladores, provisiones para beneficios sociales, tributos nacionales y
municipales.

130
llave, marcas y otros intangibles, salvo que se hubiese pagado un precio; las donaciones y otras
sesiones gratuitas, salvo las efectuadas a entidades sin fines de lucro hasta un límite del 10%;
previsiones o provisiones excepto las relacionadas con beneficios sociales; y finalmente, las
depreciaciones que corresponden a un revalúo técnico.

Son sujetos de este gravamen todas las empresas tanto públicas como privadas, cualquiera sea la
forma jurídica de su organización, incluyendo sociedades de hecho o irregulares, empresas uniperso-
nales, sucursales, agencias o establecimientos permanentes de empresas constituidas o domiciliadas en
el exterior.

También son sujetos pasivos de este impuesto, las empresas que extraigan, produzcan, beneficien,
reformen, funden y/o comercialicen minerales y/o metales.

Igualmente, las empresas dedicadas a la exploración, explotación, refinación, industrialización,

transporte y comercialización de hidrocarburos.

Asimismo, son sujetos pasivos las empresas dedicadas a la generación, transmisión y distribución de
energía eléctrica.

Para efectos de la aplicación del IU, se entiende por empresa toda unidad económica, inclusive las de
carácter unipersonal, que coordine factores de la producción en la realización de actividades
industriales y comerciales, el ejercicio de profesiones liberales, prestación de servicios de cualquier
naturaleza, alquiler y arrendamiento de bienes muebles u obras y cualquier otra prestación que tenga
por objeto el ejercicio de las actividades señaladas.

Las sucursales y demás empresas, personas o entidades del exterior, deben efectuar sus registros
contables en forma separada de sus casas matrices, con el objeto de determinar las utilidades de fuente
boliviana.

Los contratos celebrados entre una empresa local de capital extranjero y la persona física o jurídica
domiciliada en el exterior, que directa o indirectamente la controle, serán considerados, como cele-
brado entre partes independientes, cuando las condiciones convenidas se ajusten a las prácticas
normales de mercado. Cuando esto no se cumpla, los importes que excedan los valores normales de
mercado entre entes independientes, no se admitirán como deducibles a los fines del IUE.

Para tales efectos, se entiende por empresa local de capital extranjero a aquella en que más del 50%
del capital y/o del poder de decisión, corresponda directa o indirectamente a personas naturales o
jurídicas domiciliadas en el exterior.

El hecho de que IU, considera también como sujetos pasivos a las empresas mineras, de hidrocarburos
y energía eléctrica, le da un carácter de neutralidad.

Para fines de aplicación de la Ley, el Decreto Supremo Reglamentario del IUE, al referirse a los
sujetos pasivos establece:

a) Sujetos obligados a llevar registros contables, a las empresas comprendidas en el Código de

Comercio, así como a las unipersonales, las sociedades de hecho o irregulares, las sociedades
cooperativas y las entidades mutuales de ahorro y préstamo para la vivienda.

b) Sujetos no obligados a llevar registros contables, a las entidades constituidas de acuerdo al

Código Civil, tales como las Sociedades Civiles y las Asociaciones y Fundaciones que no

131
 cumplan con los requisitos establecidos para obtener las exenciones, tal como sé vera más
adelante.

c) Sujetos que ejercen profesiones liberales u oficios en forma independiente. Si lo hacen en

forma asociada, estarán incluidos en los casos descritos en los puntos a) o b), según
corresponda.

En el caso del ejercicio de profesiones liberales u oficios, se presume sin lugar a prueba en contrario
que la utilidad neta gravada será equivalente al cincuenta por ciento (50%), del monto total de los
ingresos devengados durante la gestión fiscal, menos el IVA, declarado y pagado por dicho concepto.
Asimismo, unja vez determinado el impuesto, este podrá ser pagado, hasta un 50%, con el crédito
fiscal-IVA, contenido en las facturas, notas fiscales o documentos equivalentes de compra de bienes y
servicios, las mismas que deberán ser conservadas por el contribuyente, mientras no prescriban sus
obligaciones fiscales.

En el caso de remisión de rentas de fuente boliviana a beneficiarios del exterior, se presume, sin
admitir prueba en contrario, que la utilidad neta gravada será equivalente al 50% del monto pagado o
remesado, constituyendo la "Utilidad Neta Presunta".

De acuerdo a la norma reglamentaria, en el caso de las agencias y similares domiciliada en el país de

empresas extranjeras, que se dediquen a actividades parcialmente realizadas en el país, tales como:
empresas extranjeras de transporte, agencias internacionales de noticias, empresas extranjeras de
seguros, distribuidoras de películas y otras, se presume sin admitir prueba en contrario, que el 16% de
los ingresos brutos obtenidos en el país, constituyen rentas netas de fuente boliviana, gravadas con la
alícuota del 25%. El impuesto así determinado, será liquidado mensualmente y pagado hasta el día 15
del mes siguiente a aquél en que sé devengaron los ingresos.

Cuando estas empresas efectúen remesas al exterior deberán operar de la siguiente manera:

a) En el caso de sucursales o agencias de empresas extranjeras, se presume que las utilidades de

fuente boliviana remesadas, equivalen al saldo de la presunción del Impuesto sobre Utilidades:

Presunción 16% de los Ingresos

Impto. s/Utilidades
(25% del 16%) 4% " " "
Saldo de Presunción 12% " " "

Sobre este saldo se debe calcular el impuesto sobre remesas al exterior, es decir:

25% s/el 50% de 12% 1.5%

Este impuesto no da lugar a la compensación con el impuesto a las transacciones.

b) En el caso de empresas constituidas en el país, los usuarios que contraten con empresas del
exterior, cuando paguen o acrediten estas rentas, retendrán el impuesto, considerando que el
20% corresponde a rentas de fuente boliviana. Sobre dicho 20% se aplicara la presunción del
50%, prevista en la Ley para estos casos.

Sobre las utilidades netas imponibles se aplicará la alícuota del 25% (veinticinco por ciento).

132
En el caso de pagos o remisiones rentas de fuente boliviana a beneficiarios del exterior, deben retener
la alícuota del 25% de la "Utilidad Neta Presunta".

El principio jurisdiccional que ha sido adoptado, el de Fuente o Territorialidad. Este principio

jurisdiccional determina el ámbito o esfera espacial de aplicación, limitando en este caso la aplicación
del IUE a las utilidades obtenidas en el país.

En tal sentido, son utilidades de fuente boliviana aquellas que provienen de bienes situados, colocados
o utilizados económicamente en la República. También son de fuente boliviana los ingresos,
provenientes de la realización en el territorio nacional de cualquier acto o actividad susceptible de
producir utilidades o de hechos ocurridos dentro del límite de la misma. En todos los casos no se
toma en cuenta la nacionalidad o domicilio o residencia del titular o de las partes que intervengan, ni
el lugar de la celebración de los contratos.

Se consideran también de renta boliviana las remuneraciones o sueldos que perciban los miembros de
directorios, consejos u órganos directivos por actividades que realicen en el exterior para empresas
domiciliadas en Bolivia. También, los honorarios o remuneraciones por asesoramiento técnico,
financiero, comercial o de cualquier otra índole, prestado desde o en el exterior, cuando dicho
asesoramiento tenga relación con la obtención de utilidades de fuente boliviana.

También se explícita que las utilidades de la exportación de mercancías y servicios son de fuente
boliviana y las utilidades que obtiene los exportadores del exterior por la simple introducción de sus
productos y servicios en la República, son de fuente extranjera.

Con el objeto de que los estados financieros de las empresas permitan determinar los resultados de
fuente boliviana, las sucursales y establecimientos de empresas extranjeras, deben efectuar sus
registros contables en forma separada de la casa matriz.

Cuando en un período fiscal, se sufriera una pérdida de fuente boliviana, ésta podrá deducirse de las
utilidades gravadas que se obtengan en los años siguientes. Para tal efecto las pérdidas serán
actualizadas en función de la variación del tipo de cambio entre la fecha de cierre de la gestión anual
en la que sé produjo la pérdida y la fecha de cierre de la gestión anual en que la pérdida se compensa.

Están exentas del impuesto las actividades del Sector Público, excepto las empresas públicas no
financieras (empresas nacionales, regionales y municipales) y las instituciones públicas financieras
(instituciones financieras no bancarias, instituciones financieras bancarias) y aquella que desarrollen
actividades comprendidas en el Código de Comercio.

También están exentas, las utilidades obtenidas por las asociaciones, fundaciones o instituciones no
lucrativas, tales como religiosas, de caridad, beneficencia, asistencia social, educativas, culturales y
otras. La exención no es automática, su reconocimiento debe ser solicitado ante la administración
tributaria, cumpliendo los requisitos que la Ley prevé, tales como que por disposición expresa de sus
estatutos, la totalidad de los ingresos y el patrimonio, se destinen exclusivamente a los fines
enumerados, que en ningún caso se distribuyan entre sus asociados y que, en caso de liquidación, su
patrimonio se distribuya entre entidades de igual objeto o se done a instituciones públicas.

También están exentos, los intereses a favor de organismos internacionales de crédito e instituciones
oficiales extranjeras, cuyos convenios hayan sido ratificados por el H. Congreso Nacional.

133
La liquidación y pago de este impuesto se realizará mediante formularios que para tal efecto serán
aprobadas por la Administración Tributaria y que tendrán, como en todos los casos el carácter de
declaración jurada.

Las personas jurídicas, públicas o privadas y las instituciones y organismos del Estado que acrediten o
efectúen pagos a los contribuyentes que ejercen profesiones liberales u oficios en forma
independiente, que no estén respaldadas por la nota fiscal, deberán retener sin lugar a deducción
alguna, en el caso de prestación de servicios el 25% del 50% del total pagado. En el caso de venta de
bienes, el 25% del 20% del importe total pagado, porcentajes que presume la utilidad de la
transacción.

IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES (IT)

El Impuesto a las Transacciones originalmente fue concebido como un impuesto que agrupaba a todos
los impuestos que fueron eliminados del sistema anterior67, fue concebido como un impuesto de
incidencia directa, pero las señales de las autoridades de esa época fue que es un impuesto que puede
ser trasladado como si se tratara de un impuesto al consumo, incluso se utilizo una formula para
considerar al igual que el IVA como un impuesto por dentro con una alícuota efectiva de 12.86% (este
porcentaje incluía un IVA con una alícuota del 10% y un IT con una alícuota del 1%)

Esta situación se consolido con la aprobación de la Ley de Exportaciones (Ley 1489 de 16 de abril de
1993), que considera como impuestos al consumo el IVA, el ICE y el IT. En consecuencia la
devolución de impuestos procedía, bajo la aplicación del principio de país de destino.

Con la sustitución del IRPE por un Impuesto a las Utilidades de las Empresas y como consecuencia de
que este último impuesto es un pago a cuenta del IT, se considera como un impuesto de incidencia
directa.

DISPOSICIONES LEGALES.

Las disposiciones legales más relevantes que respaldan la aplicación del IT son la Ley 843 (Texto
Ordenado a diciembre de 2004 y actualizado al 31/12/05), Decreto Supremo N° 21532.

ASPECTOS TÉCNICOS.

Este impuesto recae sobre los ingresos brutos devengados durante el período fiscal obtenido por las
personas naturales y jurídicas, empresas públicas y privadas y sociedades con o sin personería
jurídica, incluidas las empresas unipersonales que se dediquen al ejercicio del comercio, industria,
profesión oficio, negocio, alquiler de bienes, obras y servicios o de cualquier otra actividad, sean de
carácter lucrativo o no.

También están incluidos en el objeto de este impuesto, los actos a título gratuito que supongan la
transferencia de dominio de bienes muebles, inmuebles y derechos. La alícuota inicialmente fue del
1%, modificándose posteriormente al 2%, porcentaje que estuvo vigente hasta diciembre de 1994.

El impuesto resultante, se liquida y empoza, sobre la base de una declaración jurada, efectuada en
formulario oficial, por períodos mensuales, constituyendo cada mes calendario, un período fiscal.

67
La Reforma Tributaria de 1985, elimino cerca de 120 impuestos.

134
A partir del 1º de enero de 1995, tal como dispone la Ley 1606, la alícuota es del 3%. El IUE, liqui-
dado y pagado por períodos anuales, será considerado como pago a cuenta del IT, a partir del primer
mes posterior a aquel en que se cumplió con la presentación jurada y pago del impuesto sobre
utilidades de las empresas y hasta su total agotamiento, momento a partir del cual el IT, será pagado
sin deducción alguna.

En el caso de que el IUE fuera mayor al IT y no pudiera ser compensado, el saldo se consolidará en
favor del Estado, sin derecho a reintegro o devolución.

Se encuentran exentos de este gravamen el trabajo en relación de dependencia, el desempeño de

cargos públicos, las exportaciones, las actividades del Estado, Departamentos y Municipios, los
intereses de caja de ahorro y plazo fijo, la edición e importación de libros, diarios y revistas, los esta-
blecimientos educacionales privados incorporados a los planes de enseñanza oficial.

La Ley 1489 de "Desarrollo y Tratamiento Impositivo a las Exportaciones", aprobada el 16 de abril de

1993, por razones de orden económico, estableció que el IT es un impuesto al consumo y en conse-
cuencia objeto de devolución a los exportadores.

Por tratarse de un impuesto que recae sobre los ingresos brutos, este impuesto no dará lugar a su
devolución a los exportadores, excepto para los insumos adquiridos durante la gestión de 1995.

Finalmente, el Artículo 2º de la Ley 1606, establece que el IT que recae sobre las transferencias
eventuales (no existe habitualidad) de inmuebles y vehículos automotores, es de Dominio Tributario
Municipal, pasando a denominarse "Impuesto Municipal a las Transferencias de Inmuebles y
Vehículos Automotores".

IMPUESTO A LOS CONSUMOS ESPECIFICOS (ICE)

Las disposiciones legales que respaldan el Impuesto a los Consumos Específicos son la Ley 843
(Texto Ordenado a diciembre de 2004 y actualizado al 31/12/05), El Decreto Supremo Nº el
Decreto Supremos N° 24053 de 29 de junio de 1995, DS N° 25282 de 30 de enero de 1999. Ley
2152 de 23 de noviembre de 2000.

ASPECTOS TÉCNICOS DEL IMPUESTO.

Este impuesto recae sobre la importación y la venta en fábrica de los productos considerados
suntuarios y de productos que general economías externas negativas. La base imponible en el caso de
los productos de fabricación nacional, es el precio neto de venta y en el caso de productos importados,
el valor CIF ex-aduana.

Para los productos gravados con tasas específicas, la base de cálculo está dada en el caso de ventas en
el mercado interno, por los volúmenes vendidos expresados en las unidades de medida establecidas en
el Anexo de la Ley 79º. Para las importaciones definitivas, los volúmenes importados expresados en
unidades de medida establecidas para cada producto en el Anexo de la Ley 1606, según la documenta-
ción oficial aduanera.

Las modificaciones a la Ley 843, establecen que el rendimiento del Impuesto a los Consumos
Específicos sobre la Chicha de Maíz es de Dominio Tributario Municipal. Aclarando que la DGII,

135
fiscalizará la correcta aplicación de este impuesto e incluso podrá efectuar los cobros por cuenta del
Gobierno Municipal sin costo para el mismo.

La Ley 1606, reitera lo previsto en la Ley de Exportaciones, en sentido de que las exportaciones no
están alcanzadas por este impuesto, igualmente los exportadores que han adquirido bienes finales
sujetos a este gravamen, serán objeto de devolución de los Impuestos a los Consumos Específicos.

Se reconocen como exenciones, las importaciones efectuadas por las misiones diplomáticas y sus
miembros acreditados en el país, organismos internacionales y sus funcionarios

Los sujetos pasivos de este impuesto, liquidan y pagan el impuesto determinado, mediante declara-
ciones juradas por períodos mensuales, constituyendo en consecuencia cada mes calendario un pe-
ríodo fiscal.

APENDICE

I. MARCO CONCEPTUAL BASICO.

I.1. TRIBUTO

136
El tributo constituye una transferencia de recursos del sector privado al sector público. El tributo, es
una prestación pecuniaria al Estado68 o a una comunidad supranacional, por mandato de la Ley ( o acto
jurídico comunitario) , tiene un carácter forzoso y coercitivo. El tributo es un instrumento idóneo para
generar recursos públicos o para modificar la conducta de las personas en función del interés estatal69.

Por otra parte, “tributos son las prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de
imperio en virtud de una Ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines”70.
Esta definición contempla cuatro aspectos importantes; a) prestación en dinero, b) son exigidas en
ejercicio del poder de imperio, c) son establecidas en virtud de una Ley; y finalmente, d) en cuanto al
cumplimiento de sus fines, estos pueden ser no solamente financieros, sino estar relacionados con la
protección del medio ambiente o evitar el consumo de bienes que generan economías externas
negativas.

El ejercicio del poder de imperio del Estado en materia de gravámenes constituye la potestad tributaria,
o sea la facultad de establecer contribuciones o tributos.

La potestad tributaria de un país puede no estar de acuerdo con la de otro, así como también puede
existir discordancia entre diferentes niveles de gobierno en un mismo país, produciéndose una doble
tributación a nivel internacional, así como en el ámbito interno, respectivamente.

Decidir quién, cómo y cuánto va a pagar, es un fenómeno político, económico y social que se traduce
en un instrumento jurídico o sea la Ley.

Básicamente existen tres categorías tributarias, que constituyen especies de un mismo género y son:
impuestos, tasas y contribuciones.

Gerardo Ataliba profesor brasileño (citado por Villegas), propuso una clasificación de los tributos en
vinculados y no vinculados. Los primeros están conformados por las tasas y las contribuciones
especiales y están estructurados de tal forma, que una actividad o gasto a cargo del Estado que de
alguna manera se particulariza en el obligado o repercute en su patrimonio. En cambio los tributos no
vinculados, entre los que se encuentran los impuestos, no existen conexión entre el obligado con la
actividad estatal que lo beneficie.

I.1.1 IMPUESTO.

El impuesto al ser una categoría tributaria, es un pago efectuado al Estado por mandato de la Ley71, en
el que no existe una retribución específica en servicios públicos o bienes por el valor equivalente al
monto pagado. El impuesto, constituye la principal fuente de recursos del Estado que permite financiar
bienes y servicios públicos, así como el gasto social.

I.1.2 TASA

68
Modernamente el pago se realiza en dinero, puesto que la entrega de bienes o la prestación de un servicio
como forma de cumplir el tributo, actualmente no es frecuente.
69
Algunos autores consideran que cuando el tributo no tiene finalidad recaudatoria se denominan tributo
extrafiscal o tributo no fiscal.
70
Villegas, Héctor B. “Curso de Finanzas Derecho Financiero y Tributario”, Ediciones Depalma,
Buenos Aires, 1987.
71
Con anterioridad a la gestión de 1986, los impuestos en Bolivia eran creados mediante Decreto Supremo.

137
La tasa al constituir una categoría tributaria, es un pago efectuado al Estado por mandato de la Ley, en
el que existe retribución específica; es decir, en el que la prestación efectiva o potencial72 de un servicio
público se individualiza en el contribuyente, permitiendo al Estado financiar los servicios públicos,
generales y divisibles. La tasa tiene su fuente jurídica en la voluntad unilateral y coactiva del Estado.

El Modelo de Código Tributario para América Latina define a la tasa como el tributo cuya obligación
tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en
el contribuyente. El producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto
de la obligación, no siendo reconocida como tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de
servicios inherentes al Estado.

El Estado a través del Gobierno Central, para el cumplimiento de sus funciones, presta servicios, que
son de carácter indivisible. En cambio los Gobiernos Locales (Municipios), muchas de las funciones y
actividades que realiza permiten la individualización de la percepción del servicio. Por las razones
señaladas normalmente el Gobierno Central financia sus actividades a través de impuestos y los
Gobiernos Locales a través del cobro de tasas.

La tasa como categoría tributaria es de naturaleza administrativa, en cambio las tasas por servicios
públicos, constituyen lo que se conoce con el nombre de “tarifa”. Las "tarifas" cobradas por empresas
del Estado no son tributos, constituyen el precio de un servicio público, son la contraprestación por el
uso de los servicios que el Estado presta mediante la explotación de su patrimonio o el ejercicio de
actividades empresariales, cuya producción puede efectuarse juntamente con el sector privado, en
consecuencia, la distinción entre tasa y tarifa es de grado. El precio público también se conoce con el
nombre de Cargo a los Usuarios.

I.1.3 CONTRIBUCIONES

En el caso de las contribuciones, tenemos las Contribuciones a la Seguridad Social73 y las

Contribuciones de Mejora. Las primeras, al igual que cualquier tributo, constituyen un pago efectuado
por mandato de la Ley, con la diferencia de que en este caso existe retribución específica en el
momento que el contribuyente solicita la prestación efectiva del servicio. En cambio las
Contribuciones de Mejora, tienen por objeto recuperar las economías externas que se producen como
consecuencia de la realización de una obra pública y que fluyen hacia un grupo individualizado de
personas que se benefician de ellas.

II. ESTRUCTURA DEL TRIBUTO

II. 1. HECHO GENERADOR O HECHOS IMPONIBLE

Es la causa que da origen al nacimiento de una obligación tributaria, es un hecho jurídico con
relevancia económica. De acuerdo al Modelo de Código Tributario del Centro Interamericano de
Administración Tributaria (CIAT), “El hecho generador es el presupuesto, de naturaleza jurídica o
económica, establecida por la ley para tipificar el tributo y cuya realización origina el nacimiento de
la obligación.”

72
Potencial significa que el servicio se ponga a disposición del contribuyente.
73
Muchos autores consideran que los aportes de previsión social, son ingresos para tributarios, que por sus
características jurídicas no se consideran tributos, pero tienen los mismos efectos económicos que éstos .

138
Algunos autores se refieren al “hecho generador” y otros al “hecho imponible”, señalando que son
conceptos interrelacionados pero no son iguales. El hecho imponible es el acontecimiento económico
que el legislador pretende gravar y el hecho generador es el presupuesto legal en virtud de cuya
ocurrencia nace la obligación tributaria. El hecho imponible es la causa y el hecho generador el efecto.
Otros autores señalan que el hecho imponible y el hecho generador son la misma cosa.

La ley debe establecer las circunstancias que han de verificarse en la realidad de los hechos para que
nazca la obligación tributaria, dando lugar a la conformación del hecho generador.

El momento en que tiene lugar el hecho generador se denomina perfeccionamiento del hecho
generador.

Según H. Villegas (2003), el hecho imponible debe contener un aspecto material, relacionado con la
descripción objetiva de un hecho o situación; un aspecto personal, relacionado con los datos necesarios
para individualizar a una persona como sujeto pasivo de un tributo; un aspecto temporal, relacionado
con el perfeccionamiento del hecho imponible; y finalmente, un aspecto espacial, relacionado con el
lugar en el que se realiza el hecho imponible.

En el caso del IVA el aspecto material esta relacionado con la venta de bienes muebles, el aspecto
personal, la habitualidad de los sujetos pasivos, el aspecto temporal la entrega del bien o la emisión de
la factura y finalmente, el aspecto espacial, cuando se señala las ventas situadas y colocadas en el
territorio nacional.

El hecho generador puede ser un hecho material como es el caso de la importación de un vehiculo,
puede ser un acto jurídico como es el caso de de la celebración de un contrato, la realización de una
actividad económica como es el caso de la actividad comercial e industrial; la obtención de rentas como
es el caso de alquileres, dividendos, y otros. A manera de ejemplo podemos citar los cinco hechos
generadores más importantes utilizados en la legislación de la mayor parte de los países:

a) Percepción de Ingresos
b) Gastos en consumo
c) Tenencia de bienes
d) Importaciones
e) Exportaciones

II.2. MATERIA IMPONIBLE U OBJETO

La materia imponible u objeto constituye el soporte de la imposición y comprende los elementos que
integran los flujos real (bienes y servicios) y nominal (ingresos), así como a los factores de la
producción (tierra, trabajo y capital).

II.3 BASE IMPONIBLE

139
La base imponible es la materia imponible u objeto sometido a imposición y está expresada en valores
o en unidades físicas. La base imponible determina parámetros que permiten valorar de manera
cuantitativa los hechos de la obligación tributaria.

II.4 ALÍCUOTA

La alícuota se aplica sobre la base imponible. La alícuota puede ser establecida en unidades monetarias
y se aplica a una base imponible fijada en unidades físicas; por ejemplo, Bs.1 por cajetilla de cigarri-
llos, $us. 100 por unidad de televisor. A este tipo de imposición se denomina impuestos específicos. En
cambio la alícuota cuando es porcentual se aplica sobre un valor; por ejemplo, la alícuota del 13% del
IVA, que se aplica sobre el precio de venta, dando lugar a los impuestos Ad-valorem, puesto que se
perciben con arreglo al valor de la base tributaria. Algunos autores consideran el término alícuota
cuando el impuesto es porcentual y tarifa cuando es expresado en moneda nacional por unidad de
medida.

La base imponible y la alícuota, son los dos únicos elementos de la estructura tributaria que permiten
cuantificar el monto de los impuestos, es decir la cuantía del tributo

Existe una estrecha relación entre la alícuota y las recaudaciones, así por ejemplo un incremento de la
alícuota puede dar lugar a un incremento en las recaudaciones, llegando a un punto en que un aumento
de la alícuota puede dar lugar a una disminución de las recaudaciones. Esta afirmación se sintetiza en lo
que se conoce con el nombre de curva de Laffer, si bien el autor hizo referencia al impuesto a la renta
de las personas, también puede ser aplicado a cualquier otro impuesto. En el gráfico siguiente se
observa el nivel de recaudación en el eje vertical y la alícuota porcentual en el eje horizontal.

Se demuestra en el gráfico que la recaudación máxima solo puede obtenerse con un nivel determinado
de alícuota, con alícuotas más altas o más bajas la recaudación es menor al punto optimo.

En el gráfico siguiente se observa que la alícuota máxima es de 40% en la que se obtiene una
recaudación máxima.

RECAUDACIONES

30 40 60 ALICUOTA %
%

II.5 SUJETO ACTIVO

Es el titular de la pretensión o acreedor tributario El acreedor del tributo es el Estado o un ente

público investido de potestad tributaria delegada en virtud de una ley positiva.

140
II.6. SUJETO PASIVO

Es la persona natural o jurídica obligada por Ley al pago del impuesto, en consecuencia es el deudor
del gravamen, designados por la Ley para pagar el tributo, al sujeto pasivo principal se lo denomina
contribuyente (contribuyentes de jure).

El derecho tributario ha consagrado los conceptos de Contribuyente y de Agente de Retención,

indicando en el primer caso que se trata de la persona sobre la cual se verifica el hecho generador de la
obligación tributaria y en el segundo caso, son las personas que sin tener el carácter de contribuyente,
deben por mandato expreso de la Ley, cumplir con ciertas obligaciones.

II.7 EXENCION

La exención constituye una dispensa es decir, el no pago de tributos por mandato de la Ley. Las
exenciones se establecen por razones de orden político, social y económico.

II.8. EXCLUSION DE OBJETO

La exclusión se refiere a ciertos flujos reales (bienes y servicios) y nominales (ingresos), así como
factores de la producción (tierra, trabajo y capital), que están fuera del objeto del impuesto por no tener
relación con la materia imponible. En consecuencia no están alcanzados por el gravamen. Por tal
razón, al referirse a ellos se indican que están excluidos del objeto del impuesto. Por ejemplo, en el caso
de un impuesto que grava la venta de bienes muebles, están excluidos del objeto los bienes inmuebles y
en el caso del ejemplo no es necesario aclarar en la norma legal correspondiente, debido a que los
bienes inmuebles están excluidos del objeto del impuesto.

III. ETAPA Y FASE GRAVABLE

La etapa gravable, está referida a las diferentes etapas del proceso de producción, distribución y
comercialización de los bienes y servicios. De acuerdo al número de etapas los impuestos pueden ser
de etapa única o de etapa múltiple.

Las fases gravables, están relacionadas con el número de veces que el bien o servicio es sometido a
tributación. De acuerdo a esta clasificación los impuestos pueden ser monofásicos o plurifásicos.

El arancel aduanero, al ser objeto de gravamen en una etapa del proceso de producción y distribución,
es de etapa única y también de acuerdo a la acumulación de la carga es monofásico. En cambio el
impuesto a las ventas en "suspenso" es monofásico pero de etapa múltiple.

IV. IMPACTO (INCIDENCIA FORMAL), INCIDENCIA EFECTIVA Y

TRASLACION

141
El Impacto o Incidencia Formal, está relacionado con el sujeto pasivo o deudor del tributo, sobre el cual
se verifica el hecho generador, que de acuerdo a Ley debe soportar la carga del tributo 74. El impacto
también se denomina percusión.

La carga del tributo no siempre es soportada por el sujeto pasivo, puesto que mediante el mecanismo de
la traslación, este puede hacer incidir efectivamente en otro agente económico denominado como
contribuyente de facto, quien es el que soporta la carga del impuesto, en consecuencia la Incidencia
Efectiva, recae sobre este último. La traslación puede ser hacia adelante (pro traslación), hacia atrás
(retrotraslación), o traslación oblicua.

Se da el caso de una traslación hacia delante cuando por ejemplo en el impuesto a las ventas el sujeto
pasivo o deudor del tributo (el vendedor), mediante el mecanismo de los precios, traslada el impuesto al
comprador. La traslación hacia atrás, se da por ejemplo cuando se establece un impuesto del 10% a los
salarios, los asalariados afectados por este gravamen, mediante mecanismos de presión logran que el
empleador les incremente en 10% los salarios, de lograr esto, habrían retrotraladado el impuesto.
Finalmente, la traslación oblicua se da cuando por ejemplo se establece un impuesto a los perfumes y
los vendedores de este producto, trasladan el impuesto a otro producto, por las características de su
demanda.

La traslación de los impuestos depende de las elasticidades de las curvas tanto de oferta como de
demanda. En el gráfico Nº 1, observamos tres situaciones en las que la aplicación de un impuesto
ocasiona el desplazamiento de la curva de oferta, que para el caso del ejemplo, mantienen la misma
elasticidad, en consecuencia O es la oferta antes de impuestos y O1 es la oferta después de impuestos.

En los tres casos (a), (b) y (c), ante diferentes elasticidades de las curvas de demanda, se observa que el
área P1BDP2, constituye el impuesto total recaudado. Del total recaudado la empresa soporta P0CDP2, y
la parte que se traslada al consumidor viene dada por el área P1BCP0.

Gráfico Nº 1

PRECIO PRECIO PRECIO

O1 O1 O1

O
O O
B B
P1 B P1
P1
P0 A
C
C P0
C A
P2 P0 A
P2
D De D
P2 D

De De
Cuanto
0
mayor es la elasticidad de la demanda
0
menor es la posibilidad 0de poder trasladar el monto del
impuesto a los consumidores, en el primer caso (a), se muestra
CANTIDADES
una demanda elástica y una traslación
CANTIDADES CANTIDADES
al
(a) (b) (c)
consumidor menor que el los otros casos, el caso (c), con una demanda muy inelástica muestra una
incidencia mayor, y finalmente (b) que es un caso intermedio.

En el caso de la oferta, en el grafico Nº 2, se puede observar la oferta antes de impuestos O y la oferta

después de impuestos O1, la curva de demanda en los tres casos se mantiene con una elasticidad
constante, lo que varia es la elasticidad de oferta.

74
La carga del tributo es el descenso de la renta real como consecuencia de la aplicación de un tributo,
constituye el peso que soporta el contribuyente.

142
 Gráfico Nº 2

PRECIO PRECIO PRECIO O1

O
O1

O1
O
B
P1 B
B P1
P1 O
P0 C
A C
P0 C P0 A
A P2
P2 D
D

P2
D
De
De De
Vemos,
0
al igual que en el caso anterior0 que se observa que el área P1BDP 0
2, constituye el impuesto total
recaudado. Del total recaudado
CANTIDADES
la empresa soporta P0CDP , y la
CANTIDADES
2 parte que se traslada al CANTIDADES
consumidor
(a) (b) (c)
viene dada por el área P1BCP0.

El caso (a) muestra una oferta elástica en la que la parte que se traslada al consumidor es mayor a la
que soporta la empresa, en el caso (c), con una oferta inelástica, la parte que se traslada al consumidor
es menor a la parte que soporta la empresa y el caso (b) representa una situación intermedia.

En los seis gráficos mostrados anteriormente, se observa un exceso de carga BDA, debido a que los
consumidores como consecuencia del impuesto sufren una pérdida denominada excedente del
consumidor, representada por el área P1BAP0, de igual manera los productores sufren una pérdida de
excedente del productor P0ADP2. La suma de los excedentes P1BAP0 y P0ADP2, es mayor al total
recaudado P1BDP2, constituyendo la diferencia el exceso de carga BDA. El exceso de carga se da por la
elección que realizan los compradores entre diferentes bienes y las elasticidades de demanda que cada
uno de esos bienes tenga.

V. PRINCIPIOS JURISDICCIONALES

V.1. IMPUESTOS A LA RENTA Y AL PATRIMONIO.

Los impuestos a la Renta y al Patrimonio, están respaldados por fundamentalmente por dos principios:
el Principio de Renta Mundial y el Principio de Fuente o Territorialidad de la Fuente, el primero
utilizado por los países exportadores de capital y el segundo por los países importadores de capital.

Para entender estos dos principios es necesario analizar otros dos principios que no se utilizan de
manera independiente estos son los: Principios de Nacionalidad y el de Domicilio o Residencia.

V.1.1 PRINCIPIO DE FUENTE O TERRITORIALIDAD

El Principio de Fuente, refleja un criterio objetivo y señala que la potestad tributaria se atribuye al
Estado en cuyo territorio se produce los ingresos, dando lugar al concepto de fuente productora; o en
cuyo territorio fue obtenida la renta, dando lugar al concepto de fuente pagadora. En consecuencia, el
Impuesto a la Renta y al Patrimonio, deben ser pagados en el lugar donde los ingresos han sido
generados o donde el bien se encuentra ubicado, sin tomar en cuenta la nacionalidad ni el domicilio de
los perceptores de la renta o de los propietarios de bienes. Este principio también es conocido con el
nombre de Principio de Territorialidad de la Fuente.

143
 El principio de Fuente o de Territorialidad de la Fuente como también se lo conoce, ha sido adoptado
en gran parte por los países en vías de desarrollo, que en su mayoría son países importadores de capital.

V.1.2 PRINCIPIO DE NACIONALIDAD

Es un principio jurisdiccional, que refleja un criterio subjetivo, que se aplica a los Impuestos a la Renta
y al Patrimonio. Este principio indica que todos los nacionales de un determinado país deben pagar los
impuestos a la renta y al patrimonio en ese país, sin considerar su domicilio. De acuerdo a e este
principio, el Estado aplica impuestos a todos los nacionales por los hechos generadores ocurridos
dentro de su territorio, así como fuera de él. El principio de Nacionalidad, como sé vera más adelante,
no es aplicado por ningún país de manera aislada.

V.1.3 PRINCIPIO DE DOMICILIO O RESIDENCIA

Es un principio jurisdiccional que igual que el anterior refleja un criterio subjetivo y se aplica a los
Impuestos a la Renta y al Patrimonio. Este principio indica que todos los domiciliados de un
determinado país, deben pagar los Impuestos a la Renta y al Patrimonio en ese país, sin tomar en cuenta
el lugar donde ellos fueron producidos, o pagados, ni considerar su nacionalidad. Al igual que el
principio de nacionalidad, el principio de domicilio no se aplica de manera aislada.

Muy a menudo se usa indistintamente o conjuntamente las expresiones de domicilio y residencia75.

Domicilio viene de "domicilium", domus que significa casa, lugar donde habita. Existe el domicilio
civil o general, el legal, dentro de este último el fiscal y también el domicilio procesal tributario, para
fines del contencioso tributario. En cambio la residencia, está relacionada con la permanencia
acostumbrada en un lugar, que puede ser el país o el extranjero.

V.1.4 PRINCIPIO DE RENTA MUNDIAL

Los países altamente desarrollados, en su mayoría exportadores de capital, han adoptado el principio de
renta mundial (world wide income), que corresponde a la aplicación simultanea del principio de la
fuente o territorialidad y el principio de domicilio o residencia, para gravar las rentas, de fuente
extranjera obtenidas por las personas domiciliadas en el país. Estos países como se señalo son
exportadores de capital, en consecuencia desean tener un control de los sus ingresos obtenidos en otros
países.

La existencia de países exportadores e importadores de capital, ocasionan un flujo de capital de los

primeros a los segundos, si a ello se adiciona que los primeros utilizan el principio de la fuente y los
segundos el principio de territorialidad de la fuente, en el flujo contrario de rentas de los países
importadores a los exportadores de capital, se presenta una doble tributación internacional, por la
aplicación de principios jurisdiccionales diferentes.

Se define a la doble tributación internacional como "el resultado de la percepción de impuestos

similares en dos o más Estados, sobre un mismo contribuyente, por la misma materia imponible y por
idéntico período de tiempo".76

75
En la legislación andina el domicilio es la residencia habitual.
76
Para mayor detalle ver: Modelo de Convenio OCDE.

144
Debido a que la doble tributación constituye un obstáculo para el comercio internacional, la mayor
parte de los países latinoamericanos ha impulsado la negociación de acuerdos tributarios amplios para
evitar la doble tributación internacional, con el objeto de atraer principalmente la inversión extranjera
de los países altamente desarrollados.

En el caso de los Países Miembros de la Comunidad Andina de Naciones CAN, para evitar la Doble
Tributación y Prevenir la Evasión Fiscal, en materia de impuestos a la renta y al patrimonio, en la
actualidad se cuenta con la Decisión 578 de 4 de mayo de 2004, esta norma legal sustituye a la
Decisión 40 del Grupo Andino.

Como se señalo anteriormente con el objeto de evitar la Doble Tributación Internacional, los países
suscriben convenios, cuando este es requerido, para evitar la doble tributación Internacional, utilizando
diferentes métodos entre los que podemos citar los siguientes:

a) Método de Crédito Fiscal (Foreing Tax Credit): mediante el cual el Estado que aplica el
principio de Renta Mundial grava la renta del contribuyente que obtuvo rentas en un Estado
que aplica el Principio de Fuente , permitiendo la acreditación de los impuestos pagados sobre
dividendos.

b) Método Crédito Subyacente o Indirecto (Tax Credit): mediante este método el Estado que
aplica el Principio de Renta Mundial, permite a sus contribuyentes domiciliados en un Estado
que utiliza el Principio de Fuente, acreditar no sólo el impuesto sobre los dividendos, sino
también el impuesto a las sociedades (impuesto sobre utilidades).

c) Método de Deducción del Impuesto como Gasto: este método permite al contribuyente del
Estado que aplica el Principio de Renta Mundial deducir como gasto a los efectos del impuesto
a la renta, el impuesto pagado en el Estado de la Fuente.

d) Método de Exención: De acuerdo a este método, el Estado que aplica el Principio de Renta
Mundial, renuncia a gravar las rentas provenientes del país de la Fuente, para tal efecto, no se
consideran dentro de la base imponible las rentas obtenidas en otros Estados.

e) Método de Crédito Ficticio (Tax Sparing): Según este método el Estado que aplica el Principio
de Renta Mundial, reconoce como crédito los impuestos exonerados en el Estado de la Fuente
como consecuencia de incentivos, beneficios o cualquier forma de exoneración establecida en
las normas legales de este último Estado.

f) Método de Presunción de Crédito (Matching Credit): Este método es utilizado en tratados

bilaterales y consiste en que el Estado que utiliza el Principio de Renta Mundial, atribuye un
crédito en base a una alícuota mayor a la aplicada en el país de la Fuente.

g) Método de Diferir el Impuesto (Tax Deferral): De acuerdo a este método el Estado que aplica
el Principio de Renta Mundial aplaza o suspende el pago del impuesto sobre renta obtenidas en
el Estado que utiliza principio de Fuente, hasta que el contribuyente remita o distribuya esas
rentas a la casa matriz.

h) Método de Reducción del Impuesto: Este método si bien no evita la doble imposición, permite
que las rentas de fuente extranjera sean gravadas con una alícuota menos a las que se utilizan
para las rentas de fuente nacional.

145
V.2 IMPUESTOS AL CONSUMO.

Los impuestos al consumo, entre los que podemos citar el Impuesto sobre Ventas, en cualquiera de sus
modalidades, así como el Impuesto Selectivo al Consumo77, están respaldados por dos Principios Juris-
diccionales: El Principio de País de Destino (Ajuste en Frontera) y el Principio de País de Origen.

V.2.1 PRINCIPIO DE PAÍS DESTINO O AJUSTE EN FRONTERA

Este principio, señala que los bienes y servicios deben ser gravados en el país al cual se destinan para
su consumo, en consecuencia, el país donde se producen los bienes o generan los servicios deberían
contar con los mecanismos que logren que no se exporten impuestos, principalmente impuestos al
consumo: el impuesto al valor agregado por ejemplo, para que el país importador pueda aplicar los
impuestos al consumo vigente, que pueden ser totalmente diferentes al país exportador. Este principio
se aplica debido a que hasta la fecha, no ha existido una armonización tributaria78 y cada país mantiene
su sistema tributario con tasas o alícuotas diferentes, de esa manera, se compensan las tasa o alícuotas,
no se afecta el rendimiento económico, y se facilita el comercio.

V.2.2. PRINCIPIO DE PAÍS DE ORIGEN.

El Principio de País de Origen, se utiliza cuando todos los países integrantes de un acuerdo de
integración, han armonizado los impuestos al consumo, en consecuencia cada país aplica sus impuestos
y el bien puede circular libremente por los otros países sin que se aplique ningún otro gravamen. Bajo
este sistema no existe la devolución del IVA en caso de exportación.

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Tributaria – Fundación Getulio Vargas/BID, Río de Janeiro.

77
Este impuesto en Bolivia ha adoptado el nombre de Impuesto a los Consumos Específicos.
78
Una perfecta armonización tributaria, significaría que los elementos de la estructura del tributo como ser:
hecho generador, objeto o materia imponible, base imponible, tasa o alícuota, sujetos del impuesto,
exenciones y otros elementos, sean similares.

146
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