Curso de Proteccion Civil Upv - Modulo 6 - Fases de La Emergencia

Diploma de Especialización Profesional
Universitario en Protección Civil y Gestión

de Emergencias.
MÓDULO VI. FASES DE LA EMERGENCIA.
Alfonso López de Vicuña Benito.

Licenciado en Biología.
Inmaculada Piles Alepuz.
Licenciada en Física. Centro Coordinación Emergencias.
Generalitat Valenciana.
Jaime Villanueva Tomás.
Licenciado en Físicas.
Juan Ignacio Soler Tormo.
Profesor Asociado Universidad. Dpto. Derecho Constitucional, Ciencia
Política y de la Administración
ISBN: 84-96586-79-0
Nº depósito legal: V-4185-2005
© Los autores
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DIPLOMA EPU EN PROTECCIÓN CIVIL Y GESTIÓN DE EMERGENCIAS.
MÓDULO VI: FASES DE LA EMERGENCIA.
SUMARIO:
1. LA PREVENCIÓN............................................................................................................................ 7
1.1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................. 7
1.2. LOS RIESGOS ................................................................................................................................. 7
1.2.1. ANÁLISIS Y MAPAS DE RIESGO ................................................................................................. 9
1.2.2. INVESTIGACIÓN .................................................................................................................... 11
2. LA PREVENCIÓN FRENTE A LOS RIESGOS CATASTRÓFICOS ..................................... 17
2.1. LOS INCENDIOS FORESTALES...................................................................................................... 17
2.1.1. ASPECTOS GENERALES.......................................................................................................... 17
2.1.2. LA INVESTIGACIÓN DE ACCIDENTES ...................................................................................... 19
2.1.3. LA SELVICULTURA PREVENTIVA: ........................................................................................... 20
2.1.4. COMENTARIOS Y EJEMPLOS SOBRE VIGILANCIA ..................................................................... 21
2.2. EL RIESGO DE INUNDACIONES .................................................................................................... 24
2.2.1. EL PATRICOVA:..................................................................................................................... 24
2.2.2. LAS CAMPAÑAS DE PREVENCIÓN DE INUNDACIONES: ............................................................ 26
2.2.3. EVOLUCIÓN DE LA SISTEMÁTICA DE ALERTA: ........................................................................ 28
2.3. EL RIESGO SÍSMICO ..................................................................................................................... 29
2.4. EL RIESGO DE ACCIDENTES DE MERCANCÍAS PELIGROSAS ........................................................ 29
2.5. EL RIESGO DE ACCIDENTES GRAVES........................................................................................... 31
2.6. EL RIESGO RADIACTIVO Y NUCLEAR .......................................................................................... 32
2.6.1. AUTORIZACIÓN PREVIA:........................................................................................................ 32
2.6.2. PROGRAMAS DE VIGILANCIA RADIOLÓGICA AMBIENTAL ........................................................ 33
2.6.3. INSPECCIONES ...................................................................................................................... 34
3. LA PREVENCIÓN EN LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. LOS INFORMES DE
IMPACTO AMBIENTAL .................................................................................................................. 35
3.1. INFORMES DE IMPACTO AMBIENTAL .......................................................................................... 35
3.1.1. ANÁLISIS NORMATIVO ........................................................................................................... 35
legislación específica de ámbito nacional: ............................................................................... 36
legislación sectorial nacional.................................................................................................... 36
legislación específica de ámbito autonómico ........................................................................... 37
3.1.2. EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL ................................................................................. 40
A) LOS ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL (ESIA): CONTENIDOS MÍNIMOS....................................... 40
B) LA DECLARACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL (DIA)........................................................................ 41
3.2. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO .................................................................................................. 41
3.2.1. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 41
3.2.2. RIESGOS Y DESEQUILIBRIOS AMBIENTALES ............................................................................ 42
A) RIESGOS Y PROCESOS CON IMPORTANTE PARTICIPACIÓN DE LOS CICLOS NATURALES .................. 43
inundaciones:............................................................................................................................ 43
sequías: ..................................................................................................................................... 44
erosión: ..................................................................................................................................... 44
procesos erosivos en el litoral .................................................................................................. 44
riesgos geológicos: ................................................................................................................... 45
B) RIESGOS Y PROCESOS VINCULADOS FUNDAMENTALMENTE A LAS ACTIVIDADES HUMANAS ........... 45
3.2.3. PREVENCIÓN DE RIESGOS NATURALES O INDUCIDOS. MEDIDAS ............................................ 46
3.2.4. ORDENACIÓN DEL LITORAL................................................................................................... 47
3.2.5. PROTECCIÓN DE LA CALIDAD DE LOS RECURSOS HÍDRICOS ................................................... 48
3.2.6. IMPLANTACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS ................................................................................ 48
3.2.7. EN CUENCAS DE RÍOS ........................................................................................................... 49
3.2.8.MARCO COMPETENCIAL. LEGISLACIÓN APLICABLE ................................................................ 49
3.2.9. COMENTARIOS Y EJEMPLOS SOBRE RIESGOS Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO .................... 53
Pág. 3
4. LA AUTOPROTECCIÓN.............................................................................................................. 57
4.1. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................... 57
4.2. LOS PLANES DE AUTOPROTECCIÓN ............................................................................................ 58
4.3. CONTENIDO DEL PLAN DE AUTOPROTECCIÓN. ........................................................................... 59
4.4. OTROS ASPECTOS RELEVANTES DEL PLAN DE AUTOPROTECCIÓN.............................................. 62
4.4.1. CLASIFICACIÓN DE LAS EMERGENCIAS.................................................................................. 62
4.4.2. EL PLAN DE EVACUACIÓN. .................................................................................................... 63
4.4.3. EQUIPOS DE EMERGENCIAS .................................................................................................. 63
4.4.4. ACTUACIONES SEGÚN LA GRAVEDAD DE LA EMERGENCIA ..................................................... 64
4.4.5. ACTUACIONES DE LOS EQUIPOS DE EMERGENCIA: ................................................................ 65
4.4.6. COMENTARIOS Y EJEMPLOS DE AUTOPROTECCIÓN................................................................ 68
5. LA PLANIFICACIÓN.................................................................................................................... 73
5.1. LA PLANIFICACIÓN DE LAS EMERGENCIAS ................................................................................ 73
5.1.1. DEFINICIÓN DE EMERGENCIA ............................................................................................... 73
5.1.2. ¿QUÉ ES UN PLAN DE EMERGENCIA?..................................................................................... 73
5.1.3. ASPECTOS MEDIOAMBIENTALES DE LOS PLANES DE EMERGENCIA. ........................................ 74
5.2. PLANES, PROCEDIMIENTOS Y PROTOCOLOS DE ACTUACIÓN ...................................................... 74
5.2.1. PROTOCOLOS DE ACTUACIÓN .............................................................................................. 74
5.2.2. ¿PARA QUÉ SIRVEN LOS PROTOCOLOS OPERATIVOS?............................................................. 75
5.2.3. ¿QUÉ CONTIENEN LOS PROTOCOLOS OPERATIVOS?................................................................. 75
5.2.4. HOMOGENIZACIÓN DE PLANES Y PROTOCOLOS ..................................................................... 76
5.2.5. FORMATOS DE LOS PROTOCOLOS OPERATIVOS...................................................................... 77
5.3. IMPLANTACIÓN DE LOS PLANES. SIMULACROS .......................................................................... 78
5.3.1. IMPLANTACIÓN ..................................................................................................................... 78
5.3.2. MANTENIMIENTO .................................................................................................................. 78
5.3.4. SIMULACROS ........................................................................................................................ 78
5.4. CATÁLOGO DE RECURSOS .......................................................................................................... 79
6. LA INTERVENCIÓN..................................................................................................................... 85
6.1. LA ALARMA ................................................................................................................................ 85
6.2. MOVILIZACIÓN DE RECURSOS ................................................................................................... 86
6.3. ACTUACIONES COORDINADAS ................................................................................................... 86
6.3.1. COORDINACIÓN DE LA INFORMACIÓN ................................................................................... 87
6.3.2. COORDINACIÓN OPERATIVA.................................................................................................. 88
6.4. CADENA DE MANDO ................................................................................................................... 90
6.5. DECLARACIÓN DE PREEMERGENCIA Y EMERGENCIA ................................................................. 90
6.5.1. DEFINICIÓN DE SITUACIONES DE EMERGENCIA SEGÚN LA DIRECTRIZ BÁSICA ........................ 91
6.6. SECTORIZACIÓN Y COMUNICACIONES DURANTE LA EMERGENCIA ............................................ 92
6.6.1. SECTORIZACIÓN ................................................................................................................... 93
6.7. BÚSQUEDA, RESCATE Y EVACUACIÓN........................................................................................ 93
6.8. ASISTENCIA PSICOSOCIAL .......................................................................................................... 95
6.8.1. MISIONES PARTICULARES DE LA ATENCIÓN PSICOSOCIAL ...................................................... 96
6.9. ALBERGUE Y AVITUALLAMIENTO .............................................................................................. 96
6.10. INFORMACIÓN A LA POBLACIÓN .............................................................................................. 97
6.10.1. INFORMACIÓN PREVENTIVA ................................................................................................ 98
6.10.2. CARACTERÍSTICAS DE LA INFORMACIÓN A FACILITAR .......................................................... 98
6.10.3. LA INFORMACIÓN DURANTE LA CATÁSTROFE....................................................................... 98
6.11. ANEXOS: CONSEJOS E INFORMACIÓN A LA POBLACIÓN ......................................................... 100
Pág. 4
7. LA RECUPERACIÓN O VUELTA A LA NORMALIDAD. ................................................... 105

7.1. INTRODUCCIÓN......................................................................................................................... 105
7.2. LA ATENCIÓN A LA VÍCTIMA DE LA CATÁSTROFE. ................................................................... 105
7.3. PLANES DE DESARROLLO, RESTAURACIÓN DE SISTEMAS E INFRAESTRUCTURAS. LA REPOSICIÓN
DE LOS SERVICIOS BÁSICOS O ESENCIALES. .................................................................................... 106
7.4. LA VUELTA A LA NORMALIDAD................................................................................................ 107
7.4.1. INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS. ............................................................................................. 108
7.4.2. LA CUANTIFICACIÓN DE LA INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS. ................................................... 111
7.5. LICITACIÓN URGENTE DE CONTRATOS. .................................................................................... 111
7.6. SEGUROS. ................................................................................................................................. 113
7.7. INTERVENCIONES URGENTES Y DECLARACIÓN DE HECHO O ZONA CATASTRÓFICA. ............... 114
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1. LA PREVENCIÓN
1.1. INTRODUCCIÓN
La prevención de riesgos es un concepto que se ha extrapolado desde el campo de la
protección civil a todos los aspectos de la vida ciudadana, tales como la seguridad en el
transporte, la seguridad laboral, la seguridad en el hogar, etc.
La prevención de riesgos, debe entenderse de una forma genérica, como todas aquellas
medidas que a adoptar con objeto de disminuir el impacto que un determinado riesgo tiene en
un territorio. Estas medidas a adoptar incluyen todas las actividades que se desarrollan en
ausencia del fenómeno peligroso y que tienen por objeto disminuir o bien la probabilidad de
que éste ocurra o bien las consecuencias en caso de que ocurra.
De esta forma, la prevención podría entenderse no sólo como el conjunto de
normativas que limitan el riesgo, sino todas aquellas actividades tendentes a limitar sus
consecuencias, como la formación, la elaboración de planes, la divulgación o implantación de
los mismos, la información a la población, la realización de simulacros u otras de tipo técnico:
como la elaboración de mapas de riesgos, realización de informes de ordenación del territorio,
Mirado desde este punto de vista, uno tiende a pensar que la prevención es todo lo que
no sea intervención y rehabilitación o vuelta a la normalidad y esto no es cierto.
Desde un punto de vista secuencial, protección civil actúa ante un riesgo desarrollando
5 funciones: la previsión, la prevención, la planificación, la intervención y la rehabilitación o
vuelta a la normalidad.
De esta forma, dado que la previsión la podríamos definir como el conjunto de
acciones encaminadas a tener conciencia que un riesgo existe (como son por ejemplo los
mapas de riesgo, la elaboración de los Informes de Seguridad, etc) y que la planificación es la
parte de las funciones de protección civil en la que se elaboran documentos (planes) para
hacer frente a los riesgos que se han detectado en un territorio en dentro de la función de
previsión, debe entenderse que las prevención es la parte de todas las funciones previas que se
realizan con objeto de minimizar riesgos excluyendo la realización de los propios planes y de
los mapas u análisis de riesgo.
Dentro de la prevención se trabaja en los siguientes grandes temas:
! Medidas para disminuir las consecuencias de un riesgo.
! Medidas para disminuir la probabilidad de ocurrencia de un riesgo.
! La autoprotección.
! La formación de los colectivos implicados.
! La información a la población.
La prevención de riesgos tiene asociada, en la mayoría de los casos, una normativa
específica que regula cuáles han de ser los condicionantes que ha de tener una determinada
actividad para disminuir, en la medida de lo posible, o bien las consecuencias que un posible
accidente podría tener, o la frecuencia en que la dicho accidente pueda darse.
1.2. LOS RIESGOS

Cada territorio posee unos riesgos que le son propios y característicos y que están
relacionados con sus señas de identidad. Son los riesgos que van ligados con:
• Su biogeografía
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• Su orografía
• Su clima
• Su geología
• Su desarrollo industrial
• Su desarrollo económico y urbanístico
• Sus infraestructuras
• Su población y la distribución de la misma
• Las actividades deportivas y de ocio
• Etc.
Los riesgos que van de la mano de la naturaleza vienen determinados por el clima, la
biogeografía, la orografía y la geología, que nos hace diferentes a unos de otros.
En nuestro país, eso supone que nuestras CC.AA. se enfrentan a realidades diversas
que adjudican a cada territorio sus riesgos distintivos.
Hablar de inundaciones es hablar indudablemente en las últimas décadas de la
Comunidad Valenciana, del País Vasco, de Andalucía oriental, aunque las ha habido
importantes en Galicia, en Andalucía occidental etc.
Hay algunos riesgos excluyentes, cuando existe la imposibilidad manifiesta de
ocurrencia, como la existencia o no de litoral que obviamente va a hacer imposible el hablar
de fuertes temporales marítimos para una CC.AA. que no tenga costa.
Hablar de la posibilidad de fenómenos sísmicos es centrarse en el sur de la
Comunidad Valenciana, Murcia y Andalucía oriental, así como mencionar el riesgo de
erupciones volcánicas nos hace dirigir la mirada hacia las Islas Canarias.
Solamente, el riesgo forestal que está a caballo entre ser considerado riesgo natural –
por aquello de la influencia de la cobertura vegetal existente y la paternidad de rayos y
tormentas en su origen- se ha convertido en un riesgo cosmopolita que alcanza a la totalidad
del territorio nacional con mayor o menor virulencia. Basta recordar los devastadores
incendios del año 94 en todo el arco mediterráneo, de Cataluña a Andalucía, el incontable
número de incendios de Galicia en las últimas décadas, los incendios de Extremadura,
Andalucía, Cataluña y Baleares de los últimos años y, alejándonos escasamente unos
kilómetros, los de nuestro vecino Portugal que comparte con nosotros la vegetación de tipo
mediterráneo.
Incluso últimamente empezamos a considerar ciertos riesgos hasta hace poco
minusvalorados, como las olas de calor que en los años 2003 y 2004 han llevado a las
autoridades a establecer dispositivos especiales, fundamentalmente sanitarios y de consejos a
la población –una vez más la autoprotección- para hacerles frente.
Cambiemos la óptica de nuestro análisis y pasemos a considerar los riesgos que
dependen de la actividad humana.
Estos riesgos antrópicos, como son denominados los relacionados con la actividad
humana, tienen su origen en nuestros polígonos industriales, en los transportes de mercancías
peligrosas, en las industrias con riesgo de accidente grave etc.
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Las infraestructuras existentes, la red de carreteras, las zonas de actividad portuaria, el

transporte marítimo y las zonas aeroportuarias, también nos van a dar información y pistas a
la hora de elaborar la zonificación de los riesgos.
Mencionaremos también la actividad de las centrales nucleares aunque, como se ha
estudiado con anterioridad, es un riesgo que está vinculado con un Plan Básico.
Ya se ha visto, al estudiar la Norma Básica en Módulos anteriores, que para hacer
frente a los riesgos específicos cuya naturaleza requiera una metodología técnico-científica
adecuada para cada uno de ellos, se dispone de los denominados Planes Especiales.
Para estos riesgos, que son de los que venimos hablando en los últimos párrafos, la
Norma Básica señala que en u elaboración se tendrán en cuenta:
a) Identificación y análisis del riesgo y la evaluación de sus consecuencias.
b) Zonificación del riesgo.
1.2.1. ANÁLISIS Y MAPAS DE RIESGO

Todos los mencionados riesgos aparecen claramente vinculados al territorio y a la hora
de realizar los mapas de distribución localizaremos algunos de ellos en determinadas zonas y
otros apenas tendrán trascendencia en las mismas aéreas.
Elaborar un mapa de un determinado riesgo es definir dónde va existir la probabilidad
de que se materialice el problema y se haga real la afección a las personas, el medio ambiente
y los bienes materiales.
Para elaborar un mapa de un riesgo determinado debemos ser unos perfectos
conocedores de su naturaleza y de todos los factores que con él concurren.
Dado que ya hemos hablado en profundidad de edificios y locales de pública
concurrencia, ha llegado el momento de centrarnos en riesgos de otra índole. Riesgos como
las lluvias intensas, los incendios forestales o los accidentes en el transporte de mercancías
peligrosas –por poner algunos ejemplos- pueden ayudarnos a ilustrar adecuadamente la idea
de los mapas de riesgo.
Con un mapa de riesgo trasladamos a la cartografía, la ubicación en el territorio de los
elementos que lo componen, su naturaleza y su comportamiento.
En un mapa de riesgo de incendios forestales trabajaremos fundamentalmente con los
tipos de vegetación existentes –arbolado, matorral, cultivos etc.- con la orografía del terreno,
las pendientes, los vientos dominantes en las zonas.
Tendremos perfectamente identificadas y las red de caminos y pistas de acceso, las
balsas de agua distribuidas por el territorio, en una clara labor de prevención.
Deberá prestarse atención a otros datos aportados por los colectivos profesionales más
directamente vinculados al medio ambiente, disponiendo de información sobre zonas de
repoblación forestal, parques y parajes naturales o zonas de especial protección –humedales,
zonas de nidificación de aves, microreservas de flora y fauna etc.- valores de humedad en
suelos, vertederos, áreas recreativas, zonas forestales de especial incidencia de ocio y
actividades deportivas etc.
Todos estos parámetros deberán tenerse en cuenta a la hora de analizar un riesgo y
adoptar las adecuadas medidas preventivas, de vigilancia, de alerta y evacuación y por
supuesto de intervención.
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En un mapa de riesgos frente al transporte de mercancías peligrosas, deberemos

conocer los flujos de movimientos a través de nuestra red viaria o de ferrocarril, que
coincidirán lógicamente –por motivos de reglamentación- con los ejes arteriales de las
principales carreteras, dado que en nuestro país al contrario que en otros países europeos el
mayor volumen de transporte de mercancía peligrosas se realiza por carretera.
Deberemos conocer los principales puntos de producción y almacenamiento de
productos químicos que existan en nuestro ámbito territorial, polígonos industriales,
refinerías, industrias con riesgo grave etc.
No sólo tiene importancia conocer datos cuantitativos sobre las mercancías que se
mueven, sino que tal vez tiene más importancia en este caso disponer de datos cualitativos,
sobre ¿qué se transporta?
El conocer esta información nos permitirá adelantarnos, profundizando en las
características físico químicas de los productos que pueden verse implicados, conocer los
peligros más ligados a unas u otras familias de sustancias y tener los contactos previos con
empresas, técnicos u expertos en el manejos de tales productos así como un catálogo de
medios técnicos especializados en las operaciones de trasvase o trasiego de dichas sustancias.
En un mapa de riesgo de inundaciones trabajaremos con las cuencas y subcuencas
hidrográficas, con las poblaciones y la geografía que atraviesan y con los datos históricos que
poseamos sobre las inundaciones que se han venido produciendo en las zonas de estudio
desde que poseemos memoria de los hechos ocurridos.
Utilizaremos asimismo datos estadísticos complementarios, como las épocas del año
en que las precipitaciones son más intensas, las comarcas geográficas que registran mayor
pluviometría, los caudales que soportan los distintos cauces sin verse afectados y las áreas,
barrios, polígonos, carreteras, cotas que en las que se producen incidencias de forma
periódica.
Pueden utilizarse, si están disponibles, datos sobre las presas existentes en las distintas
cuencas. Estos aspectos, no obstante, son una asignatura pendiente de las administraciones
implicadas, ya que los planes de emergencia de dichas infraestructuras no han sido
desarrollados hasta la fecha.
El análisis de los riesgos de un territorio y la posterior elaboración de mapas
constituyen un requisito previo insustituible para una óptima política de prevención y
planificación frente a catástrofes de mayor o menor envergadura.
Tras la catástrofe humanitaria provocada por el Tsunami en Indonesia, Sri Lanka y
otros países del sudeste asiático, incontables voces se han alzado para denunciar las carencias
en materia preventiva que existen en esa área geográfica.
En un artículo del periódico “EL PAÍS” de enero de 2005, un especialista de la
Universidad de Southern California, Costas Synolakis, señalaba:
"Probablemente no tengamos que redibujar los mapas geográficos convencionales,
pero sin duda tendremos que rehacer los mapas topográficos", "El gran valor de las
imágenes comparativas de satélite es que nos permitirán calibrar nuestros modelos
matemáticos de evolución de tsunamis y de las inundaciones que causan. Hasta ahora, los
modelos se han ajustado midiendo la penetración máxima que ha alcanzado el agua. Incluso
en la última inspección del tsunami de 2002 en Papúa Nueva Guinea, la expedición dirigida
por mi colega José Borrero tuvo que guiarse por las descripciones de los testigos para
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programar su trabajo. Los pares de imágenes de satélite nos harán avanzar mucho en los
programas de reducción de riesgos por los maremotos".
"Necesitamos mapas del fondo marino", prosigue el científico. "Como todo el mundo
sabe, conocemos mejor la superficie de Venus que el fondo de nuestros océanos. El terremoto
fue muy fuerte, y probablemente ha producido grandes cambios en el fondo marino.
Necesitamos cartografiarlos para comprender lo que ocurrió e identificar los futuros
riesgos".
1.2.2. INVESTIGACIÓN
Si manifestamos que la Protección Civil no es algo estático sino que evoluciona
constantemente como lo hacen diferentes disciplinas, no estaremos diciendo nada más que
una obviedad en la actual sociedad del I+D.
La prevención no es una tarea exclusivamente previa al inicio de los problemas. Muy
al contrario debe estar presente en todo el proceso de atención y gestión de la emergencia.
Dentro de la política de prevención, la Investigación merece un apartado específico, ya
que la tecnología ofrece actualmente soluciones y alternativas a los problemas derivados de
los peligros naturales y tecnológicos.
Una de las actuaciones preventivas más importantes es el establecimiento de sistemas
de alerta precoz y la aplicación de criterios de evaluación del suceso y sus consecuencias en
tiempo real. Avisar para tomar precauciones urgentes ante un suceso inminente de graves
consecuencias, y tener previstos y preparados los mensajes de alerta y alarma es esencial.
Son muchos los campos de la Protección Civil en los que se aplican modernos
sistemas fruto de desarrollos tecnológicos. Fundamentalmente estas aplicaciones están
pensadas para trabajar en facetas preventivas, como la implantación de sistemas automáticos
de detección que permiten la alerta precoz.
Algunas de las líneas de investigación las han desarrollado las propias
administraciones competentes y otras las lideran universidades y empresas del sector.
Podemos señalar los sistemas de información pluviométrica e hidrológica –
desarrolladas por algunas Confederaciones Hidrográficas del Ministerio de Medio Ambiente-
que facilitan información en tiempo real de fuertes precipitaciones ocurridas en enclaves
críticos que pueden originar incrementos de caudales en cauces que supongan peligro para la
población.
Otro ejemplo podría ser el proyecto desarrollado por la Universidad Politécnica de
Valencia que ha creado un sistema de detección de incendios forestales consistente una red de
cámaras infrarrojas.
El Periódico “Las Provincias” de Valencia en su edición del 10.06.04 incluía este
interesante artículo sobre un sistema de detección destinado a proteger una parte del
emblemático parque natural de la Albufera de Valencia.
Cuatro cámaras de infrarrojos han evitado quince incendios forestales en el Saler
(Valencia) en un año
“La red creada por la Politécnica cubre 850 hectáreas de la Devesa del Saler..Las
cuatro cámaras de infrarrojos situadas entre las golas del Puchol y el Perellonet han evitado
en un año quince incendios forestales en la pinada del Saler. El sistema de detección,
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diseñado por la Universidad Politécnica, filtró hasta 40.000 alarmas en 2003, lo que refleja
la complejidad técnica del proyecto.
Fuentes del Cuerpo de Bomberos relataron que los técnicos disponen en el parque de
la avenida de la Plata de dos pantallas conectadas a las cámaras, donde se dispara el aviso
en caso de que se supere el nivel cuatro, el último de un protocolo ideado por los autores de
la red, que cubre las 850 hectáreas de la Devesa.
Los infrarrojos son capaces de localizar hasta un incremento de calor “producido por
el capó de un coche o un espejo que refleja el sol.” En el primer año, los especialistas se
dedicaron a “afinar el sistema novedoso”, con el propósito de eliminar las falsas alarmas
que confundían a los agentes.
Curiosamente, las condiciones atmosféricas y de luz solar también pueden influir en
los infrarrojos. Entre los quince incendios evitados, los conatos eran “desde la quema de un
matorral en la pinada hasta alguien que en un chalé estaba quemando unas hierbas sin
avisar a los guardias forestales”.
La Devesa mantiene vigente el plan de vigilancia anterior. Se trata de voluntarios de
Protección Civil, miembros de Cruz Roja y los vigilantes forestales que trabajan para la
Conselleria de Medio Ambiente y el Ayuntamiento. La delegación de Empleo también ha
promovido en los últimos años brigadas de limpieza y plantación en dunas, que trabajan para
la Oficina Técnica Devesa-Albufera.
A todos estos servicios de vigilancia, las cuatro cámaras de infrarrojos se han

añadido como un elemento “valioso para detectar conatos e impedir la propagación de
incendios.” Cada una de los visores está acompañado por una cámara de vídeo, que puede
manejar el técnico desde la central en caso de que salte el nivel cuatro de alarma.
Las mismas fuentes precisaron que el vídeo “no se utiliza para nada más, como puede
ser la prevención de delitos.” De esta manera quiso puntualizar la protección de la intimidad
de los bañistas que acuden a estas playas y a la pinada cercana. En lo que va de año, las
cámaras no han detectado todavía ningún conato de incendio, según precisaron desde el
Cuerpo de Bomberos…?
Hace unos meses, el 21/08/2004, el periódico “ABC” en su edición de Madrid

publicaba un artículo con el titulo siguiente: “Satélites europeos harán un mapa mundial de
tsunamis para predecir su aparición”
Seguramente en su momento, el trabajo no tuvo demasiado eco, más allá de la
comunidad científica o de los curiosos de los fenómenos naturales, pero dos meses después de
la catástrofe ocurrida en el océano índico, el tema adquiere una gran significación.
“El proyecto Max Wave”, financiado por la Comisión Europea, identificó más de
tsunamis en sólo tres semanas de observación. Hasta hace poco, este fenómeno era
considerado una leyenda de pescadores
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El proyecto, iniciado en 2000 y financiado dentro del apartado de energía, medio

ambiente y desarrollo sostenible del Quinto Programa Marco de Investigación, se basa en las
observaciones realizadas por los satélites ERS («Earth Remote Sensing») de la Agencia
Espacial Europea para confirmar la frecuencia y localización de olas gigantes y determinar
sus causas.
“Satélites europeos harán un mapa mundial de tsunamis para predecir su aparición”
“El terremoto de Sumatra ha sido el cuarto más fuerte del mundo desde 1900, y el
mayor desde el que sacudió Alaska en 1964. Pero la mayor parte de sus casi 200.000
víctimas no murió como consecuencia directa del seísmo, sino del tsunami que éste provocó,
y con toda certeza de la falta de previsión, de prevención, de estructura organizativa, de
sistema de alerta y evacuación y en definitiva de coordinación. En una palabra a causa de la
imprevisión de los Gobiernos de la región.
Una gran masa de agua de más de treinta metros de altura que parece surgir de la
nada y que se desplaza a una velocidad de 750 kilómetros por hora, un insólito fenómeno que
hasta hace poco se creía una leyenda de pescadores, pero que se produce con mucha más
frecuencia de lo que se pensaba y que sólo desde 1990 se ha cobrado la vida de 4.000
personas en las costas del Pacífico.
Se trata de los tsunamis, uno de los muchos misterios que aún encierran los océanos y
del que ahora se intenta buscar más respuestas mediante un programa científico puesto en
marcha por la Comisión Europea para observar a través de satélites la frecuencia y
localización de estas olas gigantes.”
"La zona afectada ha sufrido bastantes tsunamis en los últimos dos siglos, lo que hace
increíble que la población no haya recibido la información básica para protegerse", dice el
especialista en tsunamis Íñigo Losada, catedrático de Ingeniería Oceanográfica y de Costas
de la Universidad de Cantabria. "El retroceso del agua suele ser muy rápido y llamativo,
porque hace emerger regiones del fondo que los habitantes de la zona no habían visto jamás.
Es un problema de cultura. Los hawaianos, que tienen un tsunami cada siete años en
promedio, saben perfectamente lo que significa el retroceso del agua, de qué tiempo disponen
y qué hacer para evacuar las zonas de riesgo. Esa mínima información hubiera salvado
muchísimas vidas en el Índico".
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En Indonesia, las personas habrían dispuesto de más de diez minutos hasta la llegada
del tsunami, y ese tiempo habría bastado en la mayoría de los casos para correr hasta zonas
en que el agua ya no llega con fuerza. La cultura general salva vidas.
Así, los datos obtenidos por radares de varias plataformas petrolíferas, que
registraron 466 olas gigantes en 12 años, llamaron la atención del equipo Max Wave,
integrado por investigadores de siete nacionalidades diferentes, que decidió validarlos
creando el primer censo mundial de tsunamis a través de observaciones de los satélites de
radar ERS.
Los resultados de esta primera fase del proyecto, finalizada en 2003, fueron toda una
revelación: en un plazo de tres semanas se identificaron más de diez olas individuales
gigantes en todo el planeta, superiores a los 25 metros de altura. «Tras haber probado su
existencia en mayor número de lo que nadie esperaba, el siguiente paso es analizar si pueden
ser pronosticadas», afirma Rosenthal.
Ahora, una nueva fase de investigación llamada “WaveAtlas” tiene como objetivo
crear un atlas mundial de olas, haciendo uso de imágenes de ERS recogidas durante dos
años, y efectuar un análisis estadístico de los océanos para ver si es posible predecir estos
fenómenos.
La utilización de satélites de radar supone un gran avance en la investigación de
tsunamis, ya que sólo ellos pueden ofrecer datos globales al tener la capacidad de captar
imágenes a través de las nubes y la oscuridad, a diferencia de sus equivalentes ópticos.
Los primeros testimonios sobre la existencia de este fenómeno se remontan al antiguo
Japón, donde olas gigantes arrasaban periódicamente diversas aldeas de pescadores sin que
en alta mar se sintiera su paso. Hasta ahora se pensaba que las perturbaciones causantes de
estas masas de agua gigantescas sólo podían ser producto de terremotos con epicentro en el
mar, desplazamientos de fallas submarinas o derrumbes submarinos. Sin embargo, el alto
número de olas detectadas por el proyecto de la Comisión Europea hace pensar en otras
causas no relacionadas con los movimientos sísmicos. Según sus autores, el fenómeno suele
estar vinculado también con áreas donde las olas comunes se encuentran con corrientes y
remolinos oceánicos, que concentran la energía de la ola formando traslaciones de agua
mayores.
Nuestro país no está exento de sufrir un maremoto aunque a la mayoría de las personas
les parecería impensable el hecho de que pudiera ocurrir en nuestras costas un fenómeno tan
ajeno a nuestra memoria y tan lejano a nuestras latitudes, no en vano cabe recordar que el
término “tsunami” proviene de una palabra japonesa que significa «ola del puerto».
Pág. 14
A lo largo de la historia, nuestro país también ha sufrido los efectos devastadores de

los tsunamis. El mayor fue el ocurrido el 1 de noviembre de 1755, provocado por un
terremoto con una intensidad estimada de 10 grados en la escala Richter y epicentro en la falla
Azores-Gibraltar, que arrasó el golfo de Cádiz «modelando» su orografía actual y causando
más de 2.000 muertos.
Recientemente, salvando las diferencias, en el litoral balear también hemos sufrido
pequeños tsunamis que han provocado daños en zonas portuarias.
El siguiente fragmento de un artículo del periódico “El País” nos hace reflexionar
sobre la posibilidad de ocurrencia de este tipo de fenómenos en nuestras costas.
“Aunque desde el siglo dieciocho ninguno de los tsunamis detectados en las costas
españolas ha provocado grandes daños, la inestabilidad sísmica de ciertas regiones podría
ser la causa de futuras ola gigantes.
Así lo advierte un estudio del Centro de Investigaciones de Peligros de la Facultad
Universitaria de Londres, que estima que una erupción del volcán Cumbre Vieja en La
Palma, la isla más occidental de las Canarias, desprendería hacia el mar un inmenso
fragmento de roca, provocando olas de hasta cien metros de altura, que devastarían las áreas
costeras del Océano Atlántico. Aunque el volcán no está activo actualmente y los riesgos a
corto plazo son mínimos, Simon Day, coordinador del estudio, señaló que «hay que observar
cualquier síntoma de actividad en el Cumbre Vieja para que los servicios de emergencia
puedan planear una respuesta efectiva».
Pág. 15
2. LA PREVENCIÓN FRENTE A LOS RIESGOS

CATASTRÓFICOS
2.1. LOS INCENDIOS FORESTALES
2.1.1. A S P E C T O S G EN E R A L E S
Las actividades desarrolladas para prevenir los incendios forestales van a ir

encaminadas a intentar reducir la probabilidad de que éstos sucedan o, en caso que se de un
incendio, limitar sus consecuencias.
La prevención de incendios forestales es competencia de todas las administraciones

públicas. A nivel autonómico, lo más habitual es que dicha competencia recaiga sobre el
departamento competente en materia de Medio Ambiente.
El objetivo primordial de la prevención de incendios forestales será la preservación del

medio ambiente con objeto de proteger: La biodiversidad tanto animal como vegetal, los
recursos forestales (pastos, maderas, frutos, caza, pesca, etc.), la oxigenación de la atmósfera,
la conservación del suelo, el paisaje y el impacto ambiental.
Dado que la prevención va a tratar de que un incendio no se produzca, lo primero que

hay que hacer es relacionar las causas por las que se ocasiona un incendio forestal y tratar de
establecer medidas para limitarlas. Dichas causas son las siguientes:
! Clima
! La acumulación de combustible debido al abandono de las tierras y a la baja
productividad forestal, los incendios intencionados
! Intencionalidad debido a venganzas, conflictos laborales, intereses urbanísticos o
económicos.
! Uso social o agrario del fuego: quemas controladas, pastoreo, etc.
! Uso recreativo del fuego: hogueras y acampadas en el monte.
! Basureros y vertederos incontrolados.
La actuación de la administración para prevenir los incendios forestales la podemos

agrupar en dos grandes líneas de trabajo:
! Tratar de evitar que se produzca la ignición de un incendio mediante medidas

estructurales o mediante desarrollo normativo del uso del fuego.
! Establecer un dispositivo para la detección precoz de los incendios, ya que una
temprana detección de los mismos, posibilita una movilización rápida de los
recursos de extinción que, actuando en los primeros momento, si bien no limitan la
existencia del incendio sí sus consecuencias.
Pág. 17
Medidas de prevención a adoptar por la administración:
! Campañas de información a la población con objeto de concienciarla de las

consecuencias de un inadecuado uso del fuego en actividades agrarias.
! Formación y educación en los colegios
! Establecimiento de reglamentos que regulen el uso del fuego (temporadas en las que
puede llevarse acabo y en las que está prohibido así como limitaciones o franjas de
seguridad entre el lugar donde se realizan las quemas y las masas forestales).
! Vigilancia Medioambiental.
Dentro de la vigilancia medioambiental se contemplan tres grandes grupos:
! Puntos de vigilancia fijos (también denominados picos de vigilancia).

! Rutas de vigilancia terrestre: formada por patrullas de una o más personas que
tienen una triple misión: vigilar el monte e informar de los incendios que detecten al
CECOP, realizar un efecto disuasorio e informar a la ciudadanía sobre el nivel de la
preemergencia y las consecuencias que ésta comporta en cuento a la limitación de
uso del fuego.
! Rutas de vigilancia aérea: formadas por aviones que realizan itinerarios prefijados
generalmente los días de máxima alerta y por las zonas de mayor valor ecológico.
El tipo de vigilancia medioambiental a desarrollar y el número de recursos destinados

a cada uno de estos grandes grupos de vigilancia, variará en función de la época de riesgo en
la que nos encontremos y del nivel de preemergencia declarado.
Debido a que una de las causas de los incendios son actuaciones especulativas de la
población con intereses urbanísticos o madereros, otro de los aspectos preventivos que debe
abordarse por parte de la administración autonómica es el desarrollo de normativa específica
que regule el uso que puede darse de los árboles y los terrenos que se han visto afectados por
el incendio.
El uso tradicional que se ha venido dando al fuego y el peligro que eso conlleva hacen
que sea necesario abordar campañas para modificar el comportamiento de la sociedad
respecto a los recursos forestales, dichas campañas se desarrollarán básicamente en tres
vertientes:
! Campañas educativas e informativas con objeto de concienciar y sensibilizar a la

sociedad frente a este riesgo.
! Elaboración de legislación para conciliar los intereses de los sectores involucrados
(agrarios, ganaderos, urbanísticos) con el propio interés de la sociedad de preservar
el medio natural.
! La inspección y sanción de las infracciones normativas.
Pág. 18
Las campañas educativas e informativas generalmente se ponen en marcha al

comienzo de un periodo de máximo riesgo (como por ejemplo la época de pascua, o el inicio
del verano). En dichas campañas la participación de los medios de comunicación es
fundamental. En ellas se presenta el plan de prevención y extinción de incendios, que contiene
los detalles específicos sobre como va a llevarse a cabo las labores de prevención y el número
de recursos disponibles (tanto para la prevención como para la extinción).
Además de estas campañas (que tienen un bajo coste económico para la

administración) deben desarrollarse campañas específicas de información y concienciación de
la ciudadanía.
Uno de los aspectos que pone de manifiesto la madurez mediambiental de una

sociedad es la presencia de agrupaciones de voluntarios que desarrollan tareas de protección
del medio ambiente y en especial de vigilancia medioambiental y selvicultura preventiva. Esta
voluntad de los ciudadanos de cuidar el medio ambiente debe fomentarse por parte de la
Administración que deberá velar para que éstos cuentan con la formación específica y
material para el desempeño de las funciones preventivas que se les asigne en el
correspondiente plan de prevención de incendios.
2.1.2. L A IN V E S T I G A C I Ó N D E A C C I D E N T E S
Algunos autores también establecen como labor preventiva la investigación de las

causas de los incendios forestales. Dicha investigación comienza con la propia notificación
del incendio y tiene por objeto determinar las causas del mismo. El conocimiento de las
causas permitirá:
! Establecer medidas correctoras para disminuir el número de incendios que se

producen por dicha causa.
! Delimitar una zona de riesgo asociada a una causa y de esta forma paticularizar la
vigilancia preventiva encaminada a dicha causa.
! Variar las medidas de prevención de incendios para contrarestar directamente las
causas más probables
El proceso de investigación de incendios tiene las siguientes fases:
! Noticia del incendio
! Recogida de datos históricos y meteorológicos
! Determinación de la geometría del incendio
! Aplicación del método de las evidencias físicas
! Delimitación del área de inicio
! Validación del área de inicio
! Determinación del punto de inicio y búsqueda del medio de ignición
! Establecimiento del cuadro de indicadores de actividad (prueba material)
! Testimonios de los testigos (prueba personal)
! Relación entre la prueba material y personal
! Establecimiento y validación de la hipótesis central de la causa del incendio
Pág. 19
La normativa de prevención de incendios forestales definirá los periodos de máximo

riesgo y las medidas preventivas que en dichos periodos deben abordarse. Generalmente,
dichas medidas se concretan en la prohibición de realizar quemas a menos de 500 metros de
masas forestales en los días de máxima alerta.
En algunas comunidades es común definir un período de máximo riesgo y en otras

dicho período está condicionado a la existencia de un nivel de alerta, que a su vez está
relacionado con la existencia de unas determinadas condiciones meteorológicas, calor, viento,
humedad, etc.
2.1.3. L A S E L V I C U L T U R A P R EV E N T I V A :
La selvicultura preventiva trata de dificultar la propagación del incendio a través de

actuaciones que creen discontinuidades, transformen los modelos de combustible y
acondicionen la masa forestal para hacerla más resistente al avance del incendio.
Dado que la masa forestal en sí misma es un combustible no se puede elmininar por

completo el riesgo, pero sí modificar las condiciones de contorno para evitar el
desplazamiento del frente de llama.
Cuando el material combustible muerto alcanza la temperatura de 200ºC comienza a

desprender gases inflamables. En función del contenido de humedad de dicho material, se
determina la cantidad de calor necesario para alcanzar esta temperatura. Generalmente, esta
cantidad de humedad se encuentra por debajo del 30%.
Se definen dos conceptos:
! Inflamabilidad: Este concepto se refiere al grado de humedad del material

combustible y se define como el tiempo transcurrido hasta que se emiten gases
inflamables bajo la acción de un foco de calor constante.
! Combustibilidad: Este concepto se refiere a la propagación del fuego dentro de una
estructura de vegetación. Se definen 13 modelos de vegetación distintos.
Otros factores que interfieren en la propagación del incendio son el viento y el relieve
del terreno. El viento favorece la propagación del incendio salvo que su dirección cambie
hacia lo ya quemado y las pendientes ascendentes también favorecen la propagación y las
descendientes la atenúan.
En la selvicultura preventiva se distinguen dos actuaciones:
! Actuaciones lineales: creación de cortafuegos, tanto perimetrales como en el

interior de la masa, aprovechando los caminos y los cursos de agua.
Pág. 20
! Actuaciones en masa: tratan de diversificar la vegetación evitando superficies muy

extensas pobladas por una única especie.
2.1.4. COMENTARIOS Y EJEMPLOS SOBRE VIGILANCIA

En algunos riesgos, la prevención requiere la adopción de medidas activas de
comprobación, –medidas disuasorias – que refuercen el resto de acciones emprendidas con la
finalidad de que el riesgo no se materialice.
En el supuesto que a pesar de la inspección y vigilancia el peligro se concrete, la
prontitud con la que se van a activar los planes de emergencia y se van a movilizar los
recursos asegurará el éxito de las operaciones en la mayoría de ocasiones.
No hay un riesgo más característico, en cuanto a la trascendencia de las medidas de
vigilancia que el riesgo forestal.
Efectivamente, la moderna táctica de prevención contra incendios adoptada en los
últimos años, ha dejado atrás el exclusivo control efectuado desde las tradicionales torres de
vigilancia ubicadas en puntos altos de nuestros montes, con una estrategia más dinámica que
utiliza la vigilancia activa aérea y terrestre, como arma.
Han sido sobre todo las Comunidades Autónomas mediterráneas –que han soportado
una década de los 90 muy adversa desde el punto de vista de Has. quemadas, las que han
abanderado esta nueva forma de prevenir los incendios.
En la Comunidad Valenciana por ejemplo, se toman desde finales de los años 90,
medidas especiales para la prevención de los incendios forestales en épocas del año críticas.
En concreto, ya en Pascua se inicia la vigilancia aérea – que continúa hasta finales de
octubre- por las áreas de mayor interés forestal teniendo en cuenta además los parámetros
meteorológicos adversos de vientos secos de componente oeste e incremento de temperaturas.
Mediante aviones contra incendios de carga en tierra –cargados con agua y retardante
espumógeno- se realizan tareas de vigilancia, informando periódicamente, vía radio, a los
centros de coordinación de emergencias. Las rutas de vigilancia por la geografía valenciana
son fruto de la experiencia de profesionales de las distintas administraciones implicadas y
años de lucha contra los incendios.
Asimismo los ciudadanos, a través de los medios de comunicación, son conocedores del
nivel de preemergencia ante incendios forestales que las autoridades establecen en todo
momento del año en los municipios de la Comunidad.
Asimismo, en Catalunya, la Comunidad pionera en la vigilancia aérea activa, se llevan
a cabo también desde hace años campañas de vigilancia forestal que persiguen idénticos fines
y que emplean medios terrestres y aéreos muy semejantes a los mencionados en la
Comunidad Valenciana.
Todas estas actuaciones tienen un coste económico importante, con resultados que son
discutidos en ocasiones. Pero tal y como hemos dicho anteriormente la prevención es siempre
costosa y en ocasiones mal entendida.
Otras medidas más imaginativas y menos onerosas podrían ser por ejemplo las
adoptadas, también en la Comunidad Valenciana, mediante Convenios que contemplan
compensaciones económicas con Aeroclubs en los que se aprovechan aeronaves particulares
para realizar vuelos de vigilancia –en esta ocasión no activa, sin medios de extinción- por las zonas
de interés forestal.
Pág. 21
El periódico “La Razón”de Madrid ofrecía un artículo el 01.08.04 con el siguiente

contenido relacionado con la vigilancia forestal:
Agentes del SEPRONA de la Guardia Civil y agentes forestales de la Consejería,
patrullan por los montes madrileños para evitar que los excursionistas hagan fuego
"Queda requisada esta barbacoa". En julio, el equipo formado por el Seprona y los
agentes forestales para evitar fuegos en zonas boscosas ha formulado más de 130 denuncias
La mejor manera de prevenir un incendio forestal es evitar el peligro. Con esa filosofía, un
dispositivo conjunto formado por el Seprona de la Guardia y los agentes forestales de la
Consejería de Medio Ambiente recorren las zonas más visitadas por los excursionistas
madrileños durante los fines de semana. Entre otros, su objetivo es acabar con las clásicas
barbacoas. En julio, su vigilancia se ha saldado con un total de 132 denuncias.
Si es usted de los que aprovecha los fines de semana veraniegos para cargar a la
familia en el coche y disfrutar de los rincones que ofrece la región, mejor que deje aparcada
la barbacoa y tire de tartera. La Consejería de Medio Ambiente ha declarado la guerra a los
incendios forestales y, en colaboración con el Seprona de la Guardia Civil, ha intensificado
la vigilancia en las zonas más «calientes» de la región para evitar fuegos en los terrenos
boscosos. La iniciativa, que se mantendrá a lo largo del verano, ya se ha puesto en práctica
con un balance muy positivo.
Según fuentes de la Consejería y del Instituto Armado, en los cuatro fines de semana
de julio los miembros del Seprona y los agentes forestales han formulado 132 denuncias a
otros tantos particulares, cada una de las cuales –tras pasar los trámites administrativos que
realiza la Consejería– puede convertirse en una multa de hasta 300 euros. Sin embargo, la
sanción económica no es lo más importante, ya que el objetivo es concienciar a los
excursionistas de que el fuego incontrolado puede costarle muy caro a todos.
Fuentes de la Benemérita señalaron que el Seprona ya realiza habitualmente estas
labores, aunque ha reforzado su presencia a requerimiento de la Comunidad. La Guardia
Civil colabora en el dispositivo con unos 30 agentes entre guardias rurales para controlar
accesos, miembros del Escuadrón de Caballería, unidades en lancha y miembros del Seprona
en moto y todoterreno. La Consejería, por su parte, cuenta con 40 agentes forestales.
Poder disuasorio. El primer domingo de julio, ambos grupos concentraron sus
esfuerzos en los alrededores del pantano de San Juan, una zona que cada fin de semana
recibe a miles de visitantes. Allí, los agentes de la Benemérita rellenaron un total de 60
denuncias. 15 de ellas se saldaron con la intervención de otras tantas barbacoas que sus
dueños pretendían encender en lugares prohibidos. «De hecho, mucha gente que venía
preparada para hacer fuego se dio la vuelta al ver a los agentes», señalaron fuentes de la
Guardia Civil. La Benemérita también intervino dos cañas de pescar por carecer de licencia
Pág. 22
o lanzar el cebo en zonas no autorizadas. El resto de infracciones tuvieron que ver con la
circulación de vehículos por pistas forestales prohibidas, lanchas que navegaban sin permiso
o por las zonas reservadas al baño o bañistas que invadían los muelles de las embarcaciones.
Por su parte, los agentes forestales de la Consejería han formulado un total de 46
denuncias en el mismo período, la practica totalidad de ellas por barbacoas o acampadas
ilegales con riesgo de incendio. «Nuestra misión, sobre todo, es informar y hacer ver a la
gente lo peligroso que es el fuego», señalan desde la Benemérita. Muchas veces su labor no
es fácil, «ya que muchos protestan y aseguran que no van a provocar ningún incendio». Y es
que nadie piensa que pueda ser el culpable de fuegos como el que asoló el monte Abantos. El
dispositivo se mantendrá hasta mediados de septiembre”.
Artículo del periódico “Diario de Ibiza” 05/01/2004

En la Comunidad Balear Los 39 incendios forestales de Ibiza en 2003 destruyeron 5,2
hectáreas de bosque.
“La mayor inversión en prevención y la colaboración de los particulares a la hora de
alertar sobre posibles incendios posibilitaron el "buen dato" sobre incendios pese a las altas
temperaturas del verano
Los bosques de Eivissa y Formentera registraron durante 2003 un total de 39
incendios forestales que quemaron 5,2 hectáreas de terreno, en su mayoría pinar. La
superficie destruida supone un aumento de un 305 por ciento respecto al año pasado, cuando
ardieron tan sólo 1,7 hectáreas de terreno boscoso, según los datos facilitados por la
conselleria balear de Medio Ambiente.
Por segundo año consecutivo, las Pitiüses se libraron de padecer grandes incendios,
lo que según fuentes del Institut Balear de sa Natura (Ibanat) responde a la pronta
intervención de los dispositivos contraincendios y a la vigilancia de los agentes forestales.
Además, el Ibanat destaca las llamadas de alerta de particulares, que "desde la proliferación
de los teléfonos móviles alertan al 112 cuando ven cualquier indicio de incendio".
En 2003 y 2002, la masa arbórea perdida en las Pitiüses ha descendido de manera
notable en comparación a los dos años anteriores. Así, si en 2000 se quemaron 83,4
hectáreas de bosque, al año siguiente ardieron 95,5 hectáreas. Para los expertos en medio
ambiente las 5,4 hectáreas destruidas suponen un "buen dato" que está en concordancia con
la tendencia general de la zona mediterránea: aumenta el número de incendios, pero se
reduce el número de hectáreas quemadas. "La prevención está siendo muy importante desde
hace tres o cuatro años", afirman.
En Eivissa existen seis puntos de vigilancia implantados por el Ibanat: Camp Vell, es
Corb Marí, Sant Vicent de sa Cala, Sant Joan y las atalayas de Sant Josep y Sant Llorenç.
Desde allí, los guardas forestales y personal del Ibanat supervisan las 31.107 hectáreas de
masa forestal de las Pitiüses, que suponen el 48 por ciento del territorio. En el instituto
trabajan en la actualidad dos técnicos forestales y 36 personas, que se ven reforzadas en los
períodos estivales, de alto riesgo de incendios.
En cuanto a prevención, cada comunidad autónoma dispone de su propio sistema. En
el caso balear es "mixto", es decir, que combina la labor de los servicios forestales del
Govierno (de la conselleria de Medio Ambiente) y de los bomberos de cada consell insular”.
Pág. 23
2.2. EL RIESGO DE INUNDACIONES
Para explicar este apartado vamos a tomar como ejemplo a la Comunidad Valenciana
ya que en ella se han abordado grandes actuaciones para la prevención de inundaciones.
La prevención en el riesgo de inundaciones se ha abordado desde tres ámbitos:
! La elaboración de un análisis del riesgo que establezca las zonas con riesgo de
inundaciones.
! El desarrollo de una normativa que establezca limitaciones urbanísticas en las zonas
de máximo riesgo y, de modo general, una política de uso del suelo compatible con
el riesgo.
! El desarrollo de campañas informativas a los municipios para informarles sobre las
medidas a adoptar en caso de emergencia.
2.2.1. E L PATRICOVA:
El Plan de Acción Territorial de carácter sectorial sobre prevención del riesgo de

inundaciones en la Comunidad Valenciana (PATRICOVA), se aprobó por acuerdo del
Gobierno Valenciano del 28 de enero de 2003 y su objeto es el de dotar a la Comunidad
Valenciana de un instrumento de ordenación, coordinación y protección territorial,
encaminado a prevenir los riesgos de inundación mediante el establecimiento de una serie de
determinaciones dirigidas a minorar los efectos socioeconómicos y urbanísticos de las
actuaciones que se produzcan sobre los terrenos afectados por un nivel de riesgo de
inundaciones determinado.
De esta forma, el PATRICOVA contiene:
! Una serie de actuaciones de carácter no vinculante contra el impacto actual de las

inundaciones.
! Una serie de normas de carácter obligatorio, que establecen limitaciones a la
ordenación territorial dirigidas a prevenir futuras afecciones por este riesgo.
! Las condiciones de usos y de edificación para las zonas inundables.
De esta forma, los aspectos que aborda el plan son:
! Realizar una análisis de la situación actual del impacto existente en la Comunidad

Valenciana
! Definir los objetivos a conseguir de acuerdo con la evaluación territorial del impacto
asociado al riesgo.
! Proposición justificada de las medidas de actuación para reducir dicho impacto.
! Articulación con el planeamiento municipal y territorial integrado existente, así
como el previsto por otras administraciones
Pág. 24
! Normativa técnica y de protección aplicables en la ejecución del Plan

! Evaluación del coste a partir de las actuaciones concretas con el establecimiento del
orden de prioridades en su ejecución.
El plan consta de los siguientes documentos: Memoria, Programa de Actuaciones,

Planos de Ordenación y Normativa, siendo vinculantes los dos últimos documentos.
El PATRICOVA establece 6 niveles de riesgo en función del período de retorno y el

calado de la lámina de agua.
Calado > 80 Calado < 80

cm cm
Periodo de Retorno < 25 años 1 3
25 años < Periodo de Retorno < 100 años 2 4

100 años < Periodo de retorno < 500 5 6
El propio plan prevé que para determinar el nivel de riesgo de inundación de cualquier
punto del territorio de la Comunidad se podrá utilizar: lo reflejado en los Planes Generales de
cada municipio, los estudios oficiales y los planes aprobados por la Generalitat o el organismo
de cuenca o los estudios de inundabilidad que se realicen al efecto con carácter específico.
Prevalecerá el criterio del estudio realizado a mayor escala. El propio plan prevé que al estar
realizado el estudio del riesgo a una escala bastante grande (1:50000) puede ser modificado o
ampliado mediante otros estudios técnicos más precisos y que dichos estudios son
imprescindibles para adoptar decisiones de planeamiento que se aparten de las establecidas en
el PATRICOVA.
Estos estudios de inundabilidad deberán contener:
! Un estudio geomorfológico
! Un estudio de las inundaciones históricas
! Un estudio hidrológico
! Un estudio hidráulico
! Cartografía
Respecto a las limitaciones al uso del suelo, el PATRICOVA establece lo siguiente:
! Define qué se entiende por municipio con elevado riesgo de inundación como aquel
en lo que, al menos, dos terceras partes de su término municipal esté afectada por el
riesgo, o bien aquellos otros que sin cumplir este condicionante, tienen fuertes
limitaciones para orientar sus futuros desarrollos hacia zonas no inundables por la
morfología de su territorio.
! Establece limitaciones a los usos del suelo. De esta forma:
" Indica que se deberá clasificar como suelo no urbanizable las zonas de
inundación de Riesgo 1. En estas zonas se prohibe cualquier tipo de edificación.
Pág. 25
También establece que el planeamiento, en ningún caso podrá dar lugar a un

incremento significativo del riesgo de inundación en un término municipal.
" El suelo no urbanizable afectado por el riesgo de inundación no podrá ser objeto
de reclasificación excepto en aquellos municipios de elevado riesgo de
inundación.
" Prohibe una serie de usos en las zonas de riesgo de nivel 2, 3 ó 4 como:
viviendas, establos, granjas, hoteles, campamentos de turismo, colegios, Parques
de Bomberos, Hospitales, etc.
" Permite los usos de viviendas y hoteles en las zonas de riesgo 5 y 6 pero prohibe
los restantes
Todas estas limitaciones son sobre planeamientos futuros, los planeamientos ya

aprobados continuarán vigentes, pero las obras que en ellos se desarrollen deberán respetar los
condicionantes que sobre las edificaciones establece el plan. Asimismo, sobre estos usos ya
aprobados establece que se deberá realizar un estudio de inundabilidad específico.
El plan contiene toda una serie de prescripciones técnicas que deben tener las
edificaciones e infraestructuras que se realicen en las zonas con riesgo de inundaciones
2.2.2. L A S CAMPAÑAS DE PREVENCIÓN DE INUNDACIONES:
Desde el año 1996, en la Comunidad Valenciana, durante los meses de junio y julio se
realiza la “Campaña de Prevención de Inundaciones”, con el objetivo de mantener y
proseguir la implantación del “Plan Especial ante el Riesgo de Inundaciones en la
Comunidad Valenciana” y proporcionar a los Ayuntamientos información actualizada de
todos aquellos aspectos de especial importancia dentro de la operativa municipal ante este
riesgo.
La campaña consta de dos fases:
! PRIMERA FASE: donde se realizan reuniones en las tres provincias con los
Municipios que, bien por el nivel de riesgo o por su papel dentro de la estructura
operativa, tienen una mayor relevancia en la implantación de la estructura del Plan.
! SEGUNDA FASE: donde se remite a todos los Ayuntamientos de la Comunidad
Valenciana (542) la documentación de la “Campaña Prevención de Inundaciones”.
La información facilitada en la segunda fase se proporciona en un CD que contiene

todos los archivos que integran la Campaña en formato PDF, aunque el objetivo actual es la
realización de una Página WEB para que esta información esté disponible permanentemente.
En las actualidad el número de reuniones con los Ayuntamientos se ha fijado en 7

reuniones: 2 en la provincia de Castellón, 2 en la de Alicante y 3 en la de Valencia a las que
Pág. 26
son convocados todos los municipios con riesgo de inundaciones ya sean pertenecientes a
grandes cuencas como a ramblas y barrancos.
La documentación que se proporciona a los Ayuntamientos incluye:
! Dossier “Campaña prevención Inundaciones 2004” con información sobre

prevención y protección frente a avenidas, infraestructura disponible en los
municipios, esquemas operativos en preemergencias, esquema gráfico de
actuaciones a nivel local, elaboración del Fichero de Sucesos, consejos básicos a la
población, ficha para toma de datos de lluvias y caudales y cartografía general de la
cuenca.
! Pluviómetros controlados por Ayuntamientos (instrucciones y ficha para lectura

del pluviómetro y actuación del Centro de Comunicaciones municipal).
! Escalas controladas por ayuntamientos (instrucciones para el Centro de

Comunicaciones del Ayuntamiento, ficha para lectura de la escala y de seguimiento
de caudales).
! Fichas de la base de datos de Emergencias (seguimiento y alerta de la cuenca,

puntos de control de lluvias y caudales y enclaves de la cuenca) con especificación
de todos los medios de comunicación de cada Municipio.
! Informe sobre la elaboración del Archivo de Inundaciones. Tomando como

experiencia el episodio de lluvias de octubre de 2000, se incorpora la
documentación relativa a la información que han de facilitar los municipios en caso
de lluvias intensas con objeto de crear y mantener el Archivo de Inundaciones. La
información que se solicita se concreta en:
" Balance Pluviohidrológico (precipitaciones y niveles en cauces).
" Incidencias en la Red Viaria (principal, vecinal y pistas forestales).
" Incidencias en zonas urbanas.
" Incidencias en cultivos y estructuras agrarias.
" Intervenciones realizadas en el municipio.
" Problemas en los servicios básicos.
" Cartografía municipal.
! Léxico meteorológico: resumen del léxico meteorológico que emplea el

meteorológico en la elaboración.
! Guía metodológica para la elaboración del Plan de Actuación Municipal

contiene los principales aspectos que deben ser tratados en la elaboración de los
Planes de Actuación Municipal frente al riesgo de inundaciones
Pág. 27
2.2.3. E V O L U C I Ó N DE LA SISTEMÁTICA DE ALERTA:
Para entender el sentido de la campaña de inundaciones de la Comunidad Valenciana

hay que recordar como ha ido evolucionando la problemática del riesgo en los últimos años.
Cuando se realizó el primer Plan Especial por el año 1996 (en aquellos momentos el
Plan no tenía carácter de Plan Especial ya que no estaba elaborado el análisis de riesgo, pero
fue el documento que se utilizó para la gestión de inundaciones hasta que se finalizó el
Análisis de Riesgo, momento en que pasó a ser Plan Especial), la tecnología no permitía
comunicar de una forma rápida, eficaz y segura a los 542 municipios de la Comunidad
Valenciana una situación determinada de preemergencia.
La problemática del riesgo en la Comunidad Valenciana es muy dispar ya que

coexisten dos grandes cuencas (el Júcar y el Segura), bien gestionadas y controladas por las
respectivas Confederaciones y también existen multitud de ramblas y barrancos, generalmente
muy destructivos y frente a los cuales, los sistemas de medición de aforos son totalmente
insuficientes.
Mientras que en los grandes ríos sí se puede dar una información a los municipios
sobre el estado de situación y su previsible evolución, en las ramblas y barrancos no se
disponía de ésta información, ya que no hay ningún sensor que te indique que en esa cuenca
se está produciendo (o se va a producir), una situación de riesgo.
Por ese motivo era fundamental dotar a estas cuencas pequeñas de un sistema de alerta
precoz y de seguimiento de emergencias.
De esta forma el Plan estableció un sistema de alerta denominado de Municipios

cabecera que permitía alertar a todos los municipios de la Comunidad en 4 ó 5 horas. El
sistema consistía en que el CECOP alertaba a una serie de municipios (municipios cabecera) y
estos a su vez a los municipios que tenían asignado. Es decir, se producían unos avisos en
cascada.
De esta forma, el objeto de las primeras reuniones de la Campaña de prevención de

Inundaciones era el de crear un foro de debate en el que estuvieran presentes todos los
municipios con problemáticas comunes. De esta forma todos se conocían y tomaban
conciencia que “su problema” era también “el problema” de otro municipio aguas abajo y que
la información que él tenía sobre el estado del río era fundamental para que otro municipio
aguas abajo tomara las medidas de protección a la población pertinentes. De esta forma, uno
de los objetivos que se fijaba en las reuniones era remarcar la importancia que tenía que la
información que cada municipio disponía debía de circular entre los municipios de la cuenca
y se establecía el municipio cabecera como núcleo receptor de la información y como nodo de
comunicación con la estructura del Plan Especial.
Pág. 28
En la actualidad, el CECOP Autonómico, dispone de una herramienta denominada

Módulo Audiomático, que permite el aviso a los 542 municipios de la Comunidad Valenciana
en 30 minutos.
Dicha disponibilidad, junto con la mayor demanda de información que solicita la

población en la actualidad, ha supuesto la creación del "Boletín Informativo Especial", que
sirve para proporcionar a los municipios afectados por una situación meteorológica adversa de
la información meteorológica más relevante, ya sea esta relacionada con el riesgo de
inundaciones como de otros riesgos (temporales marítimos, alertas de fuertes vientos,
temporales de frío, etc.).
2.3. EL RIESGO SÍSMICO
La prevención en el riesgo sísmico se fundamenta básicamente en el establecimiento

de medidas de seguridad en los edificios que estén ubicados en zonas de riesgo. Dichas
medidas de seguridad vienen establecidas en la Norma de construcción sismorresistente
(NCSR-02).
La NCSR-02 es de aplicación a los proyectos nuevos y no a los edificios ya existentes,

por lo tanto, es una normativa que pretende que, en el largo plazo, se alcancen unos niveles de
protección adecuados, pero que no establece niveles de protección en el corto plazo ya que
esto tendría un coste para la sociedad difícilmente asumible.
La NCSR-02 clasifica a las construcciones dentro de 3 grupos: de importancia

moderada, de importancia normal y de importancia especial.
Entre los edificios de especial importancia la norma incluye: los Hospitales, las
instalaciones de comunicación, los CECOPS, los parques de bomberos, los servicios básicos
(agua, gas, combustibles, centros de transformación, etc.), las vías de comunicación, las
empresas afectadas por el R.D. 1254/1999, las grandes construcciones de ingeniería civil, etc.
Los criterios de aplicación de la norma se establecen en función del grupo al que

pertenezca la construcción proyectada y la aceleración sísmica básica (ab) que haya en la zona
donde vaya a ubicarse.
2.4. EL RIESGO DE ACCIDENTES DE MERCANCÍAS PELIGROSAS
Las medidas de prevención a adoptar ante este riesgo vienen descritas en la legislación
sobre el transporte de mercancías peligrosas por carretera y ferrocarril (ADR y RID).
Pág. 29
El ADR es un acuerdo firmado entre diversos países europeos que tiene como fin
establecer una serie de requisitos que han de verificarse en todos los estados firmantes con el
objeto principal de aumentar la seguridad de estos transportes y de esta forma prevenir los
accidentes y limitar sus consecuencias.
España se incorporó a este acuerdo el 19 de octubre de 1972, aunque no salió

publicado en el Boletín Oficial del Estado por primera vez hasta noviembre de 1978. En estas
fechas, el ADR era trasladado a nuestra legislación mediante un R.D. que se denominaba
TPC.
El texto del acuerdo original, fue elaborado en Ginebra el 30 de septiembre de 1957 y

que entró en vigor el 29 de enero de 1968.
Del mismo modo, los condicionantes de seguridad del transporte de mercancías

peligrosas por ferrocarril estaban establecidos en el RID que se trasladaba a nuestro
ordenamiento jurídico mediante un R.D. que se denominaba TPF.
Actualmente ya no se realiza esa traslación, sino que el acuerdo entra en vigor

directamente y, por tanto, tanto el TPC como el TPF ya no son de aplicación.
Centrándonos en el ADR, éste establece entre otras, las siguientes medidas de

seguridad / prevención:
! Exige una formación para todo el personal involucrado en las distintas fases del
transporte de las MM.PP. sobre los riesgos y peligros que presentan.
! Todas las empresas de transporte de MM.PP. están obligadas a disponer de, al
menos, un Consejero de Seguridad, cuya principal función será la de ayudar a la
prevención de riesgos para las personas, los bienes y el medio ambiente.
! Establece medidas de seguridad para todas las figuras implicadas en el transporte de
MM.PP como: el expedidor, el transportista, el destinatario, el cargador, el
embalador, el cargador de cisternas o llenador y el explotador del contenedor
cisterna.
! Establece condicionante respecto a las inspecciones que por parte de la
administración deben llevarse a cabo.
! Clasifica las mercancías peligrosas en 13 grupos (o clases) y para cada una de estas
clases establece los requisitos de seguridad que debe tener el embalaje para poder
ser utilizado en el transporte. Asimismo, establece una serie de restricciones al
transporte simultáneo de diversas clases de MM.PP. en un mismo vehículo.
! Establece los métodos de ensayo a los que hay de someterse los bultos
! Establece una serie de requisitos para la identificación de la mercancía peligrosa
transportada (etiquetas romboidales para cada clase y panel naranja).
Pág. 30
2.5. EL RIESGO DE ACCIDENTES GRAVES.
La prevención frente a este riesgo viene descrita en el R.D. 1254/1999 cuyo contenido
ya ha sido explicado en el Módulo 3 de este curso.
Muchos de los establecimientos afectados por el R.D. 1254/1999 también lo están por
legislación sectorial en materia de seguridad industrial. Esta legislación establece medidas de
prevención y de seguridad específicas que varían en función del tipo de instalación. Entre
estos reglamentos que establecen medidas de prevención adicionales destacan:
HIDROCARBUROS
! Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (BOE 08/10/1998).
GLPs:
! Orden del Ministerio de Industria y Energía de 29/01/1986: “Reglamento

sobre instalaciones de almacenamiento de GLP en depósitos fijos para su
consumo en instalaciones receptoras” (BOE 22/02/1986 y 10/06/1986).
! Orden del Ministerio de Industria y Energía de 30/10/1970: “Reglamento de
Centros de almacenamiento y distribución de GLP envasados” (BOE
09/11/1970).
! Orden del Ministerio de Industria y Energía de 17/03/1981 por la que se
modifica el “Reglamento de Centros de almacenamiento y distribución de
GLP envasados” (BOE 31/03/1981).
CARBURANTES Y COMBUSTIBLES PETROLÍFEROS:
! Real Decreto 2085/1994, de 20 de octubre, por el que se aprueba el

“Reglamento de Instalaciones Petrolíferas” (BOE 27/01/1995).
Este Real Decreto también aprueba la ITC-MI-IP01 “Refinerías” y la ITC-MI-IP02
“Parques de Almacenamiento de líquidos petrolíferos”.
Los artículos 2, 6 y 8 del Reglamento están modificados por el R.D. 1523/1999 y la
ITC-MI-IP02 está modificada globalmente por el R.D. 1562/1998.
! Real Decreto 1905/1995, de 24 de noviembre, por el que se aprueba el
“Reglamento para la distribución al por menor de carburantes y combustibles
petrolíferos en instalaciones de venta al público” (BOE 21/12/1995).
! Real Decreto 1562/1998, de 17 de julio, por el que se modifica la ITC-MI-
IP02 “Parques de almacenamiento de líquidos petrolíferos” (BOE
08/08/1998).
! Real Decreto 1523/1999, de 1 de octubre por el que se modifica el
“Reglamento de Instalaciones Petrolíferas (R.D. 2085/1994) (BOE
22/10/1999).
Únicamente modifica los artículos 2, 6 y 8 del R.D. 2085/1994.
Pág. 31
Este Real Decreto también aprueba la ITC-MI-IP03 “Instalaciones petrolíferas para

uso propio” y la ITC-MI-IP04 “Instalaciones fijas para distribución al por menor de
carburantes y combustibles petrolíferos en instalaciones de venta al público”.
EXPLOSIVOS:
! Real Decreto 230/1998, de 16 de febrero por el que se aprueba el “Reglamento

de explosivos” (BOE 12/03/1998).
Las principales medidas de prevención que establece el R.D. 1254/1999 son:
! La necesidad de realizar una notificación por parte del establecimiento a la

Administración en la que se indique que está afectado por esta normativa y se
proporcionen los principales datos de la actividad que se desarrolla así como los
productos peligrosos que manipula.
! La necesidad de elaborar una Política de Prevención de Accidentes Graves y un
Sistema de la Gestión de la Seguridad.
! Para los establecimientos afectados por el umbral superior:
" La necesidad de elaborar un Informe de Seguridad que estudie todos los posibles
accidentes que puedan darse en el establecimiento y cuantifique las
consecuencias que estos pueden tener.
" La necesidad de elaborar un Plan de Emergencia Exterior que articule la
respuesta de los poderes públicos en caso de accidente y disponga las medidas
de protección a la población a adoptar
" La necesidad de informar a la población sobre los riesgos a los que está
sometida y las medidas de autoprotección que debe adoptar en caso de
accidente.
! La necesidad de establecer distancias adecuadas entre los establecimientos
afectados y las zonas frecuentadas por el público con el fin de minimizar las
consecuencias que un posible accidente podría tener sobre la población.
! La necesidad de establecer un sistema de inspección y sanción que asegure el
cumplimiento de esta legislación por parte de los establecimientos afectados.
2.6. EL RIESGO RADIACTIVO Y NUCLEAR
2.6.1. A U T O R I ZA C I Ó N PREVIA:
El Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radiactivas, aprobado por Real Decreto

1836/1999, de 3 de diciembre, establece entre las autorizaciones requeridas para las
instalaciones nucleares requerirán, de una Autorización previa o de emplazamiento, la cual
constituye un reconocimiento oficial del objetivo propuesto y de la idoneidad del
emplazamiento elegido, cuya obtención faculta al titular para solicitar la autorización de
construcción de la instalación e iniciar las obras de infraestructura preliminares que se
autoricen.
Pág. 32
La elección del emplazamiento de la Central se efectúa siguiendo un proceso de

selección basado en criterios coincidentes con los aplicables en la selección de
emplazamientos de otras instalaciones productoras de energía, tales como la existencia de un
medio refrigerante, estabilidad sísmica, baja densidad de población, la disponibilidad de
terrenos, la proximidad a zonas de consumo, etc.. El estudio de dichos requisitos permite la
evaluación técnica de la idoneidad del emplazamiento elegido y la inclusión en el proyecto de
las medidas adecuadas para que la operación de la Central tengan el menor impacto posible.
El estudio de caracterización del emplazamiento y de la zona de influencia de la

instalación, incluirá datos suficientes sobre los parámetros del emplazamiento que puedan
incidir sobre la seguridad nuclear o la protección radiológica, incluidos los de tipo
demográfico y ecológico, así como las actividades relacionadas con la ordenación del
territorio.
2.6.2. P R O G R A M A S D E V I G I L A N C IA R A D I O L Ó G I C A A M B I E N T A L
Asimismo se establece la obligatoriedad de establecer un Programa de Vigilancia

Radiológica Ambiental (P.V.R.A.), el cual se compone de la red de vigilancia y los
procedimientos de muestreo, análisis y medida, encaminados a determinar el posible
incremento de los niveles de radiación y la presencia de material radiactivo en el
medioambiente como consecuencia del funcionamiento de las centrales nucleares de potencia,
con el objeto de evaluar el impacto radiológico derivado del funcionamiento de la instalación.
Dentro de un Programa de Vigilancia Radiológica Ambiental, se pueden distinguir las
siguientes fases:
! Fase preoperacional, con objeto de establecer el nivel de referencia o fondo

radiológico de la zona vigilada
! Fase Operacional, comienza en el momento en que la central alcanza su primera
criticidad y se desarrolla a lo largo de su operación normal. Los objetivos de esta
fase son:
" Detectar posible incrementos de actividad sobre el fondo radiológico establecido
en la fase anterior.
" Estudiar si la posible actividad adicional introducida en el medio ambiente es
consecuencia del funcionamiento de la central.
" Estimar las dosis equivalentes que hayan podido recibir los individuos de la
población.
! Fase de desmantelamiento y clausura, se desarrolla a partir de la finalización de la
vida útil de la central.
! Fase de postclausura, se iniciar al finalizar el desmantelamiento de la central y tiene
por objeto estudiar la evolución de los radionucleidos presentes en el entorno de la
central, tras su clausura.
El contenido de dichos programas está establecido por la Guía del Consejo de

Seguridad Nuclear 4.1 Diseño y desarrollo de Programa de Vigilancia Radiológica Ambiental
para centrales nucleares.
Pág. 33
2.6.3. I N S P E C C I O N E S
El Reglamento de Instalaciones Nucleares y radiactivas, establece la capacidad

inspectora del personal facultativo del Consejo de Seguridad Nuclear a dichas actividades,
confiriéndoles la categoría de Agentes de la Autoridad, y estableciendo las obligaciones de los
titulares de las instalaciones para facilitar la realización de dichas inspecciones.
Pág. 34
3. LA PREVENCIÓN EN LA ORDENACIÓN DEL

TERRITORIO. LOS INFORMES DE IMPACTO
AMBIENTAL
3.1. INFORMES DE IMPACTO AMBIENTAL
3.1.1. A N Á L I S I S NORMATIVO
a) Normativa Comunitaria
A través de la Directiva 85/337/CEE la Comunidad Europea comenzó a establecer

métodos y tipologías de proyectos sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental. Así, la
legislación sobre EIA se basaba en las repercusiones de determinados proyectos públicos y
privados sobre el medio ambiente, aprobada por el consejo el 27 de Junio de 1985. La
directiva comienza estableciendo el ámbito de los proyectos tanto públicos como privados que
pueden tener cierta incidencia sobre el medio Ambiente (art.1), continúa refiriéndose a las
obligaciones de los Estados miembros de adoptar las disposiciones necesarias para integrar la
EIA. En el resto de los artículos comprenden desde una relación de los contenidos mínimos de
la información a aportar por el responsable de la obra, la consulta institucional, la consulta
entre Estados, a la relación de la EIA con el procedimiento de autorización, al contenido de la
notificación de la decisión, a la confidencialidad del secreto empresarial, al intercambio de
información entre Estados miembros y la Comisión y al informe que ésta deberá elevar cada 5
años a la Asamblea y al Consejo sobre aplicación y eficacia de la directiva, a la posibilidad
por los Estados miembros de establecer normas más estrictas… hasta un total de 14 artículos
que serán los que conformen esta Directiva. En cuanto a los tres anexos su contenido puede
resumirse en lista de proyectos que en todo caso deberán ser sometidos a la evaluación (Anexo
I), lista de proyectos para los que se recomienda la evaluación cuando los Estados miembros
consideren que sus características lo exigen (Anexo 2) y un tercer anexo donde aparece el
contenido de la información que debe aportar el responsable del proyecto.
En 1997 aparece una nueva Directiva, la 97/11/CE de Consejo del 3 de Marzo de 1997
por la que se modifica la anterior Directiva (85/337/CEE) relativa a la evaluación de las
repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, las
modificaciones realizadas en este Decreto van encaminadas a “facilitar a las autoridades
competentes la información adecuada que les permita decidir sobre un determinado proyecto
con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente” (Texto
sacado de la Directiva 97/11/CE).
Esta Directiva modifica los Anexos I, II y III. Para el primer anexo incrementa el
número de proyectos que han de someterse a EIA, en el caso del segundo anexo incrementa
las exigencias y además añade un nuevo grupo e actividades, y para el tercer anexo hace
modificaciones en cuanto al contenido de la EIA
Pág. 35
b) Normativa Española
Legislación específica de ámbito nacional:
Al entrar España en la CEE, se le obligó a trasponer la Directiva 85/337/CEE

anteriormente comentada, lo cual se realizó mediante el Real Decreto Legislativo
1302/86 de 28 de Junio, que entró en vigor a partir del 20 de Julio de 1988.
El RDL 1302/86 consta de un preámbulo, 10 artículos, las disposiciones

adicionales y finales y un anexo. Son de destacar los siguientes puntos:
! El artículo 1º que establece el listado de actividades que deberán someterse a

EIA, citado en el anexo. Además de las 9 actividades del anexo I de la Directiva,
se incluyen otras tres actividades del anexo II: Grandes presas, primeras
repoblaciones cuando entrañen riesgos de graves transformaciones ecológicas
negativas, y extracciones a cielo abierto de hulla, lignito y otros materiales.
! El artículo 2º detalla el contenido obligatorio del E.I.A que debe contener el
proyecto y que contiene: Descripción general del proyecto, evaluación de los
efectos directos e indirectos del proyecto sobre cada factor ambiental, medidas
preventivas, resumen del estudio y conclusiones de forma comprensible y el
Programa de Vigilancia Ambiental.
! Los artículos 4º al 9º establecen el procedimiento administrativo basado en la
Directiva Comunitaria, detallada anteriormente.
El Real Decreto 1131/88, de 30 de Septiembre aprueba el Reglamento para la

ejecución del RDL 1302/ 1986, de 28 de Junio, de EIA. Este RD es directamente
aplicable a la Administración del Estado y a las de las CCAA que carezcan de
competencia legislativa en materia de Medio Ambiente, así como de carácter
complementario, a aquellas que la tengan atribuida en sus respectivos Estatutos de
Autonomía.
Legislación sectorial nacional
! El Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas

! La Orden Ministerial del Ministerio de Industria de 18 de Octubre de 1976,
sobre protección el ambiente atmosférico,
! El Real Decreto Legislativo de 15 de Octubre de 1982, sobre la restauración de
espacios naturales afectados por actividades extractivas
! La Ley de Aguas del 2 de Agosto de 1985, en su artículo 90
! La Ley de Costas 22/1988, la Ley de Carreteras 20/88, la Ley 4/89 de
conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre,
! El RD.1211/90 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de
los Transportes Terrestres.
Pág. 36
Además la realización de una EIA puede venir obligada por circunstancias

particulares. Este puede ser el caso de su exigencia por organismos públicos gestores
cuando condicionan la concesión de licencias o autorizaciones a la explicitación de la
incidencia en el medio. También las exigencias de planes de diverso tipo, que pueden
especificar en su programa de actuaciones este requerimiento para las actividades
contempladas en él, así como someter al mismo en su normativa las actividades no
incluidas en tal programa.
Legislación específica de ámbito autonómico
Varias Comunidades Autónomas han promulgado su propia legislación en materia de

EIA, aunque con distinta naturaleza, todas ellas incrementan sustancialmente la lista
de proyectos sometidos a EIA
ANDALUCÍA:
! Ley 7/1994, 18 de mayo, de Protección Ambiental de la Consejería de Cultura

y Medio Ambiente. Regula la EIA y establece tres figuras que, de mayor a
menor exigencia, son: Evaluación de Impacto Ambiental, Informe Ambiental
y Calificación Ambiental.
! Decreto 292/1995 de 12 de Diciembre: Reglamento de Evaluación de Impacto
Ambiental.
! Decreto 297/1995 de 19 de Diciembre: Reglamento de Calificación
Ambiental.
! Decreto 153/1996 de 30 de Abril, por el que se aprueba el Reglamento de
Informe Ambiental.
ARAGÓN
! Decreto 192/1988, de 20 de diciembre, del Departamento de Ordenación

Territorial, Obras Públicas y Transportes. Distribuye competencias en materia
de EIA.
! Decreto 45/94 de 4 de marzo sobre Evaluación de Impacto Ambiental.
ASTURIAS
! Ley 1/1987, de 30 de marzo, de Coordinación y Ordenación Territorial.

Contempla la EIA, para los efectos ambientales, y la Evaluación de Impacto
Estructural (EIE) para los efectos sociales, económicos y territoriales.
Desarrollado en el Decreto 11/94 de 24 de enero EIA, que distingue entre los
EsIA y los Estudios preliminares de I.A.
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BALEARES
! Decreto 85/2004, de 1 de octubre, por el que se modifica el Decreto 4/86, de

23 de enero de implantación y regulación de los estudios de evaluación de
impacto ambiental.
! Decreto 4/1986, de 23 de enero, de la Consejería de Obras Públicas y
Ordenación del Territorio. Implanta y regula la EIA.
CANARIAS
! Ley 11/1990, de 13 de julio, de prevención del impacto ecológico.

! Decreto 40/1994, de 8 de abril, sobre obligatoriedad del estudio de impacto
ecológico en los proyectos de obras de promoción pública.
CANTABRIA
! Decreto 50/1991, de 29 de abril, de Evaluación de Impacto Ambiental.
CASTILLA LA MANCHA
! Ley 5/1999, de 8 de abril, de Evaluación del Impacto Ambiental.
CASTILLA Y LEON
! Ley 5/1993, de 21 de octubre, de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y

Peligrosas.
! Decreto 159/1994, de 14 de julio, por el que se desarrolla la Ley 5/1993 de
Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas.
CATALUÑA
! Decreto 114/88 de 7 de abril, de Evaluación de Impacto Ambiental.
COMUNIDAD VALENCIANA
! Ley 2/1989, de 3 de marzo, de la Generalitat Valenciana de Impacto

Ambiental.
! Decreto 162/1990, de 15 de octubre, del Consell de la Generalitat Valenciana,
por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución de la 2/1989, de 3 de
marzo, de Impacto Ambiental.
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EXTREMADURA
! Decreto 45/1991, de 16 de abril, sobre Medidas de Protección de Ecosistema.

Atribuye a la Agencia de Medio Ambiente las competencias de órgano
ambiental y fija dos tipos de estudio: Detallado, para los proyectos
contemplados en el R.D. 1131/88, y simplificado, para las actividades de
competencia exclusiva de la comunidad extremeña.
GALICIA
! Ley 1/1995, de 2 de Enero, de protección ambiental.

! Decreto 442/90, de 13 de septiembre, de Evaluación de Impacto Ambiental.
! Decreto 327/91 de 4 de octubre, de Evaluación de Efectos Ambientales.
LA RIOJA
! Plan Especial de Protección del Medio Ambiente Natural de La Rioja (30 de

junio 88).
! Ley 2/91 de 7 de marzo de Carreteras.
MADRID
! Ley 2/2002 de 19 de junio, de Evaluación Ambiental. Establece cuatro tipos de

procedimiento:
" Análisis Ambiental de Planes y Programas
" E.I.A. ordinaria de Proyectos y Actividades
" E.I.A. abreviada de Proyectos y Actividades
" Evaluación Ambiental de Actividades
MURCIA
! Ley 1/95 de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente.
NAVARRA
! Decreto Foral 580/1995, de 4 de Diciembre, de asignación de funciones relativas

a la Evaluación de Impacto Ambiental.
! Decreto Foral 237/1999, de 21 de Junio, por el que se regula la Evaluación de
Impacto Ambiental en los procesos de concentración parcelaria.
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PAIS VASCO
! Decreto 171/1985 de 11 de Junio, por el que se aprueban las normas técnicas de

carácter general de aplicación a las actividades molestas, insalubres nocivas y
peligrosas a establecerse en suelo urbano residencial.
3.1.2. E V A L U A C I Ó N DE IMPACTO AMBIENTAL
“Se entiende por evaluación de impacto ambiental el conjunto de estudios y sistemas

técnicos que permiten estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto, obra o
actividad causa sobre el medio ambiente”(RD 1131/88. Capítulo II. Sección 1ª. Artículo 5.
Concepto).
“La evaluación de impacto ambiental debe comprende, al menos, la estimación de los

efectos sobre la población humana, la fauna, la flora, la vegetación, el suelo, el agua, el aire,
el clima, el paisaje y la estructura y función de los ecosistemas presentes en el área
previsiblemente afectada. Asimismo, debe comprender estimación de la incidencia que el
proyecto, obra o actividad tiene sobre los elementos que componen el Patrimonio Histórico
Español, sobre las relaciones sociales y las condiciones de sosiego público, tales como ruidos,
vibraciones, olores y emisiones luminosas, y la de cualquier otra incidencia ambiental
derivada de su ejecución”(RD 1131/88. Capítulo II. Sección 1ª. Artículo 6. Contenido).
A) LOS ESTUDIOS DE I M P A C T O A M B I E N T A L (E S IA): C O N T E N I D O S MÍNIMOS.
Cuando el Reglamento 1131/88 habla de la metodología de la EIA se trata de un

documento técnico que debe presentar el titular del proyecto. El EsIA identificará, describirá
y valorará los efectos previsibles que este proyecto produciría sobre los distintos aspectos
ambientales. De entre todas las metodologías posibles que se aplicarán en el desarrollo de la
evaluación se optará por aquella que garantice la línea de actuación mencionada y que asegure
los objetivos propuestos. Según el citado Reglamento, el EsIA incluye las siguientes fases:
! Descripción del proyecto y sus acciones. Examen de alternativas técnicamente

viables y justificación de la solución adoptada.
! Inventario ambiental y descripción de las interacciones ecológicas o ambientales
clave.
! Identificación y valoración de impactos. Se deben identificar los impactos
producidos en cada factor, valorando su importancia cualitativa y cuantitativamente.
! Establecimiento de medidas correctoras y protectoras de los impactos identificados
en la fase anterior
! Programa de vigilancia ambiental. El cual permite garantizar la aplicación de las
medidas protectoras o correctoras propuestas; así se puede actuar de forma
inmediata sobre aquellos factores que presenten una evolución que no corresponde
con la que se preveía inicialmente en el estudio.
! Documento de síntesis
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Las dos primeras fases son de análisis inicial. Para realizarlas tendremos que llevar a
cabo un análisis general del proyecto y una definición / descripción de su entorno (antes del
inicio del proyecto) y una búsqueda de las acciones susceptibles de producir impactos.
B) LA DECLARACIÓN DE I M P A C T O A M B I E N T A L (DIA)
La Declaración de Impacto Ambiental (DIA) la realiza el órgano ambiental, se trata de

una autorización administrativa positiva o negativa (Todas las fases que aparecen a
continuación relacionadas con la DIA aparecen el RD 1131/88 en los artículos 18º al 22º).
Si la DIA es positiva debe, además, fijar las condiciones en que el proyecto ha de

llevarse a cabo. Estas condiciones serán especificaciones concretas sobre protección del
medio ambiente, integrándolas con las previsiones contenidas en los planes ambientales
existentes y serán coherentes con las exigidas por la autorización del proyecto. La DIA
recogerá, además, las prescripciones necesarias sobre cómo realizar el seguimiento de las
actuaciones según el programa de vigilancia ambiental. Se da un plazo de 30 días para
redactar la DIA, aunque este plazo varía en algunas comunidades autónomas.
Una vez recibida la DIA el órgano de las administraciones que corresponda deberá
decidir si se autoriza o no el proyecto. Si existiera discrepancias, entre el órgano ambiental y
el organismo sustantivo competente, sobre el contenido de la DIA o sobre la conveniencia o
no de realizar el proyecto, deberá resolver el conflicto el Consejo de Ministros o el órgano
competente de la Comunidad Autónoma. La DIA se hará pública en el plazo que se establezca
para su realización. Esta será la última etapa de la EIA
3.2. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
3.2.1. I N TR O D U C C I Ó N
La Ordenación del Territorio es una disciplina reciente que surge de la necesidad de

proponer soluciones a los problemas derivados de las economías de aglomeración que
implican uso inadecuado del espacio, generando sobrepresión y expoliación de determinadas
áreas y recursos, siendo necesario el planteamiento de una postura decidida en relación con la
prevención de los riesgos naturales o inducidos. La corrección de los desequilibrios
territoriales, la utilización adecuada de los recursos (agua, suelo, bosques, patrimonio cultural,
etc.,), la cohesión social, la selección de emplazamientos para las distintas actividades
industriales, conjugar la ubicación de las zonas habitables con los perímetros de seguridad de
los distintos riesgos, identificar los riesgos naturales propios de cada territorio y tenerlos
presentes en los distintos planes urbanísticos, son otros tantos objetivos de una Ordenación
del Territorio que ha ido evolucionando con la sociedad hacia la imprescindible búsqueda de
una mejora de la sostenibilidad del desarrollo que asegure una adecuada calidad de vida a toda
Pág. 41
la población actual, sin poner en cuestión el mantenimiento del patrimonio natural y cultural
ni las posibilidades de una calidad de vida aceptable para las generaciones futuras.
La finalidad de cualquier actuación planificadora es la determinación de un conjunto

de normas que establezcan las reglas de desarrollo de las distintas actividades que se ubiquen
o pretendan situarse sobre el territorio objeto de planificación. Para lograr el objetivo un
desarrollo equilibrado y sostenible del territorio, se debe plantear un enfoque integral las
situaciones armonizando tres disciplinas científicas como la Ordenación del Territorio, el
Urbanismo o el Medio Ambiente.
! Un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio requiere que todas las políticas
sectoriales se encuentren coordinadas en el marco de documentos de ordenación del
territorio, para así asegurar la exigencia de compatibilizar el crecimiento económico
con el uso prudente de los recursos naturales y con la conservación del medio
ambiente y del patrimonio cultural, integrando en su definición la consideración de
la sostenibilidad del desarrollo a largo plazo.
! Son precisos sistemas de gestión integrada, que impliquen coordinación horizontal
de las actuaciones de los diferentes ámbitos económicos y de los distintos niveles
administrativos, y coordinación vertical de los sistemas de toma de decisiones,
donde el territorio sea considerado como espacio activo del desarrollo y no sólo
como espacio-soporte.
! Es imprescindible la acción coordinada y la cooperación de todos los agentes
implicados en la definición de objetivos, aplicación de políticas con efectos a largo
plazo, establecimiento de metas, selección de medidas y asignación de recursos
financieros. La ordenación territorial debe posibilitar un uso racional y eficiente de
los recursos de todo tipo (mineros, agrícolas, infraestructurales, ...) de forma
compatible con la conservación del medio ambiente, e incorporando los riesgos
asociados a la transformación del espacio
Por ello, es imprescindible mantener el objetivo de afianzar la ordenación del territorio

como disciplina científica, como técnica administrativa y, sobre todo, como política de
intervención pública.
3.2.2. R I E S G O S Y D ES E Q U I L I B R I O S A M B I E N T A L E S
Entre las características que diferencian a las sociedades desarrolladas de las que no lo
son se encuentra el hecho, aparentemente fortuito, de que estas últimas padecen de forma
mucho más frecuente y virulenta las catástrofes producidas tanto por las fuerzas de la
naturaleza como por las derivadas de las actividades humanas. Sin embargo, tales diferencias,
lejos de ser azarosas, responden a todo un conjunto de normas, sistemas y mecanismos de
protección, obras de ingeniería, medidas de planificación, etc., que operan en la dirección de
evitar o amortiguar los efectos de las catástrofes de origen natural o tecnológico que,
invariablemente, tienden a presentarse en cualquier sociedad humana.
Pág. 42
La evolución de la utilización y aprovechamiento del territorio y el desarrollo

económico y tecnológico, han intentado contener y controlar los efectos negativos o
catastróficos de tales fenómenos. Al mismo tiempo, la creciente presión sobre el medio
natural, derivada de la necesidad de sostener el necesario crecimiento poblacional y
económico, ha introducido nuevos factores de tensión ambiental y de riesgo para las personas
y bienes públicos y privados. Si bien los eventos catastróficos son de gran importancia por sus
repercusiones sobre las vidas humanas y la economía, hay multitud de procesos de la
naturaleza, más o menos inducidos, que resultan desfavorables para la sociedad, y para el
medio ambiente, aún cuando no representen ningún episodio extremo o excepcional,
acrecentándose sus efectos por una utilización del espacio que, a menudo, no considera las
especiales características físicas de la región.
Desde esta perspectiva, concurren en riesgos y procesos naturales y los derivados de la

actividad humana.
A ) R I E S G O S Y P R O C E S O S C O N IM P O R T A N T E P A R T I C I P A C I Ó N D E L O S C I C L O S
NATURALES
Inundaciones:
La irregularidad del régimen pluviométrico de determinadas regiones, junto a las

especiales características geológicas y litológicas de determinadas regiones definen un
panorama de riesgos naturales protagonizados, debido a su frecuencia e incidencia, por
los recurrentes episodios de graves inundaciones y sequías severas, por la erosión tanto
continental como litoral y por riesgos geológicos, especialmente terremotos y
deslizamientos de laderas.
Las inundaciones constituyen uno de los principales riesgos de muchas regiones

tanto por su frecuencia como por sus consecuencias. La intensidad de la precipitación,
la topografía y la morfología de las cuencas (ramblas) contribuyen a incrementar el
riesgo de inundación, situación agravada por las dificultades litológicas y tectónicas
para la construcción de embalses de regulación y laminación en estos ámbitos.
Sobre estos procesos inciden notoriamente factores estrechamente ligados a

prácticas poco adecuadas de utilización del suelo en amplias zonas, la colmatación o
interrupción de cauces de avenida por infraestructuras y edificaciones, así como las
deficiencias en las redes de saneamiento y evacuación de aguas pluviales en los núcleos
urbanos, principalmente.
Pág. 43
Sequías:
Las sequías, entendidas como escasez de precipitaciones, que la vinculan a la

aridez, constituyen un fenómeno recurrente en que se repetirá cíclicamente, por las
características climatológicas de muchas regiones
Sin embargo, al margen de los procesos naturales implicados, la sequía se
constituye en un problema cuando la sociedad percibe y padece los efectos de las
situaciones deficitarias de agua, situándose, por tanto, como un problema más vinculado
a la administración y gestión de recursos que a los fenómenos climáticos, aún cuando
éstos repercutan notablemente en la dimensión social del mismo. La sequía, en este
sentido, se convierte en un riesgo a tratar desde la política hidráulica, en cuanto a
gestión de la demanda y protección del recurso agua, y a la consideración de los
desajustes entre consumos y aportes.
Erosión:
Los procesos erosivos se erigen en uno de los principales desequilibrios

ambientales, cuyos efectos se resumen en: pérdida gradual de la capacidad productiva,
con el consiguiente empobrecimiento de la cubierta vegetal y de los ecosistemas y el
paisaje, en general; aumento de la escorrentía y de la torrencialidad; deterioro de la
calidad de las aguas superficiales e incremento de las tasas de colmatación de embalses.
Estos procesos erosivos están asociados a cuatro situaciones diferentes
de riesgo:
! La desertización fundamentalmente climática y edáfica, y favorecida por usos

y prácticas tradicionales.
! La erosión en las zonas de montaña, vinculada a la pérdida del equilibrio
hidrológico-forestal, con los problemas asociados de colmatación de los vasos
de los embalses.
! La erosión en las tierras agrícolas marginales, debido a la transgresión de la
frontera entre lo agrícola y lo forestal, cultivando terrenos de excesiva
pendiente y con clara vocación forestal
! La erosión de suelos de buena capacidad agrológica, motivada por prácticas
agrícolas inadecuadas.
Procesos erosivos en el litoral
La naturaleza catastrófica de la erosión costera deviene tanto de la capacidad y

potencia erosiva del medio marino como de la intensa ocupación humana de este sector,
ocupación que, además, en la mayoría de los casos, suele interferir en la dinámica
natural.
Pág. 44
Riesgos geológicos:
Los principales riesgos geológicos están representados por:
! Los movimientos sísmicos: Los mecanismos de medición y dispositivos de

emergencia, así como la aplicación de la norma sismorresistente, constituyen
las principales acciones para la disminución de sus efectos negativos.
! Deslizamientos de laderas: La presencia de litologías poco resistentes y de
un régimen pluviométrico irregular y torrencial, hacen a las regiones
claramente susceptibles a los movimientos de tierra. En especial los
deslizamientos de laderas, favorecidos, además, por actuaciones antrópicas
como construcciones o la alteración de la densidad de la cubierta vegetal
constituyen un problema especialmente grave para muchas zonas.
B) RIESGOS Y PROCESOS VINCULADOS FUNDAMENTALMENTE A LAS

ACTIVIDADES HUMANAS
Al igual que en los riesgos asociados a ciclos y procesos naturales, en los

tecnológicos hay que distinguir entre los catastróficos, que presentan una incidencia
intensiva en el tiempo, y aquellos procesos penetrantes que, derivados de actividades en
su funcionamiento habitual, pueden ocasionar riesgos y problemas para la salud de la
población y para la conservación de los recursos naturales (contaminación del agua y
del aire, fundamentalmente).
En cuanto a la contaminación del agua, aproximadamente el 90% de las aguas

servidas a los núcleos urbanos retorna al ciclo hidrológico. El problema es que una gran
parte retorna en tal estado de contaminación que contribuyen en gran medida al
deterioro de los ríos, arroyos y acuíferos, e impiden su reutilización, a pesar de las
infraestructuras de depuración.
El principal agente de contaminación hídrica en muchas zonas son las grandes

concentraciones urbanas e industriales, las explotaciones mineras, y las actividades
agrícolas, siendo las aguas costeras el receptor último de los vertidos provenientes de
los ríos o directamente procedentes de las actividades localizadas en el litoral. Respecto
a los acuíferos, la contaminación difusa generada por las prácticas agrícolas es la de
mayor peso en la calidad de las aguas subterráneas, unida a la salinización provocada
por la sobreexplotación de los mismos.
El origen de la contaminación atmosférica está asociado en su mayor parte a los

medios de transporte y en menor medida, aunque localmente con intensidad y efectos
muy importantes a las zonas industriales, a la producción de energía eléctrica, la
incineración de residuos, el consumo de combustibles industriales y domésticos y los
procesos industriales. Así pues, la contaminación atmosférica es un hecho
esencialmente urbano, principalmente vinculado a las aglomeraciones urbanas.
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Entre los riesgos tecnológicos de carácter catastrófico, hay que destacar los
riesgos de accidentes mayores vinculados a actividades. En este tipo de riesgos se
presupone la existencia de procesos o materiales especialmente peligrosos y
susceptibles de generar fallos o accidentes con impactos muy graves sobre el medio y la
sociedad.
Mayor significación, en cuanto a sus potenciales efectos, no tanto a su

frecuencia o representación en el territorio, presentan los riesgos vinculados a las
actividades nucleares o radiactivas, y a las instalaciones y actividades militares.
Respecto a las instalaciones militares (bases, polvorines, polígonos de tiro, maniobras),
su peligrosidad intrínseca disminuye al localizarse en el exterior de los núcleos urbanos.
El tráfico de mercancías peligrosas contribuye a aumentar el riesgo de accidentes

tecnológicos, especialmente en carretera, seguida del ferrocarril, de los transportes
marítimos y, en mucha menor medida, del aéreo.
No sólo la actividad vinculada a materiales peligrosos o su transporte son causas de

riesgos, también cualquier almacenamiento de residuos, sólidos o líquidos, se puede
considerar potencialmente peligroso en función del volumen del depósito y, sobre
todo, de las características y composición de los residuos acumulados.
3.2.3. P R EV E N C I Ó N DE RIESGOS NATURALES O INDUCIDOS. MEDIDAS
! Los terrenos forestales clasificados como suelo no urbanizable que hayan sufrido los
efectos de un incendio no podrán clasificarse o reclasificarse como urbano o
urbanizable.
! Cualquier actuación urbanística que afecte a masas arbóreas, arbustivas o a

formaciones vegetales de interés, deberá compatibilizar su presencia con el
desarrollo previsto, integrándolas en los espacios libres y zonas verdes establecidos
por el plan. Cuando ello no fuera posible, deberá reponerlas en su ámbito en idéntica
proporción, con las mismas especies, y con análogo porte y características. Lo
dispuesto en el párrafo anterior, será de aplicación incluso cuando dichas masas
arbóreas o arbustivas hayan sufrido los efectos de un incendio.
! Elaboración de Planes de Acción Territorial contra el Riesgo Sísmico que tendrán

por objeto prevenir daños sobre bienes y personas. A tal efecto establecerá:
" Orientaciones sobre usos del suelo y medidas concretas de ubicación de

edificaciones e infraestructuras.
" División del territorio en categorías en función de su riesgo.
Pág. 46
" Normativa específica para cada una de dichas zonas que regule edificaciones,
infraestructuras, servicios urbanos y otras construcciones e instalaciones
análogas.
" Medidas para corregir el riesgo sobre construcciones, instalaciones o usos ya
existentes.
! El planeamiento territorial y urbanístico deberá adoptar medidas activas contra la

erosión del suelo, como principal causa de la desertificación del suelo y por su
repercusión sobre el paisaje, la productividad vegetal y el ciclo hidrológico,
controlando su avance mediante la adecuada gestión del recurso natural suelo.
! Todos los cauces públicos y privados deberán mantenerse expeditos. No se

autorizará su aterramiento o reducción sin que exista un proyecto debidamente
aprobado por el organismo de cuenca competente, que prevea y garantice una
solución alternativa para el transcurso de las aguas, sin perjuicio de las limitaciones
establecidas en la legislación en materia de aguas.
! El planeamiento urbanístico deberá orientar los futuros desarrollos urbanísticos

hacia las zonas no inundables o, en el supuesto de que toda la superficie del
municipio así lo fuera, hacia las áreas de menor riesgo, siempre que permitan el
asentamiento. Cualquier decisión de planeamiento que se aparte de este criterio
deberá justificar su idoneidad en un estudio de inundabilidad más específico,
realizado con motivo de la actuación que se pretende.
! Las administraciones públicas tendrán en cuenta en la asignación de los usos del

suelo, los objetivos de prevención de accidentes graves en los que intervengan
sustancias peligrosas y de limitación de sus consecuencias.
3.2.4. O R D E N A C I Ó N DEL LITORAL
El litoral, por sus especiales valores ambientales y económicos, debe ser objeto de una
ordenación específica. Debería establecerse un Plan de Acción Territorial del Litoral de
carácter sectorial que establecerá las directrices de ocupación, uso y protección de la franja
costera, y en el que deberán tenerse en cuenta los siguientes criterios:
! Asegurar la racional utilización del litoral armonizando su conservación con los

restantes usos, especialmente con los de ocio, residencia, turismo, equipamientos y
servicios públicos y, en su caso, reservar espacios de costa para atender a las
demandas de usos marítimos de especial relevancia para sectores estratégicos de la
economía valenciana.
! La gestión racional de los recursos como el agua, el suelo, las playas, el paisaje, los
espacios naturales de interés, las infraestructuras, los equipamientos y el patrimonio
cultural, podrá limitar el desarrollo urbanístico del litoral.
! Se definirá el riesgo de erosión e inundación en el borde costero derivado del efecto
combinado de la erosión y de la acción de los temporales marinos, estableciendo las
Pág. 47
medidas correctoras y de limitación de usos consecuentes para minimizar los

impactos potenciales.
! Se establecerá una ordenación de las tipologías de edificaciones admisibles de
acuerdo con las características y los usos predominantes en cada zona del litoral.
3.2.5. P R O T E C C I Ó N DE LA CALIDAD DE LOS RECURSOS HÍDRICOS
Con el fin de conseguir la conservación de la calidad de los recursos hídricos, se

deberán aprobar planes de acción territorial de carácter sectorial; además los planes
territoriales y urbanísticos deberán:
! Identificar y caracterizar las masas de agua superficiales, artificiales y subterráneas.

! Prevenir la contaminación de las masas de agua mediante la delimitación de zonas y
perímetros de protección y la eliminación de vertidos contaminantes.
! Proteger las masas de agua destinadas a consumo humano mediante su
incorporación al régimen de protección del suelo no urbanizable de especial
protección.
Establecer los perímetros de protección de las captaciones de agua destinadas a

consumo humano con un régimen de protección similar al descrito en el punto anterior o
mediante su incorporación a la red primaria de espacios libres y zonas verdes cuando afecten
a suelos urbanos y urbanizables. Los perímetros se establecen con carácter general en 300 m.
contados desde el límite exterior del punto de captación, salvo que estudios pormenorizados
justifiquen una distancia distinta a la indicada.
Los desarrollos urbanísticos y la implantación de usos sobre el territorio deberán

adoptar las medidas para eliminar los vertidos de sustancias contaminantes a los cauces y al
medio marino, y garantizar la calidad de las aguas subterráneas evitando su contaminación. A
estos efectos, los instrumentos de planificación urbanística deberán prever que todos los
sectores de suelo urbanizable dispongan en su desarrollo de sistemas de saneamiento que
impidan fugas de aguas residuales, y de depuración, con condiciones de reutilización, del
agua o, en su caso, con condiciones de vertido a cauce público o al medio marino con las
características de calidad mínimas establecidas por la Directiva 80/778/CEE, de 15 de julio de
1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, modificada por la
Directiva 98/83/CE, de 3 de noviembre de 1998.
La implantación de usos del suelo en el medio rural que puedan tener incidencia en la
contaminación de las aguas subterráneas deberá tener en cuenta la relación de las zonas
vulnerables a la contaminación y exigirá la realización de estudios que acrediten la ausencia
de incidencia de la implantación de dichos usos en la calidad de las aguas subterráneas.
3.2.6. IMPLANTACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS
Pág. 48
La planificación e implantación de infraestructuras de transporte, energía, agua y

comunicaciones deberá prever en su fase de proyecto la reducción al mínimo sus posibles
efectos ambientales y territoriales negativos, evaluando las posibles alteraciones que producen
en el entorno y los riesgos inducidos motivados por su presencia.
3.2.7. E N CUENCAS DE RÍOS
Riesgos inducidos por ocupaciones indebidas de terreno:
! Riesgo de inundaciones.
! Riesgo de deslizamientos.
! Contaminación de aguas superficiales.
! Riesgo de erosión.
! Degradación de zonas húmedas y ríos.
! Ausencia de protección de espacios naturales.
! Destrucción del bosque autóctono y pérdida de biodiversidad asociada
! Contaminación y salinización de acuíferos
3.2.8.M A R C O COMPETENCIAL. LEGISLACIÓN APLICABLE
Las CC.AA. tienen competencia exclusiva, aunque concurrente, sobre materia

urbanística, ordenación del territorio y vivienda (CE art. 148.1.3°). Estas competencias han
sido asumidas por sus respectivos Estatutos de Autonomía. El Estado carece, en principio, de
competencias sobre estas materias.
Los Entes locales carecen de título en ordenación del territorio, aunque sí tiene el
municipio competencia en dos aspectos que inciden sobre ella, como son la protección del
medio ambiente (art. 25.2.f LRBRL), la ordenación, gestión, ejecución y disciplina
urbanística (art. 25.2.d.LRBRL), y la demarcación y alteración de los términos municipales
(arts. 2 a 16 RPDT). En esto último también tienen legitimación activa las provincias y, a la
luz del artículo 148.1.2ª de la CE, las CC.AA.
ANDALUCIA
! Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad

Autónoma de Andalucía.
! Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía.
! Decreto 83/1995, de 28 de marzo, por el que se acuerda la formulación del Plan de
Ordenación del Territorio de Andalucía.
ARAGÓN
! Ley 11/1992, de 24 de noviembre, de ordenación del territorio.
Pág. 49
! Ley 5/1999, de 25 de marzo, urbanística.

! Ley 7/1998, de 16 de julio, por la que se aprueban las directrices generales de
ordenación territorial para Aragón.
! Decreto 85/1990, de 5 de junio, de la Diputación General de Aragón, de medidas
urgentes de protección urbanística en Aragón.
! Decreto 15/1991, de 19 de febrero, de la Diputación General de Aragón, de medidas
urgentes sobre garantías de urbanización en la ejecución urbanística.
! Decreto 37/1994, de 23 de febrero, de la Diputación General de Aragón, por el que
se regulan los programas específicos de actuación comarcal previstos en la ley
11/1992, de 24 de noviembre, de ordenación del territorio.
! Decreto 129/1991 de 1 de agosto de la Diputación General de Aragón por el que se
aprueba el reglamento del procedimiento de aprobación de los planes de ordenación
de los recursos naturales.
PRINCIPADO DE ASTURIAS
! Ley de 13 de julio de 1984, por la que se autoriza la creación de una sociedad

regional de gestión y promoción del suelo.
! Ley del Principado de Asturias 3/2002, de 19 de abril, de Régimen del Suelo y
Ordenación Urbanística.
! Ley 1/1987, de 30 de marzo, de Coordinación y Ordenación Territorial.
! Ley 3/1987, de 8 de abril, reguladora de la disciplina urbanística.
! Ley 2/1991, de 11 de marzo, de reserva de suelo y actuaciones urbanísticas
prioritarias.
! Ley 6/1990, de 20 de diciembre, sobre edificación y usos en el medio rural.
BALEARES:
! Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial.

! Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanística en las Islas Baleares.
! Ley 6/1997, de 8 de julio, del Suelo Rústico de las Islas Baleares.
! Ley 6/1999, de 3 de abril, de las Directrices de Ordenación Territorial de las Islas
Baleares y Medidas Tributarias.
! Ley 9/1999, de 6 de octubre, de Medidas Cautelares y de Emergencia Relativas a la
Ordenación del Territorio y el Urbanismo en Las Islas Baleares.
CANARIAS
! Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias.

! Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido
de las leyes de ordenación del territorio de canarias y de espacios naturales de
canarias.
Pág. 50
CANTABRIA
! Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del

Suelo de Cantabria.
CATALUÑA
! Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo

! Ley 1/1995, de 16 de marzo, de la Generalitat de Cataluña por la que se aprueba el
Plan Territorial General de Catalunya.
! Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de la Generalitat de Catalunya, de política
territorial.
COMUNIDAD VALENCIANA:
! Ley de la Generalitat Valenciana 6/1989, de 7 de julio de ordenación del territorio

de la Comunidad Valenciana.
! Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, reguladora de la
actividad urbanística.
! Decreto 201/1998, de 15 de diciembre, del gobierno valenciano, por el que se
aprueba el reglamento de planeamiento de la Comunidad Valenciana.
! Ley 4/1992, de 5 de junio, de la Generalitat Valenciana, sobre suelo no urbanizable.
! Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, de espacios
naturales protegidos de la comunidad Valenciana.
EXTREMADURA
! Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de

Extremadura
GALICIA
! Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de ordenación del territorio de Galicia.

! Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio
rural de Galicia.
COMUNIDAD DE MADRID
! Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

! Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo.
! Decreto 129/1996, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de
Organización y Funcionamiento de la Comisión de Concertación de la Acción
Territorial y del Consejo de Política Territorial.
Pág. 51
REGIÓN DE MURCIA
! Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia.

! Ley 4/1992, de 30 de julio, de ordenación y protección del territorio de la Región de
Murcia.
CASTILLA-LA MANCHA
! Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad

Urbanística.
! Decreto 87/1993, de 13 de julio, sobre Catálogos de Suelo de Uso Residencial.
CASTILLA Y LEÓN
! Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León.

! Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de
Castilla y León.
! Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales.
COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA
! Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo.

! Ley Foral 7/1989 de 8 de junio, de medidas de intervención en materia de suelo y
vivienda.
! Ley Foral 6/1987, de 10 de abril, de normas urbanísticas regionales para protección
y uso del territorio.
! Ley Foral 9/1996, de 17 de junio, de Espacios Naturales de Navarra.
PAÍS VASCO
! Ley 4/1990, de 31 de Mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco.

! Ley 5/1998, de 6 de marzo, de medidas urgentes en materia de régimen del suelo y
ordenación urbana.
! Decreto 132/1994, de 15 de marzo, sobre aplicación en la Comunidad Autónoma del
País Vasco del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se
aprueba el texto refundido de la ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
! Decreto 28/1997, de 11 de febrero, por el que se aprueban definitivamente las
Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
LA RIOJA
! Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación Territorio y Urbanismo de La

Rioja.
Pág. 52
3.2.9. COMENTARIOS Y EJEMPLOS SOBRE RIESGOS Y ORDENACIÓN

DEL TERRITORIO
En muchas ocasiones el conocimiento de los riesgos y la constancia de los peligros en
un determinado territorio entran en conflicto con intereses económicos, fundamentalmente
urbanísticos.
Según numerosos científicos e ingenieros, muchas de las catástrofes naturales
vinculadas a las fuertes lluvias y las inundaciones (que los políticos explican como una
maldición divina más que como un despropósito urbanístico) se podrían evitar si se hiciera
caso a las advertencias contenidas en los mapas de riesgo potencial.
Según un informe del “Instituto Geológico y Minero de España” (IGME), elaborado
por Francisco Ayala-Carcedo, ingeniero de minas del IGME y profesor de Riesgos naturales
de la Universidad Politécnica de Madrid, el 90% de España carece de mapas de riesgo de
catástrofe ante la posibilidad de que se produzca una catástrofe en una determinada zona,
pese a las recomendaciones normativas.
“Según este estudio, sucesos como el acaecido en Santa Cruz de Tenerife en abril de
2002 -con un balance de ocho víctimas mortales como consecuencia del desbordamiento de
torrentes secos tras las fuertes lluvias- podrían evitarse o, cuanto menos, reducirse
drásticamente si los planes urbanísticos contemplaran los mapas de riesgo potencial, de los
que carece la mayor parte del suelo español.
El problema, según el informe del IGME, es que ayuntamientos y promotores
inmobiliarios presionan para no tener en cuenta el riesgo potencial de la zona. Juan José
Durán, geólogo del IGME -que elaboró los mapas de riesgo de Tenerife-, precisa que el
inconveniente "es que estos informes científicos no tienen rango de ley. En otros países sí,
pero aquí el alcalde no tiene la responsabilidad penal aunque se demuestre, tras una
catástrofe, que recalificó terrenos como urbanizables después de conocer un informe que
alertaba del riesgo".
Así, aunque la Reforma de la Ley del Suelo de 1998 incluyó una cláusula en la que se
establecía el riesgo natural "como elemento a tener en cuenta" a la hora de descalificar el
suelo urbanizable, muchos alcaldes se dejan influir por las directrices de promotores
inmobiliarios, a quienes no les interesa -en aras de su negocio- los citados mapas de riesgo.
Según el estudio del IGME, las inundaciones en España (generalmente relacionadas
con pequeños ríos, ramblas y torrentes, y no con grandes caudales) producen una media de
veinte víctimas mortales al año y unas pérdidas de 210 millones de euros. Esta situación de
inseguridad, por otra parte, ha provocado que España cuente actualmente con una de las
tasas aseguradoras respecto a este riesgo más altas del mundo.”
Idéntico problema se detectó en la catástrofe del “Camping de Las Nieves” en
Biescas (Huesca) ocurrido en el año 1996. Un año antes de la inundación torrencial que
arrasó el camping y que originó uno de los balances más trágicos de las últimas décadas al
cobrarse 87 muertos, un ingeniero de montes de la Administración aragonesa y un informe
del propio IGME habían alertado de que en la desembocadura del torrente del Arás, en el río
Gállego, existía un alto riesgo de catástrofe, a pesar de lo cual se construyó el camping en
dicho lugar”.
Podemos seguir insistiendo en el tema. El Periódico “El Mundo” en su edición del día
11/04/2002 señalaba en un artículo:
Pág. 53
“Del mismo modo, en 1997, 22 personas perdieron la vida al inundarse el barrio del
Cerro de Reyes en Badajoz. Once años antes del siniestro, el IGME ya había remitido un
mapa al ayuntamiento de la capital pacense alertando de ese riesgo.
En relación a un suceso más reciente, el de Santa Cruz de Tenerife la semana pasada,
el IGME en 1990 elaboró el mapa de riesgo de algunas zonas de la provincia, en el que se
establecían como puntos de riesgo potencial la desembocadura de los barrancos de las
Américas y de Güímar al sur de la isla."
El 08/08/2004) el periódico “El Mundo” publicaba un artículo de la actual ministra de
Medio de Ambiente, Cristina Carbona en el que habla claramente del conflicto detectado en
los incendios forestales, entre los intereses urbanísticos y los intereses medioambientales, así
como el riesgo para la población
“La ministra de Medio Ambiente, Cristina Narbona, denuncia que «casi la mitad» del
suelo que ha sufrido incendios en Galicia se está usando para fines urbanísticos o agrícolas.
El desierto avanza a fuego rápido, a juzgar por la última cifra oficial: los incendios
arrasaron en España 86.182 hectáreas de superficie forestal hasta el 31 de julio, mientras
que en el mismo periodo de 2003, ardieron 50.718 hectáreas. Es decir, un 70% más de
superficie muerta respecto al año anterior.
Mucha de la culpa de estos números alarmantes la tienen los mayúsculos incendios
que se han producido en las últimas semanas en las provincias de Huelva, Sevilla y Granada.
Los datos facilitados ayer por el Ministerio de Medio Ambiente, durante la visita de la
ministra Cristina Narbona a las instalaciones de la base aérea de Torrejón de Ardoz
(Madrid), donde se encuentran los aviones anfibios, indican también que los incendios
ocurridos en lo que va de año en España superan en más de 1.000 a los de 2003.
El número de conatos de incendio, que se refiere a fuegos en los que se calcina menos
de una hectárea, es mucho mayor y dobla los producidos el año pasado. Según los datos de
Medio Ambiente, en lo que va de 2004 se han desatado 10.050 conatos frente a los 5.908
ocurridos en los mismos de 2003.
Ley de Montes, ya
Sin embargo, en 2002 la cifra de incendios en los siete primeros meses del año superó
a los contabilizados este año 2003, ya que entonces se produjeron 5.472.
De los últimos 10 años, el peor fue 1997, en el que se cifra en 6.958 el número de
incendios ocurridos en España hasta el día 1 de agosto.
El presupuesto que el Ministerio de Medio Ambiente ha destinado este año para la
lucha contra los incendios forestales asciende a 58,82 millones de euros, un 14% más que en
la campaña anterior, según el departamento
Durante su visita a la base de Torrejón de Ardoz, Cristina Narbona se mostró
esperanzada en poder contar antes de final de año con un anteproyecto de la nueva Ley de
Montes que frene el uso de suelo forestal quemado para fines urbanísticos o agrícolas, «como
Pág. 54
está ocurriendo en Galicia», donde cerca de la mitad de lo arrasado es lo que ha aumentado

el terreno agrícola.
Narbona considera «importante» la prohibición, como mínimo por un tiempo de 30
años, del cambio de uso de suelo de forma general en toda España.”
Pág. 55
4. LA AUTOPROTECCIÓN
4.1. INTRODUCCIÓN
La autoprotección debe entenderse en un contexto amplio como el conjunto de

medidas que puede adoptar la población, por sí misma, con objeto de protegerse ante un
riesgo.
Este concepto ha ido evolucionando desde una protección pasiva (escapar de las
consecuencias del siniestro) a una protección activa (intervención directa sobre el siniestro
para disminuir sus consecuencias).
Dado que dichas medidas pueden adoptarse una vez a ocurrido el siniestro, o con
carácter previo es muy común englobar las medidas de autoprotección dentro de la prevención
de riesgos.
Es un deber de los poderes públicos informar a la población de los riesgos que tiene un
determinado territorio y de las medidas de autoprotección que debe adoptar en caso que éste
se manifieste.
Estas simples medidas vienen recogidas en los distintos planes de protección civil y
suelen identificarse como Consejos a la población.
Es bastante común que las administraciones públicas hagan campañas de difusión de
estas medidas coincidiendo con las épocas de máximo riesgo. Esta difusión suele hacerse
mediante notas de prensa a los medios de comunicación que informan a la población de un
determinado nivel de preemergencia y las actuaciones que deben llevar a cabo en caso que la
emergencia se actualice. Un ejemplo claro de esto son los comunicados que se dan cuando
viene una ola de frío con la posibilidad de nevadas.
Dentro de la Autoprotección cobra especial importancia el riesgo de incendios en

edificaciones que tiene su propia normativa de cara al establecimiento de medidas
estructurales y de seguridad con objeto de mejorar los sistemas de detección y extinción de
incendios y asegurar su mantenimiento a través de las revisiones periódicas. Asimismo, la
normativa fija las condiciones estructurales que han de tener los edificios para garantizar la
evacuación de las personas que haya en su interior. Esta normativa se denomina NBE-CPI y
ya ha sido tratada con detalle en el módulo de riesgos antrópicos.
Pág. 57
4.2. LOS PLANES DE AUTOPROTECCIÓN
Los planes de autoprotección son un documento de carácter técnico que elabora una
determinada organización (ya sea pública o privada) con cuatro objetivo fundamentales:
! Tener un conocimiento del riesgo que hay en los establecimientos de dicha

organización
! Establecer la respuesta que la propia organización va a articular para hacer frente a
la emergencia
! Establecer los sistemas de alerta para solicitar el apoyo de recursos externos.
! Salvaguardar la vida de la población, ya sean trabajadores de la propia organización
como visitantes.
Con este fin, los planes de Autoprotección deberán tener:
! Un Análisis del riesgo de la instalación que permita determinar cuales son las zonas
más susceptibles a causar accidentes y de esta forma dotarlas de medios preventivos
para hacerles frente y organizar la respuesta de los propios trabajadores de una
forma eficaz y consecuente con el propio riesgo de la actividad.
! Una descripción de la organización frente a emergencias y unos procedimientos
operativos que describan la forma en que se va a actuar frente a la misma
! Una dotación de recursos humanos y técnicos consecuentes con el riesgo de la
instalación que permita la adopción de medidas de intervención para efectuar un
primera respuesta ante la emergencia y poder adoptar las medidas de protección a la
población que se estimen (avisos, confinamiento, evacuación, etc.). La dotación de
recursos materiales está establecida por normativas específicas que establecen
cuales han de ser las medidas de protección contra incendios, de alerta y evacuación
que han de tener las instalaciones en función de la actividad que desempeñen.
! Un Plan de Evacuación que permita evacuar de forma rápida y coordinada toda a
todas las personas que estén en el edificio (o actividad) y que no desempeñen
ningún papel en la organización de la emergencia.
b) Normativa:
En la Ley 2/1985 se establecía que el Gobierno debía elabora un catálogo de

actividades que puedan dar lugar a una situación de emergencia así como de los centros,
establecimientos y dependencias donde se realizarían dichas actividades. Asimismo la ley
establecía la obligatoriedad de que estos centros elaborasen un plan de Autoprotección
(además de cumplir con la legislación sectorial que les afecte en materia de seguridad y
protección contra incendios) con el fin de poder desarrollar con sus propios recursos las
primeras acciones de prevención de riesgos, alarma, evacuación y socorro.
Pág. 58
20 años después todavía no se dispone de este Catálogo de Actividades. No obstante,

recientemente se ha elaborado un borrador de Norma Básica de Autoprotección que incorpora
un catálogo de actividades sujetas a la misma.
Pese que este documento tiene todavía un carácter provisional es el que ha sido
tomado como referencia para elaborar este tema.
Hasta la fecha se ha venido trabajando con la Orden de 29 de noviembre de 1984 del

Ministerio del Interior. Protección Civil. Manual de Autoprotección. Guía para desarrollo del
Plan de Emergencia contra Incendios y de evacuación de locales y edificios.
4.3. CONTENIDO DEL PLAN DE AUTOPROTECCIÓN.
El Plan de Autoprotección estará formado por VII capítulos:
! CAPÍTULO I: Introducción
! CAPÍTULO II: Identificación y descripción de la actividad y su entorno.
! CAPÍTULO III: Estudio de Seguridad
! CAPÍTULO IV: Prevención y control de riesgos
! CAPÍTULO V: Procedimientos de actuación frente a emergencias
! CAPÍTULO VI: Implantación
! CAPÍTULO VII: Mantenimiento de la eficacia
a) CAPÍTULO I: Introducción:
Este apartado contendrá el objetivo, el alcance y una pequeña descripción de la

base legal y la normativa aplicable.
b) CAPÍTULO II: Identificación y descripción de la actividad y su entorno.
Este apartado contendrá una descripción de la actividad y de su entorno y en

especial contendrá los siguientes aspectos:
! Denominación y clasificación CNAE de la actividad

! Dirección, teléfono y Fax.
! Identificación del titular de la actividad, el responsable de la misma y la figura que
ostentará la dirección del Plan de Emergencia Interior.
! Descripción de la actividad, de los centros, establecimientos, instalaciones,
dependencias o lugares donde se desarrolla la misma.
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! Sustancias. productos y materiales empleados cuyo uso pueda producir situaciones

de riesgo.
! Número y distribución espacial y temporal de todos los ocupantes, ya sea personal
empleado, usuarios y visitas.
! Planos de Ubicación, vías de acceso.
! Datos relevantes de su entorno (en particular si pueden agravar las consecuencias de
los accidentes o entrañar intrínsecamente un riesgo derivado para la propia
actividad).
c) CAPÍTULO III: Estudio de Seguridad
La elaboración de este apartado permitirá conocer el nivel o grado de riesgos que

tiene la actividad asó como la dotación de medios materiales y recursos humanos que
cuenta para hacer frente a cada una de estas posibles situaciones de riesgo.
! Identificación de riesgos: como ya se ha mencionado en el tema dedicado al Riesgo

Químico, la identificación de los riesgos es la primera de las etapas que hay que
desarrollar a la hora de elaborar un Análisis de Riesgos. Es la fase más importante
del Análisis de Riesgo ya que si el riesgo no es identificado, no es tenido en cuenta
en las fases posteriores del estudio. Existen métodos comparativos, de índices de
riesgos y generalizados
! Análisis y evaluación de riesgos: esta etapa consiste en analizar y evaluar las

posibles consecuencias de los accidentes identificados. Por norma general, se está
hablando de las consecuencias de un posible incendio en las instalaciones salvo que
la identificación de riesgos haya puesto de manifiesto la existencia de otro tipo de
incidentes no tan habituales ya sean internos (como puede ser una explosión en la
sala de calderas, o en las cocinas) o externos (como puede ser un accidente en una
instalación contigua que genere una fuga tóxica y que afecte por tanto a la actividad
objeto del Análisis).
La evaluación del riesgo de incendios deberá proporcionar una clasificación

de la actividad (o de las zonas de la actividad) en tres niveles de riesgo: alto, medio
y bajo, calculados a partir de los datos de la carga de fuego, la ocupación de
personas, la superficie de cada una de las zonas y altura del edificio.
! Clasificación de los accidentes: los accidentes se clasifican en categorías en función

de las posibles consecuencias sobre las personas y los bienes:
! Medios materiales y recursos humanos: se elaborará un inventario de los medios

materiales y los recursos humanos con que cuenta la organización en el que se
incluirán todas las instalaciones, sistemas, equipos y elementos que se empleen en la
prevención de riesgos y en la actuación directa frente a emergencias. Toda esta
documentación se cumplimentará en base a unas fichas y se acompañará de planos
donde se representarán en especial:
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" Instalaciones, sistemas y equipos contra incendios, de alarma y comunicaciones.

" Señalización e iluminación de emergencia.
" Recorridos de evacuación, salidas de emergencia, áreas de confinamiento,
puntos de reunión
d) CAPÍTULO IV: Prevención y control de riesgos
Este apartado contendrá los aspectos más relevantes sobre cómo la organización
afronta la prevención y el control de los posibles riesgos existentes en la actividad.
! Objetivos de prevención y control de riesgos.

! Estructura y funciones de la organización para alcanzar los objetivos propuestos.
! Procedimientos preventivos y de control de riesgos.
e) CAPÍTULO V: Procedimientos de actuación frente a emergencias
Este es el núcleo fundamental del Plan de Autoprotección.
Una vez identificados los accidentes, calculadas sus consecuencias y

establecidas las bases para la prevención de los mismos, sólo queda establecer qué es lo
que se va a hacer en aquellos casos en que las medidas preventivas fallen y se
produzcan accidentes.
Este apartado por tanto contiene todos aquellos aspectos de organización y

coordinación de los recursos propios de la organización para hacer frente a las posibles
emergencias que puedan ocurrir en la actividad y en especial contiene:
! Clasificación de las posibles emergencias

! Definición de la forma en que la actividad se va a organizar para actuar frente a la
emergencia. Con definición de las figuras que han de intervenir, estableciendo las
funciones que han de desarrollar e indicando la dependencia orgánico funcional que
van a tener.
! Definición de las medidas de protección e intervención a adoptar en cada situación
de la emergencia.
! Interfase entre el Plan de Autoprotección y otros planes de ámbito superior.
f) CAPÍTULO VI: Implantación
Este apartado, al igual que en el resto de planes ya vistos con anterioridad

contendrá todas las acciones tendentes a conseguir que el plan elaborado sea
plenamente operativo.
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! Programas de información, formación y capacitación de todo el personal que trabaje

en las instalaciones, en especial de todos aquellos que desempeñen funciones en la
estructura frente a emergencias descrita en el plan (los equipos de intervención)
! Programa de información general sobre las medidas de autoprotección a adoptar por
parte del público, usuarios y resto de ocupantes de la actividad.
! Programa de dotación de recursos y subsanación de las deficiencias en materia de
seguridad y protección contra incendios encontradas durante la elaboración o
implantación del plan.
Esta fase concluye con un simulacro.
g) CAPÍTULO VII: Mantenimiento de la eficacia
Este apartado, al igual que en el resto de planes ya vistos con anterioridad

contendrá todas las acciones tendentes a conseguir que el Plan continúe siendo un
documento válido y no se quede obsoleto con el paso de los años.
! Programas de reciclaje en la información, formación y capacitación de todo el

personal que trabaje en las instalaciones, en especial de todos aquellos que
desempeñen funciones en la estructura frente a emergencias descrita en el plan (los
equipos de intervención)
! Programa de información general sobre las medidas de autoprotección a adoptar por
parte del público, usuarios y resto de ocupantes de la actividad.
! Programa de dotación de recursos y subsanación de las deficiencias en materia de
seguridad y protección contra incendios encontradas durante la elaboración o
implantación del plan.
! Programa de Simulacros.
! Programa de revisión y actualización del Plan de Emergencia Interior
4.4. OTROS ASPECTOS RELEVANTES DEL PLAN DE

AUTOPROTECCIÓN
4.4.1. C L A S I F I C A C I Ó N DE LAS EMERGENCIAS.
Las emergencias se clasifican en función de su gravedad, por las dificultades para su

control y sus posibles consecuencias. Se pueden dividir en:
! Conato de emergencia: Es aquella que puede ser controlada y dominada de forma

rápida y sencilla con los recursos propios del local.
! Emergencia parcial: La que, para ser dominada, requiere la actuación de equipos
especiales de emergencia y la evacuación o traslado del personal de la zona.
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! Sus efectos quedan limitados a un sector y no afectan a los colindantes ni a terceras

personas.
! Emergencia general: Precisa de la actuación de todos los recursos del local y la
ayuda de medios externos. La emergencia general implicará necesariamente la
evacuación del local.
4.4.2. E L PLAN DE EVACUACIÓN.
Uno de los aspectos más importantes del plan de autoprotección es el plan de

evacuación, de hecho es tan importante que en muchas ocasiones tiende a pensarse que un
plan de autoprotección es un plan de evacuación.
La evacuación de la instalación surge ante la necesidad de no exponer a los

trabajadores y a las posibles visitas ajenas a la actividad a un riesgo innecesario, por eso,
todas las personas que no pertenezcan a la operativa del Plan de Autoprotección deben ser
evacuadas si la situación lo requiere.
El plan de evacuación contendrá los siguientes aspectos:
! Motivos que justifican la evacuación (generalmente la amenaza de bomba y

cualquier incendio que no sea clasificado como conato).
! Persona que da la orden de evacuación y a través de que medios
! Vías de evacuación, salidas de emergencia.
! Punto de concentración.
! Mecanismo de la evacuación (Funciones y composición del Grupo de Alarma y
Evacuación).
Por norma general, el Jefe de Intervención y Emergencia valorará la necesidad de

evacuar el edificio y será el responsable de ordenar la evacuación.
4.4.3. E Q U I P O S DE EMERGENCIAS
Son los propios trabajadores de la actividad los que se organizan en equipos para hacer
frente a una emergencia. El número de componentes de los equipos depende de las
disponibilidades de la empresa y del tamaño y disposición de cada uno de los recintos en que
éstos desempeñan su trabajo.
Se recomienda que los equipos estén formados por, al menos 3 personas.
! Equipos de alarma y evacuación (E.A.E): Sus componentes aseguran una

evacuación total y ordenada y garantizarán que se ha dado la alarma. Se podrá
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constituir un E.A.E. para todo el edificio, pero lo mas adecuado es que exista uno
por planta.
! Equipos de primeros auxilios (E.P.A.): Sus componentes prestarán los primeros

auxilios a los lesionados en la emergencia.
! Equipos de primera intervención (E.P.I.): Sus componentes acudirán a la

emergencia e intentarán su control.
! Jefe de intervención y Emergencia (J.I.E): Valorará la emergencia y asumirá la

dirección y coordinación de los equipos de intervención.
El equipo de primeros auxilios en algunos casos coincide con el de Alarma y

Evacuación y forman un único grupo.
4.4.4. A C T U A C I O N E S SEGÚN LA GRAVEDAD DE LA EMERGENCIA
Cuando ocurre una emergencia, lo habitual es comunicarlo de inmediato al Servicio de

Seguridad del edificio (en caso de disponer del mismo). Si la emergencia la detectan los
detectores de fuego, saltará una alarma en una centralita que será atendida, por norma general
por el encargado de seguridad.
El paso siguiente es informar a la persona que ostenta el cargo de J.I.E. que será quien
valorará la gravedad, decidirá el grado de activación del plan y decidirá en su caso la alerta a
los servicios de intervención externos vía 1·1·2.
En función de esta valoración, el J.I.E. ordenará la movilización de los equipos que

estime convenientes.
Situación de Emergencia
detectores un trabajador o
un visitante
Centralita
Seguridad
! Decide evacuación
Personal
Seguridad
J.I.E. ! Da instrucciones sobre intervención
! Decide aviso a 1·1·2
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4.4.5. A C T U A C I O N E S D E L O S EQ U I P O S D E E M E R G E N C I A :
J.I.E (Jefe de intervención y emergencia)
Tal y como hemos mencionado, el JIE es el máximo responsable de la gestión de la

emergencia. En todos los turnos de trabajo deberá haber un JIE titular y sustituto (para los
casos de ausencia o enfermedad).
En caso de emergencia será el primero en ser avisado por el servicio de seguridad de la

actividad y es el encargado de valorar la gravedad de la emergencia y decidir las actuaciones a
realizar y el momento en que se realiza la alerta a los recursos externos vía 1·1·2.
El JIE será el encargado de dirigir todas las acciones que se realicen durante la
emergencia y notificar, en su caso, a sus superiores la situación y las consecuencias de la
emergencia realizando informe “a posteriori”.
Al incorporarse las ayudas externas, colaborará con sus responsables indicándoles las
características de la actividad y cualquier otra información que sea útil para la gestión de la
emergencia.
E.P.I. (Equipo de Primera Intervención)
La activación de los equipos de intervención dependerá de las dimensiones de la

actividad y el número de trabajadores, en algunos casos podrá ser inmediata tras escuchar las
señales acústicas y en otros puede haber una alerta vía teléfono / radio / buscapersonas.
En algunos planes lo que se prevé es una alerta telefónica del responsable del EPI por
parte del J.I.E. y es este responsable quien alerta al resto de miembros del equipo y les indica
las actuaciones a realizar, pero en otras actividades, fundamentalmente las industriales, donde
los riesgos y las medidas de protección están muy definidas, la actuación de los EPIs es en un
primer momento o es ordenada vía megafonía.
El EPI en la gran parte de las actividades tiene como principal función el primer
ataque frente a un incendio. En otras actividades más complejas, generalmente las
industriales, la actuación de estos Equipos puede ser más compleja, como por ejemplo, tapar
una fuga o activar unas bombas de drenaje.
Los recursos de este Equipo actúan bajo las órdenes del J.I.E.
Pág. 65
Dependiendo de las dimensiones de la actividad puede ser que haya un solo EPI o
varios, incluso que se formen equipos en función del tipo de accidente. Por norma general, los
primeros en actuar son los EPIs más próximos al accidente, pero como ya hemos comentado
pueden darse casos en que sean necesarios la participación de técnicos especialistas agrupados
en otros EPIs de otras plantas o zonas de la actividad.
Tras la llegada de los recursos profesionales, lo habitual es que los EPIs dejen de
actuar y se responsabilicen de la gestión de la emergencia los recursos de Bomberos, pero
existen actividades, fundamentalmente las industriales, donde el conocimiento de la
instalación y los dispositivos de control y emergencias son fundamentales para la resolución
de la emergencia, y en esos casos es muy común que los EPIs continúen su trabajo en el
interior de la instalación en coordinación con los recursos de bomberos desplazados al lugar
de la emergencia y bajo el mando de bomberos que está dirigiendo la intervención.
E.A.E. (Equipo de Alarma y evacuación)
Nuevamente, la alerta a los miembros de este equipo puede ser telefónica (vía JIE
alertando al responsable del EAE) o bien tras saltar las alarmas de evacuación con los sonidos
prefijados.
Lo habitual es que dependiendo de las dimensiones de la actividad, la complejidad de

las instalaciones y sobre todo, la densidad de trabajadores y visitantes, se diseñe una red de
Equipos de Alarma y Evacuación de forma que se garantice la presencia de miembros de este
equipo en todas las instalaciones en las que exista personal.
La función principal de este equipo es controlar la evacuación para garantizar que todo
el personal presente en la actividad que debe ser evacuado lo haga por las rutas prefijadas
hasta los puntos de encuentro, donde se realizará un recuento de los trabajadores para
comprobar que no se ha quedado ninguno en el interior de las instalaciones.
En edificios de altura, éste personal debe velar para que los visitante no hagan uso de
los ascensores y tras evacuar cada planta verificará que no existe gente en el interior de las
mismas.
E.P.A. (Equipo de Primeros Auxilios)
El objeto de este equipo es prestar la asistencia a cualquier herido o accidentando

evaluando la lesión e informando al Jefe de Intervención y Emergencia.
Al activarse el Plan de Evacuación se reunirán en el Centro de Control con el

material de primeros auxilios que consideren necesario para hacer las primeras curas.
Pág. 66
Al activarse la ALARMA PRIMER AVISO se trasladarán al punto de reunión exterior

para auxiliar a los evacuados, asistir a los heridos.
Anotarán en una lista de accidentados el nombre de la persona evacuada, sus datos

personales, teléfono de familiares y el Centro donde ha sido llevado.
Cuando la evacuación se haya acabado, entregarán la lista de accidentados al J.I.E.
Servicio de Seguridad
A continuación se describen las funciones del personal de seguridad. En aquellos

casos en que el edificio no cuente con este personal deberá designarse a otra persona
(generalmente la persona que atiende la centralita o el JIE) para efectuar las labores aquí
mencionadas.
Cuando reciba la notificación de una emergencia, ya sea verbalmente, por sirena o

telefónicamente, avisará de inmediato al J.I.E. (o sus sustitutos), el cual le dará las
instrucciones a seguir en el desarrollo de la misma.
En caso de evacuación, bloqueará los ascensores y abrirá las puertas de evacuación.

Seguidamente se dirigirá a su puesto esperando instrucciones del J.I.E..
Será el encargado de realizar la petición de ayudas externas en caso necesario.
Estará en todo momento en contacto con el J.I.E., teniendo información actualizada

del desarrollo de la emergencia.
Personal usuario del edificio
Si detecta una emergencia deberá comunicarlo al Servicio de Seguridad. En caso de

incendio, hará uso de los pulsadores existentes en el edificio y esperará las indicaciones del
Equipo de Alarma y Evacuación.
Si se realiza una evacuación:
! Mantendrá el orden y atenderá las indicaciones del Equipo de Alarma y

Evacuación.
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! Saldrá ordenadamente y sin correr, respetando el orden que se establezca sin

empujar.
! No se rezagará a coger objetos personales y se dirigirá a la vía de evacuación más
próxima que tenga asignada.
! No se agachará ni se parará para recoger objetos que se hayan caído.
! No utilizará los ascensores.
! Si hay humo, la evacuación se realizará a ras de suelo.
! Se dejará conducir hasta el punto de concentración establecido y no intentará alterar
el itinerario de evacuación que le corresponde.
! Utilizará las salidas que se indiquen para cada zona.
4.4.6. COMENTARIOS Y EJEMPLOS DE AUTOPROTECCIÓN

En las emergencias una parte muy importante de la población depende, al menos
inicialmente, de sus propias fuerzas.
Es necesario que la población adquiera conciencia sobre los riesgos que puede sufrir y
se familiarice con las medidas que en su caso debe utilizar.
La autoprotección consiste en una serie de técnicas y métodos para protegerse a sí
mismo. En protección civil, también la autoprotección engloba a los procedimientos de
organización y medios con los que han de contar los centros o dependencias de pública
concurrencia para proteger al personal que se encuentra en su interior.
Hoy en día, el concepto de autoprotección ha alcanzado una implantación importante
en el mundo laboral y muy especialmente en los edificios de pública concurrencia –hoteles,
discotecas, centros comerciales, establecimientos deportivos, etc.- y en los edificios de las
diferentes Administraciones Publicas - hospitales, centros educativos, centros culturales etc.,
pero no obstante aún no se acaba de concienciar a las distintas capas sociales, políticas,
empresariales, usuarios... de los beneficios que constituyen una adecuada autoprotección.
En las últimas décadas hemos vivido sucesos que han producido pérdida de vidas
humanas y grandes daños materiales y en los que se ha comprobado a posteriori que muchas
de esas pérdidas podrían haber sido evitadas.
Generalmente esos sucesos catastróficos fueron el detonante de cambios sustanciales
en la normativa, en el nivel de exigencia y por supuesto en la concienciación de la sociedad.
Muy atrás queda el incendio de la discoteca Alcalá-20, ocurrido en Madrid que
propició la salida a la luz de las Normas Básicas de la Edificación y Protección Contra
Incendios en los Edificios, pero seguimos teniendo ejemplos muy cercanos, como el que
hemos vivido este pasado mes de diciembre en el que centenares de personas murieron en un
incendio de un centro comercial en Paraguay.
Vamos a analizar un artículo publicado en “El País” y obtendremos interesantes
conclusiones:
“Casi 300 personas mueren abrasadas en el incendio de un centro comercial en
Paraguay. La policía asegura que los propietarios ordenaron cerrar las puertas para evitar
saqueos.
Más de dos centenares de personas murieron abrasadas ayer al incendiarse un
concurrido centro comercial en Asunción, capital de Paraguay. El jefe de la Policía Nacional
afirmó que el número de víctimas ascendía a 236, mientras los bomberos continuaban
sacando anoche cadáveres del recinto. Un portavoz policial dijo que el incendio comenzó en
Pág. 68
el lugar reservado a los restaurantes, cerca de las cocinas. Los testigos aseguran que estalló
al menos una bombona de gas, aunque oficialmente no se ha establecido la causa de la
tragedia. El local no contaba con salidas de emergencia, según la Policía Nacional, cuyo
portavoz informó de que los propietarios ordenaron cerrar las puertas para evitar saqueos.
El incendio en el supermercado comenzó poco antes del mediodía cuando el lugar se
encontraba repleto de familias que se encontraban haciendo las compras de la semana o
almorzando en el restaurante. La tragedia hubiese dejado menos víctimas si la
desorganización y la incompetencia no hubiesen jugado en contra.
El moderno edificio sobre la avenida José General Gervasio Artigas, que circunvala
Asunción y está ubicado en el barrio de Trinidad, no estaba preparado para un siniestro de
las proporciones que se vivieron ayer. Los guardias de seguridad, posiblemente siguiendo las
instrucciones de los propietarios para evitar saqueos en medio de la confusión, cerraron
todos los portones de acceso, según informó el portavoz de la Policía Nacional, Santiago
Velasco. Esto causó pánico y la gente se agolpó en las salidas.
Los bomberos y la policía respondieron rápidamente, pero nuevamente la confusión y

la mala organización jugaron en contra.
La única boca de salida de agua para los bomberos tardó una hora y media en
funcionar. Los bomberos limpiaban y daban agua a los heridos en recipientes de plástico. A
las ambulancias, que no dieron abasto, se sumaron las camionetas de la policía, que
trasladaron a los heridos y algunos cuerpos a los hospitales de la zona.
El portavoz policial ha confirmado además que el centro no dispone de salidas del
emergencia y que varias personas han tenido que romper los cristales del local para poder
escapar del incendio.”
Fuente: Periódico “El País” Madrid 02.08.04
Como podemos comprobar los incumplimientos en materia de prevención y seguridad
son demasiados obvios para que el resultado fuera distinto del que tristemente tuvo lugar:
• El local no contaba con salidas de emergencia
• Los guardias de seguridad cerraron todos los portones de acceso
• Problemas con la única boca de salida de agua
• Desorganización y confusión
Un aparatoso incendio en una subestación eléctrica colapsa el centro de Madrid
“Un aparatoso incendio se ha registrado a primera hora de esta tarde en una
subestación eléctrica de Unión Fenosa situada en las cercanías del Paseo del Prado de
Madrid. Al parecer, el fuego se ha originado cuando los traba A las 13.15 horas empleados
de la subestación eléctrica ponían en marcha un nuevo transformador. Cinco minutos
Pág. 69
después se producía una fuerte deflagración, afectando levemente a cuatro trabajadores.

Rápidamente, el fuego se propagaba a un edificio colindante en construcción. Emergencias
Madrid ha explicado que en el interior del edificio en construcción había materiales
inflamables, lo que ha causado
pequeñas explosiones ha
aumentado la magnitud del fuego, que ha producido una enorme columna de humo visible
desde diversas zonas de la ciudad”.
Por otra parte, la aprobación de un Plan de Autoprotección por parte de una

Administración Pública no significa, en ningún modo, que el establecimiento o edificio a que
se refiera se ajuste a la normativa de seguridad contra incendios. Tan sólo que la
documentación que compone el Plan de Autoprotección, desde un punto de vista formal, es
correcta.
El día a día nos enseña que tanto los propietarios como los técnicos del sector, e
incluso a veces la propia Administración, no tienen en cuenta que tras la ejecución de obras de
reforma, acondicionamiento, etc. el Plan de Autoprotección existente debe actualizarse a la
nueva realidad.
La misma reflexión debemos hacernos a la hora de considerar la situación de edificios
o locales a los que la Administración tramitara en su momento los permisos y licencias
establecidos legalmente, pero que el paso del tiempo ha dejado muy lejos de los actuales
niveles de seguridad y prevención. Un perfecto ejemplo lo tenemos en el reciente siniestro del
“Edifico Windsor” en Madrid.
Un interesante artículo de José Manuel Calvo Hurtado de La Junta de Andalucía
contiene comentarios de gran interés sobre el tema del que tratamos:
“De todo ello, ha quedado patente que la prevención es el mejor auxilio y la
autoprotección la dinámica más acertada para llevarla a cabo, mediante herramientas de
trabajo que pasan por mejorar conceptos sobre la importancia de la seguridad, todo
acompañado de mejores hábitos que lo faciliten. No obstante, existe un inconveniente curioso
de analizar y reflexionar: "¿es la seguridad un gasto o una inversión?".
De lo que es a lo que debería ser va un abismo, especialmente cuando el explotador
de una instalación, edificio o negocio cuyo factor principal de riesgo queda establecido en la
concentración humana y su preocupación no va más allá de pasar una dichosa inspección
para obtener una licencia y bajo el pensamiento de "cuándo le dejarán tranquilo". Entre
tanto esto siga ocurriendo así, la seguridad y la prevención serán deficitarias.”
Retomando la reflexión sobre si la seguridad es un gasto o una inversión, aquí el
postulado versa sobre que mientras se piense o trate como gasto, lo será de forma residual y
bajo la acepción humorística de que la expresión cumplimiento de la norma significa en
realidad "cumplo y miento". Si por el contrario, el tratamiento es de inversión, se estará
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protegiendo verdaderamente la vida humana y el patrimonio, bajo el cálculo que asegura que
prevenir es más barato que reparar.
Por otro lado, la Autoprotección ha alcanzado cotas importantes en el mundo laboral,
especialmente desde la publicación de la Ley 31/95 de Prevención de Riesgos Laborales,
aunque quedan muchas y muy grandes lagunas por cubrir; paradójicamente, las distintas
Administraciones Públicas son las que más incumplen, en un claro ejemplo de lo que no
debería ser, máxime cuando se promueve protectora de los intereses de los contribuyentes.
Será cuestión de esperar más tiempo y seguir concienciando.
Qué duda cabe que en los establecimientos de pública concurrencia, tanto
trabajadores como público en general comparten el riesgo que se asume y por tanto, el lento
avanzar de la "cultura preventiva" va exigiendo de unos y otros avances significativos. Los
más expuestos a estos riesgos van deseando cada vez que se eviten a toda costa pérdidas
innecesarias. Casualmente, los responsables políticos y empresariales continúan haciendo
oídos sordos a estos avances. La escasa probabilidad de ocurrencia de siniestros, induce a
jugar en riesgo sobre las responsabilidades que pudieran acarrear, pese a que éstas puedan
ser administrativas, civiles o penales. A veces son auténticas ruletas rusas”
BIBLIOGRAFÍA
! La defensa contra incendios forestales (Ricardo Vélez. Mc Graw Hill)

! Manual de incendios forestales (Juan Vicente de Luis Turégano)
! PATRICOVA
! Norma Básica de Autoprotección
! ADR
! NCSR-02
! Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento
sobre instalaciones nucleares y radiactivas Publicado en el BOE nº 313 de 31 de
diciembre de 1999.
! GSG-04.01 Diseño y desarrollo de Programa de Vigilancia Radiológica Ambiental
para centrales nucleares
! LEY 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y
Protección del Paisaje. (DOGV 4788 de 2 de julio de.2004)
! Decreto 103/1999, de 4 de mayo por el que se aprueban las Bases y Estrategias del
Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía
! R. D. L. 1302/86, de 28 de Junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (BOE de 30
de junio de 1986 )
! R. D. 1131/88, de 30 de Septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la
ejecución del R. D. L. 1302/86 ( BOE de 5 de octubre de 1988 )
Páginas web:
! www.csn.es
! www.eia.es/presenta.htm
! www.fundicot.org
Pág. 71
5. LA PLANIFICACIÓN
5.1. LA PLANIFICACIÓN DE LAS EMERGENCIAS
5.1.1. D E F I N I C I Ó N DE EMERGENCIA
Resulta imprescindible comenzar planteando una primera pregunta para poder hablar
de planificación ante emergencias. Y esta cuestión no es otra que la siguiente:
¿Cómo podemos definir una emergencia?
Existen numerosas definiciones sobre el término emergencia, pero podemos aceptar de
modo general que se trata de cualquier suceso o incidente capaz de afectar el funcionamiento
cotidiano de una comunidad, que puede provocar víctimas, daños medioambientales y/o
daños materiales y que afecta a la estructura social y económica de la comunidad que se ve
involucrada.
Si lo que tratamos de definir es una grave emergencia, desastre o calamidad pública,
podríamos tomar como una definición aceptable la de todo evento violento, repentino e
imprevisto, capaz de alterar la estructura social y económica de la comunidad, produciendo
grandes daños materiales y numerosas pérdidas de vidas humanas y que sobrepasa la
capacidad de respuesta de los organismos de emergencia para atender eficazmente sus
consecuencias.
Incluso el preámbulo de la Norma Básica de Protección Civil, podría servir de forma
indirecta como una definición de emergencia ya que en él se indica que “…La Ley 2/1985, de
21 de enero, sobre Protección Civil, constituye el marco legal que determina todo el sistema
de preparación y de respuesta ante situaciones de grave riesgo colectivo, calamidad pública o
catástrofe extraordinaria, en las que la seguridad y la vida de las personas pueden peligrar y
sucumbir masivamente, generándose unas necesidades y recursos que pueden exigir la
contribución de todas las Administraciones públicas, organizaciones, empresas e incluso de
los particulares…”
Para hacer frente a esa anomalía, que como acabamos de definir supone una
emergencia, se encuentran los planes de emergencia, cuya finalidad es resolver eficazmente
dicha situación con los recursos disponibles propios de los organismos públicos o privados o
con los recursos movilizables.
5.1.2. ¿Q U É ES UN PLAN DE EMERGENCIA?
Ampliando la idea que acabamos de señalar en el punto anterior, podemos establecer

que, con carácter general, los planes de emergencia tienen por objeto garantizar la actuación
rápida, eficaz y coordinada de los recursos públicos y/o privados en las situaciones de
emergencia.
En particular podemos señalar, desde un punto de vista más formal, que se trata de la
planificación y organización humana para la utilización óptima de los medios técnicos y
materiales previstos con la finalidad de reducir al mínimo las posibles consecuencias humanas
y/o económicas que pudieran derivarse de la situación de emergencia.
La Norma Básica también nos ofrece una definición de plan de protección civil: esta
sería “…el marco orgánico-funcional y los mecanismos que permiten la movilización de los
recursos humanos y materiales necesarios para la protección de personas y bienes en caso de
grave riesgo colectivo, catástrofe o calamidad pública, así como el esquema de coordinación
entre las distintas administraciones públicas llamadas a intervenir…”
Pág. 73
5.1.3. A S P E C T O S MEDIOAMBIENTALES DE LOS PLANES DE EMERGENCIA.
Se echa de menos, en la anterior definición la mención a los aspectos

medioambientales como susceptibles de originar una emergencia y por tanto de requerir una
respuesta planificada. Ello se debe, sin lugar a dudas, a que estamos hablando de una ley del
año 1985, que no recogía las inquietudes que en materia medioambiental posee la sociedad
española actual.
Efectivamente los incidentes de naturaleza medioambiental son, en numerosas
ocasiones, protagonistas de la historia más reciente, tal y como podemos recordar con el
reciente accidente de petrolero “Prestige” ocurrido en noviembre de 2002, en las costas
gallegas.
Actualmente, los ámbitos de actuación de la Comisión Europea en materia de medio
ambiente incluyen expresamente un programa de protección civil y accidentes ambientales y
dentro de éste 3 líneas de trabajo:
• una en la propia materia de protección civil
• otra en contaminación marina
• una tercera en accidentes con sustancias químicas (Directiva Seveso)
Para más información, se puede consultar información complementaria en la siguiente
dirección de Internet:
http://europa.eu.int/scadplus/leg/es/lvb/l28085.htm
Asimismo, la Unión Europea, publicó en 2003, tras la primera Directiva «SEVESO»
de 1982, la Directiva «SEVESO II» que tiene por objeto prevenir los accidentes graves en los
que estén implicadas sustancias peligrosas y limitar sus consecuencias para el hombre y para
el medio ambiente, con el fin de garantizar altos niveles de protección en toda la Comunidad.
Aquí aparece claramente consolidado el medio ambiente, habiendo desaparecido del
primer plano la preocupación por los daños materiales.
Para más información, se puede consultar información complementaria en la
siguiente dirección de Internet:
http://europa.eu.int/comm/environment/civil/index.htm
5.2. PLANES, PROCEDIMIENTOS Y PROTOCOLOS DE ACTUACIÓN

Cuando hablamos de planificación ante emergencias, estamos hablando realmente de
toda una familia de documentos que tienen su utilidad en diferentes momentos de la
emergencia y que tienen diferente concreción, dependiendo de si estamos hablando de un
servicio operativo, de una central de comunicaciones, de un centro de coordinación de
emergencia o de un centro de atención de llamadas "1·1·2”.
5.2.1. P R O T O C O L O S DE ACTUACIÓN
Los Protocolos de Actuación son unos elementos de trabajo que son ampliamente
utilizados por los servicios operativos y que reciben diversos nombres de sus usuarios tales
como "Protocolos Operativos", "Normas de Actuación", "Protocolos de Intervención " etc.
Pág. 74
Debemos partir, por tanto, de la premisa inicial de que estamos hablando de

documentos técnicos con instrucciones concretas y particulares que permiten a un servicio
operativo poner en práctica las misiones generales establecidas en documentos de mayor
entidad -recordemos que la Norma Básica establecía que los planes territoriales se elaborarán
para hacer frente a las emergencias generales que se puedan presentar en cada ámbito
territorial de Comunidad Autónoma y de ámbito inferior- y formalidad como son, por
ejemplo, los Planes de Emergencia.
Otra justificación de la existencia de estos documentos técnicos es la necesidad de
disponer de instrucciones detalladas para hacer frente a sucesos incidentales de menor
envergadura cuyo desarrollo no está contemplado en ninguna planificación de orden superior.
Los Protocolos Operativos son el instrumento básico de actuación y de apoyo a la
operación en el día a día de cualquier central de comunicaciones o centro de coordinación.
5.2.2. ¿P A R A QUÉ SIRVEN LOS PROTOCOLOS OPERATIVOS?
Particularmente me decantaré en lo sucesivo por la denominación “protocolos
operativos”, aunque como se ha comentado anteriormente son totalmente admisibles otras
denominaciones.
Los Protocolos son herramientas de trabajo que se encuentran a caballo entre la
planificación y la intervención:
• Planificación en tanto en cuanto desglosan y particularizan los conceptos y las
misiones generales establecidos en los diversos planes y procedimientos de
protección civil.
• Intervención en tanto en cuanto bajan a detalles operativos, en ocasiones muy
minuciosos, que permiten la actuación inequívoca y precisa en un incidente
determinado.
Los Protocolos Operativos son fruto de una elaboración previa de gabinete y deben ser
actualizados con periodicidad cuando las novedades operativas así lo exijan.
Entre las ventajas características que definen a los Protocolos debemos destacar el que
permiten activar planes de protección civil o actuar frente a accidentes e incidentes cotidianos
sin manejar directamente la totalidad de la documentación.
Otra de las características más valiosas que tienen los Protocolos es, junto a su
sencillez, su capacidad de resumen, equilibrada con un contenido adecuado y suficiente para
adoptar con eficacia las primeras medidas operativas cuando se produce una situación de
emergencia.
Asimismo, los Protocolos Operativos sirven para establecer las medidas a adoptar y
los criterios para movilizar los recursos en fases de preemergencia y emergencia de un plan de
protección civil.
5.2.3. ¿Q U É CONTIENEN LOS PROTOCOLOS OPERATIVOS?
Así como los planes de protección civil deben ajustar su estructura y contenido a lo
que disponga la Norma Básica, las directrices básicas para la elaboración de los planes
especiales y en el caso de las Comunidades Autónomas también a las indicaciones que
establezcan las respectivas Leyes de Emergencias o Protección Civil, no existe esa misma
rigidez cuando nos referimos a los protocolos de Actuación.
Pág. 75
Los protocolos operativos responden, por tanto, a las necesidades reales y cotidianas
de quien los redacta. A las personas encargadas de tomar las decisiones o movilizar los
recursos les ofrece:
• Instrucciones detalladas sobre las actuaciones a realizar y su prioridad.
• Interpretaciones y aclaraciones en su caso, que permitan adaptar las
actuaciones a un momento, a un lugar determinado o a una situación
determinada.
• Particularizaciones a normas generales que contemplen y den solución a
supuestos específicos.
• Información complementaria que ayude en la toma de decisiones, tanto de
texto como información gráfica, cartográfica, otras referencias, etc.
Todo aquel supuesto incidental que deba ser atendido en una central de
comunicaciones, desde un centro de coordinación de emergencias o desde un centro 1·1·2, de
acuerdo con las competencias existentes, debería disponer de un Protocolo Operativo que
asegure una óptima respuesta.
No hay por tanto una recomendación en cuanto a la cantidad de Protocolos a redactar,
siendo aconsejable la protocolización de sucesos de forma exhaustiva, de tal modo que no se
deje al azar ningún supuesto por trivial o básico que éste pueda parecer.
La no existencia de normas de actuación específicas para un incidente originará
diferencias en la actuación dependiendo de la persona responsable y lo que es más grave
posibles deficiencias en la misma.
Deben existir Protocolos relacionados con urgencias y emergencias que aseguren una
correcta actuación en dichos supuestos y pueden también existir normas o directrices internas,
no relacionados directamente con emergencias, pero que faciliten y guíen igualmente la toma
de decisiones, tal y como se indicaba en el apartado anterior.
5.2.4. H O M O G E N I Z A C I Ó N DE PLANES Y PROTOCOLOS
Debe señalarse que en la actualidad se aprecia una tendencia a la convergencia e el

contenido de los protocolos operativos dentro de un mismo sector de actividad, con la lógica
peculiaridad de cada organismo.
Los buenos criterios empleados en la resolución de grandes emergencias se trasladan
con rapidez gracias al alcance, que hoy en día, realizan los medios de comunicación y a al
proceso de difusión que se lleva a cabo en jornadas de formación, conferencias,
publicaciones, congresos etc.
Así por ejemplo, los sucesos del “11-M” han mostrado a muchos organismos
implicados en la gestión de emergencias de toda España una visión integral de las medidas a
adoptar para enfrentarse a una situación catastrófica.
Con la gestión del atentado de marzo de 2004 en Madrid, han quedado confirmadas en
su magnitud y cronología las necesidades que se plantean en la resolución de una emergencia
catastrófica.
No sólo hay que dar respuesta inicialmente con la movilización de recursos a los
aspectos de rescate y salvamento, atención sanitaria urgente en el terreno, traslado a centros
hospitalarios, actuaciones policiales, sino que han quedado dibujados nítidamente, el resto de
pasos a dar para una atención global de la emergencia:
Pág. 76
• cubrir las necesidades de información a familiares de las víctimas

- centros hospitalarios de destino
- elaboración de listados de heridos, fallecidos, desaparecidos
- establecimiento de un centro de atención y recepción
• establecer el dispositivo de identificación de víctimas y la organización de las
labores forenses.
• atención y avituallamiento –albergue en ocasiones- al entorno de familiares y
amigos de las víctimas mientras duran las tareas de identificación y
confirmación de víctimas.
• atención psicológica con profesionales a los allegados de las víctimas.
• facilitar información a los ciudadanos en general, a través de los medios de
comunicación y vías complementarias como internet.
• cerrar finalmente el incidente con la atención psicológica de los propios
integrantes de los servicios operativos.
Otra conclusión extraída del “11-M” ha sido la confirmación de los centros 1·1·2
como motores de la recepción de la información de la catástrofe, la coordinación inicial y la
devolución posterior de información a la sociedad.
5.2.5. F O R M A T O S DE LOS P R O TO C O L O S O P E R A T I V O S
Uno de los problemas con que se enfrenta la moderna gestión de emergencias es el
enorme volumen de información que, en ocasiones, es preciso localizar, consultar y evaluar
para adoptar decisiones acertadas.
La diversidad de riesgos naturales y riesgos tecnológicos existentes hace
prácticamente imposible el conocimiento completo y en profundidad de las características de
todos ellos. Al tiempo, la gran cantidad de recursos movilizables y su universalidad originan
idéntico problema a los responsables de la gestión.
Sobre todos estos riesgos y recursos, existe una ingente información disponible acerca
de su ubicación geográfica, peculiaridades, su naturaleza, etc. que provoca serias dificultades
para su manejo.
Se recurre entonces a organizar la información empleando todas las habilidades y
posibilidades técnicas al alcance. En este intento de ordenar y hacer asequible los datos se
organizan archivo de documentación en formato papel, paneles informativos, bases de datos
en Access, Excel, aplicaciones o sistemas expertos, páginas Webs, intranets, mapas de riesgo
en papel, cartografía digitalizada, y un largo etc. de soluciones, a veces caseras, que buscan
solucionar de la mejor forma posible la problemática existente.
Los Protocolos operativos se convierten finalmente en un compendio de instrucciones
más o menos breves o resumidas con indicaciones o accesos a otras informaciones más
completas, cuya consulta es opcional dependiendo de las características del incidente.
Para dar solución a esta problemática, el servicio “1·1·2 Comunidad Valenciana” ha
desarrollado una iniciativa para dar soporte a la totalidad de información relacionada con el
proyecto del teléfono único de emergencias en la Comunidad Valenciana.
El proyecto, ya una realidad, se denomina “Servidor de Información Corporativa”
(S.I.C.) y tiene la vocación de convertirse en el contenedor de toda la información, operativa,
Pág. 77
administrativa, estadística, y de estado del sistema, de la aplicación integrada de emergencias

y comunicaciones que emplea “1·1·2 Comunidad Valenciana”.
Así mismo, ofrece un lugar común de encuentro y compartición de información para la
totalidad de servicios operativos vinculados e integrados en el proyecto “1·1·2 Comunidad
Valenciana”, todo ello con criterios de acceso controlada y restringida mediante perfiles y
permisos de usuario.
5.3. IMPLANTACIÓN DE LOS PLANES. SIMULACROS
5.3.1. I M P L A N T A C I Ó N
La fase final de la planificación consiste en la implantación del plan de emergencia,
entendiendo por ello el conjunto de medidas a tomar o secuencia de acciones a realizar para
asegurar la eficacia operativa del mismo.
La responsabilidad de la implantación de un plan recae en el titular de la actividad y de
las administraciones públicas competentes en, según el tipo de planes de los que estemos
hablando, de autoprotección, territoriales o especiales.
El personal directivo, técnico, mandos intermedios y trabajadores en el caso de
establecimiento e industrias, o los miembros de los servicios operativos que intervendrían en
las emergencias deben participar activamente en la implantación.
5.3.2. M A N T E N I M I E N T O
Todo plan de emergencia debe llevar emparejado un mantenimiento anual. Para
cumplir con esta obligación deberá prepararse un programa anual con su correspondiente
calendario, que comprenderá las actividades siguientes:
Para el caso de un edifico o instalación:
a) Cursos periódicos de formación y adiestramiento del personal.
b) Mantenimiento de las instalaciones que representen un riesgo potencial de
incendio.
c) Mantenimiento de las instalaciones de detección, alarma y extinción.
d) Inspecciones de seguridad.
e) Simulacros de emergencia.
En el supuesto de un plan o procedimiento de emergencia frente a un riesgo, por
ejemplo en el transporte de mercancías peligrosas:
El objetivo principal sería el de conseguir que el plan fuera un documento vivo, para lo
cual se debe llevar a cabo también una reunión anual de los representantes de los organismos
implicados, así como un simulacro del nivel que se considere.
Posteriormente al ejercicio debe realizarse una reunión de evaluación de los resultados
alcanzados e incorporar al plan aquellos nuevos elementos o modificaciones que sean
sugeridas por los participantes, con vistas a obtener una mayor operatividad, tal y como
vamos a comentar a continuación.
5.3.4. S I M U L A C R O S
Los simulacros constituyen la única herramienta eficaz para comprobar que lo
planificado puede, efectivamente, ser útil e el caso de que el riesgo se materialice y nos
enfrentemos a una situación de emergencia.
Pág. 78
Los objetivos principales de los simulacros son:

Para el caso de un edifico o instalación:
• Detectar errores u omisiones tanto en el contenido del Plan como en las
actuaciones a realizar para su puesta en práctica.
• Habituar a los ocupantes a evacuar el edificio.
• Prueba de idoneidad y suficiencia de equipos y medios de comunicación,
alarma, señalización, alumbrados especiales y de extinción en su caso.
• Adquirir experiencia y soltura en el uso de equipos y medios.
• Estimación de tiempos de evacuación, de intervención de equipos propios y de
intervención de ayudas externas.
En el supuesto de un plan o procedimiento de emergencia frente a un riesgo, nos
serviría para comprobar:
• la correcta activación del plan
• los flujos de notificación e información
• los tiempos de respuesta de los servicios operativos
• la correcta constitución del Puesto de Mando Avanzado en el terreno
• el correcto despliegue de los operativos en el terreno
• la adopción de medidas de protección para la población
• otros fines particulares del ejercicio
La preparación de los simulacros debe ser exhaustiva, dejando el menor resquicio
posible a la improvisación, previendo, entre otros, los problemas que la interrupción de la
actividad, aunque sea por un espacio corto de tiempo, pueda ocasionar. Se debe disponer de
personal para el cronometraje.
La información al personal en un primer simulacro debe ser total, incluso indicando
día y hora. En función de los resultados se disminuirá aquella gradualmente, hasta llegar a
realizarlos sin previo aviso, con lo que se conseguirá que las actuaciones se desarrollen casi
de manera automática.
5.4. CATÁLOGO DE RECURSOS

La Ley 2/1985 sobre Protección Civil, establece el sistema de preparación y respuesta
ante situaciones de grave riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria, en
las que la seguridad y la vida de las personas pueden peligrar y sucumbir masivamente. La
citada respuesta conlleva la movilización de recursos que pueden pertenecer no sólo a las
diversas Administraciones Públicas, sino también a organizaciones, empresas e incluso a
particulares.
En este sentido la citada Ley, en su artículo 9 señala que, los Planes Territoriales y
Especiales incluirán un Catálogo de recursos movilizables en situaciones de emergencia. Del
mismo modo, la Norma Básica de Protección Civil dispone que los Planes Territoriales
establezcan, en su ámbito de competencia, el correspondiente Catálogo de recursos
Pág. 79
movilizables y los criterios sobre movilización, tanto del sector público como del sector
privado conforme a un sistema de clasificación homologado.
No obstante lo señalado por la Norma Básica de Protección Civil en el año 1992, no se
ha dispuesto de una NORMA DE CATALOGACIÓN DE MEDIOS Y RECURSOS hasta el año 2004, en el
que por fin se ha establecido el contenido mínimo de los Catálogos de Medios y Recursos de
las diferentes Administraciones implicadas, así como los procedimientos para su
elaboración, a partir de criterios que garanticen la homogeneidad y favorezcan la
interconexión e integración entre los mismos.
En dicho documento se establece:
• un listado de códigos y términos para la identificación de cualquier medio y/o
recurso incluido en el Catálogo
• la clasificación ordenada de los distintos tipos de medios y recursos en clases,
conformando así, la estructura del catálogo.
• el método de catalogación mediante un sistema de fichas identificadoras del
medio y/o recursos y la entidad titular.
El objeto de la Norma de Catalogación de Medios y Recursos es, establecer los
procedimientos que las diferentes Administraciones Públicas han de seguir obligatoriamente,
para la elaboración de los Catálogos de Medios y Recursos Movilizables que forman parte de
los diferentes Planes de Emergencia, conforme a lo establecido en la Norma Básica de
Protección Civil y/o en las correspondientes Directrices Básicas, así como el contenido
mínimo de los mismos.
En la Norma de Catalogación de Medios y Recursos, se definen una serie de
conceptos:
Se entiende por MEDIOS, todos los elementos humanos o materiales, de carácter
esencialmente móvil, que se incorporan a los grupos de actuación frente a una emergencia,
con el fin de afrontar con una mayor eficacia las tareas consideradas en los Planes de
Protección Civil previstos en cada caso.
Se entiende por RECURSOS todos los elementos naturales o artificiales, de carácter
esencialmente estático, cuya disponibilidad hace posible o mejora las labores desarrolladas
por la Protección Civil ante situaciones de emergencia.
En un determinado Plan de Emergencia se incluirán los medios y recursos ubicados en
el ámbito territorial de dicho plan, tanto aquellos cuya titularidad corresponda a la
Administración que lo elabora, como los que puedan ser asignados de otras administraciones
o de empresas y particulares.
Los órganos competentes en materia de Protección Civil de las diferentes
Administraciones Públicas dependiendo del ámbito del Plan, serán los encargados de
seleccionar, asignar y catalogar los medios y recursos:
a) En las entidades locales, la elaboración de los Catálogos de medios y
recursos movilizables en situaciones de emergencia es competencia de la
entidad local de que se trate (ayuntamiento, mancomunidad, diputación,
cabildo, consejo insular).
b) En las Comunidades Autonómicas la elaboración del Catálogo
corresponde al órgano competente de la Comunidad Autónoma en materia
de Protección Civil.
Pág. 80
c) La elaboración del Catálogo Nacional corresponde a la Dirección General

de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior, en
colaboración con las Delegaciones/Subdelegaciones del Gobierno en cada
Comunidad Autónoma.
Aquellos medios y recursos públicos con titularidad compartida por varias
Administraciones, así como las empresas y entidades públicas o semipúblicas con
participación de más de una Administración, serán catalogados por el órgano competente en
materia de protección civil de la administración de menor rango entre las implicadas. Esto
sin menoscabo de que se acuerde otra decisión en el seno de la Comisión de protección civil
correspondiente; en cuyo caso se asegurará que todos los órganos competentes de las
administraciones afectadas posean la información referente a dicha catalogación.
La responsabilidad de catalogar los medios, recursos y entidades privadas, será del
órgano competente en materia de protección civil del ayuntamiento del municipio en el que
reside la razón social de la citada empresa.
Si dichos medios o recursos privados son de envergadura, o si la empresa está
implantada en distintos municipios de una Comunidad Autónoma, la Comisión Autonómica
de Protección Civil podrá decidir que la catalogación la realice el órgano competente de
protección civil de la Comunidad, pero asegurando eso sí que los Ayuntamiento
correspondientes dispongan finalmente de la información referente a los medios o recursos
catalogados.
El mismo criterio se empleará cuando se trate de medios y entidades privadas de
ámbito estatal, en cuyo caso la Dirección General de Protección Civil y Emergencias del
Ministerio podrá decidir que dicha catalogación se incluya en el Catálogo Nacional de Medios
y Recursos.
Los medios y recursos que se catalogarán serán aquellos que sean plenamente
operativos y, por tanto, directamente movilizables para realizar las tareas que por su
naturaleza se les asignen.
Para la identificación inequívoca de los medios y recursos, la catalogación se
realizará conforme al Listado de Códigos y Términos relacionado en el Anexo 1 de la Norma
de Catalogación.
El Listado de tipos de Medios y Recursos, es por tanto, la clasificación oficial de
éstos, y tiene como finalidad unificar los códigos y términos a utilizar en las diferentes fases
de la catalogación en los respectivos ámbitos competenciales: local, autonómico y estatal, y
lograr por tanto, la homogeneidad que los diferentes Catálogos requieren.
Los Medios y Recursos que conforman el listado, están codificados según una
clasificación estructurada por tipología, de tal modo que cada uno de los dígitos que forman
el código es identificativo del tipo de medio o recurso.
En el Listado de Medios y Recursos se han establecido tres grandes apartados: Medios
Humanos, Medios Materiales y Recursos, y dentro de cada uno de estos apartados se han
establecido una serie de subapartados. A cada uno de ellos le corresponde una serie de dígitos
de carácter tipológico hasta formar el código completo identificativo del Medio o Recurso.
Para la elaboración del Catálogo se establece un sistema de fichas que deben ser
cumplimentadas y que contienen todos aquellos datos identificadores del medio o recurso, del
titular de la entidad y de su localización.
Pág. 81
Se utilizarán tres fichas para la toma de datos: Ficha de catalogación de Medios y

Recursos, Ficha de catalogación de Entidades, y Ficha de relación entidad-tipos de medios y
recursos.
Para facilitar la recogida de los datos y sobre todo homogeneizarla, la Dirección
General de Protección Civil y Emergencias ha elaborado una aplicación informática que
permite la automatización del proceso de catalogación, así como el intercambio o traspaso de
la información entre las administraciones competentes, la local, la autonómica y la
administración del estado.
De conformidad con lo establecido en la Ley de Protección Civil, todas las entidades
catalogadas, tanto empresas como personas físicas particulares, están obligadas a facilitar la
información solicitada por parte de los Órganos Competentes para la elaboración del
Catálogo, señalando que la negativa a suministrar dicha información será objeto de
infracción. Por otro lado, las Administraciones Públicas se comprometen a no utilizar los
datos existentes en el Catálogo para fines distintos a los establecidos en la presente Norma,
de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección
de Datos de Carácter Personal.
El proceso de construcción del Catálogo Nacional de Medios y Recursos Movilizables
para situaciones de Emergencia es un proceso de carácter sumatorio y subsidiario, de tal
forma que se hará efectivo integrando sucesivamente los catálogos de ámbito inferior en los
de ámbito inmediatamente superior, es decir los de ámbito local en los autonómicos y éstos en
los del estado. Los procedimientos de transmisión de información de un nivel a otro serán
acordados en el seno de las Comisiones de Protección Civil Autonómicas y Estatal, en cada
caso.
De este modo y conforme a principios de subsidiariedad, solidaridad, cooperación y
coordinación, los órganos competentes de la elaboración del Catálogo Municipal, facilitarán
la información requerida por el órgano competente de la Comunidad Autónoma para la
confección del Catálogo de Medios y Recursos de ámbito autonómico, que a su vez facilitará
a la Dirección General de Protección Civil y Emergencias y/o a las Delegaciones del
Gobierno, la información que le sea requerida para la elaboración del Catálogo Nacional.
Tendrán un especial tratamiento, entre los tipos de medios y recursos a catalogar,
aquellos que sean considerados de interés nacional para protección civil, en función de la
previsible importancia que los mismos pudieran tener para el control de situaciones de
emergencia en las que estuviese en juego el interés nacional.
La información sobre estos medios y recursos de interés nacional se considera tan
importante, que su catalogación la llevará a cabo Comisión Nacional de Protección Civil, con
independencia de la catalogación que realice la administración inicialmente competente.
Podrán ser nombradas Entidades Colaboradoras de Protección Civil las entidades públicas o
privadas que colaboren y participen activamente en las tareas de catalogación, mantenimiento
y actualización de los mismos.
Se constituirá una Comisión Técnica de Catalogación, en el marco de la Comisión
Nacional de Protección Civil, compuesta por representantes de las tres Administraciones. Sus
principales funciones serán:
• La revisión y actualización de lo establecido en la presente Norma.
• La revisión y actualización de los códigos y términos de los tipos de medios y
recursos así como de las fichas de catalogación.
Pág. 82
• El establecimiento de plazos de ejecución.

• La jerarquización del acceso de las diferentes Administraciones a los datos
contenidos 'en el Catálogo Nacional.
• La forma de actualización de los datos recogidos en los Catálogos de
diferentes niveles y los métodos específicos para los medios y recursos que se
correspondan con "tipos de medios y recursos de interés nacional.
Pág. 83
6. LA INTERVENCIÓN
6.1. LA ALARMA
La intervención consiste en actuar, en las situaciones de emergencia, utilizando para
ello los medios humanos y materiales necesarios, para proteger y socorrer a las personas, el
medio ambiente y los bienes.
Se trata de intentar reducir al máximo la improvisación, de tal forma que la actuación
en una emergencia esté sujeta a unas normas preestablecidas
Dependiendo de la naturaleza de la emergencia acaecida, las actuaciones que deben
llevarse a cabo serán diferentes, aunque podemos señalar que siempre se desarrollará en tres
fases: Alarma, Movilización de recursos e Intervención.
La eficacia de las actuaciones que se realicen ante un incidente dependerá, en gran
medida, de la rapidez en la respuesta de los servicios operativos competentes.
Ello sólo será posible si la alerta inicial se transmite con celeridad y la información
aportada es suficiente para una movilización acertada de los recursos necesarios.
Hasta no hace mucho tiempo, los ciudadanos, los principales informantes de las
emergencias, accedían a los servicios públicos encargados de facilitar la atención de urgencia
a través de múltiples vías.
La aparición del teléfono único de urgencias europeo 1·1·2 y su implantación
normalizada en España a partir del año 1997, con la aparición del RD del Ministerio de
Fomento, ha venido a simplificar de manera fundamental el panorama de posibles entradas de
información acerca de las emergencias.
Un centro 1·1·2 y/o un Centro de Coordinación de Emergencias son fundamentales
para realizar una evaluación y clasificación de los incidentes, movilizar en su caso los
recursos y coordinarlos en el terreno.
En general, la notificación de un incidente o emergencia la realizan uno o varios
ciudadanos. En efecto, actualmente debido a la proliferación de la telefonía móvil, es muy
normal la entrada simultánea de información proveniente de un accidente, de tal forma que un
número variable de personas informan de la misma situación.
La subjetividad de cada uno de ellos, provoca que se aporten datos que en ocasiones
pueden ser tan distintos que conduzcan a una diferente clasificación o tipificación del suceso.
Por ello, será siempre preciso la comprobación de los hechos notificados por parte de los
primeros profesionales que se personen en el lugar, quienes podrán dar una información más
cualificada sobre acontecimientos.
La información mínima necesaria que el centro de coordinación o servicio 1·1·2 sera:
La localización del incidente - ¿dónde?
La naturaleza del incidente - ¿qué?
Hace cuanto tiempo ha sucedido - ¿cuándo?
El número y estado de las personas involucradas - ¿cuántos afectados?
Hay otros datos que, aunque no son imprescindibles, tienen también importancia, tales
como: meteorología en la zona, condiciones del entorno, riesgo para población medio
ambiente o bienes, etc.
Pág. 85
En determinados riesgos, como ya se ha mencionado anteriormente, las alarmas

pueden generarse automáticamente y proceder de sistemas de vigilancia y detección, lo cual
asegura una alerta precoz que facilitará seguramente la rápida resolución del conato.
Este sería el caso de los sistemas automáticos de información pluviométrica e
hidrológica o de los sistemas de detección de incendios basados en tecnología de infrarrojos.
La alerta, una vez recibida en un centro 1·1·2 o en un centro de coordinación, se
transmite a los servicios operativos competentes, aplicando protocolos de actuación que
dependen de la naturaleza del incidente –criterios competenciales- y del ámbito territorial –
criterios jurisdiccionales- donde haya ocurrido.
6.2. MOVILIZACIÓN DE RECURSOS
La movilización de recursos es responsabilidad de los propios servicios operativos
implicados, que poseen autonomía de decisión. Cada organismo, al recibir la información
sobre la emergencia y su gravedad aplica sus planes, procedimientos o protocolos de
actuación internos y su central activa y moviliza los recursos humanos y materiales que
considere necesarios.
La movilización también se verá afectada, desde un punto de vista cualitativo, por la
naturaleza del incidente y sus características, que aconsejarán la participación de
determinados recursos especializados.
Asimismo, la movilización también se verá afectada, desde un punto de vista
cuantitativo, por la coincidencia temporal de más incidencias en un cierto ámbito territorial,
ya que es un axioma universal el que los recursos son siempre limitados, más aún cuanto más
especializados sean éstos.
6.3. ACTUACIONES COORDINADAS
Nuestro país posee una compleja organización administrativa, por lo que los servicios
operativos pertenecen a distintas administraciones y tienen pertenencias orgánicas y
funcionales diversas.
“La coordinación es uno de los vocablos más difíciles de y complicados de explicar
de los que se han venido utilizando en los últimos años. Podríamos ponernos de acuerdo,
fácilmente, en el significadote la palabra: coordinar sería sinónimo de co-ordenar, co-
mandar, establecer prioridades, establecer estrategias, facilitar, etc.
Pero ésta no s la cuestión.
En el fondo del debate, siempre nos encontramos con la autonomía de los servicios, la
dirección de las intervenciones, las competencias tanto territoriales como funcionales de
cada servicio interviniente y la financiación de cada servicio.
En realidad, la coordinación nace como consecuencia de la descoordinación, y éste es
una percepción moderna
… Con la aparición en los años 80 del estado-subsidiario-protector, todos los
ciudadanos esperamos, de repente, que los servicios públicos nos protegieran de todas las
situaciones de amenaza, incluyendo los siniestros.
Y son los medios recomunicación, los que arrogándose el papel de guardianes de los
derechos de la sociedad y sus individuos, actúan como notarios en todos los siniestros de
gran envergadura y denuncian la descoordinación de las actuaciones de los servicios
públicos.
Pág. 86
...Aparentemente, el desarrollo de los servicios públicos de las diferentes

administraciones se produce para abordar parcelas de protección de los ciudadanos que no
estaban cubiertas, pero, desgraciadamente no siempre es así. En muchas ocasiones, se trata
simplemente de preservar una parcela de poder, de mantener un coto particular, un sector en
el que ejercer influencias, o simplemente afianzar una competencia en pugna con otra
administración.
Sea como fuere, con la aparición de más servicios y con la mejora de los existentes, se
incrementa la atención a los ciudadanos pero aparecen nuevos problemas de coordinación.
De hecho, la eficacia de la coordinación, es en buena manera, consecuencia del número de
servicios intervinientes.
Por eso, hemos de considerar la descoordinación como un efecto natural, producto de
la intervención de muchas personas, de muchos servicios, que a veces tienen poso en
común…
Javier Larrea, 1996– ExDirector de Servicios de Extinción de Incendios de Bilbao
6.3.1. C O O R D I N A C I Ó N DE LA INFORMACIÓN
Casi diez años después de su redacción, la situación expuesta en el artículo anterior

sigue siendo una realidad.
No obstante, la iniciativa del legislador europeo al dictar una Decisión del Consejo en
el año 1991, con la creación del “teléfono único de urgencias europeo 1·1·2”, ha venido ha
modificar sensiblemente como hemos indicado en el apartado Alarma.
En nuestro país existen un número excesivo de organismos con competencia en los
distintos campos de la urgencia y emergencia –seguridad pública, urgencias sanitarias,
extinción de incendios y salvamento, medio ambiente…- pertenecientes unos a la
administración local, otros a la autonómica y el resto a la administración del estado.
Dichos organismos han tenido tradicionalmente abiertos al ciudadano sus propios
números de entrada telefónica para solicitar la ayuda en situaciones de urgencia: el 062 de la
Guardia Civil, el 091 del CNP, los 092 de las policía locales, los 080 de los bomberos
municipales, los 085 de los bomberos provinciales y de algunos centros de coordinación, los
061 sanitarios, los 006 de las delegaciones del gobierno, los 900 de de salvamento marítimo,
los de Cruz Roja y un sinfín de números de 9 cifras de diversos servicios.
Sin embargo, a excepción de la demanda sanitaria domiciliaria, la emergencia actual
es una emergencia de carácter multidisciplinar que se caracteriza por la necesidad de
coordinar a los diferentes organismos intervinientes.
La primera necesidad de coordinación es indudablemente la de la información sobre la
emergencia, de ahí la importante aportación de un teléfono único europeo, sea el que sea. La
Unión Europea decidió hace ya una década que ese número fuese el 1·1·2 y posteriormente
nuestra legislación le adjudicó una serie de características que le refuerzan y ayudan a situarse
de forma privilegiada a la cabeza de las puertas de entrada que utilice el ciudadano para
solicitar la ayuda de los servicios públicos de urgencia y emergencia.
Esas características - facilidades de acceso, gratuidad, aprovechamiento de la
cobertura de cualquier operadora telefónica, fácil de recordar, atención en los idiomas
principales de la Unión, universalidad dentro el ámbito europeo, etc.- y la etiqueta de “marca
blanca” que debe caracterizar al 1·1·2, le auguran una rápida consolidación y la consecución
final de un importante objetivo: la coordinación de la información entrante relacionada con las
emergencias.
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Los centros 1·1·2 deben encontrar su lugar dentro del proceso de atención y gestión a
la emergencia. Su vocación debe ser desarrollar el liderazgo en la atención y despacho de la
información y en la actualización y mantenimiento de nueva información sobre la evolución
de la emergencia: una ágil, completa, eficiente y profesionalizada atención a las demandas del
ciudadano,
En mi opinión, esa coordinación inicial de la información no entra en conflicto con el
papel y la tradición de ningún servicio operativo y debe permitir una cordial relación de
cooperación y colaboración entre todas las partes implicadas.
Existe un momento, en el que el protagonismo de la coordinación debe pasar del
“teléfono al terreno”, dejando en manos de los servicios operativos las riendas y
responsabilidad de la gestión.
Existen no obstante, modelos de centros 1·1·2 que incluyen en sus dependencias a una
parte de la estructura de servicios operativos, fundamentalmente a la encargada de la
movilización de recursos. No siendo filosóficamente perjudicial este modelo, ni mucho menos
en tanto en cuanto puede beneficiarse del “entendimiento” y coordinación in situ entre
responsables, sí puede plantear confusión en la asunción de los respectivos roles de cada
servicio.
6.3.2. C O O R D I N A C I Ó N OPERATIVA
En un plan se fija el marco organizativo para hacer frente a las emergencias de manera
que todos los servicios actuantes intervengan de forma coordinada, bajo el mando de un
director del plan. En todo plan existe un marco directivo y un marco operativo.
El primero supone la existencia de un centro de coordinación denominado CECOP –el
antiguo nombre utilizado en la administración del estado- ó CECOPI –una denominación más
moderna de centro de coordinación operativa interadministraciones- que es un centro de
decisión constituido por fundamentalmente por responsables políticos que cuentan con el
apoyo de un COMITÉ ASESOR compuesto por técnicos expertos y un GABINETE DE
INFORMACIÓN o gabinete de prensa.
Desde un CECOPI, se deben decidir las grandes prioridades en la movilización de
recursos con un importante grado de consenso, eso sí bajo la dirección de un mando único de
acuerdo con las competencias establecidas por la legislación vigente.
El comité asesor juega obviamente un papel fundamental, ya que a los responsables
políticos se les supone capacidad de decisión y de adopción de determinadas medidas, pero
adolecen, como es natural, de conocimientos técnicos sobre el riesgo, su naturaleza y peligros,
posible evolución y otras implicaciones.
La composición del comité técnico varía con la tipología del riesgo, determinando éste
el perfil de las personas que deben asesorar a los responsables del CECOPI.
En el CECOPI se ubica, asimismo, el gabinete de información que es el encargado de
vehicular las informaciones sobre la emergencia y su evolución a los medios de comunicación
social, organismos, autoridades y ciudadanos en general.
La coordinación afecta también a la información, de tal modo que una de las misiones
clave del citado gabinete será la de conseguir una “unidad de información”, es decir que la
fuente de información fidedigna y contrastada, a la que todos acudan, sea la proporcionada
por el Gabinete que en una denominación más moderna podríamos definir como “centro
gestor de la información”.
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Siendo como es la información tan crítica en esta sociedad, es lógico que su dirección
sea clave, por ello el gabinete de información depende en todos los casos directamente del
director del plan.
El segundo marco, estaría materializado por el denominado PUESTO DE MANDO
AVANZADO (PMA), y constituido por los GRUPOS DE ACCIÓN (seguridad, intervención,
sanitario, y apoyo técnico y logístico).
El PMA se constituye en el lugar donde ocurre la emergencia. Su ubicación es una de
las primeras decisiones importantes que debe asumir el primer mando que se incorpora a la
zona. Deberá considerar y compaginar en su decisión varios conceptos:
• la cercanía al lugar: según el riesgo, la visual directa de la zona es más o menos
importante
• la seguridad integral para los integrantes del propio PMA
• la facilidad de acceso al lugar elegido
• el espacio disponible: tal vez sea necesario establecer un centro de recepción
de medios
• la protección frente a las condiciones meteorológicas
• las condiciones logísticas y de avituallamiento, etc.
En algunas emergencias, como en un incendio forestal o en unas inundaciones, el
PMA puede tener carácter dinámico y trasladarse de emplazamiento si el suceso evoluciona y
se modifican los peligros.
Incluso en emergencias más estáticas, como podría ser un accidente industrial grave o
un accidente de mercancías peligrosas, también es posible tener que modificar la ubicación
del PMA si se producen variaciones significativas en las condiciones meteorológicas,
principalmente en la dirección del viento. De hecho, es normal en algunos planes de
emergencia que se contemple la existencia de un PMA principal y uno alternativo, dejando la
decisión de su elección al Mando del incidente según las condiciones reinantes.
El PMA estará a cargo habitualmente del mando de mayor rango del servicio de
bomberos competente en el lugar del accidente. Pueden establecerse en los planes de
emergencia otras figuras que asuman el mando de las actuaciones en función del tipo de
incidencia y los aspectos competenciales, como podría ser un mando policial, un técnico de
emergencias etc.
Los recursos movilizados por las distintas centrales operativas se desplazarán al lugar
de los hechos y se organizarán en el terreno en los denominados GRUPOS DE ACCIÓN,
coordinados por sus respectivos mandos y responsables y todos ellos bajo la dirección última
del director del PMA.
Grupo de Seguridad: compuesto por los cuerpos y fuerzas de seguridad del estado y
policía locales
Grupo de Intervención: compuesto por el servicio de prevención, extinción de
incendios y salvamento competente.
Grupo Sanitario: compuesto por los equipos SAMU más otros recursos sanitarios de
urgencia Cruz Roja, DYA, empresas concertadas etc.
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Grupo Técnico Logístico: compuesto por personal de apoyo especializado según la

tipología del accidente (técnicos de empresas, expertos en contaminación, etc.)
Grupo Judicial: compuesto por personal habilitado para las funciones médico-forenses,
imprescindibles cuando existen múltiples víctimas.
Cada uno de los Grupos y de sus coordinadores tiene misiones y responsabilidades
diferentes y perfectamente establecidas, de gestión de sus propios recursos, centralización de
la información de su competencia y toma de decisiones en su ámbito competencial.
6.4. CADENA DE MANDO
En los últimos años se ha acuñado un término nuevo que es el de “Mando Único”. El
Mando único es una función, además de una figura. En una emergencia es el director del
correspondiente plan y en él recae la dirección y coordinación de todas las acciones a realizar.
Es importante señalar que siempre debe haber un Mando Único para una emergencia,
pero que dado el reparto competencial y los distintos ámbitos territoriales existentes, cada
plan debe establecer quien asume esa función.
El Mando Único puede variar a lo largo de la evolución de la emergencia, si ésta va
adquiriendo una mayor peligrosidad y supera la capacidad de respuesta del organismo o
administración responsable. Es, por tanto, una función que se ejerce con carácter subsidiario,
complementando la actuación del nivel inferior.
Entre las misiones que el Mando Único debe asumir podemos resaltar las siguientes:
• Declarar la activación formal del plan de emergencia
• Declarar las distintas situaciones de preemergencia y emergencia contempladas
en los planes
• Determinar la estrategia general de las operaciones
• Determinar las medidas de protección a la población, el medio ambiente y los
bienes
• Informar a los órganos de planificación de ámbito superior
• Garantizar la información a medios de comunicación y ciudadanos en general
• Dar por finalizada la emergencia
El director del plan delega la dirección de las operaciones en el lugar de la emergencia
al director del PMA, quien dirige las actuaciones de los medios y recursos disponibles
movilizados, bajo la dependencia directa de sus mandos naturales presentes en el terreno.
6.5. DECLARACIÓN DE PREEMERGENCIA Y EMERGENCIA
En la Norma Básica de Protección Civil se establece que al Director del Plan le
corresponde la dirección de todas las operaciones que deben realizarse al amparo del Plan, en
cualquiera de las fases que caracterizan la evolución de la emergencia.
Los riesgos tecnológicos no contemplan en su planificación la declaración de
preemergencias, que normalmente va ligada a los riesgos meteorológicos –inundaciones,
nevadas, fuertes vientos, temporal marítimo, aludes etc.- e incendios forestales.
El centro coordinador competente declarará la situación de preemergencia en el
momento en que se prevean las condiciones meteorológicas adversas. Lo usual es que esta
declaración se produzca tras la emisión de un boletín meteorológico por el organismo oficial
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competente en materia de predicción. De ello se informará inmediatamente al director del

plan.
En el caso de los Planes Especiales –Inundaciones, Riesgos químicos, Transporte de
Mercancías Peligrosas, Incendios Forestales y Sismos- al tratarse de planificación sobre
riesgos cuya naturaleza requiere unos métodos técnicos y científicos adecuados para
evaluarlos y tratarlos, la declaración de la emergencia responde a criterios objetivos de
materialización del riesgo y adquieren un cierto automatismo en su declaración.
El centro coordinador competente declarará la emergencia en su nivel, tipo, situación
etc. correspondiente, en el momento en que ocurra el accidente, informando inmediatamente
el director del plan.
La clasificación de la emergencia está asimismo establecida en el correspondiente
plan. Así por ejemplo un accidente en el transporte de mercancías peligrosas se clasificara del
Tipo 1 al 5 dependiendo de las características del mismo y como Situación 0 a la 3
dependiendo de sus características y consecuencias.
Un incendio forestal se clasificará del nivel 0 al 3 dependiendo de su gravedad y de los
medios que se prevean necesarios para su control.
En los riesgos que no precisan de plan especial, una CCAA que sufra ese riesgo
elaborará la planificación adecuada y establecerá los niveles de riesgo correspondientes.
Un episodio de inundación se clasificará como Situación 0 a 2 dependiendo de su
envergadura y del ámbito territorial que afecte.
6.5.1. D E F I N I C I Ó N DE SITUACIONES DE EMERGENCIA SEGÚN LA DIRECTRIZ
BÁSICA
En función de las necesidades de intervención derivadas de las características del
accidente y de sus consecuencias ya producidas o previsibles, y de los medios de intervención
disponibles, se establecen las siguientes situaciones de emergencia:
SITUACIÓN 0:
Referida a aquellos accidentes que pueden ser controlados por los medios disponibles
y que, aún en su evolución más desfavorable, no suponen peligro para personas no
relacionadas con las labores de intervención, ni para el medio ambiente, ni para bienes
distintos a la propia red viaria en la que se ha producido el accidente.
SITUACIÓN 1:
Referida a aquellos accidentes que pudiendo ser controlados con los medios de
intervención disponibles, requieren de la puesta en práctica de medidas para la protección de
las personas, bienes o el medio ambiente que estén o que puedan verse amenazados por los
efectos derivados del accidente.
SITUACIÓN 2:
Referida a aquellos accidentes que para su control o la puesta en práctica de las
necesarias medidas de protección de las personas, los bienes o el medio ambiente se prevé el
concurso de medios de intervención, no asignados al Plan de la Comunidad Autónoma, a
proporcionar por la organización del Plan Estatal.
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SITUACIÓN 3:
Referida a aquellos accidentes en el transporte de mercancías peligrosas que
habiéndose considerado que está implicado el interés nacional así sean declarados por el
Ministro de Justicia e Interior.
6.6. SECTORIZACIÓN Y COMUNICACIONES DURANTE LA
EMERGENCIA
Las comunicaciones constituyen una herramienta básica e imprescindible en las
labores de emergencia. La disponibilidad de la infraestructura técnica necesaria en un ámbito
territorial determinado y la dotación de suficientes equipos de comunicación a todos los
recursos humanos llamados a intervenir, permiten asegurar una operatividad completa de las
comunicaciones y contribuir por tanto a la coordinación global de todos los efectivos.
Tras la activación del plan, una de las tareas del centro coordinador de la emergencia
es procurar la coordinación de todo el dispositivo interviniente, recibiendo de los servicios
operativos información puntual de la evolución del incidente y del desarrollo de las
operaciones. Asimismo, deberá transmitir al PMA las directrices dictadas por el Mando Único
y cuantas informaciones sean necesarias para el desempeño de sus tareas.
Todas las administraciones con competencia en materia de seguridad pública y
emergencias poseen redes de comunicaciones más o menos completas y más o menos
operativas dependiendo de su tecnología, antigüedad, cobertura etc.
La dificultad suele aparecer por el hecho de que habitualmente no existe una red de
comunicaciones de emergencia común a los intervinientes y deben arbitrarse mecanismos
alternativos que permitan superar ese inconveniente.
Durante una intervención surgen problemas de coordinación y entendimiento in situ de
los servicios actuantes en los que influye la complejidad de las comunicaciones, dado que
cada operativo posee su red propia. Para obviar el problema del traslado de órdenes a cada
servicio, suele ser habitual que el director del PMA se rodee de mandos representantes de los
intervinientes, cada uno de ellos con un equipo de comunicaciones de su red.
De este modo el director del PMA se asegura una “correa de transmisión” hacia cada
grupo de acción en el terreno, respetando la cadena de mando de cada operativo.
Actualmente las nuevas tecnologías acuden en ayuda de la consecución de ese bien tan
preciado como es la actuación coordinada. La redes de radio digital compartidas por los
operativos, presentan facilidades de trabajo pensadas específicamente para resolver los
problemas de descoordinación.
En estos sistemas los canales tradicionales no son asignados estáticamente a los
diferentes servicios, sino que se utilizan de forma dinámica por aquel operativo que precisa
entablar una comunicación, con lo que se produce una optimización en la utilización de
canales y frecuencias.
Son sistemas que pueden ser administrados en el momento de la emergencia y ofrecen
la posibilidad de crear y asignar “grupos de interoperabilidad” no habituales en los que
trabajen de manera conjunta efectivos de distintos servicios operativos que en esos momentos
comparten una célula común de radio.
Estos sistemas empiezan a surgir por todo el país y tenemos ejemplos de ellos en casi
todas las comunidades autónomas. Una buena muestra será la futura red de radio de
emergencia de la Comunidad Valenciana, de tecnología digital, que será compartida por los
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servicios de bomberos provinciales y municipales, por los servicios de urgencia sanitarios, por
los servicios de coordinación de emergencias de la Generalitat Valenciana, por la policía
autonómica, por los servicios de prevención y vigilancia contra incendios forestales, por la
flota de helicópteros y aviones contra incendios al servicio de la Generalitat Valenciana, por
las policía locales de la Comunidad y otros organismos relacionados con la emergencia y
seguridad pública como Ferrocarrils de la Generalitat Valenciana.
Como se puede apreciar, prácticamente sólo las fuerzas y cuerpos de seguridad del
estado que están implantando una nueva red de comunicaciones de radio digital en todo el
territorio nacional quedarán al margen de esta red autonómica.
6.6.1. S E C T O R I ZA C I Ó N
La sectorización de una emergencia está en función de su extensión y envergadura y
del número de recursos movilizados, estando ambas razones íntimamente relacionadas.
Sectorizar consiste en fragmenta o dividir el escenario de la emergencia en partes y repartir
los recursos disponibles entre todas ellas.
Cuando sectorizamos estamos separando físicamente el escenario de trabajo, pero
también estamos estableciendo diferentes misiones para cada porción del terreno y
designando responsables de sector.
En el momento de sectorizar estamos introduciendo un elemento más de complicación
y de posible descoordinación, esto es la necesidad de intercomunicación entre los varios
sectores que se hayan creado.
La sectorización implica la existencia de una estructura de mando intermedia con
mandos para cada sector y la habilitación de células o canales de comunicación para cada uno
de ellos, asegurando que sea posible establecer comunicación entre ellos y con el PMA. Para
ello, se deberán organizar y jerarquizar las comunicaciones.
Suele ser práctica habitual, ligada a la sectorización y para minimizar el efecto de la
separación física, el establecimiento de un canal prioritario, que haga de canal de seguridad,
para comunicaciones de urgencia en caso de peligro para el personal interviniente.
6.7. BÚSQUEDA, RESCATE Y EVACUACIÓN
Una de las situaciones de emergencia es el peligro que se cierne sobre la integridad
física de las personas, constituyendo el salvamento el objetivo prioritario, en los momentos
iniciales, de las actuaciones a emprender.
• Rescatar a la víctima, para tratar los daños que sufra o para evitar que sufra
nuevos daños.
• Evitar que se produzca un nuevo accidente derivado del primero
• Auxiliar de modo inmediato a la víctima y prepararla para ser atendida por los
servicios sanitarios de urgencia
• Evacuar a la persona afectada a un centro hospitalario
En la temática de rescate se impone el establecimiento de un modelo de
funcionamiento que normalice el marco de trabajo:
• las intervenciones
• los procedimientos de alerta y movilización
• los equipos humanos intervinientes
Pág. 93
• el equipamiento necesario para cada tipo de intervención

• la formación precisa
• el mando y coordinación de las operaciones.
Los ámbitos en los que puede ser necesario emprender acciones de rescate y
salvamento son variados.
• Rescates en medio acuático
- Auxilio a embarcaciones
- Intervenciones en accidentes disbáricos (descompresión)
- Rescates subacuáticos
- Búsquedas en superficie
• Rescates en Montaña
- Cavidades
- Barrancos
- Paredes
- Búsquedas y rastreos
- Evacuaciones
• Salvamento y desescombro
- Saneamientos
- Apuntalamientos
- Rescate de sepultados
- Estructuras colapsadas
• Rescates con técnicas especiales de intervención
- Rescates en altura (edificios, estructuras, torres eléctricas etc.)
- Rescates en espacios confinados (pozos, galerías, túneles etc.)
• Actuaciones preventivas
El entrenamiento, la formación y los simulacros son imprescindibles para que los
grupos de rescate establecidos mantengan la operatividad precisa.
En España, dependiendo de las CCAA, las labores de rescate son realizadas por
diversos grupos y en las intervenciones también está presente el problema de la
descoordinación.
Los servicios de bomberos son el colectivo que indudablemente más está relacionado
con la temática. No obstante aparecen en escena otros grupos que poseen competencia en la
materia y cuya participación debe quedar integrada y normalizada en los correspondientes
procedimientos o protocolos de actuación.
Los grupos de rescate e intervención en montaña de la Guardia Civil tienen una larga
tradición de rescate en nuestras grandes montañas, Pirineos, Picos de Europa, Sistema Central
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etc. El GEAS es un grupo especial de actividades subacuáticas para intervenciones en mar y

aguas continentales-
La Cruz Roja posee también Unidades de Salvamento y rescate normalmente
vinculadas tanto a mar como a montaña.
En el caso de entornos subterráneos, como cuevas y cavidades donde se necesita de la
puesta en práctica de técnicas de especiales y equipamiento específico, los grupos de
espeleosocorro de las federaciones son colaboradores habituales en las tareas de rescate.
6.8. ASISTENCIA PSICOSOCIAL
De igual modo que han evolucionado y mejorado los medios y técnicas de rescate e
intervención ante emergencias, también la sensibilidad, conocimiento y estrategias de
actuación ante las catástrofes se han perfeccionado, para tratar de ayudar al mayor número de
personas en caos de catástrofe.
La intervención psicosocial, que es realizada por profesionales de la psicología, que
refuerza las actuaciones operativas en las catástrofes, pretende minimizar en lo posible, un
aumento innecesario del malestar psicológico en víctimas supervivientes, familiares y
allegados, así como en algunos grupos de intervinientes.
Los desastres naturales –como las inundaciones, los fenómenos volcánicos, seísmos
etc.- son en general mejor asumidos y manejados por la población al entenderse como
jugadas del destino o designios divinos. No obstante, aunque mejor asumidos son origen de
grandes sufrimientos que pueden ser arrastrados durante años.
Los desastres de origen humano -fruto de la actividad industrial, transporte,
producción de energías, etc.- además de presentar secuelas similares a las naturales, son más
difíciles de aceptar al juzgarse con mayor o menor razón que podían haber sido evitados o
que no se había hecho lo suficiente por prevenir a la población. Además, es posible que sigan
amenazando a los individuos más allá del propio impacto del desastre, por ejemplo a través
de la contaminación o de la radiación. Por este motivo, los trastornos adaptativos, las
conductas abiertamente hostiles, la reclamación y la litigación son más probables.
Desde el punto de vista preventivo de la salud mental, así como del adecuado manejo
de este tipo de víctimas, resulta de capital importancia tener en cuenta estos factores que van
a entorpecer su funcionamiento y adaptación, además de dificultar las tareas de los equipos
de ayuda.
Oscar Martínez Azumendi. Psiquiatra del servicio de salud vasco.
En las catástrofes de los últimos tiempos en nuestro país, se le ha dado a la atención a
los familiares y entorno de las víctimas una importancia creciente. Atender integralmente una
situación de emergencia no es sólo rescatar, apagar fuegos o atender heridos, sino también
paliar las posibles secuelas emocionales que pueden alterar la salud mental de muchas
personas: ansiedad generalizada, depresión, estrés postraumático etc.
Esto se ha podido comprobar en catástrofes como las del camping de Las Nieves en
Biescas (Huesca), el accidente del autobús escolar ( N-122-Soria) en el verano de 2000, el
atentado del 11-M (Madrid) y más recientemente en la del albergue de Todolella (Castellón),
todo ello sin salir de nuestras fronteras.
Según el número de víctimas los desastres oscilan desde los accidentes con un número
limitado de afectados –los más frecuentes- hasta los desastres de masas –afortunadamente
poco frecuentes- donde un elevado número de personas muere o es gravemente herido. En
Pág. 95
estos últimos sucesos, los recursos ordinarios se ven superados con creces y la ayuda exterior
es imprescindible.
Es interesante señalar que pueden existir catástrofes sin víctimas físicas o con un
número limitado de ellas, pero que sin embargo afecten a un colectivo de población amplio o
a gran parte de la sociedad, originando importantes consecuencias de tensión psíquica.
Podrían señalarse entre ellas una amenaza de fuga radiactiva e incluso una grave emergencia
medioambiental como el episodio de contaminación marina producido por el hundimiento del
petrolero “Prestige” en diciembre de 2002 en las costas gallegas.
6.8.1. M I S I O N E S P A R T I C U L A R E S D E L A A T E N C I Ó N P S I C O S O C IA L
Como principio de actuación podríamos decir que cuanta mayor organización exista
en la intervención, menores secuelas se producirán. La organización es necesaria tanto para el
desarrollo eficaz y eficiente de las tareas de rescate, como para mitigar el estado de confusión,
desvalimiento y rabia de la población.
Es evidente que las tareas de atención a realizar van a ser numerosas, pero entre ellas
destacaríamos las siguientes:
• Observación de comportamientos para detectar necesidades de intervención
• Detección y prevención de crisis agudas de ansiedad
• Acompañamiento a familiares en los reconocimientos de cadáveres
• Obtención de información sobre trámites legales y documentos necesarios para
reducir tensión añadida a las familias
• Apoyo psicológico
• Reconducir o mitigar el contagio emocional
• Ofrecer información sobre los posibles signos de alteración psicológica que se
desencadenan posteriormente
• Apoyo, en un segundo plano, durante los funerales, dada la importancia simbólica
de los ritos.
En general, los psicólogos independientemente del consuelo o del apoyo moral –
porque esta tarea también la pueden llevar a cabo voluntarios o personas con suficiente
empatía e inteligencia emocional– tienen un importante papel, para que otras circunstancias
que se dan, desde la identificación de cuerpos hasta los funerales pasando por la toma de
decisiones en momentos de alto contenido emocional, no agraven el ya de por sí inevitable
sufrimiento de las personas que tienen que vivir una catástrofe.
Fuente: Grupo de Psicología de Catástrofes/ Dirección General de Protección Civil.
6.9. ALBERGUE Y AVITUALLAMIENTO

Uno de los aspectos que debe estar contemplado en los planes de emergencia es la
atención, el alojamiento y el avituallamiento a los afectados con motivo de una emergencia.
Las necesidades pueden variar sustancialmente si estamos hablando de una atención
temporal y limitada o de una atención prolongada en el tiempo.
En el primero de los supuestos hablamos de la atención que debe proporcionarse a las
personas evacuadas de sus viviendas preventivamente por un incendio forestal, por el peligro
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de una inundación, por un accidente industrial etc. e incluso a las personas que han quedado
atrapadas en sus vehículos por una gran nevada, como ha ocurrido en las carreteras del norte
de España estas pasadas navidades.
Siempre que los afectados disponen de segundas viviendas o de espacio en casa de
familiares o amigos, ésta es la solución adoptada preferida. En otras ocasiones también
funciona la solidaridad de vecinos o particulares que viven en las zonas cercanas al lugar de la
emergencia.
En el resto de casos, es preciso que los responsables políticos faciliten la repuesta a las
necesidades que se planteen. Deben estar implicados en la resolución de estas necesidades en
primer lugar los ayuntamientos y, sí estos se ven desbordados, los servicios sociales o de
bienestar social etc.
Para atender a un número importante de personas, los alojamientos alternativos suelen
ser escuelas, pabellones polideportivos, residencias diversas etc. que posean un mínimo de
condiciones higiénicas, aseos, capacidad para dormir etc.
El avituallamiento es más sencillo de organizar, en base a servicios de catering, bares,
y restaurantes e incluso aportaciones y ofrecimientos de particulares.
En grandes catástrofes, como la del 11-M la propia sociedad aporta soluciones
alternativas solidarias, como la oferta de alojamiento gratuito a familiares de víctimas que
hicieron conocidas cadenas de hoteles, la de avituallamiento gratuito que realizaron
establecimientos de comida de la capital e incluso el ofrecimiento de transporte gratis que
realizaron el colectivo de taxistas para trasladar a familiares de víctimas al pabellón que hacía
las veces de tanatorio.
En los casos de necesidades que se van a prolongar en el tiempo –como podría ser el
realojamiento de personas que han perdido sus viviendas como ha ocurrido en el barrio
barcelonés del Carmel- la solución pertenece a los responsables de urbanismo y vivienda
municipales y de ámbito superior, que deberán facilitar alternativas a los afectados.
6.10. INFORMACIÓN A LA POBLACIÓN
Actualmente, el tratamiento de la información ocupa y preocupa en gran medida a los
gestores de una gran emergencia. Es tanta la presencia y presión de los medios de
comunicación sobre los responsables y sobre los centros coordinadores de una emergencia,
que algunas de las decisiones que se adoptan tienen su origen en la influencia de los medios.
Los medios de comunicación están presentes desde un primer momento, directa o
indirectamente, en la gestión de las incidencias, haciéndose más intensa su presencia a medida
que se incrementa la gravedad de la situación y la población afectada.
Ya hemos visto la importancia del Gabinete de Información vinculado directamente al
director del plan, cuya misión es trasladar la información de lo ocurrido a los medios y al
público en general.
La información es una herramienta de poder tan importante que si los responsables de
la ostión de la emergencia no la facilitan en tiempo y forma adecuada, los propios medios la
obtendrán buscando fuentes alternativas.
Por tanto para preservar esa “unidad de información” facilitada por la única fuente
fidedigna y contrastada –el gabinete de información o el centro coordinadores preciso
facilitar con periodicidad información completa sobre la naturaleza del incidente,
consecuencias y afectados y evolución de los sucesos.
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6.10.1. I N F O R M A C I Ó N PREVENTIVA
El proceso de informar no empieza en el momento en que ocurre una emergencia o

catástrofe, sino que es posible realizar una política informativa dirigida a la población que sea
muy efectiva en el omento en que materialicen los riesgos y se presenten los problemas.
Los planes de emergencia son la primera oportunidad de informar, y en algunos de
ellos aparece la obligación de informar a los ciudadanos, como podría ser los planes de
emergencia de las industrias de riesgo químico grave o los panes de emergencia nuclear.
Las normas de actuación ante la emergencia deben ser conocidas, frente la falsa
creencia de no dar estas informaciones para no preocupar a la gente. Se trataría de que la
información ayude a que todo miembro se convierta en un elemento activo del plan de
emergencia en estas situaciones.
La información es el modo imprescindible como sistema de preparación del público
ante los riesgos y han de realizarse planes de información para los tres momentos: antes,
durante y después de la emergencia.
La información reduce la incertidumbre y facilita la acción al hacer predecibles los
acontecimientos. La noticia y la información que se acompaña durante una emergencia
ejercen una influencia psicológica que pone en marcha el mecanismo de la conducta humana.
Así, la información adecuada será la que se expone de tal manera que sea susceptible de
deducir de ella las mejores posibilidades de actuación.
Si informamos a las personas gradualmente y se apoya esto con un programa de
educación eficaz, las personas estarán en disposición de dar la respuesta adecuada a los
peligros que puedan sobrevenir, mejorando considerablemente los resultados del
procedimiento de alerta.
6.10.2. C A R A C T E R Í S T I C A S DE LA INFORMACIÓN A FACILITAR
En una gran emergencia la población va a obtener la información principalmente de

las cadenas de televisión, radio, prensa escrita y a través de Internet.
En los mensajes o notas de prensa elaboradas hay que evitar la abundancia de
información. Debe ser explícita y comprensible por los receptores, sencilla y fácil de retener.
Los requisitos de la información para lograr la mayor eficacia y aplicar en la
elaboración de los mensajes son
• Credibilidad (confianza en las fuentes)
• Claridad (expresión del mensaje en términos sencillos)
• Continuidad (repetirse con cierta frecuencia)
• Coherencia ( tener pleno sentido para quien lo recibe)
• Adecuación (tener en cuenta factores como costumbres, grado de instrucción
etc.)
• Viabilidad (utilizar los cauces adecuados)
6.10.3. L A INFORMACIÓN DURANTE LA CATÁSTROFE
En el momento de la emergencia, la interrupción o ausencia de mensajes es una de las

causas principales de las situaciones de caos que se pueden producir. Sin información la
cooperación se hace difícil. La información debe utilizarse para influir motivando,
Pág. 98
persuadiendo y/o controlando, según el momento en que se trate (antes, durante o después de
la emergencia).
El mensaje de alerta y alarma es una información urgente, esencial y concreta. Avisa
para tomar precauciones urgentes ante un suceso inminente de graves consecuencias. Las
medidas deberían estar decididas previamente. En las situaciones de masas, es fundamental
para la preparación de la emergencia.
Las funciones de la alerta son avisar del peligro (si es posible evaluación del mismo),
propiciar una actitud adecuada para enfrentamiento e informar de medidas muy precisas de
precaución.
La eficacia de los mensajes estará en función de: fuente precisa y fiable de
información (el prestigio, cargo, carisma, conocimiento), decisión de difundir el mensaje sin
dilación, el método de comunicación y la red de difusión. El mensaje debe contener:
• Cuál es el peligro (tipo de emergencia y su gravedad)
• Su intensidad, información detallada (vías cortadas... A medida que aumenta la
concreción de la alerta, la respuesta social es más favorable)
• Explicar precauciones y medidas concretas (qué se debe hacer)
• Expresar el estado de situación (qué ha ocurrido y qué va a ocurrir)
• No repetirlos en exceso (puede causar confusión)
• Decirlo en distintos idiomas (si lo requiere el caso)
• Expresarlo con la seguridad y confianza de ser recibido, entendido y creído
(debe ser de estilo personal, ya que induce mayor credibilidad
La redacción de los mensajes de alerta requiere de una verdadera especialización. Se
ha de tener en cuenta a qué personas va dirigido y si éstas tienen una particular idiosincrasia.
Hay algunas características esenciales a destacar en estos mensajes
• El mensaje debe ser simple, claro y breve, y, ante todo, transmitir una gran
sensación de seguridad y de calma.
• Será conveniente darlos de forma imperativa, utilizando un lenguaje coloquial
o de uso frecuente.
• También, especificar concretamente el tipo de emergencia de que se trata, más
que "emergencia" solamente.
• Resulta importante, en los mensajes de prealerta y alerta, no dar las
instrucciones en forma de negación, indicando más lo que se debe hacer que lo
que no se debe (para tratar de producir comportamientos adecuados a la
situación).
• Repetir las informaciones importantes (un par de veces puede ser suficiente,
puesto que mucha repetición puede crear incomprensión y demoras).
• Mencionar que alguna persona competente está controlando la situación,
puesto que en estas situaciones tranquiliza el saber que una persona autorizada
se está haciendo cargo del problema
Pág. 99
6.11. ANEXOS: CONSEJOS E INFORMACIÓN A LA POBLACIÓN

Podría parecer que los aspectos o recomendaciones que más adelante se detallan son
exagerados, pero la realidad ha demostrado que desgraciadamente muchas personas han
perdido sus vidas o sus bienes por detalles mucho más sencillos y en apariencia
insignificantes.
El menospreciar la fuerza de la naturaleza o los riesgos que entraña el vivir en una
civilización dependiente de la tecnología y de las energías artificiales, puede originar el vivir
situaciones de peligro que hubieran podido ser evitadas fácilmente.
A continuación, a modo de ejemplo, se exponen una serie de normas y consejos que la
población en general debería conocer y que ayudarían a afrontar mejor una serie de peligros o
accidentes y que pueden contribuir a proteger con más eficacia a nuestras familias, nuestros
bienes y a nosotros mismos.
A) Incendios de edificios
Medidas preventivas en locales de trabajo
• Infórmate de dónde se localizan las salidas de urgencia y las vías previstas para
la evacuación.
• Conoce dónde se ubican los pulsadores de alarma y los medios de extinción de
incendios.
• Familiarízate con la señal de alarma
Medidas a adoptar ante un incendio
• Si detectas humo o fuego, avisa al 1·1·2 y da la voz de alarma.
• Si hay humo fuera de la habitación no salgas y cierra la puerta.
• Tapona las rendijas con toallas o sábanas húmedas.
• Si has de salir y hay humo respira a través de un pañuelo húmedo.
• Avanza agachado o a gatas y pegado a la pared.
• No utilices ascensores, puede haber un corte de fluido eléctrico durante el
incendio.
• Si el camino está invadido por el humo vuelve por donde has venido.
• Si el fuego prende tus ropas, no corras. Tírate al suelo y rueda sobre ti mismo.
• Si el fuego prende a otra persona, cúbrela totalmente con una manta
B) En la Montaña
• Estudia la ruta a seguir.
• Infórmate de la meteorología prevista.
• No vayas nunca solo.
• Utiliza las prendas y material adecuado para cada tipo de actividad.
• Protégete del sol.
• Verifica el material e instalaciones antes de proceder a realizar una actividad
(escalada, espeleología, descenso de barrancos,...).
Pág. 100
• Cuando realices senderismo o excursiones, procura no abandonar el grupo de

personas que te acompañan.
• Durante el itinerario, intenta tomar puntos de referencia; pueden resultar útiles
en caso de perderte.
• En actividades de gran desgaste, lleva suficiente agua y alimentos energéticos.
• Informa siempre a alguien de la actividad que vas a realizar, así como el lugar
y la hora prevista de regreso.
C) En caso de accidente
• Verifica el estado del accidentado: si está consciente, respira, tiene
hemorragias o posibles fracturas.
• Trata de mover lo menos posible al accidentado, sobre todo si su estado se
considera grave.
• No abandones al accidentado y, en caso de ser necesario para solicitar ayuda, y
si la gravedad permite moverlo, intenta ubicarlo en un lugar seco y cómodo.
• Informa del lugar exacto del accidente, así como el modo de acceso.
• Si se practican los primeros auxilios, hay que tener la precaución de mover lo
menos posible al accidentado, sobre todo si su estado se prevé que sea grave, o
si pudiesen existir posibles lesiones de columna
D) En la playa
• Respeta las banderas (verde: normalidad, amarilla: precaución, roja: no
bañarse) y otras señales.
• Haz caso de las recomendaciones de los socorristas.
• No te alejes mucho de la orilla de la playa.
• Presta atención a las embarcaciones, podrían lesionarte.
• Cuidado con las corrientes que pueden arrastrarte, especialmente con
colchonetas u objetos flotantes, alejándote de la costa.
E) Embarcaciones de recreo
• Lleva a bordo todos los elementos de seguridad reglamentarios. Conoce su uso
y cómo realizar una llamada o señal de socorro.
• No salgas nunca sin antes conocer la previsión meteorológica. Lleva siempre
chalecos salvavidas y mantenlos en un lugar muy accesible. No los utilices
como cojines o almohadas (pueden perder flotabilidad).
• Las caídas al mar son muy peligrosas, a causa de la presencia de las hélices. Si
circulas a gran velocidad, no permitas que los pasajeros se muevan y
desequilibren la embarcación ni que vayan fuera de la bañera de la
embarcación.
• Vigila constantemente las aguas a proa de la embarcación. Puede haber
bañistas, otras embarcaciones menores, aparejos de pesca u obstáculos.
Pág. 101
• No salgas a la mar sin un ancla. En caso de avería o de falta de combustible,

evitará que la embarcación derive hacia alta mar.
• Respeta las zonas prohibidas a la navegación, las distancias mínimas a playas y
utiliza los canales balizados.
F) Actividades subacuáticas
• Revisa el material antes de iniciar una inmersión.
• Comprueba que todo funciona correctamente.
• Comprueba que los compresores de carga de aire están en perfectas
condiciones.
• Planifica adecuadamente y con previsión la inmersión, informando
previamente del lugar de la inmersión y la hora prevista de regreso.
• Respeta siempre las paradas de descompresión.
• Nunca bucees solo.
• Utiliza siempre boya de señalización
G) Accidentes de Tráfico
• Señaliza debidamente el accidente.
• Informa al teléfono 1·1·2 del número de accidentados y su estado. Cuanto
mejor sea la información que proporciones al servicio de urgencia, mejor será
la atención que recibirán los heridos.
• Nunca muevas a los accidentados, podrías producirles lesiones más graves. No
quites el casco a los motoristas.
• Elimina toda posible fuente de ignición.
• En caso de combustible derramado, intenta cubrirlo con tierra, o en su caso
tapona la fuga.
Para información complementaria se pueden consultar numerosas páginas Web, entre

otras las siguientes direcciones URL:
• “Recomendaciones de Protección Civil”
http://www.proteccioncivil.org/recomenda/recopc.htm
• “Guía básica familiar de actuación y autoprotección ante emergencias”
http://www.ctv.es/USERS/sos/guiamenu.htm
• “Recomendaciones útiles de autoprotección ante desastres naturales y públicos,
en nuestro ámbito o en otro desconocido”
http://www.turismoaventura.com/comunidad/contenidos/lf/autoproteccion/inde
x.shtml
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H) El ejemplo del tsunami del Indico

“Frank González, experto en tsunamis de la Administración Oceánica y Atmosférica
(NOAA) de EE UU, asegura que el aviso habría salvado vidas aunque no es lo más
importante. "En Estados Unidos tenemos un sistema de alerta para el océano Pacífico, que es
la zona donde se producen la mayoría de los tsunamis. Si el terremoto se produce en el
Pacífico, tenemos unas dos horas hasta que llega a la costa oeste, pero llega antes a Hawai.
Lo importante no es tanto el sistema de alerta, sino la información a la población antes de
que ocurra. La gente en Hawai sabe que si siente un terremoto, debe irse hacia el interior de
la isla, porque existe la posibilidad de que al poco tiempo aparezca un tsunami. Es así como
funciona la mejor prevención".
I) Información a la población sobre accidentes nucleares

(Fuente: Consejo de Seguridad Nuclear)
“La información a la población es un aspecto básico para lograr un adecuado grado
de efectividad de las acciones de protección de cualquier plan de emergencia, sea general o,
como en el caso que nos ocupa, radiológica. Dentro de la información a la población se
distinguen dos tipos, claramente diferenciados en cuanto a sus objetivos y a los instrumentos
con los que se aplican:
Información previa. Destinada a los grupos de población que pueda verse afectada en
caso de emergencia radiológica. Tiene como objetivo informar a sectores concretos de la
población sobre los riesgos potenciales específicos a los que están sometidos y,
particularmente, sobre los planes de actuación preparados en previsión de casos de
emergencia radiológica. De especial interés resulta, en este caso, informar sobre las medidas
de emergencia previstas y sobre el comportamiento que deberá observar la población para
garantizar una adecuada aplicación de tales medidas.
Información en caso de emergencia radiológica. Destinada a la población
efectivamente afectada en caso de emergencia radiológica producida por un accidente en
curso. Es emitida por las autoridades responsables, con el objetivo de informar sin dilación
sobre las medidas específicas de protección que se adopten y sobre las consignas,
instrucciones y recomendaciones que debe observar la población afectada para aplicar
eficazmente dichas medidas. También se incluye en este tipo la información general sobre la
emergencia que se debe difundir al resto de la población a través de los medios de
comunicación social.
En caso de producirse un accidente se activarían los planes de emergencia
preparados para garantizar una adecuada respuesta de las autoridades y de los servicios
públicos y privados necesarios para garantizar una adecuada protección de la población. A
partir de ese momento las autoridades responsables de los planes informarán, sin dilación, a
la población efectivamente afectada sobre los datos de la situación de emergencia, sobre el
comportamiento que debe adoptarse y, en función de la situación de que se trate, sobre las
medidas de protección que deben aplicarse. La información a la población se efectuará a
través de los diversos medios disponibles: megafonía, emisoras de radio y de televisión.
Por ello, es muy importante permanecer atentos y seguir las informaciones e
instrucciones oficiales transmitidas a través de las emisoras de radio y televisión y de otros
medios.
Pág. 103
Para el caso de las poblaciones incluidas en las zonas de planificación de

emergencias de las centrales nucleares se han editado folletos con información precisa sobre
cómo actuar en caso de emergencia. Estos folletos están particularizados para cada núcleo
de población concreto, considerando tanto la zona a la que pertenece, que determina las
necesidades específicas de preparación de emergencias, como los datos y características
propios de cada municipio (rutas de evacuación, puntos de reunión o sistemas de aviso fijos y
móviles). Estos folletos se han editado conjuntamente por la Dirección General de Protección
Civil y el Consejo de Seguridad Nuclear”.
¿Qué hacer en caso de accidente nuclear?
En caso de que sucediera un accidente nuclear el Plan de Emergencia se pondría en
marcha. Las autoridades darían la señal de alarma a través de la megafonía fija, distribuida
en altavoces a lo largo del casco urbano, y la megafonía móvil. A partir de ese momento las
autoridades mantendrían a la población permanentemente informada por diversos medios y
transmitirían las medidas adecuadas a seguir en cada caso, dependiendo de las
circunstancias y de la evolución del suceso. En caso de emergencia es importante atender
sólo a fuentes oficiales y conservar la confianza y serenidad.
Pág. 104
7. LA RECUPERACIÓN O VUELTA A LA
NORMALIDAD.
7.1. INTRODUCCIÓN.
La Protección Civil está representada por una haz de actuaciones administrativas en
las que intervienen diversas Administraciones públicas y hasta particulares, tendentes todas
ellas a evitar daños previsibles en las personas y sus bienes o reparar los causados. El
preámbulo del Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma Básica
de Protección Civil, señala que las funciones fundamentales de la Protección Civil, en cuanto
al servicio público, incluyen no sólo las de previsión, prevención, planificación e
intervención, sino también “y, por último, la rehabilitación, dirigida al establecimiento del
servicios públicos indispensables para la vuelta a la normalidad”. Esta función se constituyen
en el inicio de un periodo de transición entre el estado de emergencia y un estado nuevo de
normalidad, dado que en un momento posterior se efectuará la reconstrucción de los sistemas
afectados, para que operen normalmente.
El primer paso para iniciar las tareas de recuperación de la normalidad se recogen en
el apartado 3.ñ (Planes Territoriales) de la Norma Básica de Protección Civil, que prevé que
en la determinación de los medios y recursos necesarios debe figurar, así mismo, un
procedimiento para valorar los daños producidos en la catástrofe, para determinar los
equipamientos y suministros necesarios para atender a la población. No se puede iniciar una
tarea de restauración sin conocer previamente el daño y éste precisa conocerse de forma
objetiva. La Norma Básica se refiere a una vuelta a la normalidad, referida al momento
anterior a la producción de la catástrofe. Esta función reparadora se concreta en el apartado
3.o (Planes Territoriales) de la misma Norma Básica de Protección Civil, que establece la
previsión de la organización de los servicios y recursos que procedan para la “determinación
de las medidas reparadoras, referidas a la rehabilitación de los servicios públicos esenciales,
cuando la carencia de estos servicios constituya por sí misma una situación de emergencia o
perturbe el desarrollo de las operaciones”. Esta misma función de recuperación de la
normalidad tiene el apartado 5.1.h de la Norma Básica de Protección Civil, cuando incluye en
los Planes Especiales no sólo la planificación de medidas específicas de protección sino
también las “de carácter asistencial a la población”. Elemento básico en la recuperación de la
normalidad son las tareas de limpieza de la zona afectada, por medio no sólo del
desescombrado sino también por la limpieza de las viviendas, calles y demás elementos
inmediatos.
7.2. LA ATENCIÓN A LA VÍCTIMA DE LA CATÁSTROFE.
Producida la situación catastrófica y la intervención de la Protección Civil, queda el
daño ocasionado que, normalmente, tendrá repercusiones tanto a nivel particular como a nivel
social y psicosocial, en tanto que puede afectar a las infraestructuras básicas pero también a la
vida y bienes de personas, e igualmente a sus relaciones. La persona que padece la catástrofe,
aún la que ha adoptado las medidas preventivas aconsejadas y ha evitado el riesgo, se
encuentra, normalmente, en una situación que no ha sido buscada de propósito, y que,
precisamente por ello, la coloca en el papel de víctima. En el concepto de víctimas se incluyen
las personas que, ya sea de forma individual o colectiva, han sufrido algún daño,
comprendiendo las lesiones físicas o mentales, el sufrimiento emocional, pérdida económica o
una violación de sus derechos. Esta noción también comprende las personas dependientes de
la víctima directa, familiares, así como aquéllas que ha resultado dañadas al participar en la
Pág. 105
prevención o asistencia. La víctima no puede considerar, por tanto, como un enfermo mental,
sino como una persona con reacciones normales ante una situación anormal.
Aunque la pérdida de bienes y las lesiones físicas son las consecuencias más evidentes
de la catástrofe en la persona de la víctima, a ellas hay que unir las alteraciones psicológicas y
las secuelas en el funcionamiento diario del sujeto. La reacción de ansiedad y tensión de la
víctima puede encontrarse en la situación de pérdida de seguridad y en el mayor sentido de la
vulnerabilidad que origina la catástrofe. Es el denominado estrés postraumático, cuyo rasgo
esencial es el desarrollo de síntomas característicos que siguen a un acontecimiento
psicológicamente traumático que por lo general se encuentra fuera del marco normal de la
experiencia humana. La atención psicológica a las víctimas de las catástrofes pasa, por tanto,
a un primer plano como elemento necesario para recuperar la normalidad, tanto personal
como social. La inmediata intervención de estos profesionales ya forma parte de los
operativos ordinarios de Protección Civil y su participación en las tareas de la vuelta a la
cotidianeidad ha podido apreciarse tanto en grandes accidentes como en desastres naturales, y
no puede soslayarse a la hora de establecer los procedimientos de recuperación de la
normalidad tras la catástrofe. Su prestación correrá a cargo de las distintas Administraciones
implicadas en la atención del evento (Local, Autonómica o Estatal).
7.3. PLANES DE DESARROLLO, RESTAURACIÓN DE SISTEMAS E
INFRAESTRUCTURAS. LA REPOSICIÓN DE LOS SERVICIOS
BÁSICOS O ESENCIALES.
En las situaciones de emergencia suele producirse, en la mayoría de los casos, el corte
en el funcionamiento o suministro de servicios básicos o esenciales. Por servicios básicos o
esenciales se entiende aquellos cuya carencia afecta notablemente a la calidad de vida de los
ciudadanos y a la reanudación de los servicios y actividades industriales, que pueden
provocar, en ocasiones, problemas de seguridad. En este tipo de servicios básicos se incluyen,
entre otros, los suministros de agua potable, electricidad, teléfono y gas. Su restablecimiento y
normalización en situaciones de emergencia suele encontrarse con el problema del
agotamiento de los recursos de los municipios implicados y la frecuente inexistencia en el
lugar de la catástrofe de materiales y maquinaria adecuadas para las tareas de
restablecimiento. La coordinación de las tareas de reposición de los servicios básicos en
situaciones de emergencia, corresponderá al técnico del Centro Provincial de Coordinación de
Emergencias, que realizará las tareas para coordinar las labores y actuaciones tendentes a la
reposición de los servicios que son básicos o esenciales para la población.
De acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 243/1993, de 7 de diciembre, del Gobierno
Valenciano, por el que se aprueba el Plan Territorial de emergencias de la Comunidad
Valenciana, en atención a los protocolos existentes, los Centros Provinciales de Coordinación
establecerán los contactos pertinentes con las personas encargadas, en cada uno de los
servicios, de efectuar las labores de reanudación del suministro.
Atendiendo a las disponibilidades operativas y técnicas de las respectivas compañías
suministradoras, el CECOPI establecerá las prioridades en la cadencia de reanudación de los
suministros. Igualmente, se mantendrán informados a los municipios, a través de su Alcalde o
persona en quien delegue, de las actuaciones que desarrollan las distintas compañías
suministradoras, con el fin de proporcionar la máxima información posible a la población
afectada por la emergencia. Al mismo tiempo se solicitará de los municipios afectados la
información del estado de los suministros de los diversos servicios, con el propósito de servir
de feedback de información a los responsables de la reanudación de los mismos. El CCE
Provincial transmitirá al Comité Asesor las peticiones de recursos humanos y materiales de
Pág. 106
los servicios operativos dependientes de las diversas administraciones (especialmente del Plan
de Abastecimiento, en su vertiente de maquinaria y rehabilitación, y del Plan de Transporte)
que puedan necesitar las compañías suministradoras.
En caso necesario se coordinarán y arbitrarán las soluciones para proveer de servicios
alternativos, con la activación del Plan Sectorial de Abastecimiento y de otros que sean
necesarios. Estas soluciones alternativas a la carencia de los servicios básicos afectados,
recogidas en el Plan Territorial de Emergencias de la Comunidad Valenciana, son las
siguientes:
1. Suministro de agua potable: El suministro alternativo de agua potable se realizará
según lo previsto en el Plan Sectorial de Abastecimiento en su vertiente de
avituallamiento, mediante el reparto de agua embotellada o cubas de agua.
2. Suministro eléctrico. El suministro eléctrico alternativo se realizará mediante
grupos electrógenos que serán movilizados según lo previsto en el Plan Sectorial
de Abastecimiento en su vertiente de maquinaria y rehabilitación. Se prestará
atención preferente a la dotación de suministro alternativo a los hospitales, centros
asistenciales y lugares de acogida (albergues).
3. Servicio telefónico: El servicio telefónico será suplido, en su defecto, por la
comunicación vía radio. Las frecuencias a utilizar serán las de la Red de
Comunicaciones de Protección Civil de la Generalitat Valenciana, así como las de
las redes de radio de otras administraciones. En caso necesario se solicitará al
CECOP de la Delegación / Subdelegación del Gobierno la colaboración del
colectivo de radioaficionados para la instalación, en los municipios que lo
precisen, de equipos de radio trabajando en las frecuencias de la red REMER. La
activación de dicha red se efectuará desde el CECOP de la administración del
Estado y el operador estará, en todo momento, bajo la supervisión y órdenes del
alcalde del municipio, siguiendo los protocolos establecidos en la “operación en
emergencia” de dicha red.
4. Suministro de gas: Se procederá al suministro de gas embotellado mediante la
acción coordinada y conjunta con las empresas suministradoras. La necesidad de
vehículos especiales de transporte para este suministro se realizará de acuerdo con
lo previsto en el Plan Sectorial de Transporte.
7.4. LA VUELTA A LA NORMALIDAD.
Tras una situación de emergencia, la fase de vuelta a la normalidad comprende la
reconstrucción de infraestructuras, la reparación de daños, la limpieza de las zonas afectadas
(desescombro, enterramiento de animales muertos, etc.) y la reposición de servicios no
esenciales, así como la tramitación de indemnizaciones por daños a personas o bienes y el
pago a los servicios movilizados.
Las Administraciones públicas implicadas incorporan a sus presupuestos un crédito
ampliable con la finalidad de hacer frente a los gastos, daños y perjuicios ocasionados por la
prestación personal o de bienes, de personas físicas y jurídicas, en emergencias en las que se
las haya requerido por la dirección de la emergencia de acuerdo con la legislación vigente. El
crédito habilitado para el concepto de indemnización por daños podrá utilizarse para el pago
de indemnizaciones por daños sufridos a particulares, entidades u organismos públicos
cuando así lo decida la Administración pública responsable. La valoración de los daños
sufridos será llevada a cabo por el órgano administrativo competente, por sí mismo o con la
ayuda de las demás Administraciones implicadas, básicamente la municipal.
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En la fase de vuelta a la normalidad, los diferentes organismos competentes llevarán a

cabo las tareas de restablecimiento de servicios e infraestructuras propias. Los órganos que
tienen encomendada esta tarea en la normalización de la vida ciudadana emitirán un informe
en el que se expliciten las tareas y trabajos llevados a cabo durante la emergencia, así como
las previsiones sobre las tareas de rehabilitación de los servicios o sobre el pago de ayudas e
indemnizaciones. Este informe será remitido al Director del Plan Territorial de Emergencia,
quien podrá en conocimiento del mismo a la correspondiente Comisión de Protección Civil.
Para ello, la Ley Básica de Protección Civil, prevé en su disposición adicional única, la
elaboración de un plan financiero “incorporado a los Presupuestos Generales del Estado”, con
la finalidad de hacer frente a las obligaciones que se deriven de su aplicación.
7.4.1. I N D E M N I ZA C I Ó N POR DAÑOS.
El artículo 30.4 de la Constitución, dispone que “mediante ley podrán regularse los
deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública”. Las
obligaciones de los particulares respecto de las actuaciones de Protección Civil, como señala
la STC 123/1984, de 18 de diciembre, afectan a distintas entidades de carácter público,
englobadas en la Administración General del Estado, la Administración Autonómica y otras
en las Administraciones Locales y, finalmente, entidades de carácter privado. No plantea
especial cuestión los casos en que la cooperación se establezca por la vía de un convenio de
cooperación o de una concertación, siempre que quienes celebren el convenio o el concierto
dispongan de poderes suficientes para ello y puedan realizarlo en el marco de sus
competencias. Los deberes no concertados o convenidos, impuestos a las entidades privadas y
a otras Administraciones sólo pueden regularse por medio de ley, a tenor de lo dispuesto en el
artículo 30 de la Constitución, salvo los deberes de información, si bien estos quedan
limitados a los datos que sean necesarios para actuar en situaciones de incidencia o
emergencia, sin que pueda afectar a elementos característicos de la estructura o del
funcionamiento de los órganos o empresas afectadas.
En los supuestos convencionales, la relación de prestación del servicio se rige por el
principio de protección de la confianza legítima a que tiene derecho todo ciudadano en sus
relaciones con la Administración, recogido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre
otras muchas, sentencias de 17 de febrero de 1999, 21 de septiembre y 18 de octubre de
2000), y positivizado en el articulo 3.1 de la Ley 30/92, en la redacción dada por la Ley
4/1999, al disponer que las Administraciones públicas “deberán respetar en su actuación los
principios de buena fe y de confianza legítima”.
El artículo 106.2 de la Constitución Española establece que “los particulares, en los
términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que
sufran en sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”, lo que supone una concreción, a
la vez que una precisión del principio de responsabilidad de los poderes públicos contenido en
el artículo 9.3 de la misma Constitución. Este derecho se concreta en el artículo 139 y
siguientes de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, dentro del sistema de responsabilidad de todas las
administraciones públicas. El fundamento de la responsabilidad patrimonial de la
Administración se encontraba inicialmente en el ejercicio ilegal de sus potestades o en la
actuación culposa de sus funcionarios, por lo que se configuraban con carácter subsidiario,
pero, actualmente, y sin perjuicio de advertir en algunos supuestos otro fundamento, se
considera que, si la actuación administrativa tiene por objeto beneficiar, con mayor o menor
intensidad a todos los ciudadanos, lo justo es que, si con ello se causa un perjuicio, éste se
distribuya también entre todos de forma que el dato objetivo de la causación de una lesión
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antijurídica por la actuación de la Administración constituye ahora el fundamento de la

responsabilidad de la misma. La responsabilidad por tanto, surge con el perjuicio que se
causa, independientemente de que éste se haya debido a una actuación lícita o ilícita de los
poderes públicos y de quién haya sido concretamente su causante [STSJ de la Comunidad
Valenciana núm. 374/1998, de 27 de abril (Recurso contencioso-administrtivo núm.
1123/1997)].
Se trata de un sistema de responsabilidad unitario, que rige para todas las
Administraciones públicas; general, en la medida en que se refiere a toda la actividad
administrativa, sea de carácter jurídico o puramente fáctico, y tanto por acción como por
omisión [STSJ Extremadura núm. 549/2003, de 3 de abril (Recurso contencioso-
administrativo núm. 1335/1999)]. La responsabilidad patrimonial de la Administración, tiene
una configuración de naturaleza objetiva y directa. La naturaleza objetiva tiene como
consecuencia directa que no se requiera la concurrencia de culpa o ilegalidad en el autor del
daño, por lo que la responsabilidad surgen “la margen de cuál sea el grado de voluntariedad y
previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente” (STS de 29
de mayo de 1991). Esto es, prescinde de la idea de culpa, por lo que el problema de la
causalidad adquiere aquí la máxima relevancia[STSJ Extremadura núm. 549/2003, de 3 de
abril (Recurso contencioso-administrativo núm. 1335/1999)]. De este modo, cualquier
consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos, debe ser en
principio indemnizada, porque [sentencia de la Audiencia Nacional, de 4 de abril de 2001
(Recurso Contencioso-Administrativo núm. 245/2000)] “de otro modo se produciría un
sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que debe ser soportada por la
comunidad” (STS de 14 de junio de 1989). Lo que se pretende con ello (STS de 28 de enero
de 1986), es que “la colectividad, representada por el Estado asuma la reparación de los daños
individualizados que produzca el funcionamiento de los servicios públicos, por constituir
cargas imputables al coste del mismo en justa correspondencia a los beneficios generales que
dichos servicios aportan a la comunidad”.
El carácter directo de la responsabilidad supone que se pretende lograr una reparación
integral del daño y que la Administración cubre directamente, y no sólo de forma subsidiaria,
la actividad dañosa de sus autoridades, funcionarios y personal laboral, sin perjuicio de la
posibilidad de ejercitar luego la acción de regreso cuando aquéllos hubieran incurrido en dolo,
culpa o negligencia graves.
Para que concurra tal responsabilidad patrimonial de la Administración, se requiere
según el artículo 139 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, que concurran los
siguientes requisitos (SSTS de 3 de enero de 1990 y 13 de junio de 1995):
a) Funcionamiento de un servicio público. Un hecho imputable a la Administración,
bastando, por tanto con acreditar que un daño antijurídico, se ha producido en el
desarrollo de una actividad cuya titularidad corresponde a un ente público.
b) Lesión patrimonial. Un daño antijurídico producido, en cuanto detrimento
patrimonial injustificado, o lo que es igual, que el que lo sufre no tenga el deber
jurídico de soportar. El perjuicio patrimonial ha de ser real, no basado en meras
esperanzas o conjeturas, evaluable económicamente, efectivo e individualizado en
relación con una persona o grupo de personas.
c) Relación de causalidad entre el funcionamiento y la lesión. Relación de
causalidad directa y eficaz, entre el hecho que se imputa a la Administración y el
daño producido, así lo dice la Ley 30/1992, en el artículo 139, cuando señala que
Pág. 109
la lesión debe ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los

servicios públicos y
d) Ausencia de fuerza mayor, como causa extraña a la organización y distinta del
caso fortuito, supuesto éste que sí impone la obligación de indemnizar.
e) Reclamación antes de que transcurra un año desde el evento dañoso o desde su
manifestación.
La fuerza mayor entronca con la idea de lo extraordinario, catastrófico o
desacostumbrado, mientras que el caso fortuito hace referencia a aquellos eventos internos,
intrínsecos al funcionamiento de los servicios públicos, producidos por la misma naturaleza,
por la misma consistencia de sus elementos, por su mismo desgaste con causa desconocida,
correspondiendo en todo caso a la Administración probar la concurrencia de fuerza mayor. La
fuerza mayor se define como el evento imprevisto e irresistible, de tal forma que dicho evento
es difícilmente previsible pero que, aunque previsible, sería inevitable. Como concepto
jurídico debe quedar ceñido al suceso que está fuera del círculo de actuación obligado, que no
hubiera podido preverse o que previsto fuese inevitable, como guerras, terremotos,
inundaciones extraordinarias, etc., pero no pueden incluirse aquellos eventos que se
encuentran dentro de la actuación o del funcionamiento de los servicios públicos [STSJ
Extremadura núm. 549/2003, de 3 de abril (Recurso contencioso-administrativo núm.
1335/1999)]. Es el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración lo
que hace que únicamente se excluya en los supuestos de fuerza mayor y no los de caso
fortuito, lo que implica que “el carácter fortuito del hecho causante de una lesión no excluye
la responsabilidad patrimonial” (STS de 1 de diciembre de 1989).
Al concebirse la Protección Civil como un Servicio Público esencial, cuya
competencia en la prestación corresponde a la Administración Civil del Estado y las restantes
Administraciones Públicas, se plantea que la concurrencia de determinados hechos (viento,
lluvia, fenómenos sísmicos, etc.), con la actitud inoperante e ineficaz de los entes públicos,
genera la responsabilidad patrimonial de éstos. Sin embargo, la exigencia de responsabilidad
patrimonial obliga a que quien pretenda la indemnización demuestre tanto la forma de
producción del hecho daños como que el daño es imputable al funcionamiento normal o
anormal del servicio público. Así, no será admisible [STSJ Extremadura núm. 549/2003, de 3
de abril (Recurso contencioso-administrativo núm. 1335/1999)], cuando la responsabilidad se
impute no realmente al funcionamiento de un servicio público sino a una falta de previsión
administrativa de situaciones excepcionales e inevitables ajenas al servicio público, lo que
enlaza con la existencia de la fuerza mayor arriba apuntada. La Ley 2/1985, de 21 de enero,
sobre las normas reguladoras de la Protección Civil, contiene declaraciones dirigidas a los
poderes públicos para evitar y prevenir situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad
pública, sin que estas obligaciones se vulneren ante fenómenos que por sus propias
características de extraordinario e inmediato sean imposibles de prevenir y evitar.
En lo relativo a la responsabilidad de las distintas Administraciones, aunque la
Protección Civil no es un servicio de prestación obligatoria para los municipios, sino es en las
condiciones y con los requisitos establecidos en el artículo 25.2.b) y 26.c) de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, si están capacitadas las
Corporaciones locales para prestar asistencia en este sentido. La diferencia entre capacidad y
competencia radica en que ésta última presupone una atribución exclusiva, lo que no significa
siempre una competencia separada por bloques de materia. Sobre una misma materia pueden
existir competencias exclusivas respecto de una determinada función, incluso, compartirse esa
misma función. Por el contrario, el principio general de capacidad se recoge, en lo que
respecta a los municipios en el artículo 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen
Pág. 110
Local sobre Protección Civil (“El municipio, para la gestión de sus intereses y, en el ámbito
de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y, prestar cuantos servicios
públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad....”). Bien
por su carácter obligatorio, bien en base al principio de capacidad, las Administraciones
locales participan de la responsabilidad que pueda derivarse de las actuaciones de la
Protección Civil. Así lo ha entendido la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la
Comunidad Valenciana núm. 374/1998, de 27 de abril (Recurso contencioso-administrativo
núm. 1123/1997), en la que se condenó a un Ayuntamiento por la responsabilidad derivada
del fallecimiento de una persona, al disponer de una posta sanitaria y de auxilio en una playa
pública, y crear en los ciudadanos la apariencia de prestación de un servicio de atención
primaria, generando una confianza legítima que se materializa en labores de socorro y
asistenciales en una playa de su término municipal. Todo ello sin perjuicio de que el referido
Ayuntamiento no estuviera obligado a prestar el servicio de Protección Civil, dado el censo de
habitantes. Lo esencial en este supuesto, continúa siendo que, la Administración, asumiendo
las inquietudes de los ciudadanos que habitan en su término municipal presta un servicio de
salvamento y socorro que funcionó mal, siendo además probable que, de haberse intervenido
con la inmediatez propia de un puesto de socorro, seguramente se hubiera salvado la vida que
se perdió.
7.4.2. L A C U A N T I F I C A C I Ó N D E L A I N D E M N I ZA C I Ó N P O R D A Ñ O S .
La cuantificación de los daños materiales viene objetivada por la prueba pericial, en la

que se establece el valor del bien y por tanto el de su restauración, reposición o reparación. El
problema suele plantearse en los daños personales, en lo que intervienen elementos subjetivos
de difícil o imposible reparación, tales como la pérdida de padres o hijos, familiares directos,
etc. Viene siendo criterio jurisprudencial, de carácter no vinculante, el tomar como pauta los
valores medios señalados en la Resolución de la Dirección General de Seguros, por la que se
publican las cuantías de las indemnizaciones en el seguro de responsabilidad civil, para
cuantificar los daños personales, como expresión de una valoración social-media.
No obstante lo anterior, como señalan las sentencias del Tribunal Supremo de 1 de
febrero de 1989 y 7 de octubre de 1988, la conducta del perjudicado cobra una importancia
destacada cuando incide en el nexo causal, pues cuando el daño de cuya indemnización se
trate sea resultado de conductas concausales, todas ellas reprochables culpabilísticamente, se
hace necesario discernir el grado y naturaleza del respectivo aporte de culpabilidad y deducir,
por vía de compensación, la disminución en el «quantum» de la indemnización. Es decir,
como indica la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 1990, la concurrencia de
conductas, permite atribuir proporciones en la causación del daño y, como consecuencia, en
la obligación de resarcirlo mediante la indemnización. En el mismo orden de cosas, al objeto
de evitar un enriquecimiento injusto del perjudicado, es de aplicación el principio de la
“Compensatio lucri cum damno” de modo que del importe total de la indemnización habría
que descontar aquellas ayudas y subvenciones percibidas por los propios interesados en
concepto de resarcimiento y reparación de los daños y perjuicios causados por el evento en
cuestión, concedidas y otorgadas por las demás Administraciones.
7.5. LICITACIÓN URGENTE DE CONTRATOS.
El artículo 71 del Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio de 2000, por el que
se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas,
dispone que podrán ser objeto de tramitación urgente los expedientes de contratos cuya
necesidad sea inaplazable o cuya adjudicación sea preciso acelerar por razones de interés
público. En estos supuestos el expediente deberá contener la declaración de urgencia hecha
Pág. 111
por el órgano de contratación y debidamente motivada. Estos expedientes, calificados de

urgentes, se sujetarán a las siguientes normas:
a) Preferencia para su despacho por los distintos órganos administrativos,
fiscalizadores y asesores que participen en la tramitación previa, que dispondrán
de un plazo de cinco días para emitir los respectivos informes.
Cuando la complejidad del expediente o cualquier otra causa igualmente
justificada impida el despacho en el plazo antes indicado, los órganos
administrativos, fiscalizadores y asesores lo pondrán en conocimiento del órgano
de contratación que hubiese declarado la urgencia. En tal caso el plazo quedará
prorrogado hasta diez días.
b) Acordada la apertura del procedimiento de adjudicación, los plazos establecidos
en esta Ley para la licitación y adjudicación del contrato se reducirán a la mitad.
No obstante, cuando hayan de publicarse los anuncios en el “Diario Oficial de las
Comunidades Europeas”, en el procedimiento abierto se observarán los plazos
establecidos para el procedimiento restringido y el procedimiento negociado con
publicidad.
c) La Administración podrá acordar el comienzo de la ejecución del contrato aunque
no se haya formalizado éste, siempre que se haya constituido la garantía definitiva
correspondiente.
d) El plazo de inicio de la ejecución del contrato no podrá ser superior a dos meses
desde la fecha de adjudicación, quedando resuelto el contrato en caso contrario,
salvo que el retraso se debiera a causas ajenas a la Administración contratante y al
contratista y así se hiciera constar en la correspondiente resolución motivada.
Junto a este procedimiento urgente, el artículo 72 del mismo Texto Refundido de la
Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, prevé la tramitación de emergencia para
cuando la Administración tenga que actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos
catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidades que afecten a la
defensa nacional, entre los que se incluye, como en el supuesto anterior, los eventos de
Protección Civil. En este procedimiento excepcional se seguirán, en todo caso, los siguientes
trámites:
a) El órgano de contratación competente, sin obligación de tramitar expediente
administrativo, podrá ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento
producido, satisfacer la necesidad sobrevenida o contratar libremente su objeto, en todo o en
parte, sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en la presente Ley, incluso el de la
existencia de crédito suficiente. El acuerdo correspondiente se acompañará de la oportuna
retención de crédito o documentación que justifique la iniciación del expediente de
modificación de crédito. De dichos acuerdos se dará cuenta en el plazo máximo de sesenta
días, al Consejo de Ministros si se trata de la Administración General del Estado, de sus
organismos autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social o
demás entidades públicas estatales.
b) Simultáneamente, por el Ministerio de Hacienda, si se trata de la Administración
General del Estado, o por los representantes legales de los organismos autónomos y entidades
gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, se autorizará el libramiento de los
fondos precisos para hacer frente a los gastos, con carácter de a justificar.
c) Ejecutadas las actuaciones objeto de este régimen excepcional, se procederá a
cumplimentar los trámites necesarios para la fiscalización y aprobación del gasto.
Pág. 112
La gestión del resto de la actividad necesaria para completar el objetivo propuesto por
la Administración, pero que ya no tenga carácter de emergencia, se contratará conforme a lo
establecido en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
7.6. SEGUROS.
La Ley 21/1990, de 19 de diciembre, dotó de un nuevo Estatuto Legal al Consorcio de
Compensación de Seguros, en el que se rompía el carácter monopolístico de una de sus
principales funciones, que era la vinculada a los riesgos extraordinarios. Al mismo tiempo se
modificó el régimen jurídico del Consorcio de Compensación de Seguros, que dejó de ser
organismo autónomo y pasó a convertirse en sociedad estatal. Mediante Real Decreto
Legislativo 7/2004, de 29 octubre, se aprobó el texto refundido del Estatuto Legal del
Consorcio de Compensación de seguros. En su artículo 6.1. se establece que el Consorcio, en
materia de riesgos extraordinarios, tendrá por objeto indemnizar, en la forma establecida en
este Estatuto Legal, en régimen de compensación, las pérdidas derivadas de acontecimientos
extraordinarios acaecidos en España y que afecten a riesgos en ella situados. Igualmente,
serán indemnizables por el Consorcio los daños personales derivados de acontecimientos
extraordinarios acaecidos en el extranjero cuando el tomador de la póliza tenga su residencia
habitual en España. A los anteriores efectos, serán pérdidas los daños directos en las personas
y los bienes, así como, en los términos y con los límites que reglamentariamente se
determinen, la pérdida de beneficios como consecuencia de aquéllos.
A los efectos previstos en el Estatuto Legal al Consorcio de Compensación de
Seguros, se entiende por acontecimientos extraordinarios (art. 6.1):
a) Los siguientes fenómenos de la naturaleza: terremotos y maremotos, las
inundaciones extraordinarias, las erupciones volcánicas, la tempestad ciclónica atípica y las
caídas de cuerpos siderales y aerolitos.
b) Los ocasionados violentamente como consecuencia de terrorismo, rebelión,
sedición, motín y tumulto popular.
c) Hechos o actuaciones de las Fuerzas Armadas o de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad en tiempo de paz.
A efectos exclusivamente de la cobertura del Consorcio, se entenderá por riesgos
situados en España los que afecten a:
- Los bienes inmuebles situados en el territorio nacional.
- Los bienes muebles que se encuentren en un inmueble situado en España, estén o no
cubiertos por la misma póliza de seguro, con excepción de aquellos que se encuentren en
tránsito comercial.
- En los demás casos, cuando el tomador del seguro tenga su residencia habitual en
España.
Sin embargo, de acuerdo con el artículo 6.3 del Estatuto Legal al Consorcio de
Compensación de Seguros, no serán indemnizables por el Consorcio, entre otros, los daños o
siniestros siguientes:
e) Los que por su magnitud y gravedad sean calificados por el Gobierno como
«catástrofe o calamidad nacional».
f) Los derivados de la energía nuclear.
g) Los debidos a la mera acción del tiempo o los agentes atmosféricos distintos a los
fenómenos de la naturaleza señalados en el apartado 1.
Pág. 113
El Consorcio estará obligado a satisfacer las indemnizaciones derivadas de siniestros

producidos por acontecimientos extraordinarios a los asegurados que hayan satisfecho los
correspondientes recargos en favor de aquél y se encuentren en alguna de las situaciones
siguientes (art. 8):
a) Que el riesgo extraordinario cubierto por el Consorcio no esté amparado por póliza
de seguro.
b) Que, aun estando amparado por póliza de seguro, las obligaciones de la entidad
aseguradora no pudieran ser cumplidas por haber sido declarada judicialmente en concurso o
que, hallándose en una situación de insolvencia, estuviese sujeta a un procedimiento de
liquidación intervenida o ésta hubiera sido asumida por el propio Consorcio.
2. La obligación del Consorcio amparará necesaria y exclusivamente a las mismas
personas o bienes y por las mismas sumas aseguradas que se hayan establecido en las pólizas
de seguro, sin perjuicio de lo que reglamentariamente se establezca en relación con los daños
a vehículos de motor y con los pactos de inclusión facultativa en las pólizas.
Esta obligación se limitará a las indemnizaciones que proceda abonar conforme a la
Ley española de Contrato de Seguro.
3. En todas las pólizas incluidas en el artículo anterior figurará una cláusula de
cobertura por el Consorcio de los riesgos extraordinarios, en la que se hará referencia expresa
a la facultad para el tomador del seguro de cubrir dichos riesgos con aseguradores que reúnan
las condiciones exigidas por la legislación vigente. Dicha cláusula será aprobada por la
Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, a propuesta del Consorcio, y se
publicará en el «Boletín Oficial del Estado».
La tramitación de los siniestros en los que el Consorcio tenga la condición de
asegurador o reasegurador, se realizará con vinculación a la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de
Contrato de Seguro y en particular al dictamen de los peritos a que se refiere el artículo 38,
párrafo séptimo, de la referida Ley, con las siguientes reglas especiales:
- En la tramitación de los siniestros en el seguro de responsabilidad civil derivada de
la energía nuclear, será preceptivo el informe técnico del Consejo de Seguridad Nuclear sobre
el accidente, sus causas, su extensión y sus efectos.
- En la tramitación de los siniestros en el seguro de incendios forestales en que el
Consorcio tenga función de asegurador, se acompañará a la reclamación certificación de la
autoridad competente sobre las causas del siniestro y la extensión aproximada del área
afectada por el incendio. En las reclamaciones por lesiones en las personas se acompañará
informe médico sobre las lesiones y sus causas, así como del alta o defunción, en su caso.
7.7. INTERVENCIONES URGENTES Y DECLARACIÓN DE HECHO O
ZONA CATASTRÓFICA.
La declaración de hecho o zona catastrófica y su solicitud por los órganos
competentes, así como la adopción de medidas coordinadas y la concesión de ayudas en
situaciones de emergencia o grave riesgo, y en los supuestos de daños a personas y bienes
ocasionados por catástrofes, calamidades públicas u otros acontecimientos de análoga
naturaleza, se realizarán de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto 692/1981, de 27 de
marzo. La adopción de estas medidas de carácter inmediato y la concesión de ayudas
corresponderá al Ministerio del Interior, bien directamente o a través de los Delegados o
Subdelegados, en su caso, del Gobierno de acuerdo con las directrices e instrucciones de la
Dirección General de Protección Civil. Para ello, podrán recabar la colaboración de las
Pág. 114
autoridades locales y la intervención de los servicios de los distintos Departamentos

ministeriales y Organismos dependientes de los mismos. Las ayudas de carácter inmediato
que se presten se financiarán con cargo a los créditos consignados en los Presupuestos
Generales del Estado y de los Organismos autónomos para atenciones motivadas por
siniestros, catástrofes u otras necesidades de reconocida urgencia.
Las anteriores medidas se adoptarán con independencia y sin perjuicio de las
que puedan emprenderse por las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales
con cargo a los créditos consignados en sus presupuestos específicos para ayudas,
beneficios, subvenciones y demás que puedan solicitarse con ocasión de los referidos
eventos. Estas medidas, pueden ser, entre otras:
a) Subvenciones con cargo a los créditos de Planes Provinciales para las reparaciones
en obras y servicios de las Corporaciones Locales, siempre que se ajusten a la normativa
vigente en la materia y los créditos correspondientes no se hallen asignados directamente por
los Presupuestos Generales del Estado o por acuerdo del Consejo de Ministros.
b) Subvenciones y ayudas de Departamentos ministeriales y Entidades públicas.
c) Prioridad en la tramitación y concesión de créditos ordinarios por las Entidades
Oficiales de Crédito y posibilidad de concesión de créditos excepcionales por las mismas.
d) Concesión de moratorias u otros beneficios en la amortización de créditos
pendientes.
e) Concesión de franquicias arancelarias para la reposición de material.
f) Moratorias en el abono de las obligaciones correspondientes a la Seguridad Social,
de acuerdo con la legislación vigente en la materia.
g) Asignación de fondos de empleo comunitario para la realización de obras de
reparación de los daños causados.
h) Concesión de cupos de viviendas de protección oficial de promoción pública.
i) Programación y ejecución de obras municipales o provinciales de nuevo
establecimiento, ampliación o reparación, a cargo de Organismos estatales.
j) Declaración de urgencia a efectos de ocupación de terrenos, contratación y
ejecución de obras en relación con lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley de Expropiación
Forzosa, y en la Ley de Contratos del Estado.
k) Asistencia y asesoramiento de carácter técnico, jurídico y administrativo.
l) Ejecución de obras y cualesquiera otras actuaciones dirigidas a la reparación de los
daños causados y a evitar en el futuro la repetición de los hechos catastróficos producidos.
No obstante lo anterior, quedan excluidos de las medidas señaladas los daños que sean
indemnizables por compañías de seguros, mutuas o entidades de carácter similar, de
naturaleza pública o privada, o los que sean consecuencia de riesgos susceptibles de previo
aseguramiento. Sin embargo, cuando, por razón de las personas afectadas por los daños o por
el carácter de las circunstancias que los hubieran originado, concurran motivos de equidad, el
Gobierno podrá acordar la concesión de las ayudas señaladas, sin que, en este caso, la suma
total de las indemnizaciones percibidas sea superior al montante de los daños producidos. La
apreciación de las circunstancias de equidad a corresponderá al Gobierno a propuesta de la
Comisión Nacional de Protección Civil y previo informe de los Ayuntamientos o
Pág. 115
Diputaciones, en función del ámbito territorial comprendido en la zona catastrófica, y, en todo

caso, de las organizaciones que agrupen los intereses sectoriales afectados.
El Ministro del Interior, previo estudio, coordinación y propuesta de la Comisión
Nacional de Protección Civil, oída la Comisión Provincial de Gobierno respectiva, podrá
proponer la elevación al Gobierno de los Planes de actuaciones reparadoras descritas. A tal
fin, serán convocados, en representación de los Departamentos cuya competencia se vea
afectada por las decisiones que hayan de adoptarse, los Subsecretarios de los mismos o
Directores generales en quienes deleguen y especialmente, de los Ministerios de la
Presidencia, Hacienda, Obras Públicas y Urbanismo, Agricultura, Economía y Comercio,
Trabajo, Sanidad y Seguridad Social y Administración Territorial. Estas actuaciones
reparadoras se financiarán, de conformidad con lo acordado por el Gobierno al aprobar los
planes correspondientes, con cargo a los créditos de los distintos Departamentos ministeriales
y Organismos dependientes de los mismos para las actividades que se correspondan con la
naturaleza de los daños ocasionados.
En el plazo de 15 días a partir de la fecha en que se hubiera producido el hecho,
teniendo en cuenta las propuestas y solicitudes que en su caso se formulen por las
Autoridades municipales o provinciales, organizaciones profesionales, entidades privadas o
particulares, efectuadas las comprobaciones oportunas y previo informe de la Comisión
Provincial de Gobierno, el Gobernador Civil deberá remitir el escrito de iniciación del
expediente a la Comisión Nacional de Protección Civil. En este escrito o en los documentos
complementarios que se adjunten se harán constar los siguientes extremos:
a) Zona territorial y volumen de población afectados.
b) Descripción del hecho y justificación de su gravedad y carácter catastrófico.
c) Descripción detallada de los daños producidos.
d) Valoración económica de los daños con indicación de los elementos tenidos en
cuenta para realizarla.
e) Consecuencias económicas y sociales que se hayan producido o que
previsiblemente hayan de producirse.
f) Ayudas concretas que se solicitan, con expresión del carácter y contenido de las
mismas.
g) Cualquier otra circunstancia que permita evaluar los efectos, cuantía o carácter de
los daños y determinar las medidas adecuadas para su reparación.
La Comisión Nacional de Protección Civil estudiará, coordinará y propondrá al
Gobierno, en el plazo de 15 días a partir de la recepción del expediente, las medidas a adoptar
para la rehabilitación de los servicios públicos afectados y para la reparación de los daños
producidos. Los daños que afecten exclusivamente a bienes adscritos o a competencias
atribuidas a un solo Ministerio, el Subdelegado del Gobierno, previo informe de la Comisión
Provincial de Gobierno, remitirá el expediente a la Dirección General de Protección Civil, que
lo tramitará al Ministerio correspondiente.
En los casos excepcionales, bien por la magnitud de la catástrofe, la precaria situación
de la población, afectada o la urgencia en la adopción de medidas para evitar el incremento de
los daños sufridos, el Ministerio del Interior podrá proponer directamente al Gobierno la
adopción de medidas concretas con el fin de paliar en lo posible las consecuencias de los
daños, justificando tales circunstancias en el propio expediente.
Pág. 116
La declaración de hecho o zona catastrófica, la determinación de las ayudas,

beneficios, subvenciones y medidas que en cada caso deban adoptarse, así como la
designación de los Departamentos ministeriales y Organismos autónomos a quienes
corresponda la financiación y ejecución de las mismas, corresponde al Consejo de Ministros.
Este acuerdo será inmediatamente comunicado a la Comisión Nacional de Protección Civil,
Departamentos y Organismos interesados, así como al Gobierno Civil de la provincia o
provincias a que pertenezcan las zonas afectadas. Una vez declarada, los Subdelegados del
Gobierno, velarán por la ejecución de las medidas aprobadas por el Gobierno e informarán
mensualmente a la Comisión Nacional de Protección Civil sobre el cumplimiento de los
acuerdos adoptados y sobre la efectiva aplicación de las ayudas a los fines para los que fueron
concedidas, al objeto de que dicha Comisión pueda ejercitar la función coordinadora que le
corresponde. La evaluación respecto del cumplimiento de lo acordado por el Consejo de
Ministros o por los Ministerios competentes, se llevará a cabo por la Comisión Nacional de
Protección Civil, cuyos informes serán elevados periódicamente a aquél por el Ministro del
Interior con las propuestas que procedan para la solución de los problemas que se observen.
La declaración de zona catastrófica conlleva la adopción con carácter urgente de un
conjunto de medidas paliativas y reparadoras adecuadas a la situación creada, que contribuyan
al restablecimiento inmediato de la normalidad en las zonas siniestradas. Al mismo tiempo
supone el establecimiento de los procedimientos que garanticen con la necesaria rapidez y
flexibilidad la financiación de los gastos que se deriven de la reparación de los daños
catastróficos producidos y de la realización de los servicios públicos afectados. Esto es,
implica la previsión para lograr que la aplicación de las medidas reparadoras se lleve a cabo
mediante la debida coordinación y actuaciones entre los órganos y autoridades de la
Administración Central y de las Comunidades Autónomas respectivas.
Además de lo expuesto, la declaración de zona catastrófica podrá establecer la
inhabilidad de determinados días a efectos judiciales, administrativos, mercantiles, notariales
y civiles, a los efectos de poder atender mejor al evento, contribuyendo a la normalización de
la situación. Igualmente, podrá determinar las prescripciones relativas a los seguros así como,
en su caso, la habilitación de créditos extraordinarios para proceder al urgente abono de las
indemnizaciones pertinentes. Contendrá las previsiones sobre las moratorias que se
establezcan, determinando las personas beneficiadas y derechos afectados. Así pueden afectar
a las diferentes obligaciones de pago, tales como créditos hipotecarios y pignoraticios, sus
amortizaciones e intereses vencidos, y las condiciones para que se apliquen. Así mismo
pueden establecerse aplazamientos, minoraciones y exenciones de las cuotas de los impuestos
y contribuciones que se señalen, en tanto que afectadas por la catástrofe y, en su caso, la
devolución de las abonadas.
La declaración de zona catastrófica podrá afectar, igualmente, a los expedientes de
regulación de empleo que tengan su causa en los daños producidos por las lluvias torrenciales
y tormentas, que podrán tener la consideración de provenientes de una situación de fuerza
mayor, con las consecuencias que se derivan de ésta y que se contemplan en los artículos 47 y
51 del Estatuto de los Trabajadores y 12.2 de la Ley de Protección por Desempleo. En los
expedientes en que se resuelva favorablemente la suspensión temporal de contratos en base a
circunstancias excepcionales, la autoridad laboral podrá autorizar que el tiempo en que se
perciban las prestaciones por desempleo que traigan su causa inmediata de las lluvias
torrenciales y tormentas no se compute a efectos de consumir los períodos máximos de
percepción establecidos. Igualmente, podrá autorizarse que se perciban prestaciones por
desempleo aquellos trabajadores incluidos en dichos expedientes que carezcan de los períodos
de cotización necesarios para tener derecho a las mismas.
Pág. 117
En la norma de declaración podrá preverse la concesión de créditos extraordinarios,

expresando la cuantía y la partida presupuestar a la que se imputan, para la atención del
evento. En este punto, podrán autorizarse la transferencias necesarias para la atención de las
ayudas, subvenciones o beneficios, gastos e inversiones y demás atenciones relacionadas con
la finalidad del mismo. Para ello el Instituto de Crédito Oficial podrá concertar operaciones de
crédito, por el importe que se determine, con la finalidad exclusiva de financiar los créditos
excepcionales que puedan acordarse para atender a las personas o Entidades que hayan
sufrido daños directos como consecuencia del desastre o calamidad. Podrán concederse,
igualmente, moratorias para los afectados que tengan créditos pendientes.
La declaración podrá llevar implícita la posibilidad de declarar zonas de actuación
especial a las áreas afectadas con objeto de que puedan restaurarse en lo posible y reponerse
en la situación anterior a la catástrofe.
Por último, la declaración de zona catastrófica supone el establecimiento de los
mecanismos de colaboración y cooperación de las distintas Administraciones implicadas, y,
en su caso, la creación de órganos específicos que gestionen las medidas adoptadas.
Web Ministerio Interior

http://www.proteccioncivil.org/sgsgr/sgsgrpre.htm
AYUDAS EN CASOS DE SINIESTROS O CATASTROFES

NORMATIVA REGULADORA Y CONCEPTO
AYUDAS A UNIDADES FAMILIARES DAMNIFICADAS
AYUDAS A CORPORACIONES LOCALES DAMNIFICADAS
AYUDAS A PERSONAS FÍSICAS O JURÍDICAS POR PRESTACIÓN DE BIENES O
SERVICIOS
PLAZO DE LA SOLICITUD Y PROCEDIMIENTO APLICABLE
PAGO Y JUSTIFICACION
Pág. 118

Curso de Proteccion Civil Upv - Modulo 6 - Fases de La Emergencia

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Diploma de Especialización Profesional

Universitario en Protección Civil y Gestión

Alfonso López de Vicuña Benito.

7. LA RECUPERACIÓN O VUELTA A LA NORMALIDAD. ................................................... 105

1.2. LOS RIESGOS

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1.2.1. ANÁLISIS Y MAPAS DE RIESGO

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! Actuaciones en masa: tratan de diversificar la vegetación evitando superficies muy

2.1.4. COMENTARIOS Y EJEMPLOS SOBRE VIGILANCIA

El periódico “La Razón”de Madrid ofrecía un artículo el 01.08.04 con el siguiente

Artículo del periódico “Diario de Ibiza” 05/01/2004

2.2. EL RIESGO DE INUNDACIONES

La prevención en el riesgo de inundaciones se ha abordado desde tres ámbitos:

El Plan de Acción Territorial de carácter sectorial sobre prevención del riesgo de

De esta forma, el PATRICOVA contiene:

! Una serie de actuaciones de carácter no vinculante contra el impacto actual de las

De esta forma, los aspectos que aborda el plan son:

! Realizar una análisis de la situación actual del impacto existente en la Comunidad

! Normativa técnica y de protección aplicables en la ejecución del Plan

El plan consta de los siguientes documentos: Memoria, Programa de Actuaciones,

El PATRICOVA establece 6 niveles de riesgo en función del período de retorno y el

Calado > 80 Calado < 80

Periodo de Retorno < 25 años 1 3

25 años < Periodo de Retorno < 100 años 2 4

Estos estudios de inundabilidad deberán contener:

Respecto a las limitaciones al uso del suelo, el PATRICOVA establece lo siguiente:

También establece que el planeamiento, en ningún caso podrá dar lugar a un

Todas estas limitaciones son sobre planeamientos futuros, los planeamientos ya

2.2.2. L A S CAMPAÑAS DE PREVENCIÓN DE INUNDACIONES:

La campaña consta de dos fases: