EL CÓDIGO DE ÉTICA PÚBLICA Y LA CULTURA DEL COMPLIANCE

1. INTRODUCCIÓN
De nada sirve tener implantado un código de ética pública, un canal de
comunicaciones o un sistema, si no es conocido por las personas a quienes
se aplica; es decir, todo el esfuerzo realizado por cualquier organización
en implantar un modelo quedará en agua de borrajas si no va
acompañado de un plan de formación y comunicación.1
Adelantamos desde ya que no es finalidad del presente estudio la
realización de un análisis exegético de la Ley N° 19.823. Por el contrario,
el fin del mismo se encuentra pautado por la necesidad de esclarecer si es
suficiente, a los efectos de orientar al funcionario público hacia una
cultura ética y de cumplimiento de deberes y obligaciones, sancionar, sin
más, una ley que contenga un Código Ética Pública.
En ese entendido, debemos comenzar por expresar que el Poder
Legislativo de la República Oriental del Uruguay sancionó la Ley N° 19.823,
por la cual se establece y se declara de interés general el Código de Ética
de la Función Pública (Art. 1°, inciso 1°).
A su vez, el inciso 2° del Art. 1° de la Ley N° 19.823 establece que la misma
tiene por objeto regular las conductas de los funcionarios públicos
definidos en los artículos 2° y 3°… de la ley precitada.
Entendemos que el término o expresión regular fue utilizado en su sentido
restringido, el cual corresponde a la acción y efecto de normar
conductas, quedando fuera del ámbito objetivo de aplicación aquellas
medidas públicas dirigidas a controlar, influir y encauzar la actuación de
sujetos de derecho, sin constituirse o concretarse en reglas de derecho 2.
Si bien la intención subyacente en la sanción de un Código de Ética a
través de una regla de derecho de índole legal es plausible, el legislador
obvió un extremo que resulta tan importante como el propio Código: el
establecimiento de procesos, responsabilidades, métodos e instancias

1
SUBIRIANA, SILVIA y FORTUNY, ,MIQUEL “ Compliance en el Sector Público”, Pág. 136, Ed. ARANZADI,
Navarra, 2020.
2
DEL GUAYO, IÑIGO “Regulación”, Pág. 123 , Ed. MARCIAL PONS, Madrid, 2019.
para el efectivo conocimiento y observancia de las obligaciones y deberes
contenidos en dicho Código y que tendrán como destinatario último al
funcionario público.
La finalidad primera de un Código de Ética, entonces, es lograr una
comunión de intereses y valores entre un grupo de personas que
desarrollan una misma actividad, evitando las acciones irregulares que
puedan llegar a horadar la imagen de la entidad a la que pertenecen.
Por lo tanto, si desde un punto de vista teleológico lo que motiva la
redacción de un Código de Ética es proteger la imagen de la
Administración Pública y salvaguardar su responsabilidad, la falta de
difusión de los preceptos del Código, de la elaboración de un mapeo de
riesgos y de un desarrollo de reglamentación y prescripciones
administrativas internas que permitan su plena aplicación, conspira
contra la consecución de dicho fin (compliance).

2. QUÉ ES EL COMPLIANCE
El término compliance supone un anglicismo que literalmente significa
conformidad o cumplimiento.
Sin embargo existe una corriente de opinión que afirma que se trataría de
un acrónimo, en el que convivirían dos términos semánticamente
diferentes pero complementarios: comply (cumplir) y explain (explicar).
En cualquiera de ambos supuestos, la expresión implicaría un
cumplimiento normativo, pero dentro de un marco fáctico en el cual el
sujeto que lleva a cabo la conducta debida conoce cabalmente las razones
por las cuales se encuentra obligado a llevar a cabo dicha conducta.
Sin embargo, la expresión cumplimiento normativo tiene una denotación
que va mucho más allá del cumplimiento de reglas de derecho o
heterónomas, ya que incluye en su seno el cumplimiento de aquellas
reglas sobre las cuales el sujeto obligado decide dar acatamiento por su
propia voluntad (autorregulación).
Así las cosas, el término compliance podría definirse como la adopción de
un conjunto de medidas de control interno para mitigar el riesgo de
imposición de sanciones, derivado del ejercicio de actividades / procesos
incumpliendo la normativa aplicable3.
A la descripción que venimos de ver podría incluirse que se trata, además
de medidas de control, y en primer lugar, de un diagnóstico de aquellos
riesgos en los que se puede ver involucrada una organización cualquiera,
por el hecho de no actuar en consonancia con las normas jurídicas y
demás reglas que se le imponen (hetero-imposición / auto-imposición).
Tal es la relevancia que ha tomado el fenómeno en estudio, que existen
opiniones muy calificadas las cuales refieren a la necesidad de crear un
nuevo derecho: el derecho del compliance. Este derecho deberá ir más allá
del cumplimiento del Ordenamiento Jurídico, ya que éste debe darse por
supuesto. En ese sentido el derecho del compliance iría más allá del
derecho creado por los poderes públicos, incluyéndose en el mismo el
cumplimiento las normas creadas por los propios involucrados. 4
El eje vertebrador de toda cultura de compliance se encuentra constituido
por un Código de Conducta o Código de Ética Pública, que supone el texto
de mayor generalidad y alcance para una organización pública
determinada.
Luego de él se encontrarían las diversas disposiciones concretizadoras, las
cuales ayudan a la efectiva aplicación y aplicabilidad del Código de Ética.
Por lo tanto y en este caso, es la persona pública estatal quien tiene
impuestas obligaciones y deberes de compliance (cuando provienen de
reglas de derecho de índole legal) y determina aquellas otras obligaciones
y deberes (autorregulación a través de Código de Ética) cuyo riesgo y
acaecimiento de incumplimiento peveendrá, detectará y gestionará en
una o varios programas de compliance.5
La función de compliance dentro de una organización, pública o privada,
puede llevarse a cabo a través de un órgano unipersonal o pluripersonal,
pero con la suficiente independencia y autonomía que le permitan llevar a
cabo correctamente sus funciones.
Dentro de lo que es la cultura del compliance, los conceptos
“independencia y autonomía” tienen un alcance singular.

3
FORTUNY, MIQUEL “¿Qué es compliance?. Obra citada, Pág. 39.
4
FRANCH, MARTA “El compliance en el procedimiento administrativo”, Ob. Cit. Pág. 171.
5
http://www.eticaycompliance.com.ar/external/libro_blanco_mompliance_arg.pdf
La independencia supone una aspecto estructural del órgano de
cumplimiento de compliance, que suponga una posición destacada del
mismo dentro de la escala de jerarquía de la organización, evitando
cualquier injerencia sobre su actuación.
La autonomía, por su parte, implica una serie de atribuciones que le
permitan actuar sobre hechos, actos u omisiones que se verifiquen
dentro de la organización, sin necesidad de autorizaciones o visados de
parte del órgano jerárquico de dicha organización.

3. EL INFORME NOLAN
Todo fenómeno cultural humano debe contar, necesariamente, con
eventos o antecedentes fácticos a partir de los cuales se irá construyendo
esa nueva realidad.
En el caso del compliance deberíamos remontarnos al Informe Nolan, el
cual resulta ser la concreción en un texto informativo, de una serie de
principios, recomendaciones y normas de conducta dirigidas a la función
pública.
La denominación del informe mencionado hace honor al juez británico
Lord Michael Patrick Nolan, que presidió un Comité de Expertos en el año
1995, creado a instancias del entonces primer ministro británico Sir Jhon
Major. Este Comité de Expertos tenía por finalidad la creación de un
documento que contuviera una serie de pautas, principios y la redacción
de un Código de Conducta para la Vida Pública.
El Informe Nolan consta de una primera parte conformada por siete
principios generales aplicables a la actuación de los agentes públicos en el
desarrollo de sus actividades (principios de la vida pública); estos son:
capacidad de asumir el interés público, integridad, objetividad,
responsabilidad, transparencia, honestidad y capacidad de decisión. 6
Luego, encontramos una serie de recomendaciones de carácter general,
entre los que se encuentran la necesidad de reafirmar, en el ejercicio de
la función pública, el deber ético de toda organización estatal de redactar
y poner en vigencia un Código de Conducta, la existencia de medios de

6
A los efectos de lograr un mayor detalle de conocimiento, recomiendo ver
http://www.carm.es/chac/interleg/arti0008.htm
control independientes, la formación de los funcionarios públicos en
materia de normas de conducta.
Por último, aparece en el documento un Código de Conducta, que en su
esencia establece el deber de lealtad, honestidad, transparencia y
colaboración del funcionario público, sin importar el signo político del
Gobierno legalmente constituido.
Los códigos de ética y de conducta tienen enorme arraigo y tradición en
los países anglosajones, por ello es posible afirmar que desde dicha área
geográfica se han extrapolado sus disposiciones y principios al derecho
europeo continental y desde allí, a Latinoamérica.
El Informe Nolan forma parte de esa tradición, marcando un antes y un
después a partir de su concreción, sentando las bases para la aparición y
el desarrollo del compliance.

4. EL CONTENIDO NORMATIVO DE LA LEY N° 19.823

Como afirmáramos al principio, no es intención del presente trabajo la
concreción de un análisis exegético del Código de Ética Pública, contenido
en la Ley N° 19.823, sino efectuar un estudio crítico respecto de dicha
normación legislativa -que regula un aspecto trascendente del actuar
administrativo-, en su relación con la real posibilidad de que dicha
normación sea conocida, comprendida y aplicada debidamente por sus
destinatarios.
Habiendo aclarado nuevamente este punto, es menester indicar que en el
vértice superior de toda cultura del compliance se encuentra,
necesariamente, el Código de Ética Pública.
Lo recién expresado es aplicable tanto a organizaciones privadas o
públicas y en este último caso, para estatales o no estatales. En dicho
Código se encontrarán las líneas directrices de actuación en relación a los
presupuestos, sujetos afectados, modalidades y finalidades en la
aplicación de la cultura de compliance institucional.
Es de orden indicar, liminarmente, que consideramos que los preceptos
contenidos en la Ley N° 19.823 cumplen cabalmente con la aserción recién
efectuada: dichos preceptos jurídicos establecen pautas generales de
actuación a los funcionarios públicos7, para que estos se desenvuelvan en
el marco de su actividad funcional, de acuerdo a principios generales,
normas jurídicas y valores organizacionales.
Ellos determinarán un ejercicio de sus atribuciones en el que deberá
primar la buena fe, la imparcialidad, el correcto desempeño de sus
deberes y obligaciones, la rectitud, la eficacia y la eficiencia.8
Respecto de estos dos últimos estándares de conducta, receptados por el
Derecho desde la Ciencia Económica, podemos afirmar que los mismos
condensan todos y cada uno de los aspectos inmanentes en la cultura del
compliance.
Los estándares de eficacia y eficiencia tienen raigambre constitucional,
en mérito a su mención efectuada de forma razonablemente implícita en
el inciso 1° del Art. 60 de la Constitución de la República.
En efecto, dicha norma constitucional expresa: La ley creará el Servicio
Civil de la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados, que tendrá los cometidos que ésta establezca para
asegurar una administración eficiente.
La eficiencia supone el logro de los fines a cargo de la Administración con
el menor costo material, humano y temporal posible; pero es claro de
que para poder ponderar si una determinada actuación de la
Administración resultó eficiente, se debe haber alcanzado el objetivo o fin
planteado , lo que nos lleva, necesariamente, al terreno de la eficacia
(logro de los fines a cargo de la Administración).
Por lo tanto, no existirá ponderación de la eficiencia de un actuar
administrativo sin antes haberse verificado el logro de los fines a cargo de
la Administración (eficacia).
Ahora bien, en el iter que transita desde la identificación de una
necesidad que debe ser cubierta o abordada por la Administración, hasta
la obtención del resultado, se verificarán múltiples instancias que
comienzan en la planificación de cómo y cuándo se actuará, pasando por
la ejecución de las medidas y culminando en el control de lo actuado.

7
El Art. 2° de la Ley N°19.823 expresa: A los efectos de la presente ley se entiende por funcionario público, a
toda persona que, cualquiera sea la forma jurídica de vinculación con la entidad respectiva, desempeñe función
pública, a título oneroso o gratuito, permanente o temporaria, en cualquier persona de derecho público estatal y no
estatal.
8
Arts. 5, 6 y 7 de la Ley N° 19.823.
Dentro de los procedimientos administrativos, a través de los cuales se
vehiculizará el ejercicio de las potestades jurídico-administrativas,
tomarán intervención decenas de funcionarios públicos, a quienes les
corresponderá desde llevar a cabo desde tareas meramente materiales,
pasando por el desenvolvimiento de funciones técnicas, hasta llegar al
ámbito decisorio de la Administración.
En ese derrotero podrán verificarse apartamientos o desviaciones, cuya
trascendencia podrá suponer una irregularidad casi intrascendente, hasta
otras desviaciones que por su relevancia jurídica y ética podrán no sólo
afectar los actos jurídicos emanados del órgano público administrativo de
que se trate, sino, también, comprometer la buena imagen y
responsabilidad de la Administración.
Como puede apreciarse, el Código de Ética de un organismo u órgano
público estatal pautará los límites de las conductas funcionales desde un
punto de vista no sólo jurídico, sino también ético.
Se trata de un texto que tiene la misión de diseñar e implementar a nivel
macro un sistema de cumplimiento normativo. Pero debido a las múltiples
aristas y derivaciones que tiene la propia temática del cumplimiento
normativo, no es suficiente con la sanción por vía legal de un Código de
Ética.
Tratándose de un sistema, deberá estar estructurado en diferentes
niveles de complejidad y concreción, que permitan la “bajada” de las
normas de cumplimiento a niveles de actuaciones particularizados.
Además de la concreción y tan importante como ésta, las normas de
compliance necesitan del efectivo conocimiento de los destinatarios de las
mismas.
Si bien es cierto que en nuestro Ordenamiento la ignorancia de la ley no
sirve de excusa, cierto es, también, que lo que tiende a proteger la
cultura del compliance es la imagen reputacional de la Administración
Pública, sirviendo de poco dicho principio de Teoría General del Derecho
cuando se conocen hechos acaecidos dentro de la Administración,
reñidos con aspectos jurídicos o éticos por parte de la opinión pública.
Por ello será mucho más beneficioso para ésta la evitación de que sus
agentes incurran en conductas proscritas, evitando la generación de un
escándalo social y desprestigio de las autoridades y del Estado, que
posicionarse sobre una cuestión meramente formal y carente de realidad
de que cualquier funcionario público debe y puede conocer todo el
complejo e inabarcable entramado de normas constitucionales, legales y
reglamentarias de nuestro Ordenamiento que le fueren aplicables.
Una cultura del compliance o del cumplimiento normativo no puede estar
sustentada únicamente en la sanción de una norma legal; por el
contrario, es necesario un desarrollo de planes de implementación de un
sistema integral, en el que se encuentre presente un mapeo de riesgos,
plan de evitación de acaecimiento de riesgos y el desarrollo de la
implementación de dicho plan, que necesitará, obviamente, de la
inducción a los agentes públicos involucrados que lo deben cumplir y
hacer aplicar.
He ahí la falla notoria que le vemos al Código de Ética Pública, el cual,
más allá de sus antecedentes 9, supone la consagración de una cultura de
responsabilidad ética de los agentes públicos.
Para que dicha cultura del compliance arraigue en nuestras instituciones
públicas, se debería reglamentar dicha norma legal, estableciendo
pautas claras a nivel de las diferentes Administraciones Públicas, que
propenda la implementación del Código de Ética Pública a nivel de
Poderes del Estado y órganos constitucionales.
A su vez, para el caso de los Gobiernos Departamentales, Entes
Autónomos y Servicios Descentralizados, la propia reglamentación
debería exhortar a éstos a que tomen medidas de similares características
en su ámbito.
La Oficina Nacional de Servicio Civil, a través de la ENAP, y la Junta de
Transparencia y Ética Pública deberían tener participación en el proceso
de implementación efectiva del este Código de Ética Pública, asesorando
a los diferentes organismos y órganos públicos en el desarrollo de planes
de detección y prevención de prácticas corruptas o reñidas con la ética
pública.
La principal herramienta de compliance se encuentra vigente, pero no es
suficiente sólo con ella; se necesita de una actitud proactiva de diferentes
actores del Estado, que propenda a la efectivización de los planes de
compliance en los diferentes estratos de la Administración.

9
Nos referimos aquí a la Ley N° 17.060 y a su Decreto reglamentario N° 30/003.