CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA MOQUEGUA -

Sistema de Notificaciones Electronicas SINOE

SEDE NUEVO PALACIO - AV. MALECON RIBEREÑO S/N,
Vocal:COAGUILA MITA ELOY ALBERT /Servicio Digital - Poder Judicial
del Perú
Fecha: 18/08/2021 10:26:53,Razón: RESOLUCIÓN JUDICIAL,D.Judicial:
MOQUEGUA / MARISCAL NIETO,FIRMA DIGITAL

CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA MIXTA - Sede Nuevo Palacio
MOQUEGUA - Sistema de EXPEDIENTE : 00017-2021-0-2801-SP-CI-01
Notificaciones Electronicas SINOE
MATERIA : ACCION DE AMPARO
SEDE NUEVO PALACIO - AV.
MALECON RIBEREÑO S/N, RELATOR : EDGAR CATACORA GUTIERREZ
Vocal:NAJAR PINEDA Rodolfo
Socrates FAU 20159981216 soft
DEMANDADO : GOBIERNO REGIONAL REPRESGOB ZENON CUEVAS PARE ,
Fecha: 18/08/2021 11:09:25,Razón:
RESOLUCIÓN
PROCURADOR PUBLICO DEL GOBIERNO REGIONAL ,
JUDICIAL,D.Judicial: MOQUEGUA
/ MARISCAL NIETO,FIRMA
DEMANDANTE : MOLLENEDO OLAYUNCA, SILVIA FORTUNATA
DIGITAL

Resolución N°: 06
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA
MOQUEGUA - Sistema de
Notificaciones Electronicas SINOE Moquegua, dieciséis de agosto
Del dos mil veintiuno.-
SEDE NUEVO PALACIO - AV.
MALECON RIBEREÑO S/N,
Vocal:GONZALEZ AGUILAR
Wilbert FAU 20159981216 soft
Fecha: 22/08/2021 17:07:42,Razón: SENTENCIA
RESOLUCIÓN
JUDICIAL,D.Judicial: MOQUEGUA
/ MARISCAL NIETO,FIRMA
DIGITAL

CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA

MOQUEGUA - Sistema de
Notificaciones Electronicas SINOE I.- PARTE EXPOSITIVA.-
SEDE NUEVO PALACIO - AV.
MALECON RIBEREÑO S/N,
Secretario De Sala:CHAMBE
VARGAS Rosemary Lilian FAU
20159981216 soft
VISTO.- La demanda de Acción Popular de fojas 34 a 43, interpuesta por el SINDICATO DE
Fecha: 23/08/2021 11:00:53,Razón:
RESOLUCIÓN
JUDICIAL,D.Judicial: MOQUEGUA TRABAJADORES UNIDOS DEL GOBIERNO REGIONAL DE MOQUEGUA – SITRAU –
/ MARISCAL NIETO,FIRMA

GR.MOQ representado por su secretaria general SILVIA FORTUNATA MOLLENEDO

OLAYUNCA, en contra del GOBIERNO REGIONAL DE MOQUEGUA, representado por su
Gobernador Regional ZENÓN CUEVAS PARE, con citación del PROCURADOR PÚBLICO DEL
GOBIERNO REGIONAL DE MOQUEGUA, mediante la cual peticiona:

a. Se declare inconstitucional en parte la Resolución Ejecutiva Regional N° 321-2020-

GR/MOQ de fecha 12.08.2020 por infringir de manera directa: i) el derecho y principio
constitucional de igualdad ante la ley y el ii) el principio constitucional y convencional de
progresividad y no regresividad de derechos laborales.

b. Se paguen los costos del proceso.

1.- Hechos expuestos en la demanda. La demandante argumenta que mediante Resolución

Ejecutiva Regional N° 1069-2008-GR/MOQ de fecha 07.11.2008 se aprobó la Directiva N° 003-
2008-GOB-REG-MOQ/DRA – Normas para Captación y Administración de Recursos
Directamente Recaudados del Gobierno Regional de Moquegua, cuyo numeral 5.8 dispuso lo
siguiente: “Los recursos directamente recaudados serán utilizados prioritariamente para atender
requerimientos de adquisición, mantenimiento y reparación de los equipos ligados a la
generación de dichos recurso (hasta 60%), para actividades de captación del personal de la
institución (hasta 10%), así como para el otorgamiento de racionamiento, movilidad y

1
alimentación para personas (la diferencia para completar el 100%)”. Posteriormente con fecha
03.03.2004 se emitió la Resolución Ejecutiva Regional N° 040-2014-GR/MOQ que aprobó:
“Artículo primero: modificar el numeral 5.8. de la Directiva N° 003-2008-GOB-REG-MOQ/DRA,
quedando redactado como sigue: 5.8.- Los recursos directamente recaudados serán utilizados
de acuerdo al siguiente detalle: 30% de libre disponibilidad, los mismos que serán utilizados de
acuerdo a las prioridades de gasto que determine la dirección Regional de Administración; 20%
mantenimiento y reposición de los activos que generan y el 50% para la captación,
racionamiento, movilidad y alimentos del personal nombrado y contratado en el régimen del
Decreto Legislativo N° 276” (el subrayado es copia de la demanda); finamente – refiere – con
fecha 12.08.2020 se emitió la Resolución Ejecutiva Regional N° 321-2020-GR/MOQ
(cuestionada) que aprobó modificar el artículo primero y segundo de la Resolución Ejecutiva
Regional N° 40-2014-GR/MOQ de la siguiente manera: “Artículo primero: Modificar el numeral
5.8 de la Directiva N° 003-2008-GOB-REG-MOQ/DRA… disponiendo 5.8.- Los recursos
directamente recaudados serán utilizados de acuerdo al siguiente detalle: 50% racionamiento y
movilidad para el personal nombrado y funcionarios comprendidos en el régimen del Decreto
Legislativo N° 276 y que ocupen plaza CAP y el 50% libre disponibilidad para gastos de la Sede
Central del Gobierno Regional de Moquegua, EXCEPTO: los recursos directamente recaudados
provenientes del alquiler del inmueble para el funcionamiento de la I.E.P. INNOVA SCHOOLS,
recursos que serán utilizados para financiar gastos en materia de Educación, Cultura, Deporte,
Ciencia y Tecnología, en beneficio de los estudiantes de la región Moquegua” (subrayado
copiado de la demanda). De lo cual señala la demandante que la última resolución citada
excluye de su numeral 5.8. al personal contratado en el régimen del D. Leg. 276 y restringe su
derecho a recibir asignaciones por concepto de racionamiento, movilidad y alimentos por parte
del 50% de los recursos directamente recaudados del GRM, aclarando que los trabajadores
repuestos mediante mandato judicial son repuestos con contrato indeterminado, es decir, que
tienen la condición de contratados indeterminados bajo el régimen laboral público 276 y que la
nueva modificación cuestionada recorta su derecho a percibir las asignaciones antes aludidas
que en años anteriores si percibieron, lo cual – a su criterio – colisiona con el derecho a la
igualdad ante la ley ya que no se ha sustentado la razón por la que los repuestos judiciales han
sido excluidos de percibir dicho beneficio, y se afecta también el principio de progresividad y no
regresividad de los derechos laborales.

2.- Contestación a la demanda. Por escrito de fojas 61 a 65, el PROCURADOR PÚBLICO DEL
GOBIERNO REGIONAL DE MOQUEGUA se apersona al proceso y contesta la demanda

2
señalando que la demandante no ha tomado en cuenta que la Ordenanza Regional N° 17-2014-
CR/GRM de fecha 19.12.2014 precisó en su artículo primero crear el fondo regional de apoyo
económico y social del GRM para los estudiantes que demuestren alto rendimiento académico y
deportivo y representen a la ciudad de Moquegua en competencias oficiales en el ámbito
nacional e internacional; y, su artículo segundo dispuso que los recursos generados mediante el
contrato establecido con Urbi propiedades por el alquiler del área materia del contrario,
propiedad del GRM, por la suma de 8 mil dólares el m2, hasta el periodo de recuperación, será
priorizado para los estudiantes que demuestren alto rendimiento académico y deportivo. Por
tanto, reitera que la Ordenanza Regional antes referida ha sido emitida por el consejo regional de
Moquegua, teniendo en cuenta sus facultades y atribuciones conferidas en la constitución
política del Estado y la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales.

II.- PARTE CONSIDERATIVA.-

PRIMERO: LOS ARGUMENTOS DE LAS PARTES. Se tienen las siguientes anotaciones:

1.- Como aparece del escrito de la demanda, es pretensión de la demandante que se declare
inconstitucional en parte la Resolución Ejecutiva Regional N° 321-2020-GR/MOQ de fecha
12.08.2020 en el extremo de su artículo primero que resuelve:

“MODIFICAR el artículo primero y segundo de la Resolución Ejecutiva Regional N° 40-

2014-GR/MOQ de fecha 03 de febrero del 2014, el cual queda redactado de la siguiente
manera:

ARTÍCULO PRIMERO: MODIFICAR el numeral 5.8 de la Directiva N° 003-2008-GOB-

REG-MOQ/DRA “Normas para la Captación y Administración de Recursos Directamente
Recaudados en el Gobierno Regional de Moquegua” (…)

5.8. Los Recursos Directamente Recaudados serán utilizados de acuerdo al siguiente

detalle: 50% racionamiento y movilidad para el personal nombrado y funcionarios
comprendidos en el régimen del Decreto Legislativo N° 276 y que ocupen una plaza
CAP y el 50% libre disponibilidad para gasto de la Sede Central del Gobierno Regional
de Moquegua, EXCEPTO: los recursos directamente recaudados provenientes del
alquiler del inmueble para el funcionamiento de la I.E.P. INNOVA SCHOOLS, recursos
que serán utilizados para financiar gastos en materia de Educación, Cultura, Deporte,

3
 Ciencia y Tecnología, en beneficio de los estudiantes de la Región Moquegua”
(Subrayado copiado de la demanda)

2.- El pedido de que se declare inconstitucional la resolución antes referida en el extremo citado
obedece a que se modifica una directiva interna del GRM, la cual en su emisión afectó a los
trabajadores repuestos judicialmente, es decir, a los trabajadores contratados indeterminados del
régimen del D. Leg. N° 276.

3.- Además alega que, en años anteriores a la emisión de la resolución cuestionada, el personal
del sindicato que representa – repuestos judiciales con contrato indeterminado del régimen
laboral público, si percibieron parcialmente los beneficios de asignación por los conceptos de
racionamiento, movilidad y alimentos por parte del 50% de los recursos directamente recaudados
del GRM. Precisando así que, la resolución cuestionada afecta gravemente a su derecho
constitucional a la igualdad ante la ley, y al principio de progresividad y no regresividad de los
derechos laborales.

4.- Por su parte, el demandado GRM a través de su PROCURADOR PÚBLICO indica que la
Ordenanza Regional N° 17-2014-CR/GRM de fecha 29.12.2014 crea el fondo regional de apoyo
económico y social del GRM para los estudiantes que demuestren alto rendimiento académico y
deportivo, precisando que el dinero obtenido por el alquiler de Urbi propiedades del GRM será
priorizado para estudiantes que demuestren alto rendimiento académico y deportivo, así como
para apoyar al desarrollo económico y social de la región.

SEGUNDO: OPORTUNIDAD PARA PLANTEAR DEMANDA DE ACCIÓN POPULAR. El

artículo 86° del nuevo Código Procesal Constitucional publicado en el diario oficial “El Peruano”
el 21.07.2021 en su artículo 86° establece:

“El plazo para interponer la demanda de acción popular es de cinco años,

contados desde el día siguiente de publicación de la norma. Vencido el plazo
indicado prescribe la pretensión, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 51 y por el
segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución.” (Negrita y subrayado agregado).

En este caso, de la caratula de la presente causa aparece que la demanda se presentó el

06.05.2021 y la Resolución Ejecutiva Regional N° 321-2020-GR/MOQ de fojas 03 y siguiente
(cuestionada) tiene fecha de publicación 12.08.2020, lo cual significa que la demanda se ha
interpuesto dentro de plazo previsto en la norma legal citada.

4
TERCERO: OBJETO DE LA ACCIÓN POPULAR. Antes de comenzar a analizar los argumentos
expuestos por ambas partes del proceso y emitir sentencia, es oportuno mencionar que de
acuerdo al artículo 200° inciso 05) de nuestra Constitución Política, la Acción Popular es una
garantía constitucional que procede por infracción de la Constitución y de la ley contra los
reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera
sea la autoridad de la que emanen.

El proceso de Acción Popular constituye, en ese sentido, un mecanismo de control abstracto y

concentrado de las normas de carácter reglamentario, el cual es de competencia exclusiva, en
atención a lo previsto en el artículo 84° del nuevo Código Procesal Constitucional, del Poder
Judicial, y que presenta como objetivo esencial cautelar la observancia de lo establecido en los
artículos 51° y 118° inciso 08) de nuestra Carta Política; es decir, constituye el medio
jurisdiccional diseñado para controlar la constitucionalidad y la legalidad de las normas de rango
inferior a ley.

Bajo esa perspectiva, el objeto fundamental de todo proceso de Acción Popular radica en
someter a juicio una norma de rango inferior al de ley, a fin de determinar si ésta contraviene a
una norma de esta última jerarquía o a la Constitución Política del Perú.

Así, el artículo 75° del nuevo Código Procesal Constitucional antes mencionado, señala que:

“La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas
y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen,
siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o
publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso…”.

Y en esto se diferencia del Proceso de Inconstitucionalidad, el cual, a pesar de constituir también

un proceso de control abstracto y concentrado de la constitucionalidad, se encuentra destinado a
examinar la validez formal y material de normas con rango de ley que puedan infringir a la
Constitución Política del Estado.

CUARTO: MATERIA DE CONTROVERSIA. Teniendo en cuenta lo expuesto, apreciamos que la

controversia en el caso de autos consiste en determinar si corresponde declarar la
inconstitucionalidad de la Resolución Ejecutiva Regional N° 321-2020-GR/MOQ cuyo artículo 01
dispuso modificar el numeral 5.8 de la Directiva N° 003-2008-GOB-REG-MOQ/DRA.

5
A tal efecto, se analizará si la citada modificación cuestionada vulnera efectivamente el derecho
constitucional a la igualdad ante la ley y el principio constitucional y convencional de
progresividad y no regresividad de los derechos laborales de los trabajadores repuestos
judiciales con contrato indeterminado bajo el régimen laboral público en el Gobierno Regional de
Moquegua, como se menciona en la demanda interpuesta.

QUINTO: ANÁLISIS DE LA CONTROVERSIA. Corresponde analizar el caso de autos bajo los

parámetros establecidos en la Constitución y en el nuevo Código Procesal Constitucional, esto
es, contrastando las razones que motivaron la modificación del numeral 5.8. de la Directiva N°
003-2008-GOB-REG-MOQ/DRA (artículo primero de la Resolución Ejecutiva Regional N° 321-
2020-GR/MOQ), con los principios y derechos cuya vulneración alegó la demandante, con la
finalidad de determinar la constitucionalidad y legalidad de la resolución referida en el extremo
impugnado.

5.1.- Siendo ello así, debemos iniciar indicando que la norma materia del presente proceso es
una Resolución Ejecutiva Regional emitida por el GRM en virtud a la potestad contenida en el
artículo 191° de la Constitución Política del Estado, concordante con la Ley N° 27867 y sus
modificatorias, cuyo artículo 02 establece:

“Los Gobiernos Regionales emanan de la voluntad popular, son personas jurídicas de

derecho público, con autonomía política, económica y administrativa, en asuntos de su
competencia”

Ahora bien, de los antecedentes previos a la emisión de la resolución impugnada apreciamos el

siguiente historial:

- Mediante Resolución Ejecutiva Regional N° 1069-2008-GR/MOQ de fecha 07.11.2008

se aprobó la Directiva N° 003-2008-GOB-REG-MOQ/DRA “Normas para la captación y
administración de Recursos Directamente Recaudados en el Gobierno Regional de
Moquegua”, que consta de VIII títulos, con la finalidad de asegurar la utilización correcta,
adecuada y oportuna de los ingresos generados y/o captados por las diferentes
dependencias del Gobierno Regional que constituyan recursos directamente recaudados
(ver fojas 22 a 24)

- Con Resolución Ejecutiva Regional N° 66-2011-GR/MOQ de fecha 25.01.2011 se

aprobó la Directiva N° 013-2010-GOB-REG-MOQ/DRA “Normas Internas para el

6
 Otorgamiento de Asignaciones Económicas por concepto de Racionamiento y Movilidad
local para los trabajadores Nombrados y Contratados por Funcionamiento del Gobierno
Regional de Moquegua”, con la finalidad de contar con un instrumento técnico que
permita la implementación de políticas que contribuyan de modo progresivo al bienestar
social y promoción humana de los servidores y sus familias coadyuvando al mejor
ejercicio de las funciones asignadas (ver fojas 19 a 21)

- Y por Resolución Ejecutiva Regional N° 040-2014-GR/MOQ de fecha 03.02.2014, se

modifica el numeral 5.8 de la Directiva N° 003-2008-GOB-REG-MOQ/DRA “Normas para
la Captación y Administración de Recursos Directamente Recaudados en el Gobierno
Regional Moquegua” y el numeral 5.2.3 de la Directiva N° 013-2010-
GOB.REG.MOQ/DRA “Normas Internas para el Otorgamiento de Asignaciones
Económicas por concepto de racionamiento y movilidad local para los trabajadores
nombrados y contratados por funcionamiento del Gobierno Regional de Moquegua” (ver
fojas 90)

De las normas precitadas se aprecia que se aprobaron directivas para la utilización de los
ingresos generados y/o captados por las diferentes dependencias del Gobierno Regional que
constituyan recursos directamente recaudados para los trabajadores nombrados y contratados
sujetos al régimen laboral público de dicha entidad

5.2.- Es así que se expidió la Resolución Ejecutiva Regional N° 040-2014-GR/MOQ de fecha

03.02.2014, cuyo artículo primero dispuso lo siguiente (ver fojas 90)

“ARTÍCULO PRIMERO: MODIFICAR el numeral 5.8 de la Directiva N° 003-2008-GOB-

REG-MOQ/DRA “Normas para la Captación y Administración de Recursos Directamente
Recaudados en el Gobierno Regional Moquegua”, quedando redactado de la siguiente
manera:

V. DISPOSICIONES GENERALES

5.8.- Los Recursos Directamente Recaudados serán utilizados de acuerdo al siguiente

detalle: 30% Libre Disponibilidad, los mismos que serán utilizados de acuerdo a las
prioridades de gasto que determine la Dirección Regional de Administración; 20%
Mantenimiento y reposición de los activos que los generan y el 50% para capacitación,

7
 racionamiento, movilidad y alimentos del persona nombrado y contratado en el
régimen del Decreto Legislativo N° 276.” (Negrita y subrayado agregado).

Ahora bien, de esta última cita hecha se aprecia, entre otros, que el 50% de los recursos
directamente recaudados en el GRM era destinado para la capacitación, racionamiento,
movilidad y alimentos de su personal nombrado y contratado bajo el régimen laboral público.

5.3.- Sin embargo, mediante la cuestionada Resolución Ejecutiva Regional N° 321-2020-

GR/MPQ de fecha 12.08.2020 se resolvió entre otros (ver fojas 03 y siguiente):

“ARTÍCULO PRIMERO: MODIFICAR el artículo primero y segundo de la Resolución

Ejecutiva Regional N° 040-2014-GR/MOQ de fecha 03 de febrero del 2014, el cual
queda redactado de la siguiente manera:

ARTÍCULO PRIMERO.- Modificar el numeral 5.8 de la Directiva N° 003-2008-GOB-REG-

MOQ/DRA “Normas para la Captación y Administración de Recursos Directamente
Recaudados en el Gobierno Regional Moquegua” (…)

5.8.- Los Recursos Directamente Recaudados serán utilizados de acuerdo al siguiente

detalle: 50% Racionamiento y Movilidad para el personal Nombrado y Funcionarios
comprendidos en el régimen del Decreto Legislativo N° 276 y que ocupen plaza
CAP y el 50% Libre Disponibilidad para gastos de la Sede Central del Gobierno Regional
de Moquegua, EXCEPTO: Los Recursos Directamente Recaudados provenientes del
alquiler del inmueble para el funcionamiento de la I.E.P. INNOVA SCHOOLS, recursos
que serán utilizados para financiar gastos en materia de Educación, Cultura, Deporte,
Ciencia y Tecnología, en beneficio de los estudiantes de la Región Moquegua…”
(Negrita y subrayado agregado).

5.4.- Así las cosas, la demandante cuestiona la inconstitucionalidad del artículo primero de la
Resolución Ejecutiva Regional N° 321-2020-GR/MOQ arriba transcrita, a través del Proceso de
Acción Popular conforme lo dispone el artículo 74°1 del nuevo Código Procesal Constitucional,
pues refiere no solo se trata de una resolución que contraviene derechos constitucionales (de
igualdad ante la ley, el principio de progresividad y no regresividad de los derechos laborales),
sino que, además, posee alcances generales para todos los trabajadores del GRM que son

1Los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad tienen por finalidad la defensa de la Constitución y, en su
caso, de la ley, frente a infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede ser, directa o indirecta, de
carácter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo…

8
repuestos por mandato judicial en calidad de contratados indeterminados dentro del régimen
laboral del Decreto Legislativo N° 276.

5.5.- Considerando lo anterior, y entrando al tema de fondo, tenemos que el artículo primero de
la Resolución Ejecutiva Regional N° 040-2014-GR/MOQ disponía en su parte pertinente lo
siguiente:

“… Los Recursos Directamente Recaudados serán utilizados de acuerdo al

siguiente detalle: 30% Libre Disponibilidad, los mismos que serán utilizados de acuerdo
a las prioridades de gasto que determine la Dirección Regional de Administración; 20%
Mantenimiento y reposición de los activos que los generan y el 50% para capacitación,
racionamiento, movilidad y alimentos del PERSONAL NOMBRADO Y
CONTRATADO en el régimen del Decreto Legislativo N° 276.” (Énfasis agregado).

La resolución citada disponía expresamente que el 50% de los recursos directamente

recaudados serían destinados a la capacitación, racionamiento, movilidad y alimentos del
PERSONAL NOMBRADO Y CONTRATO DEL RÉGIMEN LABORAL PÚBLICO DEL GRM, lo
cual podemos inferir, tenía como sustento el respeto al principio de igualdad ante la ley de dos
situaciones laborales existentes en el GRM: i) los trabajadores contratos y ii) los trabajadores
nombrados; ambos del régimen del D. Leg. 276. Sin embargo, ahora con la emisión de la
cuestionada Resolución Ejecutiva Regional N° 321-2020-GR/MPQ se modificó dicha situación,
disponiéndose en su parte pertinente:

“…Los Recursos Directamente Recaudados serán utilizados de acuerdo al siguiente

detalle: 50% Racionamiento y Movilidad para el PERSONAL NOMBRADO Y
FUNCIONARIOS comprendidos en el régimen del Decreto Legislativo N° 276 y que
ocupen plaza CAP…” (Énfasis agregado).

Amparándose así, que solo a favor de los TRABAJADORES NOMBRADOS Y FUNCIONARIOS

DEL RÉGIMEN LABORAL PÚBLICO CON PLAZA CAP se destinaría el 50% de los recursos
directamente recaudados para ser utilizado en su racionamiento y movilidad. Excluyendo de
dichos beneficios a los trabajadores contratados, o, dicho en otras palabras, a los repuestos
judiciales con contrato indeterminado bajo el mismo régimen laboral público.

5.6.- Por su parte la demandada en su contestación no ha referido nada concreto que justifique o
intente dar razones de por qué excluyó a los trabajadores con contrato indeterminado del

9
régimen laboral público de gozar de los mismos beneficios que antes percibían (mientras se
encontraba vigente la modificación hecha por Resolución Ejecutiva Regional N° 040-2014-
GR/MOQ) al igual que los trabajadores nombrados del mismo régimen laboral; siendo que en su
demanda se ciñó a manifestar básicamente lo siguiente:

“Que es su facultad emitir ordenanzas regionales dirigidos a contribuir al desarrollo local

y regional en cumplimiento de metas legales establecidas, y que mediante Ordenanza
Regional N° 017-2014-CR/GRM creó un fondo regional de apoyo económico y social
para los estudiantes que demuestren alto rendimiento académico y deportivo y
representen a la región Moquegua en competencias oficiales en el ámbito nacional e
internacional.”

De lo expuesto no se advierte que la entidad demandada a través de su procurador haya

esbozado argumento alguno para contradecir lo expuesto por la recurrente en su demanda, que
como hemos señalado, ha acusado al GRM que emitir la resolución cuestionada vulnerando el
derecho a la igualdad ante la ley de los trabajadores contratados bajo el D. Leg. 276, frente a los
trabajadores nombrados y funcionarios del mismo régimen laboral público.

5.7.- Por lo tanto, aunque el procurador del GRM haya peticionado que la demanda interpuesta
sea declarada infundada o improcedente (ver fojas 61) al no haber expuesto nada en relación a
los hechos afirmados en la demanda, este Colegiado puede presumir que los hechos afirmados
en la demanda son ciertos respecto a que la resolución cuestionada vulnera el derecho de
igualdad ante la ley y la progresividad y no regresividad de los derechos laborales.

5.8.- Ahora bien, habiéndose arribado a dicha conclusión, corresponde determinar si el contenido
normativo extraído de la resolución cuestionada vulnera o no los derechos mencionados en la
demanda. Para tal fin, resulta necesario señalar en principio que:

El artículo inciso 02) del 02° de la Constitución Política del Estado establece:

“Toda persona tiene derecho a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado
por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de
cualquiera otra índole.” (Negrita y subrayado agregado).

El artículo 26° de la Constitución Política del Estado, precisa:

10
 “En la relación laboral se respetan los siguientes principios: 1. Igualdad de
oportunidades sin discriminación…” (Negrita y subrayado agregado).

Asimismo, el artículo 23° de la Constitución Política del Estado, establece que:

“Ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni

desconocer o rebajar la dignidad del trabajador.”

Conforme a los preceptos citados, el derecho a la igualdad tiene un reconocimiento

constitucional.

El Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente N° 0048-2004-PI-TC2,

fundamentos 59, 60 y 61, ha expuesto sobre el derecho a la igualdad lo siguiente:

“59. La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2º de la

Constitución de 1993, de acuerdo al cual: «(...) toda persona tiene derecho (…) a la
igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo,
idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole».
Contrariamente a lo que pudiera desprenderse de una interpretación literal, estamos
frente a un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas
para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratado de igual modo a quienes
se encuentran en una idéntica situación.

60. Constitucionalmente, el derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad ante la

ley e igualdad en la ley. La primera de ellas quiere decir que la norma debe ser
aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el
supuesto de la norma…;”

61. Sin embargo, la igualdad, además de ser un derecho fundamental, es también un

principio rector de la organización del Estado Social y Democrático de Derecho y de la
actuación de los poderes públicos. Como tal, comporta que no toda desigualdad
constituye necesariamente una discriminación, pues no se proscribe todo tipo de

2 Demanda de Inconstitucionalidad planteada por Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por José Miguel

Morales Dasso, en representación de más de cinco mil ciudadanos, contra los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 5º de la Ley
N.° 28258 —Ley de Regalía Minera—, sus modificatorias y las demás normas que por conexión sean materia de la
causa, en contra del Congreso de la República.

11
 diferencia de trato en el ejercicio de los derechos fundamentales; la igualdad solamente
será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y
razonable3[13]. La aplicación, pues, del principio de igualdad, no excluye el tratamiento
desigual; por ello, no se vulnera dicho principio cuando se establece una diferencia de
trato, siempre que se realice sobre bases objetivas y razonables” (Negrita y subrayado
agregado).

Y en su sentencia del Expediente N° 008-2005-PI/TC, fundamento jurídico 23, el referido

Tribunal ha establecido que el principio – derecho a la igualdad y a la no discriminación, tiene
como contenido esencial:

“la igualdad de oportunidades – en estricto, igualdad de trato– obliga a que la

conducta ya sea del Estado o los particulares, en relación a las actividades
laborales, no genere una diferenciación no razonable y, por ende, arbitraria”.
(Negrita y subrayado agregado).

Conforme a lo expuesto por el Tribunal Constitucional, el derecho a la igualdad supone que toda
persona debe ser tratada de modo igual a quienes se encuentran en idéntica situación que a su
vez supone igualdad ante la ley e igualdad en la ley.

5.9.- De esta forma, se advierte que los empleadores no pueden discriminar a sus trabajadores,
salvo justificaciones objetivas y razonables; lo establecido es concordante con la doctrina, tal es
el caso de Carlos Blancas Bustamante, quien, al referirse respecto de la igualdad de trato,
señala que supone el derecho del trabajador a recibir por parte de su empleador un trato igual al
que reciben los demás trabajadores…”4

5.10.- Conforme se advierte de la realidad que diario conoce ese Colegiado en su labor de
impartir justicia, es un hecho probado que los trabajadores de entidades estatales cuyo régimen
laboral sea el público, que al pedir y obtener su reposición laboral, por mandato del juez, son
repuestos en la calidad de contratados indeterminados y no como trabajadores nombrados.
Ello obedece a que el reconocimiento de la condición de trabajador contratado indeterminado no
puede entenderse como el ingreso a la carrera pública, por ser esta última situación la que se

4(BLANCAS BUSTAMANTE, Carlos, Derechos Fundamentales de la Persona y Relación de Trabajo, Fondo

Editorial de la Pontifica Universidad Católica del Perú, Primer Edición, 2009. Lima – Perú, pág. 148).

12
formaliza mediante nombramiento, previo concurso público de méritos, a diferencia del artículo
01° de la Ley N° 24041 que reconoce el derecho a no ser despedido sino es por causa justa.

5.11.- Habiendo quedado claro que los trabajadores repuestos por mandato judicial tienen la
condición de contratados indeterminados o permanentes, situación que es diferente a los
trabajadores nombrados, corresponde verificar si la resolución cuestionada vulnera el derecho a
la igualdad ante la ley y el principio de progresividad y no regresividad de los derechos laborales.

5.12.- En el presente caso, debe verificarse si la resolución cuestionada vulnera el derecho a la

igualdad y a la no discriminación, esto es, a la igualdad de trato, lo que significa que los
empleadores no pueden diferenciar a sus trabajadores, salvo justificaciones objetivas y
razonables, lo que se ha infringido en el presente caso, al otorgarse mediante la resolución
cuestionada en su artículo primero el beneficio del 50% de los recursos directamente recaudados
únicamente a los trabajadores nombrados y funcionarios del régimen laboral público que ocupen
una plaza CAP las asignaciones de racionamiento y movilidad, sin considerar a los trabajadores
contratados indeterminados o permanentes del mismo régimen laboral, sin justificación
objetiva y razonable, máxime si anteriormente, según se aprecia de la Resolución Ejecutiva
Regional N° 040-2014-GR/MOQ dicho beneficio si los incluía, por lo que se aprecia que también
se ha afectado el principio de progresividad y no regresividad de los derechos laborales, que
supone la no regresión en la aprobación de leyes o de políticas incompatibles que mejoren las
condiciones de vida del hombre, las condiciones laborales, las condiciones salariales y otros. Sin
que puedan limitarse aquellos derechos ya reconocidos.

5.13.- Por lo expuesto, este Colegiado considera que la Resolución Ejecutiva Regional N° 321-
2020-GR/MOQ cuestionada a través del presente proceso en el extremo de su numeral 01, si
resulta vulneradora del derecho a la igualdad ante la ley y al principio de progresividad y no
regresividad de los derechos laborales de los trabajadores contratados bajo el régimen laboral
público del GRM, pues, claramente los ha excluido de gozar del 50% de los recursos
directamente recaudados en lo referido a racionamiento y movilidad junto a los trabajadores
nombrados y funcionarios del citado decreto legislativo con plaza CAP, siendo que anteriormente
si gozaban de dicho beneficio a través de la Resolución Ejecutiva Regional N° 040-2014-
GR/MOQ. Adicionalmente, la demandada no ha demostrado la existencia de una causa que
justifique un trato diferenciado al respecto.

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SEXTO: SOBRE LA FUNDABILIDAD DE LA DEMADANDA. El último párrafo del artículo 80°
del nuevo Código Procesal Constitucional establece que:

“… Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de acción popular podrán

determinar la nulidad, con efecto retroactivo, de las normas impugnadas. En tal
supuesto, la sentencia determinará sus alcances en el tiempo. Tienen efectos generales
y se publican en el diario oficial El Peruano.” (Negrita y subrayado agregado).

De la norma citada se desprende que una sentencia estimatoria en una demanda de Acción
Popular puede tener efectos retroactivos, lo cual no es automático, pues como se desprende de
la ley, deberá ser evaluado y determinado por el Poder Judicial, en cada situación concreta.

En el caso de autos si bien los efectos retroactivos no han sido peticionados por la demandante,
a juicio de este Colegiado por el análisis ya esbozado, es correcto que se declare
INCONSTITUCIONAL la Resolución Ejecutiva Regional N° 321-2020-GR/MOQ desde la
fecha de su emisión, eso es, desde el 12.08.2020, debido a que a partir de la citada fecha
se excluyó sin justificación alguna a los trabajadores contratados permanentes o
indeterminados del GRM sujetos al régimen laboral del Decreto Legislativo N° 276 a
percibir el beneficio de racionamiento y movilidad.

SÉPTIMO: CONCLUSION. Estando al análisis esbozado, podemos concluir que el artículo

primero de la Resolución Ejecutiva Regional N° 321-2020-GR/MOQ, cuya parte pertinente
dispone que sólo los trabajadores nombrados y funcionarios comprendidos dentro del régimen
del D. Leg. 276 y que ocupen una plaza CAP, gozarán del beneficio del 50% de los recursos
directamente recaudados para ser destinado en su racionamiento y movilidad, sin incluir a los
trabajadores contratados bajo el referido régimen laboral, lesiona de manera manifiesta el
derecho a la igualdad ante la ley de los trabajadores con contrato indeterminado bajo el régimen
laboral público, más aún si se tiene en cuenta que la anterior Resolución Ejecutiva Regional N°
004-2014-GR/MOQ si disponía dicho beneficio en su favor, por lo que, se infiere también que
vulnera el principio de progresividad y no regresividad de los derechos laborales.

Con costos del proceso a favor de la parte demandante al ser vencedora en juicio contra el
GRM.

III.- PARTE RESOLUTIVA.-

Por las consideraciones expuestas,

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SE RESUELVE:

1.- Declarar FUNDADA la demanda de ACCIÓN POPULAR interpuesta por SILVIA

FORTUNATA MOLLENEDO OLAYUNCA en representación del SINDICATO DE
TRABAJADORES UNIDOS DEL GOBIERNO REGIONAL DE MOQUEGUA – SITRAU, en contra
del GOBIERNO REGIONAL DE MOQUEGUA representado por su Gobernador Regional ZENÓN
CUEVAS PARE, con citación del PROCURADOR PÚBLICO DEL GOBIERNO REGIONAL DE
MOQUEGUA. En consecuencia, se declara INCONSTITUCIONAL la Resolución Ejecutiva
Regional N° 321-2020-GR/MOQ de fecha 12 de agosto del 2020. Y, de conformidad con el tercer
párrafo del artículo 80° del nuevo Código Procesal Constitucional, en concordancia con el
segundo párrafo del artículo 82° de la misma norma, dicha declaración de inconstitucionalidad se
hace con efectos retroactivos a la fecha de publicación de la mencionada resolución, esto es, al
12 de agosto del 2020.

2.- DISPONEMOS la publicación de la presente resolución en el diario oficial “El Peruano”,

conforme a ley. Con costos del proceso. Intervino como Ponente el Señor Juez Superior Doctor
Wilbert González Aguilar. REGÍSTRESE Y HÁGASE SABER.

SS.

WILBERT GONZÁLEZ AGUILAR.

RODOLFO NAJAR PINEDA.

ELOY COAGUILA MITA.

___________________________________

La presente resolución se encuentra firmada digitalmente por los Jueces Superiores y la Secretaria de Sala, cuya identificación
aparecen en las constancias de firmas digitales, conforme a la Ley N° 27269- “Ley de Firmas y Certificados

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