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Un Gobierno de Ciudadanos
Un Gobierno de Ciudadanos
PRESENTACIÓN
ANEXOS
El desenlace trágico de la crisis de octubre planteó varios desafíos que había que
resolver de manera inmediata, a la vez que nos obligó a recoger de la experiencia
reciente, labrada en todos los ámbitos geográficos y sociales del país, una agenda que
buscaba la superación de la profunda crisis de Estado que vivíamos.
Este libro recoge algunos de los temas más importantes que tuvieron que ver con
esa agenda y cómo la aplicamos en el año y ocho meses de gobierno. Ocupamos puestos
de responsabilidad directa, desde la presidencia, hasta ministerios de Estado o
importantes cargos en delegaciones presidenciales, prefecturas o unidades específicas.
Algunos estuvimos además fuera del gobierno como asesores y alguno sólo como
amigo, pero todos, más allá de cualquier otra consideración, comprometidos con el país
en un momento decisivo que hacía una bisagra entre el pasado y el futuro.
Estas páginas reflejan los avatares a los que nos vimos sometidos, pero sobre
todo, y lo más importante, las ideas que propusimos y aplicamos a lo largo de una
gestión apasionante y compleja.
Se trata de un testimonio colectivo en el que el lector recogerá el relato de áreas
que definieron no sólo el destino del gobierno, sino, y esto es probablemente lo más
importante, la agenda por la que el país empezó a transitar en los años subsiguientes.
Los autores.
1
POLÍTICA DE GOBIERNO 2003-2005
Carlos D. Mesa Gisbert
Fui leal con el Presidente y su gobierno más allá de lo que debí, y hasta que
principios esenciales de convicción ética referidos a mi concepción del valor de la vida
humana y el respeto a los derechos humanos me obligaron a una ruptura que reflejaba
mis convicciones íntimas. Convencido de que la lealtad última es siempre con la propia
conciencia.
Heredé una nación que vivía la más profunda crisis de Estado desde 1978, en la
que campeaba la violencia, el Congreso estaba totalmente desacreditado, los partidos
tradicionales eran repudiados, se vivía una gran bronca explosiva de la sociedad que se
sentía burlada por el poder político y la economía estaba literalmente desfondada, con
un Tesoro General prácticamente quebrado.
Pedí en esa ocasión el apoyo del Congreso sobre la premisa de que me era
imposible gobernar con los partidos políticos que habían llevado las cosas hasta ese
punto de ruptura con la sociedad. De hecho, una de las razones de la imposibilidad de
cumplir la totalidad de esa agenda fue, desde agosto de 2004, el sistemático asedio,
boicot y estrategia desestabilizadora de ese Congreso que me había consagrado
Presidente por el mandato de la Constitución.
El equipo de gobierno
Los resultados
Puedo decir que en el año y ocho meses de gobierno logré concretar tres de los
cinco objetivos del programa y dejar los otros dos encaminados para su consecución.
El error crucial del Referéndum fue no haber puesto a consideración del pueblo
nuestro proyecto de ley en vez de las cinco preguntas. Ese error en gran parte nos costó
el gobierno. La negociación con el Congreso fue tortuosa y estuvo sazonada de dos
ingredientes: nuestra timidez frente a unas petroleras que nos amenazaban con ir a
arbitrajes internacionales por rompimiento de la seguridad jurídica (y allí estuvo mi
principal equivocación, al creer de veras que eso podría ocurrir y que el país se vería
bloqueado internacionalmente y sobre todo huérfano de inversión externa en todos los
ámbitos) y un proceso conspirador descarado en el que participaron algunos sectores
desde agosto de 2004 y a partir de marzo de 2005 casi todos los jugadores: el Congreso,
especialmente MNR (directamente respaldado por Sánchez de Lozada), MIR, NFR y
los partidos pequeños UCS y ADN, con un Tuto Quiroga convencido de que sería el
próximo Presidente de Bolivia tras el duro golpe que le di a Evo en mi discurso de
respuesta a su irracional bloqueo nacional de caminos (marzo de 2005) que, debe
recordarse, no tuvo que ver para nada con un pedido de nacionalización, sino
simplemente con fundir el 50% de impuestos y regalías en un solo impuesto directo a
los hidrocarburos, los grupos radicales encarnados en Solares y la COB, Mamani y la
Fejuve alteña, Quispe y la CSUTCB y por supuesto la oligarquía del oriente.
Visto en la distancia, debimos arriesgar más, dar saltos mas arrojados frente a la
mayoría de las petroleras que pusieron tanto esfuerzo en la conspiración contra nuestra
gestión y, sobre todo, manejarnos rápidamente en la construcción de un instrumento
político propio que debió nacer desde el comienzo de nuestra administración a partir de
un Parlamento debilitado y la necesidad de una propuesta política de izquierda que el
país necesitaba y que en un determinado momento nosotros logramos encarnar con
respaldos a nivel nacional que promediaban el 70% de aprobación de nuestra gestión.
Objetivo 4. Autonomías
El tema de las autonomías estuvo signado por una respuesta de expresa mala fe
de los gestores de la idea.
En las relaciones exteriores, sin duda el tema que marcó mi presidencia fue la
compleja relación con Chile. A pesar de ello, debo destacar además la exitosa Cumbre
Iberoamericana realizada en Santa Cruz a pocos días de iniciado el gobierno, las
gestiones de apoyo a nuestra democracia por parte de México y Estados Unidos, las
cordiales relaciones con nuestros vecinos, particularmente Brasil y Argentina (firmamos
con el presidente Kirchner el primer acuerdo de ampliación de venta de gas de 2,5 a 27
millones de metros cúbicos por día) y el papel activo en los procesos de integración,
reflejado sobre todo en la creación de la Unión Sudamericana en diciembre de 2004 en
Cuzco, en la que me cupo el privilegio de dar el discurso principal.
Los avances realizados por el presidente Ricardo Lagos con mis antecesores
Banzer, Quiroga y Sánchez de Lozada, motivados por la imperiosa necesidad de
Chile de contar con gas natural, se vieron abruptamente interrumpidos por la crisis de
octubre de 2003 y la salida de Sánchez de Lozada, uno de cuyos móviles fue
precisamente el “no” militante del pueblo a la venta de gas por Chile o a Chile, consigna
que fue impulsada, entre otros, y con gran fuerza por Evo Morales.
No leer nuestra compleja realidad de entonces, hoy diluida por el paso del
tiempo, es no querer comprender las circunstancias que le tocan a las sociedades en un
determinado momento de su historia. En la lógica de aproximación de hoy entre Chile y
Bolivia, tras la naturaleza simbólica y el respaldo de votos del presidente Morales, lo
que hicimos en enero de 2004 fue reposicionar ante la comunidad internacional en el
Foro Hemisférico más importante la reivindicación marítima boliviana. Eso se lee como
una postura de un chauvinismo oportunista. Estoy convencido de que fue gracias a ese
reposicionamiento que hoy es posible un diálogo con un Chile más abierto y flexible, a
la vez que plenamente consciente de que la energía boliviana es un elemento crucial de
la relación bilateral, que intentará conseguir a partir de lograr que el presidente Morales
convenza a Bolivia de que se puede vender gas con alguna concesión chilena que nos dé
“todo” menos soberanía.
La renuncia de marzo
Entre las infamias tejidas entonces, está la de que yo pretendía dar un golpe de
Estado con el cierre del Congreso. Los hechos objetivos desmienten tal supuesta
intención, ya que presenté mi renuncia definitiva al cargo el 6 de junio de 2005, la
ratifiqué el 7, pidiendo ese día la renuncia al derecho de sucesión constitucional a Vaca
Diez y Cossío. A lo largo de toda mi vida pública, mi vocación democrática, mi defensa
de las instituciones y en particular del Congreso, demuestran una actitud que en el caso
de mi gestión presidencial llegó al punto de aceptar un estrangulamiento total de toda
iniciativa del Ejecutivo a manos de un Legislativo que bloqueó toda opción de solución
racional que no fuera mi propia salida del gobierno. A pesar de ello, la vieja tesis del
“miente, miente que algo queda” dejó flotando la idea de que yo había querido hacer un
golpe, ratificada por la vergonzosa declaración en 2006 del comandante del Ejército en
el programa televisivo del Presidente de Venezuela Hugo Chávez ya en la gestión de
Morales, quien hizo tal afirmación. Ésta fue desmentida categóricamente por dos
civiles aludidos por él como testigos y por todo el Alto Mando Militar que me
acompañó durante toda mi gestión, con dignidad que enaltece a las FF.AA.
Lo que dejamos
Nos tocó uno de los momentos más difíciles de la historia republicana del país.
Actuamos siempre buscando la paz, el respeto y la tolerancia. Llegamos al gobierno
para garantizar la pacificación y nos fuimos para evitar la confrontación. Iniciamos el
cambio histórico que el pueblo expresó en las urnas en el Referéndum de 2004, las
elecciones municipales de 2004, las elecciones presidenciales de 2005 y las elecciones
para asambleístas y el Referéndum sobre Autonomías de 2006. Este proceso fue posible
gracias a nuestra determinación de llevar adelante una reforma constitucional (que
promulgué el 20 de febrero de 2004) que abrió las puertas a una democracia
participativa traducida en la Asamblea Constituyente, el Referéndum nacional,
departamental y municipal, la iniciativa legislativa ciudadana y el fin del monopolio de
los partidos políticos que permitió que agrupaciones ciudadanas y de pueblos indígenas
tercien en elecciones municipales, prefecturales y nacionales. Esa reforma impulsada
por nuestro gobierno es uno de los instrumentos cruciales para entender el proceso de
cambio genuino que nos acompañó como idea básica en los casi dos años que nos tocó
ocupar la máxima responsabilidad del Estado.
2
UN GOBIERNO DE CIUDADANOS. UNA CONVICCIÓN, LA DEFENSA DE
LOS DERECHOS HUMANOS
Saúl Lara Torrico
(con aportes de Carlos Alarcón Mondonio)
Cuando la noche del 17 de octubre Carlos Mesa jura como sexagésimo tercer
Presidente de Bolivia, todavía se mantenían las barricadas y las zanjas en las calles que
se habían cavado en los días pasados. Aún ardían las llantas que se usaron para construir
barreras, los escombros y otros materiales que se utilizaron para levantar los
formidables bloqueos que habían paralizado totalmente El Alto y gran parte de La Paz.
Pero lo más doloroso eran las manchas de sangre de decenas de bolivianos muertos y
los más de doscientos cincuenta heridos, víctimas de tres semanas terribles, la gran
mayoría de ellos por impacto de proyectiles de armas de fuego.
Bolivia estaba pasando unas horas negras de su vida republicana y de su historia tan
plagada de estos sobresaltos que ponen en riesgo su propia integridad y su unidad
nacional.
Pero más allá de su misión institucional, los altos mandos policiales y militares
no sólo explicitaron su subordinación, sino que actuaron en todo momento, y en
particular los primero días, con total identificación con la visión y la filosofía del nuevo
Gobierno: rol constitucional de preservación del Estado de Derecho de garante de la
Ley y de absoluto respeto por los Derechos Humanos y Derechos Ciudadanos.
Esta política se mantuvo durante toda la gestión de Carlos Mesa, aunque esta
renuncia expresa al uso de la fuerza legal pudo ser en gran medida una de las causas
fácticas de su propia caída en junio de 2005.
Las prácticas del tradicional sistema de partidos, sobre todo del MNR, MIR,
ADN, UCS, NFR y otros partidos pequeños, habían llegado a la ineficiencia, al uso
frecuente de la prebenda y la tolerancia, y a la práctica de hechos de corrupción. No sólo
se los identificaba con la mediocridad de gestión, sino con la organización de círculos
de poder que manejaban el cuoteo para el control del aparato del Estado. La práctica
cotidiana de incidir en la gestión pública a través del tráfico de influencias era público e
inocultable, amén de haber lastimado el principio de la independencia de los poderes del
Estado, sobre todo la administración de justicia a través del nombramiento de los
miembros de la Corte Suprema, Tribunal Constitucional y Ministerio Público en
parcelas reservadas para cada partido de las eventuales coaliciones de gobierno, lo que
naturalmente le restó credibilidad e imparcialidad a ese poder.
La tarea era tan grande como difícil, por cuanto este gobierno atípico no tenía
sustento político partidario, ni organización civil que la sustente, no tenía ni un solo
miembro en el Parlamento, característica esta última que terminaría por estrangularlo,
aunque el viejo sistema tradicional de los partidos políticos que se resistía a morir, en
consuno y en alianza final con el MAS, tardó veinte meses en organizar e implementar
el complot que derrocó a Carlos Mesa.
La ciudadanía percibió muy pronto que el nuevo Gobierno era no sólo diferente a
sus antecesores por su independencia de los partidos políticos y del lastre que éstos
significaban, sino que además era un gobierno serio y responsable, porque no cayó en el
fácil expediente del populismo superfluo y demagógico.
- Era transparente y austero más allá del discurso. Hizo una rebaja de nivelación
salarial de la planta jerárquica gubernamental y eliminó los pluses que, vía
gastos reservados, permitían incrementos hasta del doble en los salarios de los
altos ejecutivos de gobierno.
Sin embargo, la orfandad política con la que nació el nuevo Gobierno era una
verdad incuestionable, pues no era hijo de la partidocracia ni del propio Congreso
Nacional, al punto que se aseguraba que por la naturaleza de su origen y las
características de su conformación, no iba a durar mucho tiempo. Los más optimistas no
le daban más de seis meses, y los más “realistas” aseguraban que no llegaba a los tres
meses; era inconcebible pensar en un Gobierno sin sustento partidario y sin el apoyo del
Legislativo. Sin embargo, en ese mismo período no sólo se logró una estabilidad
tranquilizadora a pesar de las primeras oleadas de conflictos artificiales, sino que
además se consolidó una gobernabilidad sobre la base pura y única del apoyo de los
ciudadanos de a pie y de la calle.
(*) Merece especial consideración y respeto la actuación, en los veinte meses del
gobierno, de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. Su acción fue impecable,
altamente profesional, sometida al Estado de Derecho, sostén de la democracia y
claramente identificada con la línea política del gobierno de no usar la violencia, aun
siendo legal, sin antes agotar la vía del diálogo, la persuasión y muchas veces la
negociación política.
Mucho tuvo que ver en esta idónea conducta de los militares y policías el mensaje y
la acción del gobierno de ciudadanos: Respetar la Institucionalidad de las FF.AA. y de
la Policía, que se tradujo en el respeto de manera absoluta de la antigüedad así como
evitar la abominable práctica del compadrerío o del favor político en los ascensos y en
los destinos de los oficiales. Quedó claro que por primera vez en muchos años no
estaban los partidos a los que se sometían indefectiblemente todos los Altos Mandos
Militares y Policiales en el pasado, práctica que lamentablemente se ha vuelto a
imponer en el gobierno del MAS, a pesar del discurso de una forma distinta de actuar a
la que practicaron los gobierno “neoliberales”.
El policía Luis Apaza Quispe murió por disparo de arma de fuego en una
emboscada de los Comités de Autodefensa mientras erradicaba coca también en la zona
del Chapare, el 4 de diciembre.
Pero no sólo serían los cocaleros los que empezaron a generar un clima de
violencia, sino también otros grupos de campesinos en el altiplano y en los valles de
Cochabamba. Los autodenominados “movimientos sin tierra” y “sin techo” empezaron
a tomar por la fuerza predios, estancias o propiedades; así, en La Paz tomaron los
fundos de Collana, Mecapaca, Sorata y Comanche, y una propiedad del ex ministro
Carlos Sánchez Berzaín en Sacaba, Cochabamba.
- Se dispuso que el Ministerio de Gobierno fuera una institución piloto para abrir
y ofrecer toda la información de la gestión hacia el público, instalando para ello
una oficina especializada que facilite este proceso. Se trabajó para este fin con la
Delegación de Lucha Contra la Corrupción, convencidos de que la mejor forma
de luchar contra la corrupción era precisamente transparentando totalmente la
gestión, para ejercer mejores acciones fiscalizadoras, especialmente en áreas
sensibles como el propio Ministerio de Gobierno.
MINISTERIO DE GOBIERNO
ASIGNACIÓN DE PRESUPUESTO
26100 - GASTOS ESPECÍFICOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL
(En bolivianos)
% EJEC
AÑO TOTAL T. GRAL.
GENERAL
2005 60.000.000
La política de respeto por los Derechos Humanos iba de la mano con el respeto por
la institucionalidad, tanto de las FF.AA. como de la Policía Nacional, y por ello la
respuesta de ambas a las directrices políticas eran de pleno encuadramiento en la ley y
en la Constitución.
Se tuvo que enfrentar hechos muy graves, como la toma de válvulas y pozos
petroleros por parte de campesinos y cívicos en el Chaco y en el Altiplano. La toma de
la mina de Caracoles e intentos en Huanuni por parte de los cooperativistas mineros; la
toma de haciendas y estancias por parte de los campesinos del MST, como la Posada del
Inca, Collana y otras en San Julián, Yapacaní y Yuquises en Santa Cruz.
Los bloqueos de las carreteras fueron inclementes y permanentes, por todo y por
nada, como señalaban los editoriales de varios medios de comunicación escrito. En
Yacuiba, los “bagalleros” cerraron el paso y puente fronterizo con la Argentina, con el
agravante de que dicho cierre generaba la escasez de diesel porque se importaba este
carburante por esa ruta; también el perjuicio a los exportadores de la fruta producida en
el Chapare con destino a la Argentina.
Aquellos fallos tenían todas las características de haber sido producto de la presión
que ejercieron factores políticos externos sobre el Tribunal, algunos de cuyos miembros
formaron parte del sistema político tradicional.
A partir del mes de mayo de 2004 y durante todo el segundo semestre de aquel año,
los niveles de conflictividad fueron incrementándose de manera alarmante, en la
mayoría de los casos en forma totalmente artificial y sin causa real verdadera. Los
sistemas de alerta temprana para prevenir conflictos existentes en Palacio y el
Ministerio de Gobierno detectaron una espiral de movilizaciones de distintos sectores
originados por un activismo interno de los viejos operadores del sistema de los partidos
tradicionales, con gran despliegue de recursos económicos.
El día 25 del mismo mes de abril en otro operativo, la Policía incautó armamento
militar en una casa ubicada en Tembladerani.
Por lo delicado del reporte, y tratándose del segundo en jerarquía del Ejercito, se dio
parte a los superiores de inmediato. Alguno de ellos llamó telefónicamente en ese
mismo momento a Antezana, quien se reportó manifestando que se hallaba reunido con
su hermana. El reporte de inteligencia fue verificado por el mando militar. ¿Por qué
mintió el general Antezana a sus superiores si se trataba de una mera reunión social?
En el mes de agosto del 2004, los parlamentarios hicieron un acuerdo para bloquear
la Ley de Carlos Mesa, a la que calificaron de insuficiente, lo que sospechosamente
coincidió con un paro nacional de transporte contra la eventual alza de hidrocarburos.
El 6 de enero del nuevo año empezaron las movilizaciones en Santa Cruz contra el
alza de los hidrocarburos, mientras los transportistas decidieron un paro de actividades.
El 12 de enero, el Comité Cívico cruceño convocó a un paro de 48 horas contra el
aumento del precio de los hidrocarburos y ligó a esa medida el pedido de autonomía. El
paro fue contundente.
La toma de de la Prefectura de Santa Cruz ese mes de enero de 2005 fue sin duda
uno de los hechos más dramáticos y relevantes del grado de beligerancia de la
movilización dirigida por el Comité Cívico a la cabeza del luego Prefecto de Santa Cruz
Rubén Costas, en aquel periodo presidente del ente cívico.
Los partes de inteligencia señalaban que una marcha se iba a dirigir a tomar la
Prefectura para provocar la reacción y represión policial; esperaban con certeza esa
reacción, y los datos aseguraban que los grupos de vanguardia y de choque conformados
por la Unión Juvenil Cruceñista y el grupo de la FUL de la Gabriel René Moreno, en
manos del MNR, estaban armados.
Bajo la premisa de que la vida humana no tenía precio, y que la vida de un solo
boliviano era más importante que mantener el principió de la autoridad a cualquier
costo, se tomó tal vez la decisión más dramática de nuestro gobierno en materia de
seguridad; Carlos Mesa dio la orden a la Policía de desocupar el complejo del edificio
prefectural de Santa Cruz apenas unos minutos antes de que llegara la cabeza de la
manifestación al frontis del edificio. La turba tomó el edificio. No hubo enfrentamiento
alguno ni represión, y por supuesto no hubo bajas ni pretextos de que el gobierno
buscaba reprimir la “pacifica protesta social”.
El MAS de Evo Morales decidió bloquear al país exigiendo el 50% de regalías de los
hidrocarburos, junto a la FEJUVE alteña y la COR. Cuando el Parlamento estaba en
pleno tratamiento de una ley mal copiada de la del Ejecutivo y redactada por los equipos
que dirigían Santos Ramírez y Dante Pino, Carlos Mesa en un mensaje a la nación, el 6
de marzo, presentó su renuncia ante el Congreso. Entre el 6 y el 10 de marzo en forma
espontánea el pueblo se movilizó exigiendo el retiro de la renuncia presidencial. El día
8, el Congreso rechazó su renuncia, tras un acuerdo entre Ejecutivo y Legislativo para
garantizar una Ley de Hidrocarburos que respete el Referéndum. El MAS no firmó ese
acuerdo y Evo Morales rompió el diálogo con el gobierno tras varias horas de
negociación en busca de una Ley de Hidrocarburos de consenso.
Ante el rechazo hecho por el Congreso a las observaciones del gobierno a la ley, el
presidente Mesa devolvió la ley al Congreso sin promulgarla. Hormando Vaca Diez,
presidente del Congreso, la promulgó el 17 de mayo.
Con excepción de dos mineros lesionados por explosiones de dinamita activada por
ellos mismos, no se tuvo que lamentar ningún muerto o herido de bala en tan graves
jornadas de violenta e irresponsable movilización.
3
LA CONSTRUCCIÓN DE UNA POLÍTICA ESTATAL ANTICORRUPCIÓN
Darío Andrés Zaratti Chevarría
Ámbito internacional
La problemática de la corrupción en las últimas dos décadas fue ocupando, con mayor
frecuencia, espacios importantes de la agenda pública de los Estados, en los
lineamientos institucionales de organismos multilaterales y de la comunidad
internacional de donantes.
De esta manera, la corrupción dejó de ser sólo un problema ético y adquirió relevancia
para el ámbito económico y político, intuyéndose que si no se hacía nada por
controlarla, podría derivar en la desestabilización de las democracias, como fue el caso
de Ecuador.
Por este motivo, surgieron instrumentos jurídicos para abordar a escala internacional el
problema de la corrupción, primero de carácter regional, como la Convención
Interamericana Contra la Corrupción (CICC) de la Organización de Estados Americanos
y, recientemente, de forma global con la Convención de las Naciones Unidas Contra la
Corrupción (CNUCC)3. Como complemento a estos instrumentos, la cooperación
internacional incrementó su interés en apoyar técnica y financieramente programas
relacionados a la lucha contra la corrupción.
Ámbito nacional
1 Transparencia Internacional (TI), fundada en 1993, es la única red transnacional de la sociedad civil dedicada
exclusivamente al combate de la corrupción. Entre sus principales acciones está la elaboración y difusión del Índice
de Percepciones sobre la Corrupción, el Barómetro Global de la Corrupción y el Índice de Fuentes de Soborno.
2 Por ejemplo, muy pocas veces se aclaró que el Índice Anual de Percepciones sobre la Corrupción no mide los
niveles de corrupción de los países, sino sólo las percepciones de empresarios y expertos internacionales, sumadas a
los resultados de una serie de encuestas realizadas por otras entidades de diverso alcance. Los medios de
comunicación suelen publicar el ranking del IPC sin señalar que se trata de valoraciones subjetivas y que no se
sustentan en información generada principalmente en el país.
3 Estas convenciones se firmaron con el propósito de establecer estándares mínimos a nivel internacional de
principios, conceptos, políticas y medidas para prevenir, detectar, investigar y sancionar la corrupción, generar
condiciones para la coordinación, asistencia técnica mutua y acción conjunta entre los países que la adoptan, y así
establecer condiciones para el involucramiento de la población en su combate.
Acorde al contexto mundial, en Bolivia desde finales de la década de los ´80 se
implementaron una serie de reformas y medidas que buscaron, entre otros objetivos,
controlar las causas que producen la corrupción4. A un comienzo, de manera indirecta
como parte de las reformas estructurales y programas de modernización del Estado;
posteriormente, de manera directa y puntual, llegando inclusive a conformarse órganos
especializados de la lucha contra la corrupción. Una característica común es que la
mayor parte de estas iniciativas fueron y son impulsadas desde el Estado.
Sin embargo, gran parte de las políticas y programas implementados en esta época
tuvieron repercusiones positivas o negativas en esta problemática, llegando muchas de
ellas a convertirse en las bases y antecedentes inmediatos de las iniciativas
anticorrupción que desarrollaron las gestiones gubernamentales posteriores, como ser la
Ley SAFCO.
El intento más importante fue el “Plan Nacional de Integridad” (PNI) que intentó
ampliar la respuesta estatal al problema de la corrupción, cuyos componentes fueron:
Reforma Judicial, Modernización del Estado y Lucha contra la Corrupción. Tuvo la
finalidad, en gran parte lograda, de implementar una política pública dirigida al
desarrollo institucional y la integridad en la administración pública, así como producir
un efecto preventivo contra el fenómeno de la corrupción y promover la seguridad
jurídica plena.
Gran parte de las medidas impulsadas por el PNI siguen vigentes, habiendo sido
profundizadas y complementadas por los gobiernos sucesivos. Sin embargo, los avances
alcanzados, la percepción ciudadana sobre los niveles de corrupción empeoró, llegando
la corrupción a ser considerada como uno de los principales problemas que debería
afrontarse en el corto plazo y como uno de los factores que podrían derivar en una
movilización social desestabilizadora.
Este nuevo periodo, vigente en la actualidad, cuyo inicio puede remitirse al 2000, se
caracterizó en que el combate a la corrupción pasó a ser un componente central de la
gestión gubernamental, llegando a plantearse emprendimientos concretos
anticorrupción.
Otra característica es que se fue dando mayor responsabilidad a ciertas instancias del
gobierno, para la coordinación y promoción de medidas gubernamentales
anticorrupción, llegándose a conformar entidades públicas especializadas en este
cometido.
El motivo principal fue el perfil tecnócrata e independiente del cargo, construido por los
diferentes vicepresidentes desde el retorno a la Democracia. Otra explicación apela al
carácter híbrido que tiene la Presidencia del Congreso –Vicepresidencia de la
República, al pertenecer tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo, lo que le permite
ser un agente articulador y emprender acciones en ambos poderes, sin que sean tildadas
de interferencia de poderes. Esto al margen del reconocimiento y prestigio social
acumulado por Carlos D. Mesa, que luego fue conceptualizado como “fuerza moral”.
6 Esta tuvo la participación de: Poder Ejecutivo (Ministerios de la Presidencia, Hacienda y Justicia), Poder
Legislativo (Senadores y Diputados), Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia, Consejo de la Judicatura) y órganos
independientes (Contraloría General de la República y Ministerio Público).
formará parte de manera permanente de la estructura estatal, tendencia que se mantuvo
y profundizó en las siguientes gestiones, cambiándole el nombre del órgano
anticorrupción, pero conservando, más o menos, las mismas atribuciones7.
7 Esto se evidencia en la propuesta anticorrupción del actual gobierno de conformar una Comisión Interinstitucional
y en la creación del Viceministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción.
8 Muchas de ellas, a pesar de los avances realizados, persisten en la actualidad, convirtiéndose en los primeros
obstáculos a afrontar para cualquier emprendimiento anticorrupción que se pretenda desarrollar en el país.
9 Por un lado, desde una visión más amplia presenta una serie de características comunes a lo largo de la historia de
la humanidad y en todas las sociedades que tienen que ver con la apropiación indebida del bien público. Pero desde
una visión más estrecha, en cada época y, específicamente, en cada sociedad se manifiesta de distintas maneras,
acorde al momento histórico y al tipo particular de la realidad en que se presenta.
10 La corrupción se presenta de diversas formas y grados, implica distintos tipos de comportamientos y espacios de
acción, y produce diferentes consecuencias en el Estado y en la sociedad.
11 Cada vez cambian las prácticas corruptas y aparecen nuevas formas de corrupción, más sofisticadas y complejas,
acorde a las estructuras y administraciones públicas modernas, que aprovechan las nuevas tecnologías y la mayor
interrelación e interdependencia entre los países.
12 No es lo mismo la corrupción en países latinoamericanos que en los árabes o industrializados.
en todos los niveles de la sociedad, sin que funcionen los mecanismos de sanción. Esto
generó la demanda social de enfatizar en la sanción, lo que generaba el peligro de
incurrir en una “cacería de brujas”, generar un show mediático y no atacar los
problemas de fondo que causaban que la corrupción se reprodujera en todos los ámbitos
de la sociedad.
Esta situación requería emprender acciones estructurales más que coyunturales, generar
espacios de coordinación y planificación conjunta entre distintas instituciones y asumir
un rol que permitiera ordenar, dar coherencia y articular en una sola política las distintas
iniciativas existentes o que estaban surgiendo13. Para este fin, se asumió como ejes
transversales el énfasis en la prevención, la circulación de la información, y el
desarrollo de una amplia política de alianzas estratégicas a nivel nacional e
internacional.
Otra dificultad, relacionada a las anteriores, fue que no existía de la corrupción una
conceptualización compartida en el país que posibilitara delimitar y establecer el marco
de su combate. El término corrupción significaba todo y nada a la vez. Esto se debía a la
falta de un consenso, inclusive a nivel mundial, sobre qué se entiende por corrupción 14.
Asimismo, históricamente su significado fue transformándose, acorde a la evolución de
esta problemática, no sólo en el sentido común de las personas sino también en el
ámbito intelectual15. Es como si se hubiera asumido una posición empirista para
abordarla. Otra explicación puede ser que, por ser una problemática amplia y difusa, se
prefería no establecer una sola definición para no limitar el combate a nuevas
manifestaciones.
Por tanto, una de las primeras acciones fue el establecer de manera participativa, un
concepto propio, definiéndose como corrupción al “comportamiento deliberado
(acción, omisión o instigación) de personas que prestan funciones y actividades públicas
o privadas, con el objetivo de obtener beneficio personal o para terceras personas, al
margen de la ley, de las normas y del marco ético aceptado, en perjuicio del bien
común”.
Aspectos importantes a resaltar de este concepto son que permitió sensibilizar, asumir
como corrupción y, por ende, emprender acciones en contra, sobre hechos que son
comúnmente practicados, fomentados y aceptados, cometidos no sólo por funcionarios
públicos sino también por personas particulares, que no siempre implican una infracción
13 Lo que implicaba generar una real voluntad política, un importante reconocimiento social al liderazgo a asumir, y
condiciones propicias para emprender acciones interinstitucionales, a lo que la coyuntura de inestabilidad que vivía el
país puso muchas trabas.
14 Por ejemplo, la CICC no la define, sino que contenta con describir una serie de actos que pueden ser catalogados
como hechos de corrupción. Por su parte la CNUCC igualmente no la conceptualiza a causa de la dificultad extrema
de establecer una definición que plasme todas las realidades del mundo y para permitir incorporar a sus disposiciones
nuevas formas de actos corruptos que pueden aparecer en el futuro.
15 Por ejemplo muchas prácticas que antiguamente no eran consideras como corrupción actualmente son
consideradas como tales (conflicto de intereses, clientelismo, opacidad, etc.) o viceversa.
a una norma, sino que dañan al marco ético, como fue el denominado caso
“macororó”16. También implicó dar responsabilidad a la población por su omisión y
complicidad en la existencia de la corrupción; por ende, corresponsabilidad en su
combate.
Finalmente, una última dificultad relacionada con lo anterior fue que si bien se hablaba
mucho de corrupción, no se la conocía en realidad, lo que evidenciaba la escasez de
trabajos de análisis e investigación que permitieran conocerla y comprenderla en su
complejidad y así poder evaluar lo que se hizo para combatirla17.
Ante esta situación, se propuso, tal vez sin mucho avance, el profundizar el
conocimiento de esta problemática a partir de la promoción de investigaciones
específicas y de desarrollar una serie de indicadores para medir y cuantificar el impacto
de las acciones anticorrupción. Un ejemplo fue el apoyo dado para realizar la Encuesta
Nacional sobre los Costos de la Corrupción (ENCC), financiada por USAID, que
después del cierre de la DPA, su promoción y difusión fue asumida por la Red
Anticorrupción Bolivia.18
16 Este caso consistió en que una empresaria privada, por razones personales, solicitó apoyo gratuito de las Fuerzas
Armadas, a través del trabajo de soldados para cosechar sus cultivos de macororó, aprovechando el vacío legal de la
reglamentación para declarar zonas de desastre. Por lo que si bien no estaba claro, desde un punto legal, que era un
acto de corrupción a pesar de que se destinaban recursos públicas a favor de privados, se lo pudo denunciar como tal
amparándose en el marco ético.
17 A lo que se añadía que todavía eran muy recientes las herramientas de medición de la corrupción, que vayan más
allá del análisis de la simple percepción de la población.
18 Esta red está conformada por personalidades y ong que trabajaron en el programa anticorrupción de USAID bajo
la dirección de la empresa Casals y Asociados. Sin embargo, al margen de la encuesta esta Red no realizó ninguna
acción relevante y no se tiene certeza que siga funcionando.
Por otra parte, se comprobó que el discurso doble atribuido a las autoridades de querer
combatir la corrupción, pero lejos de su institución, estaba presente en la sociedad civil,
así como la poca claridad para establecer medidas anticorrupción. La realidad mostró
que para muchas organizaciones sociales el combate de la corrupción está subordinado a
otras demandas o demasiado enfocado a la denuncia de la corrupción política y a atacar
al modelo neoliberal. A su vez, se constató que los esfuerzos anticorrupción de la
sociedad civil son dispersos, focalizados, así como discontinuos, en la mayoría de los
casos sin ninguna coordinación con el Estado y/o con organismos internacionales
anticorrupción19, y con una alta dependencia al apoyo de la cooperación internacional.20
Finalmente, se alertó sobre el peligro de dar mucha importancia a los índices negativos
de percepción social de la corrupción, en la medida en que existe una relación directa
entre alta estigmatización de los agentes e instituciones públicas e incremento de los
niveles de percepción ciudadana sobre la corrupción. Se constató que la estigmatización
y desconfianza social reinante frente a autoridades y servidores públicos producía una
sobre valoración de la problemática de la corrupción; además, que invisibiliza los
avances en esta materia realizados por el país en la últimas dos décadas 21.A lo que se
sumaba que para la población el concepto de corrupción tiene muchos significados, que
ocasionan que distintos hechos que no son corrupción sean catalogados como tales22.
Un elemento central que caracterizó a esta etapa fue la denominada “fuerza moral” que
emanaba del prestigio y confianza social tanto de Carlos D. Mesa como de Guadalupe
Cajías, así como de su no militancia en partidos políticos, y del poder irrevocable
conferido por el Presidente de la República25. El trabajo anticorrupción emprendido se
19 Por ejemplo, todavía Bolivia no cuenta con una Capítulo Nacional de Transparencia Internacional, como existe en
la mayor parte de los países de la región.
20 No existía una sola instancia de la sociedad civil especializada y dedicada exclusivamente en la lucha contra la
corrupción. Por el contrario, ONGs, fundaciones y organizaciones sociales incorporaban componentes anticorrupción
en la medida en que esto era de interés de la cooperación internacional.
21 Mientras más legitimidad tengan un gobierno, éste será considerado menos corrupto o viceversa, lo que no
necesariamente equivale a la realidad.
22 En este sentido, si se aclarara mejor qué se entiende por corrupción, de seguro Bolivia bajaría de posición en el
ranking sobre percepciones de corrupción elaborado por Transparencia Internacional.
23 Después de los sucesos de octubre del 2003, la SLCC fue cerrada, asumiendo la DPA las funciones, personal y
recursos de ésta y dando continuidad, eso sí, con una mayor proyección, a los programas que había desarrollado.
24 Inicialmente está instancia tuvo el nombre de Unidad Técnica de Lucha Contra la Corrupción (UTCC).
25 Si bien, para muchos, el compromiso presidencial fue sólo discursivo o no se amplificó al resto de sus
colaboradores, fue de gran utilidad, sobre todo a un inicio, para acceder a ciertos espacios y, en ciertos momentos,
para detener confabulaciones o represalias en contra de lo que se hacía desde la Vicepresidencia de la República.
basaba en la delegación personal más que en responsabilidad institucional.
Consecuentemente, la expectativa generada y la legitimidad lograda no podrían haberse
dado sin el capital social y reconocimiento público de las cabezas de este desafío.
Esta “fuerza moral” permitió, a pesar de la debilidad del marco legal que respaldaba las
acciones emprendidas y de contar con escasos recursos humanos y financieros, dar los
primeros pasos, lograr las primeras alianzas estratégicas, acceder a distintos espacios de
los tres poderes del Estado y recibir un respaldo inicial de la cooperación
internacional26.
Es curioso reconocer que la fuerza moral fue fortalecida por el desconocimiento o poca
claridad que se tenía de las atribuciones de la SLCC. Por ejemplo, se pudo acceder a
distintos espacios y recibir colaboración interinstitucional, a pesar de no existir la
obligación legal de hacerlo, en especial en lo referente a proporcionar información 27.
Una primera batalla que se libró fue la de posesionarse como la única repartición
pública responsable de la coordinación del combate de la corrupción y garantizar su
independencia frente al partido oficialista. Se tuvo que contrarrestar iniciativas
oficialistas y opositoras para establecer otros órganos anticorrupción y para generar
mecanismos de control e influencia en su accionar29.
26 Se podría señalar que la “fuerza moral" permitió hacer lo que ninguna ley podría posibilitar. Es por esto que no
fue necesario, ni una preocupación importante, el contar con un marco legal claro y contundente.
27 Como anécdota se puede indicar que muchos diputados y senadores recurrieron a la SLCC para poder acceder a
información, puesto que a pesar de sus atribuciones legales las instituciones públicas no tomaban en cuenta sus
peticiones.
28 A diferencia de otras experiencias internacionales, el trabajo de la SLCC no se limitó a las instituciones del Poder
Ejecutivo, sino que pudo entrar al Poder Legislativo, a los Gobiernos Municipales, e inclusive al Poder Judicial.
29 Una muestra de esta situación es que a raíz de su primer informe público que presentó denuncias sobre presuntos
actos de corrupción cometidos por diputados y senadores, el Congreso Nacional destinó varias sesiones para discutir
si realmente debería existir. Asimismo, en varias oportunidades se tuvo que defender al interior del gobierno los
informes presentados y frenar intentos para convertir la SLCC en un instrumento del partido oficial para dañar a la
oposición.
para combatir la corrupción, producto de experiencias internacionales y de un sinfín de
propuestas presentadas por diversos actores. Ante esta situación, se tomó la decisión de:
a) Asumir un camino propio acorde a la realidad del país, pero dando continuidad a los
anteriores esfuerzos logrados, principalmente en el marco del Plan Nacional de
Integridad.
b) Priorizar el desarrollo de una política de prevención, más que en la de sanción, a
pesar de la presión política y social de “pescar en el corto plazo a un pez gordo”.
c) Emprender una política de alianzas estratégicas con distintos sectores públicos y
privados con el propósito de emprender un accionar interinstitucional y
complementar el Programa Anticorrupción.
d) Priorizar el trabajo con mujeres/madres y jóvenes, como grupos meta, lo que derivó
en que, al momento de reclutar el personal, se apostó en jóvenes profesionales.
Esto derivó en el diseño e inicio de ejecución del Plan de Acción (2003-2007, que
pretendía el fortalecimiento institucional de la SLCC y planteaba acciones de
prevención y promoción de la sanción, desde una visión integral, en distintos planos y
ámbitos a partir del involucramiento de distintos actores.
Como continuación a lo realizado, Carlos D. Mesa, como Presidente del República, creó
la DPA como una unidad desconcentrada, autónoma en gestión, dependiente del
Ministerio de la Presidencia, con la misión de promover y coordinar políticas y acciones
anticorrupción en defensa de los intereses de la sociedad y del Estado. De esta manera,
el inicial equipo de trabajo paulatinamente se transformó en una institución
especializada.
Desde entonces se asumió esta tarea como responsabilidad específica del Poder
Ejecutivo, dando fin a la ambigüedad que existía por depender de la Vicepresidencia de
la República. Al no poder ampararse en la función fiscalizadora del Legislativo ni en la
inmunidad del Vicepresidente, la DPA experimentó la reducción de su ámbito de
acción, la pérdida de la percepción de independencia por ser parte de la gestión
gubernamental y la necesidad de desarrollar espacios de coordinación con los otros
poderes del Estado, en un contexto donde las relaciones, sobre todo con el Legislativo,
eran inestables.
Pero, a su vez, la nueva situación permitió delimitar con claridad el ámbito de acción,
incrementar el impacto de sus acciones gracias al respaldo real del Poder Ejecutivo,
dejar de depender de la voluntad de las autoridades públicas, contar con un mayor
apoyo tanto de la población como de la cooperación internacional y la posibilidad de
pasar de plantear un programa a diseñar una política anticorrupción gubernamental.
Cabe aclarar que al igual que la SLCC la DPA no fue una entidad específicamente
ejecutora, sino, más bien, asumió el rol de coordinar, promover y motivar acciones de
combate a la corrupción, con la finalidad de involucrar y dar responsabilidad a
autoridades, funcionarios y ciudadanos para desarrollar respuestas interinstitucionales
en su combate. En este sentido, se establecieron distintos canales de coordinación con el
Poder Legislativo y Judicial, se fortalecieron las Redes Ciudadanas Anticorrupción 31, la
Red Interinstitucional Anticorrupción Nacional32 y el Grupo de Trabajo sobre la
Problemática Municipal33, conformados inicialmente por la SLCC. A su vez, se inició
la conformación de Redes Interinstitucionales Departamentales y de la Plataforma
Interinstitucional por la Transparencia y Contra la Corrupción34.
30 A su vez, se tuvo que diseñar una nueva estrategia, restablecer y fortalecer las alianzas estratégicas realizadas por
la SLCC, mejorar los procedimientos de seguimiento a las denuncias y lograr una mayor presencia en las regiones.
31 Se conformaron 13 a nivel nacional, como un espacio de coordinación y programación conjunta de la sociedad
civil para apoyar en el combate de la corrupción, involucrar y sensibilizar a la ciudadanía e incrementar la capacidad
de alianzas y coordinación entre actores públicos y sociales.
32 Creada con el propósito de coordinar acciones al interior de instituciones públicas para fortalecer la ética pública,
la cultura organizacional, los controles internos y de vigilancia participativa, velando por los derechos y garantías de
los servidores públicos. Llegaron a participar de esta Red 22 instituciones públicas nacionales. Fue una experiencia
importante para conocer y canalizar el compromiso de muchos servidores públicos en este cometido.
33 Su objetivo era articular acciones para coadyuvar a la solución de problemas en áreas de transparencia,
fortalecimiento institucional, auditorías, participación ciudadana, tecnologías de información, inversión concurrente y
atención de denuncias. Está conformado por las principales instituciones públicas y privadas que tenían la función de
normar, regular, fiscalizar y/o fortalecer las capacidades y potencialidades de los municipios. Muchas de las acciones
iniciadas actualmente lograron importantes resultados, como el Programa de capacitación a municipios de la CGR.
34 Consistió en una alianza estratégica para facilitar la aprobación de normativa anticorrupción. Formaron parte de
ésta las Comisiones de Ética de las Cámaras de Senadores y Diputados, el Viceministerio de Justicia, el Defensor del
Pueblo y la Asamblea Permanente de los Derechos Humanos. Por la coyuntura, esta plataforma no logró funcionar
adecuadamente, ni arribó a resultados concretos.
El Decreto Supremo de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental Nº.
2816835, actualmente en vigencia, que tiene el objetivo de garantizar el acceso a la
información, como derecho fundamental de toda persona y la transparencia en el Poder
Ejecutivo, reconociéndola como un presupuesto fundamental para el ejercicio pleno de
la ciudadanía y el fortalecimiento de la democracia. Este D.S. establece la información
pública mínima a publicarse, las responsabilidades, instancias responsables y
procedimientos para brindarla, además de plantear reclamos frente a negativas de
brindar información, incluido el recurso de Habeas Data. Consecuentemente, si bien se
le puede acusar de adolecer de varias limitaciones, se convirtió en un primer paso para
generar una política pública en esta materia, y para comprobar que existen importantes
debilidades institucionales que imposibilitan la transparencia, como la falta de archivos
y procedimientos claros para resguardar y administrar la información pública.
35 Reemplazó al D.S. Nº. 27329. El motivo de promulgar este decreto, fue que en el primero se evidenció bastantes
deficiencias y contradicciones con normas legales vigentes, pero sobre todo, porque generó susceptibilidad y fue
rechazado por las distintas asociaciones de periodistas que obligó a establecer un proceso de negociación y consenso
que trajo como producto la nueva versión.
36 Para la implementación de la ETV, el Centro Carter jugó un rol importante de asesoramiento y apoyo a partir de
experiencia en otros países.
37 A su vez, se realizaron distintas gestiones con otras entidades, incluidas prefecturas, para que sean parte de la
ETV; sin embargo, éstas quedaron truncadas por el cambio de Gobierno en junio de 2005.
38 Sus objetivos específicos fueron dotar a las personas de la información que ellos quieran y puedan utilizar,
fortalecer el derecho de petición, incrementar la eficiencia de las entidades piloto, iniciar el paso de una cultura de
secreto hacia una de transparencia, y aumentar la capacidad de las personas para monitorear y evaluar las políticas de
Gobierno.
39 Actualmente, el Viceministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción ha retomado ese trabajo.
40 Un aspecto a resaltar es que la investigación de la DPA se centraba en recopilar, sistematizar y cruzar información
existente a partir de la cual se señalaban recomendaciones a las instancias responsables. Un rol importante que
permitió impulsar casos que estaban paralizados fue la visibilización de la misma ante la opinión pública que
presionaba a fiscales y jueces a tomar acciones al respecto. A su vez, el seguimiento consistió en solicitar
periódicamente información del estado de avance y generar espacios de acción interinstitucional.
Por tanto, la DPA por sus características legales no reemplazó las funciones de ninguna
institución responsable de investigar, acusar y sancionar presuntos hechos de
corrupción; más bien asumió un rol de vigilancia para que estas entidades cumplan con
sus funciones, lo que implicó emprender acciones de seguimiento, coordinación y
promoción.
Con relación al área de prevención, el trabajo desarrollado por las ODA´s se centró en:
establecimiento de alianzas estratégicas, capacitación a funcionarios públicos y
ciudadanos, desarrollo de actividades de difusión y sensibilización, y asistencia técnica
a entidades públicas y órganos de control social. Por su parte, en el área de denuncias y
monitoreo se realizó un seguimiento departamentalizado de las denuncias, acorde al
procedimiento y metodología desarrollados por la Oficina Central de la DPA42.
41 Si bien en el 2004 se conformó la ODA de Pando, debido al escaso apoyo de la Prefectura y a una coyuntura
adversa se tuvo que cerrarla. Sin embargo, en el POA del 2005 estaba previsto su relanzamiento, pero los
acontecimientos políticos que vivió el país no lo permitieron.
42 Esto se realizaba en la medida en que la denuncia no tenga efecto nacional; de ser así, se derivaba a la oficina
central en La Paz.
43 ODAs de Santa Cruz, Tarija y Potosí.
44 ODAs de Oruro, Chuquisaca y Beni.
45 ODA de Cochabamba.
46 ODA de La Paz.
Asimismo, de acuerdo a las particularidades del país, las características del trabajo de
cada ODA respondieron a las necesidades y características de cada región y al perfil del
Representante Departamental. Por ejemplo, mientras algunas se centraron en el
seguimiento de denuncias y un trabajo urbano, otras enfocaron su trabajo a establecer
alianzas estratégicas y tener una llegada constante a los municipios.
En este sentido, las BMA llegaron a visitar más de 80 municipios, cumpliendo en cada
uno de ellos las funciones de difundir el trabajo de la DPA, capacitar sobre temáticas
relacionadas a la corrupción, establecer alianzas estratégicas, conocer denuncias de
corrupción, brindar orientación legal a los ciudadanos y, si el caso ameritaba, recopilar
datos, realizar las entrevistas necesarias y obtener información in situ.
El PIA, actualmente vigente, puede ser definido como el intento más ambicioso, en
cierta medida logrado, de coordinar y poner bajo un mismo programa, por un lado, los
distintos emprendimientos de las entidades responsables del combate de la
47 En este sentido, el 2005, como parte de la evolución del proceso, se logró amplificar el trabajo de las BMA y
relacionarlo de forma más directa con las ODAs a partir de dejar de concentrarlas en la Oficina Central y crear
Brigadas Regionales, con la perspectiva que se conviertan en departamentales.
corrupción48, y de esta manera generar una Política Anticorrupción de Estado; y, por el
otro, de centralizar bajo este programa el apoyo y financiamiento de la cooperación
internacional49. La responsabilidad de la conducción del PIA fue dada a la DPA50.
48 Formaron parte del PIA: la DPA, la Contraloría General de la República, la Unidad de Investigaciones Financieras
y el Ministerio Público. Sin embargo, existe la intención todavía vigente de incorporar a otras instituciones públicas
relacionadas con esta problemática.
49 Para la ejecución de este programa se estructuró una canasta de fondos, se buscó fortalecer el compromiso de los
donantes con los objetivos de la prevención y lucha contra la corrupción; establecer criterios homogéneos de
planificación, seguimiento, evaluación y monitoreo; evitar la duplicidad de esfuerzos en la elaboración de informes,
convenios y otros; y facilitar el manejo de recursos provenientes de la Cooperación Internacional.
50 La dirección posteriormente fue asumida por la Delegación Presidencial por la Transparencia e Integridad Pública
(DPTIP), y en la actualidad por el Viceministerio de Transparencia y Lucha contra la Corrupción.
51 Buscó la complementación de la normativa y estructura institucional de la Contraloría General de la República
para el tratamiento de las auditorías especiales; el fortalecimiento de las capacidades de investigación y presentación
de los casos de corrupción del Ministerio Público; el fortalecimiento de la normativa y capacidad investigativa de la
Unidad de Investigaciones Financieras; y la consolidación del rol de coordinación y articulación de la DPA.
52 Este plan tiene como principales componentes: acceso a la información; fortalecimiento del control gubernamental
y transparencia de la CGR; promoción de la transparencia en actividades gubernamentales; y ética, capacitación,
sensibilización y participación ciudadana. Su implementación estaba a cargo de la CGR y de la DPA.
53 Por su parte, organizaciones sociales y ciudadanos presentaron un informe paralelo al Comité de Expertos, que fue
elaborado a partir de una metodología novedosa en el continente, que consistió en la realización de talleres para
analizar los avances logrados, alcanzados y presentados por las instancias respectivas.
54 A su vez, se participó activadamente en la elaboración de la estrategia contra la corrupción de la Comunidad
Andina, en los Foros Globales Anticorrupción de Corea y Brasil, así como en otros espacios internacionales.
El pronto reconocimiento internacional del trabajo realizado en el país se evidencia en
que en septiembre de 2004, al ser la DPA anfitriona del II Encuentro Subregional de
Organismos Anticorrupción55, fue elegida como presidente de la Coordinación de la
Alianza Subregional de Organismos Anticorrupción, y que en ese mismo año presidió el
Comité de Expertos del Mecanismos de Seguimiento de la CCIC.
EPÍLOGO
Como se puede pensar, por el corto plazo de existencia, hasta el 22 de enero de 2006, la
DPTIP se centró en establecer propuestas sobre temas relacionados con la integridad y
transparencia y en dar continuidad a acciones y programas iniciados por la DPA, que
tenían relación directa con su enfoque57. Su accionar se centró en la sede de gobierno,
no teniendo ninguna iniciativa de relevancia a nivel departamental o local.
Por su parte, el actual Gobierno de Evo Morales cerró la DPTIP, y en su lugar creó el
Viceministerio de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, dependiente del
Ministerio de Justicia, mostrando la voluntad de continuar luchando contra la
corrupción y afianzar la tendencia de constituir, como parte del Poder Ejecutivo, una
entidad responsable de la coordinación del combate a la corrupción.
Como una medida para iniciar, aunque no esté sancionada, la aplicación de dicha ley, se
promulgó el D.S. Nº 28695. Dicho decreto debía permitir la conformación del Consejo
Nacional de Lucha contra la Corrupción, y establecía que una Unidad de Inteligencia
Financiera y Patrimonial sería el ente investigador de la lucha contra la corrupción,
junto a la Fuerza Especial de Lucha contra el Crimen y la Contraloría General de la
República. Ante este hecho, los partidos de oposición presentaron un recurso de
inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia, dejando esta medida sin efecto.
58 Actualmente existe un proyecto final cuyo tratamiento está en manos del Congreso Nacional, que incluye
elementos punitivos contra la corrupción, investigación de fortunas y transparencia en la gestión pública.
59 Un ejemplo de esta afirmación es que las prefecturas de Santa Cruz y de Tarija han conformado reparticiones
departamentales anticorrupción, que actúan de manera independiente y sin ninguna coordinación con el
Viceministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción.
CONSIDERACIONES FINALES
Esto se debe, en gran parte, a que Bolivia figura entre los países con más altos índices
de corrupción y a que ha contraído una serie de compromisos a nivel internacional, ya
sea a través de la ratificación de instrumentos internacionales, como las Convenciones
Internacionales Contra la Corrupción, o a partir de convenios de financiamiento,
cooperación y asistencia técnica con entidades internacionales.
Sin desmerecer lo realizado por otras gestiones, los avances del país en materia de
corrupción que se ven materializados en la disminución de los niveles de percepción de
la corrupción en el índice de Transparencia Internacional, son el resultado de lo
realizado en la gestión de Carlos D. Mesa, en la medida en que se logró afianzar el tema
de la corrupción tanto en la agenda nacional como de la cooperación internacional,
establecer una política de gobierno y consolidar un órgano anticorrupción.
La coyuntura que vivió el país evitó que se llegue a consolidar esta política pública y
que las acciones emprendidas alcancen los resultados previstos, muchos de los cuales en
la actualidad se están evidenciando. A pesar de la voluntad política y apoyo de la
gestión gubernamental, las condiciones fueron adversas y de continuo cambio, lo que
obligó a que se destinaran gran parte de los esfuerzos a actividades organizativas y
administrativas; no existiendo la posibilidad de tener un periodo previo de organización
como lo tuvieron otras instancias similares.
Una lección de la experiencia acumulada es que no existe una sola vía para disminuir la
corrupción, y más bien, por la reciente relevancia que ha adquirido en el continente esta
temática, se puede afirmar que en la mayor parte de los países su institucionalización
como política sostenible está en una fase inicial, por lo que las experiencias son
diversas, todavía aisladas y no contundentes para poder decir cuál es la mejor vía a
seguir.
4
LA POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
1)
1. Antecedentes
El testimonio a continuación tiene el objetivo de evidenciar objetivamente cuál era la
situación económica de la nación en octubre de 2003, cuáles las perspectivas
económicas en el mediano plazo y cuáles los principales factores que influenciaron el
pensamiento y actuación del gobierno del presidente Carlos Mesa Gisbert en el área
económica.
Las protestas de octubre de 2003, que culminaron en un levantamiento popular violento
y una reacción gubernamental cruenta, empezaron muchos meses y años antes. Los
problemas económicos fueron acumulándose durante dos décadas después de la entrada
en vigencia del famoso DS 21060. Posteriormente, los problemas se profundizaron en
1999, cuando se inició un fuerte proceso económico recesivo, el cual fue especialmente
duro para la población de menores ingresos y los trabajadores informales que laboraban
de manera concentrada en la región de El Alto de La Paz, Oruro y el Chapare. La
recesión tuvo una larga duración de 4 a 5 años y afectó a un número grande de
población marginal en las zonas más pobres de Bolivia, dejando la impresión de una
falta total de previsión de los gobiernos anteriores sobre el bienestar de la población más
rezagada de la nación.
No obstante, es preciso aclarar que gran parte de la frustración del occidente del país en
octubre de 2003, especialmente en la zona minera tradicional, se inició por el colapso de
la minería de estaño, plomo y plata a fines de 1985, cuando se desplomó el Consejo
Internacional del Estaño. El colapso causó el cierre de muchas minas públicas y
privadas, y causó una gran pérdida de ingresos al occidente del país, afectando
especialmente a la población originaria aymara y causó una fuerte migración hacia el
Chapare y hacia el oriente del país, especialmente a Santa Cruz. En todo caso, la crisis
minera fue culpable de gran parte del empobrecimiento de las zonas del occidente
boliviano, ya que la minería había sido —no por años sino por siglos— la principal
fuente de ingresos económicos del país y, por supuesto, de la población indígena de la
nación.
La crisis minera tuvo algunos impactos positivos, sin embargo. El país tuvo que
diversificar sus exportaciones a partir de 1986 para sobrevivir. Lo hizo especialmente
trasladando sus esfuerzos al sector agrícola comercial del oriente boliviano: la soya.
Después de ser un país minero por siglos, Bolivia se transformó en un país
primordialmente agrícola y ganadero. Al tener éxito, sin embargo, trasladó el poder
económico de la cordillera occidental al llano oriental. La población del occidente del
país —que antes vivía o rentaba de la minería— se empobreció de manera considerable
y se vio obligada a migrar a las nuevas zonas de actividad económica creciente,
especialmente a El Alto y a Santa Cruz. Entre 1990 y 2001 la población boliviana creció
al 2.65% anual, pero las ciudades de El Alto y Santa Cruz llegaron a crecer al 5%. En
contraste, Oruro, Potosí y La Paz sólo crecieron al 1%. Esta situación generó una nueva
riqueza en el oriente boliviano y una concentración de pobreza en el occidente,
especialmente en El Alto de La Paz. Por algo, la protesta de 2003 se genera en el
altiplano y revienta en El Alto.
La economía nacional creció después del DS 21060 a una tasa promedio del 4% anual,
una tasa relativamente aceptable, pues era mayor que el crecimiento poblacional del
2.65%. Si no hubiera habido crisis de la minería, probablemente la tasa de crecimiento
hubiera estado más cerca del 6% gracias a la atracción de capitales de inversión y
crédito multilateral, y a la reducción de la deuda privada, bilateral y multilateral que
obtuvo Bolivia como resultado de las políticas neoliberales. Con la cabeza en el fuego y
los pies en el hielo, la temperatura promedio fue aceptable, aunque para los extremos no
lo fue de ninguna manera. El empobrecimiento de la población occidental, el
enriquecimiento de la población de oriente y los flujos migratorios resultantes causaron
graves problemas sociales concentrados en la población indígena que —a la larga—
tenían que acarrear cambios políticos estructurales.
La situación de tranquilidad que vivió el país entre 1986-1998 cambió en 1999, cuando
se generó el proceso recesivo que duró entre 4 y 5 años, y que profundizó los problemas
económicos de la población de occidente.
60/ El gobierno de Atlee había prometido en las elecciones que la “doctrina de la abundancia, empleo pleno y la
seguridad social requería: (i) la transferencia al Estado de la propiedad de ciertas fuerzas económicas principales y
(ii) el control planificado de parte del Estado —pensando en el interés público— de muchas otras actividades
económicas”. Por más de 12 años, la Gran Bretaña nacionalizó las empresas estratégicas (minería,
telecomunicaciones, energía) y con la ayuda de universidades prestigiosas (London School of Economics) generó
Planes planes Económicos económicos detallados, incluyendo controles de precio y subsidios importantes a sectores
productivos deficitarios. Luego eliminó los planes económicos y liberalizó la economía en base al mercado, pero
mantuvo la propiedad y control de los sectores estratégicos. La economía británica, sin embargo, fue perdiendo
dinamismo y fue sobrepasada aún por la italiana, generando consenso entre los economistas de que el control estatal
no generaba eficiencia en el largo plazo y que, más bien, causaba problemas de lento crecimiento y, por tanto,
alentaba el desempleo. Muchos años más tarde, en los años ochenta, la señora Thatcher inició un proceso de
liberalización de los sectores estratégicos, incluyendo la minería, y la Gran Bretaña fue capaz de crecer nuevamente y
reganar niveles de ingreso perdidos por el exceso de intervención estatal. En Italia y Francia, el proceso fue similar al
británico.
de Hitler. No era como el caso británico, donde los gobiernos habían sido democráticos.
En Alemania mucha gente compartía el temor de Erhard y preferían una economía en
manos de empresas privadas, dirigidas por el mercado. El milagro alemán fue el
resultado, mostrando que una economía destrozada en poco tiempo podía ganarle a
economías como la británica, a partir de capitales privados y al libre mercado. Podemos
notar una diferencia muy importante con el sistema de los EE.UU. de América.
Alemania siguió la “Política Social de Mercado” desde su creación.61 La “Economía
Social de Mercado” implicaba una economía privada y el funcionamiento del libre
mercado, siempre y cuando las empresas privadas trabajasen dentro de una normativa
gubernamental que asegure la existencia y preservación de un “Orden Económico”. El
gobierno de Carlos Mesa enfrentaba una situación similar: “Mantener un sistema de
producción privado pero dentro de normativas gubernamentales que aseguren la
responsabilidad social de las empresas privadas”. Además, el gobierno de Mesa
enfrentaba el desafío de mantener la estabilidad económica del país, a pesar del gran
déficit fiscal que le dejó el gobierno de Sánchez de Lozada”, cercano al 10% del PIB, es
decir, excesivo y peligroso.
La política económica en EE.UU. es de gran libertad para las empresas privadas. En la
Unión Europea, el concepto actual es más parecido al alemán, de fuerte participación
normativa y supervisión de parte del gobierno. En los EE.UU. el sistema de normativa y
supervisión debe estar en manos de técnicos expertos en el sector a normar y supervisar
y debe haber una “muralla china” entre la entidad normadora y el Poder Ejecutivo. Las
superintendencias deben tener alto nivel de autonomía, tanto en elegir su personal como
en emitir normativas. La Superintendencia de Bancos de Bolivia sigue este modelo. En
Alemania, el sistema normativo es más político, aunque no descuida los aspectos
técnicos, porque claramente no se puede controlar un sector sin técnicos altamente
calificados. En EE.UU. el sistema normativo y de supervisión es como un Cuarto Poder
del Estado, pero en Europa debe ser parte del gobierno, con independencia, pero
siempre bajo el control estricto del gobierno. En resumen, según el FMI y BM debía
seguirse el modelo americano, pero según el gobierno de Mesa debía seguirse el modelo
europeo. Si bien la diferencia parece no tan grande a primera vista, en la práctica hace
toda la diferencia del mundo.
61/ Por un lado, la política de mercado implicaba que la propiedad de las empresas estaría en manos privadas y que
el libre mercado debía dirigir el sistema de precios en la economía, a fin de dirigir el proceso de asignación de
recursos de la manera más eficiente posible. Por otra parte, la política “Socialsocial” implicaba que el Estado debía
jugar un papel fundamental en la supervisión de los capitales privados. Los “Ordoliberalesordoliberales” de la
Universidad de Freiburg in Breisgau (Ropke, Rustow, Eucken y Armak) convencieron al gobierno americano de
ocupación, que era necesario contar con un “orden económico que permitiera el funcionamiento de una actividad
económica privada, responsable socialmente” y que el Estado era responsable de asegurar la creación y
mantenimiento de dicho “Orden Económico”.
por el MH con el apoyo de todos sus viceministros, y no podía salir ningún decreto
supremo sin el visto bueno explícito de dicho consejo. Por otra parte, el MDE tenía una
gran pobreza de personal y no contaba con los técnicos necesarios con experiencia en
los diferentes sectores económicos.
A pesar de las deficiencias y debilidades existentes, el presidente Mesa tomó su primera
decisión para dar un giro importante en el manejo económico del país. Debía ser el
MDE quien liderara el equipo económico del gobierno. No significaba olvidar el
equilibrio fiscal, pero se debía tener en cuenta la generación de empleo de calidad, es
decir, “el empleo productivo y bien remunerado”. No era posible llevar a cabo una lucha
efectiva contra la pobreza sin una reducción del desempleo y la maximización en la
generación de empleo de alta calidad. Para esto, debería tenerse en cuenta el costo de
inversión requerido para generar un empleo de alta calidad; generar ingreso suficiente
que permita a la familia del trabajador sobrepasar la línea de pobreza (un consumo de
4.000 calorías diarias per cápita). Los proyectos intensivos en mano de obra debían
tener prioridad en su ejecución y debían ser económica y socialmente rentables. El uso
de insumos nacionales debía tener preferencia en la selección de proyectos. 62
Evidentemente, era necesario —y lo sigue siendo— buscar un modelo productivo que
asegure la selección de proyectos intensivos en mano de obra. Un promedio nacional de
US$ 20.000 por empleo generado requeriría una inversión anual de US$ 3.200 millones
para generar 160.000 empleos,63 es decir 32% del PIB, en comparación con una
inversión nacional del orden del 8% actualmente. Para que no siga creciendo el
desempleo ni el subempleo en Bolivia, era necesario invertir cuatro veces más que lo
que estábamos invirtiendo. Algo significativo era que para lograr la reducción del costo
promedio de inversión por empleo generado era preciso que Bolivia promoviera
acuerdos de comercio internacional para permitir un crecimiento importante de la
industria exportadora intensiva en mano de obra (p.ej., industrias de telas y ropa) y
comercio de productos de consumo masivo.64
Los sectores altamente intensivos en capital son necesarios para generar una serie de
productos o servicios que deben ser producidos necesariamente en la economía (v. gr.,
agua, carreteras, telecomunicaciones, hidrocarburos), pero no generan mucho empleo y
requieren muchas veces montos de inversión de varios cientos o miles de dólares. Esto
implica que preferiblemente deberían estar en manos de capitales privados (a ser
supervisados estrictamente) pero no en manos estatales. Cuando el Estado deba invertir
(p.ej., en carreteras) debe tomar en cuenta, con prioridad, el problema de la generación
de empleo. En lo posible, los proyectos gubernamentales deberían preferir la generación
de empleo a opciones más mecanizadas. Las carreteras, por ejemplo, deben utilizar al
máximo la mano de obra nacional en vez de emplear grandes firmas extranjeras
altamente mecanizadas. Esto no significaría que los proyectos sean más caros. Al
62 / La inversión en industria tiene un costo de inversión por empleo generado de más de US$ 50.000. En
petroquímica, la inversión puede llegar a más de US$ 500.000. Al contrario, un empleo en industria ligera intensiva
en mano de obra tiene un costo de inversión entre US$ 1.000-5.000. Similarmente, el costo de inversión en
operaciones comerciales pequeñas (microempresas) tiene un costo entre US$ 500 y US$ 2.000). Por otra parte, un
empleo generado de calidad en agricultura requiere una inversión entre US$ 10.000 y 20.000.
63/ La población de Bolivia llega casi a 10 millones de personas. Anualmente los jóvenes que ingresan a la
fuerza laboral son 160.000. Este número seguirá siendo de esta magnitud, aun cuando la tasa de natalidad baje en el
corto plazo, puesto que los jóvenes que entrarán a la fuerza de trabajo en los próximos 15 años ya están creciendo.
64/ Incluyendo automóviles usados con readecuación en el país, obligatoria para evitar problemas de
contaminación y seguridad de transporte.
contrario, en muchos casos es más barato emplear mano de obra y material nacional que
usar maquinarias e insumos importados.65
El gobierno encontró, sin embargo, un serio obstáculo para implantar la decisión de
traspasar el liderazgo de la economía al MDE. En primer lugar, la ley LOPE (de
Organización del Poder Ejecutivo) no permitía cambios por decreto de las funciones de
los ministerios. Sin apoyo del Congreso no era posible efectuar el cambio. En segundo
lugar, la maquinaria del MH era muy grande y poderosa para efectuar el cambio sin
mayor trauma. El FMI y el BM se oponían a un cambio radical que pudiera afectar la
capacidad de control de la economía y el sector financiero. Además, los grupos de poder
allegados al MH no permitirían un cambio fácil. Un cambio inmediato podría generar
demoras en la utilización de créditos de los bancos multilaterales, atrasando proyectos
urgentes y necesarios que ya estaban en desarrollo. A pesar de esto, se hizo el esfuerzo.
65/ Por supuesto que el BM, el BID o la CAF no estaban (ni están) dispuestos a financiar proyectos carreteros
que no utilicen firmas extranjeras altamente mecanizadas (es decir brasileñas). Aún peor, el Brasil ofrecía (y ofrece)
financiamiento a largo plazo para contratar empresas brasileñas para la construcción de carreteras, siempre y cuando
Bolivia les garantice los créditos con CAF o BID o con reservas del BCB (vía mecanismo de ALADI). Los
movimientos cívicos, por su parte, siempre han tenido la motivación de maximizar la inversión en carreteras en sus
regiones, y han estado de acuerdo en utilizar créditos al máximo, aún aun cuando se minimice el uso de mano de obra
nacional.
66/ Ninguna empresa quisiera pagar impuestos mientras hacen pérdidas, pero no tendrían problema con hacerlo
si ya generan ganancias.
En todo caso, el problema de un déficit del 10% del PIB es que aumentaría la deuda
interna o reiniciaría un proceso inflacionario. La deuda interna tenía tasas de interés
altas, puesto que era el ahorro de los nuevos Fondos de Pensiones que requerían tasas
suficientemente altas para cubrir el costo de los pensionados en el futuro. Estas tasas
elevadas hicieron que en menos de 5 años el pago por intereses de la deuda interna
creciente superara los pagos de interés de la deuda externa. La única manera reaumentar
la recaudación tributaria era aumentar los niveles de tributación del gas natural y
acelerar sus exportaciones.
En el ínterin, Bolivia requería ayuda internacional, para lo cual se organizó un Grupo de
Países Amigos liderados por México y los EE.UU. que permitió cubrir parte sustancial
del déficit (al menos 5 puntos porcentuales del PIB) por un año que era el tiempo que
tomaría la renegociación de una nueva Ley de Hidrocarburos. Era compromiso del
gobierno de Mesa con el país que se elaboraría una nueva Ley de Hidrocarburos con
prioridad, planteando: (i) llegar a un nuevo nivel de tributación del 50% del valor de la
producción, y (ii) refundar a YPFB. Evidentemente, una vez implantada la nueva Ley
de Hidrocarburos el problema fiscal terminaría y, al contrario, permitiría iniciar un
nuevo período de mayor gasto de inversión en proyectos de infraestructura y gasto
corriente en salud y educación. La infraestructura para llevar el gas natural a los
domicilios en las principales ciudades del país, incluyendo las redes necesarias para
llegar a las familias de menores ingresos, era posible una vez que se implantara la nueva
Ley de Hidrocarburos. Sin embargo, lo más importante es que los mayores ingresos
fiscales del gas permitirían –por fin– disminuir radicalmente la dependencia de la ayuda
internacional.
8. Política impositiva
No habiendo transcurrido más de 60 días del inicio del gobierno, se emitió un programa
económico, conformado por 19 decretos supremos y dos proyectos de ley con el
propósito de reactivar la economía y crear empleo. El programa del gobierno se basó en
una nueva visión heterodoxa de la economía del país y logró combinar: (i) austeridad
gubernamental, con plena transparencia; (ii) fomento a la producción, exportación y
generación de empleo; (iii) solidaridad, dando énfasis a la lucha contra la pobreza y
acelerando la llegada de la cooperación internacional a Bolivia; (iv) fortalecimiento de
la infraestructura vial; (v) modificación de la Ley de Hidrocarburos; y (vi) cerrar el
déficit fiscal con impuestos progresivos que no afectasen la economía popular.
Este programa buscó romper ortodoxias, indicándole decididamente al país que un
programa económico, serio y coherente, podría combinar medidas duras con
reactivación, exportación, solidaridad y productividad. Representó un esfuerzo máximo,
honesto y transparente llevado a cabo por un serio equipo económico, político y social
que buscó un programa económico de largo plazo.
67/ La rendición de cuentas consta de la presentación de: (i) Monto de los desembolsos; (ii) Conceptos;
(iii) Respaldo de los gastos; en caso de contratación de bienes y servicios se presentaran facturas, cuando
corresponda. Si se trata de servicios personales se deberán presentar recibos o planillas firmadas; (iv) Comprobantes
de egreso; y (v) Inventarios, recepciones físicas, cuando se trata de bienes. Recibida la rendición de cuentas, el
Contralor tiene un plazo de 5 días hábiles para pronunciarse sobre la rendición de cuentas .; ese Ese pro-
nunciamiento podrá ser de aprobación o de observaciones. Sobre los montos aprobados, el Contralor General
de la República emitirá una Resolución que los declare aprobados. Si existiesen observaciones, se concede un
plazo de diez días adicionales para subsanar lo observado.
19. Decreto Supremo 27330 - De simplificación de trámites
A través de este Decreto Supremo se declara como prioridad nacional e interés
público la simplificación de trámites en la administración pública. La finalidad fue
agilizar, optimizar tiempos y reducir costos para mejorar la competitividad del sector
nacional.
Ahora, en 2007, se puede notar con claridad los efectos de las medidas del programa
económico del gobierno de Mesa. La estabilidad económica que se vio comprometida al
final del gobierno de Sánchez de Lozada está totalmente consolidada, sin que se haya
llevado a cabo sacrificios por parte de la población boliviana. El concepto de que pague
impuestos el que más ingresos y riqueza tenga ha dado resultado. El crecimiento
económico ha vuelto al panorama nacional. La solvencia bancaria ya no está en peligro
y la cartera bancaria ha vuelto a crecer. La confianza del público —a pesar de los
resultados políticos en las últimas elecciones— se ha mantenido incólume. La balanza
de pagos se mantuvo sólida y ahora con mejores precios de hidrocarburos y minerales;
las reservas internacionales han llegado a niveles récord. Nunca la situación
macroeconómica estuvo tan bien en toda la historia boliviana. El Mariscal Sucre no
creería la situación si se la describiésemos.
La generación de empleo, sin embargo, no ha logrado formar parte de los programas de
los nuevos gobiernos. Sólo cuando Bolivia comprenda en su totalidad que la pobreza es
resultado de la mala distribución del ingreso y que ésta, a su vez, es resultado de la falta
de ocupación bien remunerada, podrá ingresar en una era moderna en la que se tema a la
inflación, pero se tema más al paro, al desempleo y a la falta de dinámica económica.
No todos los esfuerzos del gobierno Mesa dieron frutos, pero tampoco todas las semillas
lanzadas quedaron estériles. Nos queda la esperanza de ver en el futuro próximo el
crecimiento del bienestar en Bolivia a través de una economía moderna y dinámica, con
la agricultura generando empleo y exportaciones, con la industria generado empleo y
exportaciones, con la minería y los hidrocarburos generando mega exportaciones y
dando una gran solidez a la macroeconomía y permitiendo el acceso a las masas
tradicionalmente empobrecidas a la educación y a la salud. Y la economía nacional
podrá disfrutar de nuevas inversiones en infraestructura. El proyecto de Puerto Busch
será, finalmente, una realidad que honre a nuestros caídos en la Guerra del Chaco.
La inversión privada continuará siendo la principal fuente de empleo, mientras que la
función gubernamental de planificación, normativa y control seguirá siendo la base de
la seguridad y bienestar ciudadanos.
2)
Consideraciones preliminares
Los primeros años de la presente década estuvieron caracterizados por una profunda
crisis de Estado, expresada en la doble dimensión de la falta de legitimidad del sistema
político y la incapacidad de las políticas económicas para satisfacer las aspiraciones de
mejores ingresos y empleos para la gente. Dicha crisis estaba en pleno despliegue desde
que el Estado se desconectó de la sociedad y la economía.
Entre 2000 y 2005 ocurrieron transformaciones profundas en los esquemas de
pensamiento, el ordenamiento de las relaciones del poder político con la sociedad y, por
supuesto, el relacionamiento internacional. En tal contexto de cambios y mutaciones se
inscribe el período de gobierno de Carlos Mesa, del cual me cabe presentar en esta
ocasión las orientaciones que inspiraron la búsqueda de un nuevo estilo de gestión de
las políticas económicas y sociales.
Más allá de las movilizaciones sociales que se desplegaron desde el año 2000, estaba
claro que el modelo neoliberal estaba agotado, porque no cumplió con sus propias
propuestas. La economía se había hecho más heterogénea y la desarticulación entre
sectores y regiones era el principal obstáculo para formular políticas económicas
coherentes.
El gobierno de Carlos Mesa nace, por tanto, con una dificultad: ser la bisagra hacia un
nuevo ciclo económico y político o representar la agonía del esquema periclitado, es
decir, el dilema consistía en administrar la transición o pensarse ya como la primera fase
del nuevo ciclo. Sin despejar este asunto no es posible evaluar los objetivos y logros, así
como las frustraciones del corto gobierno de Mesa. Presentar con alguna coherencia la
gestión del Ministerio de Desarrollo Económico en el período de abril de 2004 a febrero
de 2005 es tarea aún más difícil. No obstante, hay que hacer conocer el esfuerzo
desplegado para proporcionar una nueva idea sobre las opciones futuras que se
vislumbraban en ese momento, tomando en cuenta la visión, los objetivos, la
coordinación, la concertación y los instrumentos.
Las diversas iniciativas que se desplegaron en el corto período del gobierno de Carlos
Mesa deben cotejarse con las condiciones que limitaron el despliegue de un enfoque que
hoy en día está siendo aplicado en gran medida, aunque sobre otras bases
internacionales, económicas y políticas.
Como la construcción sistemática de una memoria institucional para aquilatar el avance
de las capacidades nacionales de controlar de manera deliberada los factores de su
desarrollo no es un rasgo de nuestra cultura colectiva, el presente texto persigue el
propósito de narrar las condiciones iniciales, las orientaciones que inspiraron la gestión,
así como identificar las restricciones que impidieron la ejecución de las orientaciones
estratégicas. Se pretende asimismo proporcionar una recuento ordenado de las ideas que
inspiraron iniciativas furstradas, pero que han demostrado ser válidas en la medida en
que constituyen, mal que bien, las orientaciones de acciones que está instrumentando
con sus características peculiares el gobierno de Evo Morales.
Las opciones para la gestión de la autoridad económica y la coordinación de las
diferentes políticas han cambiado radicalmente en 2006. Baste mencionar que hasta
2005 la tarea central consistía en administrar la escasez y las condiciones de Bolivia en
cuanto país-HIPC. La tarea de la gestión económica ahora consiste, en cambio, en la
administración del excedente. Se trata, por tanto, de dos circunstancias muy diferentes
en cuanto al tipo de restricciones y holguras en que operan las diferentes políticas y
estrategias generales y sectoriales. Además de muchas limitaciones políticas e
institucionales, había dos restricciones económicas heredadas: el déficit fiscal y la
escasez de divisas. A partir de ahí las autoridades de Hacienda consideraron normal que
sus prioridades eran a su vez las prioridades del país o, al menos, del gobierno de Mesa.
Esto contrastaba por cierto con la determinación de abandonar el neoliberalismo,
adoptar un nuevo rol para el Estado en la economía y trasladar la autoridad económica
desde el Ministerio de Finanzas al nuevo Ministerio de Desarrollo Económico.
El Ministerio de Desarrollo Económico –creado en 1993 durante la primera gestión de
Sánchez de Lozada– fue cambiando de colocación dentro del Poder Ejecutivo según se
fueron configurando los acuerdos y compromisos gestados por el reparto de
responsabilidades a que daba lugar cada constelación de gobierno a partir de entonces.
La decisión de dotar a este Ministerio de las capacidades de liderazgo del área
económica y rector de las políticas de desarrollo implicaba por cierto la necesidad de su
potenciamiento en términos de sus facultades y competencias. Por otra parte, la tarea
tenía connotaciones excepcionales en vista de que había que desarrollar una gestión de
cambio conceptual e institucional, al mismo tiempo que se sorteaban las dificultades
emergentes de los innumerables conflictos sociales y las severas restricciones políticas
en que se debatía el Gobierno.
En tal contexto se abordaron las tareas de formulación de una nueva visión; elaboración
de un diagnóstico objetivo; coordinación entre instancias de gestión; concertación con
los actores estratégicos y definición de nuevos instrumentos.
El planteamiento
El texto de las “Bases para la Estrategia Boliviana de Desarrollo” fue entregado a la
circulación en los últimos días de mi gestión al frente del Ministerio de Desarrollo
Económico. Dichas “Bases” constituyeron una propuesta para construir un proyecto
nacional, a partir de un viraje estratégico en el rol del Estado, la gestión de las políticas
públicas, y el establecimiento de acuerdos de largo plazo entre el Estado y los actores
políticos, económicos y sociales. A estos efectos se propuso readecuar las políticas
económicas y sociales a fin de que respondan a las necesidades de más empleo, más
crecimiento, menos pobreza y mejor calidad de vida.
Para hacer frente a los problemas mencionados, había la necesidad de una transición
compleja hacia nuevos patrones de desarrollo y legitimidad, lo que implicaba un cambio
en las relaciones del Estado con la economía y del Estado con la sociedad. El nuevo
enfoque debía tomar en cuenta, por otra parte, la presencia de ciertas tendencias, tales
como el trasiego hegemónico hacia Santa Cruz; la renovación del liderazgo político y el
surgimiento de nuevos partidos y liderazgos, el cambio en los mecanismos de
mediación, con la cada vez más nítida primacía de los medios, y la emergencia aymara.
En este contexto, se planteó que el empleo decente debía constituir el ámbito articulador
de la cohesión social.
Las “Bases” postulaban que el país debía, por un lado, expandir las exportaciones de gas
natural a Brasil, Argentina y otros mercados, así como impulsar su industrialización, y
por otro lado, incentivar la nueva minería en las regiones de Potosí y el oriente del país.
Se propuso además desarrollar las exportaciones del sector manufacturero; priorizar el
crecimiento del sector agropecuario y forestal, especialmente con nuevos productos
elaborados y nuevos mercados; incentivar el desarrollo del turismo, el cual es intensivo
en mano de obra y contribuye a la generación de divisas.
Se planteó la complementariedad de la inversión pública con la inversión privada
nacional y extranjera. La primera se centraría en el desarrollo de la infraestructura
básica y los servicios públicos de apoyo a la producción, así como en la acumulación de
capital humano, para que éste sea capaz de incorporar mayor conocimiento a su trabajo,
y ambos aumenten la productividad y competitividad de la economía. Ello, a su vez,
debía permitir atraer mayor inversión privada al sector productivo nacional. El Estado,
por su parte, participaría activamente en áreas estratégicas, como los hidrocarburos, de
acuerdo al mandato recibido en el referéndum de julio de 2004.
Las “Bases” plantearon un crecimiento centrado en el mercado pero con un mejor uso
de las opciones de política económica, en función de objetivos y metas que se
articulaban de manera coherente para el corto, mediano y largo plazo. El papel de la
política comercial consistía en generar ventajas relativas en un sistema multilateral
competitivo y comercialmente integrado, lo que implicaba la utilización de políticas
selectivas para mejorar la calidad de la inserción internacional del país y fomentar la
transformación productiva.
La visión estratégica contemplaba una serie de metas específicas para algunas variables
representativas del desempeño económico dinámico.
Habiendo sido hasta ahora insuficiente el ritmo de crecimiento, en el futuro se
requiere alcanzar un promedio sostenido superior al de los países vecinos, es
decir, entre 6 y 7 por ciento, a fin de colocar el PIB por habitante en un nivel de
US$ 2.000 antes del 2015.
En materia de exportaciones, se trata de alcanzar la meta de los US$ 10.000 millones,
compuestos por US$ 1.500 millones de exportaciones de hidrocarburos y sus
derivados; US$ 1.500 millones de minerales y metales; US$ 1.500 millones de
productos agropecuarios; US$ 3.500 millones de manufacturas y servicios
productivos, y US$ 2.000 millones de ingresos de divisas por concepto de
turismo.
Como la tasa de formación de capital ha sido hasta ahora muy baja, es preciso que se
logre un promedio anual de 25 por ciento del PIB, compuestos por 17 por ciento
de inversión privada, de la cual a su vez entre 7 a 8 por ciento corresponderían a
la inversión extranjera directa.
El nivel de ahorro interno no es satisfactorio. Para alcanzar las metas de crecimiento
e inversión mencionadas, será preciso que esta variable se duplique, alcanzando
un 20 por ciento en el horizonte de los próximos cinco a seis años.
El déficit fiscal tendría que reducirse a cero como promedio estructural, bajo una
conducción anticíclica de la economía, donde en unos años se acumule un
superávit y en otros se admita un nivel razonable de déficit.
Los objetivos sociales, por su parte, estaban en correspondencia con las Metas del
Milenio (MDM), y se orientaban a corregir el bajo impacto del crecimiento económico
en la reducción de pobreza, la desigualdad y la exclusión, y en la baja productividad de
los trabajadores bolivianos. En este sentido, se propuso mejorar la calidad de vida de la
población, a partir de acciones encaminadas a la generación de empleo decente en un
contexto creciente de seguridad humana, mediante la incorporación masiva de la fuerza
laboral a las pequeñas y medianas empresas, y a su turno generar mayores ingresos para
la población pobre.
En general, se contemplaban medidas orientadas a crear un entorno más favorable para
el incremento de la inversión, que incluyeran una nueva política de comercio exterior,
medidas innovativas de promoción de exportaciones, una política de inversiones, el
desarrollo de infraestructura física y la transformación de la matriz energética.
Se propuso, asimismo, la conformación de zonas económicas especiales donde debía
concentrarse el esfuerzo de reconversión productiva tendente a superar la
heterogeneidad estructural del aparato productivo. Esto suponía la articulación entre
micro, pequeñas y medianas empresas, la evolución de las primeras hacia unidades
productivas más grandes y su transición hacia esquemas más formales, que les permitan
el acceso a mejores condiciones de operación (financiamiento, capacitación, asistencia
técnica, avance tecnológico, apertura de mercados, etc.), para el mejoramiento de su
competitividad, su consolidación en el mercado y el avance hacia procesos de
transformación más complejos. Esto además, debía repercutir en beneficios para la
población en términos de mayores y mejores empleos y, en consecuencia, mejores
niveles de vida.
Para inducir un proceso de reconversión productiva exitoso que permita la consecución
de metas explícitas de productividad y generación de empleo, se hacía necesario que el
Estado promueva la reconversión de las unidades productivas existentes y la creación de
nuevas empresas, con miras a aprovechar efectivamente las oportunidades de los nuevos
mercados derivados de las negociaciones comerciales.
La reconversión del aparato productivo debía enmarcar los esfuerzos en materia de
cadenas productivas y maquicentros. Adicionalmente, se pretendía impulsar el
desarrollo de clusters o redes, como ejes de desarrollo de la actividad económica a nivel
local o regional.
e. El financiamiento
Las “Bases” buscaron el establecimiento de mecanismos innovadores de financiamiento
del desarrollo, y a estos efectos se hacía imprescindible una corrección profunda de la
situación imperante en el ámbito de las pensiones.
Pensiones
A solicitud del MDE, la CEPAL preparó un informe sobre la situación del sistema de
pensiones, el cual demostró la inequidad del sistema prevaleciente. La CAF estuvo
dispuesta a proporcionar el financiamiento de un estudio integral relacionado con el
financiamiento de la reconversión del sector público, a la luz de las deformaciones que
se habían gestado con la reforma de pensiones y el financiamiento del déficit fiscal por
parte de las AFP.
Lamentablemente, el Ministro de Hacienda consideró que se trataba de una intromisión
en sus áreas de competencia, y bloqueó por consiguiente la realización de dicho estudio.
Banca de desarrollo
A la luz de un examen mínimo de las condiciones de acceso al financiamiento que
imperaban a la sazón, era evidente que se requería un mecanismo para proporcionar
financiamiento a las actividades productivas. El sistema financiero sigue siendo hasta
ahora incompleto y no dispone de condiciones para financiar la reconversión productiva
y el desarrollo empresarial. Lo que se hizo fue contratar un estudio para establecer las
condiciones de complementar los esquemas de financiamiento de mercado con un
enfoque de banca de desarrollo, para lo cual se tuvo que adoptar una Resolución del
CONAPE, en vista de la oposición dogmática que se ejercitaba desde dentro y fuera del
Gobierno.
Ya desde entonces se decidió que NAFIBO, FONDESIF y los fondos de desarrollo
debían ser fortalecidos en términos financieros y organizacionales con miras a que se
conviertan en la columna vertebral de la nueva institucionalidad que establece el Estado
para proponer la transformación productiva y la competitividad auténtica de la
economía.
El rol de la cooperación internacional
Entre 1986 y 2004, la magnitud de los recursos externos recibidos por el país alcanzó,
en promedio anual, a 8,5% del PIB, y se concentraron en el financiamiento de la
inversión pública, la asistencia técnica y el apoyo presupuestario. Dichos aportes de la
cooperación internacional también permitieron amortiguar y financiar los desequilibrios
fiscales y de balanza de pagos.
Se requería introducir cambios profundos en la gestión de los recursos de la cooperación
internacional, que había generado distorsiones de diverso orden hasta entonces.
La coordinación
f. Los desafíos
La gestión simultánea del viraje estratégico y la ejecución coordinada de las diferentes
políticas económicas y sociales enfrentó dificultades de diverso orden.
Fallas de coordinación con las otras esferas administrativas
La conducción del viraje estratégico requería la coordinación de las políticas entre
UDAPE, VIPFE y la UPC, así como el fortalecimiento del CONAPE para que
cumpliera efectivamente con sus mandatos de coordinación. En este contexto, conviene
hacer referencia a la propia composición sectorial y las competencias que estaban a
cargo del MDE. Así vistas las cosas, resultaba evidente que había una carecía de
condiciones para ejercer la rectoría de la gestión económica. El propio Director de
UDAPE respondía directamente al Presidente de la República en el pasado, y UDAPE
pertenecía en los hechos a la esfera del Ministerio de la Presidencia..
Como el Goboierno no contaba con un apoyo parlamentario capaz de cambiar las
normativas vigentes, había que trabajar sin marco legal, lo cual fue aprovechado
largamente por las autoridades de Hacienda, Hidrocarburos y Cancillería.
Falta de recursos financieros
En cuanto a los recursos humanos del MDE, no es un dato menor que recién a seis
meses de gestión estuve en condiciones de contratar unas pocas personas de mi
confianza en el ámbito del despacho. Particularmente tormentosas fueron las
negociaciones del MDE con Hacienda en cuanto al presupuesto institucional. Esto
resultaba del hecho que el anterior ministro Nogales había sostenido que podía
funcionar con un tercio de los recursos asignados, lo cual fue tomado al pie de la letra
por parte del Ministerio de Hacienda, que se cobró al detalle semejante desplante. En
consecuencia, el presupuesto del MDE nunca fue suficiente para cumplir con las
competencias y tareas que le fueron encomendadas.
68 UDAPE se creó en el Gobierno de la UDP, bajo influencia de USAID, con miras a contar con una instancia
profesional de alto nivel en el Poder Ejecutivo.
trayectoria de la cooperación. El evento pretendía establecer un nuevo tipo de relación,
superando la discrecionalidad que había prevalecido en el pasado.
La Unidad de Productividad y Competitividad fue creada durante el gobierno de Jorge
Quiroga; contaba con un presupuesto importante para contratar consultores y desarrollar
un enfoque de políticas centradas en el concepto de competitividad, pero se
administraba con una exagerada injerencia por parte de la cooperación internacional que
la financiaba.
h. El CONAPE
El Consejo Nacional de Política Económica debía ser la instancia central para la
coordinación de las políticas y medidas de corto y mediano plazo en la esfera
económica. A estos efectos, se fortaleció, además el rol de UDAPE en cuanto Secretaría
Técnica del CONAPE.
i. Otras áreas
Entre algunas iniciativas importantes en otras áreas hay necesidad de mencionar en
especial a las políticas culturales y al turismo.
Las relaciones del gobierno del presidente Mesa con la comunidad de la cultura no eran
buenas en vista de la actitud desplegada por la Viceminsistra Alvarez Plata. Pensando
en que el Presidente sería receptivo a la idea, se puso en marcha una iniciativa
conducente a formular una política de Estado en relación a la cultura, cuyo informe fue
entregado al Presidente cuando ya me había alejado del MDE.
Cabe hacer referencia asimismo a la nueva visibilidad que se buscó en la esfera del
turismo, lo cual se expresó de manera particular en el lanzamiento del Salar de Uyuni.
La concertación
La concepción de viraje estratégico comprendía varios componentes consistentes en lo
esencial en redefinir el rol del Estado en la economía, tomar en cuenta el nuevo carácter
de la economía boliviana en el contexto sudamericano y la necesidad de cambiar las
relaciones de inserción del país en la economía internacional. Resulta difícil afirmar que
tales concepciones hubieran formado parte de las orientaciones de todos los miembros
del gobierno. En verdad, nunca hubo oportunidad de realizar un planteamiento completo
de estas ideas.
j. El Diálogo Nacional
El despliegue del Diálogo Nacional fue sin duda exitoso en sus propios términos;
respondía a la idea de que la estrategia de desarrollo debía hacerse de abajo hacia arriba.
Ninguna modificación estratégica ha ocurrido, sin embargo, sin contar con una visión
gestada en las esferas superiores del Estado y la sociedad. La presentación de la visión
del viraje estratégico en el contexto del Diálogo Nacional no fue sistemática y, por lo
tanto, al final del proceso quedó la impresión de que había dos trayectorias
contrapuestas.
n. Objetivos y metas
Los objetivos de las medidas de enero de 2005 se pueden sintetizar en los siguientes
términos :
– Seguir impulsando la reactivación y la reconversión productiva y el desarrollo
empresarial.
– Alinear la gestión económica y social en el contexto de la Estrategia Boliviana de
Desarrollo.
– Proporcionar alivio a la población de ingreso fijo frente al alza temporal del costo
de vida resultante de la corrección de las distorsiones en los precios de los
hidrocarburos.
– Facilitar a los sectores productivos el proceso de absorción de los mayores costos
de los combustibles, a fin de que puedan preservar su posición competitiva.
– Iniciar el viraje estratégico y consolidar el nuevo rumbo de la economía.
Reflexiones finales
El alza de los precios de los hidrocarburos desencadenó a fines de 2004 un conflicto
político con Santa Cruz, que fue determinane en el abandono subsiguiente de la
instrumentación del viraje estratégico propuesto.
Resulta evidente que muchas orientaciones que prevalecieron en la gestión del viraje
estratégico no pudieron materializarse en conducción efectiva de las políticas, por
razones que se han tratado de poner de manifiesto en este documento.
El esfuerzo mayor se destinó a abandonar el dogmatismo neoliberal, pero la tarea
reclamaba algo más que la pura voluntad intelectual.
5
POLÍTICA SOCIAL
1).
EDUCACIÓN
María Soledad Quiroga Trigo
Para revertir esta situación que es resultado de un proceso de concentración del ingreso
en un grupo reducido y de exclusión de las mayorías de los beneficios del desarrollo, es
necesario realizar acciones dirigidas a crear condiciones de igualdad para todos –más
allá de la diversidad que constituye nuestro patrimonio histórico y capital humano más
importante– de manera que los bolivianos en su conjunto puedan desarrollarse
integralmente.
Al iniciar el año 2004, Bolivia se encontraba en una nueva coyuntura histórica que hacía
necesario enfrentar, con carácter de urgencia, las tareas de transformación
socioeconómica y política, tantas veces postergadas, que permitan resolver los
problemas estructurales de pobreza y exclusión social que condujeron a la crisis del
Estado y al profundo desencuentro entre bolivianos.
Esta transformación integral del Sistema Educativo Nacional constituye una tarea de
enorme complejidad que no puede ser realizada al margen de la participación amplia de
la ciudadanía. Para que la construcción de la nueva educación boliviana sea viable y
sostenible es necesario que su diseño y aplicación tengan el sustento de la participación
social organizada, lo que aportará, también, a la profundización de la democracia
avanzando hacia una democracia participativa.
Con la convicción de que la política y las estrategias educativas nacionales deben ser
resultado de un trabajo de corresponsabilidad entre el Estado y el conjunto de las
organizaciones e instituciones de la sociedad civil, el Ministerio de Educación
desarrolló las siguientes actividades principales:
Considerando las dificultades financieras del país para satisfacer la demanda de ítemes
educativos, así como la necesidad de asegurar racionalidad en el uso de los recursos del
Sistema Educativo Nacional, se trabajó en el ordenamiento de ítemes de educación
escolarizada. De esta manera se evita que los ítemes sean destinados a otros fines, y que
no respeten la relación docente – alumno establecida por norma, y se recuperó un
número importante de ítemes que fueron destinados a satisfacer la demanda.
En conclusión puede decirse que en el corto período de esta gestión ministerial, junio de
2004 a mayo de 2005, se sentaron las bases para la transformación integral del Sistema
Educativo Nacional, a través de un proceso participativo y democrático, que construye
corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad civil por la formulación, seguimiento y
evaluación de las políticas y estrategias educativas, en el marco de las políticas sociales.
Pese a las dificultades, y con el concurso de los distintos actores estatales y sociales
vinculados con la educación, se logró avanzar en este sentido y aportar efectivamente,
desde el sector educativo, al proceso de transformaciones que el país requería y
demandaba.
2)
SALUD
Bases de la Política de Salud 2003-2005
Rosario Quiroga Morales
Ampliación del Seguro Universal Materno infantil, SUMI, al área rural que por
razones geográficas y por falta de capacidad resolutiva de los servicios aún
permanecían excluidas; para ello se realizaron evaluaciones que permitieron
definir estrategias operativas.
Se sentaron las bases técnico-legales para la ampliación del seguro de vejez en el
área rural a través de convenios de compensación entre los sectores público y de
los seguros sociales, además de ampliar su cobertura a nivel municipal.
Se realizaron estudios de factibilidad para el sector informal a fin de
incorporarlo al beneficio de un seguro público cofinanciado.
Se enviaron al poder legislativo propuestas para garantizar la protección social;
de ampliación del SUMI para la detección de cáncer de cuello uterino y para la
Extensión de cobertura
En un inicio este programa tenía una visión nacional que luego fue enriquecida por los
niveles departamental y local, tal es así que en algunos departamentos se cuenta con
brigadas móviles financiadas por las prefecturas y municipios. En esta línea se
desarrollaron las siguientes iniciativas:
Es pertinente señalar que en todos los eventos mencionados hubo sintonía en la visión
respecto a la salud como un derecho y a la obligación del Estado de garantizar su
cumplimiento a través de un sistema único de salud.
Inversión en salud
En términos generales, al gobierno de CMG le tocó vivir y conducir una de las épocas
más dinámicas y convulsionadas, interna y externamente, de ese sector, cuando las
respuestas del ayer ya no servían para el hoy y se volvían contraproducentes para el
mañana.
A su vez, la Ley 1689 del 30 de abril de 1996, de Hidrocarburos, fue diseñada para
atraer inversiones, mediante un régimen impositivo favorable a las empresas. Sus
principales características eran: regalías del 18% (aunque los hidrocarburos ya en
producción pagaban 50%), un impuesto a las utilidades del 25% y un impuesto a las
ganancias extraordinarias (Surtax), bastante complicado para cobrarlo de verdad. Otro
incentivo importante de esa ley era la libre comercialización de los hidrocarburos
producidos, otorgada a las empresas.
El resultado de la apertura del mercado del Brasil y de las dos leyes fue espectacular:
entre el año 1996 y el año 2001 las reservas certificadas de gas natural de Bolivia
pasaron de 5,4 a 46,8 TCF, gracias principalmente al descubrimiento de cuatro
“megacampos” de gas. Un incremento análogo, aunque menos espectacular, se dio con
el petróleo, cuyas reservas se duplicaron, principalmente gracias al petróleo
condensado, asociado con el gas de los megacampos.
Sin embargo, la magnitud del éxito de la política de hidrocarburos del primer gobierno
de GSL fue, paradójicamente, la causa de su fracaso. En efecto, por el año 2000 era
evidente que la situación de la industria petrolera se había invertido: se tenían grandes
reservas pero pocos mercados. Consecuentemente las empresas, especialmente las que
no participaban del único gran mercado que era el Brasil, monopolizado por Petrobrás,
empezaron la búsqueda de nuevos mercados. Como principal candidato apareció el
proyecto LNG de exportación de metano líquido a California. Las polémicas suscitadas
por ese proyecto, polémicas de índole económica, geopolítica y nacionalista, terminaron
por popularizar la temática del gas, poniendo al descubierto las limitaciones de la Ley
1689 ante la nueva situación generada por los grandes descubrimientos. Más aún, las
protestas populares contra el segundo gobierno de GSL (2002-2003) encontraron en la
oposición al proyecto LNG el aglutinador que finalmente provocó su renuncia.
Hay que señalar, sin embargo, que existía, en el medio político, una gran disparidad de
visiones acerca de la manera de traducir esas exigencias en una política de Estado.
A su vez, los partidos tradicionales (MNR, MIR y NFR) se orientaron inicialmente por
una reforma de la Ley 1689, hasta que cayeron en la cuenta de que la esperada crisis de
gobernabilidad del Presidente CMG podía y debía darse en torno a la política
energética, cabalmente debido a las diferentes interpretaciones de la Agenda de
Octubre y a la presión de grupos radicales.
Éste era el panorama que rondaba en torno al gabinete del Presidente CMG en octubre
de 2003, cuando, no sin dificultades, nombró el primer equipo del área de
hidrocarburos, el mismo que estaba compuesto por Álvaro Ríos (ministro), Mauricio
Galleguillos (Viceministro), tres asesores principales (Hugo Del Granado, Mario
Requena y Francesco Zaratti), un grupo variable de abogados (Alejandro Nowotny, José
Antonio Nogales, Hugo De La Fuente, Javier Aramayo y Javier Soriano) y Mauricio
Medinaceli como analista y modelista. En el curso del tiempo, por las implicaciones
políticas, económicas y regulatorias de la nueva política de hidrocarburos tuvieron una
destacada participación José Antonio Galindo, Ministro de la Presidencia, Xavier
Nogales (primero como Ministro de Desarrollo Económico y luego de Hidrocarburos),
Guillermo Torres Orías, quien fue Superintendente de Hidrocarburos y, desde mayo de
2004, titular del Ministerio de Hidrocarburos, Horst Grebe, quien sucedió a X. Nogales
en el Ministerio de Desarrollo Económico y Antonio Araníbar en el escaso mes que
estuvo al frente del Ministerio de Hidrocarburos.
La refundación de YPFB era consecuencia del nuevo rol del Estado en el control de la
cadena hidrocarburífera, algo que era más fácil de enunciar que de concretar en un
proyecto serio, debido a la experiencia histórica de intromisiones políticas y camarillas
internas que sufrió la empresa estatal y a su estado técnico y financiero lamentable (se le
decía, no sin un tono de burla, “YPFB residual”, irónicamente ese era el nombre que le
dejó la capitalización). La refundación de YPFB estaba a su vez relacionada con la
recuperación de las acciones petroleras del Fondo de Capitalización Colectivo, como
veremos.
Antes de la Navidad del año 2003 se puso en debate la estrategia que debía seguir el
gobierno en el área de hidrocarburos. El equipo del Ministerio de Hacienda, presionado
por el elevado déficit fiscal, era de la idea de proceder por partes: comenzar con una ley
de aprobación del ICH para permitir al Tesoro General de la Nación contar con recursos
frescos y luego proceder a los cambios técnicos y políticos de la Ley 1689. Finalmente,
se impuso la visión del equipo de hidrocarburos, bajo el argumento de que el pueblo
esperaba algo más que un incremento de impuestos; el país esperaba y exigía una nueva
política de energía e hidrocarburos.
Un último aspecto relevante fue la definición del monto del ICH. El Presidente, por
razones políticas, planteó la posibilidad de alcanzar el 50%, que era uno de los pedidos
populares. La discusión se centró en la ambigüedad de ese planteamiento, ambigüedad
presente hasta en líderes de la oposición. La cuestión era: ¿50% de qué? Si se pensaba
en el 50% de las ganancias, o sea repartir equitativamente las utilidades del negocio, eso
ya sucedía con la ley 1689, en la hipótesis, que también los nuevos contratos firmados
en 2006 admiten, que los costos de operación alcanzan a un 30% de los ingresos. En
efecto, de acuerdo a los datos del Ministerio de Hacienda, las regalías efectivamente
pagadas llegaban el año 2003 a más de 32% (entre hidrocarburos existentes y nuevos),
los costos de operación se estimaban en 25% en promedio y los costos de capital en
10%. Por tanto la mitad de 65% (100-25-10) correspondía a menos de lo que recibía el
Estado incluyendo los demás impuestos. A este respecto, hay que recordar que el mismo
Evo Morales, en sus viajes al extranjero, solía apelar a la solidaridad internacional
reclamando el 50% de las “ganancias” para Bolivia, o sea menos de lo que aseguraba en
teoría la Ley 1689. La misma comparación del trabajo campesino “al partido”, que
consiste en el alquiler de un fundo para que el dueño y el trabajador se repartan a
medias la cosecha, tenía sus ambigüedades cuando se la aplicaba a los campos nuevos y
antiguos, ya que no es lo mismo trabajar un terreno fértil que un terreno árido.
Si, por otro lado, se pensaba en el 50% de las ventas (o de la producción), se tropezaba
con un hecho que contaminó la política de hidrocarburos de CMG a lo largo de toda su
gestión. Ese hecho fue la volatilidad coyuntural de los precios de los hidrocarburos. Los
técnicos del Ministerio realizaban sus cálculos con precios del gas de un dólar por
millón de la unidad térmica británica (1$/MMBtu), lo que era correcto y prudente a
mediados de 2004. A este respecto, no hay que olvidar que el proyecto LNG se
sustentaba inicialmente con un precio en boca de pozo de 0.70 $/MMBtu. Se tenían,
además, tablas comparativas de la renta “gasífera” de varios países del mundo, las
mismas que eran tomadas como una referencia para fijar el monto del nuevo impuesto.
Pero lo lamentable fue que se siguió utilizando esos mismos parámetros para el gas
natural cuando el precio del petróleo había emprendido una subida vertiginosa
superando los 40 $ por barril.
De ese modo, a fines del año 2003 quedaron definidos los pilares de la NPH que se
plasmarían, a partir de entonces, en una nueva ley de hidrocarburos.
Mientras se llevaba a cabo la discusión teórica acerca del contenido de la Nueva Política
de Hidrocarburos y su aplicación jurídica mediante el proyecto de la nueva ley de
hidrocarburos, el gobierno de CMG dio pasos fundamentales para aplicar, a pesar de las
limitaciones del marco legal vigente, los principios de recuperación de la soberanía
nacional sobre los hidrocarburos que ahí se enunciaban. Es importante mencionar
algunas de esas medidas, en vista de que erróneamente se cree que la recuperación de la
soberanía del Estado en la cadena de los hidrocarburos se manifestó después de la
aprobación de la Ley 3058 e inclusive a partir del gobierno de Evo Morales.
71 A medio camino de la investigación de oficio, se tenían algunos resultados que fueron a dar a manos de algunos
diputados nacionales, quienes salieron públicamente con la primicia, criticando directamente al entonces
Superintendente de Hidrocarburos Guillermo Torres Orías, por hacer nada cuando, contrariamente, esa autoridad
había decidido iniciar la investigación tres meses antes. Lamentablemente, el Superintendente estaba impedido de
realizar cualquier aclaración, porque se invalidaba la investigación. Fue así que algunos políticos se mostraron ante la
opinión pública como los defensores del interés nacional con el trabajo desarrollado por la Superintendencia de
Hidrocarburos.
banda de precios del barril de petróleo con un máximo de 27.11 dólares, que desde el
2004 sigue aplicándose, quitando de este modo la presión sobre los consumidores
finales y disminuyendo sustancialmente la brecha del déficit por la subvención72.
Esas medidas no fueron las únicas en el camino emprendido para recuperar la soberanía
del Estado en la industria de los hidrocarburos, apelando, a falta de una nueva ley de
hidrocarburos, a la Ley 1600 del SIRESE, en lo que respecta a disposiciones de
competencia. En efecto, se retomó el control de las exportaciones de hidrocarburos
líquidos (lo que equivalía a “violar” la “libertad de comercialización” que obtuvieron las
empresas) y se intervino como Estado en la definición de las exportaciones de gas
natural, intervención que tuvo su momento más visible en la negociación del precio de
exportación del gas a la Argentina, en la cual intervinieron el entonces ministro de la
Presidencia, José Antonio Galindo, de Desarrollo Económico, Xavier Nogales, y el
Superintendente de Hidrocarburos Guillermo Torres. Debido a la controversia que se
suscitó en torno al “precio solidario” acordado para reanudar las ventas de gas natural a
la Argentina en abril de 2004, es necesario realizar una breve mención a esa tratativa,
reservando el tratamiento del tema en extenso para un anexo al presente capítulo.
72 Para el año 2006, el ahorro fue más de 500 millones de dólares por la diferencia entre el precio de
referencia internacional del petróleo que se pagaba antes, (para 2006, aproximadamente 65 dólares por
barril), y el precio techo establecido de 27.11 dólares por barril para el mercado interno.
73 Después de la Capitalización de YPFB las Refinerías quedaron en manos de YPFB, como una medida para
asegurar el control de la comercialización interna de los productos refinados (gasolinas, diesel, GLP de refinería) y, al
mismo tiempo, obtener ingresos por la exportación de excedentes. Una desafortunada medida del gobierno de Hugo
Banzer Suárez (2002) fue la venta de las refinerías a Petrobrás a un valor considerado escandaloso (100 M$).
términos del nuevo contrato. Después de varios encuentros y desencuentros, el 21 de
abril de 2004 se firma un Convenio Temporario para 180 días de venta de 4 MMm3/d
de gas natural, bajo las siguientes condiciones principales:
Con las acciones realizadas se obtuvo que YPFB, a nombre del Estado, tome el control
de los contratos de compraventa de gas actuando como agregador, negociando
directamente los contratos con comprador y vendedor. El gobierno asumió su rol de
definir la política energética a través de negociaciones directas de gobierno a gobierno.
En resumen, el gobierno actuó dentro del marco legal, aún antes del Referéndum,
haciendo uso de las cláusulas de competencia de la Ley SIRESE para imponer precios
de exportación mayores a los precios de venta en el mercado interno. En ese sentido el
término “solidario” que se dio al precio inicial del nuevo contrato tenía un significado
político más que económico, siendo en todo caso mayor al precio interno del mercado
boliviano y al precio subvencionado del mercado argentino. Sobre todo, era mayor al
precio equivalente de exportación del gas argentino a Chile. Eso no impidió que por una
mezcla de ignorancia y mala fe, se utilizara ese término de una manera distorsionada.
Luego del Referéndum se logró renovar el contrato de exportación a la Argentina para
el año 2005 nivelando el precio en boca de pozo con el precio pagado por Brasil
(contrato GSA), precio que, en el momento de acordar el último reajuste por parte del
gobierno de Evo Morales, ya bordeaba los 4 $/MMBtu.
74 En ese momento el precio en frontera de venta al Brasil era de 1.63 $/MMBtu para un gas más “rico” que el
exportado a la Argentina.
En el primer caso, se organizó un encuentro con analistas y directores de medios de
comunicación con el fin de exponer los lineamientos de la NPH y de la nueva ley y
recibir comentarios y críticas. Hubo amplia participación, comentarios ora críticos, ora
favorables, hacia el plan expuesto y algunos aportes fueron tomados en cuenta por el
equipo del ministerio. Entre los participantes estuvieron Roberto Aguilar, Ana Maria
Campero, Carlos Toranzo, Andrés Soliz, Jaime Villalobos y varios directores de
periódicos y revistas. En todo caso se trató de un ejercicio inédito de dialogo amplio
para construir una política energética.
La primera reunión oficial con los ejecutivos de las empresas petroleras se realizó en La
Paz, por voluntad expresa del Presidente CMG, en enero de 2004, y sirvió para marcar
la cancha de las negociaciones sucesivas.
La posición de los representantes del gobierno fue clara: el pueblo boliviano reclamaba
un cambio profundo en el sector, cambio que se expresaba en la recuperación de la
soberanía del Estado sobre los recursos hidrocarburíferos, lo que implicaba renegociar
los contratos y aprobar una nueva ley de hidrocarburos. Asimismo, se anunció la
voluntad del gobierno de incrementar los impuestos, hecho que no representaba una
violación de los contratos ya que éstos sólo congelaban las regalías. Asimismo se les
informó, como decisión soberana de Bolivia, la voluntad de refundar a YPFB para que
actúe como una empresa petrolera moderna en toda la cadena.
Por su parte, los ejecutivos de las empresas cavaron inmediatamente su propia trinchera
con una de cal y otra de arena. Después de profesar su respeto a la ley, su sentimiento de
ser socios de Bolivia, su comprensión por el difícil momento que vivía el país y su
voluntad de ayudar en lo posible a realizar los cambios que el gobierno proponía,
dejaron muy en claro que:
a. el sector percibía en las declaraciones del gobierno un clima de estatización
dañina para la continuidad de las inversiones;
b. las empresas no aceptaban limitaciones a la libre comercialización;
c. los contratos vigentes debían ser respetados;
d. los cambios impositivos no debían quebrar las reglas vigentes ni alejarse de los
parámetros internacionales de la renta gasifera;
e. el ICH era una regalía encubierta;
f. las empresas podían aceptar modificaciones de los contratos a cambio de
convenios serios de estabilidad;
g. estaban dispuestas, en señal de cooperación, a realizar un “sustantivo” adelanto
de impuestos para paliar el déficit del TGN;
h. La refundación de YPFB no debía hacerse a costa de las empresas.
De hecho, en los meses siguientes, hubo varios encuentros bilaterales con las empresas
y algunos avances positivos, como la introducción de un ICH gradual (entre 2.5 y 32%)
y por campo, en función de volúmenes producidos y precios. En la práctica, se aceptó
que el ICH (diseñado como impuesto a la primera comercialización de hidrocarburos)
reemplazaría en la práctica al Impuesto a las Utilidades de las Empresas (impuesto a las
ganancias). Además se llegó a un consenso en torno a la figura legal de los nuevos
contratos, como contratos de producción compartida (PSC por sus siglas en ingles). El
renovado interés de México para el gas boliviano ayudó sin duda a avanzar en esta
primera etapa de redacción de la ley.
Cómo anécdota de la percepción que se tenía del equipo negociador del gobierno, se
puede referir la confesión de un alto ejecutivo de una empresa transnacional: “nunca
antes, en todos los países donde trabajé, me enfrenté a un equipo de gente tan honesta,
especialmente en una situación de cambios profundos de las normas. Pero, al mismo
tiempo, nunca vi gente más ingenua en la defensa de sus ideales”.
A fines de febrero del 2004 se tenía un serio retraso en la redacción de la nueva ley,
debido, fundamentalmente, a la complejidad de esa norma. Al mismo tiempo empezó a
surgir, en el seno del equipo de gobierno, una actuación paralela de los ministerios de
hidrocarburos, a cargo de Álvaro Ríos y de Desarrollo Económico, a la cabeza de
Xavier Nogales, con redacciones alternativas de varios artículos de la ley.
En marzo, después de la renuncia de Álvaro Ríos y del anuncio del Referéndum del
Gas, la redacción de la ley pasó a un segundo plano y cobró protagonismo la defensa de
la política de energía e hidrocarburos que determinaría las preguntas del Referéndum.
Estas consideraciones explican el énfasis que el gobierno puso en dos tareas: asegurar el
apoyo, o la falta de oposición, del MAS al Referéndum y desplegar una sólida campaña
informativa y persuasiva en torno a la Política de Hidrocarburos del Gobierno. En el
primer caso, gracias a un rapto de responsabilidad del frente de Evo Morales, se tuvo
éxito en consensuar, hasta donde se pudo, las preguntas del Referéndum y, en el
segundo caso, se pudo contar con el extraordinario desempeño de un grupo de jóvenes
comunicadores quienes, en simbiosis con los expertos del gobierno, lograron llevar a
cabo una exitosa campaña a escala nacional.
Las cinco preguntas que finalmente fueron aprobadas, salieron de una pequeña comisión
presidencial, que se basó en encuestas, grupos focales y el criterio de expertos y
personalidades nacionales. Una vez hechas públicas, las preguntas recibieron una
amplia gama de adjetivación: astutas, confusas, populistas, demagógicas, prudentes,
racionales, etc. Eso si, provocaron dos reacciones importantes: la renuncia en mayo de
2004 del nuevo ministro de hidrocarburos Xavier Nogales, quien en abril había
sucedido a Antonio Araníbar, el cual, a su vez, había relevado en marzo al dimisionario
Álvaro Ríos. Nogales se hallaba de viaje los días que tuvo que definirse la estructura de
las preguntas y, como ministro del área, se sintió marginado de un proceso cuyo
producto, las preguntas, no contaban con su respaldo. Lo sucedió Guillermo Torres que
puede considerarse uno de los pilares más importante de la política de hidrocarburos del
gobierno. La otra reacción no fue una sorpresa: el MAS, luego de consensuar las
preguntas hizo un medio paso atrás, posiblemente para no identificarse con el
“oficialismo” y quitó su respaldo a las dos ultimas preguntas 75.
Así lo entendieron también las empresas petroleras, uno de cuyos ejecutivos dejó
escapar una admisión que explica la actuación anterior de ese gremio: “ahora sí este
gobierno es una contraparte creíble con la cual se debe negociar en serio”.
Durante la campaña del Referéndum hubo dos episodios que fueron utilizados por la
oposición, de derecha y de izquierda por igual, para debilitar la campaña del gobierno;
ambos tuvieron al Delegado Presidencial para la Revisión y Mejora de la Capitalización
en el centro de la tormenta.
El primero fue la publicación del Informe sobre el Campo San Alberto, elaborado para
poner punto final a una polémica presente en todo debate en torno al proceso de
capitalización. El resultado de la investigación mostraba, en síntesis, que, si bien el
75 Las preguntas y los resultados del Referéndum del Gas se reportan en los Anexos al presente capítulo.
Campo San Alberto fue descubierto y estudiado por YPFB, no llegó a operar como
campo productivo de gas, menos como un megacampo, con anterioridad a la Ley 1689
de Hidrocarburos. De modo que, en el marco legal vigente, ese campo era considerado
productor de “hidrocarburos nuevos” y, por tanto, sujeto a una regalía del 18%. Sin
embargo, desde el punto de vista técnico, el merito y el esfuerzo del descubrimiento era
de YPFB, por lo que se sugirió que YPFB negociase con los titulares una
compensación, en dinero o especie, por el gas descubierto y certificado antes de la
capitalización. La oposición al informe, más hormonal que racional, truncó el proceso
de negociación y, como era de esperar, las cosas han quedado como estaban, a pesar del
cambio de gobierno. Acá vale una reflexión general: muchas batallas radicales parecen
generarse más por el deseo de hacer daño al adversario que por la voluntad de
solucionar el problema en beneficio del país.
De todos modos, el día del Referéndum, 18 de julio de 2004, se vivió una verdadera
fiesta democrática en el país, a pesar de las amenazas de boicot de grupúsculos radicales
y de la paranoia de la prensa internacional que envió a sus reporteros con mascaras de
gas y chalecos antibalas. La asistencia fue masiva y el SI ganó en todos los
departamentos y en todas las preguntas con porcentajes entre el 55 y el 92%.
A ese punto estaba claro que el pueblo había otorgado al Presidente CMG un cheque en
blanco para seguir avanzando con la ley de hidrocarburos en el marco de la política
definida por la consulta popular. Ahora bien, ¿cómo utilizar, sin derrocharlo, ese capital
de confianza recibido del pueblo?
Como se ha mencionado, ya antes del Referéndum se tenía una redacción, que si bien
inconclusa, tenía la virtud de estar enmarcada en la política energética refrendada por la
consulta popular y, además, contaba con una aceptación en grande de las empresas.
Ahora bien, la victoria del Referéndum enfrentó al equipo técnico del Ministerio de
Minería e Hidrocarburos (MMH), por entonces a la cabeza del nuevo Ministro,
Guillermo Torres Orías, con el equipo político en torno al camino a seguir. Mientras el
equipo del MMH estaba terminando de pulir el proyecto de ley, con sustantivas mejoras
y modificaciones a la versión heredada de la gestión de Xavier Nogales, el equipo
político pensaba en consolidar el éxito del Referéndum mediante una Ley rápida de
“Cumplimiento y Ejecución del Referéndum”.
Hay que recordar que el Referéndum del gas fue el primero en la historia moderna de
Bolivia, de modo que no había tradición ni experiencia de cómo efectivizar sus
resultados. Entre los que propugnaban una “Ley Cortísima” que repitiera literalmente
las respuestas del pueblo a las cinco preguntas, como marco conceptual y jurídico que
limitara las consabidas maniobras del Congreso, y los que querían presentar de una vez
el proyecto de ley completo (la “Ley Larga”), pensando ingenuamente que el Congreso
respetaría los resultados del Referéndum, se impuso una camino intermedio, llamado de
la “Ley Corta” el cual, además de refrendar los resultados del Referéndum, incluía una
treintena de artículos fundamentalmente relacionados con el nuevo impuesto ICH. Las
tres propuestas tenían cada una su grado de debilidad, debido a que todas ellas estaban
expuestas a la buena voluntad del Congreso de acatar y aplicar los resultados del
Referéndum. Al final se optó para enviar al Congreso la “Ley Corta”, al mismo tiempo
que CMG se empoderaba nombrando nuevos miembros del poder judicial, vacantes
desde hacía años por desidia del Congreso. Pero, como fue evidente de inmediato, la
voluntad unánime del Congreso era la de recuperar su espacio de poder, ocupado por el
prestigio y la popularidad del Presidente CMG, fortalecidos por la victoria del
Referéndum. Aún más, los partidos tradicionales intuyeron que en el campo de la ley de
hidrocarburos se libraría la batalla final para precipitar la salida del Presidente CMG, de
modo que, sin reparar en coherencia ideológica ni en intereses regionales, se lanzaron a
la carrera de radicalidad con el único fin de poner en ascuas al gobierno.
Es dable entonces preguntarse: ¿En qué diferían los dos proyectos en el momento en
que se llevaron a consideración del Congreso? ¿Y por qué esas diferencias eran
consideradas insalvables? Las respuestas a estas preguntas tienen mucho que ver con el
desarrollo sucesivo de los acontecimientos en torno a la política de hidrocarburos.
Tres grandes temas merecen ser confrontados: el tratamiento de los contratos de riesgo
compartido, la refundación de YPFB y el tema tributario.
Si bien la pregunta No. 2 del Referéndum recuperaba la propiedad del Estado sobre la
producción de hidrocarburos, no quedaban claros la manera de efectivizar esa decisión y
el alcance de la misma. Es posible que mucha gente al votar por el Sí pensara que “ipso
facto” los contratos de riesgo compartido (CRC) quedaban anulados, pero la realidad
jurídica era otra y fue aclarada repetidamente por el gobierno durante la campaña del
Referéndum. En el seno del Gobierno la línea estratégica era que, con la fuerza del
masivo respaldo popular a la pregunta No.2, las empresas debían adecuar sus contratos
a la nueva realidad con menor resistencia. De hecho se les propuso un cambio de la
cláusula tercera de los CRC, cambio que tenía la intención de eliminar el derecho de
propiedad de la producción, subordinando, consecuentemente, la comercialización de
los hidrocarburos a los intereses del Estado. Era lo mínimo que las empresas podían
haber hecho para adecuarse a los cambios que el pueblo reclamaba. Sin embargo la
respuesta fue por un lado la soberbia de quien cree tener la ley y la fuerza de su lado (no
hay que olvidar el apoyo directo e indirecto que las empresas prestaron a la oposición al
gobierno de CMG, especialmente, aunque no sólo, en Santa Cruz) y, por el otro, el
temor a empeorar su situación, mostrando debilidad ante un Congreso que tenía en sus
manos la aprobación final de la Ley.
A su vez, surgió una controversia con la CDE sobre la forma de aplicar el resultado del
Referéndum a los CRC. La controversia en parte estaba resuelta con la diferenciación
del “Punto de Fiscalización” con respecto a la “Boca de Pozo”, pero la inclusión, en el
proyecto de la CDE de la obligación para las empresas de “convertirse obligatoriamente
a las modalidades de contratos” establecidas en la nueva ley en un plazo perentorio (e
inviable) de 180 días no era compartida por el gobierno, para quien era suficiente la
obligación genérica de adecuarse a la nueva ley. A la luz de lo posterior, esa
divergencia, un matiz en la “seguridad jurídica”, no resultó tan importante como parecía
entonces y una de las razones fue la duda que sembró el Tribunal Constitucional,
mediante un comunicado de prensa, sobre la plena validez jurídica de los CRC, debido
al supuesto incumplimiento del art. 59.5 a de la Constitución Política del Estado. No hay
que olvidar, en este aspecto, la fuerte presión internacional que tenía que soportar el
gobierno de CMG para el respeto a la seguridad jurídica y a los convenios de garantía
de las inversiones que Bolivia había suscrito con anterioridad, más allá de su propio
compromiso de actuar en un estado de derecho.
El tercer gran tema de divergencia entre los dos proyectos era el tema tributario.
Mientras el Congreso, siguiendo al MAS, insistía en incrementar las regalías al 50%, el
Ejecutivo sostenía que el Estado podía obtener legalmente el mismo beneficio creando
un impuesto, el ICH. En cambio, las regalías alteraban el orden jurídico y no permitían
la acreditación en el exterior del impuesto a las utilidades. Por otra parte, la existencia
de campos con producciones pequeñas, especialmente del tan necesario petróleo crudo,
se traduce en que en algunos casos los costos de explotación están al límite de igualar a
los ingresos y en consecuencia el tratamiento tributario de esos campos no podía ser
igual a los megacampos. Se acordó comenzar de inmediato la aplicación a toda la
producción de 32% sobre los ingresos brutos (el ICH fue denominado IDH por el
Congreso) y, al mismo tiempo, incorporar una cláusula para proteger e incentivar la
producción de campos marginales y pequeños, que no estén en condiciones de soportar
una carga impositiva muy elevada y que sean productores de petróleo, necesario para la
elaboración de diesel oil en refinerías.
Obviamente éstas eran las divergencias más relevantes, al margen de las cuales existía
un sinnúmero de observaciones de carácter técnico y jurídico, si no lógico, que el
equipo del MMH hizo al proyecto aceptado y finalmente aprobado por el Congreso y
que no vale la pena comentar en este capítulo. Más importante es comentar el proceso
de aprobación y promulgación de la Ley 3058 de Hidrocarburos.
Una vez aprobado en Diputados, con sustantivas mejoras al texto original, el proyecto
de ley pasó al Senado, donde, en parcial coordinación con el equipo del gobierno, se
hicieron algunos cambios, en general mejoras al texto, que debían ser refrendados por el
pleno congresal. Sin embargo, por motivaciones políticas, no se cambiaron los aspectos
fundamentales de las discrepancias con el texto del Poder Ejecutivo. La aprobación final
de la ley en el Congreso fue rocambolesca. Algunos sectores sociales, abiertamente
financiados por ONG transnacionales, ya habían ocupado las calles en contra del
proyecto, exigiendo una nacionalización “clásica”, mientras, otros grupos, afines al
MAS protestaban por conseguir una modificación del Art. 5 referido a la conversión de
los contratos de riesgo compartido, a partir del pronunciamiento público del Tribunal
Constitucional, que ya se mencionó. Por esas razones, la mayoría congresal optó por
aprobar, sorpresivamente y sin discusión, el texto modificado por el Senado.
76 Artículo aparecido en la sección “Análisis” del periódico electrónico HOYBOLIVIA (www.hoybolivia.com) del
30 de enero de 2007. Ese artículo y un comentario al mismo por parte de un colaborador de CMG son reportados en
los Anexos de este capítulo.
los artículos conflictivos de una ley que, bien o mal, recogía en gran parte el esfuerzo
técnico y político del gobierno. Pero era evidente que esa acción, la más lógica desde el
punto de vista técnico, hubiese significado la reapertura de la Caja de Pandora del
debate congresal, en medio de un cerco bien planificado de la Plaza Murillo y, además,
sin la mínima garantía de tener éxito con las modificaciones propuestas. De hecho,
CMG envío una serie de observaciones a al ley, mediante un mensaje a la nación,
explicando las razones de esas observaciones. Una vez confirmado el rechazo del
Congreso a considerar las observaciones, el Presidente optó por dejar pasar el tiempo
constitucional, para que fuera el Presidente del Congreso quien promulgar la Ley 3058
el 17 de mayo de 2004.
La segunda opción, la promulgación simple y llana, hubiese significado la retractación
de todo el esfuerzo realizado por el equipo del MMH para que el Congreso aprobara una
ley, conforme al Referéndum y a la NPH del gobierno, y la demostración, ante los
movimientos populares, del contubernio del gobierno de CMG con los partidos
tradicionales protagonistas de la aprobación final de la ley. Políticamente, podía parecer
como la última tabla de salvación de un gobierno a punto de ahogarse, pero el costo,
ante la opinión pública que aún respaldaba al gobierno y ante la comunidad
internacional, podía ser excesivo para asegurar la permanencia de CMG en al
Presidencia.
En ese contexto el Presidente optó por la tercera vía, la de dejar pasar los diez días
constitucionales sin promulgar la ley, de modo que la responsabilidad de promulgarla
recayera en los que la habían aprobado, independientemente de la ejecución y
reglamentación de la Ley que el gobierno ya estaba dispuesto a realizar y que por cierto
realizó intensamente en el escaso mes que le quedó al mando de la nación.
La respuesta a esta pregunta hay que dividirla en dos partes: lo que ha sido asimilado en
la Ley 3058 y demás disposiciones y lo que no ha sido tomado en cuenta. Con respecto
a lo primero, si comparamos los hitos de la NPH de CMG, expresados en el
Referéndum del Gas, con los aspectos relevantes de las nuevas disposiciones legales
aprobadas, encontramos más coincidencias que diferencias. Para empezar, los artículos
de carácter técnicos de la ley 3058 son, en casi su totalidad, fruto del trabajo del MMH
en la gestión de CMG, como no podía ser de otra manera, debido a la naturaleza del
trabajo, esencialmente político, de los congresistas. Luego, el concepto de IDH es
básicamente el mismo del ICH, en el aspecto teórico y en el práctico. Si bien la Ley
3058 no recogió la sugerencia del Poder Ejecutivo de un ICH gradual y función de
volúmenes y precios, sí lo hicieron los contratos suscritos posteriormente. En efecto los
nuevos contratos fijan la participación de YPFB con base a volúmenes de producción y
precio del gas, de acuerdo a un parámetro que depende de las inversiones realizadas y
amortizadas. A este respecto, el argumento que defendía el Poder Ejecutivo para no
aceptar un IDH fijo es que la rentabilidad de un campo petrolero varía en el espacio (de
un campo a otro), en el tiempo (de acuerdo a las inversiones realizadas y recuperadas) y
según el mercado (precios de venta de los hidrocarburos). Finalmente este argumento ha
sido recogido y aceptado por los mismos que se oponían a aquel, sólo que,
curiosamente, la participación del Estado ahora disminuye al aumentar los volúmenes
de producción, mientras en la propuesta del MMH aumentaba, lo que parece más
correcto, bajo todo punto de vista, a no ser que se quiera incentivar a las empresas,
vapuleadas en todo el frente, a realizar nuevas inversiones.
La Política Energética del gobierno del Presidente CMG con respecto a Chile se
subordinó a la política exterior, aunque tanto en la pregunta No. 4 del Referéndum del
Gas, como mediante iniciativas exploratorias, se buscó abrir canales para superar una
visión estática de esas relaciones. Uno de los temas que se exploró fue la exportación de
termoelectricidad a Chile, pero desde territorio boliviano, bajo el argumento que “ni una
molécula de gas a Chile” no implicaba que no se podían hacer “circular electrones”
entre los dos países. Hoy esa visión parece recuperarse, en un ambiente de mayor
distensión entre los dos países.
Dos temas de la Ley 3058 de carácter demagógico, que fueron criticados por el
gobierno de CMG ante el Congreso, han merecido la intervención del Tribunal
Constitucional dando razón a esas críticas. El primero fue la Consulta vinculante a las
comunidades indígenas (Art. 115, 116 y 126) declarada inconstitucional, según la
sentencia No. 045/06, y el otro las auditorías a las empresas petroleras por parte de la
Contraloría General de la República cuya aplicación ha sido restringida, mediante la
misma sentencia, a los casos que no interesan a esa ley.
También de estos últimos aspectos se puede sacar una moraleja: actuar con
responsabilidad ante el Poder Legislativo, más preocupado por aspectos políticos que
técnicos, representa para los gobiernos un desgaste innecesario, una vez que las
instancias legales correspondientes finalmente toman a su cargo el problema. Mejor
estrategia es dejar sentada la oposición a ciertos artículos y las razones de esa oposición
que desgastarse en tratar de convencer a políticos usualmente indiferentes a argumentos
técnicos y jurídicos. La pregunta entonces es: ¿No debería haber una sanción al
Congreso y a los legisladores, cada vez que, advertidos del error, se empecinan en
aprobar normas anticonstitucionales? La sanción, tal vez sólo pecuniaria, se justificaría
por el costo, en tiempo y dinero, que representa para el Estado ese error voluntario. Tal
vez la nueva Constitución debería recoger esta sugerencia.
8. Conclusiones
Las líneas maestras de la política de hidrocarburos del Presidente CMG, a la luz de los
principios proclamados y defendidos en el Referéndum del Gas y en general en toda la
política energética, han resultado correctas, pero su aplicación fue limitada por el
restringido margen de maniobra político que tuvo ese gobierno, carente de todo respaldo
partidario, y por una excesiva consideración a la formalidad legal hacia empresas que
constantemente cruzaban la línea de la legalidad.
Nadie puede negar el alto nivel de ética que acompañó en todo momento la preparación,
discusión y defensa de la nueva ley, como nadie puede tampoco negar la transparencia
con la cual actuó el gobierno frente a la opinión pública, para que el resultado del
Referéndum fuera producto de una consciente participación del pueblo boliviano en la
toma de decisiones históricas.
Se le puede reprochar al gobierno de CMG el no haber sido más audaz en la pulseta con
las empresas petroleras, pero en su descargo hay que recordar, como se ha mostrado,
que cualquier medida que hubiese asumido ese gobierno hubiera encontrado la
oposición o de las oligarquías ligadas a los intereses petroleros o la radicalidad de los
movimientos sociales, los que obedecían al MAS y los afiliados a la Central Obrera
Boliviana, dispuestos a todo para obligar a ese gobierno a hacer lo que se les antojaba y
en los tiempos absurdos que se exigían.
Se ha escrito, no sin razón, que si los actuales contratos petroleros los hubiesen firmado
los gobiernos anteriores al MAS, lo más probable es que Bolivia hubiera vivido otro
período de protestas callejeras y de inestabilidad. En el fondo, y ésta es otra de las
lecciones de esta historia, no importaba tanto el contenido de los contratos cuanto quien
los firmaba. Y, de hecho, los firmó el gobierno qué debía y podía hacerlo.
El Referéndum del Gas, impulsado con toda convicción por el gobierno de CMG, puso
los cimientos del edificio de la recuperación del rol del Estado en la cadena de los
hidrocarburos, pero se le negó a ese gobierno la posibilidad de construir, según su plan
estructural, el edificio de la nueva política de la industria petrolera boliviana. Aunque
hay que aceptar que así sucede en la vida: unos siembran y otros cosechan y derrochan
lo que no han sembrado.
Por eso resulta aún más destacable el éxito de la serie de medidas prácticas que impuso
el gobierno de CMG a las empresas petroleras en la línea de la recuperación efectiva de
la soberanía del Estado sobre la cadena hidrocarburífera, medidas detalladas en la
sección 3 de este capítulo.
Finalmente, hasta las batallas perdidas, como una mejor ley de hidrocarburos y un
diseño más moderno de YPFB, quedan como testimonio de una manera de actuar que,
buscando y llegando a los mismos resultados, lo hubiese hecho por un camino menos
conflictivo y más adecuado a una realidad que, más antes que después, obligará a
rectificar los caminos torcidos de la demagogia y del oportunismo.
7
ASAMBLEA CONSTITUYENTE
LA BÚSQUEDA DEL ALMA NACIONAL
(La Asamblea Constituyente en Bolivia durante el gobierno de Carlos Mesa)
Ricardo Paz Ballivián
1. Introducción
Carlos Mesa gobernó entre el 17 de octubre del año 2003 y el 9 de junio de 2005. Se
destacaron en su gestión la aprobación de la Ley de Reforma Constitucional 2631, la
realización del primer referéndum vinculante democrático de la historia de Bolivia el 18
de julio de 200477 y el inicio del proceso de realización de la Asamblea Constituyente.
Al iniciar su gestión, Carlos Mesa dejó clara la agenda política que le iba a servir de
guía: aprobación de una Ley de Hidrocarburos que recupere la propiedad de esos
recursos naturales para el Estado boliviano, realización de un referéndum vinculante
para definir la política energética del país y realización de una Asamblea Constituyente
que permita refundar el pacto social.
Pasó muy poco tiempo para que los partidos políticos mayoritarios en el Congreso, que
habían sostenido al gobierno de Sánchez de Lozada, se sintieran nuevamente con fuerza
para enfrentar al gobierno. El MNR, el MIR y la NFR, por un lado, y el MAS, por el
otro, con argumentos diferenciados, pero con los mismos efectos, se opusieron a cuanta
iniciativa surgiera del Poder Ejecutivo y ahogaron la posibilidad de cumplir plenamente
la agenda política descrita.
77 Ver María Teresa Zegada; Carlos Börth; Oscar Vargas del Carpio, El referéndum 2004 en Bolivia:
alcances e implicaciones de, Ed CNE, 2004.
78 Así se denominó popularmente al referéndum. Al respecto, recomendamos el detallado estudio de Luis
Tapia Mealla: “Por el Sí, Por el No, análisis de resultados del Referéndum 2004”, editado por la Corte
Nacional Electoral en su Cuaderno de análisis e investigación # 3, La Paz, diciembre de 2004.
No fue un punto de llegada, sino más bien un escenario de partida. No cerró ninguna
puerta ni opción, más bien las abrió todas, como lo entendieron en los meses siguientes,
con lucidez, algunos dirigentes políticos y de los movimientos sociales. La sensatez y
visión estratégica del presidente Carlos Mesa le permitió comprender las limitaciones,
pero también las potencialidades de un momento especial de nuestra historia y se animó
a llevar adelante una medida que rompa el maleficio que nos ha llevado siempre al
fracaso y la derrota.
Un somero balance político del referéndum nos lleva a las siguientes conclusiones:
La correlación de fuerzas, resultante del proceso electoral, fue más o menos la siguiente:
a) Ganadores
Ciudadanía
Gobierno
Evo Morales
Partidos políticos emergentes (UN, MSM)
Partidos políticos tradicionales (MIR)
Instituciones (FFAA, Iglesia Católica, CNE, etc.)
Medios de comunicación (ATB, La Razón, FIDES, Panamericana)
Movimientos sociales (CSUTCB - Loayza, CIDOB, CONALJUVE)
b) Perdedores
Sin embargo, nada de aquello sirvió a la hora de cumplir la voluntad del pueblo
boliviano expresada en las urnas. El Congreso Nacional no sólo no aceptó el proyecto
de Ley de Hidrocarburos que el presidente Carlos Mesa envió apenas entregados los
resultados oficiales del referéndum, sino que se enfrascó en una discusión bizantina para
“interpretar” correctamente lo que los ciudadanos habían decidido. En febrero de 2007,
uno de los principales operadores del boicot congresal a la implementación de los
resultados del referéndum, el ex diputado Dante Pino Archondo, reconoció en un
artículo de su puño y letra que la Ley de Hidrocarburos que el Parlamento impuso luego
del referéndum no tenía ninguna viabilidad ni sustento técnico o legal, y que su
intención era simplemente defenestrar al presidente Carlos Mesa.
Vale decir que, de la agenda planteada por Carlos Mesa a tiempo de asumir el gobierno,
solamente se llevó a cabo con éxito el referéndum.
3. La Asamblea Constituyente
Luego de la reforma constitucional de 1995 quedó claro para la mayoría de los actores
políticos y ciudadanos que quedaban muchos temas que no habían sido tocados. De
hecho los regímenes especiales no sufrieron modificación alguna, así como aspectos
sustanciales de la reforma política en el ámbito del Poder Ejecutivo. Además no hubo
un tratamiento explícito de nuevas formas de participación ciudadana que trasciendan la
intermediación de los partidos políticos. Inclusive en el ámbito de la reforma del Poder
Judicial se cuestionó el no haberse hecho referencia a temas cruciales como el
Ministerio Público y la Procuraduría de la Nación.
Este Consejo lideró las labores de discusión y difusión que se realizaron a través de
seminarios nacionales y talleres temáticos en diferentes distritos del país, lo que
permitió una discusión abierta y transparente.
El Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional sesionó dos veces al mes desde
su creación, el 18 de mayo de 2001, hasta principios de septiembre. A partir del martes
4 de septiembre de 2001 sesionó semanalmente hasta el martes 6 de noviembre de 2001
para elaborar el anteproyecto de Ley de Necesidad, conocer los avances del proceso de
Reforma Constitucional, realizar sugerencias sobre el mismo y verificar el
cumplimiento de los objetivos del Programa de Reformas Constitucionales.
El resultado tangible y concreto del trabajo del Consejo Ciudadano para la Reforma
Constitucional fue la Ley de Necesidad 2410 de Reforma Constitucional, aprobada el 2
de agosto del año 2002.
Bolivia vivía entonces una crisis de Estado y de desagregación social que generaba
amenazas sobre su unidad nacional debido a la existencia de fuertes problemas
regionales, étnicos, políticos, económicos y sociales. Los levantamientos sociales de
febrero de 2003, la crisis de octubre de ese mismo año y la nueva sucesión
constitucional de junio de 2005 así lo demostraban.
82 Al respecto, ver Gabriel Pelaez, Tito Melean y Germán Gutiérrez en diario El Correo del Sur, durante
los meses de enero y febrero de 2004.
La Paz para dejar plantada la idea de la Asamblea Constituyente. En 1996 otra
movilización, la Marcha por el Territorio, el Desarrollo y la Participación Política de los
Pueblos Indígenas, repuso el planteamiento además de lograr la aprobación de la Ley
INRA. El año 2000 se suscitó la tercera caminata, denominada Marcha por la Tierra, el
Territorio y los Recursos Naturales, que produjo la movilización de los sectores
políticos institucionales que dieron paso a la Ley de Necesidad de Reforma
Constitucional del año 2002. La última movilización se produjo el año 2002,
precisamente a través de la Marcha por la Soberanía Popular, el Territorio y los
Recursos Naturales. Como resultado de esta última, los partidos políticos con
representación parlamentaria se comprometieron a incorporar la Asamblea
Constituyente como mecanismo de reforma total de la Constitución.
Pero, como dijimos antes, tuvieron que pasar los luctuosos acontecimientos de febrero y
octubre del año 2003 para que se produzca la Reforma Constitucional de 2004, y el
inicio formal e institucional del proceso hacia la Asamblea Constituyente a partir de
marzo de ese año.
En estos términos, el proceso fue diseñado para ser cumplido en cinco fases, a saber:
Allanar esta etapa fue sustancial respecto a la importancia de contar con un marco legal
que haga posible la realización de la Asamblea Constituyente, para lo cual el Poder
Ejecutivo realizó un trabajo de cabildeo político y social encaminado a lograr la
aprobación de la Ley de Reforma 2140, sancionada por el Honorable Congreso
Nacional y posteriormente promulgada por el presidente de la República en fecha 20 de
febrero de 2004 mediante Ley de la República N° 2631.
Para lograr la concreción de este importante hito el Poder Ejecutivo concertó con el
Honorable Congreso Nacional en abril de 2004 un cronograma detallado de las
actividades necesarias para la promulgación y sanción de la reforma constitucional.
83 Para ver en profundidad el impacto de la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas en las
elecciones municipales, consultar Carlos Cordero Carraffa, “El nacimiento de las agrupaciones
Ciudadanas ¿grandes éxitos y muchos fracasos?”, en Opiniones y Análisis # 72, Editorial FUNDEMOS,
2004
84 Este acápite está elaborado sobre la base de informes proporcionados por el Dr. Oscar Davezies,
coordinador técnico de la CECAC.
mínimos que posteriormente sean discutidos cuando se apruebe el proyecto de Ley
final.
Con este Proyecto se procedió a una nueva consulta ciudadana, mediante los Foros de
Intereses Ciudadanos (FIC), en las nueve ciudades capitales de departamento del País y
en la ciudad de El Alto, durante los meses de abril y mayo de 2005.
El resultado final fue el proyecto de Ley consensuado que sirvió de base para la
aprobación por el pleno del Congreso Nacional durante el gobierno de Evo Morales
Ayma el año 2006.
Las ciudadanas y los ciudadanos estaban persuadidos que con la AC ganarían el país
(24,2%), el pueblo (22,4%) y en general todos (11,8%). Sólo el 24,3% pensaba que
habría perdedores y que estos serían los partidos políticos. Todo ello muestra el
optimismo y esperanza con que la ciudadanía esperaba la realización de la AC.
Otro dato muy interesante es el relativo a que el 72,2% de los entrevistados se adscribía
al planteamiento de que la AC esté constituida de manera equitativa por mujeres y
hombres, es decir, que el sistema de elección que se utilice garantice que la mitad esté
compuesta por mujeres y la otra mitad por hombres. Este elemento demostraba el alto
grado de conciencia que la sociedad había adquirido en relación a la problemática del
género.
El 39,8% de las ciudadanas y ciudadanos creía que La Paz debería ser la sede de
funciones de la AC, mientras que 26,8% prefería a la capital de la República, Sucre.
85 “La Asamblea Constituyente en la cultura política ciudadana” UCAC en colaboración con Kriterión,
La Paz, 2005, <www.constituyente.bo>.
Esto demuestra que existía en el país una clara identificación de las dos ciudades
nombradas como escenarios naturales de la resolución política en el país. El 33,9% se
inclinaba por que la AC dure máximo entre uno y dos años, aunque el 21,4% no tomaba
posición al respecto.
Las temáticas centrales preferidas por la gente resultaron ser: la propiedad de los
hidrocarburos y el gas (63,5%), la distribución de la tierra (39,2%), la propiedad y el
manejo de los recursos naturales (27,1%), administración de justicia (23%),
discriminación de las mujeres (22,8%), función legislativa (22,8%) y discriminación de
los indígenas (17,8%). Vale la pena resaltar que la problemática relativa a las
autonomías departamentales sólo fue resaltada por el 19,4%.
4. Colofón
El 10 de marzo del año 2005, el presidente de la República Carlos Mesa, atenazado por
las fuerzas descritas en el párrafo precedente y en un acto de desprendimiento y
realismo político, había solicitado dramáticamente al Congreso Nacional que aceptara
una salida concertada a la crisis social de gobernabilidad que agobiaba al país.
Ante la negativa del Parlamento para aprobar una Ley Especial de Convocatoria para la
Asamblea Constituyente y ante el sistemático boicot a todas las iniciativas del Poder
Ejecutivo, en especial las referidas al cumplimiento de la voluntad ciudadana expresada
en el referéndum de julio de 2004, el Presidente de la República pidió el adelantamiento
de elecciones para dar paso a la renovación total del caduco y deslegitimado sistema
político.
La respuesta del Congreso, temeroso de la reacción popular a una respuesta que devele
sus nefastas intenciones, fue taxativa. El 17 de marzo, luego de apenas tres horas de
debate, con la sola oposición de una veintena de parlamentarios, se rechazó de plano la
moción del Presidente calificándola de “absolutamente inconstitucional”.
Tuvieron que pasar tres meses, cientos de marchas, bloqueos, todo tipo de perjuicios
para el país, principalmente organizados y operados por los movimientos sociales afines
al MAS y a Evo Morales, para que finalmente, ante una nueva renuncia, esta vez
definitiva del Presidente, el Congreso, a regañadientes y obligado por el país, acepte el
adelantamiento de elecciones.
La Asamblea Constituyente fue durante varios años una consigna totalizadora de los
movimientos sociales, pero carente de forma y contenido. Recién a partir de la reforma
constitucional promulgada por el presidente Carlos Mesa Gisbert en febrero del año
2004, basada en la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional aprobada en la gestión
del presidente Jorge Quiroga Ramírez el año 2002, se empezó a diseñar la arquitectura
legal y política de la Asamblea Constituyente.
En los primeros meses del año 2006, bajo la presidencia de Evo Morales Ayma, se
sancionó y promulgó la Ley Especial de Convocatoria para la Asamblea Constituyente
y se consolidó la convocatoria al referéndum para las autonomías departamentales.
A diferencia de los vencedores de hoy que creen que la historia empezó con ellos, el
proceso constituyente fue una difícil y tesonera tarea que se encaró colectivamente y
cuyo éxito se explica por la concurrencia plural y decidida del conjunto de la ciudadanía
civil y política.
Estamos pues ahora ante un momento clave de la historia que nos brinda la oportunidad
de superar nuestra crisis de Estado mediante la renovación de un contrato social más
justo, igualitario, incluyente y adecuado a nuestra abigarrada realidad. En toda esta
historia Carlos Mesa tiene un sitial de preferencia que la actual circunstancia política no
logrará opacar.
9
AUTONOMÍAS Y GOBIERNOS DEPARTAMENTALES
1)
AUTONOMÍAS DEPARTAMENTALES: CRÓNICA DE HECHOS
CONCRETOS ANTE PREJUICIOS Y CONSIGNAS EFICACES
Roberto Barbery Anaya
1. Contexto
En todo caso, cabe remitirse cronológicamente a hechos concretos, más allá de la buena
fortuna que suelen tener los prejuicios recurrentes y las consignas dirigidas. Con esa
predisposición, se advierte inmediatamente una circunstancia que empieza a decantarse
con el transcurso del tiempo: para un extremo de la pertinaz campaña, se trataba de un
Gobierno “centralista”; para el otro, de uno “descentralizador”. En los dos casos, es
claro, los adjetivos terminaban confundidos en una competencia desestabilizadora que
los sucesos posteriores se encargaron sin menor rubor de confirmar, sobre este duelo
mayor, habrá que decir que ganó el extremo que tuvo una lectura oportunista más
identificada con la realidad. Pero ese ya es otro tema.
86 Sobre el alcance del proceso de descentralización en el país, el autor hace un análisis pormenorizado en su libro
Participación popular, descentralización y autonomías departamentales en Bolivia, AOS/PADEM, noviembre 2005.
posición gubernamental en favor de impulsar autonomías departamentales y haciendo
una propuesta concreta para avanzar institucionalmente en este sentido. Hay que
advertir con rigor cronológico que los cabildos de Santa Cruz se realizaron en junio del
mismo año y en enero del siguiente año, y que en ese momento no existían todavía
mayores presiones en favor de la causa autonomista.
Los alcances del mensaje pueden ser resumidos en tres ámbitos que guardan una
relación secuencial de concordancia política y técnica con el proceso de
descentralización en el país:
- Establece la prorroga tácita de los consejeros cuando no son designados por los
concejos municipales hasta el primer día hábil del mes de mayo de la gestión
correspondiente para la renovación, durando esta habilitación mientras no se haga la
acreditación respectiva del nuevo consejero.
No se puede dejar de advertir la paradoja de que este Decreto haya sido promulgado
por un Gobierno que no tenía un solo consejero departamental en el país. Es difícil
encontrar un ejemplo más claro de consecuencia institucional y desprendimiento
político. Sobre todo si analizamos con visión crítica nuestro reciente pasado político.
Como se puede colegir, el propio Decreto preveía de inicio un plazo de hasta seis meses
para su implementación, precisamente para salvar posibles dificultades en su
administración. A pesar de ello, el conflicto promovido por los dirigentes sindicales no
se hizo esperar. El ciclo de irracionalidad y abuso siguió su curso acostumbrado: las
marchas y manifestaciones dieron paso a las huelgas y paros que duraron cerca de un
mes y ni siquiera se levantaron cuando el Gobierno promulgó el Decreto Supremo
27478, suspendiendo la vigencia del Decreto Supremo 27457 por seis meses e invitando
a los sectores a trabajar durante ese lapso para analizar conjuntamente los obstáculos
reales que podría tener el proceso de descentralización.
Sólo reconocidos investigadores comprometidos con el tema –como Juan Carlos Urenda
Díaz y Franz Barrios Suvelza– comentaron en sus columnas habituales de la prensa el
despropósito que significó la abrogación del Decreto Supremo 27457 para el proceso de
descentralización.
Hasta ahora –marzo de 2007–, cuando hay prefectos elegidos por voto universal y
directo desde diciembre de 2005, se mantiene inalterable la dicotomía entre la
administración nacional y departamental que buscaba corregir en forma descentralizada
el Decreto Supremo 27457.
El criterio de selección de los actores sociales para llevar adelante cualquier iniciativa
gubernamental es siempre motivo de susceptibilidades y controversias. En este caso, se
tomó como referente a los ámbitos departamentales que tenían iniciativa en el tema,
para después promover la participación de los demás sectores sociales. Por ello, los
talleres fueron organizados con los respectivos comités cívicos departamentales,
motivando desde este espacio la participación de distintos actores, situación que
efectivamente se logró en la mayoría de los casos, como se puede colegir de los
resultados previsiblemente heterogéneos, suficientes para desvirtuar cualquier prejuicio.
El proceso de concertación para realizar los talleres entre el Poder Ejecutivo y los nueve
departamentos comenzó en mayo de 2004, habiéndose definido inicialmente llevar a
cabo los mismos a partir del mes de agosto. Después, por razones de coordinación
planteadas por los propios actores departamentales, se definió realizar los talleres en los
meses de octubre, noviembre y diciembre, decisión que se materializó esta vez de
acuerdo a lo previsto.
Como se puede advertir, el debate abordó el proceso de descentralización con una visión
integral, planteando también preocupaciones y cambios para el Régimen Municipal, a
partir del contexto generado por la Ley de Participación Popular.
Los talleres se iniciaron con exposiciones para motivar el debate entre los participantes.
En la mayoría de los casos se realizaron dos o más exposiciones a cargo de instituciones
y organizaciones de distinta naturaleza, por las previsibles diferencias de enfoque. Se
buscó pluralidad, más allá de que la aproximación al tema en la mayoría de los casos
haya sido muy general.
Así, entre las principales consideraciones generales se pueden destacar las siguientes:
* El análisis todavía es unilateral. Aún no hay un reconocimiento mutuo entre los
departamentos de sus respectivas realidades y expectativas. No se ven posibilidades de
concertar un proyecto nacional en el corto plazo.
* Hay una aproximación milenarista al debate. En todos los casos se plantean visiones
redentoras, basadas en sentimientos históricos de reivindicación que obedecen a
inspiraciones regionales, de clase o de raza, alternativamente. En ese contexto, el debate
institucional, vinculado al análisis de las potencialidades democráticas que tiene el
tema, resulta casi inexistente.
* Santa Cruz tiene una propuesta relativamente avanzada para conformar gobiernos
departamentales autónomos. Chuquisaca tiene una propuesta de regionalización y en los
demás departamentos las aproximaciones son muy generales, llegando en el mejor de
los casos a esbozar principios, sin mayores concreciones respecto de competencias y
recursos que podrían transferirse a los departamentos.
* Hay consenso para mantener el carácter unitario del Estado boliviano. Las referencias
al federalismo son aisladas y, por lo demás, meramente nominales. Las diferencias están
en relación al alcance del proceso de descentralización.
Finalmente, cabe reiterar que no está en el ánimo de este acápite proponer conclusiones
definitivas sobre los resultados de los talleres departamentales realizados en el marco de
esta experiencia. Por lo pronto, aquí nos remitimos a destacar el carácter inédito de una
iniciativa gubernamental que contiene insumos sociales importantes para el análisis de
una nueva Constitución.
Sin embargo, y aunque sólo sea para no desmentir en su tramo final la vocación crítica
de este análisis, es inevitable reconocer también en estos debates el mapa de lecturas
maniqueo que tiene al país en vilo.
Pero volvamos a lo nuestro. Sólo resta decir, antes de finalizar, que fue una gestión de
hechos concretos para fortalecer el proceso de descentralización en Bolivia,
lamentablemente desvirtuada por prejuicios y consignas eficaces. Recordando,
precisamente, a Borges, todo era verdadero, sólo eran falsas las circunstancias, dijo el
Ministro del área al momento de presentar renuncia al cargo.
2)
DE LAS PREFECTURAS AL GOBIERNO DEPARTAMENTAL
LA CONSTRUCCIÓN DE LOS SUEÑOS
Carlos Hugo Molina
Ciudadano Presidente
Compañeros ministros
Senadores, diputados, colegas, amigos y amigas
Nos embarga una emoción muy especial por la invocación que nos hace,
ciudadano Presidente; quiero decirle que hemos escuchado las palabras
que necesitábamos escuchar para saber que podemos volver a nuestros
departamentos a cumplir la parte que nos toca en este empeño por
reconstruir la patria.
Interpreto el sentir de mis colegas prefectos, pues hemos entendido que no hay
forma de trabajar de manera aislada, no hay posibilidades de salvación individual de las
regiones y los departamentos de nuestros país; somos diferentes y no sólo en el hablar,
en el comer y en el vestir; tenemos sentimientos, sensaciones, aspiraciones y emociones
diferentes, pero esas diferencias no tienen por qué significar, como hasta ahora,
confrontación que no encuentra respuesta; esta diversidad, esta generosa diversidad
territorial y humana que está presente en Bolivia, en este momento se expresa en la
posibilidad de cumplir a cada cual la parte que le toca a través de las prefecturas, los
consejos departamentales, la inversión departamental.
Asumimos perfectamente que este es nuestro reto; el reto que usted a asumido a
nivel nacional y que nos toca llevarlo adelante en niveles departamentales; nos anima un
entusiasmo muy grande pues resulta una oportunidad inédita en democracia, lo ha dicho
usted y lo repito para nuestra tranquilidad: que no existen porcentajes en lo político, no
existe mandato de desviar recursos para sostener al partido, que no hay cuoteo en el
ejercicio de la administración pública, que estamos liberados de las presiones para elegir
a la mejor gente, a los mejores hombres y mujeres de nuestro departamento para
acompañar este reto. Como lo ha hecho usted en el nivel nacional.
Todo eso suena a poesía en un país que hasta no hace más de una semana se
manejaba de otra manera; eso es lo que la gente estaba esperando escuchar y que nos
tocará a nosotros hacerlo efectivo en este nuevo pacto, en este nuevo reto; un pacto para
la reforma constitucional, para la Constituyente, para la recuperación de nuestros
recursos naturales, para la profundización del concepto de región y de descentralización,
que tendremos que plantearlo por una ruta crítica que llevará algún tiempo todavía, pero
que nos permite desde ahora empezar a caminar sin necesidad de esperar; hemos
coincidido todos los colegas en la necesidad de dar transparencia al presupuesto
departamental de cada uno de nuestro departamentos, de poner en una página web a
través de la internet los presupuestos, que en algunos casos han sido guardados
celosamente, para que la gente sepa ahora, exactamente, en qué se está gastando el
dinero, cuáles son las empresas que han sido adjudicadas para ejecutar las obras y
cuánto están costando esas obras. Con esta medida lograremos dar transparencia
efectivamente a un ámbito que desde la confianza ciudadana aparece como
imprescindible.
Llegó el fin de los discursos, nos toca trabajar y tendremos que reconocer que es
gracias a esta oportunidad que nos permitirá lograr que las regiones, que los
departamentos, apoyen la construcción de este sueño espiritual, jurídico, político y
filosófico llamado Bolivia, para convertirla en un instrumento de desarrollo en favor de
la gente.
CRITERIOS CONCEPTUALES
Premisas filosóficas
88 Los prefectos eran: Beni: Edwin Ribero; Chuquisaca; Cochabamba; La Paz; Oruro; Pando; Potosí;
Santa Cruz; Tarija.
89 Conformaban el equipo de trabajo básico: Jaime Paz Rea, Ronald Vaca Pereira, Rubens Barbery
Knaut, Mercedes Ortiz, Oscar Lema, Jury Suárez, Álvaro Mier, Francisco Xavier Terceros, Ricardo
Saucedo, Inés Seleme, Marcelo Suárez Bello, Mariel Palma, Oscar Alfonso Ichaso, Enrique Lucio,
Wilman Camargo, Miguel Bustos, Jesús Ortego, Marco Roberto Porcel, José Negrete.
1. Fortalecer la ciudadanía
2. El cumplimiento de la ley
3. Restablecimiento de la gobernabilidad democrática
4. Desarrollo económico con dignidad
5. Reconocimiento del otro: integración
6. Profundización de la solidaridad
Premisas técnicas
CRITERIOS ESTRATÉGICOS
CRITERIOS DE GOBERNABILIDAD
Prevención de crisis
1. Reingeniería organizacional
2. Sistema único de información gerencial
3. Sistema de compras, adquisiciones y contrataciones con garantías de publicidad.
4. Cultura de control, transparencia y resultados
5. Cultura del servicio público
6. Red/intranet/página web para cada departamento, incorporadas al portal del
Gobierno nacional
Las prefecturas deben identificar los temas que son parte de la agenda nacional no
resuelta, y que tendrán consideración especial y búsqueda de respuestas departamentales
en materia de:
Sostenibilidad financiera
Cada Prefectura, sobre la base de los principios rectores que se enuncian, elaborará sus
presupuestos para el año 2004 y preparará las acciones para entrar a presupuestos
plurianuales:
A partir de los criterios descritos se inició la labor en las nueve prefecturas. Cada una
con sus saberes y limitaciones, con sus potencialidades y sueños, y con una agenda
nacional que planteaba dificultades naturales por la coyuntura política que arrastraba la
crisis de octubre de 2003, que no era otra cosa que una acumulación de desgaste
político.
Estaba claro, por parte del Poder Ejecutivo y los prefectos, como se puede evidenciar
por la descripción del acto anterior, cuál era el volumen del reto y qué acciones debían
ejecutarse.
Eso también estaba claro y a pesar de conocer las dificultades se apostó a construir país.
2. Tenemos una agenda cotidiana que leemos y escuchamos a través de los medios
de comunicación y en las voces de toda nuestra gente:
a) Corrupción
b) Falta de información
c) Cuoteo
d) Desconfianza
e) Inseguridad
f) Éxodo de habitantes fuera del país
g) Avasallamiento de tierras
h) Peleas entre collas y cambas, enfrentamiento entre regiones
i) Recesión
j) Capacidades en turismo, cultura y sector productivo, que tratan de dar
respuestas sin apoyo del Estado.
Gracias a quienes han permitido que esta ilusión pueda ser sembrada.
Extremadura, Sevilla, Córdoba, Santa Cruz de Tenerife, Mancomunidades,
municipios, las comisiones y los agentes de desarrollo local, GTZ, WWF, SNV,
PNUD, DDPC, Fundación Avina, AIPE.
Reconozco a los partidos políticos que en Santa Cruz han asumido maduramente
las lecciones políticas que se han generado y me han expresado el compromiso
de facilitar el cumplimiento de estos objetivos. La democracia necesita de
partidos democráticos. Apostamos a que estarán a la altura de las necesidades
regionales.
Ruta crítica
Se avanzó, siguiendo la ruta crítica, en todos los campos. El liderazgo regional tenía un
nuevo socio, la Prefectura, que estableció alianzas con la brigada parlamentaria y el
Comité pro Santa Cruz. Hasta el mes de noviembre del año 2004 se trabajó a plenitud y
estaban ya en funcionamiento todas las instancias definidas. El Consejo Departamental
Ampliado, el Consejo de Seguridad Ciudadana, el Consejo Departamental de Turismo y
Cultura, el Consejo Departamental de la Educación Superior y el Consejo
Departamental de Competitividad servían de referencia al nuevo escenario construido.
No forman parte del presente análisis los acontecimientos que desbordaron la crisis
política de enero del año 2005 y que tuvieron en la toma física del edificio de la
Prefectura y en las posibles consecuencias del cabildo las situaciones más extremas y
descontroladas. Para efectos prácticos, la agenda de trabajo técnico de la Prefectura no
se detuvo y consta en los informes oficiales los resultados logrados durante la gestión.
Se multiplicaron por dos todos los datos de resultado con relación al año anterior. Si
bien el centro del conflicto fue el departamento y la ciudad de Santa Cruz, las
consecuencias que se produjeron tuvieron impacto nacional.
En los últimos meses algunos sectores cívicos han venido abanderando el tema de las
autonomías, pero haciéndolo a través de un referéndum o directamente por ellos
mismos, hasta han conformado un Consejo de Notables que tendría la tarea de armar la
propuesta para luego someterla a un referéndum.
Denunciamos y rechazamos las amañadas maneras con la que los cívicos y empresarios
que por detrás tienen a las empresas petroleras que vienen manejando y manipulando el
tema, al ir a nuestras comunidades a mentir diciendo que las autonomías son para que la
plata se quede acá y no para los collas.
SOLICITADA
A LA OPINIÓN PÚBLICA
1. (…)
2. La “declaratoria de traidores a Santa Cruz”, con que se nos acusa, no
corresponde a una dirigencia que pregona principios éticos y morales; un
desatino de tal envergadura no merece sino el desprecio ciudadano por la
deshonestidad que pretende distraer la verdadera dimensión del problema de la
tierra. Aceptamos la divergencia y controversia en los diferentes aspectos
tratados, pero lo que resulta inaceptable es que en democracia, alguien pretenda
atribuirse el derecho de calificar lealtades y traiciones. A nadie se le reconoce,
en una sociedad civilizada, autoridad moral para hacerlo, convirtiéndose en un
abuso inaceptable ante la opinión pública.
3. (…)
4. (…)
5. El desconocimiento reiterado de la realidad social por la que atraviesa el país, y
nuestro departamento en particular, queda en evidencia frente a una campaña
que pretende mostrar como permisiva la única actitud que ha permitido que el
trabajo y la producción de los sectores sociales y económicos no se suspenda
durante todo el año 2004. Este esfuerzo por evitar la violencia y la pérdida
irreparable de vidas ha sido compartido, paradójicamente, con algunos de los
firmantes de la solicitada de referencia; en aquellas oportunidades, los
ciudadanos que demandaban derechos no merecieron la misma calificación que
la solicitada de marras, a pesar de provocar bloqueos, paros, cierres de válvulas
de gasoductos y oleoductos, con cuantiosos daños económicos.
URGENTE
COMUNICADO
Se ha anunciado que como una posterior medida se bloqueará las fronteras, por lo que
sugerimos tomar las debidas precauciones a objeto de no afectar vuestras operaciones.
Sin otro particular motivo y esperando puedan tomar las precauciones del caso,
saludamos a usted muy atentamente.
SOLICITADA
Somos personas que invertimos en nuestro país, que creemos en su futuro y que no
aceptamos la opción de migrar como forma de huir de los problemas a los que nos
enfrentamos. Somos ciudadanos que cada día trabajan y apuestan por construir una
Bolivia más próspera y más justa.
Enero de 2005
(21/01/2005)
El diálogo podría reanudarse con las autonomías
Acercamientos • Gobierno y cívicos se dieron señales para no agotar la negociación.
Lejos de los micrófonos y con cautela y reserva, el Gobierno y la dirigencia cívica de
Santa Cruz han decidido mantener una puerta abierta para reactivar el diálogo, a pesar
de que el distanciamiento entre ambos actores se hizo más patente tras el rechazo
cruceño a la concesión que el presidente Carlos Mesa hizo para poner el precio del
diesel oil al nivel de la gasolina.
El ex presidente de la Cámara de Industria y Comercio, Svonko Matkovic, y el
empresario Oscar Ortiz, también de la CAINCO, son los responsables de mantener el
contacto con los emisarios que el Ministerio de la Presidencia ha designado.
En la noche se supo que autoridades del Gobierno restablecieron el contacto con los
mencionados empresarios.
De hecho, fuentes de la dirigencia cruceña informaron al periódico El Nuevo Día que
hay esfuerzos por reactivar el diálogo y el primer punto para facilitar un acuerdo entre
el Gobierno y el Comité Cívico sería la promulgación de un decreto para la
convocatoria de un referéndum para la autonomía regional.
El organismo cívico tiene a la autonomía como una de sus demandas más importantes.
Sin embargo, anoche el Palacio de Gobierno insistió en que no retomará contacto con
los representantes cruceños mientras se mantengan las protestas. Además, se pudo
obtener la información de que incluso hay un proyecto de borrador de dicho decreto.
También anoche el presidente de la República, Carlos Mesa, se reunió con el defensor
del Pueblo, Waldo Albarracín, quien ofreció sus oficios para facilitar el acercamiento.
Al cabo de la reunión, la autoridad informó que viajaría a la capital oriental con el fin
de hacer conocer su propuesta.
El Defensor cursó invitaciones al diálogo al Comité pro Santa Cruz, que encabeza una
huelga de hambre y movilizaciones diarias en esa urbe, y a los productores de coca de la
zona de los Yungas de La Paz, que bloquean el acceso a la sede de Gobierno.
“Le pedimos al Presidente la plena predisposición al diálogo como lo hicimos con las
partes en conflicto”, indicó Albarracín.
Una posibilidad
El Deber, 22 de enero de 2005
Fabián Restivo*
Estaré en desacuerdo con lo que dices, hasta la muerte. Pero estoy dispuesto a defender
con mi vida tu derecho a decirlo.
Como todo lo que se convierte en leyenda, la frase fue atribuida a Voltaire, a Hertz, y yo
mismo la recuerdo leída en alguna nota de Arthur Millar; aunque me parece poco
probable.
No importa. Lo importante es que es una máxima difícil de mantener, incluso para los
mejores espíritus. Carlos Hugo Molina es una muestra de eso a pesar de que la cita le
calza como guante.
* Fotógrafo.
A fines de diciembre, tomando un café ocasional le pregunté entre risas: “¿No hay un
momento en que pensás quién carajos me mandó a meterme en esta vaina?”. Y no se
rió. Es más, la sonrisa que tenía se le borró de la cara… el rictus se le puso grave y
tratando de que mi propia estupidez no quedara expuesta respondió: “No. Nunca. Los
que pensamos que podemos aportar, tenemos la obligación de hacerlo”.
Quizá su peor defecto sea creer que el ser humano puede mejorar, puede entender,
puede dejar de lado sus mezquindades para construir el tan famoso bien común. Quizá
su buena cultura general no le alcance para ver que ningún humanista inteligente y bien
intencionado tuvo un final feliz en la función pública, Jesucristo incluido.
Quizá su sentido de la lealtad esté aplicado sobre quien no puede entenderlo, Santa Cruz
en este caso.
Las logias fueron un fenómeno local que tuvo auge en los sectores profesionales que
veían su futuro limitado por la influencia de otros grupos y del poder político andino.
En base a ese mecanismo se logró controlar instituciones locales, sobre todo las
cooperativas de servicios, donde había la posibilidad de obtener ingresos.
Sin embargo, esa economía, con los cambios que introdujo el gobierno de Sánchez de
Lozada, se convirtió en una economía pequeña en relación a la transnacional que nace
con la capitalización de empresas privadas del ámbito financiero, industrial e
El Comité Cívico Femenino y el Grupo Juvenil Dra. Elfy Albrecht, dentro de las
acciones a seguir en apoyo al Comité Cívico pro Santa Cruz y su
Directorio Ampliado, hace el siguiente pedido a Santa Cruz:
1. Colocar la bandera cruceña en todas las casas, oficinas, comercios, etc., en señal de
unidad y apoyo de Santa Cruz al Cabildo a realizarse este viernes (lugar por definir).
2. Hacer visitas a los diferentes piquetes de huelga e instituciones tomadas para alentar a
nuestros huelguistas y universitarios en su lucha por la autonomía. A los huelguistas se
les puede llevar suero de la vida, agua, pastillas de dulce de leche (no de menta ni las de
sabores de frutas, les da acidez), pastillas para la acidez, y mate de manzanilla y coca
con harta azúcar, tarjetas de teléfono de cualquier compañía y cigarros. A los
universitarios y otros que han tomado las instituciones se les puede llevar comida,
sodas, refrescos.
3. Participar en la vigilia convocada por el Comité Cívico Femenino para el día martes a
las 7.00 p.m. en la plaza 24 de Septiembre.
4. Participar en el cabildo el día viernes.
Hilton Heredia G.
Por su lado, los cívicos calificaron el mensaje de Molina como frío y reiterativo. “Son
buenas señales, pero es más de lo mismo. Si hubiera realmente el interés y las ganas de
unirse a la demanda cruceña, debería demostrarlo mejor. Ya aprendió de Mesa”,
sintetizó el directivo Serafín Castedo. Similar criterio fue expresado por los
vicepresidentes de la institución, Germán Antelo y Nino Gandarillas.
Si bien el Comité Cívico aún no se pronunció oficialmente, se pudo conocer que hoy
reiniciarán el diálogo con la primera autoridad y una comisión prefectural. Para ello se
tiene previsto una reunión del directorio a las 11.00. En tanto, las medidas de presión
continúan y la posición del Comité sigue incólume. Santa Cruz pide la derogatoria del
decreto del alza de precio de los combustibles y la aspiración autonómica. El vocero de
la entidad cívica, Carlos Dabdoub, dijo que desde hoy se abocarán a la realización del
cabildo del viernes 28. Además exhortó a los cruceños a embanderar la ciudad.
Jesús Marco, presidente de los consejeros, dijo que a partir de la fecha el Consejo
Departamental sesionará en forma permanente en el edificio prefectural.
“El prefecto es el presidente del Consejo Departamental y lo sigue siendo. Sin embargo,
vamos a autoconvocarnos para una reunión este lunes (hoy) con miras a llevar adelante
las determinaciones de los cívicos y efectuar el cabildo del próximo viernes en el que se
elegirá un gobernador”, aseveró.
Por su lado, la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados comenzará el
martes el proceso de concertación política y social del proyecto de ley a referéndum
nacional vinculante sobre las autonomías departamentales, informó la secretaria de esa
instancia legislativa, Nelly Bedoya. La Comisión comenzó su trabajo con la lectura de
dos proyectos.
Opiniones
José Céspedes
Presidente de la CAO
Fue más de lo mismo. Solamente fue un balance de lo bueno de su gestión. Después se
hizo la víctima y recordó que fue el primero en inscribirse en el libro de las autonomías.
Repitió las cuatro cartas del ministro Galindo. La gran ausencia del discurso fue haberse
olvidado del decreto del “dieselazo”, nada habló de la elevación de los precios de los
productos de la canasta familiar. Entró en la lógica de Carlos Mesa.
Rodolfo Landívar
Presidente de Fedjuve
Un discurso dentro de la línea del presidente Mesa. Casi es una réplica de lo mismo de
siempre. Estuvo de acuerdo con el gobierno autónomo, pero tiene que dar señales más
claras.
Él acepta las declaraciones de la Cámara de Diputados, entonces hay que pasar del
discurso a los hechos. Las presiones no se van a suspender. Todo continuará, aunque se
abrirá un pequeño diálogo con el Prefecto.
(27/01/2005)
Molina renuncia y se prevé más cambios en el Ejecutivo
Molina, que fue desconocido por los líderes cruceños que preparan para este viernes la
elección de un gobernador que luego sea reconocido por el Gobierno, habría
renunciado después de haber sido desautorizado por el Presidente de la República en
algunas decisiones inconsultas que tomó respecto a los problemas que se presentan en
Santa Cruz.
Molina había dejado sus oficinas desde que hace 10 días fueron tomadas por
estudiantes de la Federación Universitaria Local y desempeñó sus actividades desde
otros espacios.
La renuncia de Molina en Santa Cruz abre las puertas para la elección de un nuevo
Prefecto que tenga el respaldo de la población de ese departamento.
Descentralizador
Participación Popular • El abogado Carlos Hugo Molina es uno de los cruceños que
gestó y puso en marcha el proceso de Participación Popular, como parte de un modelo
de descentralización. Crítico de las logias e impulsor de una visión universal del país.
Autonomías • Aceptó ser el Prefecto de Santa Cruz y desde allí aplicó un plan de
desconcentración de funciones y competencias para empoderar a las subprefecturas y
fortalecer el Consejo Departamental.
Empezó siendo un rumor lo de la renuncia del Prefecto de Santa Cruz de la Sierra. Mas,
a pesar de trascender originalmente como un rumor, en el seno de la opinión pública se
le asignaba un amplio margen de verosimilitud. A jugar con cartas muy bravas, y en un
momento álgido, se lo había obligado al Prefecto. Y como la mano venía
extremadamente dura, no podía descartarse una salida por cualquier lado.
Sin embargo, en el caso del actual Prefecto renunciante a estas alturas, vale la pena
hacer algunas consideraciones en razón de la obra desarrollada por la autoridad, de un
lado, y, del otro, de las tensiones cívico-sociales en que ha estado discurriendo la vida
cruceña estas últimas semanas precarnavaleras.
Con una honradez que le viene por vieja herencia familiar, manejó los siempre escasos
recursos que se asignan al Gobierno Departamental. Buscó afanosamente las formas
para lograr que los fondos a su alcance llegaran allí donde las necesidades eran
mayores, donde más gente desamparada podía beneficiarse, donde el área de su
jurisdicción mejor y más oportunamente servida se vería. Pero si no se hizo gran cosa,
no fue culpa suya, no fue a causa del dispendio irresponsable. Fue la consecuencia
natural de nuestras pobrezas franciscanas.
Supo moverse con discreción, con prudencia, con cabal sentido de hijo de esta tierra y
ésta es la parte más destacada del otro lado de la medalla, en el largo conflicto que tuvo
en pie de lucha a las fuerzas vivas de Santa Cruz de la Sierra que se manifestaron con el
espíritu cívico bien templado. Si en la coyuntura vidriosa en que todos, de una u otra
manera nos vimos envueltos, el Prefecto en ejercicio perdía los estribos y apelaba al
expediente de la fuerza bruta, vaya Dios a saber lo que pudo haber pasado. Ningún
compromiso tenemos con el Prefecto renunciante ni con nadie, pero estamos habituados
a dar a Dios lo que es de Dios y a César lo que es de César.
Con la finalidad de dejar a usted en libertad para buscar una solución a esta situación y
con la convicción de que ello ayudará a facilitar las decisiones que el momento exige,
presento a usted la renuncia irrevocable a la función que me encomendara.
Esta obra recoge la acción de los actores hasta el momento que se cierra el telón, para
abrir otro, después de junio del año 2005. Las bases estatales y la dinámica cívica y
social establecieron las condiciones.
3)
ENTRE ESPERANZAS Y FRUSTRACIONES: LA EXPERIENCIA
PREFECTURAL
Gisela Derpic Salazar
En efecto, la perversión del rol que les asigna a los partidos la teoría política y la
experiencia histórica acumulada en el mundo entero desde el surgimiento y la
consolidación de los Estados modernos, en el caso boliviano, llegó a extremos
sorprendentes que se caracterizaron por el déficit de proyectos de país, por la
permanente ausencia de respuestas eficaces a las necesidades de la sociedad y por el
asalto más descarado al patrimonio público. Así pues, puede afirmarse que los partidos
políticos abdicaron de su naturaleza y de su misión de intermediación de la sociedad y
al Estado, y se convirtieron en fines en sí mismos.
La conversación dejó en claro que era una tarea pendiente el diseño de algunas
líneas ideológicas y políticas concretas que conformaran lo que podría llamarse “la
visión y las estrategias gubernamentales” porque la historia nos había sorprendido y
habíamos llegado hasta allí sin pensarlo, sin habernos preparado previamente. Sin
embargo, y sobre la base de las explicaciones compartidas que dábamos a ese momento
histórico, también quedó claro que algo que estaba fuera de toda discusión era que de lo
que se trataba en gran medida era de recuperar la confianza social en el Estado a partir
de una actuación ética y transparente que expresara sin lugar a dudas que es posible el
ejercicio de la verdadera función pública como un servicio pleno a los intereses del país,
lo que de hecho constituía ya uno de los ejes programáticos de nuestro Gobierno.
Se delegó a Carlos Hugo Molina, invitado a ser Prefecto de Santa Cruz, el uso de
la palabra en nombre del grupo, como reconocimiento legítimo a una vida de aporte
consecuente al fortalecimiento del Estado y de la democracia en Bolivia desde una
perspectiva de promoción de distintas formas de descentralización. Su discurso fue
elocuente y claro, sintetizó sentimientos y expectativas, aspiraciones y compromisos
dentro de un marco de reclamación de la importancia de avanzar en el camino del
reconocimiento de los departamentos como escenarios dotados de competencias
mayores para procurar el desarrollo.
En los minutos que compartimos luego de este acto con el presidente Mesa se
sentó la base de la relación humana que calificó aquel inicio de trabajo conjunto,
retornando después a nuestros departamentos, cargados de entusiasmo e ilusiones a la
par que de inquietudes y preocupaciones. Comenzaba el desafío.
Lo que encontramos
Las diferencias
Esta realidad múltiple se expresa en distintos indicadores. Uno de ellos tuvo que
ver con la información básica esencial que requerimos una vez posesionados en nuestros
cargos: los planes operativos anuales y los presupuestos, tanto de la ya avanzada gestión
2003 con relación a la que se trataba de lograr la mejor ejecución posible, cuanto de la
2004, en cuyo diseño no habíamos participado, debiendo, en consecuencia, esperar el
momento de su reformulación para incorporar recién nuestros propios enfoques y
metodologías.
El segundo rasgo era la pesadez de los trámites administrativos que prevén los
sistemas legales vigentes dentro del marco del centralismo, cuyo resultado inevitable es
el alargamiento de los plazos por la cantidad de requisitos que deben ser llenados y la
condena a personal ejecutivo y técnico de las prefecturas a permanentes recorridos por
el laberinto de los ministerios y sus dependencias, a la manera de un vía crucis reiterado
en el que se pierde fuerzas y también la paciencia.
Los datos oficiales acerca de la asignación de recursos a las prefecturas durante las gestiones 2003 y
2004 muestran dos bloques diferenciados de departamentos. Por una parte, La Paz, Cochabamba y Santa
Cruz (el “eje”) más Tarija (el departamento más importante en cuanto a la producción de hidrocarburos);
y los demás, por otra. El promedio de recursos programados del primer bloque es de 122,7 millones de Bs
en 2003 y 155,5 millones de Bs en 2004; mientras que el promedio del segundo bloque de departamentos
en las mismas gestiones es de 50 y 56 millones de Bs, respectivamente (VIPFE).
veían afectadas severamente por esta situación.
La revisión de los POA 2003 y 2004 (así como de otros precedentes) llevó a la
constatación de que la asignación de los recursos prefecturales de inversión pública no
correspondía, en general, a los criterios de una verdadera planificación del desarrollo
departamental. De hecho, era evidente que en muy pocos casos los planes de desarrollo
eran los referentes de la planificación operativa anual. Se habían convertido en
documentos que acreditaban el mero cumplimiento formal de una obligación legalmente
impuesta y a la hora de diseñar y aprobar los POA, eran otros los criterios que se
aplicaban.
Por otro lado, los prefectos encontramos en los archivos institucionales una
profusa colección de “convenios” y/o “actas de acuerdo” que nuestros antecesores
habían suscrito con tales o cuales organizaciones sociales bajo presión, comprometiendo
recursos públicos para el financiamiento de obras, en algunos casos con proyecto y en
otros no, a fin de evitar o suspender acciones de hecho lesionadoras del orden público,
la paz social y los derechos de las personas. Siendo estos los antecedentes de tales
compromisos era perfectamente explicable que una buena parte de ellos se encontrase
aún pendiente, lo que constituía una carga heredada por las nuevas autoridades, las que
debían encargarse de darles cumplimiento para evitarse conflictos.
Harto sabido era que en muy pocas instancias de la estructura del Poder
Ejecutivo los recursos humanos habían sido seleccionados a partir de la medición del
cumplimiento de ciertos requisitos derivados de los perfiles de los cargos; es más, en
muchos casos ni siquiera estaban claros tales perfiles. Sería caer en obviedad detallar la
situación que encontramos en las prefecturas al respecto: era pues la misma que en todas
partes y desde hacía muchos años.
Sin embargo, se hace necesario apuntar como rasgos importantes en este ámbito
que al hacernos cargo de estas instituciones las encontramos parceladas entre las
direcciones prefecturales, todo en correspondencia con la asignación de las famosas
“cuotas de poder” emergentes de la democracia pactada; de modo que no era posible
siquiera vislumbrar algún atisbo de sistema que articulara su trabajo para que se
integrasen en la consecución de ciertos objetivos comunes.
Cada mes y por planilla, lo que requería que los cajeros de las direcciones
administrativas y financieras prefecturales actuaran como una especie de “agentes de
retención”, se procedía a descontar a todas las personas que trabajaban en estas
instituciones, en todos sus niveles, el 10% de sus sueldos, dinero que iba a parar a las
arcas de los partidos políticos gobernantes o de algunos de sus dirigentes.
¿Los hechos más graves? Que algunos cargos públicos fueron vendidos en
dólares americanos. Los vendedores y los compradores, militantes de los mismos
partidos, unos “honorables”, otros, “de base”; es decir, se trató de compra-venta de cosa
ajena (la cosa pública) entre “compañeros”. Que el cobro de comisiones dentro de los
procesos de licitaciones y por realizar las supervisiones de ejecución de proyectos “sin
visión alguna” fuera cotidiano y permitiese la rápida acumulación de dinero a cambio de
la burla a los intereses públicos. Que funcionarios/as prefecturales fueran proveedores
En el caso de Potosí, el personal con algún grado de calificación profesional no llegaba al 10%. Peor
aún, no todos quienes tenían alguna acreditación académica se encontraban desempeñando funciones
relacionadas con dicha acreditación.
de materiales y suministros a sus propias prefecturas a través de la intermediación de
terceros. Que se cobrara sobresueldos pagados sin constancia alguna con fondos
“reservados”. Que se destinara recursos públicos para el soborno de dirigentes de
organizaciones sociales que hicieron del chantaje político su medio de enriquecimiento
ilícito. Que se guardara en dependencias de seguridad ciudadana (convertida en el
servicio de espionaje político de los anteriores prefectos) certificados de condonación de
créditos menores en favor de productores del agro, impidiendo su entrega a los
beneficiarios, todo con fines políticos partidarios y prebendales inconfesables. En fin,
que se cometieran actos tipificados como delitos por las leyes bolivianas con noticia
casi pública y sin huellas.
Los menos graves: que se abusara del uso de los servicios telefónicos, de los
vehículos institucionales, de los materiales, de los combustibles, etc. Mostrando la
carencia total de conciencia acerca de lo que significa “la cosa pública” y el desempeño
de funciones en las instituciones del Estado como un servicio a la colectividad.
Para concluir este intento de sistematización del inicial recorrido de nuestra tarea
prefectural, no es caer en exageración decir que la designación de los/a prefectos/a por
parte del presidente Mesa causó en el conjunto de la sociedad boliviana una gran
expectativa, por la buena y también por la mala. Es mejor empezar por la última. No se
puede ignorar a quienes sentían que éramos unos intrusos en terreno ajeno, a quienes no
nos perdonaban que les hubiésemos arrebatado lo que consideraban suyo y que
deseaban ardientemente que nuestro paso por las prefecturas fuera pesado y breve,
aspiración que tratarían de concretar aportando con mucho gusto su tiempo, su
experiencia y su dinero.
En cuanto a la expectativa por la buena, era claro que el hastío que la gente había
acumulado por la inconducta generalizada de los partidos políticos en el país derivaba
en una simpatía casi natural por este esquema gubernamental “de emergencia y sin
partido”, de modo que nuestra primera y gran cualidad era ser independientes. A los
actos de posesión de las nuevas autoridades asistió, casi en todos los casos
espontáneamente, una gran cantidad de personas que no solamente las fue a ver, sino
también a aplaudir de corazón. A lo largo de los meses siguientes se sucedieron las
expresiones de afecto y de solidaridad de muchas personas aisladas, pero también de
agrupaciones, de organizaciones sociales y de instituciones desligadas de vínculos
político-sectarios que nos comprometieron más y más en nuestro empeño por generar
respuestas efectivas a las necesidades y a los problemas de nuestros departamentos,
desde una perspectiva de contribución responsable a la construcción del país.
Sobre esta base tan compleja y con grandes esperanzas nos lanzamos a caminar.
Lo que hicimos
Este último aspecto fue el más grave de todos. A partir del fallido intento de
aplicación del impuesto al patrimonio neto de las personas se retornó a un clima de
ingobernabilidad aguda en que todo pretexto fue válido para la ejecución de medidas de
presión; y si no había pretexto, se lo inventaba. Fue tan irracional lo que comenzó
entonces que ser autoridad pública se convirtió en una condena que cuyas características
se deducen de las palabras que diría uno de los colegas prefectos en el mes de abril de
2004: “Esta situación es inhumana, ya ni siquiera físicamente se puede resistir”.
En todas se sufrió los embates de los conflictos. Unos prefectos más que otros se
convirtieron en negociadores y árbitros. Unos fueron más atacados que otros. Unos
fueron más técnicos y otros más políticos. Unos permanecieron hasta el final en junio de
2003, otros se marcharon antes. De todas formas, fuimos un equipo de trabajo.
Está fuera de toda discusión que la estructura centralista del Estado boliviano no
permite a las prefecturas un radio de acción mayor y más libre que podría resultar en
una también mayor eficacia en la generación de las respuestas oportunas y pertinentes a
las demandas sociales. Tampoco puede discutirse que los límites legales no son
superables por la mera buena voluntad. En consecuencia, ese fue el encuadre
institucional-jurídico que definió las relaciones entre el poder central y las prefecturas,
aunque fue permanente la preocupación compartida por encontrar las vías para ampliar
la esfera de acción en los departamentos.
Una de las facetas más complicadas de esta relación se refiere a los ámbitos de la
educación y de la salud, pues las previsiones normativas son ambiguas y dan lugar a las
superposiciones de roles entre los ministerios respectivos y las prefecturas en cuanto a
ciertas decisiones se refiere; como, por ejemplo, la emisión de las convocatorias para la
provisión de cargos.
Pero son estas características constantes del Estado boliviano, que vienen de
hace tiempo y perduran hasta hoy. Lo que interesa destacar en estas páginas son los
rasgos particulares de aquella etapa en que fuimos Gobierno. En esa perspectiva, hay
que señalar que hubo una dificultosa coordinación entre el poder central y las
prefecturas respecto a las cuestiones políticas de fondo, hasta el punto que los/a
prefectos/a en varias ocasiones nos informamos de algunas decisiones importantes
tomadas en el más alto nivel de autoridad a través de los medios de comunicación
masiva, casi por casualidad.
Frente a este déficit sensible de articulación sistémica entre los niveles central y
departamentales del Gobierno, debe destacarse una enorme cualidad que se manifestó
en el más grande respeto con que don Carlos Mesa Gisbert, presidente de la República y
sus ministros, todos, se relacionaron con los/a prefectos/a.
La peor parte de esta relación la llevó el nivel central del Poder Ejecutivo. Ello
no quiere decir, sin embargo, que las prefecturas hubiesen tenido una experiencia mejor;
fue menos intensa, pero igual de dificultosa.
Queda así puesto de manifiesto que lo que hicimos y lo que logramos fue a pesar
del rol que la mayor parte de los congresistas desempeñaron respecto de nuestra gestión.
Por otro lado, es evidente que en general la relación prefectural con los
municipios estuvo liberada de las susceptibilidades político-sectarias, aunque la
hegemonía de uno u otro partido en ellos también ocasionó para algunas prefecturas
conflictos de bastante gravedad.
En otro ámbito de reflexión debe señalarse sin duda alguna que el fuerte
protagonismo de los municipios como efecto de la promulgación de la Ley de
Participación Popular ocasionó un desplazamiento enorme de las provincias como
escenarios del proceso de desarrollo. Por tanto, los alcaldes resultaron siendo
autoridades más importantes que los subprefectos, situación común a todos los
departamentos, pero no igual en intensidad.
Dentro del amplio espectro de instancias gregarias que existe en el país, algunas
de ellas son comunes a todos los departamentos y juegan en ellos papeles de gran
influencia. Entre ellas se encuentran los comités cívicos, las juntas de vecinos, los
sindicatos y las organizaciones indígenas.
La relación con todas ellas fue, en mayor o en menor grado, tensa y conflictiva,
pese a las diferencias que las separan según departamentos en función de los modelos de
comportamiento colectivo descritos anteriormente. La explicación es en el fondo
bastante sencilla: salvo el caso de las organizaciones indígenas a las que se dedicará un
par de apartados enseguida, las demás responden a las consignas de las fuerzas políticas
que en ellas tienen presencia influyente y durante el gobierno del presidente Mesa, si en
algo coincidieron todos, los de derecha y los de izquierda, fue en sus esfuerzos para
defenestrarlo.
No sería justo desconocer que hubo organizaciones sociales que pese a estar
identificadas con alguna opción político-partidaria, por su lucidez en cuanto al rol que
deben desempeñar en función de la satisfacción de las necesidades y la solución de los
problemas de la gente que representan, fueron capaces de valorar la oportunidad que
representaba contar con autoridades independientes que no querían otra cosa que ser
verdaderos servidores públicos y, en consecuencia, sostuvieron las gestiones
prefecturales sin condicionamiento alguno, sin pedir a cambio otra cosa que trabajo y
honestidad. La actuación de sus líderes probablemente haya sido uno de los pocos
alicientes en la línea de no perder la esperanza completamente.
Lo que logramos
“Marcaron huella”, dijo en una ocasión una persona que tuvo la tarea de
presentar una sistematización de impresiones ciudadanas acerca del gobierno de don
Carlos Mesa Gisbert en un pequeño evento en Potosí.
Pues sí, en lo que concierne a las prefecturas marcamos huella porque pusimos
lo mejor de nosotros para dar testimonio efectivo de los valores que declaramos.
También porque pese a haber tenido que dedicar tanto tiempo a solucionar
conflictos, nosotros y nuestro equipo técnico, los niveles de ejecución presupuestaria
alcanzados durante la gestión 2004, que fue la única completa que nos tocó dirigir, se
colocaron entre muy buenos y excelentes.
Tres prefecturas superaron el 100% de ejecución y dos llegaron a más del 90%.
mezquindades políticas, combinándola con criterios de equidad y concluimos proyectos
vitales e iniciamos otros, dentro de los que se destacan los proyectos camineros.
Se añade a todo ello que nuestro paso por el Gobierno tuvo enorme significación
personal porque nos enriqueció no solamente en los ámbitos técnicos y profesionales, al
ser una suerte de pasantía más efectiva que cualquier evento de postgrado, ya que
propició en nosotros la formación y el desarrollo de un conjunto de competencias que
ha de acompañarnos por siempre; sino también en el ámbito político en el mejor sentido
del término, ya que nos procuró un conjunto de vivencias desde “el otro lado”, desde el
aparato del Estado y ejerciendo autoridad pública, lo que para varios fue primicial. Así,
tuvimos la oportunidad de completar a través de esos duros meses de gestión pública
nuestra visión del Estado boliviano, dejando de verle como ajeno, diferenciándolo
claramente de los aparatos políticos que asumen circunstancialmente su poder,
comprendiendo la histórica urgencia de liberarle de sus viejos fallos para tender de
verdad un puente desde su dramática y casi perenne crisis hacia su desarrollo pleno para
la realización humana y social de los/as bolivianos/as que somos, como personas que
compartimos la misma dignidad y que merecemos como tales la felicidad.
9
POLÍTICA MARÍTIMA
Juan Ignacio Siles del Valle
Se hizo un trabajo especial para revitalizar la relación con México (para tratar de
mantener las opciones de acceso al mercado mexicano del gas y para fortalecer el
mercado de oleaginosas en ese país). Por lo demás, México copresidió junto a
Estados Unidos un grupo especial de apoyo a Bolivia, que sirvió inicialmente para
ayudar al país en su delicadísima situación económica en la que se hallaba al
comenzar el presidente Mesa su gestión gubernamental.
El punto más débil de la gestión diplomática estuvo en la relación con los Estados
Unidos, no por mala disposición de ese país, que posiblemente, al menos al
principio, guardaba cierto recelo hacia el gobierno de Mesa, pero que luego se
mostró más abierto. La verdad es que Bolivia sólo pudo participar en calidad de
observador en la negociación para un Tratado de Libre Comercio entre Estados
Unidos y cuatro países andinos, y tuvo serias dificultades para presentar proyectos
productivos que permitieran al país acceder a la Cuenta del Milenio. La ampliación
temporal de la extensión para la producción de coca en el Chapare, en tanto se
avanzaba en un estudio que determinara la demanda real de hoja de coca para el
consumo tradicional, enrareció también la relación bilateral.
La relación con los países europeos y con Japón estuvo centrada en la negociación
andina del nuevo sistema generalizado de preferencias SGP+, que otorga un acceso
preferencial para productos nacionales en los mercados europeos, en los programas
de cooperación y en la condonación de la deuda bilateral, que, en el caso de Japón,
alcanzó cifras superiores a los 550 millones de dólares.
Sin embargo, la política exterior del gobierno del presidente Mesa estuvo dirigida
fundamentalmente a reposicionar la demanda marítima en la agenda internacional de
Bolivia, sin que ello significase, por supuesto, dejar de lado o descuidar la relación
con los demás países de la región o con aquellas naciones con las que Bolivia
mantiene una estrecha y tradicional vinculación política, social y económica. Es
más, la política marítima no puede sino sustentarse en el marco de una amplia y
moderna visión de lo que debe ser la integración regional y hemisférica, en la que no
puede haber temas pendientes que obstruyan el desarrollo simétrico, así como el
equilibrio y la concertación de todos los países latinoamericanos. Porque el
enclaustramiento marítimo ha dañado nuestra economía, ha afectado gravemente al
desarrollo y bienestar de los bolivianos, y ha incidido en nuestras posibilidades de
inserción internacional.
Antecedentes históricos
En 1879 Bolivia no sólo perdió todo su litoral marítimo en una guerra injusta que no
había iniciado ni provocado, sino también la cualidad marítima que ejercía a través
de los puertos y caletas que le permitían gravitar sobre la costa y vincularse con el
mundo. Perú, que había ingresado a la guerra en virtud de la alianza que mantenía
con Bolivia, perdió, por su parte, las provincias de Tarapacá, Arica y Tacna, aunque
recuperó esta última tras la firma del Tratado de 1929 con Chile. Bolivia, en cambio,
no recuperó ni un metro cuadrado del territorio perdido.
Una vez concluida la guerra, y una vez que Perú firmó el Tratado de Ancón en 1883,
cediendo la mayor parte del territorio perdido en la guerra, Bolivia, en el gobierno
de Narciso Campero en 1884, se vio forzada a firmar un Pacto de Tregua que diera
por terminada la contienda.
El despojo fue consolidado posteriormente con la firma del Tratado de 1904 entre
Bolivia y Chile, cuando era presidente Ismael Montes, que aseguraba a Chile la
posesión definitiva sobre los territorios invadidos en la Guerra del Pacífico y que
dejaba a Bolivia en una situación de enclaustramiento que quitaba a Bolivia toda
posibilidad de acceso soberano al mar. Como compensación, Chile otorgaba libre
tránsito de mercancías desde y hacia Bolivia, y se comprometía a construir una línea
férrea entre Arica y La Paz para facilitar el transporte de esas mercancías. El
Tratado fue aprobado por el Congreso boliviano, pese a la oposición de un número
significativo de parlamentarios que consideraron que este nuevo instrumento
internacional deshonraba al país y afectaba gravemente a su futuro desarrollo.
En 1895 en la gestión de Mariano Baptista, nueve años antes de que Bolivia y Chile
suscribieran el Tratado de 1904, vale decir, cuando Bolivia no había aún cedido
formalmente los territorios ocupados por Chile, ambos países acordaron, por una
parte, la consolidación del dominio territorial ejercido por Chile y, por la otra, la
entrega a Bolivia del puerto de Arica una vez solucionado el diferendo por Tacna y
Arica entre Chile y Perú (el puerto fue cedido formalmente por Perú recién en el
Tratado de 1929). El Congreso de Bolivia rechazó los acuerdos por considerarlos
una traición hacia Perú; y el de Chile, por ser ambos acuerdos vinculantes e
indivisibles.
Desde que en el año 2000, durante el gobierno del general Hugo Banzer Suárez, los
cancilleres Javier Murillo de la Rocha y Juan Gabriel Valdés iniciaran en Algarve,
Portugal, una nueva etapa en la discusión con lo que se denominó conversaciones
sin exclusiones y sin condicionamientos (que de hecho significaba que la
reivindicación marítima era parte de la agenda bilateral), los distintos gobiernos,
tanto de Bolivia como de Chile, han tratado de ajustarse a ese compromiso, sin que
ello haya determinado, lamentablemente, que se haya podido avanzar en la
reapertura de un proceso de negociación para solucionar el centenario
enclaustramiento boliviano.
En el año 2001, el nuevo presidente Jorge Quiroga inició con Chile una gestión muy
diferente a todas las que se habían llevado adelante hasta entonces; estaba destinada
a encontrar nuevas rutas para exportar gas natural al mercado norteamericano de la
costa oeste, para lo cual se requería atravesar territorio chileno con un gasoducto y,
además, situar en algún punto de la costa un lugar donde establecer una planta de
licuefacción de gas y otros líquidos desde la cual cargar los grandes transatlánticos
transportadores de hidrocarburos. El razonamiento era supuestamente obvio: el
desarrollo de Bolivia se alcanzaría mediante la exportación de gas natural
proveniente de las grandes reservas que tiene el país. Para ello era imprescindible
cerrar con la mayor celeridad un compromiso con aquellas empresas
multinacionales interesadas en hacer posible la consolidación de los mercados
brasileño y argentino y, sobre todo, el acceso a nuevos mercados. Desde que se
había iniciado el proceso de capitalización en 1996, los cálculos sobre las reservas
de gas natural habían crecido exponencialmente. En ese año, las reservas probadas
alcanzaban los 2,97 trillones de pies cúbicos y las probables llegaban a 1,27
trillones. Para el año 2005, el total de reservas probadas, probables y posibles habría
llegado a los 63,9 trillones de pies cúbicos, lo que convertía a Bolivia en el segundo
país con mayores reservas del continente sudamericano, después de Venezuela.
Las negociaciones fueron llevadas adelante con la mayor discreción posible por
delegados de absoluta confianza presidencial de ambos países, quienes se reunieron
en varias oportunidades, informando sobre el avance de sus gestiones sólo a
cancilleres y jefes de Estado. El resultado de estas gestiones fue un preacuerdo
registrado en un documento que no lleva firmas, fechado el 14 de junio de 2002, que
se hubiese convertido en un tratado oficial, de llegarse a un arreglo al final del
proceso.
Todo indicaba que cualquier negociación para la exportación del gas natural a través
de Chile no debía iniciarse sin haber redefinido claramente primero el tema de la
propiedad y el régimen impositivo al que debían someterse las empresas que
manejaban la perforación, la explotación y el transporte del gas natural: vale decir,
sin haberse aprobado una nueva Ley de Hidrocarburos.
Unos días después, Mesa Gisbert volvería a plantear la demanda ante el Consejo
Permanente de la Organización de Estados Americanos, invitando a Chile a
encontrar fórmulas que permitan superar con una visión del siglo XXI el
enclaustramiento boliviano producido por la Guerra del Pacífico en un contexto
de integración regional y de complementación natural entre el norte de Chile, el
sur de Perú y el occidente de Bolivia.
Nada había en sus palabras que no hubiera ya sido planteado por la diplomacia
boliviana en múltiples ocasiones y en los más diversos foros, y de las más
razonadas formas, pero hacía patente la determinación de volver a colocar en la
agenda internacional de Bolivia, con la mayor fuerza y firmeza, la demanda
marítima boliviana. Y así lo hizo desde el momento en que asumió la primera
magistratura del país, el 17 de octubre de 2003.
El nuevo canciller, Juan Ignacio Siles del Valle, lo dejaba también en claro al
vincular, en su discurso de agradecimiento tras la posesión del nuevo gabinete
ministerial, el tema de la posible exportación del gas natural a través de Chile
con la demanda marítima: “Cualquier futura negociación sobre el gas no debería
ser ajena a nuestra justa y legítima reivindicación de un puerto libre y soberano
en el Océano Pacífico”.
Esta sería la posición que marcaría la política exterior del gobierno del
presidente Mesa durante toda su gestión.
Los presidentes Mesa y Lagos se reunieron oficialmente por primera y única vez
en Santa Cruz de la Sierra la madrugada del 16 de noviembre de 2003, en el
marco de la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, que
se celebró en esa ciudad. Inicialmente lo hicieron en privado y posteriormente
acompañados de los cancilleres Juan Ignacio Siles del Valle y Soledad Alvear,
así como del Ministro boliviano de la Presidencia, José Galindo.
90 La primera reunión se llevó a cabo en el Palacio de Gobierno el 6 de enero de 2004 y a ella asistieron
los ex cancilleres Mario Velarde (segundo gobierno de Siles Zuazo), Agustín Saavedra (gobierno de
Vildoso), César Ruiz Velarde (tercer gobierno de Ovando), Antonio Araníbar (primer gobierno de
Sánchez de Lozada), Carlos Saavedra Bruno (segundo gobierno de Sánchez de Lozada), Javier Murillo de
la Rocha (segundo gobierno de Banzer), Carlos Iturralde (gobierno de Paz Zamora), Julio Garret
(gobierno de Lidia Gueiler), Gustavo Fernández (gobierno de Guevara Arze; segundo gobierno de Siles
Zuazo y gobierno de Quiroga) y Edgar Camacho (tercer gobierno de Ovando y segundo gobierno de Siles
Zuazo). En una segunda reunión participó también Guillermo Bedregal (cuarto Gobierno Paz Estenssoro).
Mesa en términos personales, negándose, a partir de entonces, a reunirse, como
estaba previsto, con el mandatario boliviano en la Cumbre Extraordinaria de las
Américas que debía celebrarse en Monterrey, México, el 12 de enero próximo.
A pesar de todos los esfuerzos hechos por el canciller Siles del Valle para
mantener en pie la agenda y el programa de la reunión prevista, la negativa del
presidente Lagos fue terminante y así se lo hizo saber al presidente Mesa en la
antesala de la inauguración de la Cumbre de Monterrey; Mesa propuso dejar
abierta la posibilidad de un posterior encuentro, lo que fue rechazado por Lagos,
quien añadió que mientras él fuera Presidente de Chile no volvería a tocar el
tema de la reivindicación marítima boliviana, cerrando de esta manera cualquier
posibilidad de diálogo futuro. El Presidente boliviano le señaló por último que,
en ese caso, no le dejaba otra alternativa que intervenir en el plenario de la
Cumbre.
Cabe añadir el hecho de que, a fines de diciembre del año anterior, el consorcio
Pacific LNG había anunciado que retiraba su oferta para transportar gas natural
boliviano hasta el mercado norteamericano (proyecto que incluía la construcción
de un gasoducto desde el departamento de Tarija hasta la localidad de Patillos en
Chile, la construcción de una planta de licuefacción del gas, el transporte por
barco hasta la costa mexicana, una planta de regasificación en ese país, el
transporte hasta California y, sobre todo, el acceso al mercado norteamericano)
porque le resultaba más conveniente hacerlo desde las regiones productoras del
sudeste asiático.
Antes de hablar con Lagos, la noche del 12 de enero, el presidente Mesa Gisbert
se reunió en Monterrey con el presidente Alejandro Toledo y le planteó sin
ambages el tema de una salida soberana al mar a través de un corredor situado al
norte de Arica y al sur de la frontera entre Chile y Perú, tal como se había
avanzado en las negociaciones de 1950, de 1975 y de 1987, a fin de conocer la
posición que asumiría el gobierno de Perú en el caso de que volviera a surgir una
negociación directa entre Chile y Bolivia. La consulta no podía ser sino
informal, para anticiparse a una probable negativa peruana, puesto que, en
realidad, la consulta formal debía hacerla el gobierno de Chile, tal como estipula
el mencionado Protocolo del Tratado de 1929 entre Chile y Perú.
La respuesta del presidente Toledo fue positiva, pero cauta, tal como habían
anticipado días antes el ministro de Relaciones Exteriores, Manuel Rodríguez, y
el primer ministro Carlos Ferrero, quien insistió en que la posición de Perú sería
constructiva y amistosa, haciendo entrever evidentemente que su país estaba
dispuesto a negociar una solución que satisfaciera y en lo posible beneficiara
también a Perú, pero, al mismo tiempo, dejando constancia de que cualquier
alternativa que comprendiera territorios sujetos al Tratado de 1929 debía contar
con el visto bueno de ese país.
Por supuesto, detrás estaba también el interés de Perú de que la exportación del
gas natural boliviano se realizara a través del sur de su territorio, para lo cual
ofrecía todas las facilidades portuarias (en principio en Ilo) que Bolivia
requiriera, aceptando amigablemente el legítimo derecho de Bolivia de escoger
el país a través del cual construir el gasoducto.
Un año después, Mesa Gisbert y Toledo firmarían una Carta de Intenciones para
estudiar formalmente la posibilidad de que la exportación del gas hacia México
se realizara a través de una Zona Económica administrada por Bolivia, situada
en Ilo o en algún otro lugar cercano, ampliándose de esta manera los Acuerdos
de Ilo que habían firmado varios años antes los presidentes Jaime Paz Zamora y
Alberto Fujimori, y que concede una Zona Industrial y otra Turística para
Bolivia en la misma región.
o La Cumbre de Monterrey
Al retomar la palabra, Mesa Gisbert sostuvo que Bolivia había perdido más de
400 km de costa y más de 120.000 km2 de territorio en la guerra y manifestó
que mirar al siglo XXI implicaba la solución definitiva de un tema en el que
Bolivia hace una reivindicación justa. Asimismo, recalcó que la posición
boliviana no pretendía recuperar la extensión de territorio cedido a Chile por el
Tratado de Paz y Amistad de 1904 y que no tenía “otro objetivo que recuperar
una cualidad y un acceso útil, porque no hay ningún tipo de ventaja que se
compare o que pueda ser equiparable a lo que Bolivia perdió”. Aseguró
finalmente que la reanudación de las relaciones diplomáticas se concretaría en el
momento en el que se haya resuelto definitivamente el problema marítimo.
Lagos, perdida ya la compostura, volvió a solicitar la palabra para reiterar la
oferta de relaciones diplomáticas, “aquí y ahora”, pretendiendo dar un golpe de
escena para demostrar una disponibilidad que a todas luces no existía.
Ambos presidentes recibieron el apoyo decidido de sus pueblos (el Congreso
boliviano emitió incluso una unánime declaración de apoyo al mandatario
boliviano y otro tanto hizo el chileno), como era de esperar, pero la verdad es
que toda posibilidad de diálogo directo quedó truncada.
Lo importante era, en primer lugar, dejar abierta una salida para que, una vez
que se hubiera establecido una nueva política nacional de hidrocarburos que
determinara el nuevo papel del Estado en toda la cadena productiva, así como la
tarea que en este proceso debían cumplir las empresas transnacionales que tienen
a su cargo los campos de mayor producción gasífera, se hiciera realidad la
exportación a nuevos mercados.
El 18 de julio la población boliviana aprobó por una muy amplia mayoría las
cinco preguntas del referéndum del gas, uno de los principales compromisos del
presidente Mesa al iniciar su mandato. Era el paso previo que requería el
Gobierno para llevar adelante su propuesta para redefinir el papel del Estado de
una nueva política hidrocarburífera, pero, al mismo tiempo, era el instrumento
que requería para establecer una política nacional que vinculara cualquier
posible exportación del gas a Chile o a través de Chile con la demanda marítima.
91 Durante el gobierno de Walter Guevara Arze, en 1979, año del centenario del inicio de la Guerra del
Pacífico, la diplomacia boliviana obtuvo un extraordinario éxito multilateral pues logró que la Asamblea
General de la Organización de Estados Americanos, realizada en La Paz, aprobara, por primera vez, una
Resolución (R. 426) que establece que el tema marítimo es de interés hemisférico permanente y que es
necesario encontrar una solución justa y equitativa que permita a Bolivia obtener una salida soberana al
mar, para lo que exhorta a Chile y Bolivia a iniciar un proceso de diálogo para alcanzar ese propósito. Un
día después, el 1 de noviembre, un golpe de Estado encabezado por el coronel Alberto Natusch Busch
echó por tierra todo lo que el país había conseguido.
Pacífico, el impacto que produce el enclaustramiento geográfico en la economía
del país y la demanda de una solución digna que otorgue un acceso soberano al
mar para Bolivia.
Hacia fines del año 2004, tras la designación de Ignacio Walker como nuevo
canciller de Chile, puede decirse que se abrió una nueva etapa de progresivo
acercamiento, basado en una agenda de trabajo que no excluyera ningún tema,
pero que tampoco estuviera condicionada al tratamiento de un asunto específico.
El primer encuentro entre Siles del Valle y Walker se realizó en Cusco, Perú, el
5 de diciembre, en el marco de la III Cumbre Sudamericana de Naciones. En
esta oportunidad se avanzó simplemente en la decisión de concertar una agenda
de trabajo que permitiera tratar todos los temas, pero, al mismo tiempo,
organizar y coordinar la discusión. A pesar de que en julio, en Puerto Iguazú,
Argentina, durante la celebración de la Cumbre del MERCOSUR, ya se habían
producido los primeros signos de un restablecimiento de la relación personal
entre los mandatarios Mesa Gisbert y Lagos, fue en Cusco donde se pudo
percibir una mayor disposición a reiniciar un diálogo que permitiera comenzar a
resolver al menos en parte los asuntos pendientes entre los dos países. Hubo
también un significativo y promisorio abrazo entre los presidentes de Chile,
Bolivia y Perú.
Consideraciones finales
El gobierno del presidente Evo Morales optó por dejar de lado el rechazo abierto a
cualquier negociación con Chile, que había caracterizado al Movimiento al
Socialismo antes de asumir la administración del Estado, y tomó –con mayor
legitimidad– el camino del contacto personal que había comenzado su antecesor,
Rodríguez Veltzé. Las condiciones estaban dadas para ello pues la demanda
marítima había quedado definitiva y coherentemente posicionada en la agenda
internacional y, sobre todo, en la agenda bilateral de Bolivia y Chile, por la firmeza
con la que el gobierno de Mesa Gisbert había planteado el tema, colocando a Chile
en una posición defensiva e incómoda que sólo podrá ser resuelta demostrándose
voluntad de diálogo hacia Bolivia. Conviene ahora no bajar la guardia para
asegurarse de que del diálogo nazca la solución real a nuestro enclaustramiento.
¿De qué tipo de solución estamos hablando entonces? ¿Se trata quizá de una
alternativa que no incluya soberanía plena, como parece ahora la opinión pública
chilena estar dispuesta que se conceda a Bolivia? En realidad, la única solución
aceptable es la de un acceso útil y soberano, con continuidad territorial hacia Bolivia
y con proyección marítima.
Podrá argumentarse que para alcanzar la meta de un corredor soberano entre el norte
de Arica y la actual frontera entre Chile y Perú se requiere el visto bueno de Perú, de
acuerdo a lo establecido en el Protocolo Complementario del Tratado de 1929;
incluso podrá añadirse que el actual diferendo entre Chile y Perú sobre la
proyección del límite marítimo dificulta aún más la posibilidad de encontrar una
solución definitiva.
Este es un tema que no atañe directamente a Bolivia y que deben resolver Chile y
Perú, ya sea manteniendo el statu quo que fija una línea de límite marítimo
perpendicular al continente, siguiendo el paralelo desde el hito 1º, como indica
Chile, o estableciendo un límite que sea equidistante a esa línea y a la trayectoria
continua que sigue la línea de la Concordia, como exige Perú. En cualquiera de los
dos casos, la situación de Bolivia no cambiaría sustancialmente, puesto que la
proyección seguiría siendo la misma: una franja marítima de 10 km paralela a la
línea divisoria marítima, sea cual fuere, entre Chile y Perú. La no resolución de este
diferendo crearía, en todo caso, una situación de tensión entre estos dos países que sí
sería perjudicial para Bolivia, puesto que dificultaría la realización de una hipotética
consulta sobre cesión territorial a Bolivia.
Para ello será necesario llegar a un acuerdo claro, que no deje resquicio alguno a las
ambigüedades futuras, que no establezca condiciones de compensación territorial,
que señale con detalle los límites entre los países y que utilice todas las formas de
integración posibles, incluyendo, por supuesto, la integración energética.
Son las utopías las que mantienen la fe y la esperanza de los hombres. Y no hay
utopía más irreal que aquella por la que no se trabaja.
10
GOBIERNO Y MEDIOS. UNA HISTORIA DE ENCUENTROS Y
DESENCUENTROS
Esta decisión cambiaba su trayectoria como uno de los periodistas más influyentes de la
época. Mesa fue el precursor del periodismo comentado, que modificó sustancialmente
el modo de presentar la información en los medios televisivos nacionales. Desde Mesa,
los géneros de opinión se mezclaron con el pretendido purismo informativo y la línea
editorial pasó a convertirse en la columna vertebral del medio; desde ésta se
estructuraban los mensajes, los temas y el enfoque informativo. Los presentadores de
televisión se convirtieron en analistas y comentaristas de los hechos informativos, a
veces con una notable falta de conocimiento y preparación, y después con una clara
intención de descalificar o promover personajes, según fueran los intereses del medio.
Paradójicamente, este estilo –mucho más sofisticado y mimetizado– se convirtió en el
arma principal contra su gestión presidencial.
En el creciente sistema mediático del país, Mesa había encontrado el escenario propicio
para proyectar una imagen de solvencia intelectual en una sociedad cada vez más
influenciada por los medios. Su presencia diaria en los informativos más vistos del país
le hizo recorrer con éxito, aún antes de su incursión en política, la mitad del camino que
tienen que seguir los aspirantes al voto ciudadano.
Como muchos de sus colegas, Carlos Mesa no era político. Carecía de la formación y la
experiencia necesaria para moverse en el espacio tortuoso de los acuerdos, las verdades
a medias y la demagogia en la que se había transformado la política boliviana desde el
retorno de la democracia. Y pese a ello –o tal vez por esta razón– las encuestas lo
mostraban como el candidato ideal.
De periodista a Vicepresidente
Dos acciones públicas mostraron que las diferencias entre los dos hombres más
importantes del país se hacían cada vez mayores: el caso “macororó”, que denunciaba la
explotación de soldados bolivianos en favor de empresas privadas en el oriente y que
involucraban a Freddy Teodovich, Ministro de Defensa, y uno de los dirigentes más
importantes del MNR cruceño; y la oposición abierta de Mesa al alejamiento de Ana
María Campero del cargo de Defensora del Pueblo.
Pocos días atrás, Carlos Mesa, después de su retorno de Cobija, donde fue enviado en
representación del Presidente para celebrar la efeméride pandina, ordenó a sus
delegados al equipo estratégico gubernamental que dejaran de asistir a las reuniones de
coordinación en la residencia presidencial. Tal decisión no implicaba únicamente una
crítica a las acciones del gobierno, sino una clara ruptura sin retorno.
Ni estoy con la filosofía de que la razón de Estado justifica la muerte, ni estoy con la
filosofía de los instrumentos y las banderas radicales que pretenden que llegó el momento
de destruirlo todo para construir una utopía que nadie sabe a dónde va, ni qué quiere (…).
No soy ni seré instrumento ni bandera de ningún grupo, cuyos intereses hoy trascienden
también los intereses de la patria (…). Quiero decir también enfáticamente que no estoy
dispuesto a servir como instrumento en un proceso creciente y peligroso de polarización
de la sociedad boliviana.
Los medios televisivos abrieron sus espacios de noticias meridianas con el mensaje del
Vicepresidente, aunque lo asumieron como parte de la profusa cantidad de información
que llegaba a las salas de redacción.
La Presidencia
Las dos primeras acciones públicas del nuevo gobierno fueron actos masivos de gran
repercusión mediática: la visita a la ciudad de El Alto el 18 de octubre y el encuentro
con la concentración convocada por la Central Obrera Boliviana (COB) en San
Francisco el 20. En ambos escenarios, Mesa consolidó el respaldo popular en el
occidente. A partir de esta constatación, una a una las instituciones más representativas
de la sociedad civil como la Iglesia Católica, los gremios empresariales, los sindicatos y
aun los partidos políticos, expresaron su apoyo al gobierno, aunque demandaban de él el
retorno al orden y la tranquilidad, la seguridad jurídica y la pronta solución a sus
demandas sectoriales.
El escenario mediático
Durante una visita del presidente Mesa a Santa Cruz, luego de haber asistido a un
evento en la Prefectura del departamento, un grupo numeroso de periodistas se acercó
al Primer Mandatario. En el grupo se encontraba el reportero de UNITEL que logró
acercarse a Mesa y de manera inesperada le entregó una margarita. No hizo ninguna
pregunta y dejó el trabajo a su camarógrafo. Ese día, el noticiero del canal cruceño
abrió su edición con la imagen congelada del Presidente asiendo la flor y un titular que
decía: “Mesa deshoja una margarita: me voy o me quedo”.
Otra característica fue la identificación de muchos periodistas con las ideas y el discurso
que propugnaba un cambio radical como única forma de terminar con un sistema
político decadente, fuertemente cuestionado y alejado de la sociedad.
Ese tiempo reavivó la conciencia social del gremio e inclinó la posición de muchos
periodistas hacia la demanda de un cambio. La gestión de Sánchez de Lozada sufrió la
crítica permanente de este periodismo en los últimos meses de su gestión. Un informe
confidencial elaborado por el Gobierno a fines de 2002 mencionaba que “la oposición
mediática ha sido más activa y eficiente”, y explicaba la situación en tres elementos: la
lógica del rating, los intereses de grupos empresariales y los periodistas antisistémicos.
Sin embargo, este fenómeno se dio principalmente entre los periodistas de base, no así
entre los jefes de prensa, jefes de redacción y directores, adscritos la mayoría de ellos a
las decisiones editoriales y posiciones ideológicas de los propietarios del medio. Las
diferentes visiones sobre la situación política y social del país se reflejaban en los
gremios que agrupan a los trabajadores de la comunicación. Los dirigentes de los
sindicatos y las federaciones de trabajadores de prensa mantenían posiciones
fuertemente críticas al Gobierno, demandando cambios radicales en el sistema político.
Tres periodistas que eran dirigentes importantes del gremio en esa época terminaron uno
como diputado, otro como candidato a constituyente y el tercero como Director en
Bolivia de la Cadena venezolana Tv Sur en el gobierno de Evo Morales. En cambio, las
asociaciones de propietarios de medios demandaban el sostenimiento del sistema
democrático, el diálogo y la mediación como formas de encarar la crisis.
Hasta ese momento el sistema de comunicación oficial se caracterizaba por una férrea
centralización de la información gubernamental, la reacción rápida en base a un sistema
de monitoreo muy bien estructurado y la campaña publicitaria permanente. El lobby con
directores, jefes de prensa y periodistas era una práctica cotidiana, y la red de medios
contratados para difundir propaganda oficial era muy amplia. La estrategia se originaba
en Palacio de Gobierno y su ejecución se encargaba a la UNICOM, que tenía injerencia
directa en todas las unidades de prensa del aparato público, aun en las prefecturas
departamentales. La expresión más clara de esta centralización fue la “línea de prensa”,
una especie de instructivo sobre las respuestas y mensajes que debían difundirse al
periodismo. Esta medida generó una permanente protesta de los trabajadores de la
prensa, que entendían que la medida era una forma de censura y manipulación de la
información oficial.
En enero de 2004, tres meses después de asumir el cargo, Carlos Mesa posesionaba al
equipo de comunicación que sería responsable de administrar la información
gubernamental. Lo encabezaba Sandra Aliaga, periodista, docente universitaria e
investigadora de reconocida trayectoria en el área.
Aliaga recibió una institución sin presupuesto, carente de equipo técnico y fuertemente
cuestionada por el periodismo y la opinión pública. Rápidamente estructuró un equipo
altamente calificado emprendiendo la tarea de convertir a la DINACOM en una
institución profesional, despolitizada y eficiente. Gracias a gestiones ante la cooperación
internacional adquirió gran cantidad de equipos modernos que sacaron de la crisis
estructural a radio Illimani, hicieron más eficiente el trabajo del sistema de monitoreo y
de la Agencia Boliviana de Informaciones.
Sin embargo, probablemente el mayor logro de esta gestión fue la completa libertad y
autonomía informativa que se dio a los medios estatales. Nunca antes ni después de ese
tiempo, Canal 7, Radio Illimani y ABI se vieron libres de toda presión o censura en el
tratamiento informativo. Una revisión de las publicaciones en el portal de la agencia de
informaciones del Gobierno o de la programación del canal o de la radio estatales puede
acreditar el respeto a la libertad de prensa e informaciones que se otorgó a los
departamentos de prensa de estos medios, incluso contra los reclamos y críticas que
recibió de varias autoridades que veían en esta actitud de las autoridades de
comunicación una falta de compromiso político con la gestión.
Este respeto puntilloso al trabajo del sistema de información estatal fue más allá de los
medios públicos y se aplicó de manera principista a los medios privados. Aun en los
momentos de mayor virulencia mediática contra el Presidente, no se recurrió a ninguna
práctica de censura tendente a conculcar el derecho a la libertad de expresión o
información. Tampoco se recurrió a la práctica común de presionar a los medios a
través de la publicidad. Prueba de ello es que los mensajes del Presidente, que se
transmitían en todas las redes de televisión, incluían a aquellas que eran abiertamente
críticas a la gestión. Sólo consideraciones económicas determinaron que en el periodo
final del Gobierno no se lograra un acuerdo con UNITEL, cuyos costos de transmisión
eran excesivos por decisión de sus ejecutivos comerciales.
Uno de los aportes más significativos a la libertad de prensa fue la promulgación del
Decreto Supremo 27329, que establece la obligatoriedad de todas las instituciones del
Poder Ejecutivo, tanto nivel central como descentralizado, autárquico y desconcentrado,
de publicar a través de sus páginas electrónicas o cualquier otro medio alternativo el
presupuesto aprobado por el Tesoro General de la Nación, el número de funcionarios y
personal eventual pagado por el TGN, así como otras fuentes de financiamiento, los
objetivos y metas planteados en los respectivos Programas Operativos Anuales (POA),
los reportes anuales de ejecución presupuestaria y planes anuales de contratación de
bienes y servicios enviados al Sistema de Información de Contrataciones del Estado.
Este instrumento jurídico, promovido por la periodista Lupe Cajías, delegada de Lucha
contra la Corrupción, fue producto de una demanda largamente exigida por
organizaciones de prensa y varias veces truncada en gestiones anteriores. Las
prohibiciones establecidas en el mismo Decreto se referían a asuntos se seguridad
nacional, territorial, financiera y de relaciones externas. Estas limitantes generaron una
fuerte reacción de dirigentes de la Confederación de Trabajadores de Prensa de Bolivia
(CTPB), que veían en alguno de sus componentes una abierta contradicción con el
propósito de la norma. El Primer Mandatario sostuvo el Decreto que aún hoy continúa
vigente en todos sus términos.
Carlos Mesa fue el mejor orador político de su época. Su amplio bagaje cultural, el
dominio del idioma y una admirable facilidad de palabra hacían del Presidente un
maestro de la comunicación. Había perfeccionado su talento natural, primero en la radio
y después en la televisión. Ha sido uno de los comunicadores que ha conectado de
manera más intensa con la teleaudiencia con eso que alguna vez se llamó “telegenia” y
que es algo inasible, que la persona tiene o no. La combinación de “telegenia” y
capacidad oratoria crearon una fórmula de comunicación de excepcional y gigantesca
potencialidad. Más bien discreto en el trato personal, frente a las cámaras hacía relucir
una rara virtud entre los seres humanos, el dominio de la palabra. Ya lanzado a la arena
política, Carlos Mesa trasladó su talento del estudio al escenario, de la cámara a la calle.
En sus apariciones públicas siempre se gestionaba la presencia de medios,
especialmente de la televisión, y una de las acciones de la estrategia comunicacional de
su gobierno era la reproducción de sus discursos e intervenciones con la mayor
frecuencia posible.
Mesa tenía además una rara como impresionante capacidad de improvisación. Podía
adaptar un discurso a cualquier escenario y público, y hacer vibrar un auditorio sin
exaltar sus pasiones ni sus sentimientos. Mesa apelaba a la razón, a la sensatez y la
racionalidad lo que le diferenciaba de los discursos sensibleros de plazoleta que usaban
y aún hoy usan los políticos.
El ímpetu de sus mensajes era tal que consideraba innecesaria la presencia de voceros
en los medios de comunicación para defenderlos o explicarlos. Se dejaba el espacio
libre a los analistas, políticos y críticos que respondían de manera inocente en la
estrategia de hacer del mensaje el hecho noticioso principal.
Si bien el estilo del Presidente en su relación con la gente fue muy productivo en la
primera etapa de su gestión, resultó contraproducente en la gestión comunicacional
complementaria. La excesiva centralización de los mensajes de gobierno en el Primer
Mandatario y su constante aparición en televisión generaron un argumento permanente
para la crítica e incluso la diatriba entre los políticos opositores y los conductores de
noticieros televisivos.
La ausencia de políticos y analistas que llevaran a los medios la posición del Gobierno
generó la pronta orfandad del oficialismo en los medios. Carente de vocería política, el
espacio del debate lo cubrían los analistas y políticos opositores que colmaban los sets
de televisión y participaban en cuanto espacio radial o entrevista les era solicitada. En
un escenario donde las voces que defendían al Presidente eran pocas, la oposición
abundaba en voluntarios y los propios medios de comunicación tomaron partido contra
el régimen, era muy poco lo que se podía hacer en busca del equilibrio informativo y en
muchos casos la participación de los voceros del mesismo en programas televisivos era
contraproducente, ya que los conductores de noticias sólo buscaban utilizarlos como
blanco de ataques e insultos sistemáticos. Fue notable y sacrificado el trabajo de un
equipo bajo el liderazgo de José Galindo, ministro de la Presidencia, que desarrollaron
interesantes y heroicas participaciones en rondas de entrevistas y vocería en temas
cruciales.
El fuerte apoyo popular del Presidente, que se reflejaba en las diversas encuestas, la
tímida e infructuosa acción de los partidos políticos afincados en el Congreso y una
vigorosa presencia de Carlos Mesa en los distintos escenarios habían logrado, en esta
primera etapa, que los medios expresaran y manifestaran un implícito apoyo a las
acciones y decisiones del Gobierno. La excepción se empezaba a reflejar ya en algunos
medios cruceños cercanos al movimiento cívico de ese departamento.
Carlos Mesa fue, durante muchos años, una de las mayores inspiraciones para los
jóvenes periodistas que veían en él un ideal de profesional exitoso y que admiraban sus
dotes de comunicador. Sin embargo, así como generaba elevados niveles de admiración,
también producía antipatía. Muchos de sus colegas, especialmente aquellos que tenían
varios años de experiencia en la profesión, veían en el Presidente permanentes actitudes
de soberbia y autosuficiencia que criticaban en voz baja. El carácter impulsivo y la
tendencia autoritaria que mostraba Carlos Mesa generaban la desaprobación y la crítica,
especialmente cuando se negaba a brindar declaraciones en sus apariciones públicas.
Uno de los hechos que generó la disminución de su contacto con los periodistas fue la
constatación de que, salvo excepciones, los medios ya no iban a escuchar lo que el
Presidente tenía que decir, sino a que él dijera lo que sus jefes de informaciones querían
escuchar. No importaba el tema que se planteara, las preguntas mostraban una tendencia
clara y esta forma de administrar el periodismo generaba el profundo malestar del
Presidente que, después de que esta acción se repitiera sistemáticamente, se negó a
ofrecer más conferencias de prensa, salvo aquellas que se organizaran en el Palacio de
Gobierno. Esta decisión originó primero el desconcierto y después la molestia de los
periodistas, que incluso se quejaron a sus organizaciones gremiales y lograron un
pronunciamiento público ante esta situación. En cierta ocasión, la dirigencia de la
prensa cruceña, al enterarse de que no emitiría declaración alguna, amenazó con instruir
a los periodistas el retiro del evento, a lo que el Primer Mandatario respondió que si
querían irse, que se fueran. Como es obvio, ningún periodista abandonó el salón de la
Prefectura, donde se realizaba el acto. Pese a todas las protestas, el Presidente se
mantuvo en la misma actitud hasta el final del periodo.
Durante una visita a Santa Cruz, invitado por la Cámara Agropecuaria del Oriente,
el Presidente era perseguido por un numeroso grupo de periodistas que dificultaban
su caminar. Miembros de su equipo de seguridad intentaban abrirle paso. Uno de
los oficiales que lo protegía forcejeó con un periodista que respondió a la agresión
del mismo modo, habiéndose distribuido empujones entre ambos sin mayor
consecuencia. El hecho pasó desapercibido para todos y no mereció ningún
reclamo de parte de los protagonistas, excepto por el presidente Mesa. A su retorno
a La Paz pidió a su Jefe de Prensa comunicarse con el periodista y pedirle, en su
nombre, disculpas por el incidente, además de exigir que se le mande una carta
expresa en el mismo tenor. Así se ejecutó y el oficial fue reprendido y castigado.
Los últimos seis meses del gobierno de Carlos Mesa se caracterizaron por una acción
sistemática y coordinada de demolición de la imagen del Presidente ante la opinión
pública. Nunca antes en el país coincidieron con un propósito único, los políticos de la
derecha extrema y la dirigencia de los movimientos sociales con los medios de
comunicación que representaban a ambos bandos. Cabe aclarar que la estrategia
involucraba principalmente a los medios más poderosos y con mayor audiencia, y que la
gran mayoría de canales de televisión, radios y periódicos del interior del país
mantenían una línea informativa equilibrada y muchas veces contradictoria con aquellos
empeñados en mostrar un Gobierno ineficiente, intolerante y carente de objetivos claros,
asediado por un país entero que reclamaba su dimisión.
Todas las acciones, presentaciones, discursos o medidas del Presidente eran utilizadas
para desarrollar ataques virulentos. De sus viajes al exterior se consideraba el gasto que
en que se incurría, sin importar el propósito ni los logros que se obtuvieran; de las
visitas a las regiones del país se mostraba únicamente a los minúsculos grupos que
coreaban estribillos contra el Primer Mandatario; de sus discursos la duración, de sus
reuniones lo insulso.
Aún después de renunciar al cargo, Mesa fue objeto de una persecución implacable a
través de denuncias sin fundamento, acusaciones antojadizas e insultos de todo tipo,
como si hubiera la necesidad política de desacreditar para siempre la acción y la
personalidad del historiador y periodista.
Fue el tiempo de las imágenes televisivas fabricadas ex profeso, los carteles al pie de la
imagen del entrevistado, las imágenes de archivo que compartían pantalla con los
voceros del oficialismo y que buscaban su ridiculización, el uso de la caricatura como
soporte de la virulencia antimesista, el sarcasmo y la ironía. A este propósito
contribuyeron reconocidos conductores de televisión, jefes de prensa, conductores de
programas radiales, articulistas y directores de medios. Paradójicamente, varios de ellos
habían aprendido a hacer periodismo y se habían lanzado a la palestra pública en el
canal de televisión de propiedad del Presidente.
Otro de los aspectos que caracterizó a esta etapa fue la aparición de un grupo de
articulistas y opinadores en medios escritos, que utilizaron su espacio semanal para
denostar de mil maneras al Presidente. Obsesivamente o quizá por contrato, escribieron
durante seis, ocho o diez meses consecutivos, un número jamás visto en la época
democrática, de diatribas contra un personaje público. Al final de la gestión mesista,
algunos de estos escribidores publicaron la totalidad de sus artículos en libros
auspiciados por organizaciones que respondían al ex presidente Sánchez de Lozada. Los
medios que los cobijaron jamás expresaron su desacuerdo con los términos injuriosos y
muchas veces malintencionados, mucho menos aclararon que esas opiniones no
reflejaban su posición empresarial.
Otra de las características del periodo fue el uso intensivo de la internet como medio
alternativo de difusión. Desde la aparición de sitios de permanente hostigamiento hasta
el envío de artículos a correos masivos, fueron permanente y sistemáticamente
utilizados, especialmente en La Paz y Santa Cruz.
El uso del rumor como técnica de desinformación fue también muy utilizado. Pocas
veces en el periodo democrático se difundieron tantas versiones sin una fuente
responsable como en este tiempo. Desde la denuncia de acciones terroristas, la aparición
de supuestos grupos armados, la supuesta huida del Presidente, golpes de Estado
preparados por la derecha con el apoyo de las FFAA, afanes separatistas desde Santa
Cruz, muertes en enfrentamientos y muchos otros ocuparon espacios en medios radiales
y televisivos casi diariamente. La decisión del propio Presidente de la República de no
desmentirlos y dejar que los temas se caigan por sí solos no fue suficiente para
detenerlos y en muchos casos lograron el objetivo de generar más incertidumbre sobre
la gestión.
Hay elementos muy sólidos para pensar que hubo una conspiración para derrocar al
gobierno del presidente Mesa y es evidente que algunos medios de comunicación
participaron colectivamente en este propósito antidemocrático. Esto se aprecia
claramente con la línea informativa y editorial de permanente desprestigio que se usó
desde la televisión, la radio y la prensa escrita en contra del presidente Carlos Mesa y su
gobierno. Esta acción fue particularmente visible entre los medios de Santa Cruz.
Durante su gestión como Presidente del Congreso Nacional, la relación con Santa Cruz
fue escasa y sin mayor trascendencia. En las ocasiones que estuvo presente en actos
públicos, Mesa fue recibido con respeto y consideración, aunque sin un tratamiento
especial. La misma característica se dio durante los primeros meses de su gestión,
aunque diversas declaraciones de la dirigencia departamental mostraron desde el
principio que la relación no era de las mejores. La plutocracia cruceña defendió hasta el
último momento al presidente Sánchez de Lozada y los dirigentes del MNR, que tenía
su plaza fuerte en ese departamento, consideraron una traición, la renuncia primero y
luego la sucesión constitucional en favor de Carlos Mesa.
La tensa relación con la dirigencia cívica y empresarial cruceña era mostrada por los
medios como una relación conflictiva con el pueblo cruceño. Esta estrategia tuvo éxito
en la medida en que los niveles de aceptación y popularidad del Mandatario
descendieron considerablemente en ese departamento. De acuerdo a las encuestas, al
abandonar el Gobierno, Mesa tenía una aceptación de apenas el 22% en Santa Cruz,
mientras que en el resto del país sobrepasaba el 70%. Para lograr este propósito
recurrieron a todas las acciones mediáticas imaginables y se coaligaron la mayoría de
los medios de comunicación televisivos y muchas radios locales. En cuanto a los
periódicos, sólo El Deber, el diario más importante de la región, mantuvo una línea
equilibrada y profesional, aunque crítica a la gestión.
En enero de 2005, el Comité Cívico pro Santa Cruz llevó adelante un cabildo
demandando el inicio del proceso autonómico y la elección directa de los prefectos. Este
evento fue transmitido en directo por la mayoría de los canales locales privados y los
organizadores pidieron se transmita también por el canal estatal. La negativa de la
Dirección de Comunicación de dar curso a este pedido generó una protesta y una carta
de reclamo, el hecho fue utilizado como argumento del pretendido desprecio del
Presidente por Santa Cruz. Días después, el propio Mandatario relativizo el número de
asistentes y en conferencia de prensa reclamó de la dirigencia cruceña el valor para
asumir el liderazgo nacional y dejar las visiones provincianas que mostraban hasta ese
momento. Ambas intervenciones sirvieron para que los líderes cívicos departamentales
y los medios de comunicación cruceños desplegaran una furibunda arremetida contra el
Mandatario, con el mismo discurso que oponía los intereses cruceños a la política del
Gobierno. Finalmente, otro de los argumentos forzados lo dio la demanda explícita de
Mesa, después de su renuncia definitiva, de que Hormando Vaca Díez, presidente del
Senado Nacional e importante dirigente del mirismo cruceño, renunciara a la sucesión
constitucional, lo que se tomó también como una acción hostil contra un ciudadano
cruceño.
La prensa internacional
Si bien es cierto que en muchos casos los medios no llegaron a entender a cabalidad las
características políticas y sociales que explicaban el proceso social y político que se
gestaba en Bolivia, se daban cuenta de que la situación podía generar una espiral de
violencia generalizada y que la salida constitucional fue el mejor camino para evitarla.
Luego de su salida del Gobierno, aún era requerido como analista por varios medios del
mundo.
11
INMOLACIÓN FORZADA
Miguel Urioste Fernández de Córdoba
Aunque las encuestas de simpatía ciudadana le continuaban dando muy altos índices de
preferencia, hasta el final de su mandato, pasados seis meses ya se advertían las
debilidades políticas de su gestión y cada vez era más claro que Carlos Mesa no iba a
poder ejercer su mandato hasta el término del periodo constitucional en 2007. Al
momento de aceptar la invitación a la Vicepresidencia de la República que Sánchez de
Lozada le hiciera, Carlos Mesa no supo evaluar correctamente la profundidad de la
crisis nacional, en especial el profundo desgaste de los partidos tradicionales. Los votos
que su popularidad de exitoso intelectual y periodista independiente añadieron a la
fórmula del MNR le aseguraron al binomio el triunfo electoral, pero éste fue muy frágil.
Apenas duró unos meses, en el transcurso de los cuales la figura personal del
Vicepresidente también comenzaba a resquebrajarse y asociarse con la “corrupta clase
política”.
Ante la violencia ejercitada por el gobierno en el fatídico octubre, Carlos Mesa, que era
contrario a la política de confrontación y de “solución” por la fuerza, manifestó al país
no sólo que él no compartía la acción militar gubernamental, sino que la confrontaba
abiertamente. Pero para eso no bastaba con que se retire del gobierno y renuncie a la
Vicepresidencia. Tenía que pasar de la condena a la gloria en el ejercicio exitoso de la
Presidencia. Para enfrentar este colosal reto Mesa contaba con una muy alta simpatía
ciudadana por su desempeño anterior como periodista independiente y creíble, portador
de valores éticos. Los ciudadanos alzados en rebeldía –especialmente los alteños–
depositaron su confianza en él, una vez que Mesa asumió el programa de octubre.
Con la consigna “ni un solo muerto”, durante los primeros meses, el presidente Carlos
Mesa había logrado un impensable ambiente de tolerancia y de relativa paz social. Su
gobierno no tenía –y así fue casi hasta el final– un solo representante en el Parlamento,
la estructura del Poder Ejecutivo no se sustentaba en ningún partido político y tampoco
había podido afectar ninguno de los “cupos de los partidos” del anterior régimen que
acaparaban la administración pública. Paradójicamente, esa era su principal fortaleza.
Para los Estados Unidos y las élites tradicionales de Bolivia era simplemente imposible
admitir que un indio, dirigente cocalero, líder cada vez de más amplios sectores
nacionales –Evo Morales– abrace el escenario democrático y simultáneamente utilice la
debilidad del gobierno de Mesa –al que apoyaba según las circunstancias– para
fortalecer un proyecto popular de izquierda logrando importantes avances electorales en
los comicios municipales de diciembre de 2004 y se proyecte como posible ganador de
unas futuras elecciones presidenciales. Al comienzo, Evo Morales necesitaba del
gobierno de Mesa y le dio su apoyo mientras le convenía a su estrategia de poder,
sustentada en sectores sociales movilizados sobre los cuales Morales ejercía un
liderazgo popular de corte agresivo, duro, cada vez más seductor, antiimperialista y
caudillista.
Desde Santa Cruz –en oposición a la “agenda de octubre” asumida por el Gobierno–
comenzó a organizarse la oposición política, cívica y regional a un Gobierno al que se
calificaba de sumiso a Evo Morales y al MAS. Los grupos de poder económico de
Bolivia, algunos de ellos vinculados a empresas petroleras internacionales, eligieron a
Santa Cruz como su base de operaciones. La consigna cohesionadora fue pasar de la
demanda de la descentralización a la de autonomía departamental y para ello realizaron
gigantescas concentraciones en las que el pueblo no habló, pero en las que las élites
exacerbaron los sentimientos regionalistas. Los exitosos cabildos lograron masivas
concentraciones humanas a las que asistieron ciudadanos de todos los orígenes y clases
sociales.
Las nubes de banderas verde y blanco en los cabildos departamentales confirman una
vieja aspiración regional: “Los cruceños somos diferentes, no somos como el resto de
Bolivia. Queremos administrar nuestros recursos naturales y decidir nuestro destino por
nuestra cuenta”. Así, a la agenda alteña-colla de octubre, Santa Cruz le opone la agenda
camba de enero. El Gobierno no logró conciliar ambas demandas –era y es imposible
hacerlo– y los dos extremos acabaron destrozando la conciliadora administración
gubernamental de Mesa.
Pero, mientras los partidos tradicionales apenas reaccionaban para boicotear la Ley de
Hidrocarburos del gobierno y participar tímidamente en los comicios municipales, el
MAS se aprestaba al asalto electoral del poder presidencial. A estas alturas, el discurso
del MAS y las propias dudas del gobierno lo habían convertido –a ojos de los
movimientos sociales que a un inicio lo apoyaron– en defensor de las transnacionales.
Como el gobierno de Mesa no tenía ninguna estructura política que lo sostuviera, creó
una institucionalidad dependiente de la Presidencia para iniciar la promoción de
iniciativas en torno a la construcción de consensos mínimos para la futura Asamblea
Constituyente. Nuevamente, todos los partidos deslegitimaron esa iniciativa que
después naufragó junto con el gobierno de Mesa.
Este fue el momento de mayor gloria del gobierno de Mesa, pero acabó siendo una
victoria pírrica. En lugar de que los ciudadanos tuvieran la opción de votar por la
aprobación o rechazo de un nuevo proyecto de ley de recuperación soberana de los
hidrocarburos, únicamente pudieron dar su palabra sobre preguntas genéricas, que
posteriormente dieron al Congreso, controlado por los partidos tradicionales y el MAS,
un poder decisorio sobre el destino del gobierno. Sólo así puede entenderse que después
del referéndum el Congreso aprobara una Ley de Hidrocarburos bajo el liderazgo del
MAS y con el pleno apoyo del resto de los partidos de derecha.
Un grave error del gobierno del presidente Mesa fue no haber obligado –a través del
referéndum del gas– a que se apruebe directamente una ley concreta y específica
propuesta por el Ejecutivo. Pero claro, a esas alturas el sistema político tradicional,
denunciado de corrupto principalmente por el propio MAS, había logrado su objetivo de
reclamar para sí la potestad de legislar e interpretar a su manera los resultados del
referéndum.
Era muy claro que para el gobierno de Mesa, inmediatamente después del espectacular
triunfo del referéndum del gas, su tarea crucial, de vida o muerte, consistía en lograr
hacer aprobar –en un Congreso recalcitrantemente opositor– una nueva ley de
“recuperación soberana de los hidrocarburos”. Menos importante era, posteriormente,
conducir las elecciones municipales del mes de diciembre y promover la instalación de
una Asamblea Constituyente para el año 2005. Si bien la ley de Mesa cumplía con el
mandato del referéndum del gas y era técnicamente coherente, viabilizando la tan
demandada industrialización del gas, no fue acompañada de un discurso político popular
y le dio al MAS la oportunidad de cuestionar el proyecto de ley del gobierno porque
consideraba que éste no reflejaba los resultados del referéndum. Para Evo Morales el
plato estaba servido y se lo habían servido en bandeja las élites de Santa Cruz, los
partidos de la derecha y en cierta medida el propio gobierno. Era el momento de
distanciarse de un gobierno indeciso y debilitado, y liderar así el cada vez más radical
discurso de la nacionalización.
La visión interesada de todos los partidos definió que el referéndum –el voto del
pueblo– no podía reemplazar la capacidad legislativa del Parlamento y así el Congreso
podría recuperar su centralidad del poder y su prestigio perdido. Era el momento de la
revancha, de doblegar a Mesa, de imponerle la ley que ellos –los partidos– quisieran, de
destrozarlo hasta que no quede de ellos –del Presidente y de su proyecto de ley– sino la
sombra de lo que fueron. Tercamente Mesa se resistió a promulgar la nueva Ley de
Hidrocarburos votada en el Congreso, tanto por temor a los arbitrajes internacionales
como debido a que su equipo técnico la calificó de incongruente e inviable. De ese
modo le ofreció a la oposición una nueva oportunidad para tomar la iniciativa política.
Vencido el plazo reglamentario para que el Presidente de la República la promulgue, lo
hizo Hormando Vaca Diez, en su condición de Presidente del Senado, seguramente con
una amplia sonrisa de satisfacción.
El gobierno de Mesa se había propuesto una serie de ambiciosos objetivos, pero no tenía
los medios para lograrlos. Al final, el día a día era el último día.
Redistribuir la riqueza y generar mayor acceso de los indígenas a los recursos naturales
era y es tema central de la promesa del MAS. Las expectativas de la población sobre los
efectos económicos inmediatos de las futuras reformas políticas de la Asamblea
Constituyente eran enormes y continúan siéndolo.
El proyecto Eastern Low Lands o Tierras Bajas del Este, promovido desde el Estado
como parte del ajuste estructural que se inició el año 1985, permitió el salto de la
frontera agrícola del cultivo de la soya en Santa Cruz desde cero, hasta cerca de un
millón de hectáreas en poco más de una década, ubicando a Bolivia en un lejano tercer
lugar en América Latina. Es evidente que el nuevo poder hegemónico del departamento
de Santa Cruz se estaba construyendo en torno al complejo de las oleaginosas, sus
derivados agroindustriales y sus ramificaciones internacionales. El año 2003 la soya ya
había llegado al tercer lugar en las exportaciones, después de gas y minerales
representaba el 22 % de las exportaciones; el 2004 cayó al 19 % y el 2005 a apenas el
13 %, siempre en el tercer lugar.
Hasta el año 2003 Santa Cruz era, sin duda, la región más pujante del país que atraía
mano de obra y posibilidades de empleo a partir de un modelo agroindustrial exitoso
para sus elites, pero fue allí –en esta región- justamente donde los pueblos indígenas
originarios de esas tierras y bajo el amparo de la Ley de Tierras aprobada el año 1996
(Ley INRA), avanzaron en la conquista de la titulación de la propiedad colectiva de
vastos territorios indígenas.
En Santa Cruz mucha gente siente que la recurrente pobreza regional, la falta de
servicios, la creciente delincuencia e inseguridad ciudadana han sido creadas por una
lenta pero persistente invasión de emigrantes collas. Están convencidos de que estos
emigrantes andinos trasladan pobreza, destrozan el medio ambiente de su departamento
y ensucian las calles de su ciudad.
Para la burguesía emergente del Oriente, la nacionalización del gas no estaba en sus
prioridades regionales. Al contrario, con la nacionalización se fortalecería el Estado y su
predominio como clase hegemónica perdería la centralidad que había construido en las
últimas décadas. Esta nueva “burguesía a la boliviana” –que reclama subsidios y no
acepta las reglas del mercado- no le perdona a Mesa dos cosas. Por un lado, haber
impulsado una Delegación Presidencial para relanzar la reforma agraria y transparentar
los oscuros derechos propietarios de la tierra y por otro, haberse atrevido a disponer la
eliminación del subsidio al diesel y osado intentar cobrar un impuesto al patrimonio,
incluida la tierra rural.
Aunque las denuncias del Delegado Presidencial Pedraza contra las adjudicaciones
irregulares de tierras de conocidos empresarios (Valdéz y Petricevic) no tuvieron éxito,
fueron las primeras que hizo un gobierno democrático. El gobierno se destacó
principalmente por la celeridad de los procesos de titulación de tierras y territorio, pero
no tuvo éxito concreto en su lucha contra el latifundio.
Fueron graves los errores del presidente Mesa de recular especialmente en el impuesto
al patrimonio –que incluía las tierras rurales- (2004) y la eliminación del subsidio al
precio del diesel que afectaba especialmente al sector agro industrial de Santa Cruz.
(2005). Hacían evidente su debilidad ante las elites de Santa Cruz. Debido al inclemente
bombardeo de la prensa cruceña, controlada por estos grupos de poder, especialmente
televisiva, desde mediados de su gestión presidencial, Mesa comenzó a retroceder en
varios frentes con la intención de lograr algún apoyo cruceño para su gobierno.
Aunque el verdadero punto de inflexión fue el cabildo del 28 de enero del 2005 y la
renuncia al cargo del Prefecto Carlos Hugo Molina. Los posteriores cambios de los
ministros Barbery, de Participación Popular, Montenegro de Asuntos Campesinos y
Agropecuarios y Pedraza de Desarrollo Sostenible, junto al sacrifico del Ministerio de
Desarrollo Económico para entregarlo al sector empresarial de Santa Cruz, daban cuenta
del verdadero poder de Santa Cruz.
No se puede olvidar que para esta elite boliviana en Oriente, Mesa era un traidor a su
propia clase y condición étnica, y que Sánchez de Lozada –en octubre del 2003 en su
paso a Miami- estuvo a punto de iniciar un gobierno paralelo desde Santa Cruz, que
habría provocado una Guerra Civil. Esa elite boliviana en Santa Cruz tenía tanto miedo
que sus intereses sean afectados por el gobierno de Mesa, que no dudaba en exacerbar
las contradicciones sociales del país, promover la toma de la Prefectura de su propio
departamento y al final, intentar imponer a como dé lugar a Vaca Diez como Presidente.
Si no fuera porque estaban apostando a una solución por el desastre parecería increíble
que la derecha no se diera cuenta que la caída de Mesa casi garantizaba la ascensión de
Morales.
Aprovechando las irrestrictas libertades de prensa y de organización política que existen
en Bolivia desde la recuperación de la democracia en 1982 y la debilidad de
pensamiento de los partidos políticos, los grupos políticamente más conservadores de la
sociedad boliviana se montaron en las organizaciones cívicas y regionales de Santa Cruz
y relanzaron un exitoso proceso de construcción de ideología regionalista cada vez más
radical. Hasta ahora han tenido éxito en el montaje de una especie de pensamiento
único, de ideología total, que subordina las diferencias étnicas y culturales, sociales y
económicas al concepto uniformizador de la cruceñidad. La punta de lanza de esta
construcción ideológica de corte fascista es el embrión de partido denominado Nación
Camba.
Los últimos decretos de Mesa referidos al tema tierras y bosques –bajo un atractivo
discurso ambientalista del nuevo Ministro de Desarrollo Sostenible Erwin Aguilera-
evidenciaron un giro gubernamental en las políticas de acceso y uso de los recursos
naturales. Estas disposiciones no fueron compartidas con todo el equipo de
colaboradores del Presidente. La elite boliviana en Santa Cruz aprovechó al máximo la
debilidad del gobierno de Mesa hasta lograr arrancarle algunas contradictorias
disposiciones sobre tierras y bosque.
Dentro del gobierno de Mesa no hubo acuerdos consistentes sobre estos puntos, aunque
sí una visión compartida del Presidente con sus colaboradores de la región oriental del
país que ciertamente tenían una posición más acorde con los reclamos regionales.
La enorme cantidad de conflictos que ese gobierno tuvo que enfrentar en todos los
rincones del país desde el primer día, prácticamente anularon la capacidad de gestión
pública de Ministros y Prefectos. Muchos de estos problemas eran inventados por
quienes obstaculizaban el tránsito hacia otra forma de gestión pública en democracia.
Estas batallas diarias fueron desgastando día a día a muchas autoridades que al final
acabaron renunciando por agotamiento o por frustración. Pero otros conflictos eran
simplemente irresolubles como lo siguen siendo hasta hoy.
Surgido del rechazo a la violencia estatal en contra del pueblo, la razón de ser del
gobierno del presidente Mesa había sido el irrestricto respeto a los derechos humanos,
de todas las personas. Los principales ejecutores del respeto a la vida fueron los
Ministros Alfonso Ferrufino y Saúl Lara. Durante los casi dos años de gobierno las
provocaciones para que la acción estatal se tradujera en muertos venían de los dos
sectores contrapuestos, de los dos polos y de las dos regiones en que, desde hace años
ya se estaba dividiendo el país. Sin embargo, los extraordinarios esfuerzos
gubernamentales –en muchos casos calificados como ineptitud gubernamental- fueron
exitosos y durante esta gestión se cambió radicalmente la esencia del rol de los
organismos estatales de seguridad pública.
No obstante, una sola persona, por más credibilidad que haya conquistado en medio de
una ciudadanía desorientada y sin esperanzas, no tiene suficiente “músculo” para
cambiar el sentido de la historia. Que Carlos Mesa –como Presidente- influyó
determinantemente en ese curso, en la defensa de los derechos humanos, en la
preservación de la democracia y el atisbo de nuevos valores públicos, de inclusión,
tolerancia y unidad nacional, no cabe duda. Pero la revancha del “sistema político”, de
las elites del oriente y un Evo Morales lastimado en su estima personal por un discurso
público del Presidente y las propias dudas de Carlos Mesa en una situación tan
compleja, lo condujeron finalmente a una situación sin salida. Con su caída Bolivia
perdió una oportunidad excepcional.
Evo Morales llegaría al poder en enero del 2006 principalmente por sus propios méritos,
pero también porque Carlos Mesa le abrió el camino, tanto en foros internacionales
como desbrozándole los obstáculos, especialmente las trabas mentales de las clases
medias del país. Que esto fuera resultado de una política deseada o no, es otra cosa.
Carlos Mesa cayó principalmente porque su gobierno no logró tener las condiciones
políticas necesarias para llevar adelante la nacionalización del gas, pero también por no
atreverse a hacerlo. Por no pasar de la pura racionalidad de la gestión del Estado a la
lógica de la gestión del poder, como hecho eminentemente político. Por creer
equivocadamente que la nacionalización era un hecho técnico cuando su esencia era y
es política.
Carlos Mesa dejó de ser Presidente varias semanas antes de su reemplazo por el
Presidente de la Corte Suprema. Su primera renuncia, que debió ser la única, lo
desvistió del poder simbólico para continuar al mando de la nación. Mesa y su entorno
más cercano creyeron que una última negociación con los partidos políticos realizada en
el Banco Central de Bolivia, le daría bases de nueva gobernabilidad. Pero esta vez el
acuerdo con los partidos no duró ni 24 horas. De ahí en adelante –encerrado en un
callejón sin salida- la cosa era dejar cuanto antes el gobierno con el menor daño posible
para el país y para su propia persona. Tras su discurso del 6 de marzo y el pedido de la
gente de que no se fuera, su simpatía ciudadana llegó a los puntos más altos que no supo
usar al no imponerle al Congreso su ley de hidrocarburos. Desaprovechó ese momento
para nacionalizar el gas y armar un partido propio.
Paradójicamente, en ese momento de mayor convocatoria de Mesa, los partidos
políticos no le iban a perdonar que los hubiera sacado del escenario. Querían verlo no
solo políticamente derrotado sino personalmente humillado y por eso no aceptaron sus
renuncias y lo obligaron a gobernar todavía algunas semanas con la intención de que su
gobierno se desmorone y así retomar el poder.
En ese juego tan peligroso, el MAS estuvo a un pelo de perder su posibilidad de acceder
posteriormente al poder. Si la lógica de los partidos tradicionales, de la Embajada, de las
transnacionales y de la elite boliviana, especialmente la afincada en Santa Cruz, hubiese
logrado su propósito de hacer a Vaca Diez el sucesor presidencial, como manda la
Constitución –con la aquiescencia de la Conferencia Episcopal- se hubiera desatado una
confrontación regional de imprevisibles consecuencias que, seguramente, habría forzado
una salida militar regresiva. En ese escenario Morales y el MAS no tenían ninguna
opción.
La asunción de Mesa al gobierno a fines del 2003 fue tan dramática como su caída a
mediados del 2005. Intolerancia manifiesta de los dos polos extremos, radicalización de
las demandas autonomistas, déficit financiero, desconcierto de la cooperación
internacional, temor ciudadano por una guerra civil, pero sobre todo una sobrecogedora
soledad. La estrepitosa caída de Sánchez de Lozada contra su voluntad, fue en un
escenario de gran violencia y total desaprobación, mientras que la renuncia de Mesa,
voluntaria, se dio en momentos en que todavía un 50 % de los ciudadanos le daban
explícitamente su respaldo.
Cuando un líder político es parte de un grupo con una trayectoria colectiva y las cosas
no salen bien, tiene a quien echar la culpa, o tiene a alguien con quien curar las heridas
o finalmente –lo que seguramente es más común- tiene con quien compartir la
responsabilidad de la gestión de gobierno y de sus resultados. Pero cuando el gobierno
es solo de una persona, y su entorno es meramente circunstancial…las cosas cambian.
Carlos Mesa no quiso o no supo -confieso que hasta ahora no lo sé- construir un equipo
estable de gobierno con las cargas, responsabilidades, éxitos y fracasos repartidos. Se
rodeó de un conjunto de ciudadanos con valores de ciudadanía parecidos a los de él,
pero sin el brillo de su elocuente palabra y agudeza mental. Munidos de valores éticos,
conocimientos académicos y un fuerte sentido de responsabilidad, su “equipo” no era en
verdad un equipo. Era un conjunto diverso de ciudadanos con experiencias personales
muy distintas, que en muchos casos ni se conocían entre si hasta el día en que formaron
parte del gobierno. No compartían una ideología y menos un programa a pesar de que el
Presidente se esforzaba en dar línea a través de sus discursos. Pero esos notables
discursos presidenciales nunca fueron una construcción colectiva, no podían serlo.
Salvo unos cuantos miembros de su gabinete, la mayoría tenía un común denominador:
eran muy buenos profesionales pero muy malos políticos.
¿Que implicaciones tiene para Bolivia y su futuro que este líder que reclama para si el
orgullo del mestizaje – honesto – letrado – progresista pero conservador al mismo
tiempo, no haya podido gobernar exitosamente?
¿Es tan importante la particular personalidad del líder, o son más importantes las
condiciones históricas del desenvolvimiento de una sociedad las que determinan las
posibilidades de la realización de una exitosa gestión de gobierno?
ANEXOS
DISCURSO DE POSESION
17 de octubre de 2003
Una vez más, el pueblo boliviano se define con una convicción fundamental por
la libertad, por la preservación de su integridad, su soberanía, su espacio de lucha
permanente y por una democracia para todos.
Este es el escenario sobre el que tenemos hoy que construir nuestro futuro y creo
que es indispensable que entendamos cómo debemos concebirnos como ciudadanos
bolivianos en este espacio territorial bajo el manto de la bandera boliviana.
Quiero invocar hoy, en un momento tan duro y tan difícil como este, a todos y
cada uno de ustedes compatriotas a reconstruir la paz que ha estado a punto de perderse
en estos días terribles. Solamente con la idea de una paz anclada en el respeto a los
derechos humanos y en el respeto a la vida, que es el bien y el don más preciado que
tiene cualquier ciudadano, cualquier país, es que podremos entender una Nación que
solamente tiene sentido porque garantiza la vida de sus mujeres y de sus hombres. Esta
invocación a la paz, exige un desarme inmediato, debe basarse en una propuesta sensata,
racional, comprometida y transparente de mi parte como Presidente de la República,
para que seamos capaces de empezar hoy, rompiendo los escenarios de confrontación en
cualquier punto del país donde se hayan planteado.
Quiero mencionar ahora cuales son los desafíos a los que tenemos que responder
de manera inmediata y que en muchos sentidos han surgido y han ido confluyendo a
partir de los acontecimientos que nos ha tocado vivir en las últimas semanas.
Mi gobierno tiene una tarea que nace de los desafíos planteados por todos y cada
uno de los bolivianos. Tiene el desafío de responder al tema del gas, y éste no puede
responderse hoy sin la participación del conjunto de las bolivianas y de los bolivianos.
Hace al futuro y a nuestra viabilidad de corto y mediano plazo. Lo que decidamos en
torno a esta riqueza natural será decisivo para nuestro desarrollo interno y para nuestro
relacionamiento con el mundo. Cuando tomemos la decisión debemos pensar en lo que
ésta implica. La demanda de la sociedad boliviana ha sido realizar un Referéndum
vinculante sobre nuestros hidrocarburos y la respuesta del presidente Carlos Mesa es el
compromiso de llevar adelante un Referéndum vinculante sobre el tema. Este es un
aspecto fundamental. Ojalá seamos capaces de responder en ese Referéndum sobre la
base de una conciencia sin manipulación de una y de otra parte, sobre un debate abierto,
limpio, transparente y comprometido de todos para defender de verdad las ideas que
creemos que hacen mejor y más comprensible la respuesta que los ciudadanos tienen
que dar. Este Referéndum tiene que unirse al concepto global sobre los hidrocarburos y
su administración. Y en este contexto también debemos trabajar en una modificación de
la Ley de Hidrocarburos y en un análisis en profundidad de lo que ha representado el
proceso de Capitalización de YPFB.
El otro elemento central, el verdadero nudo que tenemos que ser capaces de
desatar para la construcción del país nuevo que necesitamos es la demanda de realizar
una Asamblea Constituyente. ¿Qué quiere decir Asamblea Constituyente? Y aquí quiero
ser honesto, porque ustedes colegas parlamentarios y el país entero lo saben; yo
originalmente no fui proclive a la Asamblea Constituyente en el contexto de cómo
concebía la visión de nuestra Constitución, pero un ciudadano, y eso es lo que soy, debe
expresar una opinión pero debe también escuchar las opiniones del conjunto de la
sociedad. El escenario histórico de hoy, parece demandar la respuesta de un diseño de
sociedad distinto del que nos ha llevado hasta donde hoy estamos. Una Asamblea
Constituyente quiere decir que vamos a discutir qué país queremos y cuáles son las
reglas del juego sobre las que este país va a funcionar una vez que ese proceso se lleve
adelante. Todos y cada uno de nosotros debe llevar a la Asamblea Constituyente
elementos centrales de forma y de fondo, que definirán temas esenciales sobre nuestros
recursos naturales, la tierra, la concepción de la participación democrática ciudadana, la
estructura de funcionamiento de un mecanismo de representación como es el Congreso
Nacional y sobre el conjunto de los asuntos cruciales de nuestra comunidad, para lograr
así un nuevo y legítimo pacto social.
Toco ahora una cuestión crucial para el país y quiero pedirle a este Congreso y a
los partidos políticos que lo representan, una acción fundamental de sacrificio,
desprendimiento y compromiso con la Patria. Creo que los bolivianos que me ven hoy
como Presidente de la República, quieren un gobierno con las mejores y los mejores
bolivianos, y eso quiere decir un gobierno que tenga un Poder Ejecutivo que no cuente
con la participación activa de ningún partido político. Un gobierno desprendido de la
militancia partidaria, es precisamente un gobierno que tiene que recuperar credibilidad
para los partidos políticos. Estoy convencido de que la democracia sólo se puede
entender a través de partidos políticos fuertes creíbles, transparentes, renovados. No
estoy planteando una acción contraria a la política sino un escenario de recuperación de
credibilidad del Poder Ejecutivo, del Parlamento y de los partidos. Eso sólo será posible
si ustedes, miembros de este Parlamento, apoyan mi gobierno a pesar de que les estoy
pidiendo el sacrificio de que sus partidos no integren el Poder Ejecutivo. Si ustedes no
me apoyan no vamos a poder salir adelante.
Creo que todos nosotros somos conscientes de que si el país se está jugando la
vida, tenemos que estar dispuestos a dar todo para que no la pierda, todos nos estamos
jugando la vida para darle viabilidad a Bolivia como sociedad, como estructura
democrática creíble y construida para el largo plazo.
Los partidos van a responder hoy al más grande desafío de su historia. Hay en
este Parlamento partidos con una riquísima y admirable historia y hay partidos nuevos
con unos increíbles y grandes desafíos, todos por igual afrontamos el riesgo de que el
país nos de la espalda. Seamos capaces de entender que la salvación de aquello por lo
que apostamos a lo largo de nuestra vida, la salvación de esas ideas, de esa estructura
política en la que ustedes creyeron, pasa por la capacidad que tengan de dar
generosamente a Bolivia un gobierno estable, con un respaldo parlamentario sólido y
con una independencia que le permita un manejo sensato en función de los intereses del
país.
Quiero ahora pedirle con toda humildad al pueblo de Bolivia que nos de un
espacio y un tiempo para trabajar. Quiero pedir a mis compatriotas que la construcción
de la paz y la recomposición de la vida como nuestro valor fundamental, comience por
el desprendimiento de quienes hoy están ejercitando medidas de presión por demandas
que creo que en una parte esencial esta Presidencia está respondiendo desde este mismo
instante. Si no somos capaces de desarmar nuestros espíritus en el corazón y en la
acción, no tendremos posibilidades de recomponer el escenario inmediato que nos toca
por delante. Es un pedido ferviente para que la paz se vea en las calles, en las carreteras,
en los pueblos y en las ciudades de todo el territorio nacional, para que la paz, la
garantía de los derechos ciudadanos y de los derechos humanos, nos permita un manejo
de un país que funciona civilizadamente a partir del diálogo, a partir de la construcción
de un futuro sin presiones. Si esas presiones no cesan, no podremos encarar los graves
desafíos que tenemos, aún sabiendo que muchas de las personas que han tomado
medidas de presión, tienen demandas que van más allá de la coyuntura. Hagamos un
esfuerzo, cedamos en nuestra posición, la de cada uno, para que la discusión de esas
demandas hoy, mañana, pasado mañana, no se haga sobre la base de la amenaza.
Quiero decirles con absoluta honestidad, que la situación económica del país es
extremadamente delicada y que tenemos todos que hacer un esfuerzo para que esa
situación se revierta. Confío en el apoyo, el entendimiento y la comprensión que ya me
han adelantado varias naciones y organismos. La comunidad internacional nos puede
dar un respaldo en este momento tan difícil. Que la responsabilidad de los bolivianos, el
apoyo y la solidaridad internacionales, nos permitan superar un trance tan difícil. El
Estado hoy no puede dar una respuesta eficiente y efectiva a todas las demandas
legítimas del pueblo. Quiero pedirles que entiendan que en la medida en que
recompongamos su estructura básica de funcionamiento, podremos comenzar a analizar
todas y cada una de las demandas, pero sepan también que aquellas respuestas que
podemos dar en pequeña escala y que dan una señal de nuestra voluntad, las vamos a
dar. No estoy en la lógica de decir, esto es no, y no hay un milímetro del que me pueda
mover por el no. En la medida de las posibilidades, vamos a trabajar para que esa
voluntad se exprese en hechos.
Voy a decir, para terminar, que el dolor tiene que transformarse en vida, que la
esperanza tiene que ser el escenario en el que construyamos cada uno de nosotros el
futuro y que en nuestra fortaleza de espíritu y la bendición de Dios, el mío, el de
cualquiera de ustedes, aquel Dios o aquella divinidad en la que cada uno de los
bolivianos crea, nos ilumine para que Bolivia salga con bien de este trance.
Muchas gracias.
Conmemoramos hoy 10 años de una ley que puede definirse como un proceso de
revolución en democracia: 10 años de la Participación Popular. Los bolivianos creemos
que hay pocas cosas que celebrar; no es verdad. Esta es una de esas cosas que debemos
y podemos celebrar con orgullo.
La Ley de Participación Popular marcó quizás el cambio histórico más importante desde
la Revolución de 1952, por una simple y sencilla razón, porque incluyó el concepto de
participación de las ciudadanas y de los ciudadanos a partir del municipio, construyendo
una nueva democracia, la democracia municipal que es la democracia del vecino, en la
que todos y cada uno tienen una palabra que decir.
Los cambios que marcó la Ley de Participación Popular son tan importantes que se
pueden medir en cifras. Antes del 20 de abril de 1994 había 24 municipios en el país,
después de la ley 311 y hoy, 316; dentro de muy poco después de las elecciones
municipales 324 municipios. Esto significa una multiplicación extraordinaria del nuevo
concepto de municipio, específicamente del municipio territorializado.
Se han entregado a los municipios catorce mil millones de bolivianos a lo largo de estos
diez años. Repito la cifra, catorce mil millones de bolivianos, una multiplicación
verdaderamente gigantesca. Antes, nuestro presupuesto consideraba solo un tres por
ciento para los municipios; hoy más de una tercera parte del presupuesto nacional está
destinado a los municipios del país. Pero algo fundamental, los municipios tienen
capacidad de decisión, capacidad de planificación y capacidad de ejecución propia. No
solamente se han transferido y descentralizado los fondos sino que, además, se han
transferido y descentralizado las decisiones.
Este concepto nos permite algunos datos interesantes, la participación de la mujer en los
municipios se ha multiplicado en un cien por ciento, tenemos instrumentos de
organización, mancomunidades municipales, asociaciones municipales y también algo
muy importante, una participación indígena que marca un verdadero récord. El
cincuenta y nueve por ciento de los munícipes de Bolivia se identifican a sí mismos
como indígenas. Mucho más de la mitad de nuestros munícipes son indígenas, esto
implica el fin de un proceso de discriminación o, por lo menos, el camino para eliminar
ese proceso de discriminación.
Debemos lograr una capacidad de gestión que nos permita ser eficientes, una exigencia
hacia la transparencia. El hecho de que tengamos también 316 consejos de vigilancia,
debe traducirse en consejos de vigilancia que hagan un papel fiscalizador a través de la
legitimidad que le da el ciudadano a quien hace el proceso de vigilancia.
Tenemos que trabajar con una mayor coordinación entre el escenario municipal y el
escenario departamental, tenemos que lograr que el funcionamiento de nuestros
mecanismos democráticos sea estable en el largo plazo y que la aplicación de la ley se
haga con sensatez y también con racionalidad.
Quiero aquí hacer una mención especial. En un momento tan difícil como este, creo que
hay que dar al César lo que es del César. Es necesario por una obligación de honestidad
de mi parte, y creo que del conjunto de los bolivianos, hacer un reconocimiento a la
iniciativa visionaria que tuvo el Presidente de entonces, Gonzalo Sánchez de Lozada,
que fue el gestor de esta ley que se ha convertido hoy en un patrimonio de todos los
bolivianos y que ha sido posible gracias al aporte de un equipo que diseñó el proyecto
que lo aplicó, y a ustedes, los ciudadanos y las ciudadanas de Bolivia que han
convertido la ley de Participación Popular en algo absolutamente nuestro.
Debemos analizar qué está pasando en el ámbito departamental, qué está pasando en las
prefecturas. Las prefecturas no han estado a la altura del avance de la democracia
municipal; las prefecturas no han actuado con eficiencia de gestión y con un aporte
realmente significativo al desarrollo. Para que nuestras prefecturas tengan posibilidades
de responder adecuadamente a los desafíos de hoy, hemos aprobado dos decretos: uno
referido al fortalecimiento de los consejos departamentales. No creemos en la idea de
que un consejo departamental es un instrumento político para aprisionar al prefecto.
Creemos que prefecto y consejo departamental deben trabajar juntos. Capacidad de
fiscalización, capacidad de decisión, coordinación mayor con el prefecto, posibilidades
de autonomía de trabajo, son parte de este decreto que fortalece la idea de los consejos
departamentales y que les da una opción mucho más directa, por ejemplo de informes
trimestrales de los prefectos, por ejemplo que el presupuesto aprobado por el consejo
departamental sea considerado respetuosamente por el Ministerio de Hacienda a nivel
nacional, que no sea simplemente un referente sino que se tome en consideración ese
presupuesto de una manera mucho más seria que lo que se ha hecho hasta ahora.
El segundo decreto tiene que ver con la gestión de la prefectura. Si algo ha fallado es la
capacidad de desarrollar responsabilidades de manera clara y sobre la base de criterios
de eficiencia, transparencia y austeridad y tomando como modelo lo que ha sido la
propuesta y la capacidad de ejecución de la prefectura del departamento de Santa Cruz.
Estamos trabajando un modelo de gestión que considere políticas de planificación,
resolución de conflictos y desconcentración. Si pedimos descentralización en el nivel
nacional, es necesaria también la descentralización en el nivel departamental, para que
cada provincia tenga también su capacidad y su independencia de trabajo, con el visto
bueno de la prefectura a nivel central y que tengamos la posibilidad de consejos
departamentales ampliados en varios temas que hacen al interés del departamento.
Para ello queremos hacer una propuesta concreta, la modificación del artículo 109 y del
artículo 110 de la Constitución Política del Estado; que esos artículos sean modificados
en la Asamblea Constituyente que deberá instalarse el próximo año; que hagamos una
consulta ciudadana, que nos permita en los nueve departamentos desarrollar una
propuesta para hacer efectivo algo que ustedes están pidiendo: la elección directa del
prefecto y la elección directa de los consejeros departamentales.
Nuestro compromiso es que a partir del mes de mayo vamos a trabajar en esa consulta a
los ciudadanos en los nueve departamentos de la República, para que sean ustedes con
nosotros, quienes diseñemos una propuesta de modificación del régimen de
descentralización en la Constitución Política del Estado para llegar a la Asamblea
Constituyente con una propuesta clara: Gobiernos departamentales autónomos para
hacerle honor a la ley de Participación Popular, para que podamos proponerle a Bolivia
una respuesta a la altura del siglo XXI. La "ley bendita", así la conocen ustedes
promulgada el 20 de abril de 1994, nos inspira para celebrarla y para proponer hacia el
futuro una respuesta adecuada a nuestros desafíos.
No se nos escapa ni a ustedes ni a mí, el momento dramático y difícil que está viviendo
el país. Es en la mayor dificultad, cuando tenemos que ser capaces de la mayor claridad
de ideas y de la condición para enfrentar cada uno la responsabilidad que le toca.
Creí que era posible definir una agenda que le diera al país un nuevo horizonte. Era
consciente cuando me hice cargo de la presidencia, de que heredamos una larga crisis
que el país tenía que resolver. Era consciente de que la relación entre Estado y sociedad
estaba quebrada y que teníamos que construir un nuevo pacto social entre todos para
poder encarar mejor los días venideros.
Hoy más que nunca esos desafíos siguen presentes. Hemos vivido una experiencia
traumática en estas últimas semanas, que parece más bien conducir las cosas por otra
ruta, por la búsqueda de la violencia y de la intransigencia entre unos y otros.
Por eso, me parece indispensable que nos detengamos en el camino y nos preguntemos
¿qué estamos haciendo y hacia dónde estamos llevando a Bolivia? Y aquí, en mi cargo
de Presidente de la República, esa pregunta es fundamental. ¿Qué estoy haciendo como
Presidente de la República y hacia dónde voy en el camino de la responsabilidad que
tengo?
Una agenda que pasa por la Asamblea Constituyente, por el Referéndum Autonómico,
por unos hidrocarburos que sean de todos los bolivianos y que favorezcan a los
bolivianos. Una agenda que tenemos que seguir construyendo, pero que no va a
construirse del modo en que se están llevando las cosas hoy.
No creo que el escenario de una sociedad para resolver sus problemas sea el de pedir de
manera violenta, irracional, impositiva, sin dar opción al diálogo: “lo que yo creo que es
correcto”, porque eso no es una práctica democrática, ni es una práctica de tolerancia, ni
es una práctica de respeto y lo que es más grave, no es una práctica que se base en el
cumplimiento de la Constitución y de las leyes.
Sólo podremos construir el futuro si entendemos que una sociedad civilizada tiene leyes
que se deben cumplir. Que nos gusten o no nos gusten es un tema absolutamente
distinto. Tenemos la obligación de cumplir las leyes y Bolivia está acercándose a un
punto en el que nadie está dispuesto a escuchar al otro y en el que unos pocos están
imponiendo sus criterios sobre una gran mayoría que no acompaña esas prácticas y
probablemente tampoco las ideas que esos pocos quieren imponer.
Como Presidente, a lo largo de este tiempo, he tratado de transmitir que el valor más
importante, en el que creo por encima de todo, es el valor de la vida humana. Perder la
vida de un compatriota es algo que no podemos tolerar. Respetar la vida, respetar el
valor más sagrado de todo ser humano debiera ser nuestro norte fundamental y ha sido
mi compromiso con Bolivia.
Es por esto que creo que mi responsabilidad es decir: Hasta aquí puedo llegar. He
decidido presentar mi renuncia al cargo de Presidente de la República, una renuncia que
tiene un solo objetivo, que la sociedad boliviana tome conciencia de que el
desprendimiento tiene que ser genuino, que el cálculo personal tiene que quedar de lado
y la solución de nuestros problemas tiene que basarse en el mejor interés de todos.
Esto hace necesario que el Congreso Nacional pueda reunirse. Quiero exhortar
vehementemente a quienes están en posiciones duras e intransigentes, que no bloqueen
la posibilidad de que nuestro Congreso se reúna en el más corto plazo posible para
discutir exclusivamente mi renuncia y para darle viabilidad al futuro del país.
No voy a hacer un recuento exhaustivo del tiempo que me ha tocado ser Presidente de la
República porque ustedes han estado a mi lado y han seguido nuestros esfuerzos y
nuestros logros. Hemos modificado la Constitución Política del Estado que ha permitido
la participación de agrupaciones ciudadanas en la vida política. Ha permitido la
realización del Referéndum por una política de hidrocarburos que ha beneficiado a
Bolivia y tiene un sentido verdaderamente nacionalizador. Ha viabilizado la realización
de una Asamblea Constituyente. Hemos apostado por las autonomías y por la
profundización de la descentralización. Hemos aplicado un programa económico que
piensa fundamentalmente en las ciudadanas y en los ciudadanos de Bolivia, a través del
crecimiento de nuestra economía, el aumento de nuestras exportaciones, un horizonte de
futuro extraordinario desde el punto de vista económico. Finalmente, hemos hecho un
trabajo intenso en el ámbito de la infraestructura y la construcción de carreteras que
vertebran a Bolivia.
Pero por sobre todo, he querido dejar un testimonio de una visión ética, de
comportamiento correcto, de vida cotidiana transformada en la responsabilidad de
servidor público, sin perder de vista que soy un ciudadano como cualquiera de ustedes.
Lamento desde lo más profundo de mi corazón que estemos hoy donde estamos. Si yo
tengo un grado de responsabilidad en ello lo asumo a plenitud y es por eso que pongo a
disposición mi cargo para que no me convierta en un obstáculo, para que no me
convierta en un elemento negativo, o en un elemento que pueda ser un factor de
obstrucción en la búsqueda de soluciones a esta crisis.
Pueblo de Bolivia, esta decisión personal debe ser entendida en la dimensión que tiene,
como desprendimiento y entrega por el país. Sepan que amo a Bolivia y que no puedo
hacer otra cosa que entregar mi cargo para que se llegue a una solución que nos saque
de este entrabamiento que está poniendo en serio riesgo al país y su futuro.
Quiero que sepan que yo que he nacido en Bolivia y vivo en Bolivia, quiero vivir en
Bolivia. Seguiré siendo Presidente hasta que el Congreso tome la decisión y defina el
futuro del país. No quiero que ustedes sientan que en estas horas, o en estos días - ojalá
solamente unas horas - que van a pasar hasta que el Congreso se reúna, no hay
Presidente; sí lo hay. Está aquí en La Paz, en el Palacio de Gobierno. Mi
responsabilidad terminará el día en que el Congreso Nacional tome la decisión de que
así sea. No está en mis planes viajar a Miami o a Washington, está en mis planes
quedarme en mi Patria, porque aquí está mi corazón y aquí está mi vida. Quiero que no
se me prive del privilegio de vivir aquí y trabajar aquí, estar con ustedes y hacer lo que
tenga que hacer desde el lugar que ocupe en favor de Bolivia.
Ustedes tendrán en mí un hombre que siempre dará la cara, que estará en el lugar donde
tenga que estar. En este trance actual, hasta el minuto en que me toque cumplir con mi
obligación presidencial, porque ese es el trabajo que me han encomendado como
servidor público.
Muchas Gracias.
Antes de la vigencia de este Decreto Supremo el control que realizaban los Consejos
Departamentales sobre la gestión y administración de los Prefectos de Departamento era
simbólico y nominal. Carecía de contundencia y efectividad.
Convoca al primer Referéndum Nacional sobre la política energética del país. A partir
de esta convocatoria se modifica la política de hidrocarburos en el país y las reglas de
juego que favorecían los intereses de las empresas petroleras. Se recupera la propiedad
de los hidrocarburos en boca de pozo para el Estado, mejoran sustancialmente los
ingresos para el Tesoro Nacional, se priorizan fines sociales para la inversión de estos
recursos, se define una política de industrialización de los hidrocarburos y su utilización
como elemento estratégico para la recuperación de nuestra soberanía marítima en las
relaciones con Chile.
2003 2004
CIUDADES OCT NOV DIC ENE FEB MAR ABR MAY J
LA PAZ 74 85 83 86 86 83 63 72
EL ALTO 67 88 76 83 85 76 80 60
COCHABAMBA 72 81 82 87 86 80 79 77
SANTA CRUZ 58 77 71 67 67 64 65 63
TOTAL 66 82 77 78 78 74 70 67
Resultados Nacionales
Porcentajes y totales parciales obtenidos a nivel nacional
:. Información de Referencia
N° de mesas habilitadas a nivel nacional : 20,606
N° de inscritos habilitados a nivel nacional : 4,458,293
Preguntas Si No Válidos Blanco Nulo Emitidos
Pregunta1 1788694 275742 2064436 289914 324168 2678518
Pregunta2 1913642 162130 2075772 260435 333924 2670131
Pregunta3 1793594 260610 2054204 329454 286625 2670283
Pregunta4 1055529 870772 1926301 457699 286106 2670106
Pregunta5 1179893 731021 1910914 445435 312918 2669267
1.- El Presidente Mesa convocó el día 9 de junio de 2005 a los miembros del
Alto Mando Militar a una reunión en Palacio de Gobierno. La reunión no tenía carácter
reservado.
Es tan burda la acusación y tan torpes los medios utilizados para sustentarla, que
la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados no observó los pasos necesarios
para poder convocar a un ciudadano a prestar una declaración informativa. De acuerdo a
la Constitución Política del Estado, a la Ley del Ministerio Público y al Reglamento
General de la Cámara de Diputados, se requiere una Resolución Camaral o un
requerimiento fiscal para poder iniciar una investigación congresal. Pero además, como
se trata de una investigación que involucra a un ex Presidente de la República que goza
de caso de corte, se necesitaría iniciar un Juicio de Responsabilidades para poder
esclarecer las denuncias sobre un supuesto golpe de Estado. Es llamativo que una
investigación que involucra a dos poderes del Estado se base en unas declaraciones
verbales de un Gral. y que no se haya tomado en cuenta las que yo formulé por escrito a
los medios de comunicación.
Esperemos que el MAS y sus aliados puedan rectificar esta conducta autoritaria y
dejar que la elección de los constituyentes se haga respetando los derechos y garantías
constitucionales. No es un favor que le pedimos al Presidente y su partido, es un
derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas, cuyo cumplimiento exigimos y
defenderemos. Sin estos mínimos requisitos, la Asamblea Constituyente quedará
desnaturalizada y con ella nuestra posibilidad de hacer las reformas que requiere nuestro
país.
tauromayu@hotmail.com
No pude resistir tener que soltar algunas verdades, que ahora, transcurrido el
tiempo, se pueden decir. Y es que entre el pedido del Ministro Villegas, que quiere
reformar la ley de hidrocarburos y la demanda del señor Morales Olivera de tener
aportes antes que conductas “enguerrilladas”, no me queda otra que refrescarles la
memoria, haber si así, despiertan a la realidad.
Segundo: las preguntas del Referéndum eran de corte estatista, es decir no admitían
duda acerca de la recuperación de la propiedad, la participación del 50 por ciento en el
valor de la producción y la refundación de YPFB en toda la cadena productiva. En este
sentido la ley se adecuó al Referéndum. El ex Presidente Mesa, quería una ley liberal
que burlara el Referéndum, pero deseaba utilizar el Referéndum para legitimar su
gobierno.
Ante esa posición política tan infantil, el Parlamento elegido el 2002, vale decir: MNR,
MIR, NFR, MAS, UCS y MITKA decidieron por mayoría, aprobar una ley que fue
mucho más allá de lo dispuesto en el Referéndum y que la desnaturalizó por completo,
convirtiéndola en un instrumento legal para evitar las inversiones, la racionalidad
técnica y confrontar al Estado con el sector.
Tercero: quien quiera aplicar una política hidrocarburífera con la ley 3058 sencillamente
está loco. No es posible. Eso lo saben quienes conocen de hidrocarburos. Es un absurdo
hecho norma, para fines políticos y no contiene elementos técnicos que permitan el
asentamiento, crecimiento y desarrollo de los hidrocarburos en Bolivia.
Cuarto: debo remarcar que esta ley fue votada en su totalidad por el MAS y que en todo
el proceso de aprobación el señor Evo Morales no estuvo presente, no dijo esta boca es
mía, no leyó un solo artículo de la ley y dudo que pueda entenderla.
Por eso cuando ahora, dicen que la ley es neoliberal o que no cumple con el mandato de
las organizaciones sociales (léase cocaleros, regantes y cooperativas mineras) basta leer
los Redactores de esa época o los medios escritos, para recordarles que fueron autores,
cómplices y encubridores de la ley.
En aras de la racionalidad, debo apoyar al Ministro Villegas cuando pide auxilio ante la
ley. Claro como cabeza rectora del sector, debe ser él, quien envié al Congreso una
nueva norma legal, ya que la actual no sirve para nada. Y para darle gusto al señor
Morales Olivera, flamante Presidente de YPFB, que de hidrocarburos sabe tanto como
Guillermo Arequipa, o don Chicho y Perico Pérez, le doy este aporte que él sabe es
cierto y le sugiero que comience reconociendo que lo que hicimos tenía fines políticos
no técnicos y administrativos ni menos de política hidrocarburífera.
Fue parte del equipo técnico encargado del diseño de la Ley de Participación
Popular, Subsecretario Nacional del área, Concejal Municipal en Santa Cruz de la
Sierra, docente universitario y consultor internacional en diferentes países de la región.
Columnista permanente, ha escrito ensayos especializados y tiene publicados dos libros.
Condujo programas de televisión dedicados al análisis político, filosófico y literario.
Fue Ministro de Participación Popular del gobierno de Carlos Mesa entre octubre de
2003 y enero de 2005.