Í

SALA POLÍTICO
ADMINISTRATIVA
ACCIDENTAL
 
PONENTE: OCTAVIO
SISCO RICCIARDI
Exp. Nº 11546
 
Mediante sentencia n° 2673 de 14 de diciembre de 2001, la Sala
Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia,
declaró procedente el
recurso de revisión interpuesto contra la sentencia n° 2522 de 1º de noviembre
de 2001, con fecha de
publicación de 6 de noviembre de 2001 de esta Sala
Político Administrativa, y en consecuencia anuló dicho fallo por ser
contraria
a los principios constitucionales y a la doctrina de esa Sala Constitucional,
sentada en el fallo n° 956, declarado el
1º de junio de 2001.
 
En ese sentido la Sala Constitucional ordenó remitir el presente
expediente a esta Sala Político Administrativa, a los
fines que se decida el
recurso contencioso administrativo de anulación, conjuntamente con amparo
constitucional,
interpuesto por las sociedades mercantiles DHL FLETES AEREOS, C.A, domiciliada en Caracas e inscrita en el
Registro
Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, el 25 de enero de 1980, bajo el n° 5, Tomo
14-A Pro., ZOOM INTERNATIONAL SERVICES, C.A.,
domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 1° de julio
de 1976, bajo el n° 54, Tomo 72-A Pro.,
DOCUMENTOS
MERCANTILES, S.A. (DOMESA), domiciliada en Caracas e inscrita en el
Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, el 5 de noviembre de 1975, bajo el n° 2, Tomo 58, JET
INTERNATIONAL, C.A.,
domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del
Distrito Federal y Estado Miranda, el 16 de marzo
de 1976, bajo el n° 19, Tomo 43-A, TRANSFERENCIAS
Y
ENCOMIENDAS ANGULO LOPEZ, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el
Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, el 4 de octubre de 1985, bajo el n° 40, Tomo 6-A Sgdo.,
REPRESENTACIONES MARCOS GONZALEZ-RMG
COURIER SERVICES, S.R.L.,
domiciliada en Caracas e
inscrita en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 14 de
noviembre de
1984, bajo el n° 52, Tomo 32-A Pro., MARIN, HURTADO Y ASOCIADOS, C.A.,
domiciliada en Caracas e inscrita en el
Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 28 de julio
de 1992, bajo el n°
16, Tomo 45-A Pro., TRANSPORTE
ENCOURIERS´S EXPRESS, C.A.,
domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro
Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 22 de enero
de 1991, bajo el n° 48, Tomo
10-A Sgdo., MENSAJEROS
ENCO-RECORDS, S.R.L.,  domiciliada en Caracas e inscrita en el
Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, el 11 de febrero de 1977,  bajo
el n° 28,  Tomo 29-A Sgdo.,
y
reconstitución de fecha 29 de noviembre de 1993, bajo el n° 7, Tomo 107-A
Sgdo., INTERNATIONAL BONDED
COURIERS DE
VENEZUELA, C.A., domiciliada en
Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción
Judicial del
Distrito Federal y Estado Miranda, el 3 de mayo de 1984, bajo el n° 54, Tomo
19-A Sgdo., MENSERVICA,
C.A., domiciliada en Caracas e inscrita
en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito
Federal
y Estado Miranda, el 24 de abril de 1970, bajo el n° 28, Tomo 40-A,
y  L.
GRATEROL ORGANIZACIÓN, C.A.,
domiciliada
en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y
Estado Miranda, el 22 de abril de 1993, bajo el
n° 76, Tomo 26-A Pro., VH-EXPRESS, C.A., domiciliada en Caracas y
constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la
Circunscripción Judicial del Estado
Carabobo, el 27 de julio de 1993, bajo el
n° 7, Tomo 10-A, TRANSPORTE DE VALORES
CARIBE, C.A.,
(TRANSVALCAR), domiciliada en Caracas y constituida mediante
documento inscrito por ante el Registro Mercantil de la
Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el día 5 de agosto de 1963, bajo
el nº 51, Tomo 25-Sgdo,
CORPODATA, C.A.,  domiciliada en Caracas y constituida
mediante documento inscrito en el Registro Mercantil de la
Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 2 de julio de 1973, bajo el
n° 78, Tomo 72-A,
TRANSVALCAR AIR
COURIER, S.A., (antes denominada IML AIR COURIERS DE VENEZUELA),
domiciliada en
Caracas y constituida mediante documento inscrito originalmente
en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del
Distrito Federal y
Estado Miranda, el 31 de octubre de 1985, bajo el n° 53, Tomo 25-A Sgdo. y,
posteriormente, en
Asamblea General Extraordinaria de fecha 18 de julio de
1989, se cambió la denominación quedando inserta en el Registro
Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 26 de
julio de 1989, bajo el n° 63,
Tomo 29-A 
Sgdo., MENSAJEROS RADIO WOLDWIDE,
C.A., domiciliada en Caracas y
constituida mediante
documento inscrito en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 13 de
julio
de 1988, bajo el n° 10, Tomo 19-A Sgdo., P.O.
BOX AIR INTERNATIONAL, C.A., domiciliada en Caracas y
constituida mediante
documento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal
y Estado Miranda, el 2 de septiembre de 1985,
bajo el n° 77, Tomo 48-A Sgdo., EXPRESOS
T.C., C.A., domiciliada en
Valencia y constituida mediante documento
inscrito en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado
Carabobo, el 7 de marzo de 1979, bajo el n° 81, Tomo 64-B Sgdo., FEDERAL EXPRESS HOLDINGS, S.A., constituida
de conformidad con las
leyes del Estado de Delaware, Estados Unidos de América y domiciliada en
Caracas, Venezuela,
según consta de inscripción realizada por ante en el
Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito
Federal
y Estado Miranda, el 24 de octubre de 1990, bajo el n° 27, Tomo 33-A Pro.,  AEROCAMIONES
DE
VENEZUELA, C.A., domiciliada en Caracas y constituida mediante documento
inscrito en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito
Federal y Estado Miranda, el 21 de noviembre de 1958, bajo el n° 38, Tomo 33-A,
modificados sus Estatutos por asientos sucesivos, siendo la última
modificación, en fecha 27 de junio de 1994, anotada bajo
el n° 10, Tomo 101-A
Pro., ENTREGAS VALEXPRESS, C.A.,
domiciliada en Caracas y constituida mediante documento
inscrito en el Registro
Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, el 27 de
enero de 1994, bajo el n° 29, Tomo 22-A Sgdo., y modificada
posteriormente, por ante ese mismo Registro, en fecha 20 de
septiembre de 1995,
bajo el n° 15, Tomo 409-A Sgdo., CARTEXPRESS,
C.A. (CARXPRECA), domiciliada en la ciudad
de Maracaibo, Estado Zulia y
constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la
Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el 25 de junio de 1992,  bajo el n° 46, Tomo 37-A, y COURRIER EXPRESS
J.E. 2007, C.A, domiciliada
en Caracas y constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil
Primero de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda,
el 29 de agosto de 1994, bajo el n° 32, Tomo 66-A-Pro,
contra las Resoluciones
n° 389 y 390 del 5 de diciembre de 1994, dictadas por el entonces Ministerio de
Transporte y
Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura).
I
ANTECEDENTES DEL
CASO
 
Mediante escrito de 15 de marzo de 1995, las sociedades
mercantiles DHL FLETES AEREOS, C.A,
domiciliada
en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 25 de
enero de 1980, bajo el
n° 5, Tomo 14-A Pro., ZOOM INTERNATIONAL
SERVICES, C.A., domiciliada en Caracas e
inscrita en el Registro Mercantil
de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 1° de
julio de 1976,
bajo el n° 54, Tomo 72-A Pro., DOCUMENTOS MERCANTILES, S.A. (DOMESA), domiciliada en Caracas e
inscrita
en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito
Federal y Estado Miranda, el 5 de noviembre de 1975,
bajo el n° 2, Tomo 58, JET INTERNATIONAL, C.A.,  domiciliada en
Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del
Distrito Federal y Estado Miranda, el 16 de marzo de 1976, bajo el n° 19, Tomo
43-A,
TRANSFERENCIAS Y ENCOMIENDAS
ANGULO LOPEZ, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro
Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda,
el 4 de octubre de 1985, bajo el n° 40, Tomo
6-A Sgdo., REPRESENTACIONES MARCOS GONZALEZ-RMG COURIER SERVICES, S.R.L., domiciliada en
Caracas e inscrita
en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y
Estado Miranda, el 14 de
noviembre de 1984, bajo el n° 52, Tomo 32-A Pro., MARIN, HURTADO Y ASOCIADOS, C.A., domiciliada en Caracas e
inscrita
en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y
Estado Miranda, el 28 de julio de 1992,
bajo el n° 16, Tomo 45-A Pro., TRANSPORTE ENCOURIERS´S EXPRESS, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita
en
el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y
Estado Miranda, el 22 de enero de 1991, bajo el n°
48, Tomo 10-A Sgdo., MENSAJEROS ENCO-RECORDS, S.R.L.,   domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro
Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 11 de
febrero de 1977,  bajo el n° 28, 
Tomo 29-A Sgdo., y reconstitución de fecha
29 de noviembre de 1993, bajo el n° 7, Tomo 107-A Sgdo.,
INTERNATIONAL BONDED COURIERS DE VENEZUELA, C.A.,  domiciliada en Caracas
e inscrita en el Registro
Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito
Federal y Estado Miranda, el 3 de mayo de 1984, bajo el n° 54, Tomo
19-A Sgdo.,
MENSERVICA, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil
Primero de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda,
el 24 de abril de 1970, bajo el n° 28, Tomo 40-A, y  L.
GRATEROL ORGANIZACIÓN,
C.A., domiciliada en Caracas e
inscrita en el Registro Mercantil Primero de la
Circunscripción Judicial del
Distrito Federal y Estado Miranda, el 22 de abril de 1993, bajo el n° 76, Tomo
26-A Pro., (en lo
sucesivo las
recurrentes) representadas por los abogados Humberto Briceño León y Alejandro
Lares Díaz, inscritos en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los
n° 13.946 y 17.680, interpusieron ante 
la  Sala Político Administrativa
de
la extinta Corte Suprema de Justicia, “...RECURSO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD contra las
Resoluciones del Ministerio de
Transporte y Comunicaciones números. 389 y 390, ambas de fecha 5 de diciembre
de 1994,
conjuntamente con AMPARO CONSTITUCIONAL, de conformidad con lo
establecido en el artículo 49 de la Constitución
de la República de Venezuela,
en concordancia con los artículos 2, 5 y 22 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y
Garantías Constitucionales (Ley de Amparo), por lesionar las
mencionadas resoluciones las garantías establecidas en los
artículos 224, 223,
68, 60 ord. 2°, 5°, 7° y 46 de la Constitución, relativas al principio de
legalidad tributaria, el derecho a
la defensa, el principio de la legalidad
sancionatoria y la garantía a la libertad económica...” (sic).

En fecha 16 de marzo de
1995, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha, se designó ponente a
la
Magistrada Hildegard Rondón de Sansó, a los fines de decidir la acción de
amparo. En fecha 14 de junio de 1995, se
reasignó la ponencia al magistrado
Alfredo Ducharne Alonzo.

            En fecha 3
de agosto de 1995, la Sala declaró con lugar la acción de amparo constitucional
ejercida como medida
cautelar en el recurso contencioso administrativo de
anulación interpuesto contra las Resoluciones n° 389 y 390 del 5 de
diciembre
de 1994, dictadas por el entonces Ministro de Transporte y Comunicaciones, hoy
Ministro de Infraestructura, con
votos salvados de los magistrados Hildegard
Rondón de Sansó y Humberto J. La Roche, y en consecuencia, ordenó
suspender
temporalmente las mencionadas Resoluciones, mientras se resuelve el recurso de
anulación conjuntamente
interpuesto.

            En fecha 9 de agosto de 1995, la Sala

pasó los autos al Juzgado de Sustanciación y en fecha 3 de octubre de 1995
admitió el recurso de nulidad interpuesto ordenando notificar mediante oficio a
los ciudadanos Fiscal y  Procurador
General
de la República. Asimismo, se ordenó librar el cartel a que hace
referencia el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia,
y oficiar al entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, solicitándole
la remisión del
expediente administrativo relacionado con el presente juicio.

            Mediante
diligencia de fecha 11 de octubre de 1995, la abogada Clementina De Castro
Castañeda, inscrita en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo
el número 54.502, actuando en su carácter de apoderada judicial de las
empresas
recurrentes, solicitó se notificara al Instituto Postal Telegráfico de
Venezuela (en lo sucesivo IPOSTEL) de la
mencionada sentencia, a los efectos de
su ejecución. Mediante auto de 17 de octubre de 1995, el Juzgado de
Sustanciación
acordó oficiar a IPOSTEL.

            Mediante escrito de fecha 23 de

enero de 1996, el abogado Humberto Briceño León, antes identificado, actuando
en
su carácter de apoderado judicial de las sociedades mercantiles VH-EXPRESS, C.A., domiciliada en Caracas y constituida
mediante documento
inscrito en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del
Estado Carabobo, el 27 de
julio de 1993, bajo el n° 7, Tomo 10-A, TRANSPORTE DE VALORES CARIBE, C.A.,
(TRANSVALCAR), domiciliada
en Caracas y constituida mediante documento
inscrito por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del
Distrito Federal y Estado Miranda el día 5 de agosto de 1963, bajo el nº 51,
Tomo 25-Sgdo, CORPODATA, C.A., 
domiciliada en Caracas y constituida
mediante documento inscrito en el Registro Mercantil de la Circunscripción
Judicial
del Distrito Federal y Estado Miranda, el 2 de julio de 1973, bajo el
n° 78, Tomo 72-A, TRANSVALCAR AIR
COURIER,
S.A., (antes denominada IML AIR COURIERS DE VENEZUELA),
domiciliada en Caracas y constituida mediante
documento inscrito originalmente
en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y
Estado
Miranda, el 31 de octubre de 1985, bajo el n° 53, Tomo 25-A Sgdo. y,
posteriormente, en Asamblea General Extraordinaria
de fecha 18 de julio de 1989,
se cambió la denominación quedando inserta en el Registro Mercantil de la
Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 26 de
julio de 1989, bajo el n° 63, Tomo 29-A 
Sgdo.,
MENSAJEROS RADIO WOLDWIDE,
C.A., domiciliada en Caracas y
constituida mediante documento inscrito en el
Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 13 de julio
de 1988, bajo el n°
10, Tomo 19-A Sgdo., P.O.
BOX AIR INTERNATIONAL, C.A., domiciliada en Caracas y constituida mediante
documento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el
2 de septiembre de 1985,
bajo el n° 77, Tomo 48-A Sgdo., EXPRESOS
T.C., C.A., domiciliada en Valencia y constituida
mediante documento
inscrito en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado
Carabobo, el 7 de marzo de
1979, bajo el n° 81, Tomo 64-B Sgdo., FEDERAL EXPRESS HOLDINGS, S.A., constituida de conformidad con las
leyes
del Estado de Delaware, Estados Unidos de América y domiciliada en
Caracas, Venezuela, según consta de inscripción
realizada por ante en el
Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal
y Estado Miranda, el
24 de octubre de 1990, bajo el n° 27, Tomo 33-A Pro.,  AEROCAMIONES
DE VENEZUELA, C.A., domiciliada en
Caracas y constituida mediante documento
inscrito en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito
Federal y Estado Miranda, el 21 de noviembre de 1958, bajo el n° 38, Tomo 33-A,
modificados sus Estatutos por asientos
sucesivos, siendo la última
modificación, en fecha 27 de junio de 1994, anotada bajo el n° 10, Tomo 101-A
Pro.,
ENTREGAS VALEXPRESS, C.A.,
domiciliada en Caracas y constituida mediante documento inscrito en el Registro
Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, el 27 de enero de 1994, bajo el n°
29, Tomo 22-A Sgdo., y modificada
posteriormente, por ante ese mismo Registro, en fecha 20 de septiembre de 1995,
bajo
el n° 15, Tomo 409-A Sgdo., y CARTEXPRESS,
C.A. (CARXPRECA), domiciliada en la ciudad de Maracaibo, Estado
Zulia y
constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la
Circunscripción Judicial del Estado
Zulia, el 25 de junio de 1992,  bajo el n° 46, Tomo 37-A, (en lo sucesivo
los terceros interesados) solicitó que las empresas
antes identificadas, sean
consideradas “... partes interesadas en
el recurso contencioso administrativo de nulidad que cursa
ante esta Sala con
el N° 11.546, contra las Resoluciones del Ministerio de Transporte y
Comunicaciones Nos. 389 y 390
ambas de fecha 5 de diciembre de 1994, publicadas
en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 4.812
Extraordinario de
fecha 12 de diciembre de 1994 (...). Dentro del lapso de ley, y para que en
caso que no se estime el
anterior pedimento, acudan (...) a hacerse
coadyuvantes de esta acción...” (sic).

            En fecha 23 de enero de

1996, el abogado Humberto Briceño León, antes
identificado, actuando en su carácter de
apoderado judicial de las empresas
antes aludidas, solicitó que se extendiera a sus representadas los efectos de
la sentencia
de fecha 3 de agosto de 1995 dictada por esta Sala. Asimismo,
solicitó de manera subsidiaria, que en caso de no ser
extendidos los efectos de
la sentencia de amparo cautelar a sus representadas, se suspendiera con
respecto a ellas los efectos
de las Resoluciones impugnadas.

            En fecha 24
de enero de 1996, la apoderada judicial de las empresas recurrentes, abogada
Clementina De Castro
Castañeda, mediante escrito solicitó que se pasara a
dictar sentencia definitiva sin las etapas procesales de relación, pruebas
e
informes, previa declaratoria de la presente causa como de mero derecho.
Asimismo, solicitó subsidiariamente, se
declarara la urgencia del caso, y en
consecuencia,  la reducción de los
lapsos procesales en el presente juicio, procediendo a
sentenciar sin más
trámites. Y el 25 de enero de 1996, el Juzgado de Sustanciación acordó pasar
los autos a la Sala, a los
fines del pronunciamiento correspondiente, por lo
que el 6 de febrero de 1996, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma
fecha se designó ponente a la magistrada Cecilia Sosa Gómez, a los fines de
decidir la reducción de lapsos.
 

            Mediante
escrito de fecha 22 de febrero de 1996, la ciudadana abogada Luisa Barbella de
Osorio, inscrita en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n°
48.312, actuando en su carácter de sustituta del Procurador General de
la
República, solicitó se declarara improcedente la petición de la
recurrente de tramitar el presente recurso como de mero
derecho en virtud de la
urgencia jurada por las recurrentes, sin la relación de la causa ni informes.
 
            Por auto
del 1° de octubre de 1996, se dejó constancia de la reconstitución de la Sala
Político Administrativa de la
extinta Corte Suprema de Justicia, ordenándose la
continuación del procedimiento en el estado en que se encontraba.
 
                      En decisión
de fecha 1° de octubre de 1996, la Sala declaró como partes en el presente
procedimiento a todas
aquellas empresas que concurrieron al llamado del cartel,
improcedente la extensión a las mencionadas empresas de los
efectos del amparo
cautelar acordado por esta Sala en fecha 3 de agosto de 1995 a las recurrentes,
con lugar la suspensión de
efectos de las Resoluciones impugnadas, improcedente
la solicitud de mero derecho y  con
lugar la declaratoria de urgencia
y la reducción de los lapsos procesales.
 
            En
fecha 7 de octubre de 1996, la Sala pasó los autos al Juzgado de Sustanciación
y por auto del 10 de octubre de
1996, dicho Juzgado acordó notificar a las
partes la continuación de la causa, de conformidad con lo establecido en el
artículo 233 del Código de Procedimiento Civil.
 
            Mediante
diligencia de fecha 17 de diciembre de 1996, el abogado Alejandro Lares Díaz,
antes identificado, en su
carácter de apoderado judicial de las empresas
recurrentes así como de las coadyuvantes, se dio por notificado, a los efectos
de la continuación de la causa.
 
            El 20 de
marzo de 1997, el Juzgado de Sustanciación acordó el pase del expediente a la
Sala, por lo que  en fecha 2
de abril de
1997, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha se designó ponente a
la magistrada Josefina Calcaño
de Temeltas, fijándose el quinto (5°) día de
despacho para comenzar la relación.
 

                      Mediante
escrito de fecha 15 de abril de 1997, las abogadas Josefa Urdaneta de Laouchez
y María Alejandra
Vásquez García, inscritas en el Inpreabogado bajo los n°
5.342 y 48.343, respectivamente, actuando en su carácter de
sustitutas del
ciudadano Procurador General de la República, solicitaron medida cautelar
innominada.

 
            En fecha 22
de abril de 1997, compareció la abogada María Alejandra Vásquez García, antes
identificada, actuando
en su carácter de sustituta del ciudadano Procurador
General de la República, a los fines de consignar la opinión de ese
Despacho,
en el sentido, de que fuese declarada sin lugar la acción de nulidad
interpuesta por las empresas recurrentes.
 
            En fecha 23
de abril de 1997, terminó la relación de la presente causa y la Sala dijo
“Vistos”.

 
            En
fecha 13 de mayo de 1997, comparecieron los apoderados judiciales de las
empresas recurrentes, a los fines de
consignar escrito contentivo de
observaciones al escrito de informes presentado por la sustituta del ciudadano
Procurador
General de la República de fecha 22 de abril de 1997.
 

            En fecha 3
de junio de 1997, compareció el apoderado judicial de las empresas recurrentes,
Humberto Briceño León,
a los fines de consignar documentación anexa que
demuestra que sus representadas han venido pagando a IPOSTEL por el
derecho de
habilitación la cantidad de seis mil bolívares (Bs. 6.000,00) semestrales, al
inicio de cada semestre conforme a lo
dispuesto en la Cláusula Tercera del
Contrato de Habilitación Postal. Igualmente, demuestra que sus representadas
han
cumplido cabal y oportunamente con lo dispuesto en el ordinal 4° del Anexo
I del Contrato de Habilitación Postal.
 
            En fecha 23
de octubre de 1997, compareció el ciudadano Iván Darío Badell González,
actuando en su carácter de
Fiscal General de la República, a los fines de
consignar la opinión de ese Despacho, en el sentido de que sea declarada
parcialmente con lugar la acción de nulidad interpuesta por las empresas
recurrentes, a lo cual el 16 de diciembre de 1997,
los apoderados judiciales de
las empresas recurrentes, consignaron escrito mediante el cual rechazan, niegan
y contradicen el
contenido del escrito de informes presentado por el ciudadano
Fiscal General de la República.
 
            El 29 de
julio de 1998, comparecieron los abogados Rafael Gómez Díaz, Manuel A. Gómez y
Adriana Lezcano,
inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo
los n° 1.541, 53.900 y 69.970 respectivamente, actuando en su
carácter de
apoderados judiciales de la sociedad mercantil COURRIER EXPRESS J.E. 2007,
C., domiciliada en Caracas y
constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal
y Estado Miranda, el 29 de agosto
de 1994, bajo el n° 32, Tomo 66-A-Pro, a los fines de solicitar que declare a
su
representada como parte en este procedimiento, que se suspendan con respecto
a ella los efectos de las Resoluciones
impugnadas, y en caso  de ser negado este pedimento, se acuerde
medida innominada, a favor de su representada, ordenando
a IPOSTEL se abstenga
de exigirle el cumplimiento de las Resoluciones impugnadas. Asimismo,
solicitaron que la Sala
anulara las Resoluciones impugnadas en el presente
recurso con base a todos los argumentos expuestos por las accionantes
en fecha
15 de marzo de 1995.
 

            Por auto de fecha 8 de marzo de 2000, se

ordenó la continuación de la causa en el estado en que se encontraba, y se
designó ponente al magistrado Carlos Escarrá Malavé.
 

En fecha 11 de abril de
2000, compareció el apoderado judicial de las empresas recurrentes, abogado
Alejandro Lares
Díaz, a los fines de solicitar que se dicte sentencia en la
presente causa, lo cual fue ratificado en 8 de febrero de 2001.
 

Por auto de fecha 14 de

febrero de 2001, se ordenó la continuación de la causa en el estado en que se
encontraba y se
reasignó la ponencia a la magistrada Yolanda Jaimes Guerrero.
           

En fecha 3 de abril de 2001,

el abogado César León Blanco, inscrito en el Inpreabogado bajo el número
18.849,
actuando en su carácter de Consultor Jurídico y apoderado de IPOSTEL,
consignó escrito mediante el cual solicitó se
declare consumada la perención en
la presente causa.

 
En fecha 1º de noviembre de 2001, la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia dictó sentencia
n° 2522,
publicada el 6 de noviembre de 2001, declarando consumada la perención, y en
consecuencia, extinguida la
instancia en la presente causa, así como el
decaimiento de la decisión cautelar dictada por esta Sala en fecha 3 de agosto
de
1995, mediante la cual se ordenó suspender temporalmente el contenido de las
Resoluciones n° 389 y 390 de fechas 5 de
diciembre de 1994, mientras se
resolviera el recurso de anulación conjuntamente interpuesto, así como la
decisión de fecha
1º de octubre de 1996, mediante la cual la Sala de conformidad
con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia, declaró
con lugar la solicitud de suspensión de los efectos de las Resoluciones
impugnadas.
 

En fecha 31 de enero de 2002 el abogado Luis Bouley Gallardo, apoderado

judicial de la empresa RAPID
INTERNATIONAL COURIER. C.A. domiciliada en
Caracas y constituida mediante documento inscrito en el Registro
Mercantil
Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda,
el 26 de julio de 1985, bajo el n° 6,
Tomo 24-A Sgdo, solicitó se declare a su
representada como parte interesada en el presente juicio de nulidad, así como
la
extensión de los efectos del amparo otorgado mediante sentencia de 28 de
junio de 1995 de la Sala Político Administrativa
del Tribunal Supremo de
Justicia.
  
Abierto el correspondiente cuaderno separado a objeto de tramitar las
inhibiciones propuestas por los Magistrados
naturales de la Sala y realizadas
las convocatorias de rigor, por medio de acta de 26 de agosto de 2003, se
constituyó la Sala
Político-Administrativa Accidental, quedando conformada por
Octavio SISCO RICCIARDI,
Presidente; Teodoro CORREA
APONTE,
Vicepresidente y María Luisa ACUÑA LÓPEZ,
Conjueza. En ese mismo acto se designó ponente al conjuez ad-
hoc Octavio SISCO
RICCIARDI quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
 
En fecha 17 de septiembre de 2003 el abogado Humberto Briceño León,
actuando en su carácter de apoderado
judicial de las recurrentes, consignó
escrito haciendo consideraciones finales con relación a la acción de nulidad
presentada
contra las Resoluciones cuestionadas.
 
En fecha 11 de diciembre de 2003, la Sala Accidental convocó a las partes
a celebrar acto de resolución alternativa
de controversias. Asistieron, el
apoderado judicial de las empresas recurrentes, la representación de la
Procuraduría General
de la República, representantes del Ministerio de
Infraestructura y el representante de IPOSTEL, quienes manifestaron su
imposibilidad de avenirse.
 
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
 
El presente recurso contencioso administrativo se inicia en razón de la
solicitud de declaratoria de
inconstitucionalidad e ilegalidad de las
Resoluciones n° 389 y 390 del 5 de diciembre de 1994, dictadas por el entonces
Ministerio de Transporte y Comunicaciones (rectius
Ministerio de Infraestructura).
 
Los fundamentos jurídicos alegados por los recurrentes en el recurso de
nulidad, se basan en razones de
inconstitucionalidad de las Resoluciones n° 389
y 390 al supuestamente lesionar las garantías establecidas en los artículos
224,
223, 68, 60 numerales 2, 5, y 7, y 69 de la derogada Constitución de la
República de Venezuela de 1961, los cuales
referían a los principios de la
legalidad tributaria, del derecho a la defensa, el principio de la legalidad
sancionatoria y la
garantía de la libertad económica.
 
En igual sentido, los recurrentes observan que existen supuestos vicios
de orden legal, a saber, artículo 4 del Código
Orgánico Tributario (hoy día
derogado por el vigente Código Orgánico Tributario de 5 de marzo de 2002);
artículo 37 del
Decreto con rango y fuerza de Ley sobre Concesiones de Obras
Públicas y Servicios Públicos Nacionales (denominada por
los recurrentes Ley de
Concesiones); párrafo único del artículo 16 de la Ley para Promover y Proteger  el Ejercicio de la
Libre Competencia, y;
violación de las normas internacionales de correo, así como acusan una supuesta
ausencia de base
legal.
 
En tal sentido pasa esta Sala Político Administrativa Accidental a
examinar los alegatos de fondo esgrimidos por los
recurrentes a fin de
determinar la procedencia o no de la nulidad de las Resoluciones n° 389 y 390
de 5 de diciembre de
1994, dictadas por el entonces Ministerio de Transporte y
Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura), las cuales
aparecieron
publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela n° 4.812
Extraordinario de 12 de diciembre de
1995.
 
I.-
DE LAS RESOLUCIONES IMPUGNADAS
 
En razón del presente recurso contencioso administrativo de nulidad de
las Resoluciones señaladas, pasa esta Sala
Político Administrativa Accidental a
conocer de los alegatos de los recurrentes.
 
La Resolución
n° 389 dispone textualmente lo siguiente:
 
Por disposición del ciudadano Presidente de
la República, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 19 y 20 de la
Ley de Correos y 16, literal “c” de la Ley que crea el Instituto Postal
Telegráfico
de Venezuela (IPOSTEL) y en concordancia con lo establecido en los
artículos 3, 20, 21, y 22 del
Reglamento de la Ley de Correos y 13 del
Reglamento sobre Concesión de los Servicios de Correos,
 
RESUELVE
 
Artículo 1-. Conforme a la Ley de Correos y
su Reglamento, y al Reglamento sobre Concesión de los
Servicios de Correo, las
Empresas privadas de Correos, autorizadas o habilitadas por el instituto Postal
Telegráfico de Venezuela, estampar en el deber estampar el Franqueo Postal
obligatorio en cada una de
las piezas de correspondencia o piezas postales de
hasta dos (2) kilogramos que circule por ellas, antes
de proceder a su
movilización.
Artículo 2.- Para la estampación del
Franqueo Postal al cual se refiere el artículo anterior, las Empresas
privadas
de Correos o de Transporte autorizadas o habilitadas por el Instituto Postal
Telegráfico de
Venezuela están en la obligación de utilizar maquinas
franqueadoras.
Las empresas que no están equipadas con
máquinas franqueadotas en el momento, dispondrán de un
plazo de noventa (90)
días, contados a partir de la publicación de esta Resolución para hacerlo.
Durante
este plazo deberán hacer uso de las estampillas postales para el debido
franqueo.
Artículo 3.- La estampación del Franqueo
Postal obligatorio de cada pieza de correspondencia o pieza
postal de hasta dos
(2) kilogramos, al cual están obligadas la Empresas privadas de Correo o
Transporte
o habilitadas por el Instituto Postal Telegráfico de Venezuela,
deberá contener: el monto del Franqueo
Postal, el número de la autorización o
habilitación y el nombre o razón social de la empresa autorizada o
habilitada.
Artículo 4.- La utilización de maquinas
franqueadotas por parte de las Empresas privadas de correo o de
Transporte
autorizadas o habilitadas por el Instituto Postal Telegráfico de Venezuela,
estará sujeto a
Normas y Procedimientos establecidos por dicho Instituto para
el uso de las maquinas franquedoras en
general.
Artículo 5.- Conforme se desprende de lo
dispuesto en la Ley de Correos y su Reglamento, se entiende por
Franqueo Postal
el pago obligatorio del Porte que causa cada una de las piezas de
correspondencia o
piezas postales, de acuerdo con la aplicación de las Tarifas
autorizadas por el Ejecutivo Nacional para el
Servicio Público Nacional de
Correos prestados por el Estado.
Artículo 6.- Las Tarifas para el Franqueo
Postal Obligatorio por cada pieza de correspondencia o pieza
postal de hasta
dos (2) kilogramos que circule a través de las Empresas privadas de Correos o
de
Transporte, autorizadas o habilitadas por el Instituto Postal Telegráfico de
Venezuela, serán las mismas
que se aplican a las piezas de correspondencia o
piezas postales de hasta dos (2) kilogramos que circulan
por el Servicio
Público de Correos prestado por el Instituto Postal Telegráfico de Venezuela,
en el
Territorio Nacional.
Artículo 7.- Todas las piezas de
correspondencia o piezas postales de hasta dos (2) kilogramos que las
Empresas
privadas de Correo o Transporte autorizadas o habilitadas por el instituto
Postal Telegráfico
de Venezuela movilicen desde el exterior con destino a
Venezuela tendrán que ser previamente
nacionalizadas, para lo cual deberán
estampar y pagar el franqueo postal obligatorio de acuerdo con las
Tarifas
fijadas para el Servicio Público de Correos nacional.
Artículo 8.-  A las Empresas privadas de Correo o Transporte autorizadas o
habilitadas por el Instituto
Postal Telegráfico de Venezuela que no cumplan con
lo establecido en esta Resolución, les será revocada
de pleno derecho la
autorización o habilitación por el Instituto postal Telegráfico de Venezuela.
Artículo 9.-  Se deroga la Resolución de este Despacho Nro. 140 de fecha 09 de
junio de 1993, publicada
en la Gaceta Oficial Nro. 35.231 del 11 de junio de
1993.
 
La Resolución nº 390 establece
textualmente lo siguiente:
 
Por disposición del ciudadano Presidente de
la República, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 20 de la Ley de
Correos y 16, literal “c” de la Ley que crea el Instituto postal Telegráfico de
Venezuela (IPOSTEL) y en concordancia con lo establecido en el artículo 10 del
Reglamento sobre
Concesión de los Servicios de Correos.
 
RESUELVE
 
Artículo 1°.  Se autorizan los montos fijados por el Directorio del Instituto Postal
Telegráfico de
Venezuela (IPOSTEL) para el otorgamiento de la Concesión o
Habilitación para los servicios de correos
y para su respectiva renovación en
la forma siguiente:
a) La cantidad de OCHOCIENTOS CINCUENTA MIL
BOLIVARES (Bs. 850.000,00) por el derecho de
habilitación o renovación en el
caso de las empresas de correos privadas ya establecidas.
b) la cantidad de DOSCIENTOS CINCUENTA MIL
BOLIVARES (Bs. 250.000,00) para los pagos
semestrales posteriores, válido para
las nuevas concesiones como para las ya existentes.
Artículo 2°. En el caso de otorgamiento de
una concesión o habilitación para los servicios de correo, el
monto fijado en
el literal a) del artículo 10, será pagado por las empresas privadas de correo
o
transportes solicitantes mediante cheque de gerencia, no endosable a nombre
del Instituto Postal
Telegráfico de Venezuela, de la siguiente forma:
a) En la oportunidad de solicitar
autorización o habilitación, o en la oportunidad de solicitar la
renovación, la
cantidad correspondiente al veinte por ciento (20%) del monto total fijado.
Dicha cantidad
estará destinada a cubrir los costos originados por la
tramitación y en consecuencia, no será devuelta
por el Instituto Postal
Telegráfico de Venezuela a la empresa solicitante en caso de no ser aprobada
dicha
solicitud.
b) Al momento de ser otorgadas la concesión
o habilitación, la cantidad correspondiente al ochenta por
ciento (80%) del
monto total fijado.
Artículo 3°. El monto fijado en el literal
b) del artículo 1°, será pagado semestralmente por las empresas
privadas de
correos o de transporte autorizados o habilitados por el Instituto Postal
Telegráfico de
Venezuela, mediante cheque de gerencia, no endosable, a nombre
del Instituto Postal Telegráfico de
Venezuela.
Artículo 4°. A los fines del pago semestral,
al cual se refiere el artículo 3°, se consideraran dos semestres
en el año: el
primer semestre se iniciara el primero de y finalizará el 30 de junio. El
segundo semestre se
iniciará el 1° de julio y finalizará el 31 de diciembre. En
consecuencia:
a) La cantidad correspondiente al primer
semestre de cada año, deberá ser pagada al Instituto Postal
Telegráfico de
Venezuela, durante los primeros cinco (5) días hábiles del mes de enero de cada
año.
b) La cantidad correspondiente al segundo
semestre de cada año, deberá ser pagada al Instituto Postal
Telegráfico de
Venezuela, durante los primeros cinco (5) días hábiles del mes de julio de cada
año.
c) En el caso de nuevas concesiones o
habilitaciones otorgadas, deberán ajustarse a la forma de pago
indicada en los
literales a) y b); en el entendido de que el pago semestral corresponderá al
semestre en
curso.
Artículo 5°. El pago por parte de las
empresas de correos privados o de transporte al Instituto Postal
Telegráfico de
Venezuela de los montos fijados en el artículo 1°, no las exime del pago del
franqueo postal
al cual están obligados conforme a la Ley de Correos y su
Reglamento, y al Reglamento de Concesión de
los Servicios de Correos.
Artículo 6°. Las cantidades indicadas en el
artículo 1° apartes a) y b) de está resolución, podrán ser
revisadas y
modificadas anualmente por el Directorio del Instituto Postal Telegráfico de
Venezuela, en
base al Índice de Precios al Consumidor del Área Metropolitana de
Caracas del Banco Central de
Venezuela.
 
Las recurrentes denuncian que la Resolución nº 389 está viciada por
violar el principio constitucional de la legalidad
tributaria; que la misma
carece de base legal –al igual que la Resolución nº 390 manifiestan-; quebranta
el principio de la
legalidad sancionatoria así como el derecho a la defensa;
igualmente denuncian que las Resoluciones nº 389 y 390
transgreden el principio
de igualdad, justicia y proporcionalidad ante las cargas públicas. Por otra
parte, las recurrentes
alegan que la Resolución nº 390 violó el derecho a la
defensa como la Ley de Concesiones. Finalmente, atacan los actos
administrativos contenidos en las Resoluciones 
nº 389 y 390, por estar viciadas al abusar de la posición de dominio así
como atentatorias de normas contenidas en Convenios y Tratados Internacionales
en materia de correo.
 
            A.-
DE LA VIOLACIÓN A LA RESERVA LEGAL TRIBUTARIA
 
1.- Las recurrentes señalan que por medio de la Resolución nº 389 se
violó en su desmedro el principio de la reserva
legal, según el cual todo
tributo debe ser establecido previamente por ley antes de ser pechado por la
Administración
tributaria.
 
Tal principio se encontraba consagrado en la Constitución de la República
de Venezuela de 1961, en su artículo 224
que señalaba:
 
Artículo
224.- No podrá cobrarse ningún
impuesto ni otra contribución que no estén establecidos por
ley, ni concederse
exenciones ni exoneraciones de los mismos sino en los casos por ella misma
previstos.
 
En este mismo orden de ideas, el derogado Código Orgánico Tributario de
1994 refería:
 
Artículo
4.- Sólo a la ley corresponde regular con sujeción a las normas
generales de este Código, las
siguientes materias:
1.- Crear,
modificar o suprimir tributos; definir el hecho imponible, fijar la alícuota
del tributo, la base
de su cálculo e indicar los sujetos pasivos del mismo;
 
Este principio de la reserva legal tributaria hoy día se encuentra
consagrado de igual manera en la vigente
Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela de 1999, y en el nuevo Código Orgánico Tributario de
2002 en sus
artículos 317 y 3 respectivamente. Esto implica que sólo mediante
ley podrán crearse tributos, sean estos impuestos, tasas o
contribuciones
especiales. Exclusivamente la ley podrá imponer a los contribuyentes una
obligación tributaria y la
Administración tributaria (en su sentido más lato)
tendrá potestad para recabar esos gravámenes, en la medida que la ley se
lo
permita.
 
Dicha figura, analizada desde el punto de vista del contribuyente,
representa una garantía para éste, por cuanto
prohíbe a la Administración
cobrar impuestos, tasas u otras contribuciones que no hayan sido previamente
establecidas
mediante ley, lo cual constituye indudablemente una seguridad
jurídica para el administrado.
 
 
2.- En este orden de ideas, esta Sala Político Administrativa Accidental
considera necesario estudiar la actividad del
correo a la luz de los conceptos
emanados de la doctrina, normativa y jurisprudencia, bajo el marco conceptual
del servicio
público.
 
El servicio público puede ser definido como la actividad administrativa
de naturaleza prestacional destinada a
satisfacer necesidades colectivas de
manera regular y continua, previamente calificada como tal por un instrumento
legal,
realizada directa o indirectamente por la Administración Pública y por
tanto, sometido a un régimen de Derecho público.
(José PEÑA SOLÍS. “La Actividad Administrativa de Servicio Público:
Aproximación a sus Lineamientos Generales”, en
“Temas de Derecho
Administrativo. Libro Homenaje a Gonzalo Pérez Luciani”. Vol. I. Tribunal
Supremo de Justicia.
Colección Libros Homenaje nº 7. Caracas, 2002. Pág. 433).
 
Los servicios públicos contienen una serie de elementos que los
caracterizan, entre los que están la actividad
prestacional, la satisfacción de
necesidades colectivas (o la vinculación al principio de la universalidad del
servicio), la
regularidad y continuidad del servicio, la calificación por ley
de la actividad como servicio público (publicatio),
la gestión
directa o indirecta de la
Administración Pública, y su consecuencial régimen de Derecho público.
 
Así, la Constitución señala de manera directa y expresa en el artículo
156, que el régimen de correo es un servicio
público.
 
Artículo 156.
Es de la competencia del Poder Público Nacional:
(...)
28. El régimen del
servicio de correo y de las telecomunicaciones, así como el régimen y la
administración del espectro electromagnético. (Énfasis añadido).
 
En este sentido, la publicatio
se cumple de manera absoluta, cuando la propia Carta Magna otorga al régimen de
correo carácter de servicio público. Tal situación es confirmada por la Ley de
Correos de 1958.
 
Artículo
1.- El Correo es un servicio público prestado exclusivamente por el
Estado que se regirá por
las disposiciones de la presente Ley y sus Reglamentos
y por las Convenciones, Acuerdos y Tratados
Postales ratificados por la Nación.
(Énfasis añadido).
 
Ahora bien, en este orden de ideas, es de hacer notar que las nuevas
tendencias en materia de correo han conllevado a
la necesidad de regular, desde
el punto de vista jurídico, las diversas modalidades y en este sentido, una de
ellas viene dada
por la posibilidad de que el Estado, en este caso la
Administración concurra junto con los particulares en la prestación de los
servicios públicos. En efecto, la doctrina del Derecho administrativo reconoce
tales tendencias bajo el concepto del llamado
nuevo servicio público, el cual tiene como característica
fundamental la liberalización de los
servicios públicos por parte del
Estado.
 
Con este proceso de liberalización se reformula el principio de gestión
de los servicios públicos, mediante el cual el
Estado se reservaba la
prestación del servicio de manera absoluta. Así, la liberalización de los
servicios públicos implica la
revisión de ese concepto tradicional dispuesto en
el artículo 1º de la Ley de Correos a las nuevas realidades socio-
económicas,
operándose de esta manera  un cambio
significativo del sistema tradicional del servicio de correo donde exista
un
sistema abierto, presidido por la libertad de empresa, con determinadas
obligaciones o cargas de servicio público y en
régimen de competencias abiertas
como cualquier otra actividad comercial o industrial.
 
Así, el Estado traslada la prestación del servicio a los particulares,
mediante concesiones y deja de ser el prestador
exclusivo del servicio para ser
el ente regulador de esos particulares que prestan dichos servicios –pudiendo
concurrir el
Estado igualmente-, todo ello enmarcado dentro de las
consideraciones del nuevo Estado Social y Democrático de Derecho
y de Justicia.
 
 Sin embargo, es necesario destacar que el hecho que exista liberalización
de los servicios públicos no implica que el
Estado se desentiende de los
mismos, sino que actúa como ente regulador y organizador de las políticas
públicas de
prestación de servicios básicos.
 
En este sentido, la exposición de motivos de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela es bastante
clara:
 
“...el Estado no está ausente, tiene un
papel fundamental como ente regulador de la economía (...) se
plantea un
equilibrio entre el Estado y mercado, en razón de que el problema no es más
Estado o
menos Estado, sino un mejor estado y el mercado no es un fin en si
mismo, sino un medio para
satisfacer las necesidades colectivas, ese equilibrio
debe prevalecer entre productividad y solidaridad,
entre eficiencia económica y
justicia social, dando libertad a la iniciativa privada y preservando el
interés colectivo”.
 
Por otra parte, desde el punto de vista de la doctrina extranjera, el
régimen de la regulación económica se encuentra
orientado a interferir en las
conductas de los agentes económicos, a fin de eliminar los costos de
transacción, y simulando,
de esta forma, la existencia de un mercado plenamente
competitivo donde el mismo no existe (Oscar AGUILAR
VALDEZ.
“Entes Reguladores de Servicios Públicos” en VI Jornadas de
Derecho Administrativo Allan Randolph BREWER
CARIAS”. El Nuevo Servicio Público. Tomo I Fundación Estudios de Derecho
Administrativo, Caracas 2002. Pág. 164).
 
La tendencia actual del Estado en materia de prestación de servicios
públicos viene determinada por una
participación de éste en las actividades de
interés general que no siempre es directa, lo que no significa que se pierde o
retire
–ni debe hacerlo- sino que actúa de manera tal que coadyuva una
competencia efectiva entre los distintos agentes
económicos, por medio de un
ordenamiento jurídico justo que ordena y disciplina la participación e
iniciativa privada, al
establecer cuándo y cómo se deben corregir las
deficiencias del mercado, en aras de satisfacer el interés general.
 
Esto trae como consecuencia la necesidad de la conformación de una
autoridad administrativa reguladora que tenga
competencias, funciones y
atribuciones ubicadas dentro del llamado Estado regulador. Por ende, el tema de
los servicios
públicos sigue teniendo un carácter predominantemente de Derecho
público, ya que a pesar que la propensión práctica ha
llevado a liberalizar los
servicios públicos y dejar la prestación en manos de particulares, existe un
control y una regulación
por parte del Estado, la cual ordena, reglamenta y
disciplina la actividad de esos entes privados prestadores de servicios
públicos, de conformidad con ese Estado regulador.
 
Así, dentro del nuevo marco de Estado Social Democrático de Derecho y de
Justicia “mediante el régimen de
concesiones, el Estado y los entes que lo conforman pueden permitir a
particulares la explotación de recursos naturales
propiedad de la Nación o de
esos entes, así como la prestación de servicios de naturaleza pública, pero
estas concesiones
no pueden ejercerse sino adecuándolas al interés público,
como lo señala el artículo 113 constitucional así como al interés
social,
motivo por el cual ni los derechos que se le otorguen, ni la actitud de los
concesionarios pueden tener una
connotación distinta a la del Estado, y dentro
de un Estado Social la concesión no puede estar destinada a aumentar el
desequilibrio entre las clases, o entre el Estado y los ciudadanos.  Las normas sobre responsabilidad social,
recogidas en
los artículos 299 y 326 constitucionales, a juicio de esta Sala
son claras al respecto”. (Sentencia de la Sala Constitucional
de 24 de
enero de 2001. Caso: Créditos indexados. Ponente magistrado Jesús Eduardo
Cabrera Romero).
 
 En este orden de ideas, el Estado no pierde su condición de gestor de la
prestación de los servicios públicos y de
interventor en los casos en que el
interés general lo amerite. No en vano, BREWER
CARÍAS al señalar la noción de servicio
público aclara que los
particulares no tienen derecho a
desarrollarlas libremente. (Allan R. BREWER
CARÍAS. “El
Régimen Constitucional de los Servicios Públicos” en “VI
Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo”. Ob. Cit.
Pág. 23). Por
tanto, a juicio de esta Sala Político Administrativa Accidental los
particulares detentan el derecho a prestar un
servicio público que ha sido dado
en concesión, pero el Estado no puede desvincularse de tal situación, sino que,
por el
contrario, en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho y de
Justicia, consagrado en el artículo 2 de la
Constitución, este debe ser
vigilante de cómo los particulares prestan tales servicios y así regular y
controlar dicha gestión.
 
3.- Del análisis de los elementos de autos se desprende que las empresas
recurrentes gozan de una concesión para el
servicio de correo privado, ya que
así expresamente lo reconocen y se desprende igualmente de autos que, conforme
a los
contratos de habilitación postal convenidos con IPOSTEL, el servicio de correo le es inherente al
Estado, ya que es
exclusivo y reservado a éste, de conformidad con el
artículo 136 numeral 22 de la Constitución de la República de
Venezuela de 1961
--vigente para la época de la interposición de la acción de nulidad intentada--
así como el artículo 1 de la
Ley de Correos. Por tanto, toda prestación de los servicios
de correos por parte de personas distintas al Estado, requerirá de
la concesión
otorgada por IPOSTEL, previa opinión favorable del Ministerio de
Infraestructura, entendiéndose por servicio
de correo la recepción, expedición, transporte y distribución de
correspondencia o piezas postales que no excedan de dos
kilos. (artículos 1
y 2 del Reglamento sobre Concesión de los Servicios de Correos dictado mediante
Decreto nº 2180 de 28
de julio de 1983, publicado en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela nº   32.784 de 8
de agosto de 1983).
 
Ahora bien, la Administración puede valerse de particulares para prestar
el servicio de correos, tal como lo dispone el
artículo 13 de la Ley de
Correos; es decir, la Administración puede otorgar concesiones a particulares
para que exploten ese
espectro económico perteneciente a la Nación siendo éstas
las convenciones por las cuales una persona pública (concedente)
encarga a otra
persona (concesionario) la explotación de un servicio público mediante una
remuneración determinada por los
resultados financieros de la operación. (Andre
DE LAUBADERE, Frank MODERNE.
“Traitè des Contrats Administratifs”.
Vol. I. L.G.D.J. Paris, 1983. Pág. 283). El particular
actúa bajo la dirección y control de la Administración, ya que el poder
de
imperio del ente concedente no se transfiere (Ramón PARADA. “Derecho Administrativo”. Tomo I. Parte General.
Duodécima edición. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales. Madrid, 2000.
Pág. 306), por lo que subsiste una relación
de derecho público, aún cuando el
concedente se vincule de manera directa con el usuario por meras normas de
derecho
común.
 
4.- Ahora bien, para esta Sala Político Administrativa Accidental, la
concesión implica la transferencia de derechos y
deberes al concedente. La
Administración faculta por medio del contrato administrativo a que el
particular concesionario
explote la prestación de un servicio público que en
principio debió ejercer el Estado pero que, por razones de distinta índole
decidió compartirla con los particulares, los que efectivamente realizan dicha
prestación.
 
Empero, esto implica de igual manera la transferencia de los deberes que
la Administración tenía al momento de
prestar el servicio público. A tal
efecto, si la Administración prestaba el servicio y debía cobrar un franqueo al
usuario del
servicio público, el concesionario deberá de la misma manera
realizar ese cobro. En ese sentido, es determinante analizar si
la
Administración debe cobrar el denominado franqueo postal, por lo que es capital
estudiar la naturaleza jurídica de dicha
figura.
 
 5.- El franqueo postal, posee varias acepciones, entre ellas: “Eximir de contribución o tributo; pagar el
porte de la
correspondencia y paquetes postales; y también adosar los sellos a
aquella o a estos; pago del porte postal y colocación de
los sellos en cartas y
demás envíos por correo”. (Guillermo CABANELLAS.
“Diccionario Enciclopédico de Derecho
Usual”. Tomo III. Editorial Heliasta,
S.R.L. Buenos Aires, 1979. Pág. 415).
 
En criterio de las recurrentes el franqueo postal no es más que un
tributo. En efecto, los recurrentes consideran que la
Administración impone y
crea una tasa a los usuarios que deben pagar a través del concesionario.
 
Ahora bien, de conformidad con el artículo 1 de la Ley de Correos, el
correo es un servicio público prestado,
exclusivamente por el Estado; es decir,
que como contraprestación de ese servicio se paga un franqueo, que viene a ser
el
pago por el porte de la correspondencia al momento de su circulación. En ese
sentido, el artículo 20 del Reglamento de la
Ley de Correos establece los tipos
de tasas que deben pagarse, por la clase de correspondencia y, además añade que
estas se
pagarán en timbres postales.
 
Artículo 20.- Salvo las excepciones que establece el artículo 17 de la Ley, toda
correspondencia que
curse por Correo causará una o varias de las siguientes
tasas: ordinaria, certificada y aérea, que
fijará el Ministerio de Trabajo y de
Comunicaciones, por Resolución especial.
Las tasas de los servicios especiales como
los de Giros Postales, Envíos Contra Reembolso, Valores
declarados u otros, se
determinarán en sus correspondientes Decretos Reglamentarios.
Las tasas se pagarán en timbres fiscales.
 
De allí, deducen las recurrentes que el franqueo impuesto en la
Resolución n° 389 es una verdadera tasa.
 
8.- Por su parte el artículo 19 de la Ley de Correos establece:
 
Artículo 19.- El franqueo previo de la correspondencia es
obligatorio y puede hacerse mediante
estampillas, estampaciones mecánicas el
sello oficial o en las demás formas que establezca el
Ejecutivo Nacional.
 
De la norma precedentemente señalada se evidencia que es inherente para
la plena circulación de la correspondencia
el estampar el franqueo postal, el
cual como lo señala la Ley de Correos es de carácter obligatorio. Así, al
establecerse la
obligación de franqueo postal no se distingue entre quien
preste el servicio, por lo que debe cumplirlo todo el que gestione el
servicio
público de correo.
 
Como ya se había señalado anteriormente, la Administración al conceder el
derecho a prestar un servicio público,
también transfiere ciertas prerrogativas
y ciertos deberes. Si la ley no establece una diferenciación entre quién deba
estampar
el franqueo postal previo a la correspondencias, debe entenderse que
no existe diferencia entre quien preste el servicio –sea
la Administración o
sea un concesionario de ella-. Luego, quien preste el servicio debe cumplir con
la obligación de
estampar dicho franqueo, por lo que si la Administración para
el prestar el servicio público de correo se encuentra sujeta a
estampar el
franqueo a toda pieza de correspondencia inferior a dos kilos, entonces también
debe hacerlo el concesionario.
Por tanto, la obligación de imprimir el franqueo
postal se extiende tanto a IPOSTEL como a las empresas concesionarias, ya
que
este franqueo –se insiste- es inherente a la actividad prestacional de correo.
 
 De lo antes expuesto se desprende que la obligación de estampar un
franqueo postal es anterior a la existencia de las
Resoluciones n° 389 y 390
del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, por lo que mal podría señalarse
que ese
Ministerio creó mediante actos administrativos una obligación
tributaria. En efecto, la Ley de Correos establece la
obligación de estampar el
franqueo, lo cual debe ser cumplido por el prestador del servicio público que
estuviese frente a la
prestación del mismo, en este sentido, la Ley prevé la
tarifa a percibirse y se confiere a una autoridad pública el poder de
establecerla y fijar el precio (José CANASI.
“Derecho Administrativo”. Vol. II. Ediciones Depalma. Buenos Aires, 1974.
Pág.
71).
 
Por otra parte, la Administración tiene las más amplias facultades para
imponerle a sus concesionarios esas
obligaciones ya que, si bien por medio de
las concesiones la Administración delega un poder jurídico para la prestación y
realización de un servicio público –como lo es el correo-, no es menos cierto
que esa delegación no implica que el
concedente renuncie al ejercicio de las
facultades inherentes a ella, puesto que se le atribuye al concesionario
solamente las
indispensables para la realización del servicio reservándose sus
poderes de intervención y control.
 
Entonces se tiene que, la situación del concesionario está determinada
por las cláusulas del contrato por una parte y
por los Reglamentos que dicte la
Administración por la otra. Por tanto, en cualquier momento la Administración
puede
reglar el servicio de correo por medio de actos administrativos que
modifiquen el contrato administrativo y la relación con
los concesionarios,
respetando por supuesto el equilibrio económico y financiero del contrato a fin
de no menoscabar los
derechos de los concesionarios. Señalado esto, se
evidencia que la obligación del franqueo postal surge de la propia Ley de
Correos en su artículo 19 y es inherente a la prestación de este servicio por
lo que el Ministerio de Transporte y
Comunicaciones al dictar la mencionada
Resolución lo hizo en aplicación directa de la Ley eiusdem, con el fin
de reglar el
servicio ya que posee esa potestad.
 
9.- La doctrina diferencia en torno al pago que hacen los particulares a
quien preste un servicio público no inherente
a la soberanía del Estado –como
lo sería el de correo, por ser éste susceptible de ser concedido a
particulares-, entre las
figuras del precio
público y el precio privado, para
diferenciarlo de la tasa o contribución que se paga por el servicio
prestado
directamente por el Estado en virtud de su potestad tributaria. En este mismo
sentido se pronuncia el profesor
PEÑA
SOLÍS al señalar que “En general se
admite que la tarifa carece de naturaleza tributaria, motivo por el cual no
puede ser conceptuada ni como un impuesto, ni como una tasa, sino como un
precio, que generalmente es denominado
público, atendiendo a los mecanismos
de su fijación”. (PEÑA SOLÍS, José “La Actividad Administrativa de
Servicio
Público...” Ob. Cit. Pág. 464). (Énfasis añadido).
 
Así, estima esta Sala Político Administrativa Accidental que las
prestaciones que realizan los particulares en
retribución de un servicio tienen
siempre la naturaleza jurídica de un precio, ya sea que el servicio se preste
por un particular
o por el Estado en régimen de libre competencia. Lo que el
Estado percibe como contraprestación del bien que suministra en
su calidad de
prestador de un servicio no puede tener jurídicamente otra naturaleza que la
del precio, idéntica a la de los
precios que el consumidor paga a un productor
de servicios privado.
 
Este criterio ayuda a distinguir y distanciar los conceptos de tasa y
precio. Para la doctrina uruguaya la fuente de
creación de cada una de ellas
basta para separar una figura de la otra, señalándose que la ley crea la tasa
mientras que el
acuerdo de voluntades hace nacer el precio (Ramón VALDÉS COSTA. “Curso de Derecho
Tributario. Ediciones Depalma.
Marcial Pons. Editorial Temis. Santa Fe de
Bogotá, 1996. Pág. 141). Así, tasa vendría a ser el tributo cuyo presupuesto de
hecho o generador se caracteriza por una actividad jurídica específica del
Estado hacia el contribuyente y cuyo resultado se
destina a las necesidades del
servicio correspondiente, determinadas de acuerdo a los fines perseguidos con
su
establecimiento. Las tasas corresponden a aquellos servicios inherentes al
Estado que no se conciben prestados por los
particulares, dada su íntima
vinculación con la noción de soberanía que rige en cada lugar y tiempo. Sin
embargo, no es tasa
la contraprestación recibida del usuario en pago de
servicio no inherente al Estado. Es decir, no se considera tasa la
obligación
de pagar el porte postal en la distribución de correspondencia por empresas
privadas en las que no hay ninguna
prestación estatal.
 
En el caso de autos, la pretendida denominación que esgrimen las
recurrentes al atribuirle carácter de tributo,
específicamente de tasa, a las
tarifas de los servicios públicos de tributos, es indebida. En los servicios
públicos inherentes al
Estado siempre se está frente a servicios de naturaleza
jurídica, inseparables del Estado y por lo tanto en principio gratuitos,
salvo
que una ley los grave con un tributo. En cambio, en estos otros servicios de
carácter económico, en los que rige el
principio de la onerosidad, su
remuneración puede ser fijada por un acto administrativo. En efecto, la
Administración
Pública tiene la competencia de determinar la tarifa de la
prestación de un servicio público. Tanto es así, que las leyes
venezolanas más
novedosas en materia de prestación y regulación de servicios públicos
establecen un régimen tarifario
donde la Administración define el modelo de
tarifa. (Véase Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua
Potable
y de Saneamiento en sus artículos 82 y sig.; Ley Orgánica de Servicio Eléctrico
en sus artículos 79 y 80;
Reglamento de la Ley Orgánica de Servicio Eléctrico
en el artículo 88, y; Reglamento de la Ley Orgánica de Hidrocarburos
Gaseosos
en el artículo 46). Igualmente, el Reglamento de la Ley Orgánica de
Hidrocarburos Gaseosos, establece lo que
para esa normativa debe entenderse
como tarifa, y que a juicio de esta Sala resulta ilustrativo a los efectos de
explicar el
concepto de tarifa.
 
Artículo 2.- A los efectos de la interpretación y aplicación del presente
Reglamento, las definiciones
que se indican a continuación tendrán el
significado siguiente:
(...)
Tarifas: Montos que determina la autoridad en
contraprestación por el gas recibido y por los servicios
contemplados en la
Ley. (Énfasis añadido).
 
Así, la tarifa viene a ser la retribución por el beneficio obtenido por
la prestación del servicio público y esa tarifa
podrá ser fijada de manera
directa y unilateral por la Administración como parte de la actividad
administrativa de la
regulación económica. Utilizando de nuevo el Reglamento de
la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos, de manera
análoga puede verificarse
que el artículo 46 eiusdem establecen
que el Ejecutivo Nacional mediante el órgano competente
por medio de
Resoluciones, determinará las
metodologías para el cálculo de los precios de los Hidrocarburos gaseosos en
el
mercado interno y fijará los referidos precios en los centros de despacho.
 
En efecto, cuando la actividad es prestada directamente por la propia
Administración y se trata de servicios públicos
inherentes a la soberanía
estatal se está frente a tasas, es decir, obligaciones pecuniarias de
conformidad con la ley, en virtud
de la prestación de un servicio público individualizado
en el contribuyente. Así, se estaría frente a un ingreso público
tributario,
regido por las normas que regulan la materia en la Constitución y el Código
Orgánico Tributario por lo que esas
tasas, como todo tributo, deben regirse por
el principio de la legalidad tributaria. Pero se insiste, esto se configura
ante la
prestación de servicios públicos inherentes a la soberanía estatal.
 
 Ahora bien, cuando se trata de un servicio no esencial a la soberanía
misma del Estado pero que es prestado
directamente por éste, se está frente a
un “precio público”, el cual a pesar de constituir un ingreso público no tiene
carácter
tributario y en consecuencia no estaría regido por el principio de la
legalidad tributaria. Luego, si el servicio público es
prestado por un
concesionario mediante cualquier forma de gestión indirecta se está en
presencia de una tarifa o “precio
privado”, el cual es el pago realizado por el
usuario del servicio público al concesionario por la utilización y prestación
de
dicho servicio.
 
Así expresamente lo ha determinado la Sala Político Administrativa,
mediante sentencia n° 01219 del 26 de junio de
2001:
 
“...siendo la concesión un mecanismo por el
cual la autoridad pública otorga a una concesionaria,
entre otras, la misión de
gestionar un servicio público, el cumplimiento de esta función tiene lugar a
cambio de una remuneración que en la mayoría de los casos consiste en la tarifa
que el concesionario
percibirá de los usuarios del servicio”. (Sentencia
de la Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia de 26 de
junio de 2001, número 01291. Ponente magistrado Levis Ignacio Zerpa).
(Énfasis
añadido).
 
Estos tipos de precios, públicos y privados, no pueden entenderse como
tributos, ya que simplemente son pagos por
el servicio que se está prestando y
nunca una obligación tributaria.
 
En este sentido, se ha señalado que “las
tarifas (o precios) de los servicios
públicos no son un medio indiscriminado
de obtención de ingresos sino
justamente lo contrario, el mecanismo de proporcionar al prestador del servicio
la adecuada
retribución, lo que implica una inevitable correlación entre
servicio y tarifa”. (José ARAUJO
JUÁREZ. “Manual de
Derecho de los Servicios Públicos”. Vadell Hermanos
Editores. Caracas, 2003. Pág. 188).
 
En conclusión, la tasa es una especie de contribución y el precio viene a
ser el quantum o tope para dicho pago
del
servicio público, diferenciándose de forma determinante la figura de la
tasa con la de los precios de los servicios públicos.
 
Ahora bien, por lo que se refiere al precio privado acude al régimen
jurídico de las prestaciones, porque si el servicio
es gestionado en forma
privada el precio no puede tener la consideración de ingreso de Derecho
público. Tal consideración
puede y debe hacerse también en cuanto al caso del
precio público, en razón de que ese precio está relacionado con la
categoría de
servicios públicos “industriales o comerciales” y la Administración cobra el
precio como retribución por el
servicio prestado, cuestión que no es de la finalidad
ni de la naturaleza de los tributos. A tal efecto, puede considerarse que
el
pago que efectúa el usuario a la empresa privada de correos concesionaria por
el servicio prestado, es el denominado
precio privado, el cual es distinto a la
figura del franqueo. Efectivamente, son pagos que se coexisten y pueden
concurrir
individualmente por lo que no configuraría un doble tributo ya que
uno de ellos –el precio privado- no es un tributo. Por
consiguiente, se estima
que el franqueo postal es el precio público fijado por el Administración que el
usuario paga
necesariamente por el porte de la correspondencia, sea ésta
transportada y distribuida por el Estado, por intermedio de
IPOSTEL, o por
particulares debidamente habilitados para tal fin, con independencia del precio
privado que el usuario
abona por el servicio directo que presta los porteadores
o habilitados postales.
 
En otro orden de ideas, el precio público o privado no reúnen las mismas
características que los precios comerciales,
por no ser productores de
ganancias y por lo que al buscar la naturaleza jurídica de esta figura VALDÉS COSTA señala que
en vez de
llamarlas tasas propiamente dichas, debería individualizárselas como las mal llamadas tasas o   “pseudotasas”.
(VALDÉS COSTA. Curso de Derecho Tributario.
Ob. Cit. Pág. 159). Sin embargo, es claro para esta Sala Político
Administrativa Accidental que la tasa difiere de la figura de la tarifa, por lo
que mal podría señalarse que la tarifa y los
precios tienen naturaleza jurídica
tributaria.
 
10.- Por otra parte, el contrato administrativo tipo suscrito entre
IPOSTEL y las concesionarias establece en su
Cláusula Cuarta:
 
“Cuarta:
FRANQUEO POSTAL:
EL
PORTEADOR no podrá transportar piezas de correspondencia sujetas a esta
habilitación, si el
usuario no ha cumplido con el franqueo previo
correspondiente. EL PORTEADOR podrá disponer en
sus instalaciones facilidades
para el cumplimiento de dicha obligación”.
 
Como puede apreciarse pesa sobre las concesionarias una obligación que
consiste en estampar el franqueo previo a
toda pieza de correspondencia. De
hecho, de no realizarse dicho franqueo, se entiende de conformidad con la letra
contractual, que el transporte de la correspondencia postal no podrá ser
realizado. Esta convención fue suscrita por los
recurrentes en sendos contratos
administrativos que rige las relaciones IPOSTEL-Concesionarias, celebradas en
diferentes
fechas y que corren inserto a los folios cuatrocientos dieciocho
(418) al cuatrocientos ochenta y dos (482) de la segunda
pieza del expediente. Por
tanto, la obligación de impresionar un franqueo previo no sólo se encuentra
consagrada
legalmente, sino que el propio contrato lo reafirma en fecha por
cierto, anterior a la Resolución que se cuestiona.
 
En este mismo sentido, ya con anterioridad a la emisión del acto
administrativo contenido en la Resolución n° 389, el
Reglamento sobre Concesión
de los Servicios de Correos, de 28 de julio de 1983, reza en su artículo 10 lo
que a
continuación se cita:
 
Artículo 10.- En el contrato de concesión se estipulará a favor del Instituto Postal
Telegráfico de
Venezuela una cantidad semestral que no podrá ser menor de seis
mil bolívares (Bs. 6.000,00). Dicha
cantidad es independiente de las que
produzca el franqueo postal obligatorio. (Énfasis añadido).
 
Así, dentro del precio que cobran las concesionarias a sus usuarios deben
incluirse el precio fijado por la
Administración correspondiente al franqueo
postal, el cual se pagará a IPOSTEL de acuerdo a los procedimientos
convenidos.
De hecho, el Anexo I de los contratos tipo de habilitación postal pactados por
las recurrentes establece:
 
2º Toda carta de porte o de guía utilizada
para transportar piezas de correspondencia de hasta dos (2)
kilogramos, deberá
contener como mínimo la información siguiente:
(...)
g) Monto del franqueo postal o la
expresión “franqueo postal garantizado”. (Énfasis añadido).
 
Por su parte, el Anexo II de dichos contratos en su definición de
términos señala:
 
1.-
Franqueo Postal: Acción de
franquear una pieza de correspondencia.
2.-
Franquear: Pagar la cantidad
fijada a favor de IPOSTEL, por la circulación extra-postal de cada
pieza de
correspondencia sujeta a su monopolio.
 
En otro orden de ideas, la Ley de Correos señala:
 
Artículo
20.- El Ejecutivo Nacional fijará las tarifas postales y determinará
los límites de peso y
dimensiones de las piezas. (Énfasis añadido).
 
            A tal efecto, el Ejecutivo Nacional
tiene la atribución legal de determinar las tarifas postales en ejercicio de su
poder
de imperio por ser el servicio de correo una actividad inherente al
Estado. Por lo tanto, la tarifa será un acto que emana del
concedente. Siendo
la misma un acto reglamentario realizado por la Administración; se escucha la
opinión del
concesionario, pero unilateralmente la establece el Estado, y si
existe oposición del concesionario, la tarifa sigue siendo
válida y vigente.
Luego, si se produce una alteración en la ecuación económico-financiera en
perjuicio del contratista, éste
puede exigir una indemnización para
equilibrarla, pero las tarifas son dictadas exclusivamente por la
Administración, en
razón de su poder de imperio reinante en la actividad
administrativa. De manera que la violación de la tarifa es violación de
la ley
que ordena la fijación de los distintos precios, ya que la tarifa es un acto
administrativo y no tributario, lo que da
derecho al concedente a utilizar los
medios legales en defensa de sus derechos (CANASI.
Ob. Cit. Pág. 72).
El comportamiento de la Administración en materia de fijación de tarifas
postales, puede analizarse históricamente.
En este sentido en las anteriores
resoluciones, a saber: Resolución 140 de 9 de junio de 1993, (Gaceta Oficial
n°  4776
Extraordinaria de 5 de
septiembre de 1994); 449 de 4 de noviembre de 1991 (Gaceta Oficial n° 34.834 de
5 de noviembre de
1991), y; 77 de 16 de abril de 1985 (Gaceta Oficial n° 33.204
de 16 de abril de 1985) el Directorio de IPOSTEL modificó en
diferentes
oportunidades, las cantidades por concepto de cobro del franqueo postal
obligatorio, por cada pieza de
correspondencia de hasta dos kilogramos (2 Kg.)
por el servicio prestado a través de concesionarios o transporte de
particulares.
 
En el caso de autos se verifica que la Resolución 389 revoca de manera
expresa la Resolución n° 140 de 9 de junio
de 1993 emanada del Ministerio de
Transporte y Comunicaciones, publicada en Gaceta Oficial n° 35.231 de 11 de
junio del
mismo año.
 
En efecto, la Resolución n° 140, revocada por la n° 389, establecía una tarifa única de servicio de concesionarios
postales, en la cual se señalaba el monto del costo del franqueo legal por
la circulación de piezas de hasta dos (2) kilogramos
de la siguiente manera:
 
Ruta Urbana                                                   Bs.
6,00. por pieza
Ruta Inter-Urbana                                           Bs.
12,00. por pieza
Ruta Internacional de Salida                             Bs.
60,00. por pieza
Internacional de Llegada Urbana                     Bs.
6,00. por pieza
Internacional de Llegada Inter-Urbana             Bs. 12,00. por
pieza
 
Ahora bien, al haberse derogado la Resolución n° 140, se suprimió también
la tabla con los montos anteriormente
expuestos, aplicándose en consecuencia
las tarifas conforme a la Resolución  n°
242 de 31 de agosto de 1994, publicada en
Gaceta Oficial n° 4776 Extraordinaria
de 5 de septiembre de 1994.
 
Mientras que la Resolución  n° 242
establece la tarifa del pago de franqueo legal según la siguiente escala:
 
0 hasta 20 gr.                                                  Bs.
35,00
 Mas de 20 hasta 50 grs.                                  Bs.
50,00
Más de 50 hasta 100 grs.                                Bs.
70,00
Más de 100 hasta 250 grs.                              Bs.
110,00
Más de 250 hasta 500 grs.                              Bs.
155,00
Más de 500 hasta 1.000 grs.                           Bs.
200,00
Más de 1.000 hasta 2.000 grs.                        Bs.
265,00
 
Como puede observarse, el monto del precio del franqueo postal
obligatorio fue aumentado por IPOSTEL mediante
la revocatoria de la Resolución
n° 140, generando un incremento de seis bolívares (Bs. 6,00) a doscientos
sesenta y cinco
bolívares (Bs. 265,00) por el envío de una pieza de
correspondencia de hasta dos kilogramos (2 Kg.).
 
            Hechas las consideraciones
anteriores, estima este Sala que la cuestionada Resolución n° 389 al establecer
una tabla
para el cobro del franqueo postal, no se creó con ella un tributo por
parte de la Administración. En consecuencia estas tarifas
no son más que el
pago por la contraprestación que debe pagar el usuario por el servicio de
correo, concepto que  es
igualmente
extensible para el caso de los servicios ofrecidos por una empresa privada,
habilitada para tal fin. Se reitera, en
uno u otro caso, el precio deberá ser
pagado por el usuario.
 
            En conclusión, la figura de la
tarifa –de donde devienen los precios público y privado- no debe entenderse como
un
tributo, ya que no es tal, sino que debe concebirse como el precio que se
paga para que se le preste efectivamente un servicio
al usuario, siendo una
obligación común por medio de la cual el ciudadano contrata los servicios de
una empresa para que le
envíe una correspondencia, con el fin de que ese
servicio sea efectivamente rendido.
 
En definitiva, el deber de las empresas recurrentes de estampar el
franqueo postal en cada una de las piezas de
correspondencia o piezas postales
de hasta dos (2) kilogramos que circulen por cuenta de ellas -antes de proceder
a su
movilización- no puede entenderse como violatorio del principio de la
legalidad tributaria y de la reserva legal tributaria ya
que, como señaló esta
Sala Político Administrativa Accidental, el franqueo postal no es una creación
de la Resolución n°
389, sino que es una obligación derivada del texto de la
Ley de Correos. Efectivamente, el franqueo postal a que hace
alusión la
Resolución n° 389 no ha sido creado por la Administración sino que se encuentra
determinado en la Ley de
Correos y además, por no tener naturaleza tributaria
la tarifa, no se produjo violación de la reserva legal tributaria y por
consiguiente, del principio de la legalidad tributaria, por estar el franqueo
postal estipulado en ley y convenido con los
concesionarios en un instrumento
contractual. Por lo que, el argumento anterior debe ser desechado y declarado
improcedente por esta Sala Político Administrativa Accidental. Así se declara.
 
B.- DEL VICIO DE AUSENCIA DE BASE
LEGAL
 
1.- Del escrito de solicitud de nulidad presentado por las recurrentes se
desprende que las Resoluciones n° 389 y 390
se encuentran viciadas de nulidad
absoluta, de conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica de
Procedimientos
Administrativos. De hecho, se señala en dicho escrito: “En el
supuesto absolutamente negado de que se pretenda
argumentar que las
Resoluciones fueron dictadas con alguna base en la Ley de Correos y en la Ley
de Creación de
IPOSTEL porque dichas leyes lo autorizaban, resultaría que las
disposiciones pertinentes de esas leyes serían igualmente
ilegales por
violación del artículo 4ª Del COT. En efecto, ni la Ley de Correos ni la Ley de
Creación de IPOSTEL fijan la
alícuota del tributo ni la base para su cálculo,
ni indican los sujetos pasivos del sistema, como lo requiere el COT. Así estas
esferas jurídicas a las que el propio legislador impone la reserva legal, al no
estar dispuesto en la Ley de Correos ni en la
Ley de Creación de IPOSTEL,
producirían un efecto derogatorio de las exacciones. En efecto, el COT
establece que los
elementos del tributo deben ser creados y determinados por la
ley. En este caso entonces, se habría producido la derogación
tácita por
incompatibilidad material entre los preceptos de una ley anterior y de una posterior”.
 
2.- Ahora bien, el vicio de ausencia de base legal se encuentra
efectivamente consagrado en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos.
En efecto, los actos administrativos deben cumplir ciertos requisitos entre los
cuales se
encuentra el de señalar las bases legales sobre los cuales se soporta
el acto en cuestión. Todo acto administrativo debe
justificarse en una norma
jurídica que permita que ese acto surta efectos y exista, como señaló en su
oportunidad MOLES
CAUBET un
imperativo en virtud del cual la Administración deberá ejercitarse de acuerdo
con la Ley o respetando la Ley y
el Derecho. (Antonio MOLES CAUBET. “El Principio de Legalidad y sus
Implicaciones”. Publicaciones del Instituto de
Derecho Público. Universidad
Central de Venezuela. Facultad de Derecho. Caracas, 1974. Pág. 13).
 
En este sentido, todo acto administrativo contiene una motivación de
hecho y otra de derecho, siendo ésta última, el
fundamento por el cual la
Administración actúa de tal o cual manera. Así la Ley Orgánica de
Procedimientos
Administrativos señala en su artículo 9 la obligación de motivar
los actos administrativos de carácter particular. Siendo una
obligación, se
colige que de estar un acto administrativo fundado en una norma inexistente o
simplemente no estar basado en
norma jurídica alguna, este acto no tendrá valor
alguno.
 
3.- Ahora bien, los recurrentes señalan que las Resoluciones n° 389 y 390
se encuentran viciadas de ausencia de base
legal, o falta de motivación legal,
como también se le llama, fundamentándose en el argumento que ni la Ley de
Correos ni
la de Creación de IPOSTEL confiere potestad a la Administración para
crear tributos.
 
Sin embargo, esta Sala Político Administrativa Accidental desechó la
consideración en torno a la naturaleza tributaria
de la Resolución n° 389 al
señalar que el franqueo postal está previsto en la ley.
 
En tal sentido, verifica esta Sala que la Resolución n° 389  se fundamentó en una Ley preexistente –en
este caso la 
Ley de Correos- que le
confería la potestad a la Administración, tanto de estampar franqueo postal
obligatorio como de fijar
las tarifas que el usuario deberá pagar por la
prestación del servicio público de correo.
 
Por tanto, resulta improcedente para esta Sala el alegato de ausencia de
base legal en la Resolución n° 389. Así se
declara.
 
C.- DE LA VIOLACIÓN AL DERECHO A
LA DEFENSA
 
1.- Los recurrentes aducen en su escrito de solicitud de nulidad de las
Resoluciones n° 389 y 390 de 5 de diciembre
de 1994, dictadas por el entonces
Ministerio de Transporte y Comunicaciones (rectius
Ministerio de Infraestructura), y en
intervenciones posteriores, que dichos
actos administrativos lesionan la garantía o el derecho a la defensa.
 
Efectivamente, señalan que “Se les establece la carga de dar
cumplimiento a ciertas condiciones para prestar un
servicio para el cual han
sido autorizadas, y en el caso de no hacerlo se les impone una sanción. Pero
entre el momento en
el cual las empresas de correo privado deben dar
cumplimiento a las condiciones establecidas en las Resoluciones y el
momento en
el cual las empresas de correo privado deben dar cumplimento a las condiciones
establecidas en las
Resoluciones y el momento en el que se sanciona, no se
instaura un procedimiento adecuado en el cual puedan alegar y
probar. Se les
coloca en un estado de perplejidad porque se les sanciona en un momento sin
tener la oportunidad de darse
por enteradas, ni de participar al menos en la
formación del acto que afecta su patrimonio jurídico”.
 
A tal efecto, esta Sala pasa a verificar el presente vicio denunciado.
 
2.- El derecho a la defensa –corolario del debido proceso- es una
garantía otorgada ope legis, a toda
aquella persona
que se encuentre inmersa en un procedimiento administrativo o
en un proceso judicial, con el fin que se le permita tener
conocimiento de las
imputaciones que se le realizan, pueda presentar pruebas y controlar las de la
contraparte. Pero para que
exista el derecho a la defensa, debe existir un
proceso, cualquiera que este sea. Sin embargo, en el presente caso, se verifica
la existencia de una relación contractual distinta a una relación procesal o
procedimental, lo cual lleva a considerar a esta
Sala si es necesario para la
revocatoria de los contratos administrativos iniciar procedimientos para poner
fin a dicho
contrato, o por el contrario, dejar sin efecto el mismo
unilateralmente.
 
3.- Es criterio pacífico y reiterado de la Sala Político Administrativa
de este Tribunal Supremo de Justicia que los
contratos administrativos, para
ser considerados como tales, deben cumplir ciertos requisitos sin los cuales
mal podría
dársele el carácter de naturaleza administrativa. (Véase, sentencia
n° 00384 de la Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia de
20 de abril de 2004. Ponente: magistrada Yolanda Jaimes Guerrero). En tal
sentido, uno de los
requisitos exigidos es que una de las partes contratantes
sea un ente público. En el caso de autos dicha exigencia se
encuentra
satisfecha, visto que IPOSTEL es un instituto autónomo adscrito al Ministerio
de Infraestructura.  Otra exigencia
para
su identificación es la que se refiere a la finalidad del contrato, en el
sentido que este se encuentre vinculado a un
servicio público o a una utilidad
de interés general. Así, en el caso concreto, puede verificarse que los contratos
suscritos
entre IPOSTEL y las concesionarias versan sobre la prestación del
servicio público de correo.
 
Por último, la presencia de cláusulas exorbitantes, es revelador del
carácter del contrato administrativo. En los
contratos administrativos, la
Administración confiere al particular la potestad de prestar un servicio
público que, en inicio,
debería corresponder a la Administración su
realización. Sin embargo, esto no quiere decir que la Administración se
desprenda del todo de su potestad de imperio sobre el concesionario, ya que la
misma puede controlar la actuación del
particular, en razón de potestades o
cláusulas exorbitantes del derecho público, que le son comunes a los contratos
administrativos en razón de su finalidad pública.
 
En efecto, los contratos administrativos tienen implícitas ciertas
cláusulas que sobrepasan las del Derecho común,
llamadas exorbitantes porque
exceden o superan a lo que las partes han estipulado en el contrato, siempre
que sea para
salvaguardar el interés general. En este sentido, los principios
de la autonomía de la voluntad e igualdad jurídica de las
partes quedan subordinados en el contrato
administrativo y es el interés público el que prevalece sobre los intereses
privados
o de los particulares. Por lo tanto, la Administración queda investida
de una posición de privilegio o superioridad y de
prerrogativas que se
consideran consecuencia de las cláusulas exorbitantes del Derecho Común y que
se extienden a
interpretación, modificación y resolución del contrato.
 
En virtud de esas cláusulas la Administración puede ejercer sobre su
co-contratante un control de alcance
excepcional; puede a su vez, en virtud de
este privilegio, decidir ejecutoramente
sobre: la perfección del contrato y su
validez, la interpretación del contrato,
la realización de las prestaciones debidas por el contratista, (modo, tiempo,
forma),
la calificación de situaciones de incumplimiento, la imposición de
sanciones contractuales en ese caso, la efectividad de
éstas, la prórroga del
contrato, la concurrencia de motivos objetivos de extinción del contrato, la
recepción y aceptación de
las prestaciones contractuales, las eventuales
responsabilidades del contratista durante el plazo de garantía, la liquidación
del contrato, la apropiación o la devolución final de la fianza. (Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA; Tomás Ramón
FERNÁNDEZ. Curso de Derecho
Administrativo”. Tomo I. Editorial Civitas. Madrid, 1989. Pág. 662).
 
Estas cláusulas no necesariamente tienen que estar señaladas expresamente
en el contrato, sino que pueden estar
contenidas de manera implícita o virtual, es decir, si bien puede suceder que no
estén señaladas y pactadas expresamente en
el cuerpo del contrato, no por ello
las mismas no existen o no forman parte del mismo, sino que ellas son, por su
propia
naturaleza, inherentes a todo contrato administrativo. En efecto, su
razón deviene por el hecho de que cuando el contrato o
alguna cláusula en
particular se convierte en una suerte de traba para el interés general, la
Administración en virtud de su
poder de imperio, puede echar mano a esas
cláusulas para defender y hacer prevalecer ese interés sobre el particular. Por
tanto, la existencia de estas cláusulas exorbitantes resulta innegable en los
contratos administrativos.
 
En razón de estas estipulaciones puede la Administración interpretar,
modificar o terminar la relación contractual,
cuando considere que el
co-contratante ha incumplido alguna de las cláusulas estipuladas, o cuando el
contrato deje de
ejercer su función a favor del interés general. Tal criterio
ha sido reiterado en distintas oportunidades por esta Sala Político
Administrativa, bajo la siguiente argumentación:
 
“...reitera la Sala que la Administración
tiene la facultad de resolver unilateralmente los contratos
administrativos en
los que sea parte, por distintas razones: de legalidad, cuando no se han
satisfecho
los requisitos exigidos para su validez o eficacia; de interés
general o colectivo; y a título de sanción,
en caso de falta grave o
incumplimiento del co-contratante. Ciertamente, en este último supuesto, no
puede la Administración prescindir, en principio, de un procedimiento
contradictorio, en el cual se
asegure al particular sus elementales garantías
de intervención y defensa. En consecuencia, frente a la
potestad de rescisión unilateral
del contrato, se erige la garantía del derecho a la defensa del
interesado que
será afectado por la decisión que haya de adoptarse” (Sentencia de la Sala
Político
Administrativa de 6 de febrero de 2001. Sentencia número 000060.
Ponente Levis Ignacio Zerpa).
 
4.- En el caso de autos, se verifica que la Administración mediante una
Resolución resolvió modificar el contrato. En
efecto, nada prohíbe a la
Administración modificar el contrato por medio de una Resolución que justamente
viene a
determinar una obligación que debe cumplir el concesionario a fin que
cobre un precio privado y que utilice unas máquinas
franqueadoras, según
señalan los artículos 1 y 2 de la Resolución n° 389. De la misma forma, la
Administración modificó
los montos establecidos en los contratos
administrativos tipo a ser pagadas por las concesionarias del servicio por
concepto
de habilitación postal, conforme a las pautas contenidas en la
igualmente cuestionada Resolución nº 390.
 
El hecho que el artículo 8 de la Resolución nº 389 establezca que el
incumplimiento de esas condiciones conllevaría
a la revocatoria de pleno
derecho de la concesión, no es otra cosa que la utilización de la cláusula
exorbitante por medio de
la cual se le permite a la Administración dar por
terminado un contrato administrativo cuando exista un incumplimiento por
parte
del co-contratante.
 
5.- Ahora bien, es menester señalar que la Resolución n° 389 no señala
procedimiento alguno para constatar el
cumplimiento o no de lo exigido. En
efecto, la Resolución se limita exclusivamente a señalar que a las empresas
concesionarias que no cumplan lo establecido en esa Resolución n° 389, les será
revocado de pleno derecho la autorización
o habilitación por el Instituto
Postal Telegráfico de Venezuela. La Resolución tan sólo expresa que de existir
incumplimiento
se revocará la concesión otorgada por la Administración.
 
Sin embargo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos regula a
falta de disposición expresa el
procedimiento administrativo aplicable por la
Administración. Cuando no existe un procedimiento especial, la
Administración
deberá utilizar el procedimiento ordinario señalado en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos,
tal como su artículo 47 lo señala:
 
Artículo 47.-
Los procedimientos administrativos
contenidos en leyes especiales se aplicarán con
preferencia al procedimiento
ordinario previsto en este capítulo en las materias que constituyan la
especialidad.
 
Es evidente entonces, que la Administración debe iniciar procedimientos
administrativos establecidos en Ley si
considera que alguna concesionaria no
cumple con los requisitos que se le imponen. Ello es un principio de toda la
actividad
administrativa por el cual, desde el momento en que la Administración
verifica la supuesta existencia de una falta debe
iniciar un procedimiento
administrativo. Esto no implica que cada Resolución deba señalar un
procedimiento administrativo
para ejercer una potestad revocatoria en caso de
incumplimiento por parte de los concesionarios, más aún, la Administración
no
tiene la potestad de crear procedimientos administrativos mediante actos
administrativos, ya que ello es materia de
reserva
legal, por lo que sólo los procedimientos administrativos expresados por
ley serán aplicables, como es el caso de la
Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
 
Por ello, para esta Sala Político Administrativa Accidental, las
Resoluciones n° 389 y 390 no violan el derecho a la
defensa, por cuanto no eran
ellas las llamadas a establecer un procedimiento administrativo. De hecho, en
caso tal de que la
Administración no iniciara el procedimiento administrativo
ordinario establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, la
efectiva lesión al derecho a la defensa lo cometería esta última y no las
Resoluciones impugnadas.
 
En consecuencia, esta Sala Político Administrativa Accidental considera
improcedente la solicitud de nulidad de las
Resoluciones n° 389 y 390 en razón
de violaciones al derecho a la defensa, por no haber sido quebrantado dicho
principio
constitucional. Así se declara.
 
C.- DE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO
DE LA LEGALIDAD SANCIONATORIA
 
1.- Los recurrentes señalaron que las Resoluciones denunciadas “violan
e infringen directa y flagrantemente el
principio de legalidad en materia penal
y sancionatoria”. Establecen que la potestad sancionatoria de revocar de
pleno
derecho la autorización o habilitación, cuando exista incumplimiento de
las Resoluciones n° 389 y 390, “no le ha sido
otorgada a la Administración
por ley, ni tan siquiera la ley ha delegado en la Administración la potestad
para crear sanción
alguna”.
 
2.- Ahora bien, si bien es cierto que la Administración debe respetar el
principio de tipicidad, la misma puede
terminar las relaciones contractuales
unilateralmente y de pleno derecho, cuando el co-contratante no respete los
términos
del contrato, o de sus modificaciones.
 
 Este particular ya fue analizado ut supra. Por ende, la
Administración no está creando una sanción, sino que
simplemente posee esa
facultad que deviene de los contratos administrativos. En efecto, como no se
está frente a un régimen
autorizatorio sino concesional en el que, de acuerdo
con toda la doctrina nacional y extranjera, la Administración tiene
amplias
potestades para modificar los términos de los contratos, y por lo tanto, la
determinación de la naturaleza jurídica de
la actividad que desempeñan las
actoras es importantísima porque al ser concesional es posible, que el Estado
modifique los
términos del contrato administrativo luego de su vencimiento.
 
En definitiva, no hay la creación de una sanción, sino la aplicación de
una sanción preexistente dentro del mismo
contrato, como lo es la establecida
en las Resoluciones n° 389 y 390 que modificaron el cuerpo del contrato
mediante un
acto administrativo normativo. Por esta razón, esta Sala Accidental
desestima el argumento por medio del cual se señala que
existe una violación al
principio de la legalidad sancionatoria. Así se declara.
 
D.- DE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE LA
IGUALDAD, JUSTICIA Y PROPORCIONALIDAD DE LAS CARGAS
PÚBLICAS
 
1.- Los recurrentes alegaron que las Resoluciones n° 389 y 390 del
Ministerio de Transporte y Comunicaciones
violan y menoscaban los principios de
la proporcionalidad en las cargas públicas, el de justicia y el de igualdad.
 
En ese sentido, señalaron: “El establecimiento de cargas
desproporcionadas a los particulares que colaboran en la
prestación regular y
normal de un servicio está en contradicción con la finalidad de la
regulación  del correo. Esta
contradicción se hace palpable cuando mediante la Resolución Nº 389 se
dificulta e impide la actividad de la mayoría de
los particulares prestadores
del servicio de correo privado, mediante la imposición de una contribución que
los usuarios del
servicio no están en capacidad de pagar. También es palpable
la infracción constitucional cuando la Resolución Nº 390
establece el pago de
unos derechos de habilitación postal cuyo monto no se corresponde con la
realidad económica-
inflacionaria que está viviendo el país. Esto se ha hecho
sin seguir parámetro alguno, sin utilizar índices o indicadores
económicos que
los justifiquen”.
 
A tal efecto, esta Sala Político Administrativa Accidental verifica que
las recurrentes hacen señalamientos en cuanto
a las consecuencias que esas
Resoluciones causarán tanto a los concesionarios como a los propios usuarios
del servicio
público de correo.
 
Por ende argumentan una supuesta incapacidad de los usuarios para pagar
el precio privado, lo que llevaría a su vez a
una disminución en la prestación
del servicio y por ende, “muchas empresas se verán obligadas a cerrar su
negocio o le
será revocada su concesión”, en virtud de lo cual esta Sala no
puede valorar elementos futuros e inciertos, que además no
fueron probados en
autos, y en razón de ello se desestima el argumento según el cual sobre el
cual, se afirma que existen
violaciones a los principios de la igualdad en las
cargas públicas, de la justicia y de la proporcionalidad. Así se declara.
 
E.- DEL ABUSO DE POSICIÓN DE DOMINIO
 
1.- Señalan los recurrentes que las Resoluciones se encuentran viciadas
de ilegalidad por violar directamente la Ley
para Promover y Proteger el
Ejercicio de la Libre Competencia.
 
            En efecto, señalan que la Ley para
Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia “tiene por
finalidad
prohibir el ejercicio de practicas o conductas tendentes a impedir,
restringir, falsear o limitar el goce de la libertad
económica (...)
también se extiende a la actividad desarrollada por las personas públicas del
Estado (...)   incluyendo
aquellos
casos en que el propio Estado mediante ley haya organizado estructuras
económicas que “per se” constituyan un
monopolio.”.
 
            En tal sentido establecen los
recurrentes que las Resoluciones impugnadas crean a favor de IPOSTEL un abuso
de
posición de dominio, actividad prohibida en el libre mercado por ser
restrictiva de la libre competencia y regulada en el
artículo 13 de la Ley para
Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, por lo que señalan
que el Estado con
esas Resoluciones crea barreras y obstáculos con el doble
propósito de dificultar la entrada de nuevos competidores en el
mercado y
reducir el número de competidores que actualmente existen.
 
                      2.- El marco normativo aplicable a
la libre competencia está contenido en la Ley para Promover y Proteger el
Ejercicio
de la Libre Competencia, la cual data del 13 de enero de 1992 y a tal efecto se
verifica, que para el momento en
que fueron dictadas las Resoluciones n° 389 y
390 (5 de diciembre de 1994), dicha Ley estaba en plena vigencia.
 
            La Ley para Promover y Proteger el
Ejercicio de la Libre Competencia tiene por objeto promover y proteger el
ejercicio de la libre competencia y la eficiencia en el beneficio de los
productores y consumidores y prohibir las conductas y
prácticas monopólicas y
oligopólicas y demás medios que puedan impedir, restringir, falsear o limitar
el goce de la libertad
económica, tal como lo establece su artículo 1º
 
            3.- El instrumento jurídico en
comento prevé un procedimiento administrativo a seguir, consagrado en el
artículo 32
y siguientes, el cual debe cumplirse por ante la Superintendencia
para Promoción y Protección de la Libre Competencia. En
consecuencia, la vía
idónea para denunciar un abuso de posición
de dominio, era el acudir a la vía administrativa que
establece la Ley para
Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, mediante el
procedimiento administrativo
seguido en la Superintendencia y no directamente
la jurisdicción contencioso-administrativa.
 
En tal sentido, es la Superintendencia para la Promoción y Protección de
la Libre Competencia, el órgano competente
para dirimir la denuncia interpuesta
por las recurrentes en cuanto al pretendido abuso
de dominio en el mercado de empresas
de correo.
 
Por ende, esta Sala Político Administrativa Accidental se declara
incompetente para conocer de la denuncia
interpuesta, por ser la
Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia el
órgano administrativo
competente para la resolución del conflicto planteado.
Así se declara.
 
F.- DEL VICIO DE DESVIACIÓN DE PODER
 
1.- Aducen las empresas recurrentes que las Resoluciones n° 389 y 390
fueron dictadas en desviación de poder, vicio
considerado por la jurisprudencia
-pacífica y reiterada- de la Sala Político Administrativa, como una causal de
nulidad
absoluta de los actos administrativos.
 
 A tal efecto del escrito presentado por los recurrentes se desprende: “No
le es  dado al Estado hacer uso de su
potestad regulatoria para coartar la posibilidad que tienen las empresas
privadas de correo de competir en el área del
correo privado (...) no
puede el Ministro dictar una regulación con el fin de favorecer a un organismo
del Estado en un
mercado determinante como lo es el envío, distribución y
entrega de correspondencia”.
 
Continúan las recurrentes: “El Estado no puede valerse de su poder
para lograr sus fines económicos particulares.
Ahora bien, es el caso de que a
través de instrumentos normativos ilegales se está desmejorando la condición de
los
prestadores del servicio de correo privado con el objeto de garantizar la
posición de IPOSTEL en el Mercado. (...) muchas
de las empresas privadas
de correo tendrán que salir del mercado dejando su clientela a la orden del
ente estatal, esta claro
que lo que pretende el Estado a través de la
recaudación de contribuciones y mediante el cobro de los derechos de
habilitación postal es la subsistencia económica de IPOSTEL. Pero de ese modo
se está apartando del fin último de la Ley
de Correos y la Ley de Creación de
IPOSTEL que es la prestación de un servicio regular, eficiente, seguro,
accesible y
económico”.
 
2.- El vicio de desviación de poder es una infracción del ordenamiento
jurídico que consiste en el ejercicio de
potestades administrativas para fines
distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico. En efecto, los actos
administrativos se encuentran afectados del vicio de desviación de poder cuando
la Administración, al producirlos, actúa con
fines distintos de aquellos para
los cuales la ley le confirió la facultad o el deber de dictarlos. En tal
sentido la desviación de
poder para que se tipifique, no requiere ni siquiera
que el fin distinto perseguido por el acto administrativo sea contrario a la
Ley. Tan sólo basta que sea contrario al objetivo que con el acto específico
que se dicta, se trata de conseguir.
 
3.- Esta Sala observa que la actuación de la Administración de modificar
un contrato administrativo unilateralmente
y exigir unas condiciones al
concesionario sólo podrá considerarse legítima cuando se ciña o atienda a los
elementos que la
Ley ha previsto para condicionar el ejercicio de la nombrada
atribución. En consecuencia, la libertad de decisión, conferida
al órgano
administrativo, no le autoriza en modo alguno a apartarse del fin, en virtud
del cual le ha sido otorgada la
correspondiente facultad; no sólo porque
persiga un fin privado o un interés particular, sino porque el fin perseguido
por él
no coincide con el previsto por la norma atributiva de competencia que,
en todo caso, atiende siempre al interés público o al
bien del servicio.
 
La desviación de poder requiere por ende ineludiblemente de la prueba de
la divergencia que se impute a la actividad
administrativa en cuya virtud, no
bastarán apreciaciones subjetivas o suspicaces de quien invoque la desviación
si no se
presentan hechos concretos que conduzcan a su plena comprobación.
 
4.- Ahora bien, los recurrentes se limitan a realizar algunos
señalamientos con relación al vicio del cual acusan a las
Resoluciones
impugnadas, sin que emerjan del expediente las pruebas idóneas para demostrar
que el extinto Ministerio de
Transporte y Comunicaciones distorsionó, mediante
las Resoluciones impugnadas, el objeto perseguido por la Ley en la
búsqueda de
un interés particular.
 
En tal sentido, la doctrina ha señalado que la desviación de poder es un
vicio difícil de probar. De hecho para muchos
de ellos la posibilidad de que
prospere una pretensión de nulidad basada en una desviación de poder depende
precisamente
del tratamiento que los jueces den a la prueba promovida. (Carmen CHINCHILLA MARÍN. “La Desviación de
Poder”.
Segunda Edición. Monografías Civitas. Editorial Civitas. Madrid, 1999.
Pág. 198-199). Por esta misma razón, de no
producirse prueba alguna, mal podría
el juez contencioso administrativo determinar el vicio de desviación de poder
en los
actos administrativos. En efecto, la desviación de poder o vicio en la
finalidad de los actos administrativos supone
necesariamente la prueba de la
intención del funcionario o del órgano que dictó el acto, de obtener un fin
diferente al
asignado en la Ley, es decir, aparte de que no es posible
presumirlo, es necesario la prueba de tal intención desviacionista en
la
conducta del órgano y además que este vicio se configura cuando se trata de
funcionarios que si tienen competencia para
actuar, pero que lo hacen intencionalmente
para fines diferentes a los permitidos.
 
La Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia ha
señalado que no puede alegarse válidamente
el vicio de desviación de poder si
no se demuestra que el objetivo del acto no fue el requerido por el legislador
sino una
razón oculta, de distinta naturaleza a la prevista en la norma legal.
 
Por las razones
señaladas, se establece que carecen de fundamento las denuncias de vicio de
desviación de poder en
las Resoluciones 389 y 390 de 5 de diciembre de
1994, dictadas por el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones
(hoy
Ministerio de Infraestructura). Así se declara.
 
G.- DE LA VIOLACIÓN DE LAS NORMAS INTERNACIONALES
DE CORREO
 
1.- Señalan las recurrentes que: “Las Resoluciones están viciadas de
ilegalidad por violación directa de los tratados,
convenciones y acuerdos
internacionales que sobre la materia de correos han sido suscritos por el
Gobierno Nacional y son
ley de la República por haber sido debidamente
incorporados a la legislación nacional”.
 
En este sentido, las recurrentes expresan que se ha violado en Convenio
Postal Universal, tratado internacional
suscrito y ratificado por Venezuela.
Ese Convenio Postal Universal reza en su artículo 7:
 
1.- Las
tasas relativas a los diferentes servicios postales internacionales se fijarán
en el convenio y en
los Acuerdos.
2.- Se
prohíbe cobrar tasas postales de cualquier naturaleza, fuera de las que se
determinen en el
Convenio y en los Acuerdos.
 
A tal efecto, las recurrentes terminan su alegato señalando que el
Convenio señala que solo mediante ley se pueden
crear tributos.
 
2.- El argumento según el cual la Administración creó un tributo por
medio de un acto administrativo es considerado
improcedente, ya que el franqueo
postal se encuentra efectivamente estipulado en el artículo 19 de la Ley de
Correos, por lo
que la Administración no creó tributo alguno.
 
Por otra parte el alegato sobre la presunta violación a normas
internacionales de correo, igualmente pasa a ser
desestimado por esta Sala
Político Administrativa Accidental por las similares razones antepuestas, es
decir, por cuanto la
Administración en ningún momento creó el tributo a que
hacen referencia los recurrentes e igualmente, por argumento en
contrario
sobresale el artículo 19 eiusdem. Así
se declara.
 
Finalmente, en relación con la adquisición y el uso obligatorio de las
máquinas franqueadotas por las porteadoras o
habilitadas postales, indicada en
el artículo 2 de la Resolución n° 389, esta Sala Político Administrativa Accidental
considera que, en virtud de las razones derivadas de la aplicación de los principios de proporcionalidad, resulta
improcedente el carácter imperativo u obligatorio que se asigna a la
adquisición de las mismas, mas no así al uso obligatorio
del franqueo y como
quiera que sea al transcurrir diez (10) años de haberse interpuesto el recurso
de nulidad de las
Resoluciones n° 389 y 390, es necesario reconocer la
importante variación que ha tenido los patrones tecnológicos en esta
materia.
Dichas transformaciones permiten hoy en día disponer de alternativas técnicas
que por la vía del consenso también
pueden ser seleccionadas y establecidas
entre el concedente, en este caso IPOSTEL y las diferentes empresas
concesionarias.
 
Por las razones señaladas resulta pertinente desaplicar la obligatoriedad
en lo que se refiere a la compra de las
máquinas franqueadoras y en acatamiento
del marco contractual que rige las actividades de prestación del servicio de
correo
por parte de las recurrentes, será necesario determinar las nuevas
tecnologías a incorporar, con el fin de asegurar el uso del
franqueo postal
obligatorio. Así se declara.
 
Por todo lo antes expuesto, esta Sala Político Administrativa Accidental
expresa que: (i) es perfectamente legítimo
que IPOSTEL pueda fijar las tarifas
o precios que estime conveniente para el cobro de las cantidades por concepto
de cobro
del franqueo postal obligatorio, por cada pieza de correspondencia de
hasta dos kilogramos (2 Kg.) por el servicio prestado a
través de concesionarios
o transporte de particulares; y (ii) desde el punto de vista legal y técnico
IPOSTEL dispone de la
base normativa que sustenta las decisiones relacionadas
con las tarifas o precios, razón por la cual la Resolución n° 389 de 5
diciembre de 1994 dimanada del entonces Ministerio de Transporte y
Comunicaciones resulta parcialmente nula por lo que
respecta al artículo 2,
manteniendo incólume su legalidad para el resto del cuerpo normativo. Así se
declara.
 
II.-
DE LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA
 
Por lo antes expuesto y en aras de restablecer las condiciones mínimas
que debe soportar la relación contractual, en
este caso, basadas en la
concesión de la actividad de servicio público de correo, sin que se afecte el
interés del Estado ni
tampoco se produzca una lesión injustificada en el
patrimonio de las empresas concesionarias, inspirada en el principio de la
tutela judicial efectiva, esta Sala Político Administrativa Accidental acuerda:
PRIMERO: En
cuanto a la Resolución n° 389, como quiera que los efectos fueron suspendidos
por decisión de la Sala
Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de
Justicia mediante fallo de 3 de agosto de 1995, en virtud del cual las
concesionarias o porteadoras no cobraron a los usuarios las tarifas que por
concepto de franqueo postal fijó la Resolución
389 con sus posteriores
modificaciones, declara ex-nunc los efectos de esta decisión, esto es, a
partir de la publicación del
presente fallo, al estimar esta Sala Político
Administrativa Accidental, que no es posible trasladar a las concesionarias o
porteadoras la obligación que corresponde al usuario de abonar el precio por
concepto de franqueo postal, no obstante pesar
sobre las mismas la exigencia de
retener y enterarlo a IPOSTEL. Así se decide.
SEGUNDO: Con
relación a la Resolución n° 390 y como quiera que este caso corresponde a las
concesionarias o
porteadoras cumplir con lo dispuesto en la mencionada
Resolución cuya legalidad aquí se ha decidido, declara que los
efectos de esta
sentencia son de carácter ex–tunc, esto es, a partir del 12 de diciembre
de 1994, fecha de la publicación del
acto administrativo en la Gaceta Oficial,
con sus correspondientes actualizaciones indexatorias, por cuanto es menester
sincerar los montos y proceder a realizar los ajustes necesarios a los fines de
sanear las operaciones asociadas a la actividad
de correo, tanto para los
usuarios, como para la Administración; puesto que resulta insostenible y
atentatorio contra la
calidad del servicio de correo las cantidades que
actualmente percibe el Estado por las concesiones otorgadas, por oposición
a la
realidad económico-financiera que actualmente vive el país y a los costos
asociados por razones de carácter tecnológico
y de infraestructura que conlleva
el servicio de correo. Así se decide.
 
Por todo lo antes expuesto esta Sala Político Administrativa Accidental
declara PARCIALMENTE CON LUGAR el
presente recurso de nulidad. Así se declara.
 
III
DECISIÓN
 
Vistas las razones que anteceden, esta Sala
Político Administrativa Accidental del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
pasa a dictar los siguientes pronunciamentos:
PRIMERO: DECLARA
PARCIALMENTE CON LUGAR el
recurso contencioso administrativo de anulación,
conjuntamente con amparo
constitucional, interpuesto por las sociedades mercantiles DHL FLETES AEREOS, C.A,
domiciliada en Caracas e inscrita en el
Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, el 25 de enero de 1980, bajo el n° 5, Tomo 14-A Pro., ZOOM INTERNATIONAL SERVICES, C.A.,
domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, el 1° de julio
de 1976, bajo el n° 54, Tomo 72-A Pro., DOCUMENTOS
MERCANTILES, S.A. (DOMESA),
domiciliada en Caracas e inscrita en el
Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, el 5 de noviembre de 1975, bajo el n° 2, Tomo 58, JET INTERNATIONAL, C.A.,
domiciliada en Caracas e
inscrita en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 16 de marzo
de
1976, bajo el n° 19, Tomo 43-A, TRANSFERENCIAS
Y ENCOMIENDAS ANGULO LOPEZ, C.A., domiciliada en
Caracas e inscrita en el
Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, el 4 de
octubre de 1985, bajo el n° 40, Tomo 6-A Sgdo., REPRESENTACIONES MARCOS GONZALEZ-RMG
COURIER
SERVICES, S.R.L.,
domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito
Federal y Estado Miranda, el 14 de
noviembre de 1984, bajo el n° 52, Tomo 32-A Pro., MARIN, HURTADO Y
ASOCIADOS, C.A.,
domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito
Federal y Estado Miranda, el 28 de julio
de 1992, bajo el n° 16, Tomo 45-A Pro., TRANSPORTE
ENCOURIERS’S
EXPRESS, C.A.,
domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito
Federal y Estado Miranda, el 22 de enero
de 1991, bajo el n° 48, Tomo 10-A Sgdo., MENSAJEROS
ENCO-RECORDS,
S.R.L.,   domiciliada en Caracas e inscrita en el
Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y
Estado
Miranda, el 11 de febrero de 1977,  bajo
el n° 28,  Tomo 29-A Sgdo., y
reconstitución de fecha 29 de noviembre de
1993, bajo el n° 7, Tomo 107-A
Sgdo., INTERNATIONAL BONDED COURIERS DE
VENEZUELA, C.A.,
domiciliada en
Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del
Distrito Federal y Estado
Miranda, el 3 de mayo de 1984, bajo el n° 54, Tomo
19-A Sgdo., MENSERVICA, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita
en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito
Federal y Estado Miranda, el 24 de abril de
1970, bajo el n° 28, Tomo 40-A,
y  L.
GRATEROL ORGANIZACIÓN, C.A., domiciliada
en Caracas e inscrita en el
Registro Mercantil Primero de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 22 de abril de 1993, bajo
el
n° 76, Tomo 26-A Pro., contra las Resoluciones n° 389 y 390 del 5 de diciembre
de 1994, dictadas por el entonces
Ministerio de Transporte y Comunicaciones
(hoy Ministerio de Infraestructura); por tanto, ANULA el artículo 2 de la
Resolución n° 389 de 5 de diciembre de
1994 emanada del entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, publicada
en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela n° 4.812 Extraordinario de 12
de diciembre de 1995.
SEGUNDO:
En cuanto la Resolución n° 389 de 5 de diciembre de 1994, declara ex-nunc
los efectos de esta decisión, esto
es, a partir de la publicación del presente
fallo.
TERCERO:
Con relación a la Resolución n° 390 de 5 de diciembre de 1994, declara ex–tunc
los efectos del presente fallo,
esto es, a partir del 12 de diciembre de
1994, fecha de la publicación del acto administrativo en la Gaceta Oficial, con
sus
correspondientes actualizaciones indexatorias.
NOTIFÍQUESE a las empresas recurrentes,
anteriormente citadas, a la Procuraduría General de la República, al
Ministerio
de Infraestructura y al Instituto Postal Telegráfico de Venezuela del presente
fallo.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el

expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala
Político Administrativa Accidental del Tribunal Supremo
de Justicia, en
Caracas, a los cinco (5) días del mes de agosto de dos mil cuatro. Años 194º de
la Independencia y 145º de la
Federación.
El Presidente,
OCTAVIO SISCO RICCIARDI
Ponente
El Vicepresidente,
TEODORO
CORREA APONTE  
La Conjueza,
MARÍA LUISA ACUÑA LÓPEZ
La Secretaria,
ANAÍS MEJÍA CALZADILLA
 OSR/mrp
Exp. Nº 11546
En cinco (05) de agosto del año dos mil cuatro, se
publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01002.
La Secretaria,
ANAIS MEJÍA CALZADILLA