POLÍTICA CURRICULAR

Richard Elmore, de la Universidad de Harvard

Gary Sykes, de la Universidad del Estado de Michigan
Traducción de Paula Galeano

En política curricular, como en la mayoría de las áreas de la vida pública, la presencia

del gobierno se ha ido acrecentando a lo largo de las últimas décadas. Los recientes
esfuerzos en reforma educativa muestran cambios en los requisitos de los cursos estatales y
localmente organizados, un aumento en los standars de graduación, compromiso del estado
en el desarrollo y la implementación de nuevos currículos y una mayor atención sobre el
impacto de los currículos en las decisiones respecto de la evaluación y de los textos
escolares.
En efecto, la investigación sobre política curricular no es más que un campo de
investigación distintivo y bien organizado. Para ser seguro, el corpus de una investigación
de este tipo—pequeño en comparación con otros en educación— trabaja explícitamente con
la responsabilidad del gobierno en el currículo. Pero esta bibliografía está mal organizada,
tanto tópica como conceptualmente, y consiste en su mayoría en estudios de casos de
desarrollo de currículos financiados por el estado y algunos pocos análisis empíricos de la
toma de decisiones en currículo. La mayor parte de la investigación que trata sobre política
curricular no proviene de investigación dirigida directamente a la política curricular sino de
una variedad de otras fuentes. Una de estas fuentes es la investigación disciplinaria aplicada
a la educación —política, sociología, historia, etcétera— que trata al currículo como tema
de estudio ocasional. Otra es la bibliografía sobre evaluación de intervenciones financiadas
por el estado que se supone tienen relevancia curricular. Y una tercera fuente, que
generalmente no se tiene en cuenta, es la bibliografía sobre política pública, generalmente
extendida a problemas especiales de política curricular.
Así, necesariamente, “la investigación en política curricular” es un campo
artificialmente construido. Este capítulo, entonces, es menos una revisión de las
investigaciones en política curricular y más bien un ensayo sobre lo que varios cuerpos de
investigación relacionados dicen acerca de la política curricular. Para limitar este capítulo,
hemos agrupado la bibliografía relevante en dos categorías principales. Una cubre los
estudios de políticas públicas que tienen alguna conexión con curriculum, ya sea porque de
algún modo tratan sobre currículo o porque contribuyen directamente a nuestra
comprensión de política curricular. Una segunda categoría incluye estudios sobre currículo
basados en las ciencias sociales o humanidades, que conllevan objetivos políticos
importantes. El capítulo está organizado sobre dos tópicos fundamentales: las perspectivas
de la política pública sobre currículo y las perspectivas del currículo sobre la política
pública. La primera parte es una revisión selectiva de las investigaciones sobre políticas
públicas, la forma que toman las acciones del gobierno y los problemas que surgen
típicamente en la formación y en la implementación de políticas públicas, utilizando al
currículo como tópico central. La segunda parte trata de lo que las investigaciones
existentes dicen acerca de la naturaleza del currículo y de los problemas sociales y políticos
que el currículo provoca, utilizando la política como tópico central. Al construir el capítulo
de este modo, pretendemos subrayar la importancia de la política curricular reconociendo
que este tema es algo menos que un campo de investigación coherente y bien definido. En
la parte final de este capítulo, proponemos temas de futura investigación y el surgimiento de
oportunidades de investigación en políticas curriculares. Debemos alertar en este punto que
hemos elegido limitar el tema de este capítulo de dos modos importantes. Primero,
concentramos la atención en políticas que afectan al currículo en la escuela pública
elemental y secundaria, y no tratamos ni el tema de la regulación pública de escuelas
privadas ni la política curricular para la enseñanza posterior al secundario. Segundo, nos
hemos centrado en la política curricular de los Estados Unidos, con algunas referencias
contrastivas ocasionales a las políticas de otros países. Hemos elegido esto último porque
un marco de referencia internacional requeriría del desarrollo de un esquema para comparar
diferentes sistemas de política curricular (que consideramos está por encima de los
objetivos de este capítulo) y porque consideramos que mucho de lo que se puede decir de
los ejemplos de Estados Unidos es relevante para otros sistemas.

Perspectivas de la política pública sobre curriculum

El estudio de la política pública surgió en décadas recientes como un campo

diferenciado con una serie de intereses central. Una aproximación a la definición del tema
de investigación en política curricular debe empezar por estos intereses y aplicarlos al
currículo. Tal es el objetivo de nuestro análisis:
1. la naturaleza de la política y sus consecuencias sobre cómo pensamos acerca de la
política curricular;
2. el proceso de formación de la política y su impacto sobre la política curricular;
3. las formas de acción de gobierno que influyen a individuos e instituciones y cómo
estas formas se vinculan con la responsabilidad del gobierno en el currículo; y
4. la relación entre política y práctica en contextos institucionales, con énfasis en el
currículo y la educación en las escuelas.

¿Qué es política curricular?

Podemos empezar por definir “política curicular” como el cuerpo formal de leyes y
regulaciones sobre lo que debe ser enseñado en las escuelas. La investigación en política
curricular, entonces, explora cómo se determinan las acciones oficiales, qué es lo que estas
acciones exigen de las escuelas y los docentes, y cómo afectan a lo que se enseña a los
estudiantes en particular. Tal investigación debería examinar, por ejemplo, cómo establece
el gobierno los requisitos de los cursos, cómo estos requisitos son trasladados a la política
en los distritos locales y en el nivel escolar, y como las políticas de diferentes niveles
afectan a la organización y la entrega de contenidos académicos a tipos específicos de
estudiantes en las escuelas. La simple identificación de la política con leyes formales y
regulaciones sirve como un punto de partida útil, pero sobresimplifica tanto el significado
de currículo como de política al ocultar mucho de lo que es interesante e importante acerca
de su relación.
Intenciones versus acciones
La bibliografía acerca de políticas públicas distingue entre política como declaración
de intenciones y política como acciones —política como declaración de lo que debería ser y
política como lo que realmente ocurre. Una formulación de esta distinción define
“declaraciones políticas”, “declaración de intenciones de parte del gobierno… de hacer
algo”, y “acciones políticas” como “lo que el gobierno hace diferenciado de lo que dice que
va a hacer, algunas veces desde muchas voces confusas y contradictorias entre sí” (Ripley
1985, 40-41). La distinción entre declaraciones políticas y acciones políticas sugiere que las
políticas no son simplemente diseñadas y luego implementadas (o no implementadas).
Existe más bien una tensión constante entre los intentos de las políticas formales y las
acciones resultantes de las personas y las instituciones.
Esta tensión se manifiesta de dos modos concretos. Aparentemente, políticas totales
—como los requisitos de contenidos para niveles específicos, por ejemplo— suelen
implementarse de diferentes modos según la localidad, la escuela, la clase. El énfasis
relativo que se le da a cada tema en particular, el material utilizado para presentar los temas
y las estrategias educativas utilizadas pueden producir variaciones significativas en el
currículo transmitido a los estudiantes. En este ejemplo, la “política” ¿es la declaración
original del contenido curricular o el contenido real que efectivamente recibe el estudiante?
Desde la perspectiva de los planificadores de las políticas1 o burócratas, la política
usualmente está definida en la leyes o las regulaciones. Desde la perspectiva de los padres,
los niños o los docentes, probablemente la política es lo que efectivamente se discute en la
clase.
Esta tensión surge de diferentes fuentes. Primero, a las declaraciones políticas
generalmente les falta un nivel de detalle suficiente como para prescribir exactamente las
acciones que deben llevarse a cabo, como, por ejemplo, cuando las guías curriculares
estatales describen un tipo de estudio de un tema específico pero no dicen nada acerca de
cómo decidir entre la importancia relativa entre diferentes temas (por ejemplo,
“¿Dedicamos dos días o dos semanas al tema de la probabilidad en matemática de cuarto
grado?”). Así, las declaraciones políticas generalmente requieren un alto nivel de discreción
e interpretación de parte de quienes deben aplicarlas. En segundo lugar, las declaraciones
políticas generalmente no resuelven importantes conflictos entre intereses políticos, como,
por ejemplo, cuando, en biología, las guías curriculares estatales incluyen tanto el punto de
vista creacionista como el evolucionista. En estos casos, los conflictos políticos incrustados
en las declaraciones políticas pueden provocar disputas en los niveles más bajos y dar como
resultado una gran cantidad de ajustes, compromisos y conflictos que continuarán surgiendo
periódicamente.
Incluso cuando las declaraciones políticas son efectivas para resolver conflictos
políticos, generalmente lo hacen dejando de lado importantes problemas prácticos, como
cuando las agencias del estado adoptan nuevos libros de texto y fracasan al no tener en
cuenta los problemas que surgen en la transición de pasar de un texto a otro. Cuando los
docentes locales intentan aplicar las declaraciones políticas, estos problemas prácticos
surgen nuevamente, generalmente dando como resultado la adopción significativa de la
política anterior.
1
Dado que no se encontró un término equivalente en español, se ha traducido como planificadores políticos el
término “policy-makers” y como diseñadores políticos el término “policy-designers”. (Nota de traducción)
 Finalmente, ocurre que las acciones políticas muchas veces preceden a las
declaraciones políticas, más que desprenderse de ellas; como cuando un currículo de
ciencia, primero desarrollado y probado en unas pocas escuelas, se convierte en la base de
un currículo para todo un distrito y luego para las guías del estado. Por lo tanto, nuestra
concepción de política, aplicada a currículo, debe incluir no solo las declaraciones oficiales
de lo que se pretende, sino también la relación recíproca entre intenciones y acciones. La
práctica hace la política, aun cuando la política moldee la práctica.

Inseguridad
Del mismo modo, las políticas son pensadas con un alto desconocimiento de sus
potenciales consecuencias. La mayoría de las políticas son adivinaciones mejor o peor
documentadas, o hipótesis acerca de la relación entre intención y resultado.

El objetivo de cualquier propuesta política es controlar y dirigir futuros cursos de

acción —que es la única acción que es tema de control. Del mismo modo [las políticas] son
aserciones de hecho del tipo si…entonces, y lo único que sabemos acerca de ellas es que su
valor de verdad no ha sido determinado. Todas las políticas, por lo tanto, suponen una
probabilidad de error y no pueden ser aceptadas como correctas a priori. (Landau 1977,
425; ver también Pressman y Wildavsky 1974).

Mientras que las políticas son típicamente predicciones poco seguras, los
diseñadores de políticas generalmente las consideran simples aserciones de hecho. Diseñar
políticas implica tener apoyo político y para conseguir apoyo político es necesario borrar la
distinción entre hecho y predicción. Así, mientras que quienes apoyan una política pueden
ver una política determinada como trasparentemente beneficiosa y realizable, los
investigadores en política probablemente verán esa misma política como una red de eventos
dudosos e interdependientes. Mientras que quienes apoyan una política considerarán como
causas del fracaso de esa política a las malas intenciones de quienes debían implementarlas
o a los oponentes políticos; los analistas políticos probablemente buscarán las causas del
fracaso en la mala previsión y el mal diseño. Así, por ejemplo, quienes apoyan el aumento
de los requisitos para la graduación de la escuela superior (high-school), a través de más
cursos académicos, ven los beneficios como auto-evidentes. Los analistas o investigadores,
en cambio, preguntarían si requisitos adicionales dan como resultado aprendizajes
adicionales, si requisitos uniformes afectan a todos los estudiantes del mismo modo o
tienen más impacto en algunos estudiantes; y si requisitos adicionales realmente se
concretan en una mayor oferta de contenidos académicos por parte de los sistemas escolares
locales (que podrían simplemente re-categorizar cursos existentes).

Desde la perspectiva de quien apoya una política o de quien la diseña, las políticas
parecen una serie de aserciones de valor y de hecho fuertemente unidas. Desde la
perspectiva del investigador, las políticas son predicciones más o menos dudosas que nunca
deben aceptarse sin ser puestas en consideración.
Múltiples formas de autoridad
En curriculum, como en muchas otras áreas de la política pública, las intervenciones
directas del gobierno, en la forma de leyes o regulaciones, es solo una, entre muchas otras
fuentes de influencia, en lo que se enseña. El gobierno influye sobre el currículo en varias
formas indirectas. —por ejemplo, financiando la investigación y el desarrollo, apoyando las
ideas acerca del currículo de organizaciones profesionales, y por el modo como enmarca las
pollíticas de áreas relacionadas, tales como formación docente y evaluación. Además, la
política del gobierno no es la única fuente de ideas legitimadas acerca del currículo. Los
docentes y las escuelas extraen sus propias claves acerca del currículo de un gran número de
fuentes legitimadas, que incluyen su propio juicio profesional, grupos de referencia
profesionales, sistemas informales de colegas e instituciones de educación superior. En
muchas instancias, estas fuentes tienen una autoridad igual o aún mayor que la de la política
formal; de hecho, la política suele incorporar o capitalizar estas fuentes para influir sobre el
currículo. Si las intervenciones directas del gobierno son una entre muchas fuentes de
autoridad en la toma de decisiones acerca del currículo, entonces el estudio de los efectos
políticos debe tener en cuenta simultáneamente otras fuentes de influencia.

Políticas como acciones simbólicas

Tanto los planificadores de políticas como los investigadores muchas veces tienen
una visión instrumental de la política: hacer política es un comportamiento intencionado
diseñado para lograr resultados tangibles que buscan cambiar a la gente y a las
instituciones. De hecho, hacer política generalmente poco tiene que ver con acciones
instrumentales. Quienes hacen política de cualquier tipo —elegidos, contratados y
empleados de carrera— participan de una variedad de comportamientos diseñados para
generar y solidificar el apoyo de varios constituyentes. El mejor modo de hacer esto es
tomar posiciones en temas claves (ver, por ejemplo, Mayhew 1974). Cuando un legislador,
un miembro del consejo escolar o un administrador escolar toma una posición en favor de
un abordaje específico de la educación bilingüe, generalmente está articulando el interés
particular de un constituyente sobre el punto o intentando ganar el apoyo de un
constituyente articulando una posición. En ciertos temas, las consecuencias prácticas de
políticas particulares pueden ser menos importantes para los planificadores políticos que la
articulación de posiciones y la construcción de alianzas (Edelman 1967; Elder y cobb
1983).
Hacer política puede tener poco que ver con acciones instrumentales porque las
circunstancias políticas muchas veces fuerzan a los políticos a actuar aun cuando no tengan
ninguna idea acerca de cuál es la acción correcta. Ejemplo de esto es lo ocurrido con los
casos tempranos del síndorme de inmuno deficiencia adquirida (SIDA) en las escuelas, que
provocaron una serie de acciones por parte de los consejos escolares y los administradores,
algunas de las cuales incluían la introducción de nuevos contenidos al currículo. Se podría
argumentar que estas acciones tempranas estaban menos basadas en la comprensión del rol
que la educación podría tener en la reducción de la incidencia del SIDA y más en la
necesidad de una expresión pública de interés por el problema, sin ninguna atención a su
valor instrumental. Las políticas, entonces, muchas veces muestran que ciertos intereses
públicos son legítimos, a pesar de que el rol que pueden cumplir las políticas en estas
cuestiones puede ser confuso.
Obviamente, la mayor parte de las políticas son combinaciones de acciones
instrumentales y simbólicas. A fines de la década de 1960 y comienzos de la de 1970, la
Fundación Nacional de Ciencias (National Science Foundation: NSF) invirtió cerca de 5
millones de dólares en el desarrollo del currículo de estudios sociales del ciclo superior de
la escuela elemental (upper elementary) llamado “El hombre: un curso de estudios” (Man:
A course of Study: MACOS). El MACOS provocó un gran debate entre educadores y
planificadores políticos, en el cual sus oponentes argüían que adoctrinaba a los estudiantes
en relativismo ético y legitimaba conductas antisociales. El MACOS fue concebido como
uso deliberado e instrumental de los fondos públicos para desarrollar un nuevo abordaje de
los estudios sociales. Sus oponentes lo consideraron un intento de minar la fibra moral de la
juventud americana (Schaffarzick 1979, 9-15; Boyd 1979, 91). Esta combinación de lo
instrumental y lo simbólico impregnó muchas decisiones en política curricular.

Las políticas como ideologías para organizar la autoridad

Si bien las políticas tienen funciones simbólicas, también proveen o reflejan
ideologías acerca de la organización de la autoridad en la sociedad. En los Estados Unidos,
por ejemplo, tenemos un debate de larga data acerca del significado del federalismo en
política educativa (Elmore 1986). Un tema recurrente en este debate ha sido la ideología de
control local. Muchas decisiones importantes acerca de lo que se enseña en las escuelas
locales, cuenta la historia, deben ser tomadas por funcionarios elegidos a nivel local, porque
los gobiernos locales están más cerca de los ciudadanos. Por supuesto, la ideología de
control local se viola con la misma frecuencia con que se respeta.
Los gobiernos federales y estatales permanentemente intervienen en las decisiones
políticas locales cuando están en juego intereses más amplios. Las corporaciones privadas
—editoriales, realizadores de textos, etcétera— ejercen una influencia significativa sobre
las decisiones locales (Cohen, 1978). El control local, en ciertos períodos y en ciertos
lugares, ha sido sinónimo de mecenazgo político, corrupción y discriminación.
Del mismo modo, la ideología de control local es inconsistente frente a otras
ideologías importantes. Muchas veces se contradice, por ejemplo, con la doctrina de que los
estados ejercen la autoridad constitucional formal sobre educación, y con la doctrina de que
los estados son constitucionalmente responsables frente al gobierno federal de proveer igual
protección bajo la ley a todos los ciudadanos. A pesar de estas contradicciones, la ideología
del control persiste, con efectos poderosos sobre el lenguaje de la política educativa, porque
provee una fórmula relativamente simple para comprender la enorme diversidad de
condiciones locales en los Estados Unidos. La ideología de control local en educación es
importante, no por su precisión para describir cómo funciona el sistema realmente, sino por
su utilidad para organizar la complejidad y aceptar la diversidad frente a las fuerzas
homogeneizadoras en los niveles estatales y federales. El control local provee un modo de
organizar concepciones de la autoridad en un sistema complejo.
Las políticas operan en muchos niveles para organizar la autoridad. Establecen
normas de cómo los distintos niveles de gobierno se hacen cargo unos de otros. Definen las
relaciones entre intereses claves en organización y política, como cuando las negociaciones
colectivas de leyes y contratos definen relaciones entre los docentes y los administradores.
Estructuran las interacciones entre las escuelas y sus clientes como, por ejemplo, cuando
definen los mecanismos de participación de los padres en las decisiones escolares, o definen
reglas para la elección de escuelas por parte de los padres. Y organizan la autoridad entre
partes del sistema educativo cuando proveen financias separadas y estructuras de gobierno
para la escuela elemental y la secundaria, colegios de comunidades, colegios estatales y
universidades.
Así, la acumulación de políticas alrededor de un área como el currículo conlleva una
ideología —muchas veces más de una— acerca de la organización de la educación. En la
educación pública elemental y secundaria de los Estados Unidos, la ideología que prevalece
es la de que la autoridad para el curriculo formal reside principalmente en lo funcionarios
elegidos y las agencias administrativas en los niveles locales y estatales, mientras que la
autoridad para la aplicación del currículo en las clases y en las escuelas reside
principalmente en los docentes y los administradores en esos contextos (Kirst y walker
1971). Como veremos más adelante, esta ideología sobresimplifica considerablemente las
relaciones entre influencias claves en currículo e instrucción. Pero la ideología sirve como
un principio general de organización para hacer política curricular. Y los cambios en
política que desafían a esta ideología crean conflictos e inseguridad.
La respuesta a la pregunta “¿Qué es la política curricular?” puede iniciarse con un
punto de referencia concreto en el cuerpo de la ley y las regulaciones que prescriben qué
debe enseñarse a quién. Pero esta definición relativamente simple no capta las muchas
dimensiones en las que realmente opera la política. La política incluye no solo las
intenciones de los planificadores de políticas comprometidas en las leyes y las regulaciones,
sino también el hilo de acciones que se desprenden de esas intenciones. Las políticas no son
solo decretos autoritarios sino también predicciones inciertas acerca de medios y fines que
pueden ser sometidas a evaluación. Las políticas no son los únicos determinantes de las
acciones oficiales; más bien habría que decir que trabajan en concordancia con otras
influencias. Las políticas operan no solo como instrumentos para acompañar resultados
tangibles sino también como símbolos poderosos para movilizar intereses políticos e
ideologías que legitiman autoridad.
Estas complejidades en el significado de política corren en paralelo con
complejidades en el significado de currículo. Así como los expertos en políticas públicas
ven una tensión entre declaraciones formales de intenciones y las acciones que se asocian
con ellas, los expertos en currículo ven una tensión entre el currículo que se establece en
términos formales y el currículo tal como se actualiza en la clase. Los intentos de los
investigadores por separar “lo que se enseña (o debe ser enseñado)”, “cómo se enseña (o
debiera enseñarse)”, y “a quién se enseña (o debiera enseñarse)” —para separar el currículo
de la instrucción dirigida a estudiantes en particular— han sido difíciles de sostener. Así
como los expertos en políticas públicas tratan a las políticas como hipótesis acerca de las
acciones de gobierno y sus efectos (Pressman y Wildavsky 1974), los expertos en currículo
muchas veces tratan al currículo como un complejo conjunto de predicciones acerca de las
relaciones entre contenido y aprendizaje (por ejemplo, Floden et al. 1988; Schwille et al.
1988; Walker 1990). Así como los expertos en políticas públicas suelen ver las
intervenciones directas del gobierno como solo una entre muchas fuentes de autoridad que
operan en las decisiones claves de la sociedad; del mismo modo, los expertos en currículo
ven al currículo como el emergente de una variedad de fuentes en la sociedad. Así como los
expertos en políticas públicas suelen ver a las políticas no solo como instrumentos sino
también como símbolos e ideologías; del mismo modo, los expertos en currículo suelen ver
al currículo como el intérprete de propósitos simbólicos, ideológicos y también
instrumentales. Estas complejidades en el significado de política y currículo son paralelos.

Formación de programas: ¿de dónde vienen las políticas curriculares?

La definición de los orígenes de la política y la descripción de cómo se forma la
política son aspectos importantes del estudio de política pública. En el sentido más literal,
este tipo de estudios traza el camino de las decisiones hacia una ley o regulación particular.
Las decisiones legitimadas acerca de qué se enseña a quién —cambios en los requisitos de
los cursos, adopciones de libros de texto, el desarrollo de un nuevo currículo— son
precedidas de un proceso que puede someterse a escrutinio. De hecho, mucha de la
bibliografía que trata sobre política curricular incluye alguna reconstrucción de los procesos
por los cuales se toman las decisiones en currículo (ver, por ejemplo, Atkin y House 1981;
Welch 1979), y frecuentemente implica asuntos mayores que quién decide qué.

Decisiones e indecisiones, condiciones y problemas

En un momento dado, se considera que ciertos sujetos son apropiados para la toma
de decisiones públicas y otros no los son (Bachrach y Baratz, 1962). La cultura de
problemas públicos en los Estados Unidos, por ejemplo, se caracteriza por un tabú
generalizado contra la introducción de temas religiosos en el currículo de la escuela pública.
La religión entra en la discusión pública del currículo en los márgenes de la toma de
decisiones —bajo la forma de protestas contra el modo como los libros de texto tratan
ciertos tópicos religiosos sensibles, por ejemplo— más que como una decisión acerca de,
por ejemplo, que tópicos religiosos debieran ser incluidos y cómo. Del mismo modo, los
problemas de currículo e instrucción asociados a ciertos tipos de estudiantes —minorías
lingüísticas o estudiantes discapacitados, por ejemplo— normalmente no surgen como
problemas que requieren decisiones públicas hasta que grupos de defensa atraen la atención
de funcionarios escolares (Boyd 1979).
La investigación que se centra en la toma de decisiones formales sobre currículo
tiende a pasar por alto los procesos por los cuales se determina que algunos problemas sean
“públicos”, mientras que otros no lo son. Detrás de la toma de decisiones formales
subyacen procesos más profundos a través de los cuales surgen las ideas acerca de los
problemas sociales, estos toman forma coherente y son definidos como temas apropiados
para las políticas públicas.
Los estudiosos de políticas públicas distinguen entre condiciones y problemas. “Las
condiciones se definen como problemas cuando llegamos a creer que debemos hacer algo
acerca de ellas” (Kingdon 1984,115; ver también Wildavsky 1979, 42). El conocimiento de
temas académicos de los graduados de la escuela superior (high school), por ejemplo, era
simplemente una condición hasta que se articuló como un problema que requería la acción
pública, primero a fines de la década de 1950 y nuevamente a principios de la década de
1980 en los Estados Unidos. La transición de una condición a un problema requiere
información acerca de la condición, el énfasis sobre un evento o conjunto de eventos y un
conjunto de actores al tanto de la toma de decisiones que puedan presentar argumentos
convincentes a favor de la acción pública (Kingdom 1948). A fines de la década de 1950,
por ejemplo, el evento central fue el lanzamiento soviético del Sputnik, que trajo a la luz un
torrente de información acerca del estado de la educación. En la década de 1980, el evento
central fue la percepción de la declinación en la competitividad económica de los Estados
Unidos junto con la publicación de un informe de una comisión presidencial, “Una Nación
en riesgo” (A Nation at Risk, National Commission on Excellence in Education 1983). Este
crecimiento y decrecimiento de la atención sobre el desempeño académico también ilustra
cómo ciertos problemas públicos pueden permanecer en el trasfondo mientras que otros
emergen (Walker 1990, 108-110). En las secuelas de la era Sputnik, el problema de la
matemática y la educación científica fue desplazado por un interés creciente sobre la
igualdad racial en la década de 1960, no porque el primer problema hubiera sido “resuelto”,
sino porque un conjunto de eventos se destacó por encima de otro conjunto de eventos
diferente.
En el momento en que las condiciones se definen como problemas apropiados para
ser tenidos en cuenta en la toma de decisiones pública, ya tienen, típicamente, la semilla de
una solución. En el proceso de toma de decisiones política, las ideas se vuelven razones
convincentes para la acción pública al punto de que distinguen héroes de villanos, quienes
deben actuar de quienes no deben hacerlo, y al punto de que estas distinciones se ajustan a
las aspiraciones de los partidos así identificados… Si los poderosos se vuelven héroes y los
débiles se vuelven villanos, y si el trabajo se distribuye entre quienes lo desean y lejos de
quienes no lo quieren, una idea tiene mayores oportunidades de ser poderosa (Moore 1988,
80).

Centrarse en el estado de las matemáticas y el conocimiento científico en los

estudiantes americanos de la escuela superior (high school), por ejemplo, limita el universo
de héroes y villanos, aquellos que deben actuar y aquellos que no deben hacerlo, a un nivel
manejable y por lo tanto, lleva implícito un conjunto de soluciones al problema del
crecimiento de la competitividad americana.
Las ideas que se necesitan para sacudir a la acción pública pueden tener las semillas
de sus propias soluciones, pero solo proveen guías vagas y contradictorias para el diseño de
políticas específicas. La definición de logros académicos como un problema político en los
Estados Unidos, por ejemplo, les da a los docentes tanto el papel de héroes como el de
villanos, tanto raíz del problema como la fuente de su solución. Así, las políticas que
intentan dirigirse al logro académico muy frecuentemente tratan punitivamente a los
docentes, introduciendo controles externos, y alejan la atención del aumento de los
conocimientos y la capacitación que se necesitan para hacer cambios profundos en el
aprendizaje de los alumnos (Elmore y McLaughlin 1988).

Las condiciones del planeamiento político: ¿actores racionales o tachos de basura?

Hasta hace poco tiempo, los análisis del planeamiento político tendían a tomar uno o
dos puntos de vista amplios. El primero, ya mencionado, es un punto de vista instrumental
según el cual el planeamiento político es intencionado, una conducta dirigida hacia una
meta, diseñado para cumplir con resultados tangibles cambiando a las personas y a las
instituciones. La política, desde esta perspectiva, es un medio racional para adquirir fines
sociales colectivos y para realizar progresos en una escala que no se puede obtener ni con
las más instructivas acciones individuales. Esta visión caracteriza a la mayor parte de la
bibliografía acerca de análisis político (ver, por ejemplo, Weimer y Vining 1989) y los
estudios en política curricular que prescriben métodos para tomar decisiones efectivas en
currículo (ver, por ejemplo, Walker 1990). Un segundo punto de vista, de orientación
pluralista, describe al planeamiento político como una negociación. Las políticas emergen
de la interacción entre actores, cada uno con su propio interés político, cada uno ejerciendo
una influencia limitada en decisiones específicas, cuyo efecto produce crecientes cambios
en la política a lo largo del tiempo. Este punto de vista caracteriza a la mayor parte de la
bibliografía acerca de negociación política (ver, por ejemplo, Lindblom y Braybrooke 1963)
y a los estudios que se centran en la política de la toma de decisiones en currículo (ver, por
ejemplo, Boyd 1979; Elboim-Dror 1970; Kirst y walker 1971; y Merelman 1973).
Pero ambos puntos de vista le atribuyen una racionalidad considerable al
planeamiento político. La perspectiva instrumental considera que la política surge de
propósitos sociales bien definidos, y que el planeamiento político como la unión de
propósitos con recursos. Las perspectivas pluralistas consideran que la política surge de las
acciones intencionadas de diversos intereses políticos, y el planeamiento político como el
proceso de reconciliación de estos intereses en competencia. Cada una de estas perspectivas
describe a la gente como actuando racionalmente sobre sus intereses, y la política resultante
es vista como una expresión de esos intereses.
Una alternativa a estas perspectivas emerge de recientes investigaciones sobre
planeamiento político. Esta visión alternativa reduce ciertas pretensiones de racionalidad
incrustadas en teorías anteriores acerca del planeamiento político y dibuja una imagen
menos determinista de las condiciones bajo las cuales se hace política.
Según la perspectiva alternativa, el planeamiento político se caracteriza por un flujo
constante de problemas, soluciones, participantes, recursos y resultados. El proceso no es
un proceso racional en el que surgen los problemas y las soluciones se despliegan en
acciones intencionadas de participantes que utilizan sus recursos para producir resultados
esperados. Más bien se considera que los problemas y las soluciones fluyen en líneas más o
menos independientes y convergen, muchas veces de un modo azaroso, alrededor de
eventos críticos. La toma de decisiones es un tacho de basura en el cual los participantes
arrojan varios tipos de problemas y soluciones a medidas que se van generando. La mezcla
de basura en un tacho en particular depende de la mezcla de tachos disponible, en las
etiquetas puestas a los tachos alternativos, en el tipo de basura que se produce normalmente,
y de la velocidad con la cual se recolecta. (Cohen, March y Olsen 1972, 2)

El planeamiento político está compuesto de tres “flujos de proceso”:

Primero, varios problemas captan la atención de la gente en el gobierno y alrededor de

él.En segundo lugar, hay una comunidad política de especialistas —burócratas
(planeadores, evaluadores, analistas de presupuesto, equipo legislativo), académicos, grupos
de interés, investigadores— que se concentra en generar propuestas. Cada uno tiene sus
ideas predilectas o actúan de manera interesada; lanzan sus ideas y ellas flotan en estas
comunidades políticas. En tercer lugar, el flujo político está compuesto de cosas como
ritmos de humor nacional, caprichos de la opinión pública, resultados de las elecciones,
cambios de administración, variaciones en los militantes o la distribución ideológica (de
quienes toman las decisiones) y las campañas de presión de grupos de interés. (Kingdon
1984, 92-93).

Estos tres flujos de procesos operan más o menos independientemente unos de

otros: los problemas a veces emergen sin soluciones obvias, las soluciones se discuten sin
referencia a un problema en particular, la política de la comunidad converge en problemas
particulares o soluciones independientemente de actores políticos clave, o los actores
políticos clave articulan intereses e ideologías que no están unidas a ninguna solución
política en particular. Este “caldo político primitivo2” (Kingdon 1984, 122) de problemas,
soluciones, letrados, responsables de las decisiones y recursos trabaja para formar
programas de ideas de buena circulación que, con un conjunto de eventos que los
precipiten, crean una ocasión para la toma de decisiones. Los problemas y las soluciones se
unen muchas veces de modos oportunistas e impredecibles, y las políticas se establecen en
movimiento.
Esta perspectiva imprecisa y menos racional del planeamiento político tiene muchas
implicaciones importantes sobre la investigación. Primero, antes que estudiar procesos
formales de toma de decisiones —el proceso legislativo, por ejemplo— esta perspectiva
sugiere que la investigación debería focalizarse en la “política de las comunidades” o “redes
de asuntos” (Heclo 1978) que se forman alrededor de ciertos intereses. Las decisiones de
los consejeros escolares acerca del currículo de biología, la decisión de la Fundación
Nacional de Ciencia (National Science Foundation) de invertir en una nueva ciencia en
particular o en el currículo de matemáticas, o una legislación estatal para cambiar los
requisitos de graduación de la escuela superior (high school) son procesos formales
incrustados en un conjuntos de relaciones más complejo. En el momento en que las
decisiones llegan a estos contextos formales, ya han sido influidas de modo importante por
largos procesos de elaboración de programas. Para poder comprender cómo se deciden los
asuntos curriculares, debe entenderse este proceso en el cual se forma el programa, y no
solo el proceso por el cual se toman las decisiones formales.
En segundo lugar, esta perspectiva sugiere que la investigación debe considerar
problemáticas a las relaciones entre los problemas, las soluciones y los intereses políticos
en el planeamiento político. Más que asumir que los planificadores políticos actúan
racionalmente sobre la base de concepciones bien formadas de problemas y soluciones
alternativas, se debe examinar cómo surgen los problemas y las soluciones y cómo se unen
en las acciones de los planificadores políticos. Más que asumir que los grupos de interés
tienen soluciones bien formadas en paralelo con su percepción de los problemas que
necesitan solución, se debe examinar cómo los grupos de interés usan problemas y
soluciones existentes para aumentar su influencia sobre redes de asuntos. Por ejemplo, la
atención que se presta en las legislaturas estatales a los standars académicos de los
estudiantes de la escuela superior (high school) puede estar menos en función del deseo de
aumentar el desempeño en una economía competitiva internacional, y más en función de la
expectativa de encontrar una respuesta rápida y de bajo costo a un problema político en un
período de ingresos del estado limitados. Un pronunciamiento político acerca de la
2
Se refiere a “primeval soup”, el caldo primitivo que dio origen a la vida en la Tierra.
enseñanza de la evolución en el currículo de biología puede tener menos relación con toma
de decisión formal acerca de contenidos curriculares, y más con la percepción de ciertos
grupos de interés de que están siendo sistemáticamente excluidos de redes en las cuales
asuntos curiculares se forman en un programa.
En tercer lugar, esta perspectiva sugiere que las nociones tradicionales de control y
poder deben ser modificadas para que puedan reflejar un subsistema de toma de decisiones
más complejo y escurridizo. Más que asumir que, en cualquier época, un grupo de actores
tiene el poder de decidir sobre otros, se debe examinar la compleja ecología por la cual los
actores cooperan alrededor de problemas y soluciones claves para aumentar su influencia
sobre otros. Un aumento en la actividad de planeamiento político en el nivel estatal, por
ejemplo, no necesariamente implica una disminución del control en el nivel de distritos
locales o en el nivel escolar (ver Cohen 1982; Fuhrman y Elmore 1990). De hecho,
profesionales de la educación en el nivel estatal, local y escolar pueden estar cooperando
para aumentar su influencia relativa sobre otros actores —gente de negocios, legisladores,
etcétera. Simples relaciones de poder en las que una parte pierde y la otra gana pueden no
describir adecuadamente la fluida estructura de influencias alrededor de temas tales como
currículo.
Los estudios acerca de políticas curriculares consideran a los procesos formales de
toma de decisiones como su punto de partida, dejando de lado los procesos por los cuales se
forma la toma de decisiones de los programas. Las formaciones de programas y la toma de
decisiones pueden no ser ordenadas e intencionales como lo sugerían las perspectivas
anteriores. Las raíces de las políticas curriculares se encuentran profundamente dentro de
comunidades políticas clave —expertos académicos, editores comerciales y evaluadores,
planificadores políticos estatales y locales, élites administrativas y grupos de interés
religiosos y políticos. La comprensión de cómo se toman las decisiones curriculares
depende en parte de la comprensión de cómo estas comunidades políticas definen
problemas y soluciones y cómo ejercen su influencia unas sobre otras.

Formas de acción gubernamental

Instrumentos políticos
La responsabilidad del gobierno en currículo, como en muchas otras áreas de la vida
pública, no es simplemente una cuestión de realizar e implementar reglamentaciones. La
acción del gobierno toma variadas formas directas e indirectas e involucra tanto el ejercicio
de la autoridad para establecer reglamentaciones como la movilización de la autoridad
desde otras fuentes. La política curricular muestra toda la gama de acciones de gobierno.
(Esta sección se basa en Mc Donnell y elmore 1987; ver también Elmore 1987, 1988;
Ingraham 1987; Linder y Peters 1989; Salamon 1989.)
Las formas más comúnmente reconocibles de formas de acciones de gobierno son los
mandatos y los estímulos. Los mandatos son reglas que rigen la acción de individuos y
agencias que se pretende que las acaten. Los estímulos son transferencias de dinero a
individuos y agencias a cambio de ciertas acciones. En política curricular, un ejemplo de
mandato puede ser un requisito estatal de que todas las escuelas ofrezcan un número
específico de cursos en un tema de un área determinado. No cumplir con este requisito
puede provocar la pérdida de la acreditación estatal. Un ejemplo de estímulo podría ser un
programa subvencionado por el estado que provee fondos a los distritos escolares que
deseen adoptar innovaciones curriculares.
Los gobiernos también emplean otras dos estrategias. Una es la formación de
capacidades, o la transferencia de dinero para inversiones en recursos materiales,
intelectuales o humanos dirigidos a producción a largo plazo de resultados esperados. Un
ejemplo de formación de capacidades podrían ser las subvenciones a agencias del gobierno,
tales como la Fundación Nacional de la Ciencia (National Science Foundation) o a
universidades para el desarrollo de un nuevo currículo en matemática y ciencia, que luego
esté disponible para la adopción voluntaria de escuelas y distritos. La distinción entre
formación de capacidades y estímulos es la diferencia entre transferencia de dinero con la
intención de producir efectos inmediatos (estímulos) y transferencias con la intención de
aumentar la habilidad de agencias e individuos para producir resultado deseados a largo
plazo (formación de capacidades).
Una última forma de acción del gobierno es el cambio sistemático, o transferencia de
autoridad entre individuos y agencias con el fin de alterar la naturaleza de las relaciones
sociales por medio de las cuales se producen bienes y servicios públicos. Un ejemplo podría
ser la creación de centros de docentes, organizaciones con estatutos independientes a las
cuales pertenecen los docentes y de las cuales reciben asistencia y apoyo en el desarrollo de
nuevos materiales y técnicas de enseñanza.
La mayoría de las políticas combina estos instrumentos y estrategias comunes, pero es
útil distinguirlas de formas de acción de gobierno en un nivel elemental porque cada forma
de acción produce un tipo de problema diferente.
Los mandatos plantean el problema básico de la imposición, el acatamiento y la
capacidad variable. Cuando un estado establece una regulación especificando qué debe
enseñarse acerca de un tema específico, por ejemplo, asume la responsabilidad de imponer
esa regulación, y los recursos que las agencias del estado usan para imponerla son recursos
que no puede utilizar para otros propósitos. Y las escuelas variarán en su capacidad y su
inclinación a cumplir con una reglamentación dada. Algunas ya la estarán cumpliendo,
algunas encontrarán fácil cumplirla; pero para otras el cumplimiento puede resultar costoso
y difícil. Frente a una capacidad variable, el estado se enfrenta con el problema de usar la
imposición para generar el cumplimiento o usar el estímulo o la formación de capacidades
para asistir a escuelas o distritos más bajos.
El estímulo también plantea el problema de la capacidad variable. Algunas escuelas y
distritos están inicialmente mejor preparados para responder a estímulos que otras.
Entonces, cualquier programa de subsidios que intente que las escuelas y los distritos
implementen un currículo en particular va producir necesariamente un rango de respuestas.
El estado puede intentar reducir la variabilidad usando mandatos o buscar incrementar la
capacidad de los distritos menos preparados.
La formación de capacidades plantea el problema de la incertidumbre respecto de los
resultados a largo plazo. Las inversiones del gobierno en el desarrollo de currículo, por
ejemplo, han descubierto que el proceso de desarrollo puede salir mal; que unas pocas
escuelas o distritos pueden adoptar el producto sin estímulos adicionales; y que a los
distritos que adoptan nuevos currículos les puede faltar la capacidad para implementarlos si
requieren nuevas concepciones de enseñanza y aprendizaje ambiciosas. Frente a las
incertidumbres involucradas en formación de capacidades, los gobiernos típicamente o
reducen sus riesgos limitando sus inversiones, o se concentran en resultados a corto plazo
más que en mejoras en la capacidad a largo plazo.
Los cambios sistemáticos plantean el problema de acompañar la interrupción de
cualquier conjunto estable de relaciones políticas e institucionales. Cuando los gobiernos
crean nuevas instituciones y alteran la distribución de autoridad para la producción de
bienes y servicios públicos, invitan a reacciones defensivas por parte de las instituciones
establecidas. Autorizar a los centros de docentes a comprometerse con el desarrollo de
actividades curriculares y de equipos puede causar que los sistemas escolares y las
organizaciones de desarrollo de equipos establecidas cambien sus propias actividades y
usen su influencia política sobre los planeadores políticos para limitar la influencia de estas
nuevas instituciones. Frente a estas reacciones políticas, los planificadores políticos se
enfrentan con el problema de decidir entre proteger a las nuevas instituciones con mandatos
y formación de capacidades o “domesticarlas” insertándolas en relaciones formales con
instituciones existentes.
Cuando los planificadores políticos entran en un campo complejo como currículo, se
enfrentan a un importante umbral de preguntas acerca de la forma de las acciones de
gobierno más apropiadas para el tipo de problema que intentan abordar. La “articulación”
entre formas de acciones de gobierno y los problemas que enfrentan los planificadores
políticos debe ser un punto de interés básico para la investigación en política curricular. El
tipo de asuntos que se plantean en el proceso de implementación de política curricular se
relaciona con el tipo de acción incrustada en las políticas. Una parte importante de
investigación política en asuntos curriculares, entonces, debe tener una concepción más
refinada del tipo de problemas que sigue a cada curso de acción particular.

Elección institucional
Dentro de la elección de acciones de gobierno está la cuestión más básica de cuál
institución en la sociedad debe estar autorizada a manejar asuntos colectivos, y cómo deben
estar diseñadas estas instituciones (brandl 1988; Clune 1987; Gormley 1987). Los
investigadores en política llaman elección institucional a este punto.
En cualquier momento dado, la política se hace dentro de un conjunto más o menos
estable de relaciones institucionales y estas relaciones muestran una división implícita entre
autoridad y capacidad. En currículo, por ejemplo, el gobierno federal se concentra en la
investigación y el desarrollo de actividades diseñadas para aumentar la capacidad de las
escuelas; el estado participa en un nivel de desarrollo y formación de capacidades, pero
concentra su participación en currículo en regulaciones diseñadas para asegurar el acceso de
los estudiantes a cierto tipo de temas de las materias; y las localidades participan
principalmente en el envío directo de contenido académico. Todo el espectro de actores
institucionales que operan en decisiones curriculares es, evidentemente, más amplio. Los
colegios y las universidades afectan el currículo de escuelas elementales y secundarias con
los standars de admisión que establecen y con la educación que dan a los docentes. Los
editores de textos escolares y las empresas evaluadoras tienen un interés prioritario en
proveer materiales e instrumentos que se ajusten a la perspectiva respecto del currículo
prevaleciente en el nivel estatal y local. Una variedad de grupos de interés educacionales —
asociaciones de estudiantes, administradores, especialistas en temas de las materias, padres
y consejeros escolares— tienen una participación en las decisiones curriculares según sus
esferas de influencia.
Normalmente, el estudio de la planificación política y la implementación mantiene
constante estas relaciones institucionales. Los análisis de cambio institucional hacen la
pregunta más fundamental acerca de qué instituciones deben tomar cuál rol en un área dada,
cuáles son las fuerzas y los límites de las instituciones en particular, qué roles
institucionales faltan, y cómo nuevas instituciones deben ser diseñadas para cumplir ciertas
funciones.
Un ejemplo de una cuestión relacionada con la elección institucional es el desarrollo
del Consejo Nacional de Standars de Enseñanza Profesional (National Board for
Professional Teaching Standards). El propósito del consejo surgió a partir de un informe
realizado por una fuerza de tarea subvencionada por la Corporación Carnegie (Carnegie
Forum 1986). La mayoría de los miembros del consejo son docentes. Cuando sea
totalmente operativo, el consejo va a proveer certificados voluntarios a docentes que deseen
ser distinguidos en su campo. Este certificado va a estar basado en una gran batería de
valoraciones que puede incluir exámenes convencionales de temas de la materia, ejercicios
de simulación de resolución de problemas y evaluación de muestras reunidas por el
docente. El consejo es un nuevo actor institucional en el proceso de legitimar docentes. El
primer grupo de referencias del consejo es la profesión de enseñar, más que instituciones de
enseñanza superior o agencias educativas locales o estatales. El certificado del consejo
introduce un nuevo tipo de credencial dentro del sistema educacional. Los métodos del
consejo y sus criterios para otorgar certificados a los docentes introduce un nuevo standar
acerca de “lo que los docentes deben saber y estar capacitados para hacer”. El desarrollo de
técnicas de valoración supone una actividad de investigación mayor que va a influir otras
visiones acerca de la buena enseñanza. En otras palabras, la introducción deliberada de un
nuevo actor institucional en un conjunto establecido de instituciones que opera sobre la
formación y la certificación de los docentes altera las condiciones de planeamiento e
implementación política en la formación docente, la certificación y —eventualmente, en
tanto se filtran en el sistema nuevas expectativas— en currículo.

La relación entre política curricular y la práctica

Como se dijo más arriba, las complejidades de la política avanzan en forma paralela a
las complejidades del currículo. Así, para comprender la política curricular es necesario
entender los procesos paralelos en los cuales se elaboran la política y el currículo en la
práctica docente. En su forma más simple, esta conexión entre política y práctica puede
describirse como un sistema en el cual el currículo emana de fuentes legitimadas, es
influido por el medio de la organización escolar, establece modelos de práctica docente y
produce como resultado ciertos efectos en el aprendizaje de los alumnos. Las agencias más
importantes —gobiernos federales y estatales, y distritos oficiales— formulan políticas que
están pensadas para cambiar la práctica docente. Por ejemplo, el interés del gobierno estatal
acerca de la bibliografía de matemática para los graduados de la escuela superior (high
school) puede aumentar los años de matemáticas que se necesitan para graduarse. Una vez
desarrollada, la política se concreta desde el sistema hasta el enseñante por medio de una o
más acciones de gobierno. Estos mecanismos de implementación llegan al enseñante desde
su entorno de trabajo inmediato y tiene un impacto en la práctica docente que, a su vez,
produce un impacto en el aprendizaje de los alumnos.
Los analistas políticos ofrecen un número de casos de la influencia de la política
educativa en la práctica de clase. Algunos afirman que la política tiene un gran efecto sobre
la práctica, mientras que otros solo ven efectos modestos. Los analistas también difieren en
la naturaleza del cambio en la práctica que resulta de una política. Algunos consideran que
la política educativa tiene un impacto negativo sobre la enseñanza. Otros creen que la
política puede tener un impacto positivo sobre las decisiones de los docentes respecto del
contenido. Finalmente, los analistas ofrecen explicaciones contrastivas para las relaciones
que describen entre la política educativa y la práctica en la clase. Algunos atribuyen a la
política educativa una influencia mínima sobre las condiciones inherentes al trabajo de los
profesionales (practicantes), otros a la naturaleza de las organizaciones educativas. Y hay
quienes sugieren que la explicación para el impacto mínimo reside en la naturaleza de la
política más que en la naturaleza de la organización o el trabajo. La imagen de la relación
política- práctica que emerge de estas visiones alternativas, entonces, provee conjeturas y
explicaciones para la investigación en política curricular.

Hiperracionalización del aprendizaje

Una perspectiva, expresada por Arthur Wise en Aprendizaje legislado (Legislated
learning, 1979), sostiene que la política ha tenido un impacto creciente en la práctica,
constriñendo y regulando el trabajo de los docentes para lograr eficiencia y efectividad en
los costos. Una miríada de nuevas políticas ha sido realizada por medio de la legislación y
las decisiones judiciales de los gobiernos federales y estatales en las últimas décadas. Estas
políticas incluyen una competencia mínima en evaluación, leyes de responsabilidad estatal,
decisiones de desagregación, leyes de educación compensatoria y leyes de equilibrio
financiero. Estas leyes buscaban aumentar la efectividad de las escuelas para estudiantes
desaventajados, pero el resultado fue la centralización del planeamiento político. El
aumento de regulaciones externas de la enseñanza a las que se refiere Wise como
hiperracionalización… un esfuerzo por racionalizar más allá de los límites del
conocimiento, (que) involucra medios de imposición que no resultan en el logro de fines o
el establecimiento de fines que no pueden ser logrados, dados los medios disponibles —
imponiendo técnicas no probadas, por un lado, y estableciendo expectativas irreales por el
otro. (Wise 1979, 65)

Cuando las políticas están basadas en la lógica, pero divorciadas de la realidad de la

enseñanza, los razonamientos concluyen y aparece la hiperracionalización.
Por detrás de esta política equivocada existe un modelo escolar racionalista que exige
una producción medible pero presta escasa atención a los procesos a través de los cuales se
logra. Los intentos por legislar el aprendizaje promueven una concepción simplista de la
enseñanza que no consigue comprender su complejidad. La enseñanza es una actividad
altamente incierta que no tiene tecnologías pre-establecidas (Jackson 1968; Lortie 1975).
Los docentes enfrentan su trabajo intuitivamente, basándose en sus propias experiencias
escolares y las particularidades de su clase. El modelo racionalista, en el cual se basa la
legislación y la política judicial, se ajusta de muy mala manera a los modelos de enseñanza
fundamentales, establecidos por el tiempo, y da como resultado mandatos problemáticos
que son perjudiciales para la calidad de la enseñanza a largo plazo. La prudencia no tiene
apoyo empírico para sus razonamientos, pero claramente ve los efectos substanciales,
perjudiciales de la política sobre la enseñanza, el aprendizaje y el currículo.

Contradicciones y control
Estrechamente relacionada está la perspectiva de Linda Mc Neil (1986), que
considera que las políticas iniciadas externamente tienen un impacto negativo sobre las
prácticas curriculares de los docentes, aun cuando su explicación es substancialmente
diferente de la ofrecida por Wise. Las escuelas públicas suponen una contradicción básica
entre las metas de eficiencia social, representadas por los sistemas de selección y
seguimiento, y las metas educativas, que proclaman el acceso de todos los niños.
Históricamente, este conflicto tiene sus raíces en la evolución de un sistema escolar que
carga simultáneamente con la obligación de educar a los ciudadanos y seleccionarlos para
roles en un sistema económico estratificado. La declinación de la calidad educativa es el
resultado de la tensión permanente entre estas dos metas irreconciliables de la escuela. Los
controles destinados a la eficiencia, diseñados para ajustar la selección, se han combinado a
lo largo del tiempo con la trivialización del currículo escolar y las subversión de las metas
de la escuela.
Las reformas actuales, continúa la argumentación, confundieron el problema de la
calidad al no haber comprendido esta contradicción básica. Estas reformas se han basado en
políticas que centralizan el control sobre los currículos escolares —evaluaciones, requisitos
de graduación, certificación de los docentes, y cosas por el estilo—, aumentando así la
presión para controlar, seleccionar y seguir, más que para educar. “El lenguaje del control
se ha convertido en el lenguaje de la reforma educativa” (Mc Neill 1986, xvii).
Mc Neill percibe un contradicción más entre las metas que los docentes enuncian y
los sistemas de enseñanza que emplean. Los ideales que los docentes expresan requerirían
una investigación extensa y profunda y una discusión abierta; pero los docentes enseñan a la
defensiva, sobresimplificando los conocimientos, presentando información fragmentada y
omitiendo el conocimiento controvertido. La enseñanza defensiva proviene de la estructura
administrativa de las escuelas, que le da un importancia fundamental al control sobre la
clase. “Los modelos de control del aprendizaje de los docentes se fundamentaban, según sus
propias declaraciones en cintas grabadas, en modelo de control de la clase” (159). Además,
la dominación y el control del conocimiento de los docentes está unido a su falta de control
en la organización escolar mayor. La descualificación de docentes produce su resistencia en
forma de enseñanza defensiva. La estructura administrativa de las escuelas también
promueve la descualificación de estudiantes, transformándolos en receptores pasivos del
conocimiento preparados para invertir un esfuerzo mínimo en el trabajo escolar. Una
estructura administrativa que premia a los docentes por controlar a los estudiantes más que
por educarlos, en última instancia está minando la enseñanza y el aprendizaje verdaderos.
La política, desde esta perspectiva, generalmente refuerza los controles burocráticos,
trivializa la enseñanza y subvierte la meta de proveer acceso al conocimiento a todos los
estudiantes.

Burocracia de la calle
En contraste con estas interpretaciones que enfatizan el alto impacto de la política en
la práctica docente, otros consideran que la política externa no tiene más que un efecto
modesto . una versión de este argumento surge del texto de Michael Lipsky Burocracia de
la calle (Street level Bureaucracy 1980), una exploración del trabajo en organizaciones
públicas en las que “trabajadores a nivel calle”3 establecen relaciones directas con los
clientes (docentes, policías y trabajadores sociales, por ejemplo). Los trabajadores a nivel
calle tienen un número importante de atributos.
Primero, hay una incertidumbre considerable sobre los resultados. “Los trabajadores a
nivel calle se caracterizan por trabajar en empleos con metas ambiguas y conflictivas”
(Lipsky 1980, 40). No solo son metas difíciles de especificar sino que terminan siendo
idealistas (por ejemplo, justicia igualitaria, buena salud, etcétera) y, por lo tanto, difícil de
lograr. Además, las metas centradas en el cliente que focalizan el bienestar individual
generalmente entran en conflicto con metas organizacionales y políticas que presionan
sobre la eficiencia y el control de costos. En segundo lugar, la incertidumbre caracteriza a
los medios que los trabajadores a nivel calle aplican en sus contextos de trabajo para lograr
sus objetivos. La velocidad con que aparecen y desaparecen nuevas tendencias en educación
ilustra una indecisión básica acerca de la tecnología de la enseñanza. Y una tercera
complicación en la incertidumbre del trabajo de los trabajadores a nivel calle es lo
impredecible de las interacciones sociales con los clientes. Responder a las necesidades
personales de los clientes y las reacciones de los clientes a sus decisiones supone un alto
grado de incertidumbre para los trabajadores a nivel calle. Finalmente, los trabajadores a
nivel calle luchan con recursos limitados, que incluyen falta de tiempo, restricciones en el
servicio y la resolución de casos difíciles. Estas restricciones fuerzan a los trabajadores de
servicios humanos a tomar decisiones rápidas basadas en información inadecuada.
Es así como las condiciones fundamentales de trabajo ejercen una poderosa influencia
sobre la política externa. El efecto es que aumenta la discrecionalidad que los trabajadores a
nivel calle deben ejercer para realizar su trabajo y disminuir el impacto de controles
externos. Metas vagas, medios inciertos, clientes impredecibles y recursos limitados fuerzan
al trabajador a nivel calle a hacer juicios frecuentes en sus interacciones con los clientes y
estos juicios tienen un fuerte efecto sobre el servicio que los clientes reciben. La naturaleza
del trabajo es tal que es difícil supervisarlo y controlarlo con inspecciones directas.
Los trabajadores a nivel calle adoptan un número de mecanismos de reproducción
para hacer que el volumen de trabajo sea manejable. Hacen una rutina de la interacción con
los clientes para lograr mayor eficiencia, y para desalentar desviaciones de sus rutinas. Y
modifican concepciones de la tarea y las imágenes del cliente para que se ajusten a las
restricciones con las cuales operan. Los clientes son clasificados según estereotipos para
que las interacciones con ellos sean más manejables. Lipsky explica que, a veces, estas
rutinas y simplificaciones de la tarea son la política que recibe el público. La clasificación

3
Se tradujo de este modo la expresión street-level workers y también la expresión street level burocrats, que
se refiere a los empleados públicos que realizan su trabajo en relación directa con el público (docentes,
policías, asistentes sociales, etcétera).
de los estudiante según sus habilidades académicas realizada por el docente influye
significativamente sobre el tipo de conocimiento que esos alumnos reciben. Para esos
estudiantes, los mecanismos de reproducción del docente constituyen la política que los
gobiernos aplican al conocimiento.
Esta perspectiva sugiere que la política en general, y la política curricular en
particular, tiene poca influencia sobre qué se enseña a quién. La enseñanza conlleva un alto
grado de incertidumbre respecto de qué debe ser enseñado y cómo debe ser enseñado, para
lo que las políticas externas proveen solo una guía limitada a los enseñantes. El pesado
volumen de trabajo de los docentes generalmente produce modificaciones en las políticas
para adaptar la cantidad de tiempo y experiencia en el lugar de trabajo (ver Weatherly y
Lipsky 1977). Enfrentados a una serie de requisitos diseñados para influir sobre su trabajo,
los docentes se ven forzados a modificar las políticas para adaptarlas a la cantidad de
tiempo y energía disponible. Finalmente, el carácter altamente incierto de la enseñanza,
unido a la estructura administrativa de las escuelas, hace que la supervisión del trabajo de
los docentes sea difícil. Mínimamente afectados por controles externos, disfrutan de una
discrecionalidad considerable respecto de qué se enseña a quién.

Estructuras insitucionalizadas y uniones inseguras

Otra versión del argumento del bajo impacto proviene de Meyer y Rowan (1977
1978). Basándose en la noción de Weick de uniones inseguras, explican que la política tiene
poco impacto sobre la práctica debido a la debilidad esencial de la tecnología de la
enseñanza y la falta de acuerdos acerca de cuáles métodos de enseñanza son los más
efectivos. La exposición de esta debilidad esencial de la tecnología, a través de la
inspección directa de los enseñantes trabajando o el control directo de actividades
instruccionales y producción escolar, dañaría la confianza del público en el sistema escolar.
En consecuencia, la gente discutiría la legitimidad del sistema escolar como mecanismo
fundamental de estratificación social. En lugar de inspección directa y control, las políticas
externas y las regulaciones se concentran en la estructura institucional formal que rodea a
las escuelas —certificación de los docentes, clasificación de los estudiantes y de las
escuelas, por ejemplo. La atención sobre la organización de la estructura formal de la
organización escolar protege la débil esencia técnica de la enseñanza y por lo tanto preserva
la confianza del público en el sistema escolar.
Desde esta perspectiva, la política educativa tiene un impacto mínimo en la enseñanza
porque no se dirige a este aspecto de la escolarización. La función de las políticas externas
no es estandarizar o cambiar la práctica curricular en las clases. Más bien, la política está
dirigida a sostener la confianza de la sociedad en la escolarización como una institución
social importante.
Por extensión, la política curicular no sirve para determinar qué se enseña a quién
sino para mantener la confianza del público en las formas institucionales de la
escolarización. Las iniciativas de la política curricular pueden verse como señales a los
constituyentes escolares, para calmar la incertidumbre en la que están cayendo las escuelas.
La política, en otras palabras, no influye gravemente en currículo, pero, en cambio,
funciona para reforzar la satisfacción del público hacia el sistema escolar.
Múltiples influencias débilmente coordinadas
Por último, otra versión del argumento de la influencia débil proviene de las
investigaciones sobre las fuentes de influencia en la toma de decisiones acerca de los
contenidos de los enseñantes —la bibliografía sobre “los determinantes de contenido” (ver
más adelante, el apartado sobre Pluralismo y control: la distribución de la influencia en
curriculum). Esta investigación considera que las políticas externas ejercen influencia
limitada en el currículo. Las decisiones de los docentes acerca del contenido están afectadas
por factores informales tales como presiones de los estudiantes y de ellos mismos, y
convicciones y creencias previas de los docentes acerca de qué debe enseñarse a quién
(Porter et al. 1986, Schwille et al. 1983). Las políticas externas tienen un impacto en las
decisiones de los docentes sobre contenido, pero no han estandarizado la práctica docente.
“Tal vez porque las políticas de contenido no son tan prescriptivas como debieran serlo, los
docentes interpretan las políticas de diferente modo” (Porter et al. 1988, 102). Como
resultado, los docentes actúan como agentes entre sus propias convicciones acerca del
contenido curricular y las políticas curriculares externas.
El impacto del contexto local (creencias de los docentes, etcétera) en las decisiones
sobre contenido pueden ser minimizadas, argumentan los investigadores en determinantes
del contenido, si la política es más precisa en sus requerimientos y más directiva en su
implementación. Usando múltiples políticas que sean consistentes, prescriptivas y apoyadas
por autoridad legal y experta, los planificadores políticos centrales tendrán un liderazgo
instruccional mayor (Floden et al. 1986). Los docentes muestran un deseo de cambio que
rompe con sus creencias previas si reciben ayuda para implementar los cambios dirigida
desde fuentes cuya autoridad ellos perciben como legítima (Floden, Porter, Schmidt, Freean
y Swchwille 1981; Scheille et al. 1983). La política curricular puede tener un impacto más
directo en la práctica docente, sigue el argumento, si las políticas estuvieran diseñadas e
implementadas más cuidadosamente.
Estas alternativas presentan una variedad de interpretaciones sobre la relación entre
teoría y práctica. Las perspectivas de alto impacto de Wise y Mc Neil sugieren que las
políticas externas tienen una influencia fuerte y negativa en qué se enseña a quién porque
imponen una estructura artificial en enseñanza y promueven las funciones estratificadores
de la escuela por encima de las funciones educativas. Las perspectivas de bajo impacto de
Lipsky y de Meyer y Rowan sugieren que la naturaleza del trabajo de enseñanza, la
estructura institucional de las escuelas, protege a la práctica docente de los efectos de las
políticas externas, de modo que los docentes puedan tomar decisiones legitimadas acerca de
qué se enseña a quién por defecto. Tanto las descripciones de alto impacto como las de bajo
impacto consideran a la enseñanza como una actividad altamente discrecional y prejuiciosa
que es difícil influir con controles externos. Los investigadores de los determinantes de
contenido, por su parte, afirman que el impacto limitado de las políticas externas no se debe
a la naturaleza del trabajo ni a la estructura institucional de la escuela, sino a políticas mal
diseñadas y articuladas.
Estas variadas perspectivas muestran al desnudo los elementos básicos de las
investigaciones existentes acerca de la relación entre política y práctica docente. Primero,
todas conllevan presunciones acerca de la naturaleza de la enseñanza, contra las cuales
contraponen la influencia de la política. La mayoría caracteriza a la enseñanza como
altamente discrecional y difícil de influir a través de control directo. Pero los investigadores
acerca de los determinantes de contenido sugieren que los docentes son influidos por lo que
ellos consideran fuentes legítimas y cambiarían su práctica en respuesta a esas influencias.
Futuras investigaciones acerca de la relación entre política curricular y práctica docente,
entonces, debería trabajar más sistemáticamente con la naturaleza real del trabajo de los
docentes y su relación con influencias externas. En segundo lugar, estas perspectivas
trabajan con una franja relativamente angosta de políticas centradas principalmente en lo
que antes llamamos mandatos y estímulos. Las futuras investigaciones deberían centrarse en
un espectro más amplio de formas de acción de gobierno, incluyendo intentos de influir
sobre la enseñanza a través de cambios en la capacidad institucional o los incentivos a
través de los cuales trabajan estudiantes y docentes. Finalmente, todos estos estudios
describen la relación entre enseñanza y política de un modo más o menos homogéneo,
prestando escasa atención a cómo las influencias políticas pueden variar según los
contextos. Futuras investigaciones sobre política curricular deberían explorar la variabilidad
de la influencia según los contextos que otras investigaciones (por ejemplo, Elmore y
Mclaughlin 1988) no han cubierto.
En esta sección hemos explorado la relevancia de la bibliografía sobre política
pública en curriculum. Hemos tratado la naturaleza de la política, la naturaleza de la
formación política, las principales formas de acción de gobierno y el espectro de
descripciones sobre cómo la política puede influir en la práctica docente. Ahora moveremos
el foco de nuestra atención hacia la relevancia de la bibliografía sobre currículo para la
política pública.

Perspectivas sobre currículo en política pública

La planificación política provee un foro cada vez más importante para trabajar en
temas curriculares y el análisis político provee una perspectiva diferente en currículo. Por
otra parte, el campo del currículo presenta ciertos problemas a la política que exploramos
por medio de cuatro líneas de investigación tradicionales. Cada una establece problemas en
política, se hace diferentes preguntas y apunta a formas de influencia sobre el currículo.
Las principal tradición, la más antigua, considera al currículo como conocimiento
valioso y se centra en cuál conocimiento es más valioso en la sociedad, para establecer los
criterios y las bases para desarrollar un currículo. Los criterios de base serían una herencia
intelectual, o las características de los alumnos, o conocimiento científicamente validado, o
una concepción de la buena sociedad, y la meta política relacionada es proveer
prescripciones legitimadas para un contenido curricular que exprese la orientación
subyacente.
Una segunda tradición ve al currículo como un sistema racional. Aquí los analistas
consideran al currículo como un instrumento para lograr cambios a gran escala en la
práctica educacional, aumento de la eficiencia en el uso de los fondos públicos para
educación y un mayor consenso en los valores esenciales que promueve una nación a través
de su sistema educativo (Walker 1990, Capítulo 12). El currículo, desde esta perspectiva, es
un medio racional para conseguir fines sociales colectivos y para realizar progresos en una
escala a la que no se puede llegar a través de acciones individuales.
 Una tercera tradición se centra en el currículo como control e incluye dos líneas de
análisis. Un grupo de analistas busca determinar quién debe, y realmente lo hace, ejercer
una influencia sobre el currículo. En esta línea, el currículo es tratado como no como una
exigencia de contenidos ni como un medio racional de lograr fines colectivos, sino como
producto de negociaciones plíticas pluralistas. Las políticas curriculares emergen de
interacciones con una compleja red de actores políticos, que representan intereses y puntos
de vista diversos y ejercen influencia limitada en decisiones específicas y producen
crecientes cambios en la práctica educativa en respuesta a la presión de problemas sociales
(ver, Boyd 1979; Elboim-Dror 1970; Kirst y Walker 1971; Merelman 1973).
Una segunda línea de análisis considera al currículo no como exigencia de
contenidos, instrumental racional, ni como resultados políticos sino como medio por el cual
ciertos intereses económicos y políticos de la sociedad sostienen su autoridad sobre otros
definiendo qué es conocimiento legítimo y controlando el acceso a ese conocimiento. Desde
esta perspectiva, el currículo es una expresión de los intereses dominantes en una sociedad
y de los valores fundamentales que tales intereses usan para determinar la distribución del
conocimiento (ver Apple 1979; Berntein 1975; Bourdieu 1971, 1973; Bourdieu y Passeron
1977).
Una cuarta perspectiva de análisis, conectada con la tercera, trata al currículo como
capital. De este modo, el currículo se convierte en una mercancía en un mercado de
credenciales que entra en transacción con otros valores culturales. Los análisis de esta
tradición describen las propiedades y la dinámica del mercado, concentrándose
especialmente en los procesos que determinan el valor económico del currículo y en
principios de acceso y distribución (ver Collins 1979; Green 1980; Labaree 1989). El
currículo es considerado un sistema económico, tomar parte de él produce una distribución
de beneficios con diversas consecuencias sobre la sociedad y sobre los individuos.
Esta cuarta perspectiva presenta complejos modos de ver al currículo, y cada uno de
ellos sugieren fenómenos para observar, preguntas para hacer y modos de interpretación.
(ver Tyack 1976). Existen otras orientaciones, incluyendo, por ejemplo, una analogía
lingüística —el currículo como un sistema de significados, como un diálogo, como un
lenguaje. Pero son estas cuatro perspectivas las que mejor sirven a nuestros propósitos de
iluminar las relaciones entre currículo y política.
También nos proponemos cumplir con dos objetivos cruzados. El primero consiste en
distinguir entre política como intenciones y política como acción. Los expertos en currículo
han investigado ambas concepciones de política, examinando, en el primer caso, un
espectro de evidencia en declaraciones políticas, razonamientos y concepciones; y en el
segundo caso, revisando los efectos de las políticas y las acciones de los educadores en los
distritos, las escuelas y las aulas.
Un segundo objetivo, muy importante, es la relación entre currículo e instrucción. El
modo como la política construye esta relación es vital para el modo como el conocimiento
es representado y el modo como se organiza el aprendizaje. Por el momento,
sobresimplificaremos este punto presentando dos alternativas. La alternativa política
modesta pretende influir sobre el contenido del currículo. La alternativa ambiciosa abarca
toda la pedagogía que se incluye dentro del currículo y pretende ejercer influencia conjunta.
Cada aproximación a la política curricular crea problemas diferentes en la
conceptualización y el consenso sobre el conocimiento.
 Consideremos primero la alternativa modesta. La política curricular apunta, como
objetivo final, a influir sobre lo que los niños aprenden en la escuela. Con el requisito de
que ciertos temas se incluyan en el currículo escolar y estableciendo ciertos stándars de
enseñanza para esos temas, la política puede tener poderosos efectos sobre el aprendizaje.
El sentido común nos dice que es más posible que los niños aprendan un tema que está en
el currículo que uno que no está, y en este nivel general —presencia versus ausencia de
contenido— los mandatos de política curricular son un medio efectivo para promover
aprendizajes, y muchas consideraciones sostienen la separación entre método y contenido.
Una de ellas es la viabilidad. Influir sobre la naturaleza de la instrucción sobre una
base amplia es una empresa compleja e incierta que no puede manejarse fácilmente frente a
la gran variabilidad de la práctica. Otra es la oportunidad política. El contexto político de la
planificación política presiona notoriamente hacia soluciones simples, de bajo costo y a
corto plazo que produzcan signos visibles de éxito. Sin embargo, los esfuerzos por influir
sobre la educación suelen tener un desarrollo lento e irregular, suelen ser costosos y
producir poco rédito político inmediato. Las especificaciones acerca del contenido
curricular están más cerca de encontrarse en estos criterios políticos que de hacer esfuerzos
por influir sobre la educación.
Hay una tercera razón que explica la predominancia de la perspectiva modesta. La
instrucción es considerada como el terreno profesional del docente, el necesario corazón de
autonomía dentro de la cáscara de constricciones impuestas por la política y la
administración. Sculman (1983, 501-2) expresa la relación de esta forma: “(…) las políticas
se parecen a las leyes y los docentes a los jueces. El sistema educativo está diseñado de
modo que permite el diseño de políticas y su interacción en los juzgados de la clase. Los
docentes deben comprender las bases de demandas que compiten sobre su tiempo, su
energía y su capacidad. Deben ser libres de hacer elecciones que se acumularán justamente
en interés de sus estudiantes, de la sociedad y de la humanidad”.

La política debe hacer un equilibrio entre lo público y lo profesional, y entre las

formas de autoridad locales y las centralizadas en la educación de nuestra sociedad, dando
cabida a múltiples intereses en diferentes esferas de influencia.
Diferenciar currículo de instrucción permite obtener un modo claro de manejar los
problemas políticos y jurisdiccionales. Pero la lógica de la política no concuerda con la
lógica de la pedagogía, ya que en la clase, el currículo y la educación se interpenetran. Dado
que la crítica de la educación siempre incluye tanto qué se enseña a quién como el modo
como se enseña, las presiones por responder fuerzan a políticas curriculares más ambiciosas
que incluyen la instrucción y originan estrategias más ambiciosas de política curricular.
En tanto la política se hace más ambiciosa, aparecen las dificultades, tales como
disputas acerca de los conocimientos y las teorías, conflictos de legitimidad y control, y
problemas de implementación y coordinación entre múltiples instrumentos y actores
políticos. La pedagogía como un problema para la política curricular es, entonces, un
problema central.
 Futuras investigaciones en política curricular
Como ya hemos mencionado en la introducción, la política curricular no es un campo
de investigación bien definido con su propia bibliografía y sus objetivos específicos. Es más
bien un campo artificialmente construido compuesto de unos pocos estudios concretos de
política curricular y una gran cantidad de investigaciones colaterales sobre política pública
y currículo que provee un cuadro de cómo se trata al currículo en tanto objetivo público.
Nuestra aproximación ha sido, en principio, ver al currículo desde la perspectiva de las
investigaciones en política pública y, en segundo lugar, ver a la política pública desde la
perspectiva de la investigación en currículo. Desde estas visiones alternativas, hemos
intentado entresacar algunas ideas claves que podrían dar forma a futuras investigaciones
sobre política curricular. Esta sección resume esas ideas.

Cómo se construyen políticamente las ideas públicas acerca del currículo

Nuestra presentación acerca de investigaciones en política pública sugería que el
programa político de cualquier momento dado se construye con la coincidencia de
problemas, comunidades políticas y eventos políticos. Nuestra presentación de la
investigación en currículo enfatizaba que la consideración del rol del currículo en la vida
pública depende de la perspectiva adoptada. Combinando estas dos observaciones, una
pregunta posible para investigaciones futuras podría ser cómo las concepciones particulares
acerca de currículo influyen en el discurso político en temas particulares.
Por ejemplo, el debate actual acerca de la reforma de la escuela pública supone dos
concepciones muy diferentes del rol público del currículo. Una perspectiva, ampliamente
representada en planificadores políticos reformistas del gobierno estatal y de los gobiernos
locales, trata al currículo como un sistema racional que debe usarse como una herramienta
para lograr fines colectivos. Para estos reformistas, la cuestión central es cómo hacer que la
escuela dé una respuesta más efectiva a las crecientes demandas de una economía
internacional competitiva. Esta perspectiva es recurrente en prácticamente todos los
informes de reforma educativa de las últimas décadas. Otra perspectiva en el actual debate
sobre reforma, expresada por lo que se podría llamar tradicionalistas académicos, trata al
currículo como el repositorio de los valores dominantes de la sociedad acerca del
conocimiento válido. Esta perspectiva está representada por el Secretario de Educación de
los Estados Unidos William Bennett, Allan Bloom y J. D. Hirsch. Las otras perspectivas
acerca del currículo que hemos comentado —currículo como control del acceso al
conocimiento y currículo como la producción y la distribución de conocimiento— están
muy ausentes de estos debates políticos. ¿Cómo es que ciertas concepciones del rol público
del currículo dominan el discurso político, mientras que otras quedan en el trasfondo?
Como hemos sugerido, probablemente la respuesta está en el modo como las
comunidades políticas se apropian y usan las ideas acerca del rol público del currículo en
sus intentos por influir sobre la política. Es decir, ciertas ideas acerca del uso público del
currículo tienen más visibilidad y autoridad que otras porque ciertos actores ocupan
posiciones claves en el proceso de formación de programas, tienen los recursos para influir
sobre otros, y tienen acceso a planificadores políticos claves en momentos oportunos. Pero
en realidad sabemos bastante poco acerca de cómo se formaron los programas políticos de
la reforma educativa actual. Prácticamente todas las investigaciones en reforma educativa
existentes se inician en el punto en el que se establecen las políticas, y luego examinan el
contenido de la política y su implementación. Nuestra argumentación sugiere que podría
resultar útil que el trabajo de los investigadores centrara su atención en los estadios previos
de la formación de programas y examinara cómo se construyen políticamente las ideas
acerca del rol público del currículo.
Otra implicación es que las relaciones entre los problemas, la política de las
comunidades y los eventos políticos alrededor de las políticas curriculares no son solo
temas para la investigación descriptiva; también son materia de análisis y prescripción.
Cuando el currículo surge como objetivo político, como ha sucedido en la reciente
generación de reformas educativas, los planificadores políticos suelen reflexionar acerca de
concepciones alternativas de los problemas que intentan resolver o acerca de
aproximaciones alternativas respecto del uso público del currículo. Lo que activó el debate
sobre la actual reforma educativa fue un creciente interés sobre la competitividad
económica articulada por los líderes de los negocios y el gobierno. La política de las
comunidades —grupos interesados en educación, funcionarios elegidos e intereses
comerciales— movilizaron soluciones opuestas acerca de varias concepciones del
problema, pero la perspectiva que resultó dominante describe una brecha entre lo que las
escuelas enseñan y las emergentes demandas de la sociedad y la economía. Como un papel
atrapamoscas, esta definición del problema atrajo soluciones que incluyeron un amplio
espectro: desde el aumento de los requisitos de graduación hasta realizar pagos con fondos
asistenciales, y desde dar licencias de conducir según que el desempeño escolar fuera
exitoso hasta ambiciosas ideas acerca de la estructura y el gobierno de las escuelas. A través
de este debate, sin embargo, los investigadores en educación contribuyeron poco a la
discusión sobre si las representaciones del problema estaban basadas en información
adecuada, si las concepciones del currículo que subyacen en el diseño de políticas son
apropiadas al problema, y acera de qué concepciones alternativas acerca del currículo se
desprenden de los puntales políticos, económicos y sociales de la reforma educativa. En
otras palabras, un análisis más cuidadoso de concepciones alternativas del problema y
soluciones alternativas podrían influir para que el debate político se moviera en otra
dirección.

Las concepciones de la enseñanza enraizadas en políticas curriculares

existentes y el diseño de nuevas políticas
Hemos observado que la investigación sobre la relación entre política y práctica
incluye suposiciones acerca de la naturaleza de la enseñanza y que las concepciones
alternativas sobre currículo incluyen diferentes perspectivas acerca de la relación entre
contenido e instrucción. Un tema fundamental que atraviesa ambos cuerpos de
investigación es el importante papel que juegan los docentes en la determinación de qué
currículo llega realmente a los estudiantes. Todavía sabemos muy poco acerca de las
concepciones acerca de la enseñanza y del trabajo del docente que están enraizadas en las
políticas curriculares.
La visión dominante acerca del trabajo del docente tanto en el análisis político como
en la bibliografía sobre currículo describe a la enseñanza como una actividad con un alto
grado de perspicacia que incluye habilidades para resolver problemas complejos y la
habilidad para resolver tareas opuestas, muchas veces contradictorias. El análisis político
tiende a caracterizar a los docentes como “profesionales”, “agentes de las políticas” y
“trabajadores al nivel de la calle”, ejerciendo un alto grado de influencia sobre la puesta en
marcha de demandas externas irreconciliables. En la bibliografía sobre currículo, se
considera como una habilidad necesaria de la práctica docente la de “aceptar las
contradicciones” y la de “manejar problemas”. Los diseñadores de políticas, por su parte,
intentan usar influencias externas a la enseñanza —reglas, modelos, curriculares,
evaluaciones, etcétera— para prescribir qué es lo que debe enseñarse, y algunas veces cómo
debe enseñarse, en qué orden, con qué ritmo. La visión dominante acerca de la enseñanza
en la mayoría de las políticas curriculares, entonces, es que los docentes actúan de acuerdo
con las demandas del conocimiento aprobado socialmente.
Hay una tensión evidente entre las perspectivas dominantes expresadas en la
investigación y las representadas en política. La bibliografía existente resuelve esta tensión
ya sea estipulando un modelo de enseñanza y explorando sus contradicciones con la
política, o examinando cómo los docentes manipulan las demandas contradictorias de la
política. Futuras investigaciones podrían profundizar considerablemente nuestra
comprensión de las relaciones entre política curricular y práctica docente examinando los
modelos de enseñanza explícitos o implícitos que aparecen en políticas existentes y
examinando la relación entre concepciones de la enseñanza basadas en la investigación
frente a concepciones basadas en política. Si, como sugiere la investigación en política y en
currículo, la política curricular típicamente implica nociones simplificadas, generalmente
superficiales, entonces la investigación podría tener la función de ampliar estas
concepciones.
En esta área, además, la investigación podría tener un rol más prescriptivo. Muchos
investigadores y diseñadores de políticas consideran que debemos introducir concepciones
más ambiciosas sobre la enseñanza y el aprendizaje en el currículo de la escuela elemental y
la escuela secundaria. Argumentan que el bienestar económico y social de futuras
generaciones depende de una serie de cambios fundamentales en la enseñanza y el
aprendizaje: preparar a los estudiantes para que puedan manejar complejos cuerpos de
información de un modo activo, en un nivel superior al de la recitación de hechos y
algoritmos; enseñar a los estudiantes a resolver problemas en grupo más que aisladamente;
y evaluar el aprendizaje de los estudiantes en términos de aplicación del conocimiento
abstracto a situaciones prácticas concretas. Esta perspectiva suele ser descripta como
“pensamiento de orden superior” o “enseñar para comprender”.
Mientras que sabemos algo acerca del tipo de currículo y práctica de clase que
corresponde a estas concepciones más ambiciosas de la enseñanza y el aprendizaje,
prácticamente no sabemos nada acerca de cómo diseñar políticas que promuevan, mejoren o
propaguen estas prácticas. La investigación puede tener un rol en la delineación de los
requisitos de concepciones más ambiciosas de la enseñanza y el aprendizaje para las
políticas que se diseñan con el objeto de influir sobre lo que se enseña en la clase. En
términos de nuestro debate anterior acerca del diseño de políticas, las nuevas políticas
seguramente habrán de incluir un repertorio mayor de instrumentos políticos, apoyándose
menos en los medios tradicionales de influir sobre el currículo —cambios en los requisitos
curriculares notablemente conducidos por mandatos e incentivos para las escuelas y los
distritos para que adopten modelos curriculares— y más en involucrar a las escuelas en el
desarrollo activo de nuevos modelos y en cambios en los incentivos para que las escuelas y
los distritos adopten nuevas prácticas. Las políticas curriculares diseñadas para promover
concepciones más ambiciosas de la enseñanza y el aprendizaje probablemente también van
a tener el objetivo de mayor coherencia y consistencia entre las diferentes fuentes de
influencia frente a qué se enseña a quién. Es decir que las nuevas políticas deberán dirigirse
hacia las relaciones entre políticas que antes no estaban relacionadas, tales como requisitos
de contenidos, preparación de docentes, testeo y evaluación, y la financiación de incentivos.
La influencia sobre el currículo probablemente no será considerada aisladamente como un
problema de “política curricular” como se definía tradicionalmente: reglas acerca de qué se
enseña a quién. Más bien, el currículo que llega hasta los estudiantes será considerado como
el producto de una serie de influencias, que incluyen una variedad de políticas. El problema
de diseñar políticas, entonces, es cómo hacer que estas influencias operen más
coherentemente en interés de concepciones más ambiciosas de la enseñanza y el
aprendizaje. En término de nuestras categorías anteriores, el análisis sostenido del currículo
tendría el rol de funcionar como un sistema racional para adquirir mayores niveles de
comprensión en una escala más amplia.

La puesta en acto del currículo como un interés político

A lo largo de este capítulo hemos anotado las tensiones que aparecen al
conceptualizar la conexión entre política y práctica docente. La tendencia prevaleciente en
las investigaciones presume que las políticas dan forma a la práctica a través de la
implementación. La indagación, entonces, pretende comprender el proceso que va de la
política a la práctica. Los analistas han modificado este marco implícito en una serie de
cuestiones cambiando el foco de la atención de los efectos políticos a la práctica escolar y
de clase (Clune 1990). Este cambio aparece en varios aspectos, tales como la diferencia
entre política como intento y política como acción, la percepción de los docentes como
“trabajadores al nivel de la calle” cuyas acciones construyen la política, la distinción entre
currículo versus instrucción, y el énfasis en la toma de decisión de los docentes como un
factor político.
Una aproximación a este punto explora la representación y la puesta en acto del
currículo como dimensiones fundamental de la enseñanza en la clase (ver Carter, 1984;
Cartere y Doyle 1987; Doyle 1983, 1987; Doyle et. Al 1985). Para esta perspectiva es
central el concepto de tarea académica definida por cuatro elementos: un producto del
estudiante, las operaciones para producir el producto, las fuentes utilizadas y el significado
de la tarea en el sistema de responsabilidades de la clase. Desde esta perspectiva teórica, el
mismo contenido puede ser representado por tareas fundamentalmente diferentes. Por
ejemplo, escribir puede involucrar la combinación de oraciones como práctica para crear
composiciones más complejas o como una tarea de composición en la que el alumno debe
intentar expresar sus propias ideas.
En este esquema, el currículo es presentado a los estudiantes como un trabajo, y las
dimensiones del trabajo dentro de la clase dan forma a la puesta en acto del currículo de un
modo fundamental. Comentando la relativa ausencia en la clase de tareas que exigen al
alumno enfrentarse con los significados y la comprensión, Doyle (1986,377) concluye que
cierto tipo de tareas son adecuadas para la clase, es decir, se adaptan a las exigencias del
trabajo del docente y al sistema de trabajo de los estudiantes en este contexto, y estas tareas
tienden a mostrar al currículo como habilidades y procedimientos discretos más que
ocasiones en las que hay que enfrentarse con el significado

Esta perspectiva combina la atención hacia los aspectos referidos a la supervisión, lo

instruccional y lo curricular en la clase, para comprender la enseñanza y el aprendizaje.
Una segunda perspectiva, complementaria, surge de los estudios en proceso de las
respuestas de los docentes al nuevo sistema matemático en California y enfatiza el impacto
de la práctica en la política. Esta investigación también se concentra en la enseñanza en la
clase, pero explora las dificultades inherentes a los esfuerzos por cambiar drásticamente la
práctica docente. Lo que constituye un impedimento fundamental para alterar la práctica
son los saberes previos y el conocimiento pedagógico, las habilidades y las creencias de los
docentes, que son formados por una variedad de factores, entre los que se incluyen las
políticas. Los pizarrones de las clases nunca están limpios, los docentes deben trabajar con
residuos del pasado (Cohen y Ball 1990). Entrenados en la instrucción directa y en
estructuras de clase basadas en Madeline Hunter, los docentes de California deben ahora
modificar esencialmente su enseñanza para responder al espíritu del nuevo marco de
trabajo. En el nuevo régimen, los docentes deben contar menos con la instrucción directa y
más con un discurso exploratorio, de final abierto, sobre las ideas matemáticas; con
experiencias de “hacer matemática”; con la organización de intercambios entre los
estudiantes; con proyectos de aprendizaje cooperativo; etcétera. La política, tal como
aparece representada en el marco de trabajo, los textos, las evaluaciones y la educación en
funcionamiento pueden llegar a la práctica solo a través de lo que los docentes saben y
creen acerca de la materia y de la enseñanza. No es sorprendente, entonces, que lo que surge
en la clase de las iniciativas políticas para cambiar la práctica es una mezcla de lo nuevo y
lo viejo, instrucción directa con enseñar para comprender.
Estos estudios coinciden en revelar las dificultades de introducir puntos de partida
ambiciosos en modelos de práctica de clase previos, pero difieren en sus explicaciones.
Doyle y otros insisten en las restricciones de la clase como un espacio para enseñanzas y
aprendizajes ambiciosos; mientras que el estudio de California enfatiza sobre el
impedimento de los conocimientos y las creencias previos de los docentes determinados por
su historia y la historia de la reforma pasada. Ningún proyecto constituye una investigación
sobre política curricular construida cuidadosamente, pero cada uno apunta a un trabajo
prometedor en el futuro. Tal investigación debería explorar los procesos de clase desde muy
cerca, debería dar a los docentes y estudiantes un rol central en la puesta en acto del
currículo, y debería describir las implicaciones para la política de una comprensión precisa
del currículo en la clase. Tal investigación también exploraría cómo factores contextuales
tales como el tema enseñado, los estudiantes y el escenario, interactúan con la política para
dar forma al aprendizaje del estudiante. Finalmente, futuras investigaciones deberían
extenderse hacia los estudiantes y deberían incorporar sus perspectivas y experiencias en
interpretar los efectos de las políticas y las prácticas.
Política curricular y acceso al conocimiento
En nuestra revisión sobre política, hemos notado que un tema recurrente es el de
cómo las políticas actúan como ideologías para organizar y racionalizar la autoridad en los
sistemas políticos. La acumulación de políticas a lo largo del tiempo en un área dada, como
el currículo, expresa un conjunto de ideas acerca de qué instituciones deben ejercer la
autoridad sobre qué aspectos del currículo. Estas ideas, a su vez, son expresadas como
relaciones entre niveles del gobierno, organizadas como grupos de interés e individuos en
varios roles sociales. En nuestra revisión de la investigación en currículo, hemos observado
que un tema recurrente es el uso del currículo para controlar el acceso al conocimiento. Un
tema central que cruza tanto a la perspectiva de la política sobre el currículo como a la
perspectiva curricular sobre política es que la política curricular actúa al mismo tiempo
como determinante del acceso al conocimiento y como una expresión de las ideas de la
sociedad acerca de cómo debe manifestarse este acceso al conocimiento en las estructuras
institucionales.
La mayoría de las investigaciones sobre el acceso al conocimiento han tomado la
forma de descripciones detalladas acerca de cómo son tratados los estudiantes de diferentes
contextos sociales en las clases y en las escuelas, o de críticas diseñadas para producir una
conciencia social acerca de que las sociedades ubican al conocimiento preferentemente en
grupos selectos. Se ha hecho muy poca investigación sistemática acerca de cómo las
políticas específicas referidas al currículo influyen sobre el acceso de tipos específicos de
estudiantes a tipos específicos de aprendizaje. Sabemos algo acerca de cómo la práctica de
clase y la organización escolar hacen diferencias entre los estudiantes, pero sabemos muy
poco acerca cómo las políticas aumentan o disminuyen estas diferencias, y tampoco
sabemos mucho acerca de cómo actúan verdaderamente las políticas diseñadas para
redistribuir el acceso al conocimiento.
En las escuelas elementales, por ejemplo, ¿cuánto del acceso diferenciado al
conocimiento se explica por la reproducción de conductas y creencias acerca de los
estudiantes por parte de los docentes, y cuánto se explica por políticas de contenido, de
secuenciación y de asistencia al aprendizaje de los estudiantes por parte de las escuelas, los
distritos y el estado? En las escuelas secundarias, ¿cuánto del acceso diferenciado al
conocimiento se explica por prácticas de seguimiento, y cuánto se explica por concepciones
acerca del aprendizaje de los estudiantes, enraizadas en definiciones de contenido, material
curricular y secuenciación? En este contexto, ¿cuán efectivas son las políticas que
pretenden cambiar el acceso al conocimiento cambiando la habilidad de los docentes para
enfrentarse a las diferencias de los estudiantes, o redefiniendo el contenido académico, o
alterando prácticas grupales o de seguimiento, o revisando la secuenciación de un tema para
promover una mayor flexibilidad en el acceso al contenido?
Los cambios en la política y la práctica diseñados para influir sobre el acceso de los
estudiantes al conocimiento repercutirían claramente a través de la estructura institucional
que distribuye la autoridad sobre las decisiones curriculares. Cuestionar el rol que juegan la
estructura y el contenido curricular en la determinación del acceso al conocimiento es, en
efecto, cuestionar la ideología utilizada para organizar la autoridad dentro de las escuelas y
entre las escuelas y su contexto más amplio. Considerar que los contenido de los cursos de
Inglés, Matemática o Ciencia tienen el efecto de excluir a ciertos estudiantes del acceso a
cierto tipo de conocimiento es, en efecto, cuestionar cómo se distribuye la autoridad entre
los docentes dentro de las escuelas, cómo se toman las decisiones acerca del contenido y la
secuenciación, y cómo estas decisiones se incluyen en estructuras más amplias al nivel de la
comunidad y el estado. De este modo, estructuras alternativas requieren soluciones
alternativas para la distribución de la autoridad, soluciones que las investigaciones
existentes no sugieren.

Diseño y elección institucional alrededor de cuestiones de política curricular

Ya hemos anotado que las políticas suponen decisiones en dos niveles: qué se debe
hacer y qué instituciones deben estar autorizadas a actuar. El primer nivel es el contenido de
la política, el segundo es el diseño y la elección institucional. Las investigaciones en
política generalmente se concentran en el primero y raras veces se dirigen explícitamente al
segundo. Así, hemos notado que una variedad de aproximaciones a la elección y el diseño
institucional se incluyen en los esfuerzos del gobierno para influir sobre el currículo,
variedad que va desde una investigación y un modelo lineal de desarrollo a través de un
modelo configuracional malamente articulado hasta un modelo inductivo. Estos modelos
ofrecen varias soluciones al problema de dónde ubicar la responsabilidad primaria para el
desarrollo de conocimiento acerca del currículo —en los expertos, en quienes realizan las
prácticas— y cómo definir las relaciones y los incentivos entre los actores claves. Los
diseñadores políticos suelen estar interesados en modelos de alianzas, lo que implica la
coordinación entre múltiples instrumentos políticos alrededor de objetivos comunes, pero
que no proveen soluciones explícitas al problema de diseño y elección institucional. Tanto
el currículo como la investigación política parecen argüir a favor de la idea de incluir
cuestiones acerca de la elección y el diseño institucional en primer plano.
El tratamiento más explícito de las cuestiones acerca del diseño y la elección
institucional en la investigación sobre currículo puede tomar por lo menos dos formas. Una
línea de investigación consiste simplemente en analizar más explícitamente la naturaleza de
las relaciones entre instituciones en la estructura de la política curricular actual. Sabemos
bastante acerca de cómo se toman las decisiones formales que afectan al currículo en las
agencias educacionales locales y estatales, pero tenemos solo relatos imprecisos e
impresionistas sobre cómo estas decisiones formales se relacionan con otros actores clave,
tales como expertos académicos, editores de libros de texto, grupos profesionales y otros
constituyentes organizados interesados en influir sobre el contenido del currículo. Un punto
de partida básico para el tratamiento más explícito de la elección y el diseño institucional
sería un conocimiento más sistemático de cómo funciona la estructura institucional
existente, más allá de las instituciones públicas formales. Una segunda línea de
investigación sería sugerir nuevos diseños institucionales, ya sea a partir de formar
emergentes, como alianzas curriculares, o a partir de un análisis de las deficiencias de las
estructuras existentes. Estos nuevos diseños institucionales deberían dirigirse no solo a
cómo debe distribuirse la autoridad entre varias instituciones, sino también a diseñar las
estructuras de incentivo que reunirían a estas instituciones. Es decir, una cosa es decir que
los docentes deberían tener una relación más estrecha con los expertos académicos y los
diseñadores del currículo, pero es algo muy diferente definir a la estructura de los
incentivos que permite a los docentes trabajar en proyectos de desarrollo del currículo a
largo plazo y seguir manteniendo su contacto con la práctica docente. Una cosa es definir
una estructura que acerca nuevas concepciones de enseñanza y aprendizaje a cursos de
desarrollo y demostración en las escuelas, pero es algo muy diferente definir la estructura de
incentivos que mueve estos nuevos desarrollos hacia el sistema más amplio de
diseminación, que normalmente está constituido por los editores de libros de texto y los
sistemas de adopción de libros de texto. En otras palabras, resolver problemas de diseño
institucional no consiste simplemente en decir cuál sería la mejor estructura para un
conjunto dado de objetivos, sino también proveer los incentivos que los mantendrá unidos.
ÍNDICE
Perspectivas de la política pública sobre curriculum _____________________________ 2
¿Qué es política curricular? ____________________________________________________ 2
Intenciones versus acciones ___________________________________________________________ 3
Inseguridad________________________________________________________________________ 4
Múltiples formas de autoridad _________________________________________________________ 5
Políticas como acciones simbólicas _____________________________________________________ 5
Las políticas como ideologías para organizar la autoridad ___________________________________ 6
Formación de programas: ¿de dónde vienen las políticas curriculares? ________________ 8
Decisiones e indecisiones, condiciones y problemas ________________________________________ 8
Las condiciones del planeamiento político: ¿actores racionales o tachos de basura? _______________ 9
Formas de acción gubernamental ______________________________________________ 12
Instrumentos políticos ______________________________________________________________ 12
Elección institucional _______________________________________________________________ 14
La relación entre política curricular y la práctica _________________________________ 15
Hiperracionalización del aprendizaje ___________________________________________________ 16
Contradicciones y control ___________________________________________________________ 17
Burocracia de la calle _______________________________________________________________ 18
Estructuras insitucionalizadas y uniones inseguras ________________________________________ 19
Múltiples influencias débilmente coordinadas ____________________________________________ 20
Perspectivas sobre currículo en política pública _______________________________ 21
El currículo como un conocimiento útil____________________ ¡Error! Marcador no definido.
Orientaciones para el currículo como un interés político ____________ ¡Error! Marcador no definido.
Conocimiento, currículo y práctica instruccional __________________ ¡Error! Marcador no definido.
El currículo como un sistema racional ____________________ ¡Error! Marcador no definido.
Modelos del sistema ________________________________________ ¡Error! Marcador no definido.
Aproximaciones previas: el modelo lineal R & D _________________ ¡Error! Marcador no definido.
La perspectiva configuracional _______________________________ ¡Error! Marcador no definido.
La planificación política inductiva y la estrategia de trabajo en red ___ ¡Error! Marcador no definido.
Lineamientos curriculares: la estrategia emergente del estado ________ ¡Error! Marcador no definido.
Currículo como control _________________________________ ¡Error! Marcador no definido.
Principios para la asignación de autoridad: ¿quién debe controlar el currículo?¡Error! Marcador no definido.
Pluralismo y control: la distribución de influencia sobre currículo ____ ¡Error! Marcador no definido.
Currículo como control: transmisión de privilegios y reproducción de inequidad¡Error! Marcador no definido.
Currículo como capital _________________________________ ¡Error! Marcador no definido.
Futuras investigaciones en política curricular ________________________________ 24
Cómo se construyen políticamente las ideas públicas acerca del currículo _____________ 24
Las concepciones de la enseñanza enraizadas en políticas curriculares existentes y el diseño
de nuevas políticas ___________________________________________________________ 25
La puesta en acto del currículo como un interés político ________________________ 27
Política curricular y acceso al conocimiento ______________________________________ 29
Diseño y elección institucional alrededor de cuestiones de política curricular __________ 30
Nota del traductor: Los títulos que aparecen en rojo están en la versión
original en inglés y no se han traducido en este texto