Estructura del Estado y descentralización administrativa.

Reseña crítica de las relaciones de poder y funciones en el orden público

descentralizado y la convivencia ciudadana.
 Introducción

Existe un debate teórico y epistemológico en relación al carácter, naturaleza,

definición y estructura del Estado, por lo tanto, genera polémicas y análisis diversos.
Las denominadas ciencias sociales desde siempre han estado marcadas por los
referentes ideológicos propios de sus autores, siendo la sociología, la política, la
historia, la economía y el derecho las disciplinas que más han comentado sobre el
tema del Estado. La precisión del anterior comentario epistémico tiene finalidad
introductoria para la valoración ecuánime y objetiva del argumento. La
consideración de teorías del Estado según autores como Marx o Smith
predispondría el análisis en un campo ideológico y economicista. Sin embargo, la
importancia que genera la Estructura del Estado para las sociedades modernas ha
inclinado el estudio teórico y conceptual hacia las ciencias jurídicas, fundamentado
este planteamiento en que la Estructura del Estado debe estar determinada e
implícita, en el caso colombiano es en la Constitución Política, donde se especifican
las características sociopolíticas que definen y organizan el Estado.
Dada la naturaleza jurídica del problema se inicia en la cúspide de la pirámide
de Kelsen asumiendo a la Constitución Política de Colombia (1991) como la norma
originaria y fundamental, la cual en su artículo 1º tipifica el modelo político de
Colombia como un Estado social de derecho, entendiéndose como república
moderna fundamentada en las leyes, y en el mismo artículo determina la Estructura
del Estado considerando paralelamente la organización de república unitaria,
originando el poder nacional, igual expresa la organización de la descentralización
originando los poderes regionales, municipales y distritales.
Es importante resaltar que la constitucionalidad colombiana está cimentada
en el derecho internacional, según el cual se deben garantizar los derechos
humanos sin importar la forma de estado o sistema de gobierno, lo que permite
indicar que la soberanía de los estados no es absoluta, al menos en el tema de
dignidad humana, y eso es jurídicamente correcto, ya que el derecho internacional
humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos deben ser
garantizado por los diferentes estados sin importar, su tipo, forma o sistema de
gobierno, régimen político e instituciones, así como sus relaciones internacionales,
lo que importa es la garantía de la dignidad humana a nivel mundial y en todos los
estados.
Luego en la pirámide de Kelsen tendremos las Leyes (según su tipo) y
Decretos Presidenciales en el carácter unitario del Estado, además de las Leyes
Nacionales del Congreso. Pero el segundo enfoque en esta reseña crítica
corresponde a los Decretos de gobernadores y alcaldes, las Ordenanzas, Acuerdos
y Resoluciones en el marco de la descentralización plasmada en la Constitución
para hacer notar como la descentralización administrativa emerge de las relaciones
de poder en la estructura del Estado. En especial de las relaciones en materia
policiva entre el poder de policía y la función de policía en el orden público y la
convivencia ciudadana descentralizada.
En un mundo globalizado, las nuevas herramientas tecnológicas son un
factor para potenciar las funciones del estado bajo la figura de gobierno en línea.
En los últimos años se ha demostrado que muchas de las órdenes y lineamientos
se dan de manera casi instantánea, lo que permite preguntar: si el uso de las
plataformas tecnológicas como manifestación de la voluntad del estado son en sí
mismos actos administrativos, que determinan el accionar en la escala más básica
de las autoridades en todos los niveles y en todo caso materializados por conducto
de la actividad de policía, es decir, el uniformado en quien recae la materialización
de los medios, las medidas y las órdenes emanadas por quienes detentan la función
de policía a través de órdenes y por cualquier medio tecnológico.
Para regular la administración pública, el orden público y la convivencia
ciudadana la Constitución Política en el referido artículo 1º hace un llamado expreso
al respeto y la vigencia de los derechos fundamentales como basamentos vitales de
las relaciones de poder y funciones en la estructura del Estado. Tal regulación busca
dar equilibrio a las funciones del Poder de la Rama Ejecutiva en los niveles Nacional
y Regional, lo cual hace referencia implícita a la descentralización como forma
administrativa paralela en importancia e implementación al estado unitario,
entendiendo la autonomía como eficiencia eficacia y efectividad en la garantía de
los derechos fundamentales a través de la satisfacción de las necesidades básicas,
y la garantía de las categorías jurídicas de seguridad, tranquilidad ambiente y
salubridad pública (CNSCC, art 6, 2016)
Coherentes con la objetividad y ecuanimidad del argumento que se plantea,
se debe comentar con criticidad propia que la realidad de las relaciones sociales
confrontadas en las últimas décadas en Colombia muestra graves contrariedades
políticas e institucionales en una evidente desarticulación y corrupción. Por razón
de ser un tema tan polémico esta afirmación se circunscribe a las múltiples
referencias de la comunidad internacional donde se caracteriza a Colombia por
problemas como violencia, tráfico de drogas, guerrillas y paramilitarismo,
violaciones de los derechos humanos y otras condiciones atribuibles a la
inestabilidad de la estructura administrativa del Estado, las cuales son provocadas
por las mismas condiciones de seguridad y convivencia ciudadana anteriormente
mencionadas.
Situación que venía en mejora gracias al proceso de paz, el cual ha quedado
estancado por la falta de compromiso de las partes, no obstante la ley 1801 de 2016
o Código de Seguridad y Convivencia Ciudadana -en adelante CNSCC- , un código
pensado para el post conflicto, ha quedado en el imaginario común como
sancionatorio, cuya esencia no lo es, ya que está enfocado en las relaciones de
convivencia centrándose en los comportamientos contrarios a la convivencia y las
medidas correctivas desde un enfoque preventivo (CNSCC, art 8 nn.12 y 13, 2016)
y basado en el diálogo, situación que en la práctica ha generado múltiples
interpretaciones en todos los órdenes que requieren trabajar armónicamente en el
cumplimiento de las disposiciones del orden nacional y de la gestión local en los
territorios, en concordancia con las obligaciones dispuestas en el citado
ordenamiento para la materialización de los medios y las medidas correctivas tales
como centros de traslado por protección, bodegas de incautación entre otros, así
como una estructura administrativa para la imposición de medidas correctivas que
requieren su implementación.
Un tema, sin lugar a dudas primordial en cualquier referencia a la Estructura
del Estado y descentralización administrativa en Colombia es la solución del
conflicto armado, a través de la continuidad del proceso de paz, con lo cual se dará
garantías de seguridad a las personas que habitan o visitan el territorio nacional.
Sin embargo, el modelo de Estado o su puesta en práctica como estructura
administrativa descentralizada aún no se ha desarrollado de manera que ayude a
bajar los elevados índices de violencia que forjan un desasosiego en la ciudadanía,
generada por la flagrante corrupción administrativa, que no permite la garantía del
cumplimiento del desarrollo de los derechos fundamentales de las personas,
máxime cuando el gobierno nacional está haciendo poco o nada al respecto,
politizando el discurso en contra de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP).
Las relaciones sociales de poder entre el gobierno nacional y los gobiernos
locales aparentemente no tienen el equilibrio para presentar alternativas de solución
para el mantenimiento del orden público y la convivencia ciudadana, y es
preocupante que dada la importancia de las funciones de la rama del Poder
Ejecutivo no se ve a corto o mediano plazo una transformación institucional que
permita desde estas estructuras del Estado o desde la descentralización
administrativa superar la actual coyuntura histórica y social que lleva muchas
décadas instaurada en la convivencia ciudadana sin garantías de una verdadera
seguridad civil y política, pese a los espacios de participación y articulación creados
para tal fin presentes en el plan integral anual de seguridad y convivencia a nivel
nacional y local (Secretaria de Seguridad, Convivencia y Justicia, Plan Integral de
Seguridad, Convivencia y Justicia (PISCCJ) de Bogotá 2020-2024)
Con las ideas que en esta reseña crítica se desarrollan, con el esquema de
planteamiento del problema, marco teórico y conclusiones sustantivas, se intenta
discernir alternativas desde las posiciones de diversos autores clásicos y
contemporáneos que permitan presentar una opinión objetivamente sustentada en
referencia a la situación relacionada con las relaciones de poder que se generan en
la Estructura del Estado, la descentralización administrativa y su influencia en el
mantenimiento de la paz, el orden público, la seguridad y la convivencia ciudadana,
en el marco de la ley 1801 de 2016 o Código Nacional de Seguridad y Convivencia
ciudadana desde el poder, la función y la actividad de policía.
 Planteamiento del Problema

El tema en estudio tiene mucha pertinencia investigativa en la realidad actual,

aunque es de vieja data los debates y análisis sobre la Estructura del Estado, desde
la antigüedad los filósofos de la Atenas se preocuparon por la polis que es el término
griego para referirse a las Ciudades-Estados que eran autónomas y
descentralizadas, si se quiere decir de esa manera, ya que no tenían dependencia
administrativa de ninguna otra ciudad ni de ningún poder nacional o imperial. Su
derivado politia, gobierno de la ciudad, evoluciona en el entendido de tener un
control de la ciudad, situación que es fundamental en el modelo de descentralización
y desconcentración administrativa, que propende por el bienestar general a través
del mantenimiento de la convivencia en sus diversas categorías, que de otrora se
mantienen, seguridad, tranquilidad, salubridad, ambiente y sus elementos tales
como el espacio público la moralidad y el ornato entre otros.
De este modelo de Ciudad-Estado independiente y descentralizado surgen
las primeras democracias como paradigma político y social de derecho que otorga
a los ciudadanos el poder para decidir directamente sobre las problemáticas que se
le presentaran. Este es un antecedente muy antiguo para comprender el problema
de la estructura del Estado colombiano y la descentralización administrativa
asumiendo lo expresado en el artículo 1º de la Constitución Política de 1991.
De manera particular se delimita el estudio de la estructura del Estado y la
descentralización administrativa en esta reseña crítica a las circunstancias actuales
de orden público seguridad y convivencia ciudadana en Colombia que en función
de las realidades del contexto, es prioritario efectuar el análisis de tipo
constitucional, legal e institucional para en base a las relaciones de poder de la
sociedad colombiana ,determinar las funciones del Estado Nacional y local sobre la
temática en estudio.
Por una parte, es importante comprender la estructura del Estado y su
distribución territorial cuando es considerada república unitaria y a la vez
descentralizada, como se puede ver ya desde el mismo principio constitucional se
ha dejado un vacío de interpretación que constituye un gran debate en relación a
las competencias y funciones entre el gobierno nacional y las entidades territoriales.
En este punto se plantea un primer problema ya que teniendo la claridad cualitativa
de la norma constitucional es susceptible de ser manipulada a favor de intereses
particulares de grupos políticos y económicos en la aplicación de las leyes
subsiguientes en la pirámide de Kelsen en el caso Colombiano Gobierno Nacional,
Gobernaciones, Departamentos, Municipios, Distritos, Distritos Especiales,
Alcaldías, Corregimientos e incluso localidades (ver régimen legal y departamental).
Pudiendo por esta situación generarse corrupción administrativa, malversación de
fondos y asignaciones de contrataciones fraudulentas.
 Otro aspecto importante que tiene esta problemática es el comprender cómo
la república unitaria establece en las funciones del presidente de la República el
poder político y administrativo para tomar las decisiones referidas al tema de la
seguridad, orden público y convivencia, señaladas en la ley 1801 de 2016 artículo
199 en tanto también es su responsabilidad tomar las medidas necesarias en caso
de estados de emergencia por los cuales se le confieren facultades extraordinarias
para dictar las medidas necesarias de seguridad y orden público, pudiendo efectuar
operaciones especiales en estado de emergencia. Siendo un Estado unitario, con
las funciones centralizadas en el presidente de la República, la descentralización
será relegada y en casos específicos de seguridad se pudiera considerar letra
muerta, sin aplicabilidad, quedando el poder ejecutivo de las alcaldías y
departamentos limitado en sus funciones referidas a los problemas de orden público
y convivencia en estados de emergencia.
Frente a lo anterior encontramos en la ley 1801 de 2016 artículos 14, 201 y
202 relativos a alcaldes y gobernadores las competencias en situaciones de
emergencia, escenario que fue puesto en práctica en la actual pandemia (ver parte
motiva de los decretos presidenciales y decretos distritales), en donde no había una
colaboración armónica como se expresa en el artículo 209 (Constitución Política)
entre autoridades, lo que genera la hipótesis si se puede hablar de descentralización
administrativa y la autonomía territorial, solo en el caso de Bogotá por poner un
ejemplo, en tanto que el régimen legal de Bogotá estatuto orgánico decreto ley 1421
de 1993, originado en los artículos transitorios de la constitución Política, establece
en el artículo 38, competencias al alcalde mayor en los estados de emergencia para
consumar acciones administrativas y ejercer funciones ejecutivas relacionadas al
tema de la seguridad, orden público y convivencia en concordancia con el artículo
14 de la ley 1801 de 2016.
Al respecto, Velásquez (1998) indica que la Estructura del Estado
Colombiano se asume en la Constitución Política que es de carácter unitario en
contraste con el tipo de Estado denominado federativo, para dar a entender que las
funciones del Estado Nacional están relativizadas y no son absolutas, es decir, que
no está centralizado el poder político y administrativo, dejando seguidamente claro
que es descentralizado, permitiendo tomar todas las decisiones desde los espacios
geográficos en que se divide el territorio nacional. Un Estado unitario tiene funciones
nacionales y regionales equilibradas, respetando de igual forma los ordenamientos
jurídicos que rigen para todo el territorio y para todos los ciudadanos, como también
los que se aplican en las decisiones de los gobiernos locales en sus espacios de
incidencia (p. 272).
La anterior cita permite profundizar en el sentido del Estado unitario y sus
diferencias con el Estado Federal, las cuales como estructuras de organización
política tienen diferencias y semejanzas, en ambas se considera al poder nacional
con potestad sobre todo el territorio, pero el grado de poder de la autoridad
centralizada es la diferencia, según lo expresado por el autor. Es en ese sentido el
unitario es un modelo de Estado más equilibrado donde existe la división
administrativa y el ejercicio del poder en coexistencia de los poderes de la rama del
poder ejecutivo: centralizado y descentralizados. La expresión legal de la norma
constitucional es en el texto una especial autorización a los poderes
descentralizados para que tengan autonomía en la administración política y de
recursos. En los casos de seguridad, orden público y convivencia ciudadana, como
temas que se estudian en este análisis crítico, el problema se presenta en la
primacía de la autoridad centralizada para la toma de decisiones.
En ese orden de ideas, Librero (2001) considera, en referencia al texto
constitucional, que el modelo de orden público en Colombia está fundamentado en
la república unitaria, ubicando las competencias, funciones y atribuciones de este
esquema en la rama del poder ejecutivo. Siendo principalmente el presidente de la
república la máxima autoridad en la toma de decisiones de seguridad y orden
público (p. 139).
Se entiende de la anterior cita que el presidente es la figura que tiene
potestad para diseñar y ejecutar las políticas de seguridad y convivencia ciudadana
en todo el territorio, siendo también el comandante supremo de las fuerzas armadas,
por lo tanto, se le reservan todas las decisiones sobre el esquema del orden público,
y la convivencia, siempre respetando el equilibrio de poderes, de allí que el
problema de esta reseña crítica se circunscriba a las relaciones de poder en el orden
público descentralizado, en especial con la Capital de la Republica.

Hipótesis
Para delimitar contextual y teóricamente la presente reseña crítica se formula
la siguiente hipótesis:
¿Es posible hablar de descentralización administrativa en el orden público
colombiano actual, considerando las relaciones de poderes y funciones de la rama
del poder ejecutivo a todo nivel, y el contexto actual impactado por la pandemia del
COVID19, frente a la autonomía territorial a la luz de la ley 1801 de 2016?

Desarrollo de marco teórico

A modo introductorio al marco teórico es necesario establecer que desde que
existe la noción de asentamiento humano existe una noción de estado, definición
que ha evolucionado con el paso del tiempo (Instituto de Estudios Constitucionales
del Estado de Queretaro 2018, 145-146)pero que en propias palabras todo grupo
de personas que conforman una aglomeración plural es un estado, tanto por sus
similitudes así como su determinación de estar juntos, y defender voluntariamente
fines comunes, situación que se replica en el orden vertical hasta su cima superior,
que hace que se estructure de una forma más robusta, desde sus elementos
constitutivos que los hacen particulares y diferenciables frente a los demás, así las
cosas un estado es en sí, la esencia pura del elemento población, que por sus
características es reconocido por otros y para su supervivencia puede hacer uso de
la fuerza.
El modelo de Estado según autores
En estas primeras líneas del desarrollo del marco teórico se toman las teorías
de cinco autores clásicos sobre el modelo del Estado asumiendo las
consideraciones para ir al mismo tiempo reseñando críticamente en el contexto
colombiano las estructuras del Estado y la descentralización administrativa. Los
siguientes autores han abordado el modelo del Estado desde diversas perspectivas
de contextos históricos, posturas epistemológicas y disciplinares. Se mencionan en
los siguientes párrafos a los cinco más influyentes pensadores del tema:
Maquiavelo, Hobbes, Montesquieu, Rousseau y Tocqueville, autores necesarios en
cualquier estudio político.
De las referencias bibliográficas que se tienen del término Estado como ente
o institución de naturaleza política es coincidente encontrar que una de las primeras
obras en la que se nombra al Estado es en “El Príncipe” de Maquiavelo, refiriéndose
a los diversos modelos de gobierno que en su contexto existían en Europa. El
contexto en que le tocó vivir había dos modelos de gobierno: la república y la
monarquía, con base en ello se construyó su teoría sobre Estado. En esta obra
Maquiavelo entiende por Estado una concepción ontológica y de moral social
totalmente diferente de la que se expresa en la mayoría de las constituciones
modernas, pero paradójicamente esta concepción maquiavélica del Estado es en la
práctica la que se ve comúnmente, puede ser coincidencia pero para los efectos de
la sociedad colombiana se asume como una cultura que “el hombre es por
naturaleza perverso y egoísta”, los políticos, los gobernantes, en la rama o nivel del
poder que sea, en la realidad colombiana solo les interesa su seguridad y tener
mucho poder; este es el modelo de un Estado fuerte, que como diría Maquiavelo
debe ser gobernado por un “príncipe astuto y sin escrúpulos morales”, siendo para
él la única forma de garantizar un orden social justo que frene la violencia humana.
Así en la función de príncipe o presidente se tiene la finalidad de dar felicidad a los
ciudadanos, principio que más adelante se vería en la primera declaración de los
derechos del hombre y el ciudadano, con un Estado fuerte, justificando el uso de la
fuerza, así el fin justifica los medios (frase atribuida a Maquiavelo). Cualquier
parecido con la realidad colombiana es pura coincidencia.
Similar importancia se establece entre autores sobre el modelo de Estado
tiene Thomas Hobbes y su principal obra “Leviatán”. Hobbes explica el origen del
Estado en un pacto social o normas fundamentales que rigen a toda la población.
Pero para Hobbes, similar a Maquiavelo, el pacto social escoge a un gobernante o
monarca, fusionando todo el poder y todas las funciones del Estado en el
gobernante. Un aspecto a destacar presente en el Leviatán, para comparar con la
realidad colombiana de la seguridad, la convivencia y el orden público, es la
referencia a la rebelión y la guerra que a partir de ella se genera; Hobbes expresa
que un rebelde es aquel que manifiesta reclamos y protestas sobre la autoridad del
Estado. La rebelión es una declaración de guerra y Hobbes justifica la guerra con
carácter preventivo y para la protección de los intereses e ideas de cada grupo que
se enfrenta en ella. Por lo tanto, no es delito que pueda ser castigado por el derecho
penal, pues desconocer o no someterse a una ley que se considera injusta es motivo
de guerra, al excluirse del Estado, el rebelde declara la guerra al Estado, en el
contexto actual y frente al derecho a la protesta social y la manifestación pública,
tenemos que al pasar de los siglos sigue siendo un tema muy complicado de
encuadrar, asunto de otro escrito crítico.
Como el tercer autor destacado al referirse a los modelos de Estado se
presenta Montesquieu, con él aparece el modelo de Estado parlamentarista, el cual
se enfrenta al absolutismo de los modelos de Estado de Maquiavelo y Hobbes,
según este autor el modelo parlamentarista garantiza la representatividad y de esta
manera los derechos de la población ante el Estado. Otra idea a destacar por
originalidad en Montesquieu es la aparición de la carta de principios fundamentales
e inviolables, que son los textos modernos denominados Constitución Política. En
la historia colombiana reciente, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 en
forma de representantes o parlamentarios dan origen al modelo de Estado que entre
sus principios establece tres ramas clásicas del Poder Público, que son ejecutiva,
legislativa y judicial. Similar al modelo de Hobbes, con una larga referencia los
derechos de los ciudadanos el Estado Colombiano en su Constitución garantiza la
libertad de los ciudadanos, libertad que debería ser entendida en todos los aspectos,
y el poder que es sólo uno de los elementos del Estado, se encuentra impedido para
someter forzosamente a la población. De esta propuesta de modelo político de
Hobbes se consideran los elementos del Estado: territorio, población y soberanía, y
más recientemente el monopolio exclusivo del uso de la fuerza.
Rousseau es el cuarto autor por considerar entre los que destacan con la
propuesta teórica de un modelo de Estado, específicamente Rousseau en el
capítulo VI del libro Primero del Contrato Social, tomado de la traducción de Antonio
Pintor-Ramos (1977), se define el Estado como: “un cuerpo moral y colectivo
compuesto de tantos miembros como votos tiene la asamblea, el cual recibe por
este mismo acto su unidad, su -yo común, su vida y su voluntad” (p. 174). En
relación con la Constitución colombiana y específicamente al artículo 1º la frase que
se refiere al carácter democrático, participativo y pluralista del Estado colombiano
es un antecedente válido esta idea de Rousseau. La democracia se ejerce con el
sufragio, y como factor incluyente de la población en general en asuntos del Estado-
gobierno constituye una intención para crear un espejismo en la distribución del
poder. El modelo de Estado de Rousseau quiere retomar las ideas de la democracia
ateniense, enfocándose en la sociedad civil como estructura amplia de participación
y pluralismo para el ejercicio de un poder más democrático, situación de la que nos
sentimos orgullos al pregonar que somos la democracia más antigua de
Latinoamérica, lo que no ha sido garantía de que su filosofía sea bien aplicada.
 Por quinto y último autor se tiene a Alexis de Tocqueville, pensador que
plantea un modelo ideal de Estado inspirado en el contexto político donde el
surgimiento y desarrollo del modelo democrático moderno era prometedor, en la
actualidad la democracia ha creado escepticismo y decepción en muchos, incluso
en los contextos norteamericano y europeo se ven movimientos de cambios en la
esencia de la democracia representativa, bases del liberalismo que lo caracterizó.
En tiempo de Tocqueville se enarbola bandera democrática bajo los principios de
los derechos individuales y el establecimiento de gobiernos donde el poder lo ejerce
el pueblo, hoy, por las razones descritas en el planteamiento del problema, los
derechos individuales y el poder del pueblo han sido separados de la práctica del
poder y se regresa al modelo de Hobbes o Estado de guerra por la rebeldía de
movimientos armados e indignados violentos, conflicto particular que aún persiste
en Colombia pese a la firma del acuerdo de paz.
Autores colombianos contemporáneos como Leal (1994), Hernández, (1999),
Villarraga (1998), Castro (2002) y Rodríguez (1998) para complementar,
concuerdan en que la descentralización administrativa fue constituida legalmente
por el Estado Colombiano a partir de la Constitución Nacional de 1886 donde se
dieron sus primeros inicios y consolidada en la Constitución de 1991, como un
modelo de organización del estado y buen ejercicio de las funciones públicas para
el cumplimiento de los fines esenciales del estado, para lo cual se le otorga a los
entes territoriales la autonomía para desarrollar actividades administrativas propias
del mismo en el marco de sus competencias y obligaciones constitucionales. No
obstante, teniendo la facultad constitucional para el buen ejercicio de sus funciones
hoy en día se ve limitada por las disposiciones legales expedidas a través de la
rama legislativa y en muchas ocasiones por iniciativas propias del ejecutivo
(presidente) que han conllevado a que todas las acciones o actividades se
centralicen fortaleciendo hoy en día el presidencialismo, situación que se advirtió
incluso por entes internacionales en el caso de la concentración de poder en
tiempos de pandemia (El Espectador - Redacción Política 2020)

Estructura del Estado Colombiano y descentralización administrativa del

orden público

En primer lugar, se debe tratar de entender qué es el orden público; en este

sentido según Librero (2001) puede ser considerado como equivalente de
convivencia ordenada y pacífica. En el sistema jurídico colombiano se ha
desarrollado un marco legal amplio respecto a esa convivencia ordenada, sin
embargo, en la opinión de un amplio margen de colombianos, el orden público es
sinónimo de violencia, delincuencia, saqueos, vandalismo, protestas, guerrillas y
paramilitarismo, entre otros. (p. 113)
 De lo anteriormente citado es importante aclarar que después de la
Constitución Política del 1991, los ordenamientos pasaron del estado nacional
donde el estado es lo más importante a la visión antropocéntrica donde el ser
humano y la dignidad humana son bitácoras fundamentales, en ese sentido la ley
1801 de 2016 trae lo suyo en su libro primero y sus artículos 1,2,5,8,9 y 10, y la
convivencia es el fin en la necesidad de construir una cultura de paz, y reconciliación
más aun en el estado de necesidad que trajo la pandemia.
Se puede evidenciar cierto grado de contrariedad entre la teoría y la práctica
sobre el orden público, la convivencia ciudadana y la conciencia política del
colombiano promedio, pero desde la semántica es difícil concebir para este contexto
un concepto que pueda ser aceptado por todos. Para algunos es la paz familiar o
las circunstancias económicas y sociales para tener la vida digna que se merece
legalmente; para otros simplemente paz; y muchas personas, como expresaba el
citado autor, consideran que se refiere a las situaciones que atentan contra la
estabilidad institucional y la seguridad del Estado, en propias palabras creo que la
vida misma se basa en la garantía de los derechos humanos, fundamentales y en
la búsqueda de la felicidad.
La Constitución de manera amplia presenta los derechos de los ciudadanos
para la convivencia pacífica como un valor esencial. Otras leyes complementan lo
que para la República de Colombia se debe entender como orden público y
convivencia ciudadana. Existen tres fuentes legales muy específicas que son la Ley
de Orden Público, el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, y los
Decretos de Conmoción Interior, y para el caso de Bogotá, los decretos dictados en
virtud del estado de emergencia sanitarios, resoluciones, circulares lineamientos, y
ahora twitter, facebook etc.
Ahora se debe hacer la conceptualización de la descentralización
administrativa en Colombia, para poder ir desglosando la hipótesis de
descentralización administrativa del orden público y la convivencia territorial. Como
fundamento legal originario de la descentralización administrativa se debe citar el
artículo 287 de la Constitución Política de Colombia (1991). En este sentido, la
autonomía y descentralización administrativa están garantizadas en las funciones y
el poder de las entidades territoriales. Entendiéndose que en la función del poder
ejecutivo de departamentos y alcaldías se encuentran incluidas responsabilidades
incluso sobre el funcionamiento de los servicios públicos; sin embargo, según se
puede objetivamente determinar en la realidad, el nivel de autonomía de las
entidades territoriales en referencia al orden público es muy poco aun considerando
los derechos de autonomías que se dan en la Constitución política.
Por otro lado, la Carta Magna le otorga funciones al presidente de la
República para ser garante de los derechos y libertades, siendo por ello la autoridad
máxima en relación con el orden público artículo 189. En el poder ejecutivo nacional
unitario esta función y poder en el ámbito del orden público también tiene una
incidencia administrativa, puesto que coloca énfasis en temas como el enfoque del
presupuesto y la orientación del gasto público. Aunque en la Constitución Política
de Colombia (1991) exista la función política de los gobiernos de entidades
territoriales una posibilidad de atender el tema del orden público y la convivencia
ciudadana, la función administrativa se mantiene subordinada a la dirección
presidencial en correspondencia con la Fuerza Pública, lo cual hace un espejismo
de la oficiosidad de los gobernadores y alcaldes en el tema del orden público y
convivencia ciudadana local, más en el tema de librar órdenes de policía.
En referencia a la correlación del Estado unitario y la descentralización
Penagos (1997) expone lo siguiente:
En el régimen constitucional colombiano se ha armonizado el Estado unitario
con la descentralización territorial. No hay incompatibilidad en que el
presidente de la República ostente la triple calidad de jefe de Estado, jefe de
gobierno y suprema autoridad administrativa, y que las entidades territoriales
ejerzan sus propias competencias conforme a la ley. (p. 12)
Interpretando la cita anterior se puede entender que en la Constitución existe
un equilibrio armónico entre el Estado unitario con otras tres características
parecidas pero distintas en el ejercicio estatal: la descentralización, la
desconcentración y la delegación. Pero con lo anterior se entiende también que el
centro político y de gobierno, según los artículos 115 y 189 de la Constitución, se
mantienen en el presidente de la República como jefe de Estado, jefe de gobierno
y máximo jefe administrativo, prueba de esto es que a través del artículo 134 de la
ley 1955 de 2019, por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, el señor presidente modificó aspectos
propios de control de actividades económicas relacionados con el uso del suelo, los
cuales estaban delegados en el poder subsidiario y residual de policía es decir
Asambleas Departamentales, Concejo Distrital de Bogotá, y finalmente los demás
Concejos Distritales
Lo establecido hasta ahora es un importante basamento legal al considerar
que los Estados unitarios, como el colombiano, pueden utilizar diversas estrategias
administrativas, como la descentralización, para establecer mecanismos de
delegación de poder y funciones, en ese sentido debería darse armonía y
coordinación de las funciones y el poder de la autoridad central o a las autoridades
descentralizadas en las entidades territoriales. En todo caso, a pesar de lo polémico
de su aplicación, la descentralización puede entenderse tal como lo expresa la
Constitución como una característica fundamental del Estado colombiano, que en
lo administrativo significa la asignación de poder y funciones a autoridades locales.
Lo cual permite organizar al Estado colombiano en diferentes entidades:
departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas; ahora bien, ¿ello
incluiría cierto grado de autodeterminación y de maniobra independiente?, es decir,
una suerte de autodeterminación especialmente a nivel del manejo financiero y/o de
los recursos económicos y en especial en los estados de emergencia, situación que
si se puede evidenciar en la actual contratación pública en estados de emergencia,
la cual está sin mayor vigilancia en este momento tal y como lo han manifestado las
veedurías ciudadanas y públicas.
Continuando con el tema de seguridad, orden público y convivencia
ciudadana es necesario aclarar que esta temática puede ser entendida dentro de la
Estructura del Estado como un elemento transversal, presente en todos los niveles
territoriales del poder, especialmente en el contexto del conflicto armado
colombiano. La criminalidad no se limita a un territorio para operar y es ahí donde
es necesario que confluyan las funciones de las ramas del poder ejecutivo nacional
y local, y más en situaciones de emergencia como la que estamos viviendo donde
se requiere un trabajo mancomunado, pero sobre todo armónico frente a las
órdenes expedidas, recordando que con relación al medio de policía de asistencia
militar, el código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, establece que
dicha presencia es solo autorizada por el Presidente de la República previa solicitud
de los Gobernadores, y Alcaldes Municipales o Distritales, lo que demuestra una
vez más que la autonomía territorial en tratándose del orden público y la convivencia
sigue subordinado al presidente.
Por lo dicho no deben colindar las funciones y el poder del gobierno nacional
y el de las entidades territoriales, al contrario, deben ser complementarias y
sistematizadas. Los departamentos deben cumplir funciones ejerciendo a modo de
conexión entre el poder ejecutivo nacional y las alcaldías para equilibrar el poder de
la seguridad nacional presentes en sus niveles territoriales. En ese sentido Ospina
(2010) apunta los siguientes elementos
El tema de la seguridad debe tener una visión integral y sistémica donde cada
instancia tenga claras sus funciones y ejerza su poder, contando con los
recursos propios. Complementario a lo anterior, es condición necesaria para
el éxito de la política que exista una coordinación permanente entre las
autoridades nacionales –ministerio del Interior- y las territoriales (p. 139)
La afirmación de la cita anterior da respuesta concluyente a la integración de
la Estructura del Estado y la descentralización administrativa del área de la
seguridad, el orden público y la convivencia ciudadana, basados en un necesario
equilibrio de las relaciones de poderes, funciones de todos los niveles territoriales y
la autonomía administrativa propia, pero que en todo caso en el ejemplo del medio
de policía asistencia militar se debe pedir la autorización al nivel central.
Al realizar un abordaje a lo anterior es importante considerar la necesidad de
replantear un efectivo ejercicio de las funciones y el poder democrático propio de la
descentralización administrativa, para que las entidades territoriales puedan ejercer
la autonomía como lo establece la Constitución Política más amplia y para ejecutar
acciones de gestión directas en las funciones propias de la convivencia y el orden
público descentralizado, a través de la función de policía de hacer cumplir las
disposiciones expedidas en virtud del poder de policía al cual está subordinado y
jerárquicamente al poder reglamentario que está en cabeza del Presidente de la
República en el ámbito Nacional, y los alcaldes y gobernadores frente a las
disposiciones de las asambleas o los concejos en asuntos de policía, con las
limitaciones propias que da la ley articulo 17 ley 1801 de 2016.
Ahora bien, siendo Colombia un estado social de derecho encontramos
dentro de sus pilares fundamentales la dignidad humana y el respeto a las garantías
y derechos de los asociados que habitan el territorio nacional. En ese sentido, la
citada Carta Política prevé situaciones en las que puedan poner en riesgo a la
población, entendida como un elemento constitutivo del Estado, por no reconocerla
explícitamente como el elemento más importante, regulaciones que tienen sus
límites en lo establecido en los estados de excepción y la ley 1801 de 2016 y en
asuntos de policía en estados de emergencia.
Con el afán de proteger a la población se contemplan los Estados de
emergencia, siendo declarados por la máxima autoridad el territorio, que en el caso
colombiano reside en el presidente de la República; estos estados de excepción
están reglados, y presentan un desarrollo legal pertinente1, el cual permite qué ante
situaciones se puedan desencadenar las acciones institucionales para garantizar el
cumplimiento de los fines del Estado, y proteger de manera especial la vida de la
población, tal y como se mencionó anteriormente se encuentran en la ley 1801 de
2016 artículo 14, 201 y 202 competencias de los alcaldes y gobernadores ante
situaciones de emergencia, que en la práctica, al analizar las diferentes
reglamentaciones en el orden nacional y distrital, generaron muchas confusiones de
aplicación de dichas disposiciones, sobre todo por quienes detentan la actividad de
policía, es decir, los uniformados de policía que materializan las disposiciones en
ejercicio del poder de policía (CNSCC, arts 11 y ss, 2016) y la función de policía
(CNSCC, art 16, 2016) y la potestad reglamentaria en sus diferentes órdenes a
quien está subordinada.
Por coyuntura mundial, la pandemia del COVID19 es una condición que ha
generado un estado de emergencia económica, social y ecológica2; no obstante es
propio apuntar que Colombia ha sufrido grandes catástrofes naturales en los últimos
años; dentro de ellas y anterior a la promulgación de la Constitución Política de 1991
se recuerda la tragedia de Armero3, se trató de una situación dolorosa y por demás
un ejemplo de errores de funcionamiento y gestión del riesgo, máxime cuando se
demostró históricamente que se contaba con los avances científicos para mitigar tal
situación. Caso parecido lo constituye la Catástrofe de Mocoa4, la cual evidenció
una vez más la incapacidad del Estado y de sus autoridades locales para conjurar

1 La facultad de decretar el estado de emergencia está presente en el artículo 215 de la Constitución Política, y
en la Ley 137 de 1994
2
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 de la Presidencia de la República
3
Estado de emergencia por Decreto Legislativo 3405 de 1985.
4
Estado de emergencia social y económica por Decreto 601 del 6 de abril de 2017.
las situaciones, mediante acciones necesarias y humanitarias para la atención de la
población afectada.
Teniendo en cuenta el requerimiento de efectividad del Estado ante
situaciones calamitosas; uno de los múltiples intentos del Estado en este sentido se
concretó a través el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, en
este instrumento se destacó la competencia extraordinaria de las autoridades
descentralizadas, los gobernadores y alcaldes –con sus respectivos cuerpos de
policía- ante situaciones de emergencia y calamidad. Es importante apuntar que en
este ordenamiento se desarrollan las condiciones mínimas de convivencia y
seguridad para la ciudad, a través del control que estas ejercen, asimismo se
diferencian las atribuciones específicas de cada autoridad en sus componentes y
competencias frente a la expedición de las diferentes normas policivas que se
configuran a través de órdenes de policía en un sentido general, con el fin mismo
de extender la protección a la población.
De vital importancia está la concreción de la orden de policía, que no es más
que el ejercicio de la materialización de los medios y de las medidas para el
cumplimiento del poder y la función de policía, y el ejercicio del poder reglamentario,
a través de órdenes que no son más que las disposiciones dadas por medio de
reglamentos de policía, decretos, resoluciones, circulares, lineamientos, y por qué
no, tuits o mensajes vía WhatsApp, entre otros, que consiste según el artículo 23
ley 1801 de 2016, (Materialización de la orden) en la ejecución concreta de una
orden o norma de Policía. Esta es aplicada por la autoridad de Policía que la dictó
y por aquellas personas que, en razón de sus funciones, deban hacerlo o contribuir
a ejecutarla.
Así que la reflexión profunda está en que la responsabilidad del
mantenimiento del orden público y la convivencia ciudadana recae de manera fuerte
y poderosa en el personal uniformado de policía. Pese a las difíciles situaciones de
emergencia y en el estado actual de las cosas por la pandemia, este cuerpo
uniformado asume todas las disposiciones dadas en derecho, a través de leyes,
reglamentos, resoluciones, lineamientos circulares, redes sociales, entre otras,
situación que hace que el servicio público de policía sea demasiado exigente para
un personal que clama a gritos que su profesión sea respetada valorada y sobre
todo dignificada, desde la profesionalización y la capacitación constante y el análisis
de sus competencias y responsabilidades excesivas asignadas por todo este
gigante pilar de normas.
Del mismo modo, es importante poner en discusión el hecho de que el
legislador histórico a través del Código Nacional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana encuadró el poder principal de policía, en la creación de medidas
correctivas ante comportamientos contrarios a la convivencia; estos se constituyen
en herramientas con las que las autoridades desarrollan el ejercicio del poder y la
función de policía a través del uso de los medios y las medidas correctivas.
 Como ejemplo se transcribe la siguiente situación: el Presidente de la
República expidió el decreto 1168 del 25 de agosto de 2020, en el cual señaló:
Artículo 5. Actividades no permitidas. En ningún municipio del territorio
nacional, se podrán habilitar los siguientes espacios o actividades
presenciales:
1. Eventos de carácter público o privado que impliquen aglomeración de
personas, de conformidad con las disposiciones y protocolos que expida el
Ministerio de Salud y Protección Social.
2. Los bares, discotecas y lugares de baile.
3. El consumo de bebidas embriagantes en espacios públicos y
establecimientos de comercio. No queda prohibido el expendio de bebidas
embriagantes”.
Con lo anterior, taxativamente estableció como orden cuáles actividades
económicas están completamente prohibidas, no obstante, en el parágrafo 1 del
mismo artículo, autorizó a los alcaldes distritales y municipales para solicitar ante el
Ministerio del Interior autorización para implementar planes piloto para la apertura
de actividades económicas que presten servicio de restaurante o bares o como los
denominó gastrobares, con consumo de bebidas alcohólicas o de bebidas
embriagantes dentro del mismo.
Asimismo, mediante Resolución 1569 del 07 de septiembre de 2020 la
autoridad especial de policía Ministerio de Salud y Protección Social, adoptó el
protocolo de bioseguridad para el manejo y control de riesgo del coronavirus
COVID-19 para el consumo de bebidas alcohólicas en restaurantes y bares
Por lo anterior el Gobierno distrital en cabeza de la alcaldesa, expidió el
Decreto Distrital 207 del 21 de septiembre de 2020 en el cual impartió órdenes para
mantener la convivencia ciudadana y dar continuidad a la reactivación económica y
mitigar el impacto causado por la pandemia (COVID-19) en la nueva realidad y el
Decreto Distrital 216 del 30 de septiembre de 2020, mediante el cual se adicionó al
artículo 2 del Decreto 207 como sector con horario especial: “cigarrerías,
panaderías, minimercados y tiendas de barrio para la venta presencial”
El problema radicó en que el Gobierno Distrital a través de su Secretaria
Distrital de Desarrollo Económico, encabezo la estrategia de reactivación
económica, atendiendo el Decreto 207 del 21 de septiembre de 2020, estableciendo
lineamientos para expedir desde su arbitrio autorizaciones para el ejercicio de la
actividad económica, y más aun a través de la circular 078 de 2020, delimito el
horario de funcionamiento de estos.
Ahora bien, desde la actividad de policía y desde el análisis del presente
escrito encontramos que la autoridad Nacional, dio las ordenes frente a la actividad
económica de bares y similares, el gobierno distrital dice que no permite el
desarrollo de esa actividad, pero inicia una estrategia similar, expidiendo unos
decretos que prohíben, regulan y exceptúan la actividad en el artículo 8 así:
CONSUMO BEBIDAS EMBRIAGANTES. Prohibir a partir de la entrada en
vigencia del presente decreto el consumo de bebidas embriagantes en
establecimientos de comercio y espacios abiertos, en el marco de la
emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.
La venta de bebidas alcohólicas por parte de establecimientos de comercio
estará restringida en el horario comprendido entre las 9:00 p.m. y las 10:00
a.m.
De manera excepcional se autoriza el expendio de bebidas embriagantes
cuando se realice como complemento a platos servidos a la mesa por parte de
establecimientos y locales gastronómicos y previo el cumplimiento de los
protocolos de bioseguridad correspondientes.
En este instrumento no se delimita el horario de funcionamiento de la
actividad de alto impacto relacionada con el horario nocturno, venta y consumo de
licor (gastrobares o restaurantes que expendan bebidas embriagantes o alcohólicas
como acompañamiento), pero la Secretaria Distrital de Desarrollo Económico
establece un horario hasta las 3 am (al parecer una extralimitación de funciones),
por las redes sociales la información es interpretada por todos, y en la práctica el
uniformado de policía tiene que interpretar todo lo anterior para el mantenimiento
del orden público y la convivencia, así las cosas la descentralización administrativa
queda en manos de la interpretación del uniformado que tiene una actividad material
y no jurídica (CNSCC, artículo 20, 2016), lo que genera por el grado de
responsabilidad que exista una falla en el servicio en aparente error de
interpretación, que deriva en situaciones que afectan la convivencia dado que se
deben aplicar medidas correctivas (multas, suspensión de actividades económicas)
lo que deteriora aun más la imagen de la institución policiva como una entidad
castigadora y sancionadora (por extralimitación de funciones), lo cual no
corresponde con su naturaleza, ello expone a que se enfrente una situación
compleja en la actualidad, debido a los acontecimientos más recientes, relacionados
con abuso de la fuerza y quejas por parte de la ciudadanía.

Conclusiones sustantivas
En relación con el modelo de Estado y su estructura la Constitución establece
un enfoque unitario que es, de cualquier forma, un modelo centralizado y rígido
donde se conserva el poder en el presidente de la República para el mantenimiento
y conservación del orden público.
La descentralización tal como se puede observar en la práctica está limitada
en su autonomía, haciendo difícil que las entidades territoriales puedan desempeñar
sus funciones administrativas y de policía, lo cual puede ir en menoscabo de la
seguridad ciudadana en los contextos locales.
 En la práctica, la descentralización en Colombia obedece a una estrategia
del gobierno nacional para crear una supuesta independencia que no se enfoca en
centros periféricos de poder, que otorguen a las entidades territoriales
autodeterminación y funciones específicas en sus gestiones de seguridad,
convivencia, garantías de los derechos de los ciudadanos y orden público.
Ante la hipótesis planteada, se comprueba que no es posible determinar en
la práctica la noción de orden público, seguridad y convivencia ciudadana, en
relación con la descentralización administrativa, considerando las inconsistentes
relaciones de poderes y funciones de la rama del poder ejecutivo nacional y local
especialmente frente a las disposiciones policivas.
Es importante entender que la delegación de poder y funciones en las
entidades territoriales mediante la descentralización administrativa y de policía en
el tema de orden público y seguridad ciudadana, no es contraria al reconocimiento
del presidente de la República como máxima autoridad del orden público, pero si
entra en choque con la autoridad local, en el entendido que el presidente es la
máxima autoridad de la Policía Nacional - en todo sentido-: institución de la Fuerza
Pública (artículo 189 Constitución Política), y como autoridad local, por ejemplo, la
alcaldesa mayor de Bogotá es la máxima autoridad de policía, es decir, responsable
del control de la ciudad (artículo 315 numeral 2 Constitución Política).
Queda absolutamente probada la incapacidad de las corporaciones públicas
de elección popular de hacer su trabajo de control político en todos los órdenes, y
en implementar el poder principal, subsidiario y residual de policía, del que se deriva
toda la jurisdicción policiva, dejando en manos del ejecutivo las decisiones y
responsabilidades, más aun en estados de emergencia como el que estamos
pasando, sin límites y sin control político y con una evidente concentración de poder
en el Presidente, demostrando que la descentralización administrativa es en sí
misma relativa.
Es un factor determinante diferenciar la función de policía (alcaldes y
gobernadores) de función pública o servicio público de policía (uniformado) desde
una visión doctrinaria para una efectiva delegación de poderes y funciones en temas
de paz y seguridad de los ciudadanos, y para el cumplimiento de órdenes.
Por último, y lo más importante, es la responsabilidad de la actividad de
policía (uniformado) en la materialización de lo expuesto en la normatividad en
materia policiva, como se expuso, es otra de las múltiples responsabilidades que
tiene el personal uniformado, aunque esas determinaciones parezcan injustas tales
como las restituciones de espacio público y acciones preventivas por perturbación
entre otras operativas de inspección, vigilancia y control de actividades económicas,
como en el caso de Bogotá. En este sentido, los decretos 2075 y 2166, los cuales
causaron choque y desarmonización con las disposiciones nacionales, se puede
decir que fueron imprecisos en su interpretación, posteriormente se adiciona el
contenido del lineamiento sobre el horario de funcionamiento (Circular 078 de 2020
de la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico de Bogotá). La situación descrita
demuestra la ausencia de colaboración armónica entre entidades territoriales que
detentan la función de policía, en últimas le transfieren responsabilidades al
uniformado que potencian la extralimitación de sus funciones; asimismo esta
situación se aborda en la jurisprudencia de las Altas Cortes que han definido que la
actividad de policía es eminentemente material y no de interpretación jurídica, hacen
que en tiempos de pandemia se incremente la desgastada imagen institucional en
aspectos negativos.

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5
Fechado el 21 de septiembre de 2020, por el cual se imparten las instrucciones necesarias para preservar
el orden público, dar conformidad a la reactivación económica y social de Bogotá D.C., y mitigar el impacto
causado por la pandemia de Coronavirus SARS-Cov-2 en el período transitorio de nueva realidad.
6
Fechado el 30 de septiembre de 2020, Por medio del cual se da continuidad a las medidas previstas en el
Decreto Distrital 207 del 2020 y se dictan otras disposiciones"
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