UNIVERSIDAD DEL CARIBE

TEMA:

ANALISIS DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE PROCONSUMIDOR

SUSTENTANTES:

Gerlin Peralta

MATERIA:

Derecho Administrativo

INSTRUCTOR/A:

Willys de Jesús Núñez

SANTO DOMINGO; REPUBLICA DOMINICANA

2021
 INTRODUCCION

Antes de la redacción de este trabajo debemos conocer que, para la Suprema

Corte de Justicia, “la potestad sancionadora de la Administración Pública para
imponer sanciones como consecuencia de una infracción administrativa
constituye una atribución fundamentada en la supremacía constitucional y el
poder sancionador que esta investida la Administración Pública”.

Por tanto, a juicio de dicho tribunal, Pro-Consumidor actúa amparada en el

artículo 40, numerales 13 y 17, de la Constitución dominicana, al “sancionar las
faltas imputadas y comprobadas siguiendo el debido proceso instituido por la
ley que rige la materia”.
 ANALISIS DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE
PROCONSUMIDOR

En efecto, como bien explica Fraga Pittaluga, “la competencia ha de ser

expresa y ello quiere decir que debe venir establecida por el ordenamiento
jurídico. La competencia no deriva de la voluntad del órgano que actúa ni
tampoco de una cualidad que le es inminente al ente por el sólo hecho de
haber sido creado y existir. El órgano no es competente porque actúa, sino que
actúa porque es competente. Es necesario entonces una norma jurídica que
atribuya al órgano, ente o persona jurídica la facultad de hacer tal o cual cosa”
(Luis Fraga Pittaluga, La incompetencia en el Derecho Administrativo. Caracas:
Ediciones Funeda, 2007).

Es decir que no es competente para imponer sanciones quien quiere, sino

aquel ente u órgano administrativo que tenga legalmente habilitada la
competencia para hacerlo. Así lo establece el artículo 35 de la Ley 107-13
sobre los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración y
del procedimiento administrativo, al señalar que “la potestad sancionadora de la
Administración Pública sólo podrá ejercerse en virtud de habilitación legal
expresa. Su ejercicio corresponde exclusivamente a los órganos
administrativos que la tengan legalmente atribuida”.

En vista de lo anterior, y dada la ambigüedad de los artículos 17, 23, 31, 42 y

117 de la Ley 358-05 General de Protección de los Derechos del Consumidor o
Usuario, la Asociación Nacional de Distribuidores de Gas Licuado de Petróleo
(ASONADIGAS), a través de sus abogados, la firma Jorge Prats Abogados &
Consultores, de la cual formamos parte, interpuso una acción directa de
inconstitucionalidad y una solicitud de intervención voluntaria en el recurso de
revisión constitucional interpuesto por la sociedad comercial Rojo Gas en
contra de la Sentencia 184 de fecha 26 de marzo de 2014.
En ambas acciones explicamos que Pro-Consumidor no tiene potestad
sancionadora, sino que sus funciones se limitan a una actividad de policía
administrativa, consistente en el restablecimiento de la legalidad conculcada.

En palabras de Esteve Pardo, Pro-Consumidor es un organismo de naturaleza

instrumental que sus funciones centrales consisten en “la formación y
educación de los consumidores y de obtención de información, sobre todo a
través de su actividad inspectora, -la cual se deriva de su calidad de policía
administrativa-, tal como se desprende de los artículos 17 y siguientes de la
Ley 358-05”.

Por tanto, al ser su función primordial la obtención y difusión de información en

materia de consumo, se reconoce, implícita pero inequívocamente, “que Pro-
Consumidor no es un órgano regulador y que carece de vocación ejecutiva. No
se orienta a la adopción de resoluciones concretas como serían las sanciones
administrativas.

La suya es una función de obtención y procesamiento de una información que

en su caso habrá de trasladar a otros entes administrativos y ejecutivos para
que adopten, mediante resoluciones ejecutivas, las medidas pertinentes en el
ámbito de sus respectivas competencias” (José Esteve Pardo, “Dictamen sobre
si el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor tiene
legalmente atribuida la potestad sancionadora en el marco de las exigencias
constitucionales”, 29 de marzo de 2016).

En síntesis, Pro-Consumidor posee una calidad de policía administrativa en

materia de protección al consumidor, la cual se proyecta a través de su función
inspectora. En efecto, es en base a la potestad de inspección que Pro-
Consumidor puede adoptar las medidas necesarias, -incluso de naturaleza
pecuniaria, como las multas-, para evitar el incumplimiento de las disposiciones
consagradas en la Ley 358-05 y garantizar el restablecimiento de la legalidad
conculcada. Ahora bien, es importante aclarar que estas medidas en ningún
caso constituyen sanciones administrativas, sino que tienen como finalidad la
cesación del proceder ilegal o irregular.
Así lo explica Esteve Pardo, al afirmar que “la función de Pro-Consumidor que
absorbe la mayor atención por la Ley 358-05 es la función inspectora, con una
regulación muy precisa y acertada del procedimiento de inspección en los
artículos 23 y siguientes. Pero no se contempla en la Ley 358-05 una potestad
sancionadora vinculada a la función inspectora y sus resultados. Sólo en el
supuesto de que resultase de esas inspecciones el conocimiento de una
situación de riesgo para la salud de los consumidores podrá entonces Pro-
Consumidor adoptar medidas cautelares para la protección de la salud”.

Así las cosas, es evidente que Pro-Consumidor sólo se encuentra legalmente

habilitada para adoptar medidas propias de la gestión de riesgos, cuya
naturaleza es totalmente distinta a las sanciones administrativas. En palabras
del Tribunal Supremo español, “mientras que el restablecimiento de la legalidad
conculcada tiene por fin la cesación del proceder ilegal o irregular, la imposición
de sanciones tiene una finalidad represiva. El cierre de una discoteca porque
funciona sin licencia, -por ejemplo-, no es en rigor una sanción sino el ejercicio
de las potestades de disciplina orientadas al restablecimiento de la legalidad
vulnerada” (Sentencia de fecha 7 de mayo de 2012).

En ese sentido, y contrario a lo señalado por la Dra. Anina Del Castillo, el

Tribunal Constitucional no ha aceptado la potestad sancionadora de Pro
Consumidor, sino que en la Sentencia TC/0080/19 de fecha 21 de mayo de
2019 éste se limitó a reconocer la facultad de dicha institución para adoptar las
medidas estipuladas en el artículo 43 de la Ley 358-05, las cuales forman parte
de la actividad de policía que debe desarrollar Pro-Consumidor para evitar la
afectación de la salud y la seguridad de los consumidores o usuarios. 

Así se desprende del párrafo III del artículo 34 de la Ley 358-05, al disponer
que “el cumplimiento de estas obligaciones, -refiriéndose a la obligación de que
los productos y servicios sean suministrados o prestados en forma tal que,
consumidos o utilizados en condiciones normales o previsibles, no presenten
peligro o nocividad ni riesgos imprevistos para la salud y la seguridad del
consumidor o usuario-, deberá ser exigido y vigilado por la Dirección Ejecutiva
de Pro-Consumidor”.
De ahí que, para garantizar el cumplimiento de estas obligaciones y, por
consiguiente, gestionar los riesgos que producen los productos y servicios en
los mercados, Pro-Consumidor puede adoptar medidas de disciplina tendentes
al restablecimiento de la legalidad conculcada.

Entre estas medidas están, -en el caso de la adulteración de fechas de

expiración-, la incautación de los productos, la imposición de multas y la
exigencia de reparación por los daños ocasionados al consumidor, de
conformidad con el artículo 43 de la Ley 358-05. Según este artículo, “se
prohíbe la adulteración o eliminación de las fechas de expiración o de uso
permitido, en materia de alimentos, medicamentos u otros productos
perecederos, por constituir acciones fraudulentas que conllevan riesgos para la
salud y seguridad de los consumidores. La violación de esta prohibición será
sancionada por la Dirección Ejecutiva de Pro-Consumidor con la incautación de
los productos, multas y reparación de daños ocasiones al consumidor, sin
perjuicio de otras acciones que conforme a la ley puedan ejercerse”. 

Lo anterior es lo que ha reconocido el Tribunal Constitucional en la Sentencia

TC/0080/19 de fecha 21 de mayo de 2019, por lo que es evidente que el asunto
de la habilitación legal de la competencia para ostentar la capacidad
sancionadora de Pro-Consumidor aún se encuentra pendiente de decisión en
sede constitucional. La potestad de inspección de dicha institución no puede
ser confundida o entendida como una potestad sancionadora, pues, tal y como
explica Blanquer, los principios de legalidad, tipicidad o la non bis in ídem que
se exige en materia sancionadora no es igualmente aplicable a las medidas de
disciplina.

En palabras de Esteve Pardo, “no puede en modo alguno deducirse que de la

atribución de la potestad inspectora deriva, como si de un poder implícito se
tratara, la potestad sancionadora. Se trata de dos potestades distintas que se
atribuyen a instancias diferenciadas. En el caso de Pro-Consumidor el
reconocimiento legal de su función inspectora no comporta en modo alguno la
atribución implícita de la potestad sancionadora. Es más, se confirma y perfila
de ese modo la naturaleza y funcionalidad de Pro-Consumidor como entidad
orientada a la vigilancia, a la inspección, al conocimiento, a la gestión de la
información, pero carente de potestades ejecutivas y resolutorias. Son otras las
instancias ejecutivas, y en su caso judiciales, las que a la vista de esa
información habrían de adoptar resoluciones con capacidad de crear, modificar
o extinguir situaciones jurídicas como son, entre otras, las resoluciones con
contenido sancionador”.

Aclarado lo anterior, es oportuno resaltar que el Tribunal Constitucional, -al

momento de ponderar la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por
la Asociación Nacional de Distribuidores de Gas Licuado de Petróleo
(ASONADIGAS), así como las demás acciones incoadas con respecto a la
potestad sancionadora de Pro Consumidor-, deberá tomar en cuenta que el
principio de legalidad en materia sancionadora se bifurca en dos sentidos: por
un lado, la tipificación, esto es, que la conducta sancionable (infracción) y las
sanciones estén descritas y detalladas en una norma con rango legal; y, por
otro lado, la reserva de ley, la cual exige que la competencia para ostentar la
capacidad sancionadora se encuentre expresamente habilitada por el
legislador. De ahí que la Administración sólo puede sancionar cuando la ley
expresamente lo autoriza a ello, que es lo que quiere y manda el citado artículo
40, numeral 17, de la Constitución dominicana, cuando claramente especifica
que la potestad sancionadora que ejercen los entes y órganos administrativos
es aquella “establecida por las leyes”, y no así cuando se deriva de una
interpretación incierta del texto constitucional.

En cuanto a este aspecto, la Corte Constitucional de Colombia ha señalado

que “el postulado de legalidad y la potestad sancionadora son conceptos
jurídicos que se relacionan íntimamente entre sí, pues esta última se explica,
se justifica y se estructura únicamente en virtud del principio de legalidad. Sin
atribución de legalidad previa la Administración carecería de sustento jurídico
para actuar -en materia sancionadora.

La atribución de la potestad sancionadora debe efectuarse con precisión en

una norma de rango legal, de modo que no se puede deducir de la
interpretación de disposiciones legales indeterminadas o imprecisas. Y es que,
como bien explica Claus Roxin, “una ley indeterminada o imprecisa y por ello
poco clara, -como ocurre con las disposiciones de la Ley 358-05-, no puede
proteger al ciudadano de la arbitrariedad, porque no implica una autolimitación
del ius puniendi estatal a la que se pueda recurrir; además es contrario al
principio de división de poderes, porque le permite al juez hacer cualquier
interpretación que quiera e invadir con ello el terreno de lo legislativo, -tal y
como ha sucedido con la Suprema Corte de Justicia en la especie-; no puede
desplegar eficacia preventiva-general, porque el individuo no puede reconocer
lo que se le quiere prohibir y precisamente por eso su existencia tampoco
puede proporcionar la base para un reproche de culpabilidad”.

En virtud de lo antes expuesto, podemos afirmar que Pro-Consumidor no tiene

potestad sancionadora, sino que sus funciones se limitan a una actividad de
policía administrativa para garantizar la salud y la seguridad de los
consumidores o usuarios.

En ese sentido, es evidente que Pro-Consumidor es un órgano instrumental

encargado de efectuar las inspecciones de lugar para someter a los supuestos
infractores por ante los juzgados de paz, por lo que ésta sólo puede adoptar
“sanciones complementarias” cuando exista un peligro eminente en la salud o
la seguridad de los consumidores o usuarios. De ahí que el Tribunal
Constitucional aún mantiene el reto de autolimitar el ejercicio del ius puniendi
estatal y, en consecuencia, garantizar los derechos fundamentales de los
administrados. 
 CONCLUSION

En otras palabras, Pro-Consumidor sólo puede adoptar medidas propias de

gestión de riesgos como decomiso, destrucción y prohibición de ventas de
productos, cierre de establecimientos, multas y requerimientos de reparación
de los daños ocasionados, a fin de lograr el restablecimiento de la legalidad
conculcada y garantizar los derechos de los consumidores o usuarios.