Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, en

pleno
Romero, Gerardo c. Estado Mayor General del Ejército. • 15/04/1999

Publicado en: LA LEY 1999-E , 140

Sumarios
1 - - La falta de habilitación de la instancia puede ser declarada previo al traslado de la
demanda en los supuestos de incumplimiento de los requisitos exigidos para la
admisibilidad de la acción.
2 - - Los plazos establecidos en el art. 25 de la ley 19.549 (Adla, XXXIX-C, 2339 --t.a.-
-), al igual que los demás requisitos de admisibilidad formal, deben ser examinados
previo a correr traslado de la demanda contenciosoadministrativa.

TEXTO COMPLETO:

2ª Instancia. -- Buenos Aires, abril 15 de 1999.

A los fines previstos en el artículo 298 del Código Procesal.

La mayoría integrada por los doctores Coviello, Herrera, Damarco, Mordeglia, Argento,
Galli y Uslenghi fundaron su voto del siguiente modo:

I. Que para que el órgano jurisdiccional pueda examinar en cuanto al fondo la

pretensión que ante él se deduce es preciso que concurran ciertas circunstancias
establecidas por el derecho procesal conocidas como requisitos o presupuestos
procesales. El examen de estos recaudos, que condicionan la admisibilidad de la
pretensión, puede ser efectuado no sólo a requerimiento de la demandada, sino también,
dada su naturaleza, en una etapa preliminar en la cual el juez puede desestimar
oficiosamente la demanda (art. 337, Cód. Procesal), sin que por ello se convierta en el
intérprete de la voluntad implícita de una de las partes ni se altere el equilibrio procesal
de los litigantes en desmedro de la parte contraria.

La necesidad de que el juez examine los requisitos de admisibilidad antes de correr

traslado de la demanda contencioso administrativa, surge de la interpretación judicial de
la ley 3952 y está consagrada en los procedimientos de leyes especiales; asimismo,
indica que la renunciabilidad de los requisitos de admisibilidad no está consagrada en
norma alguna, antes bien, la ley establece que el Estado "no podrá ser demandado
judicialmente sin previo reclamo administrativo" salvo los casos normativamente
exceptuados (art. 30, ley 19.549, texto según ley 21.686), entre los que se encuentra la
impugnación de actos administrativos antes de vencer el plazo de caducidad (arts.
23/25, ley citada), y que sin dicho requisito los jueces no "podrán dar curso" a las
acciones.

El mentado examen de los requisitos de admisibilidad suele integrar una primera etapa
del proceso contencioso administrativo, atinente a la admisión del proceso o
habilitación de la instancia judicial, que puede concluir con un pronunciamiento que
García de Enterría y Fernández denomina de inadmisión anticipada.
"La habilitación de la instancia comporta la comprobación del cumplimiento de los
presupuestos procesales que el administrado debe presentar en el ámbito de la justicia"
(Bartolomé A. Fiorini, "Derecho Administrativo", segunda edición actualizada, t. II,
Buenos Aires, 1976, p. 653). En la mentada comprobación parece razonable incluir lo
atinente al plazo perentorio que la ley establece para casos como el sub examine, en la
inteligencia de que la temporaneidad de la acción constituye en la especie un así
llamado presupuesto procesal o, si se prefiere, un requisito extrínseco de admisibilidad,
cuya ausencia autoriza el rechazo in limine de la demanda en los términos del art. 337
del Código Procesal".

II. Que en lo que respecta al proceso contencioso administrativo el actor, además de las
condiciones de admisibilidad establecidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación, debe cumplir con aquellos requisitos específicos de este tipo de procesos
previstos en el título IV de la ley 19.549, cuyo cumplimiento en cada caso concreto el
juez está facultado a verificar.

Que, por lo demás, la revisión de oficio in limine litis de los requisitos de admisibilidad
antes de correr traslado de la demanda también está establecida en diversas leyes
federales que regulan procesos contencioso administrativos especiales (art. 3°, ley
16.986, de amparo; arts. 84 y 85, ley 11.683, de procedimiento para la aplicación,
percepción y fiscalización de impuestos; arts. 1175 y 1176, ley 22.415, Cód. Aduanero,
y arts. 1° y 2°, dec.-ley 14.715, régimen de contestación de demandas del Banco
Central) y en la mayoría de los códigos procesales administrativos provinciales (Buenos
Aires, art. 36, ley 2961; Catamarca, art. 22, ley 2403; Córdoba, arts. 11 y 20, ley 7182;
Corrientes, arts. 58 y 59, ley 4106; Chaco, art. 32, ley 848 modificada por la ley 4051;
Entre Ríos, art. 45, ley 7061; Formosa, art. 45, ley 584; Jujuy, art. 34, ley 1883,
modificada por la ley 4141; La Pampa, art. 29, ley 952; La Rioja, art. 43, ley 4243;
Mendoza, art. 38, ley 3918 modificada por la ley 4232; Neuquén, art. 39, ley 1305;
Salta, art. 34, ley 793; Santiago del Estero, art. 33, ley 2297; Tierra del Fuego, art. 30,
ley 133 y Tucumán, art. 30, ley 6205).

III. Que teniendo presente lo expuesto corresponde decidir que dada la condición de
presupuesto procesal del plazo de caducidad establecido en el art. 25 de la ley 19.549 el
juez de primera instancia estaba facultado para examinar de oficio su cumplimiento y
rechazar en caso contrario in limine la pretensión (art. 337, Cód. Procesal), pues su falta
no requería la expresa denuncia por parte del demandado (conf. CS, causa
G.1530.XXXII. Recurso de hecho. Gorordo Allaria de Kralj, Haydée María c. Estado
nacional (Ministerio de Cultura y Educación).

IV. Que como señala Lino E. Palacio, toda pretensión procesal --y no sólo las de índole
contencioso administrativa-- debe reunir dos clases de requisitos: de admisibilidad y de
fundabilidad, los primeros están regidos por normas procesales (sean formales o
materiales), en tanto que la fundabilidad debe juzgarse mediante las normas del derecho
material; el examen de los requisitos de admisibilidad debe ser necesariamente previo al
examen de la fundabilidad, y un pronunciamiento negativo sobre la existencia de los
primeros excluye, sin más, la necesidad de dictar una sentencia relativa al mérito de la
pretensión ("Derecho Procesal Civil", t. I, segunda edición ps. 396/397). Tales
principios parecen informar el art. 337 del Cód. Procesal, según el cual "Los jueces
podrán rechazar de oficio las demandas que no se ajustan a las reglas establecidas,
expresando el defecto que contengan". Ello impone a los jueces el deber de
pronunciarse, aun de oficio, sobre los requisitos de admisibilidad. Se trata, como enseña
Carlos J. Colombo, de eliminar el material superfluo y las causas de eventuales
excepciones o pedidos de nulidad ("Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
anotado y comentado", t. III, p. 170). El referido artículo contempla la circunstancia de
que no puede pretender "proceso", contestación de demanda, prueba, etc., quien desde
el comienzo pone de manifiesto que pide amparo judicial para algo que la ley
desautoriza (Fenochietto-Arazi, "Código Procesal Civil y Comercial de la Nación
anotado y concordado", t. 2, segunda edición, p. 176). El artículo citado y los principios
que lo inspiran, aplicables a la generalidad de los juicios civiles y comerciales, son
aplicables a fortiori en el proceso judicial administrativo en cuanto atañe a la llamada
habilitación de la instancia judicial en el proceso contencioso administrativo, en
atención a las peculiaridades de éste y a las razones de bien público que median en estos
casos; tales razones permiten tomar como pauta orientadora general lo dicho por la
Corte Suprema; "puesto que hace a la condición jurídica de la Nación en cuanto tal, no
caben a su respecto convenios modificatorios" (Fallos: 200:196).

La Corte en Fallos 200:196 decidió que si no fue advertido por el juez antes de correr
traslado de la demanda ni planteado como defensa por la Nación, las actuaciones
posteriores no resultan inválidas ni cabe que el tribunal vuelva luego oficiosamente
sobre una cuestión preclusa; impedimento que obedece a principios procesales
diferentes y que fundó una reiterada doctrina del tribunal, aplicada sin cuestionar el
examen inicial de la admisibilidad de las demandas.

El criterio reseñado constituye la característica de la acción contencioso administrativa,

la cual supone, como regla, una situación previamente definida en sede administrativa.
Así, por ejemplo, no puede intentarse una acción de este tipo mientras continúan los
procedimientos respectivos en el ámbito de otro poder del Estado. Además la
jurisprudencia uniforme del fuero tiende a que lo concerniente a la habilitación de la
instancia judicial quede resuelto en las etapas iniciales del proceso, ante el evidente
dispendio jurisdiccional que comportaría adoptar una solución distinta.

"Esto último justifica la substanciación de un incidente liminar de habilitación de la

instancia, con intervención del Ministerio Público (Armando E. Grau, "Habilitación de
la instancia contencioso administrativa", La Plata, 1971, p. 128; José Roberto Dromi,
"Manual de Derecho Administrativo", t. 2, Buenos Aires, 1987, ps. 382/383). Allí el
accionante debe acreditar el cumplimiento de la "carga" de "preparar" la acción
contencioso administrativa (sala I, sentencia del 7 de marzo de 1976 "in re": "Celia,
S.A.C.I.A.F. c. Dirección Nacional de Vialidad s/ cobro de pesos", dictamen de esta
Fiscalía de Cámara del 9 de octubre de 1987 "in re": "Bank of America c. Banco Central
de la República Argentina s/nulidad de acto administrativo"; son ilustrativas, al
respecto, las indicaciones formuladas por Carlos M. Grecco en su trabajo "Autotutela
administrativa y proceso judicial", en LA LEY, 1980-B, especialmente páginas
906/910)".

La minoría integrada por los doctores Licht, Garzón de Conte Grand, Gallegos Fedriani
y Otero fundaron su voto del siguiente modo:

I. Que el pronunciamiento judicial que desconoce o acuerda derechos no debatidos en la

causa es incompatible con las garantías de los arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional
(Fallos: 284:115), pues el juzgador no puede convertirse en intérprete de la voluntad
implícita de una de las partes sin alterar, de tal modo, el equilibrio procesal de los
litigantes en desmedro de la parte contraria (Fallos: 313:228 "Brea, Roberto J. c.
Administración Nac. de Aduanas", del 14 de junio de 1988).

II. Que en la causa C.302.XXI "Caja Nac. de Ahorro y Seguro c. N.C.R. Argentina
S.A.I.C.", del 15 de diciembre de 1987 el Alto Tribunal remitió al dictamen del
procurador fiscal, quien afirmó que "si bien la determinación del alcance de las
cuestiones comprendidas en la litis es materia privativa de los magistrados que en ella
entienden (Fallos: 270:162; 276;111 --La Ley, 131-594; 139-127-- y otros), tal principio
reconoce excepción cuando lo decidido, con mengua de la defensa en juicio, signifique
un apartamiento de las pretensiones enunciadas al trabarse el diferendo, incorporando
temas no introducidos por las partes en el pleito. Ello, porque reconocer derechos no
debatidos es, como principio, incompatible con el art. 18 de la Constitución Nacional
(causa: "Bromaq S.A. c. Robles, Roberto R.", B.567.XIX, sentencia del 30 de agosto de
1984).

Dicho funcionario expresó, además, en la citada ocasión, que "el a quo no estaba
habilitado para introducir, como lo hizo, de oficio, el tema de la caducidad de la
impugnación que efectuó la accionada" que "si el derecho de fondo que se esgrime --
estrictamente patrimonial-- es renunciable la Administración pudo, en ejercicio
discrecional de sus defensas, aducir temporáneamente --o no hacerlo en absoluto-- la
caducidad que consagra el art. 25 de la ley 19.549, en la que podía haberse amparado
conforme al criterio sentado por la mayoría en el caso 'Petracca'", y que "dada la actitud
de la Administración consideró que el fallo, lejos de expresar la voluntad de aquélla en
punto a un derecho fundacionalmente disponible, invadió su esfera de actuación
adjudicando a su silencio un alcance que no surge de norma alguna, sea de carácter
administrativo o de derecho común".

III. Que esta doctrina es de plena aplicación en aquellos supuestos en que los tribunales
inferiores deniegan de oficio la habilitación de la instancia judicial cuando esa defensa
era susceptible de renuncia por parte de la demandada. Tal actitud implica, en
consecuencia, suplir la actividad de las partes, con grave desmedro de la garantía de
defensa no sólo del actor, sino también de la demandada. Cabe advertir en este aspecto
que --razonablemente-- existía la posibilidad de que el Estado opte por renunciar a
oponer la defensa de caducidad, introducida de oficio por los magistrados.

IV. Que la citada concepción se ve reforzada con especial énfasis en supuestos en que el
demandado es el Estado nacional o uno de sus entes descentralizados, toda vez que no
compete al Poder Judicial la disposición, en forma expresa o tácita, de bienes cuya
gestión voluntaria corresponde a los restantes poderes; la adopción de una posición
contraria puede implicar no sólo un menoscabo a los derechos de propiedad y defensa
en juicio de las partes, sino también al principio de separación de poderes, propio de
nuestro sistema republicano de gobierno. Debe recordarse al respecto, "que no incumbe
a los jueces, en ejercicio regular de su misión, substituirse a los poderes del Estado en
atribuciones que le son propias, ya que la función más delicada del Poder Judicial es la
de saberse mantener dentro de la órbita de su jurisdicción sin menoscabar las facultades
que incumben a otros poderes o jurisdicciones.

V. Que, por ello, la denegación de la habilitación de la instancia sólo resulta admisible

en aquellos supuestos en que el incumplimiento de los requisitos exigidos para la
admisibilidad de la acción sea planteada por la demandada dentro de los términos y por
la vía que a tal efecto dispone el ordenamiento formal.

El doctor Buján dijo:

Que el 15 de diciembre de 1998, al determinarse cómo quedarían constituidas la

mayoría y minoría respecto de la cuestión a decidir, en sustento de mi voto negativo --y
dejando expresamente a salvo mi opinión personal en contrario-- invoqué la
conveniencia de acatar --máxime ante la naturaleza eminentemente federal de la
materia-- la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en Fallos:
313:228 y 315:2217, por lo cual, ante el cambio de parecer que posteriormente adoptara
el Alto Tribunal "in re": "Gorordo" del 4 de febrero de 1999, y resultando
procesalmente inviable cambiar el sentido del voto emitido en aquella oportunidad, sólo
corresponde dejar sentado lo precedentemente expuesto.

En virtud del resultado de que instruye la votación que antecede se establece como
doctrina legal la siguiente:

"La falta de habilitación de la instancia puede ser declarada previo al traslado de la

demanda en los supuestos de incumplimiento de los requisitos exigidos para la
admisibilidad de la acción", y

"Los plazos establecidos en el art. 25 de la ley 19.549, al igual que los demás requisitos
de admisibilidad formal, deben ser examinados previo a correr traslado de la demanda
contencioso administrativa".

A mérito de las consideraciones precedentes, y de conformidad con lo dictaminado por

el fiscal general, se confirma la sentencia apelada, debiendo volver las actuaciones a la
sala de origen. -- Pedro J. Coviello. -- Marta Herrera. -- Jorge H. Damarco. -- Roberto
M. Mordeglia. -- Jorge E. Argento. -- Guillermo P. Galli. -- Alejandro J. Uslenghi. --
Bernardo Licht. -- María I. Garzón de Conte Grand. -- Pablo Gallegos Fedriani. -- Luis
C. Otero. -- Néstor H. Buján.