ernando R.

García Piillés

M S i

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LEGITIMACIÓN PARA ACCIONAR. PRETENSIONES. TRAMITACIÓN DEL PROCESO. ALCANCES DE

LA POTESTAD JURISDICCIONAL. PROCESO DE AMPARO. ACTIVIDAD CAUTELAR CONTRA LA AD-
MINISTRACIÓN PUBLICA. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONTRA EL ESTADO NACIONAL. EFICA-
CIA DEL SISTEMA JUDICIAL: PROCESOS COLECTIVOS. ABOGACÍA ESTATAL. REPRESENTACIÓN Y
PATROCINIO DEL ESTADO EN JUICIO. TERCERIZACION Y PRIVATIZACIÓN DE LA REPRESENTACIÓN
JUDICIAL ANÁLISIS DE LA TENDENCIA JURISPRUDENCIAL.

dammaraüí
J O S É L U I S D E P A L M A « EDITOR
 Capítulo XIV
ecución de sentencias
contra el Estado naciona
• .--TRATADO DE UO COWTENCIOSO ADMINISTRATIVO
 — §48 —
INTRODUCCIÓN

Si alguna materia ha puesto en duda toda la utilidad de examinar

con rigor el contenido y alcances del proceso contencioso administra-
tivo ha sido sin duda la vinculada al modo en que pueden hacerse
efectivas las sentencias de condena que la jurisdicción dicta contra el
Estado, alegándose que es aquí donde se debaten, en definitiva, las
inmunidades del poder.
No he de desconocer la importancia de la cuestión. Sin embargo, de
modo congruente con lo sostenido a lo largo de este trabajo, debo des-
tacar que la famosa lucha contra las inmunidades del poder registra
en el tema de la ejecución de las sentencias contra el Estado sólo su
peldaño final, pues la g a r a n t í a de la tutela judicial efectiva, el control
del ejercicio del poder por el ciudadano con legitimación individual y,
en definitiva, la verdadera concreción del principio de legahdad repu-
blicano sólo puede sustentarse en un proceso cuya eficaciano deba es-
perar hasta el momento de la sentencia, sino que se manifieste desde
el momento mismo de la apertura de la jurisdicción judicial.
Entiendo, por ello, que el punto de la reahzación del mandato juris-
diccional contenido en las sentencias de condena por parte del Esta-
do obligado es una condición necesaria pero no suficiente par a el cum-
plimiento de las declaraciones, derechos y garantías que e s t á n com-
prometidos en el proceso contencioso administrativo y su eñcacia.
Por otra parte, aun a riesgo de anticipar algiin concepto, es nece-
sario destacar que, de continuo, suele pensarse en esta materia como
844 Fernando R. García Pullés
si se tratara de una especie de guerra santa que sitúa por un lado al
Derecho y, por el otro, a la posibilidad de concretar el interés público
y el bien común, sin repararse en que el primer principio del interés
público y del bien común no es otro que respetar el Derecho y que no
puede postularse seriamente aquel enfrentamiento cuando se silen-
cian compromisos de los recursos púbhcos que j a m á s podrían ante-
ceder al valor que significa que el Estado dé puntual y oportuno cum-
plimiento a las resoluciones judiciales.
Es necesario repetir que en la forma republicana de gobierno y an-
te una eventual controversia, no existe otra forma final de establecer
cuál es el Derecho que resuelve el conflicto que no fuera a través de la
decisión judicial, pues el Legislativo ha sido previsto para emitir nor-
mas abstractas de resolución de conflictos y, si bien el Ejecutivo fue
pensado para hacer posible el bien común en el marco de la legahdad,
aun la decisión administrativa que goza de autotutela declarativa
exige la posibilidad de su revisión por la jurisdicción, como condición
del sometimiento del Estado al Derecho.
Debe reiterarse que el Estado ha declarado —con obvios efectos
autovinculantes frente a las provincias y, por sobre todo, a los ciuda-
danos y habitantes de su territorio—que está sometido al Derecho,
pero no al Derecho que establezca el administrador de turno, sino a
ese Derecho que será resuelto por un órgano del propio Estado que él
mismo se encarga de anunciar como imparcial y cuyo fallo, por consi-
guiente, no puede impugnar después con el pretexto de evitar el go-
bierno de los jueces.
Esta autovinculación del Estado no puede seguir viéndose como la
estúpida espina que lleva prendida el león en su pata. Es necesario
postular que constituye la m á s profunda]ustificación de su existen-
cia, aquélla que autoriza la confianza legítima de los ciudadanos, que
le devuelve la presunción de solvencia, que le confía el depósito del
bien común, que postula su ecuanimidad como emisor de Derecho
objetivo. Si el Estado abandona este deber, e s t a r á abandonando su
sometimiento al Derecho verdadero, para postular su sujeción al
Derecho de conveniencia y nada será ya posible. Algún día, los admi-
nistradores conocerán que —como dice Serrat respecto de nuestros
mayores— todos llevamos un administrado encima.
Apartir de este marco referencial, que me parece trascendente po-
ner al desnudo antes de iniciar el examen del tema de este Capítulo,
Tratado de lo contencioso administrativo
he de desarrollar el tema de la ejecución de sentencias contra el Es-
tado reiterando partes de las referencias históricas, en cuanto vincu-
ladas a la comprensión de los principios vigentes en cada momento,
por útiles para comprender el desarrollo posterior de las institucio-
nes que rodean la cuestión.
He optado por esta reducción, además, por coincidir en que, mu-
chas veces, las presuntas investigaciones históricas no pasan de ser
afirmaciones dogmáticas, ya que por estas tierras falta concretar
ima historia del Derecho que demuestre que nuestro orden jurídico
positivo nació en diversos países y en momentos también distintos,
que entre la legislación y los deseos de la doctrina suele haber abis-
mos insalvables y que conocer las categorías jurídicas exige hundir-
se en los conflictos que las calificaron, extremo que lleva al temor de
"... oscilar permanentemente entre espejismos normativos y htera-
tura jurídica"^.
Por ello, he de relacionar del modo m á s sintético posible los cuatro
estadios que jalonaron el desarrollo de la ejecución de sentencias en
nuestro Derecho, considerando sus fundamentos jurídicos esencia-
les y cómo se conectaron con los avances posteriores, reservando pa-
ra el quinto apartado el sistema que debería considerarse vigente.
Advierto que, conscientemente, abrevaré más en la experiencia de
los años vividos en la defensa del Estado enjuicio que de las citas de
los autores, por entender que estas ya están a disposición del lector,
mientras m i experiencia se ha quedado, al menos hasta hoy, sólo con
la compañía de mis alumnos y mis amigos.
Entiendo imprescindible relacionar estas especulaciones con el
examen, al menos somero, de las previsiones de consolidación de
deuda pública reglamentada a partir de las Ieyes23.982y25.344, ex-
tremo que dejaré para el final, pues debe entenderse como una excep-
ción al sistema de ejecución de sentencias, salvo en aquellos casos en
que supongan la intervención judicial en el modo o la forma de pago
de los créditos.
' Muñoz, "La ejecución de sentencias contra el Estado en el derecho argentino", en
Muñoz - Grecco.Fragmentosy testimonios de derecho administrativo, p. 653 y ss., con ci-
ta de Cossio, B/ derecho en el derecho judicial.
846 Fernando R. García Pullés
— §49 —
ETAPAS DEL SISTEMA DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS
YSUSFUNDAMENTOS^
Sin pretender hacer de esta enumeración una cronología exacta,
entiendo que es adecuado considerar las siguientes etapas evoluti-
vas pues parece oportuno remitir a expuesto supra, en el Cap. V I :
a—Déla indemandabilidad al efecto declarativo
Se ha visto al desarrollar los antecedentes del contencioso que
hasta la sanción de la ley 675 y más allá de la discusión doctrinaria
entre Gorostiaga y Vélez Sársfield, el mundo jurídico estuvo presidi-
do por el criterio de la indemandabilidad de la Nación; que hasta
1900 fue requerida una venia legislativa para habilitar la jurisdic-
ción en tales casos y que desde la sanción de la ley 3952 esa venia le-
gislativa fue reemplazada por una administrativa.
El principal argumento que gobernaba estos criterios hacía pie en
la soberanía del Estado que se predicaba incompatible con su some-
timiento a cualquier voluntad que no fuera la propia. Se trata de la
traslación al ámbito del Estado soberano de los principios de la sobe-
r a n í a absoluta de Jean Bodin^.
^ Creo de utilidad advertir tjue, como anticipara, no he de agotar ni cercanamente
aquí el tema de los antecedentes históricos que califican al tema de la ejecución de sen-
tencias, pues ello resultaría impropio de un estudio con la extensión del presente. Hay
múltiples obras que se dedican al tema, aunque no pueden dejar de señalarse la de Abe-
ra.stury, Ejecución de sentencias contra el Estado, los trabajos de Bidegain, El carácter
declaratorio de las sentencias contra la Nación,ED, 16-928; Cassagne, Sobre taejecución
délas sentenciasquecondenanalEstadoapagarsuinasdedinero,ED,128-92(lyss.-,l)o-
cobo, El nueuo régimende ejecución de sentencias contra la Nación, DJ, 1988-11-179 y ss.;
Mairal, La evolución del régimen de sentencias contra la Nación, LL, 1998-E-1203; Mu-
ñoz, "La ejecución de sentencias contra el Estado en el derecho argentino", en Muñoz -
Grecco, Fragmentos y testimonios de derecho administratiuo, p. 653 y siguientes.
^ «Le Prince souverain n'est tenu a rendre conté qu'á Dieu», «Le Prince souverain
ne doit sement qu'á Diea», «La souuerainetén'est limitée, ny enpuissance, ny encharge,
ny á certain temps», «Or tout ainse que ce grande üieu souverain ne peutfairun Dieu pa-
red a luy, attenda qu'il est infini, et qu'il ne sepeutfaire qu'il y ayt deux chases infinies,
par demostration necessaire: aussi pouvons nous diré que le Prince que nous avons posé
córame l'image de Dieu, ne peut faire un subject égal a luy...». "El príncipe soberano no
Tratado üe lo contencioso administrativo 847
Desde tal horizonte y, con base en los principios de la Revolución
Francesa, sólo la voluntad general podía ser capaz para someter a la
soberanía y es claro que el depositario de esa voluntad general era el
Poder Legislativo. Por ello, se sostenía, corresponde a éste decidir, de
manera individual —ley 675— o a través de una delegación general
—ley 3952—, si la soberanía ha de someterse a la jurisdicción, que no
es otra cosa que admitir que un tercero pueda afirmar qué es la ver-
dad y qué es el Derecho frente a ella.
Preciso es destacar, desde ya, que este razonamiento choca fron-
talmente con la constatación de resultar —el Poder Judicial que to-
ma a su cargo la determinación de la verdad de los hechos y 1 a aplica-
ción del Derecho— otro órgano del propio Estada. Sin embargo, la
apariencia de disociación entre el Estado y la judicatura —como se
ha visto— es una de las ficciones centrales del principio republicano
de gobierno, en cuanto pregona el sometimiento del poder a la ley a
partir de la visión de un tercero imparcial.
Superada esta disgresión, valga destacar que en ei comienzo de
nuestra vida republicana el principio de la soberanía estatal era en-
tendido —-por alguna doctrina y por la jurisprudencia— como la im-
posibilidad de cualquier heterovinculación del Estado.
Es congruente con estos criterios la distribución de competencias
que realiza la Constitución Nacional, en cuanto reserva para el Po-
der Legislativo las facultades de arreglar el pago de la deuda interior
y exterior de la Nación, fijar anualmente el presupuesto general de
gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, contraer
empréstitos sobre el crédito de la Nación y disponer el uso y de la ena-
jenación de las tierras de propiedad nacional^.
E n ese cuadro, la sola idea de pretender forzar a la Nación a cum-
plimentar una decisión judicial condenatoria contra sí misma era
tiene que rendir cuenta sino a Dios", "El principe soberano no puede prestar juramento
sino a DIOS", "La soberanía no está limitada ni en poder, ni en cargas, ni en tiempo de-
terminado", '^Y del mismo modo que ese gran Dios soberano no puede hacer un Dios se-
mejante a El, por cuanto es infinito y no pxiede hacerse que haya dos cosas infinitas, por
demostración necesaria, también podemos afirmar que el príncipe que hemos estable-
cido a semejanza e imagen de Dios, no puede hacer igual a él a ningún subdito...", Bo-
din, La República, citado por Maritain.S hombre y el Estado, ps. 48 y 49,
"* Antes art. 67, tioy art, 75 de la Constitución Nacional.
848 Fernando.R. García Pullés
inaudita. De allí que la sanción de la ley 3952, al despertar la ante-
rior centuria, no podía sino contener un precepto como el contenido
en su art. 7° que estableciera puntualmente que las sentencias de
condena contra la Nación t e n d r í a n "... carácter meramente decla-
ratorio, limitándose al simple reconocimiento del Derecho que se
pretenda
El fundamento tenía una doble base:
a) La jurisdicción había quedado habilitada por la ley, luego de
cumplirse el recaudo previo de la venia legislativa, para decla-
rar el Derecho en las controversias en que la Nación fuera par-
te. La interpretación de esa facultad extraordinaria, conferida
por delegación de la ley no podía ser realizada de modo exten-
sivo, ampliando la habilitación de la jurisdictio a la executio.
b) La jurisdicción no tiene competencia para arreglar la deuda in-
terior de la Nación, es el Congreso quien debe establecer el or-
den del pago de los créditos, que a aquélla sólo le corresponde
reconocer.
Se corrobora la presencia de estos dos fundamentos diversos
cuando se repara en que el art. 7" de la ley 3952 no estaba destinado
únicamente a las sentencias que resolvieran condenas de dar sumas
de dinero, en las que pudiera ponerse enjuego la distribución de re-
cursos presupuestarios, sino a todas las sentencias condenatorias.
Para advertir esta doble fuente fundante del principio, señálese
que la reposición de un empleado público en su cargo, la realización
de una anotación registral, la entrega de un inmueble alquilado con
contrato vencido, el reintegro de un bien inmueble luego del progre-
so de una retrocesión, no se vinculan inmediatamente con las compe-
tencias presupuestarias del Congreso, pero no cabe duda que tales
obligaciones quedaron alcanzadas por el carácter declaratorio o de-
clarativo, como lo aprendiera por experiencia propia Novare de La-
nús, pocos meses antes del caso "Pietranera".
La posición no era incongruente con la visión de la época. Waline
sostenía, por entonces, que la ejecución de sentencias contra la Na-
ción era innecesaria para el acreedor y perjudicial para el interés pú-
blico, habida cuenta del principio de solvencia estatal y de la hones-
Tratado de lo contencioso administrativo 849
tidad del Estado y porque éste siempre había cumphdo los mandatos
judiciales voluntariamente^. Es que, para entonces, la declaración
judicial tenía u n peso sobre personas e instituciones que ha mengua-
do con el tiempo y la sorprendente legitimación que se invoca hoy,
desde cualquier incompetencia técnica, personal o hasta moral, pa-
ra juzgar a los juzgadores. Cuando Waline sostenía las palabras an-
tes expuestas, no traducía una ilusión doctrinal, sino que reflejaba
una reahdad de la época, que el tiempo transformaría. Es por ello que
aquel criterio coincidía con el viejo contenido de la función jurisdic-
cional, que concebía a la labor del juez como la del órgano del Estado
destinado a "decir el Derecho", sustancialmente diversa a la finali-
dad que hoy se le acuerda, de "actuar la ley".
Tenemos, pues, un argumento de residencia de la soberanía—só-
lo la voluntad popular, a través del Poder Legislativo podría someter
a la soberanía de la Nación— y un segundo argumento de competen-
cias —sólo el Poder Legislativo tiene atribuido fijar el orden de prio-
ridades para el pago de la deuda interna—. La importancia de recor-
dar estos dos fundamentos es trascendental para entender las eta-
pas posteriores.
h—Primera excepción al efecto declaratorio.
La expropiación
El carácter declaratorio de las sentencias de condena contra el Es-
tado sobrevivió durante cuarenta años en todos los campos del con-
tencioso administrativo^.
En el año 1940, al fallar la causa "Nación Argentina c. Domingo
Bianchi" la Corte Suprema de Justicia de la Nación abrió el cami-
no para adelantar un trecho en la evolución hacia el perfecciona-
miento de la efectividad de la tutela judicial al reconocer que "... el
derecho del propietario de reclamar el precio cuando no ha prome-
diado acuerdo nace legalmente de la sentencia que lo establezca, es
^ Cfr. Waline, Droit administratif.
^ Ver, por ejemplo, CSJNMlos, 128:11, "Onrubia de Pinto, Margarita c. Gobier-
no Nacional".
CSJN-Fallos, 186:151.
850 Fernando R. García Pullés
decir, en el mismo momento en que, según el art. 8° el dueño es obli-
gado a recibir por toda indemnización lo que del juicio resulte y que,
desde entonces, comienza a correr la prescripción decenal de aquel
derecho, ha reconocido el que tiene el dueño para perseguir efectiva-
mente el pago, y con ello, implícitamente, la inaplicabilidad del art.
7° de la ley 3952 en esos casos", ya que "... no sería posible privar al
dueño del medio de cobrar lo que le corresponde, sin dar lugar a la
nulidad de la desposesión por violación del art. 17 de la Constitución
Nacional
Es preciso recordar que el desapoderamiento había ocurrido tres
años antes del fallo de la Corte y que el propietario no había podido co-
brar a ú n el valor indemnizatorio fijado por la sentencia, causa fácti-
ca que animó al tribunal a afirmar que la obligación del Estado de pa-
garla indemnización no podía ser"... una obligación inejecutable, su-
jeta a su mero arbitrio en cuanto ala época y forma de solventarla...".
L a importancia de la materia es trascendente, a la luz de los dos
argumentos expuestos m á s arriba para justificar el criterio declara-
torio. Así, frente a la invocación propia de las ideas de Rousseau, so-
bre la residencia de la voluntad general en el Poder Legislativo, se
alza la expresa declaración constitucional —que no podría sino con-
siderarse aun más fiel expresión de aquella voluntad— que estable-
ciera la necesidad de la previa indemnización para legitimar la des-
posesión en el trámite expropiatorio, de un modo que hacía estéril
cualquier declaración del poder constituido contraria a aquella man-
da suprema. Yfrente a la invocación de la distribución constitucional
de competencias, se halla la obligación de igual origen de no someter
a la utilidad pública aquello que no puede ser pagado con los fondos
del presupuesto, que estandofijada en la Carta Fundamental del Es-
tado no podría suponerse postergable por decisión legislativa.
Es claro, pues, que los dos pilares del efecto meramente declarati-
vo de la ley 3952 se volvían inadmisibles en la especie, al punto de
provocar su inconstitucionahdad.
El camino que se iniciara en el caso "Bianchi" tuvo una pequeña,
pero decisiva ampliación veinte años después, cuando la Corte hubo
de decidir la causa "La Editorial S. A. c. Estado Nacional"^, referida
» CSJN-Fallos,2'iT.m.
Tratado de lo contencioso administrativo 851
a un interdicto de despojo, al que extendió aquella doctrina, indican-
do que sostener que la resolución que decide irrevisiblemente la exis-
tencia de ese acto de despojo y ordena su cesación es sólo declaratoria
y no exigible contra el Estado nacional, significa tanto como enten-
der que el art. 7° de la ley 3952 autoriza a la frustración de la garan-
tía constitucional relativa a la indemnización previa en las expro-
piaciones, extremo que no puede predicarse mientras no se hallen
comprometidos los principios en que se funda el privilegio estatal.
c — Vuelco hacia la ejecutahilidad.
Creación de un procedimiento pretoriano
Se enuncia, comúnmente, que el principio que sostuviera el mero
efecto declarativo de las sentencias tiene su quiebre en el fallo dicta-
do por la Corte Suprema el 19 de octubre de 1966, en la causa "Pie-
tranera".
Se ha visto al relacionar los antecedentes históricos del contencio-
so que el 29 de diciembre de 1965 la Corte resolvió el caso "Novare de
Lanús" ^, declarando la plena vigencia del carácter declarativo de las
sentencias en los casos de condenas de desalojo contra el Estado y
que en ese fallo se produjeron dos trascendentales disidencias que
prepararon el cambio que h a b r í a de sobrevenir
Nueve meses después de decidir "Novaro de Lanús", el tribunal
dictó sentencia en la causa "Pietranera, Josefa y otros c. Gobierno
Nacional", decidiendo una cuestión casi idéntica y llegando a una so-
lución completamente contraria.
En "Pietranera" se afirmó que "la regla del art. 7° de la ley 3952 ha
de entenderse en su significado cabal. Su propósito no es otro que evi-
tar que la Administración Pública pueda verse colocada, por efecto
^ Ver ED, 16-130, que se repitieron más tarde en los fallos del 12/3/65, "Bernasco-
ni", ED, 16-132y del 21/7/65, "Impini^íO, 16-131.
1* Me refiero a los votos de los doctoresAfaerastury y Zavala Rodríguez que sostu-
vieron, respectivamente, que:"... Sólo se trata de armonizar los altos intereses públicos
y los derechos individuales comprometidos en el presente juicio" y que"... la organiza-
ción y los altos fines del Estado... no pueden ser a costa de los derechos de los particula-
res, cuando ia ejecución del desalojo no depende, ni puede depender, de medidas legisla-
tivas, finalidad tenida en cuenta por el art. 7°...".
852 Fernando B,. Garda Pullés
de un mandato judicial perentorio, en situación de no poder satisfa-
cer el requerimiento por no tener fondos previstos en el presupuesto
para tal fin o en la de perturbar la marcha normal de su administra-
ción. Desde ese punto de vista, la norma aludida es razonable. Pero
en modo alguno significa una suerte de autorización al Estado para
no cumplir las sentencias judiciales. Ello importaría tanto como co-
locarlo fuera del orden jurídico, cuando es precisamente quien debe
velar con más ahínco por su respeto...".
En este precedente se permitió una especie de ejecución de senten-
cia contra el Estado, facultándose al magistrado interviniente a inti-
mar a la Administración a manifestar en autos en qué plazo habría
de dar cumplimiento al fallo, bajo apercibimiento de fijarlo el juez, en
caso de silencio o de irrazonabilidad del establecido por la Adminis-
tración. Tal procedimiento fue autorizado teniéndose en cuenta que
se trataba de una obligación de hacer (la restitución de un inmueble),
que había transcurrido un irrazonable plazo para el cumplimiento
voluntario del mandato judicial sin que ei Estado lo hubiera concre-
tado (un año y siete meses desde la notificación de la sentencia de de-
salojo), y que la retención de la tenencia del inmueble por parte del
Estado importaba una suerte de expropiación, que no podía admitir-
se a la luz del art. 17 de la Constitución Nacional.
Pero si se detiene el anáfisis se advertirá que a partir de esta afir-
mación el caso no es sino una derivación de la línea de "Bianchi" y "La
Editorial". Es más, la Corte no desaprovechó esa similitud, indican-
do que, dispuesto por sentencia firme el desalojo, la prolongación de
esta ocupación sin derecho vendría a ser una expropiación sin i n -
demnización.
Los autores se encargaron de destacar los efectos implícitos en el
precedente. En este sentido, valga recordar lo expresado por Bide-
gain, al comentar el fallo "Pietranera". Sostuvo el eximio constitucio-
nalista que "... el argumento realmente decisivo para la resolución
del caso 'Pietranera', aparece dado en el consid. 6° y resulta total-
mente ajeno al mismo el elemento 'irrazonable dilación' que es un
presupuesto esencial para resolver la ulterior intervención judicial,
según la doctrina del caso 'Figueroa'... Es, repito, en el consid. 6° que
se encuentra expuesta la nueva doctrina de la Corte. Según ella, la
intimación judicial se justifica no por el hecho de existir una irrazo-
nable dilación sino por la razón sustancial de que la prolongación si-
Tratado de lo contencioso administrativo 853
ne die de una ocupación sin derecho, vendría a ser una suerte de ex-
propiación sin indemnización o, cuanto menos, una traba esencial al
ejercicio del derecho de propiedad
A pesar del profundo respeto que me merece la opinión citada, en-
tiendo que el examen del caso "Pietranera" debe hacerse no tanto por
aquello que decide, como por la hnea que se inicia a partir de aquellas
disidencias que jalonaran "Novaro de Lanús" y se consignaran unos
párrafos m á s arriba. De allí se deduce que, en la opinión de los jueces,
había desaparecido uno de los dos pilares que fueran sostén del siste-
ma, a saber, aquel que postulara la residencia de la voluntad general
en el Legislativo y que sólo ésta podía vincular a una nación soberana.
No es casual que las menciones de los ministros del m á s Alto Tri-
bunal se refieran a las competencias del Legislativo y a la inexisten-
cia de compromiso presupuestario que pudiera obstacuhzar la mar-
cha de la Administración Pública, mientras silenciaban aquél que
impedía someter la soberanía de la Nación a través de una decisión
que no emanara de su órgano legislativo.
Tal es el cambio copernicano de "Pietranera" que no se advierte en
sus bases fácticas, pues ellas no difieren sustancialmente de "La Edi-
torial", aimque preparan con toda crudeza el desarrollo que se daría
apenas un año después, al sentenciarse la causa "Chiodetti, Remo c.
Gobierno Nacional", en que el Estado vería progresar una ejecución
de sentencia para el cobro de alquileres y más tarde en "Cáceres",
en el cual se señalaría que el art. 7° de la ley 3952 era inaplicable res-
pecto de un pronunciamiento que dispuso se incluyera en el haber de
retiro del actor diversos suplementos otorgados al personal en acti-
vidad, pues el gobierno demandado informó que por ley se habían
provisto fondos destinados a atender los créditos resultantes de sen-
tencias como la dictada, de modo que no podía invocarse obstáculo le-
gal n i financiero para su cumplimiento
Nada queda aquí de la inmunidad soberana de Bodin, sino sólo so-
metimiento al Derecho judicial, como expresión final del único Dere-
Bidegain, El carácter declaratorio de las sentencias contra la Nación, ED, 16-
928.
12 CSJN-Fallos, 269:448.
" CSJN-Fallos, 269:460.
854 Femando R. García Pullés
cho del Estado. Tampoco resistió el sostén de la competencia constitu-
cional del Legislativo para la distribución de los recursos del Estado.
La Corte diseñó un procedimiento pretoriano. Firme la sentencia,
el juez debía intimar al representante estatal que indique el plazo ra-
zonable en que la h a r í a efectiva. Ante la pretensión de un plazo irra-
zonable o la falta de respuesta, el juez suplía la voluntad del Estado
y fijaba él el momento en que debía cumplirse la obhgación, luego de
lo cual la sentencia era plenamente ejecutable.
Como el contencioso contra el Estado no es patrimonio de los jue-
ces contencioso administrativos, empezaron literalmente a llover
intimaciones de fijación de plazos de cumplimiento, que debían cum-
plirse en términos exiguos e incompatibles con el proceder documen-
tado del obrar de la Administración, transformando un avance del
Derecho en un verdadero aquelarre.
Muñoz destacó que, desde ese momento, los embargos ejecutivos
en las cuentas públicas, las transferencias de grandes sumas a los
juicios, la ejecución compulsiva de las sentencias, fueron hechos co-
tidianos durante aproximadamente veinte años y que, si no se postu-
laba el retorno puntual al principio del art. 7° de la ley 3952, para evi-
tar un colapso general del sistema debía exigirse, de modo impres-
cindible, la irrazonable dilación que era presupuesto de la aplicación
de la doctrina de la Corte Suprema en el caso "Pietranera" para
autorizar el procedimiento de ejecución.
d—La irrupción de la emergencia
¿El retorno a las fuentes?
Es difícil saber, a ciencia cierta, cuándo empezó la emergencia ar-
gentina. La generación a la que pertenezco ha vivido signada por la
emergencia (habitacional, sanitaria, política, social, ideológica, eco-
nómica), aunque voy percibiendo que otras generaciones anteriores
pensaban de igual forma. Ya es bastante difícil convivir con una
emergencia aparentemente inmortal, como para considerar tam-
bién que no ha tenido principio claro.
Muñoz, "La ejecución de sentencias contra el Estado en el derecho argentino", en
Muñoz - Grecco, Fragmentosy testimonios de derecho administrativo, p. 664,
Tratado de lo contencioso administrativo 855
Lo cierto es que, en el tema de la ejecución de sentencias, la irrup-
ción de la emergencia tiene un momento significativo en la historia
de los últimos años, cual es el dictado del decr. 2196/86 de necesidad
y urgencia del 28 de noviembre.
Entre los fundamentos que se esgrimieran para j ustificar el dicta-
do del citado decreto se expuso, en lo que aquí interesa^^:
"Que la liquidación de los primeros juicios de reajuste con sentencia
firme había puesto en evidencia la imposibilidad de que el sistema
nacional de previsión atendiese tales erogaciones con los recursos
presupuestarios, dado que éstos estaban destinados íntegramente a
abonar los beneficios corrientes, las prestaciones médico asistencia-
Ies que brinda el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubila-
dos y Pensionados y los gastos de la gestión administrativa.
Que el pago de esos créditos judiciales importó introducir una irritan-
te e inaceptable desigualdad en menoscabo de la situación de los be-
neficiarios que no iniciaron acción Judicial, pues mientras éstos se-
guían percibiendo haberes bajos, los demandantes favorecidos por los
fallos obtenían reajustes importantes.
Que puesta en conocimiento de la Corte Suprema la imposibilidad
material antedicha, el Tribunal indicó que no podía dar acogimiento
judicial a esa argumentación, pues los magistrados judiciales carecen
de facultades para apartarse de su función de órganos de aplicación
del Derecho vigente o ejercer atribuciones legislativas ajenas a su po-
testad constitucional.
Que en este contexto, no podía menos el Poder Ejecutivo que retomar
sus potestades de control sobre la ejecución presupuestaria para or-
denar las finanzas de la Nación".
La fundamentación era una expresión descarnada de la reacción
gubernativa frente a la teórica salida de cauce institucional del sis-
tema de ejecución de sentencias que hubiera impuesto la tergiversa-
ción de la doctrina del fallo "Pietranera" antes denunciada, pues
frente a la pretensión del Poder Judicial de determinar por sí el mo-
mento en que debía atenderse a los créditos, se alzaba la exigüidad
de los recursos y la obvia incompetencia de los jueces para determi-
1^ VerBO del 2/12/96 yADLA, XLVI-D-4180 y siguientes.
856 Femando R. García Pullés
nar un orden de prelación para los pagos. En este contexto, era evi-
dente la ingobernabilidad de las finanzas públicas, postulada en ma-
teria previsional, pero que más tarde podría replicarse en todo el ám-
bito de la actuación del Estado.
Adviértase que aquellos ñ i n d a m e n t o s del Poder Ejecutivo no pre-
tendían la reposición del argumento de la soberanía estatal como lí-
mite a la aptitudjurisdiccional. Exaltaban, en cambio, la importan-
cia de la previsión presupuestaria como elemento sin el cual ningu-
na administración era posible.
Tanto es así, que desde esta irrupción de la emergencia ya no se
discutirá la ejecutabifidad de las sentencias en general, sino la de las
quefinjanobligaciones de dar sumas de dinero y que afecten las parti-
das presupuestarias.
El decr, 2196/86 dispuso la paralización de todos los juicios promo-
vidos o que se iniciaren contra las cajas nacionales de previsión por
cobro de reajustes jubilatorios, así como las ejecuciones de senten-
cias por tal concepto, todo ello hasta el 31 de diciembre de 1988, pla-
zo cuya extensión no aparece justificada por argumento concreto al-
guno de! reglamento.
La decisión produjo una importantísima reacción, pero el proceso
se había iniciado antes de arribarse al temido plazo de diciembre de
1988, el Poder Ejecutivo advirtió que le era imposible dominar el pre-
supuesto con el nivel creciente de ejecuciones de sentencias que se re-
gistraba no sólo en el ámbito previsional sino en todos los fueros.
En ese marco, el 26 de mayo de 1988, el Poder Ejecutivo Nacional
dictó el decr, 679/88, como reglamento de ejecución del art, T de la ley
3952 —casi noventa años después de su vigencia— y de la doctrina
de la Corte emanada de "Pietranera"—poco menos de veintidós años
después de su dictado—, es decir, con algunos argumentos de difícil
comprensión.
Lo cierto es que uno de los párrafos del considerando del decr,
679/88, luego de reseñar el criterio sostenido por la Corte Suprema
frente al art, 7° de la ley 3952 desde el fallo "Pietranera", concreta el
verdadero fundamento de la decisión, cual fue establecer que "... el
cumplimiento concreto de las obligaciones resultantes de las senten-
cias judiciales se ordene a través de la ley de presupuesto, por deri-
vación del principio constitucional —de honda raigambre democrá-
tica— según la cual lo atinente a los recursos y gastos del Estado de-
Tru:lad,o de lo contencioso administrativo 857
be ser matejia de decisión por los representantes del pueblo" '. Tén-
gase presente que, aun cuando no se vuelve al criterio de soberanía
sólo reducible por la voluntad popular, se postula un implícito en-
frentamiento entre la decisión de los jueces y la voluntad de los re-
presentantes del pueblo —pareciendo querer introducir una distin-
ción entre el Derecho judicial y la representatividad popular de los
legisladores, que ningún Estado de Derecho podría justificar—.
E l decreto dispuso un nuevo procedimiento para la ejecución de
sentencias, que pretendía concihar la facultad judicial de establecer
el Derecho y ordenar el pago, con la competencia legislativa de fijar
el momento en que habría fondos para hacerlo efectivo. Se trataba de
un procedimiento sustancialmente asimilable al que m á s tarde re-
gularía la ley 23.982, pero que excluía de su régimen a las sentencias
que tuvieran carácter alimentario, excepción que —como era de es-
perar— agrupó los principales planteos posteriores.
También el decr. 679/88 provocó una marea de críticas y hasta re-
cibió una observación del Tribunal de Cuentas de la Nación en los
términos del art. 85, inc. a) de la entonces Ley de Contabilidadi'', que
afectó su eficacia. Para colmo se presentó en la Cámara de Diputados
de la Nación un proyecto de ley tendiente a derogar el decr, 679/88,
que intentó superarse con la promoción de otra ley que modificara los
arts, r a 7° de la ley 3952, pero ninguno de los proyectos tuvo aproba-
ción parlamentaria
E l siguiente pasa estuvo dado por la sanción de la ley 23.696, La
Ley de Emergencia Administrativa dispuso en su art, 50 una suspen-
sión de la ejecución de todas las sentencias y laudos arbitrales que
hubieran condenado al Estado nacional y los entes descentralizados
comprendidos enla omniabarcadora definición del art, 2°de laley. La
i« BO,7/6/88,A£lLA,XLVIII-B-1602ysiguientes.
Observación legal n" 43/88.
18 El proyecto de derogación del decr 678/88 —que debió decir 679/88— fue presen-
tado por los Diputados en la sesión del 20 dejulío de 1988 y girado a las Comisiones de
Justicia y Asuntos Constitucionales, sin recibir tratamiento posterior El proyecto de
modificación de la ley 3952 fiie presentado por el Diputado Melchor Cruchaga y girado
a las Comisiones de Justicia, Legislación General, Asuntos Constitucionales y Presu-
puesto y Hacienda, en la 28" reunión de la Cámara de Diputados, del 17 de agosto de
1988, .según surge delDSCDN, p. 3770,
5,5 — TRATADO DE LO coNreNcioso ADMINISTRATIVO
858 Fernando R. García Pullés
suspensión se limitaba a las sentencias de dar sumas de dinero y se
extendía a los laudos arbitrales y a los actos que resolvieran recursos
o reclamos que pudieran devenir en una obligación de dicha especie
(arts. 50,51, 53 y 56), haciéndose excepción a una serie de casos que
se describieron (art. 54). Se estableció un nuevo plazo dogmático de
dos años de suspensión y se dispuso que durante ese lapso las senten-
cias no podrían ser ejecutadas, agregándose —en una muestra de
inocencia legislativa poco usual— que vencido el plazo de dos años de
suspensión, el juez de la causa fijaría el término de cumplimiento de
la sentencia o laudo arbitral, previa vista al organismo demandado,
para que indique el plazo de cumphmiento, agregando que en ningún
caso ese plazo podría ser mayor a seis meses y que el juez podría alte-
rarlo si lo consideraba irrazonable.
Sostuve, por entonces, que la sanción de la ley había importado el
reconocimiento de la ejecutabilidad de las sentencias contra el Esta-
do, una vez transcurrido el plazo de dos años de espera, no sólo por-
que la ley no establecía un régimen general para después de esa fe-
cha, sino también porque debía presumirse que los jueces, luego de
esperar dos años para poder hacer efectivos sus fallos, h a b r í a n de
considerar irrazonable cualquier conducta del representante estatal
que no fuera el cumplimiento inmediato de la prestación contenida
en la sentencia.
En la ley 23.696 existió un cambio notorio en la modalidad de re-
gulación, pues no se establecía un procedimiento de adecuación en-
tre la decisión judicial y los poderes del Congreso, sino que simple-
mente se fijaba un plazo de espera.
Poco tiempo fue necesario para que se advirtiera que las excepcio-
nes del art. 54 de la ley 23.696 insumían m á s recursos presupuesta-
rios que los juicios suspendidos. Ello llevó al dictado de una serie de
decretos de necesidad y urgencia —decrs. 34,53 y 383 de 1991— que
dispusieron nuevas suspensiones. La originalidad de estas medidas
es que también se extendieron sobre las cautelares, dando inicio a
una batalla de más de once años que todavía no ha cesado.
Creo necesario destacar que la ley 23.696 y los reglamentos poste-
riores no establecieron nuevos sistemas de ejecución de sentencias
contra el Estado, n i volvieron a los principios que presidieran la ley
3952, limitándose a establecer sucesivas esperas, que concluirían en
el régimen de la ley 23.982.
Tratado de lo contencioso administrativo 859
^§50 —
EL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN EN LA LEY 23.982
PARA LAS OBLIGACIONES NO CONSOLIDADAS
El 21 de agosto de 1991 se sancionó la ley 23.982, que fue promul-
gada al día siguiente y pubhcada en el Boletín Oficial del 26 de ese
mismo mes y año.
Por imperio de sus disposiciones se produjo la consolidación de la
deuda pública, en los términos que h a b r á n de expHcarse m á s ade-
lante y se estableció, para aquellos créditos que no resultaran con-
solidados por ser de causa o título posterior al F de abril de 1991,
una nueva forma de ejecutar las sentencias contra el Estado. Estas
previsiones serían luego ratificadas por laley 25.344, que—sustan-
cialmente— se limitó a cambiar la fecha de corte y a autorizar la
emisión de nuevos bonos de consolidación.
En cuanto interesa para el tema ahora en tratamiento, el art. 22
de la ley estableció: "Apartir de la entrada en vigencia de la presen-
te ley, el Poder Ejecutivo deberá comunicar al Congreso de la Nación
todos los reconocimientos administrativos o judiciales firmes de obli-
gaciones de causa o título posterior al 1° de abril de 1991 que carez-
can de créditos presupuestarias para su cancelación en la ley de pre-
supuesto del año siguiente ai del reconocimiento. E l acreedor estará
legitimado para solicitar la ejecución judicial de su crédito a partir de
la clausura del período de sesiones ordinario del Congreso de la Na-
ción en el que debería haberse tratado la ley de presupuesto que con-
tuviese el crédito presupuestario respectivo".
La interpretación de esta norma ha dado lugar a múltiples opinio-
nes, en particular a los efectos de su compatibilización con las dispo-
siciones de la Ley Complementaria Permanente de Presupuesto (de-
rivación del art. 20 de la ley 24.624) y del art. 42 de la Ley de Admi-
nistración Financiera y Sistemas de Control 24.156.
Tengo para mí que las normas apuntadas pueden interpretarse
armónicamente, estableciéndose que todas las comunicaciones de
créditos líquidos, resultantes de sentencias pasadas en autoridad de
cosa juzgada, que fueran notificadas al Poder Ej ecutivo Nacional an-
tes del 31 de agosto de cada año, deben ser ingresadas en la ley de pre-
supuesto del año siguiente, quedando habihtada la ejecución judi-
cial si no se votara ese gasto en ia ley de presupuesto o, a través de su
860 Fernando R García Pullés
modificación, durante su ejecución y hasta que se agoten las sesiones
ordinarias de ese año siguiente, es decir hasta el 30 de noviembre
subsiguiente al de la notificación.
En caso de arribar la notificación al Poder Ejecutivo con posterio-
ridad al 30 de agosto, la inclusión se h a r á en la ley de presupuesto del
ejercicio subsiguiente y la demora se extenderá un año más.
Vencidos esos plazos la sentencia podrá ser ejecutada por el acree-
dor, que podrá pedir las medidas compulsorias que resultaran nece-
sarias para hacer efectivo el derecho que surge de la sentencia firme,
casos en los que serán plenamente apücables las cautelares ejecuto-
rias con excepción de las reservas de los bienes de dominio público y
las que surgen de las posteriores leyes de déficit cero o supuesta in-
munidad fiscal.
Se ha afirmado que la terminología del art. 22 de la ley 23.982 es
inexacta pues alude a que en ese momento el acreedor queda "legiti-
mado" para ejecutar la sentencia mientras remite al proceso de eje-
cución de sentencias contenido en el Código Procesal Civil y Comer-
cial de la Nación, cuyo art, 506 no admite excepciones con este sus-
tento. Por ello, se postula que debe entenderse que la ley ha dispues-
to una espera^^.
Debo manifestar m i disidencia parcial con tal opinión. Por cierto,
la unanimidad de la doctrina reconoce la pertinencia de admitir la
excepción de falta de legitimación para obrar, bajo la perspectiva de
la inhabilidad de título, en el marco de la excepción de falsedad de la
ejecutoria o como una excepción no enumerada pero admisible^"^, de
modo que no es impertinente señalar que mientras la obligación no
sea de plazo vencido, el acreedor carece de legitimación, pues su títu-
lo es inhábil y aquel vicio está implícito en esta inhabilidad.
Sin embargo, no es menos cierto que todo ese fundamento se sus-
tenta en la fijación legal de una espera que hace inejecutable la sen-
tencia contra el Estado durante el plazo apuntado, criterio que obli-
garía a coincidir con aquella opinión.
1' Aberaslury, Ejecución de sentencias contra el Estado, p. 64 y ss., en esp., p. 67,
Fenochietto - Ai-azi, Código Procesal Cwily Comercial de la Nación, t. 2, ps. 620
y 621: Colombo, Código Procesal Ciinly Comercial, t III, p. 789; Morello - Sosa - Berizon-
ce, Códigos Procesales Civiles y Comerciales de la I^rovincia de Buenos Aires y de ta Na-
ción, t. VI-A, p, 1,31: Falcón, Código Procesal Civily Comercial de ta Nación, t. Itl, p. 515,
Tratado de lo contencioso administrativo 861
La distinción es importante, pues ia espe2-a que puede oponerse al
progreso de un título ejecutorio debe ser documentada, de modo que
exige la agregación de la demostración instrumental de sus extre-
mos por parte del representante estatal, mientras que la falta de le-
gitimación surge sólo de la inejecutabilidad del título derivado de la
previsión legal y exime de todo requisito probatorio, criterio este úl-
timo que —a mi juicio— debe presidir la interpretación.
Otra de las cuestiones importantes es cómo efectivizar la obliga-
ción una vez que ha sido incluida en el presupuesto.
Algunos fallos han exigido al Poder Ejecutivo cumplimentar in-
mediatamente con el pago cuando existe partida presupuestaria que
contemple la deuda, esto es, permitiendo al acreedor intimar a su
cumplimiento en los primeros días hábiles judiciales del año. En-
tiendo que esta exigencia es indebida, pues un presupuesto de recur-
sos y gastos contempla el ingi-eso de recursos y su erogación durante
todo el período, de modo que es el Poder Ejecutivo quien debe decidir
el momento en que —durante el año— h a b r á de cumphr con la man-
da legislativa.
Entiendo que el tema es espinoso, pero juega nuevamente aquí la
cuestión relativa a las potestades de las distintas ramas del gobierno
y la necesidad de mantener su eficacia, en términos de razonabilidad.
___§51 —
LAS LEYES 24.264,25.565 Y COMPLEMENTARIA
PERMANENTE DE PRESUPUESTO (11.672)
Parece necesario recordar que las disposiciones de las leyes suce-
sivas sobre el tema de la ejecución de sentencias contra el Estado na-
cional, como era desde todos punto de vista previsible, terminaran
incidiendo sobre las leyes de presupuesto, instrumentos legislativos
que, en nuestro país, son constantemente utilizados para la intro-
ducción de normas permanentes, al punto de haber surgido la Ley
Complementaria Permanente de Presupuesto (ley 11.672) con el
propósito de reunir aquellos preceptos que trascenderían el ejercicio
de la ley presupuestaria que, originariamente, los contuviera.
Aun a partir de esa vocación de permanencia, la ley 11.672 ha sido
una de las m á s modificadas durante los más de cincuenta años trans-
862
curridos desde su sanción. Tanto es así que se han sucedido sus tex-
tos ordenados, que se autorizan emitir al Poder Ejecutivo para evitar
la confusión de los eventuales apHcadores.
En ese marco, cabe recordar que el texto ordenado en 1999 de la
Ley Complementaria Permanente de Presupuesto, con las modifica-
ciones que le introdujo la ley 24.624, estableció, en su art. 68, que los
pronunciamientos judiciales que condenaran al Estado nacional, o
alguno de los entes y organismos del sector público nacional^-^, al pa-
go de una suma de dinero o cuyo cumplimiento se resolviera en el pa-
go de una suma de dinero, serán satisfechos dentro de las autoriza-
ciones para efectuar gastos contenidas en el presupuesto de cada
ejercicio, sin perjuicio del mantenimiento del régimen establecido en
la ley 23.982, agregándose que si el presupuesto correspondiente al
ejercicio financiero en que la condena debiera ser atendida careciera
de crédito presupuestario suficiente para satisfacerla, el Poder Eje-
cutivo debería efectuar las previsiones necesarias a fin de su inclu-
sión en el del ejercicio siguiente.
A ese fin, se estableció que la Secretaría de Hacienda debería to-
mar conocimiento de la condena antes del 31 de agosto del año co-
rrespondiente al envío del proyecto y que los recursos asignados por
el Congreso se afectarían al cumplimiento de las condenas siguiendo
un estricto orden de antigüedad conforme la fecha de notificación j u -
dicial y hasta su agotamiento, atendiéndose el remanente con los re-
cursos que se asignen en el siguiente ejercicio fiscal.
La misma ley 24.624 modificó también el texto del art. 69 de la ley
11.672, previendo que las sentencias judiciales no alcanzadas por la
ley 23.982, en razón de la fecha de la causa o título de la obligación o
por cualquier otra circunstancia, que se dicten contra las sociedades
del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayorita-
ria, sociedades de economía mixta, empresas del Estado y todo otro
ente u organización empresaria o societaria en las que el Estado o
sus entes tuvieran participación total o parcial, en ningún caso po-
drían ejecutarse contra el Tesoro nacional, postulando —en una afir-
mación de dudosa admisibilidad jurídica— que la responsabilidad
del Estado se limitaría a su aporte o participación en el capital de di-
Expresión que remite al art. 8° de la ley 24.156.
Ti-atado de lo contencioso administrativo 863
chas organizaciones empresariales. Los criterios fueron objeto de
una posterior modificación en la Ley de Presupuesto 25.565 para el
año 2002, cuyo art. 39 dispuso sustituir el art. 68 de laley 11.672, in-
corporando al caso las previsiones de la ley 25.344 y previendo que en
el caso que el presupuesto correspondiente al ejercicio financiero en
que la condena deba ser atendida carezca de crédito presupuestario
suficiente para satisfacerla, el Poder Ejecutivo debería adoptar las
previsiones para su inclusión en el ejercicio siguiente, pero que pa-
ra ello "... las entidades y jurisdicciones demandadas deberán to-
mar conocimiento fehaciente de la condena antes del día 31 de julio
del año correspondiente al envío del proyecto, debiendo remitir a la
Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía e Infraestruc-
tura con anterioridad al 31 de agosto del mismo año el detalle de las
sentencias firmes a incluir en el citado proyecto, de acuerdo con los
lineamientos que anualmente la citada Secretaría establezca para
la elaboración del proyecto de Presupuesto de la Administración
Nacional".
E l nuevo texto legislativo plantea algunas dudas, pues con ante-
rioridad bastaba con notificar a la Secretaría de Hacieirda antes del
31 de agosto, como recaudo para hacer pertinente la inclusión del
crédito de la sentencia en el nuevo presupuesto. Ahora pareciera ser
necesario notificar a la jurisdicción o entidad demandada con ante-
rioridad al 31 de julio y que éstas comuniquen a su vez el reclamo a la
Secretaría de Hacienda antes del 31 de agosto. La redacción plantea
las siguientes preguntas: a) ¿podría el particular notificar directa-
mente a la Secretaría de Hacienda antes del 31 de agosto o el recau-
do —formal— de la notificación a la jurisdicción es imprescindible?;
fe) ¿podría el acreedor suplir la inacción de las jurisdicciones, luego de
notificarlas antes del 31 de julio, notificando por sí a la Secretaría de
Hacienda a los fines de la inclusión de su crédito en el Presupuesto?;
c) los créditos que adquirieran firmeza y hquidez los primeros días de
agosto, ¿necesariamente deben esperar hasta el 31 de julio del año si-
guientes para notificar a los entes y jurisdicciones, iniciando el pro-
cedimiento?
En los dos primeros casos, entiendo que la respuesta afirmativa es
innegable, pues la notificación a las jurisdicciones o entes demanda-
dos —que ya han intervenido en las demás instancias del pleito y no
podrían desconocer la situación del expediente judicial (con senten-
 864 Fernando R. García Palles
cía firme y liquidación aprobada) nada aporta al t r á m i t e n i a la deter-
minación del crédito, que no podría ya ser objeto de mayor discusión
judicial, siendo evidente que el magistrado intendniente no podría
ordenar la notificación a la Secretaría de Hacienda si el recaudo de
firmeza y liquidez del crédito no surgiera claramente del expediente.
En el tercer caso, estimo que el particular puede superar la dificultad
notificando directamente del requerimiento presupuestario a la Se-
cretaría de Hacienda, en tanto lo haga con anterioridad al 31 de agos-
to, para su inclusión en el presupuesto del año siguiente.
Como se advierte, la sustitución del art, 68 de la Ley Complemen-
taria Permanente de Presupuesto ha modificado el procedimiento
para la ejecución de sentencias, pues m á s allá de las posibifidades
interpretativas, es hoy una exigencia formal la notificación a la en-
tidad o jurisdicción antes del 31 de julio y urgir la realización de la
comunicación que esta última debe realizar a la Secretaría de Ha-
cienda antes del 31 de agosto posterior.
Resulta importante destacar que el art, 101 de la ley 25,565, que
dispusiera la reseñada modificación al art. 68 de la ley 11,672 ha in-
vitado a las provincias a adecuar sus regímenes al nuevo sistema, ex-
tremo que podría llevar a la unificación del procedimiento de ejecu-
ción de sentencias.
^§52 —
LAS OBLIGACIONES ALCANZADAS POR LA CONSOLIDACIÓN
EN LAS LEYES 23.982 Y 25.344
Uno de los principales problemas de la regulación del tema de la
ejecución de sentencias contra el Estado estribó en el desconocimien-
to del pasivo eventual contencioso, que impedía toda regulación so-
bre los créditos resultantes de las sentencias.
En tal coyuntura, con fecha 21 de noviembre de 1990, el Poder Eje-
cutivo Nacional dictó el decr. 2435, creando en el ámbito de la Presi-
dencia de la Nación una Comisión integrada por representantes de
su Secretaria Legal y Técnica, de la Sindicatura General de Empre-
sas Públicas, de la entonces Subsecretaría de Justicia y de la Procu-
ración del Tesoro de la Nación, para que en un plazo de treinta días
procedieran a proyectar:
Tratado de lo contencioso administrativo 865
a) U n sistema de auditoria, de las transacciones llevadas a cabo
por los organismos y entes mencionados en la ley 23.696, como
asimismo de la actuación de sus representantes en los juicios
en que hubiera resultado vencido el Estado nacional (art. 1°,
inc. a).
h) U n procedimiento rápido y eficaz de toma de decisiones para la
adopción de las medidas que corresponda iniciar en cada caso,
como consecuencia de los resultados que arrojen las auditorías.
M á s tarde se logró la formación de un registro de juicios del Esta-
do y el sistema de auditoría, encomendado a la Sindicatura Genera!
de Empresas Públicas (hoy a la Sindicatura General de l a Nación) y
a la Procuración del Tesoro de la Nación.
E l anáfisis de estos primeros informes de la Dirección de Audito-
r í a de l a Procuración del Tesoro de la Nación constituyó uno de los
fundamentos básicos de diversas disposiciones del proyecto, que pos-
teriormente se sancionara como ley 23.982 y de su decreto reglamen-
tario. La lectura de la discusión parlamentaria que precediera a la
sanción de la ley permite corroborar estas afirmaciones, vinculadas
con la importancia que adquirió la determinación — a ú n aproxima-
da— del pasivo eventual del Estado en las disposiciones de la Ley de
Consolidación de Deuda PúbUca.
Es del caso destacar que, como las previsiones de la ley 23.982 se
reiteraron m á s tarde en la ley 25.344 y, después, en las leyes 24.264
y 25.565, modificándose t a n sólo la fecha de corte, que se trasladó al
1" de septiembre de 2000 y m á s tarde hasta el 30 de diciembre de
2001, la referencia a la ley 23,982 debe entenderse predicada tam-
bién respecto de la consolidación de la ley 25,344 y de las normas pos-
teriores muttis mutandi.
a—El criterio interpretativo
que debía regir la ley 23.982
A l sancionar la ley 23,982 y m á s tarde la ley 25,344, el legislador
intentó enfrentar una crisis de gobernabilidad de los recursos y las
erogaciones fiscales. De ello puede surgir una lectura jurídicamente
adecuada de la ratio legis y —en su consecuencia— la interpretación
de los preceptos legales.
866 Femando R. García Pullés
En este orden de ideas, entiendo que la razón de ser de la ley 23.982
fue el establecimiento de un régimen que comprendiera a la genera-
lidad de las deudas a cargo del Estado, que tuvieran causa o título an-
terior al r de abril de 1991 —en tanto no fueran expresamente ex-
cluidas—, que permitiera afirmar un orden de prioridades para su
pago, que sería determinado exclusivamente por el órgano constitu-
cionalmente facultado a tal fin.
A m i juicio, tal criterio se ve reforzado por los conceptos vertidos en
la discusión parlamentaria del proyecto y el principio contenido en el
art. 3°, infme, de su decr.-regí. 2140/91, en cuanto establece que: "En
caso de duda se resolverá en favor de la consofidación".
Corrobora la posición que vengo exponiendo lo expresado por el Po-
der Ejecutivo Nacional en el Mensaje de Elevación al Congreso Nacio-
nal del proyecto de ley 23.982: "Este cuadro de extrema gravedad no
ha sido superado aún. Por ello, si finalizado el período de suspensión,
cada acreedor pretendiera realizar forzadamente su crédito contra el
Estado o cualquiera de sus organismos o empresas, ello afectaría la
continuidad misma del Estado y el desenvolvimiento de la propia so-
ciedad, sobreviniendo el caos. Para evitarlo, cabe extender el carácter
declarativo de las sentencias judiciales contra la Nación, consagrado
por el art. 7° de la ley 3952, a otros actos análogos y a todos los públi-
cos que de una u otra forma pesan sobre el Ibsoro nacional".
Es cierto que la redacción del art. 1° de la ley 23.982 generó dudas
respecto de esta pretensión legislativa. No obstante, entendí que el
intérprete debía superar esa eventual deficiencia de sintaxis, a tra-
vés de la integración jurídica de los conceptos allí vertidos con los de
las demás normas que se invocaban^^.
b —Los obligaciones alcanzadas
por la consolidación. Pautas legales
1 — La causa de la obligación y su objeto.
(Los dos primeros presupuestos)
En la determinación de las deudas que resultarían alcanzadas por
la consolidación en el Estado nacional, el art. 1" de la ley 23.982 sigue
García Pullés, Las obligaciones alcanzadas por la ley 23.982, LL, 1993-D-1033.
Tratado de lo contencioso administrativo 867
un criterio claro. Quedan comprendidas "... las obligaciones venci-
das o de causa o título anterior al 1° de abril de 1991 que consistan en
el pago de sumas de dinero, o que se resuelvan en el pago de sumas
de dinero".
Esta definición inicial parecía reenviar, pues, a dos conceptos di-
versos, la causa de la deuda, que debe ser anterior a la fecha de corte
y el objeto de la obligación, que debe ser de dar sumas de dinero o re-
solverse en una obligación de dar sumas de dinero.
Si el precepto hubiera concluido allí, aun cuando con posteriori-
dad se excepcionara a las obligaciones corrientes, la cuestión hubie-
ra sido sencilla.
2 — La tercera condición tipificante
para la consolidación
A l a redacción simple del art, T d e la ley 23.982 se adicionó".,, en
cualquiera de los siguientes casosdescribiéndose luego, en una
serie de incisos, diversas hipótesis. De allí que fue forzoso concluir en
la existencia de un triple recaudo para arribar a la consolidación: la
causa de la obligación —anterior al 1° de abril de 1991—; el objeto de
la obhgación —de dar sumas de dinero o que se resuelva en tal— y el
cumplimiento de alguna de las circunstancias indicadas en los inci-
sos del art, 1°,
Otra de las consecuencias que necesariamente debía seguirse del
texto del artículo en examen es que la falta de cualquiera de estas
tres condiciones implicaría la automática exclusión del crédito de la
consolidación instrumentada en la ley.
Este diagrama llevó a una importante discusión doctrinai-ia acer-
ca de si la regla general que gobierna la materia es la consofidación
de toda deuda anterior al 1° de abril de 1991 o, por el contrario, lo es
la de la no consolidación salvo en los casos previstos.
A primera vista, parecería necesario concluir en esta segunda hi-
pótesis, con sustento en la doctrina de los fallos de nuestro m á s Alto
Tribunal, que establece ia interpretación restrictiva de las disposi-
ciones de emergencia.
Sin embargo, a partir de la ratio legis a que hiciera referencia en
los capítulos que preceden y de un examen más detenido de los con-
tenidos de los incisos del art. T , entiendo más razonable una lectura
 868
del texto legal que alienta la solución contraria y permite afirmar la
consolidación como regla general.
3 — Los incisos del art. 1" de la ley 23.992
/—Los obligaciones controvertidas.
Concepto y alcances de la controversia
El art. r , inc. a), de la ley 23.982 requiere, como una condición al-
ternativa de la consolidación de las obligaciones que "... medie o hu-
biese mediado controversia reclamada judicial o administrativa-
mente conforme a leyes vigentes acerca de los hechos o el derecho
aplicable". El concepto se integra con su definición reglamentaria,
contenida en el art. 2" del decr.-regí. 2140/91, que le asigna el signifi-
cado de; "Discrepancia actuada respecto a los hechos ocurridos o el
derecho que les resulte aplicable, sostenida entre quien se dice acree-
dor y cualquiera de los órganos o personas jurídicas indicados en el
art. 2" de la ley. Se considera que ha habido controversia aun cuanto
ésta cesare o hubiere cesado por sentencia judicial o laudo arbitral o
un acto administrativo firme o una trairsacción que resuelva o pre-
venga conflictos individuales o colectivos de intereses".
La reglamentación se complementa con la mención de la caracte-
rización de la controversia administrativa, que se concibe como sur-
gida de la interposición de u n recurso de reconsideración, jerárquico
o de alzada contra el acto administrativo total o parcialmente dene-
gatorio de la pretensión del administrado, o se hubiere iniciado una
reclamación administrativa previa a la instancia judicial en los tér-
minos del art. 30 de la ley 19.549 y, en el ámbito de las empresas o so-
ciedades que no se rijan por la ley 19.549, cuando se hubiere inter-
puesto reclamo contra la decisión empresaria total o parcialmente
adversa a los intereses del peticionante.
Desde otra perspectiva, se califica como controversia judicial al
conflicto, cuando se hubiere ejercido acción o recurso en dicha sede.
Todavía debería agregarse que la mención "... conforme a las leyes
vigentes..." que adjetivan a la controversia judicial o administrati-
va agrega una causa m á s de confusión para el intérprete, pues no se
alcanza a determinar con certeza si tal predicado califica a la contro-
versia, al reclamo judicial y al administrativo, únicamente a este úl-
timo, o a la discusión acerca de los hechos o el Derecho aplicable.
869
E l caso es que el agregado a que me vengo refiriendo no tiene uti-
lidad alguna, pues la definición de controversia no está en las "leyes
vigentes", y aun cuando pudiera inducirse de algún concepto norma-
tivo, seguramente diferiría del significado que se atribuye a tal tér-
mino en el decreto reglamentario de la ley 23.982,
No parece acertado calificar a la reclamación judicial por su con-
formidad a las leyes vigentes, ya que no aporta nada al concepto y,
por el contrario, tiende a confundir al intérprete. E n este orden de
ideas, no puede saberse si cuando se invoca a las "leyes vigentes" se
alude a las leyes procesales o sustanciales, o a ambas; tampoco si el
adjetivo "vigentes" se otorga por oposición a las normas derogadas y
si debe entenderse la vigencia en relación con la ley aplicable a ia con-
troversia o al momento en que la misma se plantea.
Una interpretación ad pederá literae del precepto conduciría a
una solución disvaliosa que no puede favorecerse. En efecto, supon-
gamos que un reclamo judicial no fuera hecho conforme a las leyes vi-
gentes (v. gr,, no se hubiera agotado la vía administrativa previa a la
instancia judicial) y que, a pesar de plantear la defensa correspon-
diente, el Estado demandado hubiera contestado la demanda y pro-
ducido prueba, encontrándose el expediente a sentencia, ¿acaso po-
dría concluirse por ello que la controversia nacida en ese proceso no
es suficiente para consohdar la obligación subyacente en el mismo?
Parece claro, a m i juicio, que aun en tal hipótesis la obligación ha
quedado consolidada porque, de otro modo, se beneficiarla el uso in-
debido de los procedimientos.
E n defecto de esta interpretación, se ha propuesto la alternativa
de plantear la suspensión de los plazos para la interposición de re-
cursos y la promoción de la demanda ordinaria en los términos del
art, 25 de ia ley 19.549, como complementaria de una medida caute-
lar de no innovar o de suspensión de la ejecución del acto administra-
tivo, argumentándose que parece claro que el inicio de los plazos pa-
ra recurrir e impugnar judicialmente el acto administrativo consti-
tuye uno de sus efectos que debería quedar alcanzado por la medida
precautoria, resultando conveniente la explicitación de esta conse-
cuencia por parte del tribunal al tiempo de decidir sobre su proceden-
cia, extremo que despejaría cualquier discusión ulterior sobre la ma-
teria y permitiría una elección consciente del ciudadano sobre sus
posibilidades.
870 Fernando R. Garda Pullés
No es m á s acertado referir la reclamación administrativa a su
conformidad a "leyes vigentes", ya que ello sólo podría determinarse
al tiempo de la conclusión del t r á m i t e administrativo, quedando
mientras tanto deferido igual beneficio indebido a quien reclamara
sin sustento legal adjetivo.
La referencia a las leyes vigentes, vinculada a la discusión sobre
hechos o Derecho aplicable no es m á s beneficiosa. La aplicación de la
ley a una controversia sobre hechos y derechos no siempre se agota
en la norma vigente y mucho menos podría concluirse que, en el su-
puesto de resolverse el conflicto mediante la aplicación de normas
derogadas, pero que regulan el caso, ello excluiría a la obligación que
se reconociera de la consolidación prevista en la ley 23.982.
Considero que la interpretación razonable del texto obliga a con-
siderar el giro "conforme a leyes vigentes" como calificativo formal
de la reclamación administrativa, que alude a la existencia de un
procedimiento de tal carácter, con independencia de que el trámite
iniciado sea o no procedente. A m i juicio, el legislador intentó, con es-
casa fortuna sintáctica, involucrar en el concepto a los reclamos ad-
ministrativos regidos por la ley 19.549 y otras leyes reguladoras de
reclamos especiales en sede de la Administración central o descen-
tralizada. Adscribo a esta opinión por cuanto parece corroborada por
el art. 2° del reglamento ejecutivo de la ley.
//— Oportunidad en que debe existir la controversia
En la definición de las obfigaciones controvertidas el legislador
acudió a la utilización de los tiempos verbales "medie" y "hubiese me-
diado" en el examinado inc. a) del art. 1° de la ley 23.982.
En el examen del alcance de esta expresión, podría sostenerse que
la controversia debe existir al tiempo de la consofidación de las obfi-
gaciones, es decir cuando ocurriera "... su reconocimiento firme en
sede administrativa o judicial", según dispone el mismo art. F. Sin
embargo, ello implicaría admitir que, después de vigente la ley y has-
ta el momento del reconocimiento firme en sede administrativa o j u -
dicial, la oposición al pago de una obligación que realizara cualquie-
ra de los sujetos enumerados en el art. 2" del texto normativo, supon-
dría la consolidación de la obligación correspondiente, sin que obsta-
ra a ello que no hubiera existido controversia al momento de comen-
zar la aplicación de la Ley de Consolidación de la Deuda Pública.
Tintado de lo contencioso admin istrativo 871
La crítica a este criterio se presenta evidente, pues deja librada a
la voluntad del administrador la consolidación o no de las obligacio-
nes que aún no se encontraran controvertidas en ocasión de sancio-
narse la ley, pues los administradores multiplicarán sus oposiciones
infundadas a los pagos debidos, para consolidar sus deudas.
Una segunda tesis interpretativa postula que la controversia de-
be existir al tiempo de entrar en vigencia la ley 23.982 o, par a ser más
preciso, el 23 de agosto de 1991, habiéndose afirmado que este crite-
rio genera una alta dosis de incertidumbre y que, por su intermedio,
se beneficia a los remisos.
Por cierto, el postulado implicaría castigar al acreedor diligente
por reclam ar y beneficiar la incuria de quien no lo ha hecho, generan-
do una especie de sanción por el hecho de ejercer el derecho constitu-
cional de peticionar a las autoridades. He de postergar el análisis de
este inciso para retornar a él con motivo de los siguientes.
///— El reconocimiento judicial o administrativo y sus efectos
El inc. c) del art. 1° de la ley 23.982 prevé la consofidación de las
obligaciones "... cuando el crédito sea o haya sido reconocido por pro-
nunciamiento judicial aunque no hubiese existido controversia, o és-
ta cesare o hubiere cesado por un acto administrativo firme, un lau-
do arbitral o una transacción".
En realidad, razones de técnica legislativa exigían contemplar, en
el final del precepto, a las sentencias j udiciales entre los actos que po-
drían evitar el origen o hacer cesar l a controversia, juntamente con
los actos administrativos firmes, los laudos arbitrales y las transac-
ciones, sin embargo, ello no obsta ala claridad expositiva de la prime-
ra parte.
La interpretación literal del precepto, que no genera dudas, prevé
la consolidación de toda obligación que fuera reconocida por senten-
cia judicial, laudo arbitral o acto administrativo dictados o a dictar-
se, haya o no sido controvertida.
De lo expuesto debe seguirse, aun adoptando la tesis restrictiva
expuesta respecto del momento en que debía encontrarse configura-
da la controversia y cuya solución he dejado conscientemente en sus-
penso m á s arriba, que cualquier obligación de causa o título anterior
al r de abril de 1991 {fecha que m á s tarde extendería la ley 25.344),
que resultara reconocida por sentencia judicial (futura o pasada)
872 Fernando R. Garda Pullés
quedará consolidada (haya o no mediado controversia), pues estará
comprendida o por el inc. a) o por el c) del citado art. 1".
Considero que debe aquí asimilarse la situación de las obligacio-
nes en que no medió controversia con la de las que sí la hubieran te-
nido, pero no en los términos de la ley 23.982, como sucedería si la ne-
gativa al reconocimiento del crédito ocurriera con posterioridad a la
entrada en vigencia de dicha ley.
Por cierto, si ha de aceptarse por controversia, a los fines de ia con-
solidación, únicamente a aquella ocurrida hasta la entrada en vigen-
cia de la ley, es claro —a m i juicio— que deben considerarse no con-
trovertidas —a esos mismos efectos— a las obligaciones que se han
puesto en entredicho con posterioridad y que, por ello, no resultan al-
canzadas por el inc. a) del art. 1°.
Sé que esta posición supone admitir una suerte de criteilo potes-
tativo para la consolidación, toda vez que bastaría que la Adminis-
tración rechazara todos los reclamos de pago posteriores a la vigen-
cia de la ley (de obligaciones de causa o título anterior al 1" de abril de
1991) para que el acreedor deba acudir a la vi a judicial y así logi-ar la
consofidación de la deuda. Sin embargo, no es menos cierto que el cri-
terio expuesto iguala situaciones similares, a saber, la del acreedor
de causa o título anterior al F d e abril de 1991, cuyo crédito fue recla-
mado judicialmente y controvertido con anterioridad a la vigencia de
la ley, con la de un acreedor similar, que no reclamó su crédito en se-
de judicial, y que existen otras disposiciones en el orden jurídico vi-
gente que permiten responsabilizar a los funcionarios públicos en ta-
les supuestos.
Podría criticarse la hermenéutica propuesta indicando que hace
innecesaria la mención de controversia reclamada judicialmente
contenida en el inc. c). No obstante, me parece que esa crítica es in-
fundada, pues este inciso alude a obligaciones controvertidas, sin vin-
cularlas a su reconocimiento firme, mientras que el inc. c) sí lo hace.
Por lo demás, la eventual reiteración parcial de supuestos no im-
plica que corresponda otorgar un alcance distinto al texto del inc. c),
que contempla estrictamente la hipótesis de la obligación reconocida
por un pronunciamiento judicial.
Sigo sosteniendo, que por imperio de lo establecido en el inc. c) del
art. r de la ley 23.982, el problema del momento en que debe ocurrir
la controversia a que da lugar el texto del inc. a) del art. 1°, queda su-
Tratado de lo contendoso administrativo 873
perado respecto de las obligaciones que fueran reconocidas por pro-
nunciamiento judicial, todas las cuales quedan consolidadas, haya
mediado o no controversia y cualquiera sea el tiempo de la ocurren-
cia de ésta o de la decisión judicial que las reconozca.
IV—La conexión con las suspensiones
dispuestas por leyes o decretos de emergencia
El art. T, inc. b) de la ley 23.982 dispone que las obligaciones de
dar sumas de dinero o que se resuelvan en el pago de sumas de dine-
ro, de causa o título anterior al 1° de abril de 1991, también s e r á n ob-
jeto de consolidación"... cuando el crédito o derecho reclamado judi-
cial o administrativamente, o susceptible de ser reclamado judicial o
administrativamente haya sido alcanzado por suspensiones dis-
puestas por leyes o decretos dictados con fundamentos en los poderes
de emergencia del Estado hasta el 1° de abril de 1991, y su atención
no haya sido dispuesta o instrumentada por otros medios".
Cabe recordar que los decretos de necesidad y urgencia 34, 53 y
383 de 1991, fueron objeto de expresa convalidación por el art. 16,
párr. 1°, in fine, de la ley 23.982, por lo que no puede desconocerse su
jerarquía legislativa. De allí C[ue quepa colegir que el precepto trans-
cripto en el párrafo anterior se refiere principalmente a las disposi-
ciones de los arts. 50 a 55 de la ley 23.696 y 1", 2° y 4° del decr. 34/91.
Determinado de tal modo el conjunto normativo básico al que
reenvía el inc. b) en examen, cabe destacar que su presupuesto lácti-
co debe entenderse comprensivo de los créditos reclamados o suscep-
tibles de ser reclamados en sede administrativa o judicial, pues la ló-
gica del precepto obliga a concluir que por "susceptible de ser recla-
mado" debe entenderse a aquel crédito que se hallaba en condiciones
de ser reclamado judicial o administrativamente durante la vigencia
de las suspensiones dispuestas por leyes o decretos de emergencia,
pero que —sin embargo— no fue objeto de reclamación alguna en tal
período, habiéndose pretendido m á s tarde su pago.
Para arribar a esta conclusión tengo en cuenta que el legislador no
acudió a la expresión "susceptible de reclamarse", limitando de tal
forma el presupuesto a las peticiones posteriores a la ley, sino que re-
mitió al participio pasado del verbo, haciendo forzoso concluir que in-
tentaba comprender en el presupuesto láctico de la norma no ya a los
56—THATADO DE LO OONTENCÍOSO ADMINISTRATIVO
874 Femando M. García Pullés
créditos futuros, sino también a aquéllos que pudiendo haber sido re-
clamados durante las suspensiones dispuestas por leyes o decretos
de emergencia, no lo fueron, cualquiera hubiera sido el motivo de ello.
Por lo demás, no puede olvidarse que la suspensión alcanzó:
1. A todos los procedimientos judiciales que tuvieran por objeto el
cobro de sumas de dinero contra el Estado nacional (con el al-
cance descripto en el art. 1° del decr. 34/91 citado), incluso a los
relativos a ejecución de sentencias, laudos arbitrales y acuer-
das transaccionales o concihatorios, aun los concernientes a
los juicios mencionados en el art. 54 de la ley 23.696 (arts. 1°,
decr. 34/91 y 4°, decr. 53/91).
2. A l a presentación y sustanciación de reclamos administrativos
que tiendan a obtener el cobro de sumas de dinero respecto de
los organismos mencionados en el art. 1° (art. 2°, decr. 34/91).
De todo ello se sigue, forzosamente, que todo crédito que hubiera
podido ser reclamado administrativa o judicialmente, entre el 8 de
enero de 1991 y el 1° de julio de ese mismo año, quedó alcanzado por
la suspensión de la presentación de reclamos contenida en el art, 2°
del decr. 34/91, sin que pueda presuponerse hoy que el hecho de la fal-
ta de interposición de la petición pudiera deberse a la mera voluntad
del acreedor y no a la suspensión dispuesta.
Es necesario interpretar, pues, que los créditos que se hallaban en
condiciones de ser reclamados administrativamente, entre el 8 de
enero y el 1° de julio de 1991, y se fundaban en obligaciones de causa
o título anterior al 1" de abril de ese mismo año, quedaron consolida-
dos, por imperio de lo dispuesto en el art. T, inc. b) de la ley 23.982.
En efecto, la "presentación" de reclamos destinados a la determi-
nación o cobro de esos créditos fue alcanzada por la suspensión dis-
puesta por el art. 2° del decr. 34/91 y, por ende, los incluyó en la con-
solidación prevista en el art. 1°, inc. b) de la ley.
No obstante tal afirmación, el mismo inciso recién mencionado es-
tablece una excepción a su alcance omnicomprensivo, cual es que la
atención de los créditos a que se refiere "... no haya sido dispuesta o
instrumentada por otros medios...", disposición que debe comple-
mentarse con lo previsto en el art. 49, inc. a) del decr. 2140/91, en
cuanto aclara que "tales ... medios" deben ser o haber sido "... esta-
Tratado de lo contencioso administrativo 875
blecidos en leyes o decretos de alcance general o hubiere sido instru-
mentada en títulos públicos...".
Por ello, puede afirmarse que el art. 1°, inc. b) de la ley 23.982, in-
cluyó en la consolidación a toda obligación de dar sumas de dinero o
que pudiera resolverse en el pago de sumas de dinero, de causa o tí-
tulo anterior al 1° de abril de 1991, y que fuera o hubiera podido ser
reclamada administrativamente antes del 1° de julio de 1991, cual-
quiera fuera la razón por la que tal reclamo no se hubiera producido,
con excepción de aquellas cuya atención haya sido dispuesta por
otros medios establecidos en leyes o decretos de alcance general o
instrumentada en títulos públicos, afirmación que se extiende a toda
obligación reclamada o susceptible de ser reclamada judicialmente,
cuyo t r á m i t e haya sido objeto de suspensión, en la sede judicial o en
la administrativa que la precediera, aun respecto a su presentación.
E l criterio expuesto ayuda a comprender ei alcance del párrafo
destinado a la exclusión de las "... obligaciones corrientes", que sólo
exceptúa de la consolidación a aquellas que no se encontraren alcan-
zadas por las situaciones descriptas en los incisos del art. 1°. Esta
descripción es perfectamente lógica, ya que las obligaciones corrien-
tes, por definición, son aquellas que han de ser atendidas por los me-
dios contemplados en la ley de presupuesto anual, extremo que las
ubica en la excepción en el inc. b) del mismo artículo.
V— El tema de las obligaciones accesorias
También se produjeron, con motivo de la sanción de la ley 23.982,
importantes controversias respecto del alcance que correspondía
atribuir al inc, d) de su art. 1°, que prevé la consolidación"... cuando
se trate de obligaciones accesorias a una obligación consolidada".
Las mayores cuestiones se plantearon con motivo de los honora-
rios profesionales. A l respecto, la Corte Suprema de Justicia, decidió
que: "Los arts. 51 y 54, inc. a) del decr. 1105/89, reglamentario de la
ley 23.696 e integi-ante de ella {CSJN-Fallos, 300:516), establecen
que los honorarios 'y demás costas procesales' son 'accesorios' del 'ca-
pital' sobre el que versa la sentencia y, en lo que aquí interesa, tienen
la misma condición que él. La accesoriedad es el elemento dominan-
te ... Si el cobro del capital ha quedado en suspenso —resolvió el le-
gislador—, lo propio tiene que ocurrir con sus accesorios (v. gr., los ho-
876 Fernando R. García Pullés
norarios) por el solo hecho de que lo sean ... cuando el capital sea in-
mediatamente cobrable, también lo serán los honorarios y, en caso
contrario, no lo serán"'
Como no es método de interpretación recomendable aquel que se
basa en la inconsecuencia o falta de previsión del legislador, debe en-
tenderse que al sancionarse la ley 23.982, se tuvo en cuenta el prece-
dente dictado por la Corte Suprema en el fallo parcialmente trans-
cripto más arriba. De tal premisa debe seguirse, se afirma, que el tex-
to del art. 1", inc. d) establece que todo crédito por honorarios que de-
rivara de un proceso judicial en el que se reclamara el pago de una
obligación consolidada, quedaba consolidado, mientras que, cuando
era accesorio de una obligación no consolidable o que había sido can-
celada en efectivo por haber sido pagada con anterioridad a la vigen-
cia de la ley citada, debía también ser excluido de la consolidación^^.
Otra interpretación criticó el postulado anterior, rechazando la
accesoriedad de los honorarios, al afirmar que ella no es tal y, por lo
tanto, corresponde establecer si la causa de la obhgación de pagar ho-
norarios fue anterior o posterior al 1° de abril de 1991, aplicando al
respecto las reglas de la consolidación.
También se afirmó que la primera de las tesis no explica adecua-
damente la independencia que adquieren las obfigaciones cuando
fenece la principal y mantiene su vigencia la accesoria, como tam-
bién se desentiende de los privilegios establecidos a favor de los abo-
gados en la ley arancelaria y da lugar a prácticas que desnaturali-
zan la solución.
Se esbozó más tarde ima cuarta teoría, a partir de sostener que el
art. r , inc. d) de la ley 23.982 establece una afirmación (la consolida-
ción de las obligaciones accesorias a una obligación consolidada) de
la que no puede extraerse que no sean alcanzadas por esa consofida-
ción las accesorias de las obligaciones no consolidadas, ya que la ley
nada dice a su respecto, argumentándose que si bien es principio del
Derecho que "lo accesorio sigue a lo principal", ello no resulta sufi-
Causa "Videla Cuello, Marcelo, sucesión de c. La Rioja, Provincia de s/Daños y
Peijuicios",£:D, 142-118.
2-* Ver CNFed. Cont. Adm., Sala IH, 15/12/93, "Publietti, Guillermo c. Dirección
Nacional de Vialidad", inédito; ídem, 13/5/93, "Betitto de Olivera, Leonor c. Ministerio
de Defensa", inédito.
Tratado de la contencioso administratiuo 877
cíente para crear una norma no contenida en la ley especial cuando
el régimen de los accesorios se sustenta en principios sustancialmen-
te diversos porque la naturaleza de las obligaciones son disímiles.
Este argumento afirma que las obligaciones accesorias de una
obligación no consofidada deben ser examinadas en forma indepen-
diente de la principal, para determinar si resultan alcanzadas por al-
guno de los supuestos previstos en el art. 1° de la ley 23.982, en cuyo
caso t a m b i é n quedarían consolidadas.
La cuestión tuvo diversos pronunciamientos de la Corte Suprema.
Así, se afirmó que si la obligada al pago es titular de un crédito alcan-
zado por la consolidación y ha optado por pagar en la forma prevista
en dicha normativa, no le es exigible el cumplimiento de sus obliga-
ciones accesorias en condiciones distintas a las establecidas por la
ley 23.982^^. También, que la consolidación alcanza a los honorarios
que corresponden a la tarea profesional cumplida hasta el 1° de abril
de 1991^^, que el crédito por honorarios se encuentra excluido del
ámbito de la ley 23.982 si su importe es inferior al mínimo previsto
por el art. 4°, inc. c) del decr. 2140/91^', que los créditos por honora-
rios de causa o título anterior al 1° de abril de 1991 sólo son consoli-
dables si acceden a una obhgación principal alcanzada por ese régi-
men ya que la propia ley ha condicionado ese efecto para las obliga-
ciones accesorias a la circunstancia de que se encuentre consolidada
la obligación principal a la que acceden^^, que no es aplicable el régi-
men de consofidación de la deuda pública si los trabajos que origina-
ron los honorarios reclamados responden a tareas cumplidas ínte-
gramente con posterioridad a la fecha de corte^^, entre muchos otros.
Reconozco que los fundamentos para la adopción y la crítica de ca-
da una de las diversas posiciones interpretativas antes expuestas
25 CSJN, 27/8/93, ED, 157-480.
CSJN, 20/12/94, "Figueroa, Julio c. Buenos Aires, Provincia de", RepED, 29-29,
sum. 74.
2 ' CSJN, 13/6/95, "El Hogar Obrero Cooperativa de Consumo c. Dirección Nacio-
nal de Propiedad Industrial", RepED, 30-29, sum, 58,
2^ CSJN, 30/4/96, Dirección Nacional de Vialidad c. Cervecería y Maltería Quil-
mes,RepED, 31-568, sum. 126,
2' CSJN, L'4/97, "M,C.B,A. c. Ferrocarriles Argentinos", CSJN-Fallos, 320:386.
 878 Fernando R. Garda
hacen realmente difícil encontrar la solución m á s razonable y que, si
bien el criterio de seguir estrictamente las reglas de las obligaciones
principales y accesorias permite una regulación m á s ciara de los con-
flictos que pudieran suscitarse, no lo es menos que la admisión del
principio no surge estrictamente del texto legal, que la unificación de
regulación para créditos de distinta naturaleza —como sería el caso
de las obligaciones de hacer y de dar sumas de dinero—• se vuelve dis-
cutible y que, en algunos casos concretos, la aplicación de esta doctri-
na puede llevar a resultados injustos.
Apesar de todo ello, entiendo que el principio de la accesoriedad es
el que en mejor medida se compatibiliza con el espíritu de la ley, por-
que estimo que si el legislador hubiera previsto como necesario que
determinados créditos quedaran excluidos de la consolidación, tam-
bién debió admitir que sus accesorios hieran exceptuados, especial-
mente cuando lo hizo respecto los accesorios de las obligaciones con-
solidadas para imponer su consolidación.
En este orden de ideas, resulta oportuno recordar que la Procura-
ción delTesoro de la Nación, al referirse al dictado de los decrs. 34,53
y 383 del año 1991, sostuvo que "... es jurisprudencia pacífica de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, que la inconsecuencia o fal-
ta de previsión no pueden suponerse en el legislador y que por ello
las normas deben interpretarse de modo de no poner en pugna las
unas con las otras y procurando la obtención del sentido que deje a
todas con valor y efecto {CSJN-Fallos, 304:794, entre muchos otros).
Este criterio debe a mi juicio también considerarse referido a la j u -
risprudencia de nuestro m á s Alto Tribunal, ya que al sancionar una
disposición normativa, no puede válidamente —como método inter-
pretativo— suponerse que el legislador no ha tomado en cuenta los
fallos de la Justicia relacionados con la materia que ha de regular.
Desde esta perspectiva, ha de concluirse que el Poder Ejecutivo Na-
cional, al sancionar el régimen instaurado por los decrs. 34/91 y sus
modificatorios no podía desconocer los fallos dictados por la Corte
Suprema de Justicia, 'Fiscalía de la Provincia de Buenos Aires c, Fa-
biicaciones Militares' y 'Videla Cuello Sucesión c. La Rioja, Provin-
cia de'" 30.
Procuración del Tfesorode la Nación, Dictámenes, 197:30.
Pullés Tratado de lo contencioso administrativo 879
VI — Exclusiones
E l art. 1° de la ley 23.982 excluyó de la consolidación a las obliga-
ciones que correspondan a deudas corrientes, aun cuando se encuen-
tren en mora, excepto las comprendidas en alguno de los incisos an-
teriores y las de naturaleza previsional.
El art. 2°, ap./)del decr. 2140/91 definió, a su vez, a las deudas co-
rrientes como aquellas nacidas de acuerdo a las previsiones origina-
les por la ejecución normal de los contratos celebrados regidarmente
por cualquiera de los órganos o personas jurídicas comprendidos en
el art. 2° de la ley, que tuvieren o hubieren tenido ejecución presu-
puestaria, incluyendo a las derivadas de la ejecución anormal de los
contratos en curso de ejecución o del desequilibrio de sus prestacio-
nes, cuando dichos reconocimientos sean imprescindibles para posi-
bilitar la continuidad de las obras, suministros o sei-vicios, según la
resolución fundada del ministro del ramo o del secretario general de
la Presidencia de la Nación, a ser dictadas de conformidad con las
normas que resulten de aplicación y las obligaciones del Instituto
Naciona] de Reaseguros (INDER) Sociedad del Estado, derivadas de
convenios de corte de responsabilidad por reasegin-os activos con ce-
dentes del exterior
En lo que se refiere a la reglamentación del concepto "otros me-
dios" —contenido en la parte final del art. Y, inc. 6)— el art. 4" del
decr, 2140, aclaró que debían entenderse por tales a los"... estableci-
dos en leyes o decretos de alcance general..." o que hubieren sido ins-
trumentados en "títulos públicos" y agregó que, cuando l a instru-
mentación de la deuda corriente hubiera sido en títulos ciiculatorios
incausados, esas obligaciones excepcionarán a la consolidación, en
tanto los acreedores acepten su pago con los medios que disponga el
Ministerio de Economía y Obras y Sei-vicios Púbficos, y que se consi-
d e r a r á n corrientes y exceptuadas de la consolidación, las acreencias
contempladas en el inc. b) y siguientes del art. 7°en tanto no superen
los dos millones de australes.
E l tema se relacionaba con la necesidad de excluir el giro corrien-
te de la actividad estatal y administrativa, entendiéndose por tal a la
ejecución normal de los presupuestos que se hubieran aprobado, co-
mo también el cobro de los títulos circulatorios incausados y obliga-
ciones de menor cuantía.
880
El pr(íblema que plantea la lectura del párrafo referido a las deu-
das corrientes, contenido en la ley 23.982, está dado por la cesación de
la excepción cuando estas deudas corrientes quedaran comprendidas
en alguna de las situaciones enunciadas en los incisos del art. 1°, pues
si como se ha sostenido más arriba, debe concluirse en la compren-
sión de la totalidad de las obligaciones de dar sumas de dinero o que
se resuelvan en el pago de sumas de dinero, de causa o título anterior
al r de abril de 1991, cabría colegir también que todas las obligacio-
nes corrientes han quedado consolidadas y que la definición del de-
creto reglamentario contradice el espíritu de la ley.
El caso encuentra solución cuando se examina el apartado final
del inc. 6) del artículo de marras. En efecto, la excepción allí contem-
plada para aquellas obligaciones cuya atención hubiera sido dis-
puesta o instrumentada por otros medios, permite deducir que el le-
gislador consideró explícitamente excepcionar a las deudas corrien-
tes, pues en la propia ley disponía un medio diverso de cancelación.
De lo expuesto se sigue que las obligaciones corrientes sólo podrán
quedar excluidas de la consolidación cuando no constituyan la hipó-
tesis de controversia (del inc. a), o de reconocimiento por pronuncia-
miento judicial (del inc. c), o de accesoriedad (del inc. d), y su atención
fuera dispuesta por otros medios dispuestos en leyes o decretos de al-
cance general, entre los que cabe situar al decr. 2140/91.
4 — Las previsiones de ia iey 25.344
La ley de emergencia 25.344 impuso una nueva consofidación de
la deuda pública, a cuyo efecto dispuso una nueva fecha de corte (el 1°
de enero de 2000), consideró de modo ambiguo si la nueva consolida-
ción habría de contener incluso a las obligaciones consofidadas, que
m á s tarde se previo por decreto, y reenvió en general a las disposicio-
nes de la ley 23.982. Estas circunstancias obfigaban a extenderse en
el examen de dicha ley, ultraactiva a través de estas disposiciones ho-
diernas.
c—Conclusiones
De todo lo expuesto puede concluirse que;
1. La consolidación de una obligación exige el cumplimiento de
tres recaudos: a) que se trate de una obligación de dar sumas de
Tratado de lo contencioso administrativo 881
dinero o se resuelva en una obligación de dar sumas de dinero;
h) que su causa o título sea anterior ala fecha de corte; c) que se
encuentre alcanzada por alguno de los incisos contenidos en el
art. 19 de la ley.
2. La discusión que puede generar el art. 1°, inc. a) de la ley 23.982,
relativa al momento en que debe haber ocurrido u ocurrir la
controversia queda superada por la apficación coordinada de
las previsiones de los demás incisos del mismo artículo.
3. Las obligaciones reconocidas judicialmente que r e ú n a n las
condiciones previstas en el párr. 1° del art. T se consofidan, me-
diara o no controversia al respecto.
4. Las obligaciones que r e ú n a n las condiciones previstas en el
párr. 1° del art. 1° de la ley, que hubieran podido reclamarse en
sede administrativa, entre el 8 de enero y el 1° de julio de 1991
se consolidaron. Tal conclusión es independiente de la existen-
cia o no de controversia o del momento en que ella se hubiere
producido.
5. La obligación de pagar los honorarios derivada de un proceso
en el que se reconoció el derecho al cobro de una obligación con-
solidada, se h a l l a t a m b i é n consofidada, cualquiera sea el tiem-
po en que se hubieran reahzado los trabajos profesionales. De
ello, no se sigue necesariamente que la obligación accesoria a
una deuda no consolidada quede excluida de la consolidación,
aunque t a l conclusión pareciera la más razonable.
6. Sólo pueden quedar excluidas de la consolidación aqueUas
deudas corrientes que no hubieran sido objeto de controversia
administrativa o judicial, o que no hubieran sido reconocidas
por un pronunciamiento judicial, n i fueren accesorias de una
obhgación consolidada, y en tanto su atención hubiera sido dis-
puesta por leyes o decretos de alcance general, debiendo enten-
derse comprendido entre estos últimos el decr. 2140/91.
7. Las disposiciones de la ley 25.344 hacen aplicables los conte-
nidos de la ley 23.982, con la excepción de la fecha de corte y los
preceptos relacionados con los nuevos títulos creados para el
pago de tales obligaciones, por lo que correspondería conside-
rar como vigentes a las conclusiones antes expuestas.