HILDEGARD RONDÓN DE Sansó

"Ad imis fundamentis" ANÁLISIS DE LA CONSTITUCIÓN

VENEZOLANA DE 1999 (Parte orgánica y sistemas)

Caracas, 2002
los recursos de interprecación que tengan por objeto determinar el senti do y alcance
de la ley de elecciones y participación política, así como de las otras leyes que regulen
la materia electoral y, la organización, funcio namiento y cancelación de las
organizaciones políticas.

CAPÍTULO XIII El Sistema Socioeconómico

Sumario

I. La Constitución Económica. 1. El contenido gencral

 de la Constitución Económica en la Constitución de 1999. 2. Estabilidad de la
Constitución Económica. II. Régimen socioeconómico y la función del Estado en la
economía
III. Las garantias económicas IV. Vigencia de los principios establecidos en el artículo
113
de la Constitución de 1999 V. Régimen presupuestario
VI. Régimen tributario
VII. Régimen monetario VIII. Régimen macroeconómico
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1. LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA
El Título VI del texto constitucional184 es la normativa que conforma la Constitución
Económica, tal como la hemos designado en el present te estudio, por cuanto contiene
el bloque de normas que fijan las regula ciones de la acción del Estado en los campos
fundamentales de la econo mía, y los que determinan sus rclaciones con los sujetos del
ordenannien to, estableciendo el marco o esfera de sus derechos y limitaciones. Como
se expresó inicialmente al emprender el presente estudio sobre la Cons titución del 99,
un examen de tal índole, puede ser efectuado mediante el análisis de los preceptos
dogmáticos que la misma comprende (Cons titución dogmática o garantistica), a través
de las cuales se mencionan los derechos fundamentales que el Estado reconoce y
protege. También, pue de ser enfocado tal examen desde un punto de vista orgánico, a
través del cstudio de las figuras organizativas del Estado, y que conforman los lla
mados Poderes Públicos que en el mismo operan. Señalamos en esa opor tunidad quc,
nuestro estudio versaria esencialnicntc sobre la Constitu ción orgánica, aún cuando el
enfoque de los poderes del Estado, de su ám bico y de sus límites lleva
necesariamente al encuentro de la Constitución garantistica. La antes señalada
escogencia de la Constitución orgánica, sin embargo no impide, sino que, por el
contrario, se complementa, con el análisis de los sistemas fundamentales que la misma
regula, como lo son el sistema socioeconómico, el sisteina de seguridad de la Nación y
el de la protección de la Constitución, con el enfoque, en este último cam po, de los
medios que dicho texto prevé para preservar su integridad y con cl expreso
señalamiento de la vías a través de las cuales pueden efectuar se modificaciones,
reformas o cambios sustanciales a su régimen.
El cumplimiento del esquema previsto nos lleva así, en primer térmi no, al enfoque de
la Constitución económica, en la búsqueda de los prin cipios que regulan las relaciones
de tal naturaleza en los sujetos del orde namiento jurídico y el papel que en estas
corresponden a la iniciativa pri vada y a las estructuras del sector público.
184 El Título VI contiene dos capítulos, el primero referido al Régimen Socioeconó
mico y la Función de la Nación en la Economía, y el segundo referido al Régimen Fiscal
y Monetario, el cual presenta cuatro secciones: la Sección Primera sobre el Régimen
Presupuestario, la Sección Segunda sobre el Sistemt Tributario, la Ter cera sobre el
Sistema Monerario Nacional y la Sección Cuari de la Coordinación Macroeconómica.

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1. El contenido general de la Constitución Económica
en la Constitución de 1999 A diferencia de la Constitución del 61, que carecía de un
cítulo gene ral sobre la Constitución económica, por lo cual dicho régimen había que
buscarlo en los objetivos del Estado enunciados en el Preámbulo y en los capítulos
relativos a los derechos sociales y a los derechos económicos, la Constitución del 99 le
dedica, como se señalara, todo el Título VI al sis tema socioeconómico. En el título
aludido se desarrollan dos aspectos que, en una forma u otra, constituyen la estructura
del sistema. El primer aspecto versa sobre la decerminación de la función del Estado
en la eco nomía y los fundamentos del régimen socioeconómico. El segundo as pecco
está constituido por el régimen fiscal y monetario, dentro del cual está comprendido el
régimen presupuestario, el sistema tributario, el sis tema monetario nacional y la
courdinación macroeconómica.
El término Constitución Económica puede entenderse en sentido res tringido,
como alusivo exclusivamente a las normas constitucionales des tinadas a proporcionar
el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad
económica de un Estado, es decir, para ordenar el proceso económico quc en el
mismo se desarrolla; o bien, en sentido amplio, alusivo a todas las normas contenidas
en las leyes políti cas relativas al orden económico que rigen a la sociedad, tales con
las que regulan el sistenia monetario, el régimen de mercado, la formate actuación de
las empresas y la accividad que el cnte público despliega en su propia esfera (régimen
presupuestario) y frente a los sujetos del orde namiento en ejercicio de sus potestades
(régimen fiscal o cributario).
Es con este último alcance que vamos a interpretar cal noción la cual, además, es la
que escá presenre en la normativa de la Constitución del 99. De allí que la Constitución
Económica en la acepción global que hemos considerado, alude a las "normas básicas
destinadas a proporcionar el mar co jurídico fundamental para la estructura y
funcionamiento de la actividad económica", es decir, para ordenar el proceso
económico 185. En el caso es pecífico de la Constitución del 99, las normas que
constituyen lo que po demos considerar como Conscicución Económica, comprenden
no sólo las reglas dogmáticas relativas a los derechos de los sujetos que le son re
conocidos y las potestades que el Estado dctenta en tales materias, sino que también
aborda la mayoría de los aspectos que conforman el régimen económico rector de la
sociedad.
2. Estabilidad de la Constitución Económica
 Las normas fundamentales, justamente por serlo, deben tener perma nencia, esto es,
el poder mantener su validez y eficacia a lo largo de las evo luciones temporales e
ideológicas de la sociedad a la cual rigen. Esra per manencia sólo se logra con un
cierto grado de flexibilidad, la cual va a de pender de su propia estructura, que debe
ofrecer la posibilidad de adap tación a las condiciones que afectan a las instituciones y
a los sujetos so bre los cuales opera; pero además, en su conformación interior, debe
pre sentarse vinculada a criterios generales que permitan su consonancia con la
realidad y los elementos sociológicos que ha de regular, por cuanto ella misma no
puede ser una entelequia, sino parte de esa realidad. Todo lo anterior plantea la
necesidad de un equilibrio entre su poder de norma general y abstracta, la más general
y abstracta de todas, que le otorga su calificación de norma fundante en sentido
general y su poder de aplica ción efectiva. La Constitución no es así una estatua, un
mausoleo o un panteón que recoge símbolos, sino un medio operativo para regular la
compleja dimensión del Estado. Ante esta evidencia, su conformación debe ser la que
corresponde al régimen orientador del orden jurídico, pero al mismo tiempo, ha de estar
dotada de la flexibilidad necesaria que per mica su actualización, para impedir que se
constituya cn un obstáculo al cambio social. De allí que, si bien el constituyente
establece las bases fun damentales, es sin embargo, a través de su apropiada
interpretación que ha de determinarse el armonioso alcance de sus postulados para la
socie dad en constante proceso de evolución.
Tales postulados, dentro de su delicada edificación en el propio texto fundamental,
serán tan importantes para el intérprete de la norma como los resultados que de la
interpretación misina sc obtenga; todo ello ha vi sualizado en la más autorizada
doctrina el estudio de los principios ex plícitos e implícitos constitucionales, es decir, los
que han sido reconoci dos textualmente por el constituyente y aquellos que lo fueron
implíci camente en virtud, no sólo de la existencia misma del Estado, sino de los
derechos fundamentales del ciudadano.
Refiriéndonos concretamente a la Constitución Económica, cabe pre guntar si ella ha
de ser dictada para garantizar la existencia de un decer- 1 minado orden económico. La
respuesta positiva a tal interrogante sólo está en las constituciones socialistas del
modelo soviético, que se desti naban esencialmente a tal objetivo. Las rescances
consticuciones moder nas actúan en cualquiera de los siguientes sentidos: a. Como el
sustento de la operatividad de la economía social de mercado, b. Como estable
cedoras de preceptos básicos inspirados en la justicia social y, c. Como una base
"neutral" en materia de orden económico, que deja abiertas dis
185 GARCIA PELAYO, Manuel: "Considericiones sobre las cláusulas económicas de
la conscitución". Ob.cit. p. 2851 y siguientes.

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tintas posibilidades al legislador, del cual solo se pretende que observe los límites
conscitucionales186.

II. RÉGIMEN SOCIOECONÓMICO Y LA FUNCIÓN DEL ESTADO EN LA ECO

NOMÍA En el artículo 299 se establece la opción político-económica escogida por el
constituyente que en nuestro criterio está representada por una búsqueda de equilibrios
entre las grandes corrientes económicas exis tentes en el mundo actual. En efecto, si
se analiza el enunciado de la fun damentación socioeconómica basado en el artículo
299, y se coloca a cada

186 A los fines de la ubicación en el tiempo, se considera necesario distinguir entre las
Constituciones Liberales del siglo XIX, cl modelo de la Constitución de Weimar y las
constituciones posteriores a la II Guerra Mundial. Por lo que atañe a las Cons
tituciones Liberales del siglo XIX, las mismas se limitaban a establecer las garanti as
como derechos generales de la personalidad, que al mismo tiempo constituían las
condiciones jurídicas para el desarrollo del sistema económico del capitalismo. Los
derechos que estas constituciones reconocían eran el de propiedad, libertad de
contratación, libertad de comercio y seguridad jurídica. Unido a lo anterior, sur gía un
haz de disposiciones normativas relativas al sistema moncrario y arancela rio que
regulaba la acción económica de los particulares, pero no en una forma prin cipal sino
subsidiaria. La Constitución de Weimar significa un nuevo modelo que incluye medidas
políticas, sociales, económicas que le dan justamente el rango pro pio de Ley
Fundamental. En las constituciones que siguen el niodelo de Weimar, las medidas que
en las Conscitucioncs Liberales limitaban la actuación de los par ticulares, pasaron a
constituir los requisitos del sistema neocapitalista, tales como: la política de pleno
empleo, el crecimiento de la capacidad adquisitiva de la po blación, el desarrollo de los
servicios sociales y la corrección de la distribución pri maria de los productos mediante
la función redistribuidora de los entes públicos, principalmente a través de la política
social. Las Constituciones posteriores a la II Guerra Mundial estabiccen los principios
bá sicos de orden económico, y son las que conforman la noción restringida original
riamente expuesta de Consticución Económicil. Escas constituciones modernas,
como la Española del 6 de diciembre de 1978, la Brasileña del 5 de octubre de 1988 y
la Colombiana del 5 de mayo de 1991, definen al Estado en el cual actúan como a un
Escado Social y Democrático de Derecho. En el caso de la Constitución Española, csc
Estado propugna como valores supe riores de su ordenamiento jurídico la libertad, la
justicia, la igualdad y el pluralis mo político. La colombiana señala que Colombia, como
un Estado Social de De recho, está definida como República unitaria, con autonomía
de sus entidades te rritoriales, democrática y pluralista, fundada en el respeto de la
dignidad humana en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran, y en
la prevalencia del interés general. Por su parte, la Brasileña dice que los
fundamentos de la Repúbli ca Federativa de Brasil, que se constituye como Estado
Democrático de Derecho, son: la soberanía, la ciudadania, la dignidad de la persona
humana, los valores so ciales del trabajo y de la libre iniciativa y el pluralismo político.
uno de los postulados que al efecto enuncia en alguno de los renglones básicos que se
manejan en el texto, nos encontramos con resultados sol, prendentes. Los dos
renglones donde hemos de ubicar a los conceptos empleados por el constituyente son:
A. Economía Dirigida y, B. Econo mia de Mercado 187 Economía Dirigida
Economía de Mercado Justicia social
Democratización Protección del ambiente
Eficiencia Solidaridad
Libre competencia Economía Dirigida
Productividad Desarrollo humano integral Economía de Mercado Existencia
provechosa para la comunidad
Existencia digna
Los anteriores son los principios en los cuales la Constitución estima se fundamenta el
régimen socioeconómico de la República. Es decir, que si se computan sólo
numéricamente los conceptos dados en cada renglón, hay cinco elementos que indican
los valores de la economía dirigida y cuatro a la cconomia de mercado. Estamos
conscientes de que la mayo ría de los enunciados son objetivos comunes de todos los
sistemas y que por ello su ubicación en alguno específico, obedece sólo a la mayor prio
ridad que el mismo le otorgue, sin que implique cl desconocimiento de que también es
un valor perseguido por la ideologia que hemos coloca do como fuerza contrastante.
Ahora bien, de inmediato el artículo indica que el Estado, conjunta mente con la
iniciaciva privada, (lo cual implica una conjunción de ac tuaciones de los dos sectores
contrapuestos), deberá promover el des arrollo armónico de la economía nacional para
obtener una serie de fines los cuales pasa a enunciar, y que nuevamente vamos a
ubicar de acuerdo con sui tendencia predominante en uno u otro sector.

187 Es indudable que la mayoría de los diferentes enunciados que la norma del artícu
lo 299 realiza, pertenecen a categorías ideológicas contrastantes, con lo cual la ubi
cación que de las mismas se haga, no ofrece mayores dudas. A diferencia de ello, hay
otros que son objetivos comunes a todas las ideologías, a pesar de lo cual he mos
fijado su ubicación en los que lo consideran como prioritario. Todo lo ante rior revela
que hemos actuado conscientes de nuestros márgenes de crror, pero al misnio
tiempo, seguros del valor ilustrativo que el método empleado posee.
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Ahora bien, es indudable que con el sólo artículo 299, no es posible te ner un
diagnóstico claro del sistema socioeconómico, sino que el mismo debemos buscarlo en
el resto del articulado y, en especial, en la consagra ción de los derechos económicos.
Economía Dirigida
Economía de Mercado Fortalecer la soberanía económica Generar fuentes de trabajo
Garantizar la seguridad jurídica Alto valor agregado Permanencia
Elevar el nivel de vida Equidad en el crecimiento de la Dinamismo economia
Sustentabilidad En la comparación que antecede, la diferencia es de tres a seis a favor
de la Economía de Mercado.
Todo lo anterior, ha de ser desarrollado para garantizar una justa dis tribución de la
riqueza, cuyos incdios vamos nuevamente a clasificar en la misma forma que antecede,
en la siguiente distribución:
Economía Dirigida Economía de Mercado Planificación estratégica Planificación
democrática
Planificación participativa y de consulta abierta
La proporción en esta contraposición es de una a dos en beneficio de la Economía
Dirigida.
Al llegar al punto de determinar la naturaleza de la planificación, rios encontramos que
se enuncia, además de las anteriores, la participativa y de consulta abierta. ¿Dónde
ubicar estas dos últimas modalidades?. En nuestro criterio su ubicación no es posible
en alguna de las dos tesis tra dicionales, sino que se trata indudablemente de una
Tercera Vía, de la bús queda de un nuevo método para enfrentar y resolver los
problemas fun damentales de la economía, constituido justamente por la participación
en general, y por una de sus manifestaciones que es la consulta abierta.
El examen que rcalizamos, que se aleja de los cánones de este tipo de diagnóstico,
nos lleva al convencimiento de quc existe una dualidad de principios, fundamentos y
métodos, derivados de fuentes ideológicas contrastantes, pero que al mismo tiempo,
puede encontrarse la tenden cia a una salida diferente, y es esto lo que en cierto
sentido califica, y en definitiva resume, el enunciado del régimen socioeconómico y la
función del Estado en la economía en la Constitución de 1999188,
III. LAS GARANTÍAS ECONÓMICAS
En el Título III, relativo a los derechos humanos y garantías, y de los deberes, hay un
capítulo dedicado exclusivamente a los derechos econó micos, presidido por el artículo
112, que establece el de la libertad eco nómica, cuyo texto indica: “Todas las personas
pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más
limitaciones que las pre vistas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por
razones de des arrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de
in terés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la cre ación y
justa distribución de la riqueza, así como la producción de los bienes y servicios que
satisfagan las necesidades de la población, la libertad de tra bajo, empresa, comercio,
industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y
regular la economía e impulsar del desarrollo integral del país”.
sarrollada la materia. Resalta al cfecto, su señalamiento de que en la comisión que
presidiera no tuvo aceptación la propuesta del Banco Central, en el sentido que fuese
declarada la economía de mercado. El expositor indicó que "no hubo con senso allí,
por el contrario no aceptamos ninguna de las visiones extremas, nocles Catismo
a ulcranza ni el neoliberalismo a ultranza". Indicó al efecro, que entre los principios del
régimen se postula la libre competencia c iniciativa, lo que junto al derecho de
propiedad de comercio, industria y trabajo sientan la bases de una eco nomia de
respcro a la acción de los individuos. Indica, sin embargo, que el Estado no está
ausente, sino que tiene un papel fundamental como regulador de la eco nomía para
ascgurar el desarrollo humano integral, defender el ambiente, promo ver la creación del
valor agregado nacional y de las fuentes de trabajo, garantizan do la scguridad jurídica
y fomentando la iniciativa privada. Concluyó el punto, se ñalando que la proposición
constitucional "plantea un equilibrio moderno entre cl Estado y el mercado, entre la
productividad y la solidaridad, entre eficiencia eco nómica y justicia". De inmediato,
tomó la palabra el constituyente Jorge Olava, rría, quien criticó que se hubiese
adoptado un sistema hibrido de una economiz! que no es capitalista pero ciene todos
los vicios del capitalismo, que no es socialis ta pero que no logra ninguna de las
conquistas del socialismo". Señaló que todo in tento por perpetuar un sistema
económico híbrido y contradictorio, como es el que se está proponiendo y que es el
mismo que se ha venido practicando en Vene zuela desde hace 50 años, significa la
continuación y la acentuación de la crimi nal dilapidación de los recursos públicos, que
nos produce una riqueza que no es el producto de nuestro trabajo, que no es producto
de nuestra inventiva, que no es producto de la imaginación, sino de un azar de la
geologia y de un conjunto de va lores extraños a nuestros méritos, y que nos ha
llevado a ser un país que puede con
.
--
188 Por la especial naturaleza del presente estudio, consideramos ilustracivo referirnos
a la discusión del tema relativo al régimen socioeconómico y el papel del Estado en la
economía, en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. Al efecto, el tema fue
planteado por el presidente de la Comisión de Economía, el constituyente Al fredo
Peña, quien hizo una exposición general de la forma como había sido de
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sona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La pro piedad
estará sometida a contribuciones, restricciones y obligaciones que ;:; tablezca la ley
con fines de utilidad pública o de interés general." En ese mis mo artículo 115, se
consagra la potestad expropiatoria en virtud de la cual, se puede producir la traslación
coactiva de cualquier clase de bienes, siem pre y cuando tal medida se produzca por
causas de utilidad pública o in terés social, y sea diccada sentencia firme sobre la
expropiación y efec tuado oportunamente el pago de la justa indemnización.
Si se tienen en cuenta estos derechos consagrados como garantías eco nómicas,
hemos de llegar a la conclusión de que el régimen sociocconó mico es un régimen de
equilibrios entre los derechos fundamentales de los sujetos y los principios de justicia
social y justa distribución de la ri queza, que conscituyen la aspiración política del
Estado.
En varios artículos se scñala el principio de reserva del Estado sobre de terminadas
actividades económicas. Así, el artículo 301 establece que el Estado se reserva el uso
de la política comercial para defender las activi dades económicas de las empresas
nacionales, públicas y privadas. En el
Si se analiza el artículo transcrito, se pueden identificar en su texto los siguientes
principios: 1°El reconocimiento de la libertad económica, esto es, la de dedicarse a la
actividad lucrativa que se prefera; 2. Las limitacio nes a la libertad económica, las
cuales son raxacivas, bien porque las esca blezca la Conscitución, o bien porque las
establezcan las leyes, pero sólo por las siguientes razones: las que derivan del
desarrollo humano, de la se guridad, de la sanidad, de la protección del ambiente y del
interés social; y, 3° La proyección del Estado como promotor de la iniciativa privada.
Las garantías que el Estado otorga son: las de creación de la riqueza; las de justa
distribución de la riqueza; las de la producción de bienes y servi cios capaces de
sacisfacer las necesidades de la población; las de libertad de trabajo; las de libertad de
empresa; las de libertad de comercio; y, las de libertad de industria.
Ahora bien, todas esas garantías se encuentran sometidas a la facultad del Estado de
limitarlos a través de medidas destinadas a planificar, ra cionalizar y regular la
economía e impulsar el desarrollo integral del país".
Por otra parte, el artículo 115, garantiza el derecho de propiedad se ñalando la norma
citada: "Se garantiza el derecho de propiedad. Toda per
sumir sin producir y que puede, en algunos momentos, hasta producir sin traba jar".
Consideró ei expositor, que lo que expresara es lo que se escá proponiendo y
subyace a través de todo el articulado de la Constitución. Estima que se trata de una
Constitución que parte de una ficción absolutamente insostenible, la de que el Estado
es un ence de recursos ilimitados, que va a tener por los siglos de los siglos el
disfrute de una riqueza que no es el producto de su trabajo. Recalcó el expositor que, la
mentalidad que anima al articulado no se ha dado cuenta de lo que ha sido demostrado
al mundo en los últimos sesentaños; de que no existe posibilidad de escogencia entre
sistemas contradiccorios y exrremnos, que el modelo soviético co lapsó por su
propio peso, que no produce prosperidad ni riqueza, y que a clla está indefectiblemente
unida en el juzgamiento de las otras libertades, porque no es po sible consagrar
libertad democrática y aplastar la libertad económica. Resalta igual mente la
exposición del conscituyente Brewer Carías, en la cual ci mismo señaló que al igual
que en la Consticución del 61, había que iren la búsqueda de un sisce ma de economia
mixta, social y de mercado montado sobre el principio de la li bertad económica y la
intervención del Estado para la procura de la justicia social". Recordó al efecto, que
eso estaba en los principios del documento presentado por el Presidente Chávez, en
el cual señalaba que el sistema económico venezolano re chaza extremismos
dogmáticos y el desarrollo gestionario se ubicarien un punto de equilibrio entre el
Estado y el mercado, entre lo público y lo privado, entre lo nacional y lo internacional.
Acoró al efecto, que este tipo de declaraciones no es extraña en las constituciones
modernas, y es así como la Constitución española se ñala "se reconoce la libertad de
empresas en el marco de la cconomia de mercado. Los poderes públicos protegen y
garantizan su ejercicio y la defensa de la produc tividad de acuerdo con la exigencia de
la cconomía nacional, y en su caso de la pla nificación". Por todo lo anterior, y
considerando que las cosas habia que llamarlas por su nombre, propuso una
redacción donde se hable de libre enpresil, donde
se hable de economia social de mercado que, justamente, conjuga la libertad eco
nómica y la intervención del Estado para la procura de la justicia social". Sin que la
planificación se tenga como una obligación en el sentido de quecl Estado tenga que
planificar, pero no debe necesariamente planificar. Fue así como propuso lasi guiente
redacción "El régimen económico de la República será ci de la economía social de
mercado y se fundamenta en los principios de juscicia social, de libre em presa, de
eficiencia, de productividad y de libre competencia e iniciativa y tenderi a asegurar a
todos una existencia digna y provechosa para la colectividad". Ocras de las
participaciones extensas fue la de Marelis Pérez, quien estinió que era nece sario
incorporar como centro del régimen socioeconómico la justa distribución de la
riqucra, por cuanto “si aspiramos construir la V República, democrática, hu manistica,
indudablemente que la jusca distribución de la riqueza es un principio fundamental".
Scñaló al cfecto que, con el nuevo régimen sociocconómico seas piraba a “revertir esa
pirámide monstruosa que colocar al 20% de la población en un aumento constante de
sus riquezas... mientras que el 80% de nuestra población ha visto como cada vez más
se merman sus ingresos reales y su calidad de vida". Es timó que ese es el centro de la
cuestión, constituido por la posibilidad de aprobar un régimen económico que brinde
una perspectiva de transformación profunda, que otorgue esperanzas reales de una
democracia no solo politica sino económica y social, o si por el contrario vamos a
reproducir un régimen económico centrado en el mercado y en la libre competencia,
cuyos efectos todos conocen. Estimó que si bien es cierto, lo que el Presidente Chávez
sertalara en su proyecto; sin embargo no se podía perder de vista que la cstrategia
fundumental es un proyecto alternati vo que le brinde al pueblo la clevación de la
calidad de la vida. El constituyente Al berto Franceschi, hizo una exposición en
respuesta a los planccanicncos hechos por Leopoldo Puchi, a quien le recuerda que el
fue uno de los artifices duesa cerce ra vía que se ha abierto paso en Venezucla en los
últimos 6 años. Indica así Fran ceschi, que la tercera vía es una invención de
articulistas que ponen en la boca del
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... IL 1-221
artículo 302, se ubica conscicucionalmente el principio de la nacionali zación de la
industria del petrólco y de los hidrocarburos. Al efecto, la norma señala que el Estado
se reserva mediante la ley orgánica respecti va, la actividad petrolera y otras industrias,
explotaciones, servicios y bien es de interés público y de carácter estratégico. En este
mismo orden de ideas, en el artículo 303 se declara que, por razones de soberanía
econó mica y de estrategia nacional, el Estado conserva la coralidad de la accio nes de
Petróleos de Venezuela S.A., exceptuando la de las filiales, asocia ciones estratégicas,
empresas y cualquier otra que se constituya. Es decir, que el primer bloque de normas
que siguen a la descripción del régimen socioeconómico, son las que aluden a la
reserva de determinadas esferas de la economía.
El articulado que sigue a continuación, alude a la actuación promoto ra del Estado, que
se desarrolla en el campo de la agricultura sustentable como base del desarrollo rural;
la protección y promoción de la pequeña y mediana industria, las cooperativas, la
microempresas y cualquier otra forma de asociación comunitaria para el trabajo, el
ahorro y el consumo.
Toda esta multiplicidad de actuaciones del Estado en la economía per miten que se
intente una clasificación de los diferentes roles que en el cam po le son asignados y
que resumen las variadas tendencias que a travé: de la evolución del Derecho Público
han ido surgiendo. En el caso presen
te, el constituyente quiso que pudiesen coexistir, y es así como nos pre senta al Estado
operando en la economía, en diferentes manifestaciones que ya han sido objeto de una
tipologia de actividades enunciadas en la siguiente forma: 1) La actuación del Estado
como promotor, esto es, en el ejercicio de la llamada actividad de fomento; 2) La
figura del Estado re gulador, en el cual lo esencial es la función normativa que
establece el ám bico y al mismo tiempo, los límites de las facultades que los
particulares ejercen; 3) La figura del Estado empresario, qucimplica su actuación asu
miendo por sí mismo los riesgos de la gestión económica; y finalmente, 4) la figura del
Escado planificador, que establece las modalidades del ré gimen económico.
El Estado promotor es aquel que escimula el desarrollo de la econo mía. Esta figura
se pone de relieve en lo dispuesto en el artículo 299 de la Constitución, que obliga al
Estado a operar conjuntamente con la ini ciativa privada, en el fomento del desarrollo
armónico de la economía, Opera también el Estado como promotor en las tareas que le
impone el artículo 305, cuyo texto señala: "El Estado promoverá la agricultura sus
tentable como base estratégica del desarrollo rural integral 1 fin de garanti zar la
seguridad alimentaria de la población; entendida como la disponibi

Presidente Chavez y de Tony Blair la misma expresión para referirse realmente a

orientaciones que no varían la lina de la otra. La tercera vía inglesa, es la de un país
poderoso con un acceso directo al capital financiero, con un mercado interno só lido
con una solida posición conquiscada a lo largo "de siglos de pillaje y luego de siglos de
competencia". Es una de las economias mais sólidas del mundo con una moneda
fuerte y en pleno proceso de integración, en lo que está llamado en cons tituir el
primero o segundo polo económico del mundo, la comunidad económi: ca europea.
Esa tercera vía de Tony Blair "no tiene nada que ver con ese mamarra cho de la
tercera vía de un modelo planificado que está en el segundo párrafo del artículo que se
discute. Cuando se habla de planificar un modelo nacional cuál modelo? ¿de qué
modelo escamos hablando?. De un modelo que le da vergüenza asumir, que no hay
otra economia alterna a la economia capitalista de mercado, Hagan lo que hagan,
inventen lo que inventen, disimulen lo que disimulen, hagan la hipocresía que quieran
sólo hay economia capicalista viable en el mundo. Y si quiere proporcionarse empleos
a nuestra población, el Estado deberá asumir deli beradamente que está por
construir la economía como un inmenso concurso de actividades privadas,
donde el Estado se reduce a impedir iniquidades, proteger a los habitantes de las
prácticas monopólicas excesivas, constriñendo al Estado a la única función que le es
lícita en este fin de siglo, principio del nuevo, que es el de preservar de la voragine de
leyes económicas a ese segmento de la población de las consecuencias a la que
pudiera llevar la cconomia de mercado". Señaló que el úni co proyecto que puede
tener Venezucia es integrarse al cono surya un mercado la tinoamericano a fondo, y
ser parte de grandes bloques comerciales de los tres o cua
tro "que van a dilucidar en el próximo siglo quién come y quién no come". El cons
tituyente Gastón Parra Luzardo, recordó que la economía no es una ciencia exac
ta sino una ciencia social, indicó que lo que estaba en evidencia en la discusión es la
realidad de los quieren mantener a ultranza un poderío económico para que este
país siga encadenado, dependiente y vulnerable de las altas potencias internacio
nales, bajo el nombre de apertura económica del neoliberalismo, se desconoce cuí les
son los rasgos estructurales de las economía venezolana, y no copiarnos del ex
terior. Señaló que los extremos que se están proponiendo no se justifican en esca
época histórica actual, y que la redacción que el artículo planteaba era lograr un
consenso. El constituyente Rodolfo Sanz señaló que había que distinguir entre los
derechos económicos, que ya habían quedado aprobados, y que consagraban la li
bertad económica y el régimen o modelo económico, el cual queda perfectarnen re
definido en los elementos que el artículo en discusión enuncia. Estimó al efec to, que
no existe ninguna economia en el mundo donde el Estado haya renunci do a la
planificación y regulación del mercado, ni siquiera en los llamados países ci gres y
dragoncs asiáticos. El modelo chino es un modelo de Estado fuerte que com bina la
expresión "canto Estado como sca necesario y tanto mercado como sea po sible".
Indicó que debemos avanzar hacia el equilibrio en relación al Estado y a la iniciativa
privada en el modelo económico. No hay economía que se haya des arrollado sin la
intervención y regulación del Estado. En definitiva, resultó apro bado el proyecto
presentado por la comisión y salvó su voto el constituyente Bre wer Carías. La razón
del voto salvado, fue la proposición del exponente de que el arciculo aprobado no
recaba el sistema económico que requiere la Venezuela con temporánea, consono con
el principio de Estado democrático y social de derecho y de justicia, que fucra objeto de
aprobación en el artículo 2. Señaló como defec

291
290
lidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso opor tuno y
permanente a éstos por parte del publico consumidor. La seguridad alimentaria se
alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agro pecuaria interna,
entendiéndose como tal la proveniente de actividades agri cola, pecuaria, pesquera y
acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental para el
desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas
de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra,
infraestructura, capacitación de mano de obra y otras que fueren necesarias para
alcanzar niveles estraté gicos de abastecimiento. Además, promoverá las acciones en
el marco de la economia nacional e internacional para compensar las desventajas
propias de la actividad agrícola. El Estado protegerá los asentamientos y comunida des
de pescadores o pescadoras artesanales, así como sus caladeros de pesca en aguas
continentales y los próximos a la linea de costa definidos en la ley".
Al Estado que se presenta en el artículo 306, scle exige que actúe como promotoren el
desarrollo de la manufactura nacional de materias primas provenientes de la
explotación de los recursos naturales no renovables, así lo expresa el artículo 302, para
el cual, la labor promotora del Estado debe efectuarse con el fin de asimilar
tecnologias, generar empleo y cre cimiento económico.
En el artículo 308, el Estado aparece como promotor de la pequeña y mediana industria
y de todas las formas de asociación comunitaria para el crabajo, ahorro y consumo bajo
régimen de propiedad colectiva, sus tentada en la iniciativa popular.
Finalmente, el Estado opera como promotor en el campo curístico, tal como lo prevé el
último parágrafo del artículo 310, quc le ordena velar por la creación y fomento del
sector turístico nacional.
El Estado Regulador, está habilitado para establecer disposiciones re lativas a las
garantías económicas, tales como la limitación al régimen als la economía de mercado
contenida en el artículo 113, en la cual se le fa culta para dictar medidas que eviten los
efectos restrictivos del monopo lio, del abuso de la posición de dominio y de las
demandas concentradas. Es decir, todo lo que da lugar a los regímenes de regulación
de la compe tencia económica y de protección al consumidor.
En el ámbito del Estado regulador, es novedosa la inserción del artícu lo 301, relativo a
la reserva de la política comercial. Dentro del mismo su puesto antes aludido, aparece
el artículo 114, a través del cual se pueden cipificar delitos en materia económica y
penalizar la comisión de los mis mos (el ilícito económico, la especulación 189, el
acaparamiento, la usura y la cartelización). Esta novedosa inserción le da también al
Estado un es pecial poder de garancia sobre los principios básicos constitucionales (in
trínsecos y extrinsccos) que proteger a los ciudadanos, legitimados por un marco
especial de actuación: el Estado Social de Derecho.
Por lo que atañe al Estado Empresario, cuya concepción no es ajena a la evolución
misma de la actividad del Estado neoliberalista, abarca dis tintas modalidades que van
desde la creación de empresas estadales, cu yas paucas están establecidas en el
artículo 300, hasta el régimen de las na cionalizaciones y de las reservas de
actividades económicas al Escado 190.
Finalmente, está presente el Estado planificador, cuyos lineamientos aparecen
expresados en el artículo 299, que califica a la planificación que el mismo realiza como
estrategia democrática, participativa y de consul ta abierta.
Dentro de esta labor planificadora, siguiendo a gran parte de la doc trina nacional,
debemos señalar que el Estado resume también su estra tegia promotora, reguladora y
empresarial, por no estarle dado olvidar que, cuando interviene como un particular en la
economía, puede qui zás perder-parcialmentc-su condición especial “pública" para ser
con siderado como otro particular, sujeto de derechos y obligaciones, pero no así, su
naturaleza de Estado ordenador.
tos del régimen sociocconómico que fuera objeto de aprobación, los siguientes: 1. La
definición del sistema económico en forma confusa e imprecisa, artículo 335; 2. La
inconveniente prohibición de actividades empresariales del Estado, salvo las materias
"reservadas" o con intervención parlamentaria, artículo 336; La equipa ración
absoluta entre empresas extranjeras y nacionales en materia de incentivos, arrículo
337.4. La reserva del Estado, de los recursos del subsuelo, de los servicios de agua
potable y energía eléctrica y de las administración del espectro de las tele
comunicaciones, artículo 338; 5. La constitucionalización de la nacionalización de la
industria petrolera, artículo 339; 6. La propiedad pública permanente de las acciones de
PDV, artículo 340; 7. La declaratorii de las aguas como del dominio público, artículo
341; 8. La garantía de la seguridad alimentaria, artículo 342;9. El régimen de latifundio,
artículo 343; 10. La protección de la pequeña y media na industria, articulo 344; 11. El
régimen de la artesanía, artículo 345; 12. El ré gimen del turismo, artículo 346. Estimó
que las normas mencionadas eran insuficientes para regular el sistema
económico en la nueva Constitución, acorde con los principios del Escudo
democrítico y social de derecho.
183 Especial cuidado merece la figura de la especulación". como tipologia delicrual,
toda vez que, dentro de la óptica de las actividades económicas de "/icito comercio", la
"especulación" es una de las herramientas más coniunes, válidas, tradicionales y lícitas
del comerciante para competir frente a orros, y lograr la mayor venta de sus
productos o servicios; de tal manera, la especulación no solo se entiende como
normalmente se utiliza en el segor popular, como actos que instan a los comer ciantes
al sobreprecio, aprovechamiento o abusos frente al consumidor y,cs en este últinio
sentido que, dentro de especiales supuestos tipificadores de las normas pe
nales, se produce la configuración de la "especulación" como delito. 190 Estos dos
últimos renglones están contemplados en los articulos 302 y 303
292
293

:-
-
.-
.
.
el mismo texto de la Constitución. Lo que hace realmente la Disposición Transitoria
Décimo Octava es señalarie al futuro legislador, el contenido de la normativa que habrá
de dictar sobre la materia, limicando su liber tad creadora. Esta libertad se restringe
aun más con respecto a los fun cionarios que han de desarrollar el régimen previsto por
el constituyen te, a quienes se les ordena "abstenerse de aplicar" determinadas
medidas que, en alguna forma, puedan afectar los principios contenidos en el ar tículo
113. Al efecto, tales principios son: a) La prohibición de conduc tas monopolisticas o
que conduzcan a la cxistencia de monopolios; b) La represión del abuso de la posición
de dominio en los mercados de bien es o servicios; c) La prohibición de las demandas
concentradas; d) La pro tección del público consumidor y de los productores; e) El
aseguramiento de condiciones efectivas de competencia en la economía.
IV. VIGENCIA DE LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 113
DE LA CONSTITUCIÓN DE 1999 El Artículo 113 de la Constitución 191 establece una
serie de principios que vamos a enumerar para facilitar su apreciación: 1° Se prohiben
los monopolios; 2° Se declaran contrarios a la Constitución las actividades o acuerdos
de los particulares que conduzcan a cualquier forma de mo nopolio: 3o Es contrario a la
Constitución el abuso de la posición de do minio que un sujeto adquiera en un mercado
de bienes o de servicios; 4° Es contrario a los principios de la Constitución la demanda
concentra da; 5° El Estado debe adoptar todas las medidas necesarias para evitar los
efectos nocivos o destructivos a la libre competencia, a la protección del consumidor y
de los productores, así como para asegurar las condicio nes efeccivas de la
competencia de la economía; 6° En la explotación de los recursos naturales propiedad
de la Nación o prestación de servicios de naturaleza pública, con o sin exclusividad, el
Estado puede otorgar con cesiones por tiempo determinado, asegurando la existencia
de contra prestaciones adecuadas al interés público.
Ahora bien, la Disposición Transitoria Décimo Octava, establece que a los fines de
asegurar la vigencia de los principios previstos en el artícu lo 113, la Asamblea
Nacional dictará una ley creadora de un organismo que supervise, controle y fiscalice
su efectiva aplicación. El sujeto que presida al organismo que ha de ser creado, será
designado por el voto de la mayoría de los diputados, previo informe de una comisión
especial.
La Ley que se dicte para garantizar el cumplimiento de los principios consagrados en el
artículo 113, deberá establecer que los funcionarios de la Administración y los jueces
competentes "observen con carácter prio ritario y excluyente tales principios" y se
abstengan de aplicar cualquier disposición susceptible de generar efectos contrarios a
ellos.
Finalmente, la Disposición Transitoria Décimo Octava scñala lo si guiente: "... la ley
establecerá en las concesiones de servicios públicos, la uti lidad para el concesionario
y el financiamiento de las inversiones estricta mente vinculadas a la presentación del
servicio, incluyendo las mejoras yam pliaciones que la autoridad competente considero
razonables y apercibe en cada caso".
Extraña el contenido de la Disposición Transitoria Décimo Octava an tes comentada,
por cuanto no es una norma reguladora de un régimen de transición, que es lo que le
correspondería, dada su ubicación, sino la previsión de una ley futura sobre un sistema
que ha podido señalarse en
V. RÉGIMEN PRESUPUESTARIO
El desarrollo del régimen presupuestario es un aspecto novedoso de la Constitución de
1999. Su predecesora, la Constitución del 61, contenía algunas pautas sobre el
régimen presupuestario en el Capítulo VIII, rela civo a la Hacienda Pública. Las reglas
establecidas al cfecto, eran las si guientes: 1° El principio de la legalidad, en virtud del
cual no se harán al tesoro gastos que no hayan sido previstos en la ley de presupuesto,
y sólo podrán decretarse crédicos adicionales para gastos necesarios no previs tos, o
cuyas partidas resulten insuficientes. Se deja asi en evidencia la dis cucida dualidad
doctrinaria en cuanto a la naturaleza jurídica del docu menco presupuestario; 2° La
presentación al Congreso del proyecto de ley de presupuesto, con el establecimiento
de la posibilidad de que las Cá maras puedan modificar las partidas, pero sin
establecer gastos por enci ma de las estimaciones de ingresos 192; 3° El
establecimiento del situado constitucional para los entes territoriales y los lineamientos
generales que del régimen derivan, monto del situado; coordinación de la inversión y
modificación del situado en el caso de disminución de los ingresos.
En la Constitución del 99 se postulan ante todo principios regulado res (y que se
contraponen a los de la tributación) de la gestión financie ra y presupuestaria, como
son los de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal. Una
de las reglas que se establece al efecto es, la relativa a la limitación de los gastos
ordinarios a los ingresos ordinarios, que por cierto parece enunciada a la inversa, esto
es, como la exigencia de que los ingresos ordinarios sean suficientes para cubrir los

191 Correspondiente al Capítulo VII "De los Derechos Económicos", del Título III
“De los Derechos humanos y garantías, y de los deberes".
192 Imporcantes decisiones (de fechas 16-12-91,31-10-95 y 23-2-95) de nuestro Má
ximo Tribunal sentaron criterios jurisprudenciales en este sentido.

295
294
gastos ordinarios. Igualmente, se contempla la necesidad de que el Eje cutivo presente
a la Asamblea Nacional, un proyecto de ley que establez ca "un marco plurianual" para
la formulación presupuestaria, en el cual se señalen los límites máximos de gastos y
endeudamientos que se con templen en los presupuestos nacionales. Otra disposición
expresa es la que indica que el ingreso generado de la explotación de la riqueza del
sub suelo se destinará a financiar la inversión real productiva, la educación y la salud, y
aquí parece haberse clevado al rango conscitucional una suer te de excepción a la
regla de no afectación del ingreso al gasto en materia presupuestaria, finalmente, se
señala que los principios aplicables a la ad ministración nacional en materia financiera,
deberán ser adaptados para los Estados y Municipios en cuanto le fueren aplicables.
En materia de deuda pública se establece, en forma expresa, un siste ma que ya
estaba presente en la Ley Orgánica de Crédito Público, cons tituido por la exigencia de
la llamada ley paraguas, es decir, la existencia de la ley que establece los límites al
endeudamiento público. La norma constitucional contenida en el artículo 312193
señala que tales limites de berán fijarse con un nivel prudente, con relación al tamaño
de la econo mía y la capacidad de generar ingresos para cubrir la deuda pública. En
esta materia del endeudamiento, se dispone que las operaciones de cré dito público
deben concertarse sólo mediante una ley especial autoriza toria, como condición para
su validez, salvo las excepciones que establezca la Ley Orgánica de Crédito Público.
Se indicó al efecto, que la ley espe cial de endeudamiento anual (Icy paraguas) scrá
presentada conjunta mente con la ley de presupuesto.
El aspecto formal de la legalidad del presupuesto está establecido en el artículo 313
que establece que la Administración económica y financie ra del Estado se regirá por
un presupuesto aprobado anualmente por ley, El proyecto de tal ley deberá ser
presentado a la Asamblea Nacional, en la oportunidad que establezca la Ley Orgánica
de Régimen Presupuesta rio. Si el Ejecucivo Nacional no hubiese presentado el
proyecto de ley de presupuesto, dentro del lapso establecido o si fuese rechazado, se
produ
cirá la reconducción del presupuesto, esto es, que seguirá vigente el pre supuesto en
curso.
Se ratifica el disposicivo existente en la Constitución del 61, que per mitía al órgano
legislativo alterar las partidas presupuestarias, pero se agre ga que dicho organismo "...
no autorizará medidas que conduzcan a la dis minución de los ingresos públicos del
proyecto de Ley de Presupuesto". La re dacción de esta norma nos plantea grandes
dudas por su falta de cohe rencia. Pensamos, que pudo haber sido una equivocada
transcripción del segundo aparte del artículo 228 de la Constitución del 61194.
Por lo que atañe al régimen de los créditos adicionales, cl artículo 314 recoge los
mismos lineamientos que regian en la materia, esto es, el prin cipio de la legalidad del
gasto, de la oportunidad de los créditos adiciona les, limitados a gastos innecesarios,
no previstos o a partidas insuficientes, cuando existan recursos para responder a la
erogación, y el sometimien to al voto favorable del Consejo de Ministros y a la
autorización legisla civa por medio de la Asamblea Nacional o por la Comisión
Delegada.
Constituye una novedad el conrenido del artículo 315, que exige la es pecificidad de
cada crédito presupuestario, con la indicación del objeti vo, del resultado que se espera
obtener y de los funcionarios que se con sideran responsables de obtener o no su
logro.
La rendición de cuentas del Ejecutivo a la Asamblea Nacional, debe realizarse en los
seis meses posteriores del vencimiento del ejercicio anual,
El régimen presupuestario, como especial ámbico del Derecho finan ciero, y como
instrumento contable de previsión estadal, no fue cuidado cn el texto constitucional del
'99, frente a lo que ya preveia el texto del 61 y del desarrollo de esta matcria en nuestro
país.
Una de las características más acentuadas del régimen presupuestario venezolano ha
sido el manejo y autorización de partidas presupuestarias y la afectación del ingreso al
gasto público (baste recordar las excepcio nes que la Ley Orgánica de Régimen
Presupuescario prevé en sus arcicu los 15 y 16).
Es lamentable que en esta oportunidad, el constituyente no hubiese recordado el
especial problema que en doctrina se debate -ya desde el si glo pasado en Alemania y
Francia-sobre la naturaleza misma de la Ley de Presupuesto ( acto administrativo o ley
formal?), precisamente, por la marcada y necesaria participación del Ejecutivo y del
Legislativo en la for mación, aprobación y ejecución del presupucsto (amén de la
función de
193 Artículo 312: “La ley fijará limites al endeudamiento público de acuerdo con un
nivel prudente en rclación con el tamaño de la economía, la inversión reproducti va y la
capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio de la deuda pública. Las
operaciones de crédito público coquerirán, para sul valicioz, una icy cspccial que las
autorice, salvo las excepciones que establezca la ley orgánica. La ley especial indi
 cará las modalidades de las operaciones y autorizari los créditos presupuestarios
correspondientes a la respectiva ley de presupuesto. La ley especial de endeuda
miento anual será presentada a la Asamblea Nacional conjuntamente con la Ley de
Presupuesto. El Estado no reconocerá otras obligaciones que las contraidas por
órganos legítimos del loder Nacional, de acuerdo con la ley".
194 El único aparte del artículo 228 de la Constitución del 61 establece: “Las Cáma
ras podrán alterar las partidas presupuestarias, pero no autorizarán gastos que ex
ccdan el monto de las estimaciones de ingresos del respectivo proyecto de Ley co
Presupuesto".
296
297
control del Poder Judicial respecto a la constitucionalidad y legalidad frente a la
accividad del régimen presupuestario). Pensamos que la Cons titución hubiese podido
hacer énfasis, por ejemplo, en la elevación cons titucional de los principios
presupuestarios, no sólo al de unidad del te soro o documental, sino también sobre los
principios de especificidad, equilibrio y de programación, entre otros, los cuales,
aunque aplicados en nuestro ordenamiento jurídico, siempre han estado marginados
del texto constitucional. Esce desarrollo hubiese podido esclarecer aún más la
verdadera visión del constituyente, frente a un Estado planificador y garante del control
y manejo del erario público, dentro de su propia ac cividad financiera; en otras
palabras, la de apoyar la idea de que el presu puesto goza en Venezuela de una
especial naturaleza de acto administra tivo/Ley Formal, sujeco al control jurisdiccional y
a las políticas socioe conómicas del Estado mismo.
No puede dejar de señalarse que lo confuso en la redacción de algunas disposiciones
normas y la escasa previsión de normas y principios presu puestarios de orden
básico, incluso en el ámbito escadal y municipal, des cuidaron aspectos de doctrina
judicial ya tratados en la jurisprudentia del máximo tribunal 195.
butiva. Al efecto, el artículo 316197 mantiene prácticamente la misma re dacción del
artículo 56, salvo el énfasis que se hace en la necesidad de un "sistema eficiente para
la recaudación de los tributos", como base de la no ción misma sobre la progresividad.
Capacidad contributiva y progresividad deben estar escrechamente vinculados, ya que
no se puede concebir un Estado que erija su sistema tributario, obviando la capacidad
económica real del sujeto llamado a contribuir. Medir tal capacidad y procurar la
llamada progresividad no ha sido, ni es tarea sencilla para el legislador, y en general
para el intér prete y estudioso de la norma tributaria. Podemos afirmar que no son pa
rámetros matemáticos los que sirven para medir la capacidad verdadera del sujeto
pasivo de la relación jurídico-tributaria, porque debe atenderse a todas las
circunstancias que en un momento determinado rodean a una manifestación de riqueza
susceptible de ser gravada por el legislador, to mando en cuenta el hecho, acto y
negocio jurídico que la produjo. Lo no vedoso en todo caso en el nuevo texto
 constitucional, es que el artículo 316, orienta la progresividad del sistema y la debida
atención a la capaci dad contributiva, hacia los criterios de eficiencia y economia de la
pla nificación, ejecución y control del gasto público, requiriendo como base, un siscema
eficiente para la recaudación de los tributos.
Los principios de legalidad tributaria, temporalidad de la norma tri butaria, prohibición
de tributos pagaderos en servicio personal que se en contraban dispersos en varios
artículos de la Constitución del 61 198, apa recen reunidos en un solo artículo, el 317
que, además consagra el prin cipio de la no confiscatoriedad del tributo.
Es indudable que el haber acogido un principio can novedoso como el de no
confiscatoriedad del tribuco significa un avance en el sistema nor mativo. Sin embargo,
no puede dejar de lamentarse que no se hubiese formulado un principio de la legalidad
tributaria más firmc que cubrie se a todos y cada uno de los elementos integradores del
tributo y de la rr; lación jurídica que del mismo deriva. Esto último ha debido interpre
tarse como existente a través de la normativa del Código Orgánico Tri butario199, pero
era la ocasión para atribuirle rango constitucional. En efecto, no basta con exigir que el
tributo escé contemplado cn la ley, sino que es necesario que el texto constitucional
prevea que sólo por ley pue de establecerse tanto el hecho generador, como la base
imponible, el su jeto pasivo y los demás elementos configuradores de la relación
jurídico
VI. RÉGIMEN TRIBUTARIO
Aún cuando la mayor parte de los conceptos, instituciones y princi pios que conscituyen
la especialidad del Derecho Tributario y que apare cían en la Constitución del 61,
fueron asumidos por la vigente; sin em bargo, hay algunos que presentan innovación y
otros que lamentable mente fueron omitidos. Entre las primeras disposiciones citadas,
esto es, las que trajeron innovación en sentido positivo, se observa una mejor ela
boración del principio de la generalidad del tribuco o el principio de con tribuir con las
cargas públicas en el artículo 133196, en el cual, se hace ex presa mención a la
clásica división tripartica del tributo en impuestos, ta sas y contribuciones especiales.
Este principio de la generalidad, garante de la efectiva recaudación y percepción del
ingreso público, encuentra en la disposición en el artícu lo 317 ejusdem, sus límites
principales en las inscicuciones eximentes o atenuantes del pago de la obligación
tributaria (cxenciones, exoneracio nes y otros beneficios fiscales), atendiendo a que el
fundamental princi pio de la legalidad tributaria, debe estar previsto en la ley,
Igualmente, han sido recogidos los principios de progresividad y capacidad contri 195
Cfr. Casos como el de Andrés Velásquez del 16 de diciembre de 1991; Manuel
Oquendo Rojas del 31 de octubre de 1995. 196 Constituta el artículo 56 de la
Constitución de 1961.
-
197 Que equivalia 223 de la Constitución de 1961. 198 Articulos 224, 225, y 226 de la
Constitución de 1961. 199 Léase desde el Código Orgánico Tributario de 1982 (vigente
desde el 31 de enero de
1983), pasando a través de sus sucesivas reformas en 1992 y 1994 (texto vigente).
298
299
tributaria. Esta proposición se hace imprescindible en materias como la aduanera y la
municipal, en las cuales la mayoría de los problemas some tidos al control
jurisdiccional, en una u otra forma, están vinculados con la ausencia de una expresa
disposición que tipifique los elementos antes mencionados.
Debemos señalar con relación al principio de legalidad tributaria, que hay una
apreciable diferencia entre el texto aprobado por la Asamblea Nacional Conscituyente y
sometido a referendo, y el publicado en la Ga ceta Oficial No 36.860, del 30 de
diciembre de 1999. El texto del arti culo 317, tal y como fue aprobado por la Asamblea
Nacional Constitu yente y fuera sometido a consulta popular, al referirse a las
exenciones y otros beneficios fiscales, estima que no podía establecerse sino “... por
la ley que cree el tributo correspondiente”. La infortunada versión de la nor ma, que fue
corregida posteriormente, habría hecho demasiado rígida la concesión de beneficios
fiscales e implicado la desaparición, por ejemplo, de los puertos libres y zonas francas.
El nuevo texto publicado en la Ga ceta Oficial de marzo de 2000, aludca cualquier ley,
lo cual si bien desde el punto de vista técnico resulta más adecuado, es una
modificación de la norma original que fuera aprobada mediante referendo.
No puede menos que recibirse con beneplácito, la inclusión de una dis posición sobre
la prohibición de los impuestos confiscatorios. Al efecto, deben recordarse importantes
decisiones que abogaron por la no confisca toriedad, tales como el caso Lux de
Venezuela del 11 de noviembre de 1995 y, asimismo, las opiniones disidentes en los
casos: Cámara de Comercio del Estado de Táchira, del 16 de julio de 1996; e Idosa,
del 29 de mayo de 1997, que si bien son votos salvados, sin embargo revelan la
orientación doctrinaria en tal sencido. Con la inclusión de la no confiscatoriedad, no
habrá excusa para que los órganos jurisdiccionales pucdan rechazar el im puesto
confiscatorio, pero persiste el problema de la determinación cuan citativa por parte del
Juez de cuándo un tributo es o no es confiscatorio.
No puede menos que objecarse la inclusión del artículo 317, con res pecto al
establecimiento de sanciones penales en caso de evasión fiscal. Si bien la evasión
fiscal debe ser perseguida, no debe ser razón para incluir una previsión que hace
resaltar el espíritu represivo en materia fiscal, ten dencia que encuentra su apogco en
la Disposición Transitoria Quinta, en la cual se fijan una serie de orientaciones para la
reforma del Código Or gánico Tributario 200, algunas de las cuales están en
contradicción con los derechos y garantías que la propia Constitución consagra.
La Constitución del 99 manticne, por otra parte, la necesidad de una vacatio legispara
las leyes tributarias, el cual, ante la ausencia de previsión expresa, debe entenderse de
sesenta (60) días continuos, tal como lo dis ponía igualmente la Constitución de 1961.
Esca norma que rige la vali dez temporal de los tributos, no limita las facultades
extraordinarias que le sean otorgados al Ejecutivo Nacional, a través de la ley
habilicante, para dicrar decretos con fuerza y rango de ley. En efecto, la regla relativa a
la poscergación de la vigencia de las leyes tributarias, que escablezcano modifiquen
tributos, aparece consagrada con mayor amplitud. La nor ma está redactada en el
sentido siguiente: “Toda ley tributaria fijará su lap so de entrada en vigencia. En
ausencia del mismo se extenderá fijado en se senta días continuos". Ahora bien, ha
sido agregado un nuevo dispositivo cuyo sentido se contradice con el texto transcrito ya
que se establece que: "Esta disposición no limita las facultades extraordinarias que
acuerde el Eje cutivo Nacional en el casos previstos por esta Constitución". En efecto,
ade más de la mala redacción (porque es obvio que las facultades extraordi narias no
las acuerda el Ejecucivo, sino quelcson acordadas), cstá la cons catación de que las
facultades extraordinarias para dictar decretos-leyes en cualquier materia son
amplísimas, en razón de los cual, si se quiere elu dir el lapso, bastaría escablecerlo
expresamente mediante decreto.
En cuanto a la Administración Tributaria Nacional, se señala en el ar

1. La interpretación escricta de las leyes y normas tributarias, atendiendo al fin de las

mismas ya su significación económica.con ciobjeto de eliminar ambigüedades. 2. La
eliminación de excepciones al principio de no retroactividad de la ley. 3. Ampliar el
concepro de renta presunta con el objeto de dotar con mejores ins trumentos a la
administración tributaria. 4. Eliminar la prescripción legal para delitos tributarios graves,
los cuales deben ser ripificados en el Código Orgánico Tributario. 5. La ampliación de
las penas contra los asesores o asesoras, bufetes de abogados o de abogadas,
auditores externos o auditoras externas y otros u otras profesionales que actúen en
complicidad para cometer delitos tributarios, incluyendo períodos de inhabilitación en el
ejercicio de la profesión. 6. La ampliación de las penas y la severidad de las sanciones
contra delitos de eva sión fiscal, aumentando los períodos de prescripción. 7. La
revisión de atenuantes y agravantes de las sanciones para hacerlas más estrictas. 8.
La ampliación de las facultades de la administración tributaria en materia de
fiscalización. 9. El incremento del interés moratorio para disuadir la evasión fiscal. 10.
La extensión del principio de solidaridad, para permitir que los directores o di rectoras y
asesores o asesoras respondan con sus bienes en caso de convalidar deli tos
tributarios. 11. La introducción de procedimientos administrativos "más expediros".
200 Disposición Transitoria Quinta: "Enci término no mayor de un año, a partir de la
entrada en vigencia de esta Constitución, la Asamblea Nacional dictará una refor ma
del Código Orgínico Tributario que escablezca, entre otros aspectos:

300
301
de establecer el carácter no confiscatorio del tribuco. En las sentencias ci tadas de la
antigua Corte Suprema de Justicia, la misina se pronunció so bre la materia en el
campo de las patentes de industria y comercio, ope rando contra la tendencia de los
legisladores municipales de elevar enor memente las alícuotas, a través de los cuales
el mismo se determina. Se consideraba al efecto, como confiscatorio el impuesto que
pesa en forma cal sobre el contribuyente, que dificulta el ejercicio de la concreta activi
dad productiva sobre la cual recae.
Por lo que atañe al principio ya contenido en el artículo 225 de la Cons citución del 61,
de que no podrán establecerse obligaciones tributarias pagaderas en servicios
personales, ha sido recogido en el primera parte del artículo 317. En la misma
disposición citada, se prevé la sanción pe nal sin perjuicio de otras cuando existe
evasión fiscal y asimismo, la du plicación de la pena en el caso de que la misma sea
comecida por un fun cionario público.
La máxima aucoridad tribucaria nacional, por disposición expresa del último aparte
antes aludido, será designado por el Presidente de la Re pública.
tículo 317 de la constitución que: "... gozará de autonomia técnica, fun cional y
financiera de acuerdo con lo aprobado por la Asamblea Nacional y su máxima
autoridad será designada por el Presidente de la República, de conformidad con las
normas previstas en la ley"
Al respecto, debe señalarse que la disposición transcrita parcialmente recoge los
esfuerzos que, al menos tcóricamente, se han venido haciendo desde principios de la
década del noventa para dotar a la Administración Tributaria de autonomía y de un
carácter técnico profesionalizado. Estos esfuerzos se tradujeron en la creación del
Servicio Integrado de Adminis tración Tributaria, pero hay que decir que con el correr
de los años, la idea original se ha venido desnaturalizando, y se ha caído en la
tendencia a la politización, traicionando su intención de tecnificación del organismo.
No puede menos que comentarse que, cl último aparte el artículo 317 le acuerda a la
Administración Tributaria autonomía técnica, funcional y financiera. Indudablemente
que es la primera vez que el constituyente utiliza el calificativo de autonomía "técnica",
lo cual plantea la duda de la extensión de su significado. ¿Es la posibilidad de cambiar
las modalida des de las exenciones que maneja?. Indudablemente que se nos escarla
razón por la cual el constituyence invocó tal criterio en este campo..
A partir del análisis global de las disposiciones que el constituyente de 1999 dedicó al
sistema tributario, se observa en general la falta de esfuerzo hacia la evolución
dogmácica de las normas constitucionales vigentes de contenido tributario, que resalta
ante el exceso detallisca -casi reglamen tario-existente en otras materias que
resultaron más atractivas para los intereses políticos y sociales de quienes actuaron
directamente en el pro ceso constituyente. En definitiva, se desperdició una importante
opor tunidad para erigir unas bases mucho más sólidas que permitiesen la evo lución y
consolidación del sistema tributario.
El artículo 316, establece el principio fundamental del sistema tribu tario con una
redacción idéntica a la del artículo 223 de la Constitución del 61, pero con el añadido
de que el sustento de la aplicación de tales principios, se encuentra en la existencia de
un sistema cficiente para la re caudación de los tributos.
Los principios a los cuales se alude son los siguicntes: 1° La justa dis tribución de las
cargas públicas; 2o La determinación de la capacidad eco nómica del contribuyente en
la distribución de las cargas fiscales; 3o La aplicación del principio de progresividad del
tributo; 4° La protección de la economía nacional y elevación del nivel de vida de la
población.
El artículo 317, por su parte, establece el principio de legalidad de los impuestos,
tasas y contribuciones, así como de las exenciones, rebajas o incentivos fiscales. Ya
hemos señalado el mérito especial de esta norma
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VII. RÉGIMEN MONETARIO
Los artículos 318 al 319 están dedicados al Banco Central de Venc zuela, es decir, que
el mismo se incorpora a la esfera de los organismos constitucionales. En efecto, la
mencionada entidad financicra no apare cía regulada sino por su ley, y no era
enunciada entre las estructuras do tadas de autonomía funcional.
El Banco Central de Venezucla se proyecta como un organismo desti nado a lograr la
estabilidad de precios y preservar el valor interno y ex terno de la unidad monetaria que
es el bolívar. Derivado de lo anterior, se determinan las siguientes funciones
específicas: 1o Formular y ejecu tar la política monetaria; 2° Participar en el diseño de
la política cambiar ria y proceder a su cjecución; 3° Regular la moneda; 4° fijar el
crédito y las tasas de interés y; 5° Administrar las reservas internacionales.
El artículo 319 establece los controles que recaen sobre el Banco Cen tral de
Venczuela: 1° Rendir cuenta de las actuaciones inetas y resultados de sus políticas a la
Administración; 2° Rendirinformes periódicos sobre el rendimiento de las variables
macroeconómicas; 3° Rendir informes so bre los asuntos que se le soliciten, incluyendo
los análisis que requieran de su evaluación; 4° Sujetarse al control posterior del
Contraloría Gene ral de la República201; 5° Sujetarse a la inspección y v igilancia de la
Su 201 Esta sujeción de control” frente al órgano contralor del Estado, pareciera un
exce
so dentro del texto, dada la naturaleza constitucional de dicho órgano (incluso ya
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perintendencia de Bancos (organismo público de supervisión bancaria) el cual remitirá
a la Asamblea Nacional el informe que realice; 6° El pre supuesto de gascos operativo
del Banco Central de Venezuela requerirá la aprobación de la Asamblea Nacional; las
cuentas y balances del Banco Central de Venezuela serán objeto de auditoria externa.
La norma prevé que, en el caso de que se instituya una moneda común en el marco de
la integración comunitaria, podrá adoptarse la moneda que se haya dis puesto por la
República. Es decir, quc autoriza consticucionalmente al sistema para asumir la
moneda común o única en el marco de un proce so de integración, siempre y cuando
medic un tratado suscrito por la Re pública. Sin embargo, no puede dejar de anotarse
que, el artículo 153 se ñala que las normas "que se adopten en el marco de los
acuerdos de inte gración, serán acordadas como parte integrante del ordenamiento
legal vigence". La observación la hacemos por cuanto, si cxiste un acuerdo de
integración que prevea la moneda única, no sería necesario, según el mis mo texto
constitucional, tratado alguno.
El Banco Central de Venczuela es definido como una persona jurídi ca de Derecho
Público con autonomía para la formulación de las políti cas de su competencia; pero
deberá serlo en coordinación con la política económica general, para alcanzar los
objetivos superiores del Estado. En todo caso, dicha política económica, aunque
mencionada someramente en el texto constitucional, no deberá desatender lo que en
las más mo dernas tendencias neoliberalistas en Latinoamérica han denominado como
la "técnica de premiación" del ciudadano que efectivamente contri buye al gasto público
y el castigo hacia la tendencia tergiversada y buro crática del mencionado gasto
público. Esa "técnica de premiación"neoli beral aboga esencialmente por el recorte del
gasto público, versus el in cremento de los ingresos financieros (y dentro de ellos, el
monetario).
de Finanzas contribuyan a la armonización de las políticas fiscales202, a fin de facilitar
el logro de los objetivos macroeconómicos. Indica la nor ma, que en el ejercicio de tales
funciones el Banco Central de Venezuela no estará subordinado a directivas del Poder
Ejecutivo, ni podrá conva lidar políticas fiscales deficitarias. La actuación del Banco
Central de Ve nezuela y del Ejecutivo aparecerá coordinada a través de un acuerdo
anual de políticas, en el cual deberán fijarse: a. Los objccivos finales de creci miento; b.
Las repercusiones finales del crecimiento; c. El balance exter no y la determinación de
la inflación probable; d. Todo lo concerniente a la política fiscal y monecaria, y; e. Los
niveles de las variables interme dias e instrumentales, requeridas para alcanzar los
objetivos finales.
El acuerdo deberá ser suscrito por el Presidente del Banco Central de Venezuela y el
citular del Ministerio de Finanzas, y se hará del conoci miento público en el momento
de la aprobación del presupuesto por la Asamblea Nacional.
El artículo 321 prevé el escablecimiento de un Fondo de Estabilización
Macroeconómico, destinado a garantizar la estabilidad de los gastos del Estado en los
niveles municipales, nacionales y estadales, ante las fluc tuaciones de los ingresos
ordinarios. Se señala que las reglas del funcio namiento del fondo serán la eficiencia,
equidad y no discriminación en tre las entidades públicas que le aporten recursos. Esce
fondo ya ha sido creado legalmente, en razón de lo cual se le está dando vida
constitucio nal a una figura que se encuentra ya operando.
Podemos llegar a la conclusión de que ha sido reconocida la autono mía del Banco
Central de Venezuela, pero debidamente controlada a tra vés de sistemas inhibidores y
establecedores de responsabilidades. Esta autonomía se encuentra no solamente
afectado por lo antes señalado, sino por la posibilidad de la remoción del directorio del
Banco Central de Venezuela por el incumplimiento de las metas y objetivos. Es así
como el artículo 319 establece que de no cumplirse con las metas previstas sin causa
justificada, ello producirá la remoción del directorio y la aplicación de sanciones
administrativas.
Como crítica esencial de la lectura de estas disposiciones constitucio nales, no puede
dejar de observarse la apresurada redacción de las dispo siciones relativas al Sistema
Socioeconómico, más aún desde una óptica histórico-racional y sociológica, la
evolución del Estado Venezolano, des
VIII. RÉGIMEN MACROECONÓMICO
La Sección Cuarta del Capítulo II de la Constitución, no tenía por qué separarse de la
Sección Tercera porcuanto en ella se alude, fundamental mente, a la función del Banco
Central de Venezuela.
Podía haberse dejado a la esfera de dicho organismo la promoción y defensa de la
estabilidad económica, señalando a los otros entes que co adyuvaran en dicha tarea.
En la forma en que quedó establecido, se pre vé que el Banco Central de Venezuela
conjuntamente con el Ministerio

desde el texto de 1961), y las funciones inherentes a su creación y existencia den cro
de los órganos que tradicionalmente han conformado la Administración Pú blica
Centralizada.
202 La ucilización de la frase "politicas fiscales" resulta en este caso limitativa, si se en
tiende que el Régimen Macroeconómico del Estado va más allá de las solas políti cas
fiscales, como ocurre, por ejeniplo, con las políticas financieras (que compren den
aquellas no sólo de indole fiscal, sino presupuestarias, de crédito público, deu da
pública, gasto público y monecarias).
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de hace más de treinta (30) años, ha contado con una amplia experiencia que le
ordenaba advertir constitucionalmente la existencia del fenómeno inflacionario como
uno de los más regresivos dentro de las cargas que, eco nómicamente, es llamado a
soportar el ciudadano dentro del mercado o sistema económico venezolano, el
escancamiento de la dinámica y polí cicas macroeconómicas, el reconocimiento de
una adecuada existencia y aplicación de un sistema financiero y tributario armonizados,
la especial atención de siscemas de compensación, beneficios y protección del mer
cado internacional y de las operaciones crediticias desde y hacia nuestro país. De allí
que, debe lamencarse el olvido de la doctrina -nacional y ex tranjera, administrativa y
judicial- que fue ignorada por quienes tuvieron en sus manos la delicadísima
elaboración de este Capítulo XIII en la Cons citución del '99. En efecto, nuestra escasa
experiencia y vivencias como Estado y como sociedad, podrían justificar la escasez
normativa del texto del '61, no así en el texto de '99, durante la llegada del nuevo
milenio.
CAPÍTULO XIV La Seguridad de la Nación

Sumario
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I. Principios generales. II. El régimen de las armas de guerra y la reserva
por motivos de seguridad III. De la Fuerza Armada Nacional IV. De los Órganos de
Seguridad Ciudadana
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