Documento N° 16

Los retos de los PDET en la

renovación del campo: el caso de
Ciénaga, Magdalena.

Yiseth Irreño Quijano

Los retos del PDET en la renovación del campo. El
caso de Ciénaga, Magdalena

Yiseth Irreño Quijano*

Octubre de 2018

Índice

1. Caso Ciénaga, Magdalena 5

2. Bibliografı́a 8

* Politóloga con énfasis en Gobierno y Polı́ticas Públicas de la Universidad del Norte. Contacto: yi-

rreno@uninorte.edu.co

1
 Colombia afrontó durante algo más de medio siglo un conflicto interno arma-
do con la ahora desmovilizada guerrilla de las FARC. A causa de este conflicto, y otros
factores, el estado colombiano ha tenido dificultades para ejercer soberanı́a en todo el terri-
torio colombiano, especialmente en aquellos territorios rurales que han sido escenarios de
violencia1 . Debido a esta presencia diferenciada del estado, como lo denomina González
(2003), estos territorios han enfrentado diferentes problemáticas en cuanto a la prestación
de servicios públicos, desarrollo institucional y productivo.

Por ello, lo rural cobró un papel importante en el proceso de negociación entre

el gobierno del expresidente Santos y las FARC. Y, de los seis puntos sobre los que ne-
gociaron las dos partes, el primero está enfocado al campo y plantea hacer una reforma
rural integral (RRI). La RRI2 reconociendo los diferentes problemas sociales, económicos,
étnicos, de desarrollo que presenta el campo colombiano, se propone hacer una transfor-
mación estructural del campo. Que implique: promover la participación; llevar desarrollo
socio económico; proveer bienes y servicios públicos como agua, electricidad, salud, edu-
cación en los territorio; dar igualdad de oportunidades a hombre y mujeres, garantizar la
seguridad alimentaria; y reconocer los derechos de las diferentes comunidades étnicas que
habitan el territorio (Acuerdos de Paz, 2016).

Para lograr esos fines, la RRI plantea priorizar los territorios más afectados por
el conflicto, la miseria y el abandono, y ejecutar una serie de proyectos a través de unos
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial3 , que deberán:

Tener un enfoque territorial, diferencial y de género que implica reconocer y tener en cuen-
ta las necesidades, caracterı́sticas y particularidades económicas, culturales y sociales de los territo-
rios, de las mujeres en todo su ciclo vital, de las comunidades rurales y de grupos en condiciones de
vulnerabilidad, garantizando la sostenibilidad socio-ambiental. (Acuerdo de paz, p.11, 2016)

Estos PDTs, según el alto comisionado para la paz (S.F.), son el instrumento de
planificación que orienta las acciones de las administraciones departamentales, distritales
y municipales durante un perı́odo de gobierno que está contemplado en el decreto 893 de
2017. Por medio de ese decreto se definen las zonas priorizadas con PDETs, se establecen
los Planes de Acción para la Trasformación Regional en que se fundan los PDETs, se re-
glamenta la participación de la ciudadanı́a en la formulación los planes y programas, y se
vinculan los PDETs con el Plan Nacional de Desarrollo.

La definición de las zonas priorizadas se hizo a partir de los siguientes criterios:

- los niveles de pobreza, en particular de pobreza extrema y necesidades básicas

insatisfechas, - el grado de afectación derivado del conflicto, - la debilidad de la institucio-
nalidad administrativa y de la capacidad de gestión, - la presencia de cultivos de uso ilı́cito
y de otras economı́as ilegı́timas (decreto 893 de 2017, p. 9).

Con base a eso criterios se delimitaron 170 municipios a intervenir, de los cuales
se agruparon en 16 subregiones, cada subregión tendrá un PDET, es decir se expedirán 16
PEDTs en Colombia.

Tabla 1. Las 16 subregiones PDETs

1 Autores como Fernán González han trabajado ampliamente este tema, hay dos artı́culos de este autor que

pueden ser revisados para mayor información “¿colapso parcial o presencia diferenciada del Estado en Colom-
bia?: una mirada desde la historia” “Gobernabilidades hibridas, institucionalidad democrática y paz territorial”
2 A partir de ahora se llamara ası́ a la Reforma Rural Integral.
3 Apartir de ahora PDTs

2
 Subregión
Alto Patía-Norte del Cauca
Arauca
Bajo cauca y nordeste antioqueño
Catatumbo
Choco
Cuenca del Caguán y piedemonte caqueteño
Macarena-Guaviare
Montes de maría
Pacífico medio
Pacífico y frontera nariñese
Putumayo
Sierra Nevada de Perijá
Sur de Bolívar
Sur de Córdoba
Sur del Tolima
Urabá antioqueño

Fuente: Decreto 893 del 28 de mayo de 2017, pp. 12-16

Para liderar los PDETs, se creó la Agencia para la Renovación del Territorio, quien
es la encargada de coordinar la intervención del gobierno nacional (Garcı́a, P., Irreño, Y.,
Gutiérrez, A. 2018). En cuanto a su formulación, se planteó que en los 170 municipios prio-
rizados se trabajarı́a en tres niveles, una construcción de proyectos de abajo hacia arriba:
en el veredal, municipal y regional. Alrededor de ocho pilares: 1. Ordenamiento social de
la propiedad rural y uso del suelo. 2 Reactivación económica y producción agropecuaria.
3 Educación rural. 4 Vivienda, agua potable y saneamiento. 5 Salud rural. 6 Derecho a la
alimentación. 7 Reconciliación, convivencia y paz. 8 Infraestructura y adecuación de tie-
rras. Estos pilares corresponden a los temas de trabajo que se darán en las mesas en los tres
niveles.

En este orden de ideas, primero se realizarán un conjunto de preasambleas vere-

dales, cuyo número de participantes dependerá de las caracterı́sticas de los territorios. De
ellas, se derivarán pactos veredales (un conjunto de propuestas para los ocho pilares) que
serán llevados al momento municipal, para ser deliberada por todos los representantes de
los núcleos veredales y priorizar las iniciativas planteadas. Por último, en el nivel regional,
se formularán los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR). (Garcı́a, P.,
Irreño, Y., Gutiérrez, A. 2018, p.5)

Tabla 2. Fases/niveles de construcción de los PDETs

3
 Fase/nivel Eventos de la fase/nivel Resultados de la
fase/nivel

Veredal  Alistamiento Pacto Comunitario para

 Preasamblea. la Transformación
Regional (PCTR)
 Grupo Motor.
 Asamblea
Municipal  Encuentro de Diálogos Pacto Municipal para la
Preparatorios. Transformación Regional
(PMTR)
 Precomisión Municipal.
 Comisión Municipal.
Regional  Encuentro de Diálogos Plan de Acción para la
Preparatorios. Transformación Regional
(PATR)
 Precomisiones (Mesas de
trabajo por Pilar)
 Comisión Subregional.
 Encuentro de Secretaría
Técnica para la redacción y
formalización de PATR.

Fuente: Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial- MOE, 2018

En esos tres niveles de desarrollo de los PDETs, se busca fomentar la participa-

ción ciudadana y los liderazgos sociales. Ya que, quienes expusieron las problemáticas de
sus municipios y plantearon iniciativas a dichas problemáticas4 , fueron las mismas comu-
nidades. Sin embargo, los proyectos que surjan de la comunidad serán luego revisados
por personal técnico en la fase subregional5 , que dará la viabilidad de los mismos. Bajo
esta lógica, los PDETs se consideran un instrumento de planeación participativa, ya que
“Combina, por tanto, ingredientes técnicos y sociopolı́ticos. Los primeros son necesarios
para construir una lectura del entorno fundamentada en la realidad, es decir, que revele
sus reales componentes y sus relaciones en términos de problemas y potencialidades. Los
segundos aluden a la dinámica de construcción de acuerdos colectivos a partir de identi-
dades, discursos, intereses y proyectos diversos” (Velásquez, F., González, E. 2003. P. 25).

Por todo lo que representan los PDETs en temas de participación, planificación

del territorio, construcción de paz territorial, aporte al desarrollo del campo, y demás fines
que se plantea alcanzar. Supone de principio una apuesta del Estado colombiano, por lle-
var oferta institucional a aquellos territorios rurales, que a causa del conflicto no la habı́an
tenido antes. Además, que por primera vez el estado colombiano se propone crear una
visión del territorio a partir de la deliberación y la concertación de la comunidad. Sin em-
bargo, los PDETs deben afrontar varios retos para poder alcanzar los fines que se propone
4 Es de relevancia recordar que esas problemáticas e iniciativas que se plantean se hacen alrededor de los ochos

pilares mencionados anteriormente.

5 Como se puede observar en la tabla N.2

4
desde el decreto y desde la RRI.

Desde el equipo del centro de pensamiento UNCaribe, se ha venido haciendo

seguimiento al desarrollo y elaboración del PDET de Ciénaga Magdalena, que hace parte
de la subregión de Sierra Nevada-Perijá, y ahı́ se han encontrado varios retos que debe
afrontar el PDET para lograr la renovación del campo.

1. Caso Ciénaga, Magdalena

El municipio de Ciénaga pertenece a la subregión norte del departamento del

Magdalena. Administrativamente está dividido en la cabecera y seis corregimientos: Cor-
dobita, Sevillano, Palmor, San Pedro de la Sierra, la Isabel y Siberia. (Plan de Ordenamiento
Territorial, 2001-2010. P. 117) corregimientos cuyas veredas en su gran mayorı́a se encuen-
tran localizadas en la Sierra Nevada.

Para llevar a cabo la primera fase del PDET, la que corresponde al nivel veredal,
la Agencia para la Renovación del Territorio (ART) dividió la zona rural del municipio en
los siguientes grupos veredales: Siberia, Los Moros, Sierra Morena, San Pedro, Palmor y
Ciénaga. En cada uno de esos núcleos veredales se realizaron las preasambleas. Estas con-
sistieron en un encuentro donde el equipo de la ART6 le explico a la comunidad, la razón
por la cual fueron convocados a ese encuentro veredal, en qué consisten los PDETs, cuáles
eran los objetivo y la metodologı́a de trabajo. Es de importancia anotar que dicha convoca-
toria se hizo principalmente a través de las juntas de acción comunal de las veredas.

Posterior a ese primer momento, que tardaba alrededor de una hora y media, se
pasaba a trabajar en las mesas. Cada mesa de trabajo correspondı́a a un pilar, para un total
de ocho mesas. En ellas se pretendı́a que la comunidad expusiera cuales eran las oportu-
nidades de su vereda, cuáles eran las problemáticas y cuáles podrı́an ser unas iniciativas
para solucionar esas problemáticas. Las oportunidades hacı́an referencia a todos los fac-
tores positivos de la vereda, una problemática a los inconvenientes que se presentan en la
vereda, y una iniciativa consistı́a en proponer una solución a dicha problemática. Por ejem-
plo, una oportunidad del pilar de educación rural era que en la vereda tenı́a una escuela;
la problemática hacı́a referencia a la poca asistencia de los profesores, quienes debido a las
distancia entre la zona rural y el casco urbano no iban constantemente a dar las clases; y la
iniciativa que se planteo fue que se nombraron profesores de la zona rural de Ciénaga.

Al culminar el trabajo en las mesas, cada una presentaba una cartelera donde se
exponı́an las oportunidades, problemáticas e iniciativas, correspondiente a cada pilar. La
preasamblea se finalizaba con el pacto veredal y la selección de un representante y un
suplente7 de cada pilar, para que asistiera al segundo nivel de elaboración del PDET que
era el municipal.

Al llegar al segundo nivel, la fase municipal, se reunieron todos los representan-

tes de los núcleos veredales. Se trabajó bajo la misma metodologı́a del nivel veredal, es
decir entorno a las oportunidades, problemáticas e iniciativas para los ocho pilares. con el
agregado, que al dar las iniciativas los asistentes debı́an dar un aproximado de los bene-
ficiarios de ellas, la zona geográfica donde se desarrolları́a y priorizarlo en un tiempo de
corto, mediano y largo plazo.

Entendiendo que un corto plazo era de dos años, un mediano plazo de dos a cin-
6 Agencia para la Renovación del Territorio, a partir de ahora ART
7 El papel del suplente era remplazar al representante en caso que este no pudiera asistir al nivel municipal.

5
co años y un largo plazo de cinco a diez años. Las iniciativas que debı́an darse en el corto
plazo eran las más urgentes para las veredas, y las de un largo plazo las menos urgentes.
La fase municipal duro dos dı́as, fue un trabajo extenso tanto para los participantes como
para el equipo de la ART. Y, culminó con un pacto municipal. Hasta la fecha de la publi-
cación de este documento no se ha dado la tercera fase del PEDT que corresponde al nivel
subregional.

Tabla 3.Plazos de las iniciativas

Plazo Años

Corto De 1 a 2 años

Mediano De 2 a 5 años

Largo De 5 a 10 años

Como se mencionó, lo PDETs deben tener un enfoque diferencial e incluir a todas

las comunidades étnicas, afro e indı́genas que habiten el territorio. Razón por la cual, se
realizaron espacios autónomos con grupos étnicos y grupos indı́genas. Quienes debı́an
aportar a la construcción del territorio y la renovación del campo desde sus visiones y
culturas. El equipo del centro de pensamiento de UNCaribe asistió al espacio autónomo
con comunidades étnicas, a este asistieron comunidades afro de ciénaga magdalena, que
trabajaron ya no alrededor de los ocho pilares mencionados, sino alrededor de estos ocho
pilares, que están planteados en el capı́tulo II del decreto 893 de 2017, pero con la misma
dinámica de oportunidades, problemáticas e iniciativas, utilizadas en las preasambleas:

- Autonomı́a, Gobierno propio y espiritualidad. - Fortalecimiento territorial, per-

vivencia cultural, ambiental y de la biodiversidad. - Sistemas propios de los pueblos, co-
munidades y grupos étnicos. - Infraestructura, visiones propias de desarrollo, procesos de
economı́a propia y agropecuaria. - Mujer, familia y generación. - Medidas para proteger
la intangibilidad de los territorios indı́genas de los pueblos en aislamiento voluntario o en
contacto inicial. - Medidas para proteger la intangibilidad del patrimonio cultural del Pue-
blo Rrom o Gitano. - Las demás que sean requeridas y priorizadas para el desarrollo de los
pueblos, comunidades y grupos étnicos.

Lo que el equipo UNCaribe pudo observar a lo largo de este proceso. Es que si

bien los PDETs en términos de participación ciudadana representan un logro, ya que, por
primera vez se convoca a la ciudadanı́a para construir una visión del territorio en conjunto
con el Estado y, a partir de la deliberación entre todos los grupos que habiten el territorio.
Además, es la misma ciudadanı́a quien hace el diagnostico de su territorio a partir de las
oportunidades y problemáticas y brinda soluciones a través de las iniciativas.

6
 Estos a su vez representan retos para las comunidades mismas, al equipo de la
ART y a las administraciones locales. A la comunidad porque debe llegar a concertar una
visión del territorio en conjunto con las visiones de todo las comunidades que habitan el
territorio. En el caso de ciénaga, campesino, indı́genas, comunidades afro, empresarios,
mineros, gremios económicos deben concertar cual es la visión del territorio que quieren
a diez años. Es de importancia anotar que la visión, por ejemplo, del uso de la tierra de
un campesino es muy diferente a la de un indı́gena. Dado a que mientras el primero ve la
tierra como medio de producción y a la cual puede explotar para extraer recurso, el otro
la ve más como un lugar para proteger y cuidar. Entonces, se tienen visiones del territorio
muy diferentes, y ahı́ está el reto ¿sobre qué se puede transar y sobre qué no?

Por otro lado, la comunidad también tendrá que aceptar que no todas las inicia-
tivas que propongan podrán convertirse en proyectos. Puesto que Ciénaga, por tener gran
parte de su territorio rural en la Sierra Nevada, hay muchas restricciones jurı́dicas al mo-
mento de obtener las licencias ambientales para construir. Pues hay lugares que son zonas
de reservas y sobre los cuales no se podrán elaborar los proyectos productivos o de infra-
estructura. Acá entra el equipo de la ART, ellos deberán contar con personal capacitado
que oriente por una parte la participación ciudadana y por otra la materialización de estas
iniciativas en proyectos.

Hasta el momento, en los niveles del PDET que se han desarrollado, no ha habido
una presencia de personal técnico. Y este es otro de los retos que debe asumir el equipo
de la ART, como lo expone Rodrı́guez (2018), si bien la participación ciudadana en esto
espacios es relevante, pues ellos más que nadie conocen las problemáticas de su territorio,
se hace necesario que haya el acompañamiento de personal técnico para robustecer estas
iniciativas, y mejorar la calidad de la participación. Dado que no puede dejarse de lado la
calidad de la participación, y menos en estos espacios donde se van a desplegar una serie
de proyectos que beneficiaran a la comunidad y buscan la renovación del campo.

El otro punto a abordar en los PDETs, es que si ellos son un instrumento de plani-
ficación del territorio ¿Bajo qué mecanismo de planeación van a ser vinculados? Si bien en
los acuerdos de paz (2016) se plantea que los PDETs quedan vinculados al Plan Nacional,
queda la duda de cómo van a ser articulados al nivel local. Si se vincularan a los Planes de
Ordenamiento Territorial (POT) a los Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT) o a los
Planes Básicos de Ordenamiento Territorial (PBOT) o a los planes de desarrollo municipal.

Entonces, lo que se observó en el caso de Ciénaga Magdalena, es que el PEDT

debe afrontar varios retos:

1) Debe lograr una concertación de la visión del territorio entre las diferentes co-
munidades que habitan el territorio.

2) Orientar la participación ciudadana en aras de mejorar la calidad de esta, para

eso necesitará la incorporación de personal técnico que oriente las iniciativas planteadas
por las comunidades.

3) Vincular el PDET a algún mecanismo de planificación municipal.

Para ası́ poder cumplir los objetivos que desde los acuerdos de paz, con la RRI, y
generar la renovación del campo.

7
2. Bibliografı́a

Garcı́a, P., Irreño, Y., Gutiérrez, A. (2018). La renovación del territorio: los Planes
de Desarrollo con enfoque territorial y la planeación local. Barranquilla: UNCaribe, Uni-
versidad del Norte.

González, F. E. (2003). ¿Colapso parcial o presencia diferenciada del Estado en

Colombia?: Una mirada desde la historia. Colombia internacional, (58), 124-158.

Velásquez, F., González, E. (2003). ¿ Qué ha pasado con la participación ciudadana

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Alto comisionado para la paz. El plan de desarrollo de tu municipio, ¿construye

paz? ¿ya lo viste?. Recuperado de http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/Docume
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MOE (2018) Programas de desarrollo con enfoque territorial, primer informe de

observación. Recuperado de https://moe.org.co/primer-informe-programas-de-desarrollo-
con-enfoque-territorial/

Rodriguez, A., (2018). Los retos del PDET en el caribe. La silla vacı́a. Recupera-
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Decreto 893 (2017). Presidencia de la república de Colombia. Recuperado de http:/

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Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz esta-
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