http://www.tirantonline.

com

Documento TOL5.819.650

Doctrina
Título: El procedimiento administrativo sancionador. 6ª edición, actualizada a la nueva regulación
del Procedimiento Administrativo Sancionador (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común) y de la Potestad Sancionadora de la Administración (Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), entrada en vigor el 2 de octubre de 2016
Fecha: 09/2016
Coordinadores: José Garberí Llobregat, Guadalupe Buitrón Ramírez

Número epígrafe: 25
Título epígrafe: La tramitación del procedimiento administrativo sancionador en la Ley 39/2015, de
1 de octubre, del procedimiento administrativo común. La prueba en el procedimiento administrativo
sancionador (artículos 77 y 78 LPAC)

TEXTO:

Capítulo IX
La prueba en el procedimiento administrativo sancionador (artículos 77 y 78 LPAC)
SUMARIO: 1. Fundamento de la actividad probatoria en el procedimiento administrativo
sancionador. A) Prueba y derecho fundamental a la presunción de inocencia del inculpado. B) El
derecho fundamental a la prueba en el procedimiento administrativo sancionador: remisión. 2.
Ámbito de la actividad probatoria en el procedimiento administrativo sancionador. 3. Desarrollo de la
actividad probatoria en el procedimiento administrativo sancionador. A) La apertura del periodo
probatorio en la fase instructora del expediente sancionador: ¿discrecionalidad u obligatoriedad? B)
La proposición de la prueba a cargo el inculpado. C) Admisión de la prueba propuesta por el
inculpado. D) Inadmisión de la prueba propuesta por el inculpado. E) El acuerdo de apertura del
periodo probatorio. F) Práctica de la prueba. a) Regulación: el artículo 78 LPAC. b) Comunicación
previa a los interesados sobre la práctica de la prueba. c) Anticipo de los gastos originados por la
práctica de la prueba. 4. Los distintos medios de prueba utilizables en el procedimiento
administrativo sancionador. A) Prueba documental. B) Prueba de confesión (o "interrogatorio de la
parte"). a) En general. b) En particular, el valor probatorio de las declaraciones de los "coimputados".
C) Inspección ocular. D) Prueba pericial. E) Prueba testifical. F) Presunciones e indicios. a)
Concepto. b) Clases de presunciones: inadmisibilidad de las presunciones legales en perjuicio del
inculpado. c) En particular, las presunciones no legales (o prueba indiciaria). d) Admisibilidad de la
prueba indiciaria en el ámbito administrativo sancionador. 5. En particular, la vinculación
administrativa a los hechos probados declarados en el proceso penal (artículo 77.4 LPAC). A) La
erradicación de la llamada doctrina de las dos verdades. B) Ámbito y requisitos de la vinculación. C)
Supuestos y efectos de la vinculación fáctica. 6. En particular, la llamada presunción de veracidad de
las actas administrativas como medio de prueba en el procedimiento administrativo sancionador
(artículo 77.5 LPAC). A) Regulación. B) Naturaleza jurídica. C) Valor probatorio: carácter iuris
tantum de la presunción de veracidad. D) Fundamento de la presunción de veracidad: la necesidad de
probar irreproducibles o difícilmente acreditables por otros medios. E) Consecuencias derivadas del
fundamento de la presunción de veracidad. a) Ratificación del contenido del acta por parte del
funcionario en la fase probatoria del procedimiento sancionador. b) Ineficacia de la presunción de
veracidad sobre hechos demostrables a través de otros diferentes medios probatorios. F) Ámbito de la
presunción de veracidad: los hechos. a) Hechos consignados en el acta con el cumplimiento de los
requisitos formales exigibles. b) Hechos directamente apreciados por el funcionario. c) Hechos
consignados en actas levantadas por funcionarios que tengan la condición de "autoridad". G)

1 / 66
Elementos excluidos del ámbito de la presunción de veracidad. a) Hechos presuntos. b)
Calificaciones jurídicas. c) Juicios de valor o apreciaciones subjetivas del funcionario. d) Informes
posteriores al acta.
1. Fundamento de la actividad probatoria en el procedimiento administrativo sancionador
A) Prueba y derecho fundamental a la presunción de inocencia del inculpado
a) Los arts. 77 y 78 LPAC disciplinan el régimen jurídico del periodo probatorio en el procedimiento
administrativo común --incluido, por supuesto, el de naturaleza sancionadora--, haciéndose eco
indirectamente en este último caso de la reiterada jurisprudencia constitucional relativa a la
observancia en dicho tipo de procedimiento administrativo de las más fundamentales garantías del
orden penal (art. 25 CE) y procesal penal (art. 24 CE).
Dichos arts. 77 y 78 LPAC (que, en verdad, introducen muy escasas innovaciones en relación con lo
previsto en los arts. 80, 81 y 137 de la derogada LRJPAC, y 17 del derogado RP) disponen lo
siguiente:
"Artículo 77. Medios y período de prueba.
1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier
medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios
establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
2. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la
naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de
prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse
cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los
interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior
a diez días.
3. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados
cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.
4. En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por resoluciones
judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos
sancionadores que substancien.
5. Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad
y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados
por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.
6. Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo
público o Entidad de derecho público, se entenderá que éste tiene carácter preceptivo.
7. Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico de la
decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la correcta evaluación
de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de resolución.
Artículo 78. Práctica de prueba.
1. La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las
actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.
2. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la
advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.
3. En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique
gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva
de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará
uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos".
b) La necesidad de que en el procedimiento administrativo sancionador tenga lugar una fase
procedimental cuyos contenidos se encuentren encaminados a conseguir la acreditación o
demostración de los hechos considerados ilícitos y de la culpabilidad del sujeto pasivo del expediente
descansa en un fundamento de índole constitucional.
La obligación que pesa sobre todos los poderes públicos relativa a la necesidad de que toda condena
o sanción impuesta por ellos respete adecuadamente el contenido esencial del derecho a la
presunción de inocencia del imputado (art. 24.2 CE) determina, a su vez, el nacimiento de una nueva
obligación administrativa, dimanante de la anterior, y que consiste en la asunción de la carga de la
prueba de la imputación por parte de los órganos acusadores, de manera tal que el sujeto pasivo
inculpado, constitucionalmente presumido inocente, no es quien tiene la obligación o la carga de
acreditar su inocencia o su falta de culpabilidad.
Es, en definitiva, la vigencia del derecho fundamental a la presunción de inocencia en este ámbito la

2 / 66
que impide la condena sin pruebas incriminatorias de la culpabilidad, pruebas que ineludiblemente
han de ser practicadas en el seno de un proceso penal o de un procedimiento administrativo
sancionador para que el ejercicio del ius puniendi, bien por los tribunales o bien por los órganos
competentes de la Administración, resulte conforme con las exigencias constitucionales.
c) Del contenido esencial del referido derecho fundamental a la presunción de inocencia ya se ha
dado cuenta páginas atrás. Sea ahora suficiente, pues, con recordar que, en el ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administración, la vigencia de aquel derecho fundamental comporta al menos las
siguientes exigencias:
1ª) En primer término, que la Administración no puede sancionar sobre la base de sus propias
convicciones subjetivas, sino únicamente en función de los resultados incriminatorios que deriven de
las pruebas practicadas en el expediente sancionador.
2ª) Que la Administración, en segundo lugar, es quien ha de asumir la carga de la prueba de los
hechos ilícitos imputados al presunto responsable y de la culpabilidad de éste; de ahí que cualquier
manifestación, normativa o no, que propicie una inversión de la carga de la prueba en perjuicio del
sujeto pasivo de un procedimiento sancionador (vgr. el intentar dotar de un valor iuris et de iure a un
informe técnico emitido por un órgano especializado de la propia Administración) ha de reputarse
contraria al derecho de aquél a la presunción de inocencia (v. STS 3ª 3ª 18.3.08).
No es constitucional ni legalmente admisible, por tanto, que al administrado inculpado se le imponga
la carga de demostrar su inocencia o su falta de culpabilidad, de forma que a la Administración le sea
dado establecer unilateralmente como probados unos hechos infractores para que haya de ser aquél
quien, si no quiere ser sancionado, deba desvirtuarlos (v. STSJ Valencia 1ª 9.2.10).
3ª) Que la acreditación de los hechos constitutivos de la infracción, en tercer lugar, no puede en
ningún caso quedar amparada en la presunción de legalidad de los actos administrativos.
B) El derecho fundamental a la prueba en el procedimiento administrativo sancionador: remisión
Pues bien, en aras al cumplimiento y efectividad de todas y cada una de las anteriores exigencias, los
arts. 77 y 78 LPAC habilitan la tramitación de un periodo probatorio en el interior de la fase
instructora del procedimiento administrativo sancionador común.
Con todo, sin embargo, y de la misma manera que, por exigencias derivadas de la observancia del
derecho a la presunción de inocencia, la Administración precisa de un periodo probatorio para
justificar el ejercicio de su potestad sancionadora, también el administrado, cuando aquélla ha
conseguido su propósito, ha de disponer de las mismas posibilidades de acreditar su falta de
culpabilidad, desvirtuando los hechos que la Administración haya conseguido acreditar.
El periodo probatorio en el procedimiento administrativo sancionador, en consecuencia, sirve tanto a
los intereses de la Administración (la cual, para desvirtuar la presunción de inocencia del inculpado,
ha de probar la culpabilidad del mismo en los hechos ilícitos) cuanto a los intereses del
administrado/sujeto pasivo del expediente sancionador (el cual puede acreditar su falta de
culpabilidad desvirtuando las pruebas que puedan incriminarle).
Tan es así que dicho administrado inculpado, en virtud de la jurisprudencia constitucional sobre
aplicación de las garantías penales y procesales penales al procedimiento administrativo sancionador,
no sólo es titular del derecho fundamental a la presunción de inocencia [arts. 24.2 CE y 53.2.b)
LPAC] sino que también lo es del derecho fundamental a utilizar todos los medios de prueba
pertinentes para su defensa (arts. 24.1 CE y 77 LPAC) (v. la jurisprudencia constitucional que se cita
en esta misma obra al hilo del análisis de dicho derecho fundamental).
Sobre todo esta problemática es muy significativa la STSJ Castilla-La Mancha 2ª 13.4.11, a cuyo
tenor:
CUARTO.- No es preciso señalar que el derecho a utilizar todos los medios de prueba deriva de una
multiplicidad de normas, que van desde el art. 24 de la Constitución Española, para el caso de
actuaciones judiciales o administrativas sancionadoras, hasta el art. 16 del Reglamento del Ejercicio
de la Potestad Sancionadora, pasando por el art. 80 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Procedimiento Administrativo Común, que señala: "1. Los hechos relevantes para la decisión de un
procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. 2. Cuando la
Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del
procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un
plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue
pertinentes. 3. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los
interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución
motivada".

3 / 66
Evidentemente, ello no implica que deba admitirse toda prueba solicitada por el expedientado;
pueden rechazarse las que sean inútiles o impertinentes (a poder ser, desde luego, de forma motivada
y explicando debida y concretamente la razón de su improcedencia), pero desde luego tal valoración
no puede hacerse a base de considerar que las pruebas de cargo tienen tal fuerza que no caben las de
descargo, o que la versión alternativa que se ofrece no será creída por mucha prueba que se aporte,
pues tal tipo de razonar no hace sino convertir a la prueba de cargo en una presunción iuris et de iure
cuando lo que posee es un valor iuris tantum.
Sí se pueden rechazar las pruebas que tiendan a probar hechos que, aun dándose por plenamente
acreditados, no alterarían el sentido de la resolución, por ser hechos que no afectan, por ejemplo, a la
tipificación de la infracción ni a la graduación de la sanción. También hemos dicho que cuando la
infracción aparece comprobada por medios técnicos, es la cuestión de su correcto funcionamiento, y
no, en principio, la testifical del agente, la que aparece como capital; pero ello será siempre que el
actor no especifique que quiere formular al agente preguntas que puedan ser de relevancia incluso en
el caso de haberse utilizado tales medios técnicos. También pueden rechazarse pruebas que sean
mera reiteración de otras; pero sólo tienen la condición de tales las que tienden a demostrar un hecho
de descargo que ya se dé por demostrado con las aportadas, no, desde luego, las que tienden a incidir
en hechos perjudiciales para el proponente y que vienen en principio acreditados sobre la base otras
pruebas en sentido contrario al que defiende el expedientado, pues en tal caso no se trata de
reiteración de pruebas, sino de pruebas --diferentes-- sobre un mismo hecho.
Por otro lado, que la denegación de pruebas cuando son necesarias para probar la versión del actor
causa vulneración, en materia sancionadora, del art. 24 de la CE, no sólo lo ha señalado hasta la
saciedad esta Sala, sino que aparece indicado también en la doctrina constitucional y en la del
Tribunal Supremo, doctrina que, como vamos a ver, también incide en la imposibilidad de denegar
las pruebas, cuando se refieren a aspectos cuya estimación haría cambiar el sentido de la resolución,
sobre la base de un juicio anticipado acerca de su capacidad de convicción.
Y continúa señalando dicha importante resolución lo siguiente:
CUARTO.- (...) Así, la sentencia del Tribunal Constitucional 316/2006, entre otras, indica (los
subrayados son nuestros):
"El examen de la primera de las quejas del recurrente en amparo debe partir de la reiterada doctrina
constitucional, que constituye ya un consolidado cuerpo jurisprudencial, sobre la extensión de las
garantías del art. 24.2 CE, en particular del derecho a la prueba, al procedimiento administrativo
sancionador y, más concretamente, al procedimiento disciplinario penitenciario, sintetizada, entre
otras muchas resoluciones, en las SSTC 81/2000, de 27 de marzo (F. 2); 157/2000, de 12 de junio
((F. 2); 9/2003, de 20 de enero, F. 2; 91/2004, de 19 de mayo (F. 3).
a) Desde la STC 18/1981, de 8 de junio, este Tribunal Constitucional ha venido declarando, no sólo
la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sustantivos derivados del art. 25.1
CE, considerando que «los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos
matices al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del
ordenamiento punitivo del Estado» (F. 2), sino que también ha proyectado sobre las actuaciones
dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales
insitas en el art. 24 CE, en sus dos apartados, «en la medida necesaria para preservar los valores
esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de
la Constitución», si bien ha precisado que no se trata de una aplicación literal, dadas las diferencias
entre uno y otro orden sancionador, sino «con el alcance que requiere la finalidad que justifica la
previsión constitucional» (ibidem). En relación con esa operación de traslación de las garantías del
art. 24 CE al procedimiento administrativo sancionador, que viene condicionada a que se trate de
garantías que resulten compatibles con la naturaleza de dicho procedimiento, se ha ido elaborando
progresivamente en numerosas resoluciones una consolidada doctrina constitucional, en la que se
citan como aplicables, sin ánimo de exhaustividad, el derecho de defensa, que proscribe cualquier
indefensión; el derecho a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; el derecho a ser
informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos
imputados; el derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los
hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición absoluta de
utilizar pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales; el derecho a no declarar
contra sí mismo; o, en fin, el derecho a la utilización de los medios de prueba adecuados para la
defensa, del que deriva la obligación de motivar la denegación de los medios de prueba propuestos
[por todas, SSTC 7/1998, de 13 de enero, F. 6; 14/1999, de 22 de febrero, F. 3a)].

4 / 66
b) (...)
c) De otra parte, en relación con el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa
que se recoge en el art. 24.2 CE, es reiterada doctrina constitucional que tal derecho, soporte esencial
del derecho de defensa, exige que las pruebas pertinentes sean admitidas y practicadas sin
desconocimiento ni obstáculos, resultando vulnerado el mencionado derecho fundamental en
aquellos supuestos en los que el rechazo de la prueba propuesta carezca de toda motivación o la
motivación que se ofrezca pueda tacharse de manifiestamente arbitraria o irrazonable. No obstante,
no toda irregularidad u omisión procesal en materia de prueba conlleva una lesión del citado derecho
fundamental, pues para que se produzca esa lesión constitucional es necesario que la irregularidad u
omisión procesal en materia de prueba haya causado indefensión, en sentido real y efectivo, al
recurrente en amparo. De modo que la garantía constitucional contenida en el art. 24.2 CE cubre
únicamente aquellos supuestos en los que la prueba es decisiva en términos de defensa y, por ende,
constitucionalmente trascendente. En la práctica ello implica, a los efectos que a este recurso de
amparo interesan, que el interno, frente a un determinado pliego de cargos, pueda articular su
defensa, no solamente negando los hechos u ofreciendo una distinta versión de los mismos, sino
valiéndose de los medios de prueba que sean útiles a su defensa. Este derecho resultará vulnerado,
por tanto, siempre que la prueba sea propuesta en tiempo y forma, sean pertinentes y relevantes los
medios probatorios, y decisivos para la defensa del recluso, en el sentido de potencialmente
trascendentes para el sentido de la resolución, en los supuestos tanto de silencio o de falta de
motivación de la denegación, como cuando aquélla sea arbitraria o irracional.
Ahora bien, tal situación de indefensión como consecuencia de la inadmisión no motivada o
arbitraria de medios de prueba pertinentes para la defensa debe de ser justificada por el propio
recurrente en amparo en su demanda, pues la tarea de verificar si la prueba es decisiva en términos de
defensa y, por tanto, constitucionalmente trascendente, no puede ser emprendida por este Tribunal
Constitucional mediante un examen de oficio de las circunstancias concurrentes en cada caso
concreto, sino que exige que el solicitante de amparo haya alegado y fundamentado adecuadamente
dicha indefensión material en la demanda, habida cuenta de que, como es notorio, la argumentación
recae sobre el recurrente en amparo.
Esta carga de la argumentación se traduce en la doble exigencia de que el demandante de amparo
acredite, tanto la relación entre los hechos que se quisieron, y no se pudieron probar, y las pruebas
inadmitidas o no practicadas, como el hecho de que la resolución judicial final podría haberle sido
favorable de haber admitido y practicado dichas pruebas, quedando obligado a probar la
trascendencia que la inadmisión o la ausencia de la práctica de la prueba pudo tener en la decisión
final del proceso, ya que sólo en tal caso, comprobando que el fallo pudo, acaso, haber sido otro, si la
prueba se hubiera admitido o practicado, podrá apreciarse también un menoscabo efectivo del
derecho de defensa. De no constatarse la circunstancia de que la prueba inadmitida o no practicada
era decisiva en términos de defensa, resultará ya evidente ab initio, sin necesidad de ulterior análisis,
que no habría existido la lesión denunciada, puesto que, como hemos señalado, el ámbito material
protegido por el derecho fundamental a utilizar los medios de prueba pertinentes no abarca las meras
infracciones de la legalidad procesal que no hayan generado una real y efectiva indefensión (SSTC
1/1996, de 15 de enero, FF. 2 y 3; 170/1998, de 21 de julio, F. 2;101/1999, de 31 de mayo, F.
5;183/1999, de 11 de octubre, F. 4; 27/2001, de 29 de enero, F. 8;236/2002, de 9 de diciembre, F. 4;
128/2003, de 30 de junio, F. 4; 91/2004, de 19 de mayo, F. 5, por todas).
Por último, la misma STSJ Castilla-La Mancha 2ª 13.4.11 concluye afirmando que:
Como sostiene la recurrente una prueba es pertinente si se refiere a cualquier hecho que, de alguna
forma, sea tomado en cuenta por el Derecho aplicable en la resolución que haya de dictarse o, dicho
de otro modo, si "guarda relación con el proceso (...) entendida la pertinencia como la relación entre
los hechos probados y el tema decidendi" (SSTC 74/2004, de 22 de abril; 131/2003, de 30 de junio;
52 y 91/2004, de 13 de abril y de 19 de mayo); y a estos efectos añade que, desde la perspectiva del
derecho fundamental del imputado a la prueba, puede ser prueba pertinente tanto la que pretenda
negar la existencia de los hechos imputados o la participación del interesado en los mismos como la
propuesta con el propósito de desvirtuar la credibilidad de las pruebas de cargo.
Aceptando esta Sala la tesis de la actora, en contra de lo que afirma la sentencia impugnada para
fundar la desestimación del recurso, las pruebas denegadas, resultaban decisivas en términos de
defensa para la recurrente por su potencial valor exculpante, aun admitiendo la tesis que sustenta la
sentencia impugnada, mantenida por la doctrina del Tribunal Constitucional en virtud de la cual,
como han señalado, entre otras muchas las Sentencias las SSTC 25/1991, 205/1991, 1/1996,

5 / 66
217/1998 y 101/1999, "la garantía constitucional contenida en el artículo 24.2 CE cubre únicamente
aquellos supuestos en los que la prueba es decisiva en términos de defensa", indefensión que deberá
ser justificada por el propio recurrente en su demanda de amparo, pues "la tarea de verificar si la
prueba es decisiva en términos de defensa constitucionalmente trascendente, lejos de poder ser
emprendida por este Tribunal mediante un examen de oficio de las circunstancias concurrentes en
cada caso concreto, exige que el recurrente haya alegado y fundamentado adecuadamente dicha
indefensión en la demanda habida cuenta de que, como es notorio, la carga de la argumentación recae
sobre los solicitantes de amparo".
Como sostiene la recurrente esta doctrina exige para apreciar la relevancia constitucional de la
denegación de prueba dos exigencias:
a) Que sea el recurrente quien demuestre la relación entre los hechos que se quisieron y no se
pudieran probar y las pruebas inadmitidas.
b) Que quien invoque la vulneración del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes deberá,
además, argumentar de modo convincente que la resolución final del proceso a quo podría haberle
sido favorable, de haberse aceptado y practicado la prueba objeto de controversia", ya que sólo en tal
caso, comprobado que el fallo pudo, acaso haber sido otro si la prueba se hubiera admitido, podrá
apreciarse también el menoscabo efectivo del derecho de quien por este motivo busca amparo.
La sentencia impugnada considera que en el presente caso se cumple el primero de estos requisitos,
reconociendo, que "la recurrente ha razonado la relación entre las causas inadmitidas y su finalidad,
en este caso, no probar hechos, sino privar de validez otras "pruebas" sobre las que, al menos
parcialmente, descansa el pliego de cargos" pero sostiene que no se cumple la segunda de las
exigencias, por cuanto "no ha resultado razonado de modo convincente que la resolución del
procedimiento hubiera sido absolutoria si se hubieran practicado". Sin embargo como sostiene la
recurrente solo se exige demostrar que la resolución podría haberle sido favorable y no que la
resolución habría sido favorable, como exige la sentencia impugnada.
En efecto, como sostiene la recurrente, requerir una demostración plena y absoluta de la influencia de
la prueba omitida en la resolución supone una probatio diabolica imposible de llevar a cabo, pues en
última instancia será el órgano judicial el que valore las pruebas. Lo que corresponde al actor es
demostrar que las pruebas son pertinentes. En el presente caso tratan de desestimar pruebas de cargo
en que, al menos en parte se basa la resolución. Por otra parte la sentencia dice que la actora ha
podido alegar, sobre la validez de unas pruebas de cargo, pero no es lo mismo alegar sobre la validez
de unas pruebas, para lo que no se necesita prueba alguna, que probar, pues es evidente que el
Tribunal que se basa en pruebas no va a dar el mismo valor a unas meras manifestaciones que niegan
los hechos supuestamente probados, que a pruebas que desvirtúen las pruebas de cargo.
(...)
Como sostiene la recurrente si hubiera que demostrar que de haberse practicado la prueba se hubiese
comprobado que no se cometió la infracción, o que el autor no es el sancionado, o que la infracción
ha prescrito, o que hay una eximente, sería absurdo anular por el vicio de forma vulnerador del
derecho a la prueba y no por el vicio de fondo. Por ello, esta Sala comparte el criterio de que debe
bastar con una argumentación razonable sobre la posible influencia en la resolución sancionadora, y
la carga que recae sobre el sancionado recurrente que alega este vicio es sólo la de argumentar esa
influencia y no la de probarla en sentido estricto.
En consecuencia se considera por la Sala, que se ha vulnerado el derecho fundamental a la prueba
reconociendo como sostiene el recurrente, su eficacia invalidante de las actuaciones administrativas
lesivas del derecho a la prueba cuando, como en el presente caso concurra una argumentación
razonable y suficiente por el recurrente de la pertinencia de la prueba inadmitida y de su potencial
relevancia, para modificar la resolución sancionadora".
2. Ámbito de la actividad probatoria en el procedimiento administrativo sancionador
Al igual que sucede en la esfera del proceso penal a propósito de la prueba de las conductas
tipificadas como delito o falta, también en el procedimiento administrativo sancionador la prueba
capaz de justificar la imposición de una sanción respetuosa con los derechos fundamentales del
sancionado ha de recaer, tanto sobre los hechos ilícitos (debiendo quedar acreditados los hechos
constitutivos de la infracción de que se trate) cuanto sobre la culpabilidad del sujeto pasivo
(debiendo quedar acreditada su participación en los mismos o su responsabilidad en la comisión de
los mismos, como se prefiera).
La sanción administrativa, por consiguiente, ha de sustentarse en la prueba simultánea del elemento
objetivo (los hechos infractores) y del elemento subjetivo (la culpabilidad del sujeto pasivo) del ius

6 / 66
puniendi, tal y como, por la demás, ha destacado suficientemente la jurisprudencia.
Así lo manifiesta, por ejemplo, la STSJ Castilla-León --Valladolid-- 20.9.10:
"SEGUNDO.- En relación con la autoría de la infracción por la que se le ha sancionado, es de tener
en cuenta que el artículo 137.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dispone que: "Los
procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad
administrativa mientras no se demuestre lo contrario", precepto que supone la transposición --a nivel
de ley ordinaria-- del derecho constitucional --artículo 24.2 de nuestra Norma Suprema-- de
presunción de inocencia, derecho que debe ir referido a los hechos objetivos que integran el tipo y a
su autoría --Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990, de 26 de abril-- y que hace recaer sobre
la Administración sancionadora la carga de probar dichos elementos de la infracción --Sentencias del
Tribunal Constitucional 45/1997, de 11 de marzo, 131/2003, de 30 de junio, y 346/2006, de 11 de
diciembre--. Carga que no ha sido satisfecha en este caso, en el que únicamente resultan acreditadas
la realidad del vertido de basuras y su afectación al cauce y a las zonas de servidumbre y policía del
arroyo Mercadillo pero no a la autoría del mismo (que no puede identificarse con la competencia de
un determinado servicio), lo que, evidentemente, no ofrecía mayor dificultad si se hubiesen
desempeñado con una diligencia media las tareas de vigilancia propias de los Servicios de Guardería
Fluvial.
Ante tal falta de prueba y en aplicación del principio mencionado, procede estimar la pretensión
deducida".
O la STSJ Murcia 1ª 5.11.10:
CUARTO.- Se practica la prueba testifical solicitada por la actora, prestando declaración D.
Porfirio... el cual manifestó que le consta que contrataron el suministro pero no recuerda si en la
contratación iba incluida la instalación de la maquinaria, ya que hace nueve años de eso. No
recordaba la empresa contratada para la instalación, ni quién era, no constándole que la recurrente
tuviese que ver con la instalación de la máquina. La Sala concluye en que esta prueba nada aporta
para formar convicción.
Presta declaración D. José María, que representaba a la recurrente cuando se suscribió el contrato,
manifestando que el suministro no incluía en modo alguno la instalación de la maquinaria, y la
recurrente se limitó a suministrar la maquinaria sin ningún tipo de instalación.
Finalmente, por vía de informe, declara D. Anselmo, indicando que las actas 1016 y 1017 de 15 y 12
noviembre 2001, fueron firmadas por D. Valeriano y D. Jesús María, no apareciendo información
sobre la intervención de otras personas, por consiguiente ninguna intervención tuvo en las
actuaciones la recurrente. Respecto de la instalación, manifiesta que en el expediente 3I02IF3896 de
24 mayo 2002 se inscriben las instalaciones frigoríficas en Novochem 2000, SA en las que aparece
como instalador Lorenzo Fernández SA, y como proyectista D. Gustavo del Colegio de Ingenieros
Industriales de Catalunya con nº colegial 7017, y visado por el Colegio Oficial de Ingenieros
Industriales de la Región de Murcia, con los números 630 y 631 de 8 mayo 2002.
Como se comprenderá no puede darse por probados los hechos contenidos en los cargos y que
soportan la sanción, porque no fueron comprobados directamente por la inspección, en cuanto a la
autoría, y como es de ver en el informe obrante en el expediente (folio 9) se decide aperturar
expediente sancionador contra la recurrente, simplemente a la vista de las manifestaciones de
Novochem --que compró la maquinaria y que fue inicialmente la inspeccionada-- de que las
instalación frigorífica fue realizada por la recurrente, y entendió que dicha empresa, con su
profesionalidad, se aseguraría de que la instalación cumpliría con la reglamentación vigente. Por otro
lado, tampoco se desprende de la documentación aportada por la recurrente al expediente, que la
misma sea una empresa instaladora y que en concreto realizase la instalación cuestionada, siendo
sancionada simplemente por la identificación como instaladora de la compradora. Y para terminar, es
contundente la declaración por vía de informe realizada por el Sr. Inspector de la Administración,
que fue quien realizó la inspección y levantó las actas, indicando que "aparece como instalador
Lorenzo Fernández SA, y como proyectista D. Gustavo del Colegio de Ingenieros Industriales de
Catalunya con nº colegial 7017, y visado por el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la
Región de Murcia", todo lo que contribuye a sembrar más aún las incertidumbres sobre la autoría de
la recurrente en los hechos imputados y sancionados. Por ello la Sala, rechazando las demás
argumentaciones esgrimidas por la actora en su demanda, porque es correcta la apreciación de la
Administración en orden a la caducidad y defectos de procedimiento, sin que pueda apreciarse
indefensión alguna, ya que la recurrente presentó documentación que ha podido ser tenida en cuenta
incluso por este Tribunal, llega a la conclusión de que la demanda debe ser estimada acogiendo los

7 / 66
motivos de fondo alegados por la recurrente negando su autoría, pues no existe de prueba de cargo
suficiente sobre ello con la certidumbre exigida en materia sancionadora en orden a la fijación de los
hechos.
3. Desarrollo de la actividad probatoria en el procedimiento administrativo sancionador
A) La apertura del periodo probatorio en la fase instructora del expediente sancionador:
¿discrecionalidad u obligatoriedad?
a) El art. 77.1 LPAC dispone que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento
"podrán" acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
De dicho enunciado y, sobre todo, a la luz del verbo empleado por el legislador para denotar la
procedencia o no de la prueba en el procedimiento administrativo, cabría pensar que la apertura de un
periodo probatorio en el procedimiento administrativo sancionador constituye una facultad
discrecional del órgano instructor, quien, en función de criterios de oportunidad, podría decidir la
apertura de dicho periodo probatorio o, por el contrario, decidir que el expediente se desarrolle sin la
apertura de dicha fase procedimental.
b) Sin embargo, de la lectura del apartado segundo del mismo art. 77 LPAC, se desprende justamente
la conclusión inversa, es decir, la de la imperatividad o necesariedad de la apertura de un periodo
probatorio en todo procedimiento administrativo sancionador, siempre que (a´) la Administración (lo
que podría decirse que en la práctica acontecerá casi en el cien por cien de los casos) "no tenga por
ciertos los hechos alegados por los interesados" o cuando (b´) "la naturaleza del procedimiento lo
exija" (lo que, como ya se sabe, por imperativos derivados de la vigencia del derecho del inculpado a
la presunción de inocencia, sucederá también en el cien por cien de las ocasiones en el marco del
procedimiento administrativo sancionador).
Cuando concurra alguna de dichas condiciones, pues, el instructor del expediente administrativo
sancionador deberá acordar (o "acordará", como reza la norma) la "apertura de un periodo de prueba
no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue
pertinentes" (art. 77.2 LPAC).
c) Con todo, sin embargo, no puede dejar de reconocerse al órgano instructor del expediente una
facultad discrecional con respecto a la apertura del periodo probatorio, que, eso sí, no debe
proyectarse sobre elementos de tipo formal (de manera que, por ejemplo, pudiera denegarse la
apertura a prueba del procedimiento sancionador cuando, por razones de economía y celeridad, el
instructor considerase dilatoria la celebración del periodo probatorio, etc...).
Porque los elementos que, en suma, pueden de condicionar el ejercicio de la discrecionalidad
administrativa en estos casos han de ser de naturaleza eminentemente material, ligados
exclusivamente a la convicción del órgano instructor acerca de la innecesariedad de la fase de prueba
cuando los hechos imputados al sujeto pasivo del expediente hayan quedado de algún modo
acreditados con carácter previo a ese momento.
Como ya es sabido, esa acreditación previa puede sucederse de distintas formas tales como, por
ejemplo, la notoriedad del hecho ilícito, el reconocimiento expreso del inculpado sobre su existencia
real, la utilización de la prueba administrativa preconstituida con anterioridad al inicio del expediente
sancionador, etc...
De ahí que la jurisprudencia haya podido declarar que el instructor del expediente únicamente tiene
la obligación de acordar la apertura formal del periodo probatorio en el caso de que al inculpado
haya propuesto prueba en su escrito de alegaciones.
Como afirma en este sentido la STSJ Andalucía --Sevilla-- 3ª 29.4.10:
"TERCERO.- Respecto de la infracción de procedimiento por no otorgar trámite de prueba del art. 17
del Reglamento de Ejercicio de la Potestad Sancionadora. Consta en el expediente que a la
demandante le fueron notificados los actos de incoación y pliego de cargos, y que formuló
alegaciones pero sin proponer prueba, como le permitía en éste trámite el art. 16.1 del Reglamento.
Por lo que la ulterior omisión de su práctica era lícita, y no existe el vicio denunciado".
Así, sólo cuando dichas circunstancias últimamente señaladas no tengan lugar, devendrá entonces
absolutamente necesaria la apertura del expediente a prueba, so pena de que la futura resolución
administrativa definitiva y de contenido sancionador puede ser tachada de lesiva del derecho
fundamental a la presunción de inocencia del inculpado y, por ende, declarada nula.
En todos estos casos, pues, la indicada discrecionalidad del órgano instructor en orden a la apertura
del periodo probatorio ha de tornarse en imperatividad.
d) Además, y como novedad introducida por la vigente LPAC, cuando, previa petición de los
interesados, el instructor lo "considere necesario", podrá acordar la apertura de "un periodo

8 / 66
extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días" (art. 77.2 LPAC).
B) La proposición de la prueba a cargo el inculpado
a) Tal y como se reseñó anteriormente al examinar el trámite de alegaciones, tras la notificación del
acuerdo de iniciación del procedimiento disponen los interesados de un plazo de quince días para
presentar el correspondiente escrito alegatorio, en el cual, como contenido eventual, el inculpado
podrá proponer prueba, incluyendo los concretos medios probatorios de que intente valerse (sobre tal
inclusión, véase el Formulario 05).
Debemos resaltar el hecho de que la proposición de prueba a cargo del inculpado en el trámite de
alegaciones es de índole preclusiva, o, dicho de otro modo, el trámite de la presentación del escrito
de alegaciones es el único del que dispone el inculpado para proponer medios de prueba en tiempo y
forma.
Así lo ha declarado la jurisprudencia, la cual, consecuentemente, ha considerado extemporánea (y,
por ende, inadmisible) aquella proposición de pruebas que se suceda en el ulterior trámite de
contestación a la propuesta de resolución formulada por el instructor.
Así, lo declara, por ejemplo, la STSJ Castilla-La Mancha 2ª 7.4.10:
SEGUNDO.- La queja relativa a la denegación de la prueba propuesta no puede prosperar. Según
consta en el expediente administrativo --folio 79-- se ofreció a la parte la posibilidad de presentar
documentos y proponer prueba en el pertinente escrito de alegaciones una vez se notificó la
resolución de iniciación del expediente sancionador de 15-2-2005. En el pertinente escrito de
alegaciones se solicitó el recibimiento del procedimiento a prueba pero sin proponer ningún medio en
concreto. Finalmente fue en el trámite de audiencia previsto en el art. 19 del RD 1398/93 --folios 97
y 98 del expediente-- cuando se propuso prueba testifical o pericial, además de la documentación
incorporada al expediente, siéndole denegada en la propia resolución sancionadora al tratarse de una
petición ya extemporánea.
Es acertada la decisión que rechazó la prueba propuesta ya que la petición se debió plantear en el
momento de la comunicación del inicio del expediente sancionador, pero sin embargo en el trámite
conferido al efecto no se presentó prueba concreta sino que se realizó con posterioridad en el trámite
de audiencia cuando ya había precluido aquella posibilidad según el art. 16 del RD 1398/93.
En cuanto al fondo de la cuestión suscitada la parte recurrente no actuó con la debida diligencia en la
importación de la especie cinegética adquirida al venir sin ninguna certificación veterinaria que
acreditase su identidad y garantías. Esta certificación se hacía aun más necesaria cuando el resultado
de la prueba testifical practicada pone de manifiesto que a simple vista es difícil distinguir la perdiz
autóctona de otras similares, estando prohibida la suelta de aquellas especies que no sean endémicas,
lo que justifica la necesidad de determinados controles e inspecciones.
O la STSJ Andalucía --Granada-- 3ª 12.7.10:
SEXTO.-- En cuanto a la omisión de la práctica de las pruebas propuestas por interesado en el
expediente sancionador debemos indicar que la petición se realiza por el interesado una vez dictada
la propuesta de resolución y en el plazo para efectuar alegaciones frente a la misma, trámite en el que
el art 19 del Real decreto 1398/1993 indica que "1. La propuesta de resolución se notificará a los
interesados, indicándoles la puesta de manifiesto del procedimiento. A la notificación se acompañará
una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados puedan
obtener las copias de los que estimen convenientes, concediéndoseles un p lazo de quince días para
formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el
instructor del procedimiento", sin que se prevea por tanto la apertura de un nuevo periodo de prueba
a salvo de la posibilidad indicada de aportar documentos e informaciones, los cuales en el caso de los
aportados por el recurrente resultaron admitidos. Ninguna vulneración de la normativa resulta pues
atribuible al procedimiento en este punto.
b) En el lado activo del procedimiento, también el instructor, por su parte y simultáneamente a la
apertura del periodo probatorio, en el propio acuerdo en que así se decrete, habrá de señalar aquellos
concretos medios de prueba que a su juicio hayan de practicarse, sin limitación de ningún tipo.
Debe recordarse, en este sentido, que el instructor habrá de acometer la práctica de cuantas pruebas
"juzgue pertinentes" (art. 77.2 LPAC) en aras a acreditar "los hechos relevantes para la decisión de
un procedimiento" (art. 77.1 LPAC).
C) Admisión de la prueba propuesta por el inculpado
Sobre la admisibilidad o no de las pruebas propuestas por el inculpado habrá de pronunciarse el
órgano instructor del expediente sancionador en el propio acuerdo por el que decrete la apertura del
periodo probatorio, el cual "comunicará a los interesados, con antelación suficiente" y donde

9 / 66
constarán "las pruebas que hayan sido admitidas" (art. 78.1 LPAC).
D) Inadmisión de la prueba propuesta por el inculpado
a) En este sentido, el instructor del procedimiento "sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los
interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias" (art. 77.3 LPAC), es decir,
cuando considere que dichas pruebas no son "pertinentes" (art. 77.2 LPAC).
En todo caso, además, la negativa del instructor a la admisión de alguna de las pruebas propuestas
por los interesados habrá de revestir la forma de "resolución motivada" (art. 77.3 LPAC).
b) De dicho enunciado se desprenden, al menos, dos distintas obligaciones administrativas que pesan
sobre el órgano instructor, a saber:
a´) De un lado, y como quiera que la inadmisión de cualquier medio probatorio propuesto por el
inculpado habrá de ser declarada por el instructor mediante una "resolución motivada", se plantea a
la duda consistente en determinar si dicha inadmisión motivada puede hacerse constar en el propio
acuerdo de apertura del periodo probatorio (art. 77.2 LPAC) o, en cambio, será preciso el dictado de
un resolución ad hoc que así lo manifieste.
A nuestro juicio, esta último solución (pese a ser la que mejor se acomoda a la literalidad del art. 77.3
LPAC) se revela reiterativa y antieconómica, razón por la cual parece preferible sostener que la
inadmisión probatoria, y su correspondiente justificación razonada, se habrá de exteriorizar en el
texto del acuerdo de apertura de la fase probatoria.
b´) De otro lado, las pruebas propuestas por el inculpado únicamente podrán ser inadmitidas a trámite
cuando resulten impertinentes o cuando resulten manifiestamente improcedentes o innecesarias.
Pues bien, siguiendo en este punto a la muy acertada y rigurosa STSJ Castilla-La Mancha 2ª 13.4.11,
cabe concluir sobre este extremo que:
1º) Podrán rechazarse las pruebas propuestas por el expedientado que resulten inútiles o
impertinentes, pero tal valoración no podrá fundamentarse en que las pruebas de cargo tienen tal
fuerza que no caben las de descargo, o que en la versión alternativa que ofrece el inculpado no será
creída por mucha prueba que se aporte, pues tal tipo de razonar no hace sino convertir a la prueba de
cargo en una presunción iuris et de iure cuando lo que posee es un valor iuris tantum.
2º) Sí se pueden rechazar las pruebas que tiendan a probar hechos que, aun dándose por plenamente
acreditados, no alterarían el sentido de la resolución, por ser hechos que no afectan, por ejemplo, a la
tipificación de la infracción ni a la graduación de la sanción.
3º) Cuando la infracción aparece comprobada por medios técnicos, es la cuestión de su correcto
funcionamiento, y no, en principio, la testifical del agente, la que aparece como capital; pero ello será
siempre que el actor no especifique que quiere formular al agente preguntas que puedan ser de
relevancia incluso en el caso de haberse utilizado tales medios técnicos.
4º) También pueden rechazarse pruebas que sean mera reiteración de otras; pero sólo tienen la
condición de tales las que tienden a demostrar un hecho de descargo que ya se dé por demostrado con
las aportadas, no, desde luego, las que tienden a incidir en hechos perjudiciales para el proponente y
que vienen en principio acreditados sobre la base otras pruebas en sentido contrario al que defiende
el expedientado, pues en tal caso no se trata de reiteración de pruebas, sino de pruebas --diferentes--
sobre un mismo hecho.
E) El acuerdo de apertura del periodo probatorio
a) Formalmente, la apertura del periodo probatorio ha de revestir la forma de acuerdo, que deberá ser
dictado por el órgano instructor del expediente, y que deberá reunir los siguientes contenidos:
1º) En primer lugar, en el mismo se han de señalar las razones por las cuales se considera necesaria la
celebración de la fase probatoria, con invocación expresa del art. 77 LPAC.
2º) En segundo término, deberá incluir también la mención a aquellos medios de prueba que el
instructor pretenda practicar a lo largo del periodo probatorio; y
3º) En tercer lugar, incorporará igualmente la declaración de admisión o inadmisión de los medios de
prueba que hayan sido propuestos por los interesados en el trámite de alegaciones contemplado en el
art. 76 LPAC, motivando, en este último caso, las razones por las cuales se acuerda la inadmisión de
alguno o alguno de los concretos medios probatorios propuestos (art. 77.3 LPAC).
b) Una vez que el instructor acuerde la apertura del periodo probatorio y, a continuación, tendrá la
obligación de notificarle al inculpado dicha circunstancia (v. art. 78.1 LPAC).
De modo que, si no se le notifica debidamente al inculpado dicha apertura, podrá producírsele
indefensión (determinante de la nulidad de la ulterior resolución sancionadora que pueda recaer en el

10 / 66
expediente) siempre que tan irregularidad formal le ocasione un perjuicio real (lo que, según apunta,
por ejemplo, la STSJ Castilla-La Mancha 2ª 6.7.10, tendrá lugar siempre que las pruebas propuestas
por el inculpado hubieran sido útiles o pertinentes para acreditar su inocencia).
c) Frente a dicho acuerdo, y de conformidad con las previsiones del art. 112.1 LPAC, podrá ser
ejercitado en su caso algún recurso administrativo, toda vez que, aunque se trate de un mero acto de
trámite, un indebido acuerdo denegatorio de las pruebas propuestas por los interesados puede generar
a los mismos la indefensión derivada de la inobservancia del contenido esencial del derecho a utilizar
los medios de prueba pertinentes para la defensa.
Para que la impugnación por esta causa tenga éxito, sin embargo, resultará absolutamente preciso que
el interesado, en el trámite previsto en el art. 76.1 LPAC, haya solicitado la apertura del expediente a
prueba y propuesto los medios que estime oportunos porque, en ausencia de dicha petición, la
denegación de la apertura del periodo probatorio no será susceptible de haber ocasionado indefensión
alguna a quien negligentemente omitió dicha solicitud.
F) Práctica de la prueba
a) Regulación: el artículo 78 LPAC
La práctica de las pruebas admitidas en el acuerdo administrativo de apertura del periodo probatorio
se realizará de acuerdo con las previsiones indicadas en el art. 78 LPAC.
Este precepto contiene dos fundamentales reglas sobre la práctica de los medios de prueba: la
comunicación previa a los interesados de los pormenores de su realización y el anticipo de los gastos
que ocasionen las pruebas propuestas por los interesados, a reserva de la liquidación definitiva.
b) Comunicación previa a los interesados sobre la práctica de la prueba
a´) Exige el art. 78.1 LPAC que, una vez propuesta la prueba de oficio o declarada procedente o
pertinente la actividad probatoria propuesta por los interesados, y con anterioridad a su práctica, la
Administración --en este caso el órgano instructor del expediente sancionador-- deba comunicar a
dichos interesados, con un periodo de antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias
para la realización o práctica de dichas pruebas admitidas.
La mencionada comunicación, conforme a lo dispuesto en el apartado segundo del mismo precepto,
deberá ser realizada mediante una notificación en la que se consignará "el lugar, fecha y hora en que
se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos
que le asistan".
b´) De las referidas previsiones normativas deben excluirse aquellos medios de prueba cuya práctica
no requiera la intervención de los interesados.
Tal sucede, por ejemplo, con la prueba por informes, cuya práctica se limita al envío de la solicitud
del instructor al órgano o persona que deba emitirlo, señalando el plazo con que cuenta el órgano o
persona requerido para su evacuación (v. art. 77.6 LPAC).
La jurisprudencia, por su parte, ha concluido en que tampoco precisa de la presencia física del
inculpado la práctica de la prueba de toma de muestras (vgr. en infracciones a la normativa sobre
aguas o sobre tutela del medio ambiente...), siempre que del resultado de la misma se le dé traslado y
aquél disponga de la oportunidad de formular oposición (v. STS 3ª 5ª 15.6.09 --que cita el respecto la
STC 42/1991, de 22 de marzo-- y STS 3ª 5ª 4.11.11).
c´) No acontece lo propio, en cambio, con la prueba testifical, sobre la que incluso existe un derecho
fundamental del presunto responsable a formular preguntas al testigo [consagrado en el art. 6.3.d)
CEDH], o con la prueba de inspección ocular, en la que el interesado ha de tener derecho a firmar y a
consignar lo que estime oportuno en el correspondiente acta de constancia...
c) Anticipo de los gastos originados por la práctica de la prueba
En los casos en que, a propuesta del interesado, en el procedimiento administrativo sancionador
deban practicarse pruebas cuya realización implique el devengo de gastos que no deba soportar la
Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva,
una vez practicada la prueba; dicha liquidación "se practicará uniendo los comprobantes que
acrediten la realidad y cuantía de los mismos" (art. 78.3 LPAC).
Aunque la dicción del precepto se presta a confusión (no se sabe a ciencia cierta cuándo puede la
Administración exigir el pago de los gastos, si antes o después de la práctica de la prueba), es
evidente que cuando el interesado pretenda valerse de una prueba económicamente costosa deberá
también afrontar los gastos que ocasione su práctica, siempre y cuando, eso sí, se trate de gastos,
como establece la norma, "que no deba soportar la Administración".
El problema, pues, estriba en determinar qué gastos sí y cuáles no debe soportar el erario público.
Sobre este punto parece ciertamente dificultoso avanzar reglas particulares, pues serán las

11 / 66
circunstancias que concurran en cada caso concreto los presupuestos de los que se haga depender la
consideración acerca de quién debe sufragar los gastos que origine una actividad probatoria
determinada. Pero como posibles reglas generales es posible apuntar las tres siguientes:
1ª) De entrada, el precepto excluye del pago anticipado o de cualquier otro tipo de pago los gastos
originados por aquellos medios probatorios que no hayan sido propuestos por los interesados, es
decir, aquellos promovidos de oficio por el órgano instructor del expediente.
2ª) Por otro lado, tampoco cabe admitir que el simple hecho de que el origen de la práctica del medio
probatorio sea privado, proveniente de los particulares interesados, suponga sin más que éstos deban
en todo caso satisfacer los gastos que conlleve su práctica.
Si así fuera el precepto lo hubiera dicho expresamente, sin utilizar la vaga expresión "gastos que no
deba soportar la Administración".
3ª) Finalmente, y a la vista de las dos reglas anteriores, han de considerarse gastos que debe soportar
la Administración todos aquellos que originen la práctica de medios de prueba que, habiendo sido
propuestos por los interesados, hubieran sido igualmente promovidos por el instructor del expediente
en ausencia de proposición expresa de los mismos por parte de los referidos interesados.
En consecuencia, sólo estarán éstos obligados a satisfacer el quebranto económico que acarree la
práctica de medios de prueba de cuya realización, a los efectos de la presunción de inocencia, pudiera
prescindirse sin disfunción alguna, mientras que aquellas otras pruebas que tengan por directa
finalidad la de contrarrestar o desvirtuar los hechos que la Administración considere probados
también deberán ser sustentadas económicamente por la propia Administración.
Parece oportuno seguir en esta materia, en definitiva, un criterio muy restrictivo, contrario a la fácil
imputación de gastos a la esfera patrimonial del presunto responsable, pues sólo faltaría que al sujeto
pasivo de una imputación administrativa, además de soportar las molestias y perjuicios inherentes a
dicha condición de sujeto pasivo del expediente sancionador, encima le fuera económicamente
costoso acreditar su inocencia.
4. Los distintos medios de prueba utilizables en el procedimiento administrativo sancionador
Como es sabido, el art. 77.1 LPAC dispone literalmente que "los hechos relevantes para la decisión
de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho".
Pues bien, en orden a la determinación de la prueba de cargo capaz de justificar la imposición de una
sanción, en los procedimientos administrativos de esta naturaleza han de tener cabida los distintos
medios probatorios que con anterioridad se regulaban genéricamente en los arts. 1215 y ss. del
Código Civil, y cuya disciplina jurídica en el momento presente se encuentra en los arts. 299 y ss. de
la LEC, a saber, pruebas directas (documental, confesión --denominada legalmente interrogatorio de
la parte--, inspección ocular, pericial y testifical) y pruebas indirectas (presunciones e indicios).
De hecho, el propio art. 77.1 LPAC, aunque a efectos de la valoración de los resultados probatorios,
se remite precisamente a la regulación de los diferentes medios probatorios regulados en la LEC.
Naturalmente, dichos medios probatorios tendrán por objeto exclusivo el de la acreditación de los
hechos que resulten controvertidos entre Administración y administrado, porque los hechos
llanamente reconocidos en cualesquiera de los trámites de alegación evacuados por el interesado, si
son aceptados como ciertos por la Administración, quedarán dispensados de la actividad probatoria
(v. art. 281.3 LEC), al igual que sucederá con los denominados "hechos notorios", es decir, los que
gocen de notoriedad absoluta y general (art. 281.4 LEC), que son aquellos públicamente conocidos
por el conjunto de la sociedad.
A) Prueba documental
a) Desde un punto de vista teórico, nada impide que en el periodo probatorio del procedimiento
administrativo sancionador (arts. 77 y 78 LPAC) pueda practicarse la prueba documental, mediante
la aportación por el instructor, así como también por parte del presunto responsable, de aquellos
documentos públicos o privados que se encuentren relacionados con los hechos infractores
imputados.
Pero, en la práctica de nuestras Administraciones públicas, y una vez atendida la regulación legal,
dicha prueba documental no se sucederá individualizadamente en el procedimiento sancionador.
En efecto, como quiera que el art. 53.1.e) LPAC permite a los interesados aportar los documentos
que consideren convenientes o pertinentes a sus intereses "en cualquier fase del procedimiento
anterior al trámite de audiencia", y singularmente en el trámite de alegación previsto en el art. 76.1
LPAC, carece de todo sentido el tener que arbitrar necesariamente la apertura de un específico
periodo de prueba documental cuando tales documentos pueden ser aportados a lo largo de todo el
procedimiento.

12 / 66
b) La citada regulación evidencia la enorme importancia de la prueba documental en el
procedimiento administrativo sancionador, hasta el punto de que el propio art. 77 LPAC hace
mención expresa a dos de sus supuestos de posible operatividad, a saber: la vinculación probatoria
que produce por el documento donde conste la resolución judicial penal firme en la que se declaren
probados aquellos hechos que también sean objeto del procedimiento administrativo (apartado 4), por
un lado, y el valor probatorio de los documentos públicos formalizados por agentes de la autoridad
donde se constaten hechos (apartado 5), por otro.
En cualquier caso, recordemos ahora que la jurisprudencia constitucional tiene como doctrina
reiterada que:
"las actas de inspección o infracción, en las que los funcionarios competentes consignan los hechos
que observan en el curso de sus comprobaciones e investigaciones, pueden ser consideradas por la
Administración como medios de prueba capaces de destruir la presunción de inocencia, sin perjuicio
de que no gocen de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por
ello, no hayan de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones
distintas (SSTC 76/1990, de 26 de abril, FJ 8; 14/1997, de 28 de enero, FJ 7; y 35/2006, de 13 de
febrero, FJ 6)" (STC 70/2012, de 16 de abril).
c) Sobre el régimen jurídico de este concreto medio probatorio documental (en el ámbito procesal,
eso sí), véanse los arts. 317 a 334 LEC.
d) Téngase en cuenta, por último, que cuando la prueba documental consista en la aportación al
expediente de un "informe" que haya ser elaborado por un "órgano administrativo, organismo
público o Entidad de derecho público", el art. 77.6 LPAC dispone que dicho informe "se entenderá
que... tiene carácter preceptivo".
Esta disposición debe completarse con lo establecido en los arts. 79 y 80 LPAC, donde se regulan el
régimen jurídico de los tales "informes".
B) Prueba de confesión (o "interrogatorio de la parte")
a) En general
También la prueba de confesión, a la que la vigente LEC denomina "interrogatorio de la parte",
puede tener cabida en el procedimiento previsto legalmente para el ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administración.
Así lo demuestra el art. 85.1 LPAC al determinar que, una vez iniciado el procedimiento
sancionador, y si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver anticipadamente el
procedimiento con la imposición al mismo de la sanción que proceda.
Pero una cosa es que dicho reconocimiento de responsabilidad por parte del interesado se produzca
espontáneamente en cualquier estado de la tramitación del procedimiento, bien aprovechando alguno
de los trámites preestablecidos de alegación, o bien en cualquier otro distinto trámite, y otra distinta
arbitrar en forma, como auténtico medio de prueba a realizar en el periodo habilitado por el art. 77.2
LPAC, la confesión o el interrogatorio del inculpado.
Esta última posibilidad, como es natural, requeriría la formalización de las circunstancias de tiempo y
lugar en que va a procederse a su práctica, con citación del presunto infractor (art. 78 LPAC) e
ilustración al mismo de su derecho a no declarar y a no confesarse culpable (art. 24.2 CE), así como
de las consecuencias que pueden derivarse de una declaración incriminatoria (sobre este extremo
remitimos al lector al análisis de este último derecho fundamental).
Desde luego, el silencio del inculpado nunca debería poder volverse contra el mismo, como algo, si
quiera sea un indicio, demostrativo de su culpabilidad (v. STC 61/2005, de 14 de marzo). Pero, en
todo caso, forzoso es reconocer que la declaración de cargo libre y voluntariamente prestada por el
presunto responsable puede desvirtuar su presunción de inocencia, justificando la legitimidad de la
sanción impuesta sobre la base de tal declaración (v. STC 86/1995, de 6 de junio).
En definitiva, el reconocimiento de responsabilidad puede exonerar a la Administración de la carga
de probar los hechos voluntariamente admitidos, a la vez que posibilita el irrogar una sanción
respetuosa con el derecho a la presunción de inocencia. Tal y como declara la STS 3ª 4.11.80:
"Una vez que los hechos que motivaron el levantamiento del acta son reconocidos por la parte
causante, y como el recibimiento o no a prueba es facultad de la Administración y no obligación, la
negativa a tal recibimiento no implicará sin más, una específica y concreta infracción".
Sobre el régimen jurídico de este concreto medio probatorio (en el ámbito procesal, eso sí), véanse
los arts. 301 a 316 LEC.
b) En particular, el valor probatorio de las declaraciones de los "coimputados"
Pero, en el ámbito de este concreto medio probatorio consistente en el interrogatorio de las partes,

13 / 66
existe un supuesto particular, no infrecuente en la práctica, cual es el del valor probatorio que haya de
darse a las declaraciones de los coimputados o coexpedientados en un proceso o procedimiento
sancionador, a los efectos de poder sustentar en dichas declaraciones la condena de otro u otros
coimputados o coexpedientados, o, lo que es lo mismo, a los efectos de desvirtuar la presunción de
inocencia de otro u otros sujetos inculpados.
Sobre este extremo la jurisprudencia constitucional ha experimentado, desde sus inicios hasta hoy,
una sensible evolución en dos distintas etapas, las cuales aparecen debidamente explicitadas en la
STC 152/2004, de 20 de septiembre, a saber:
1ª) En un primer momento, se consideró irrelevante desde la óptica constitucional del derecho a la
presunción de inocencia que los tribunales (o los órganos sancionadores de la Administración)
basaran una condena (o sanción) sobre los hechos probados en la declaración incriminatoria de los
coimputados.
2º) Más tarde, sin embargo, a raíz de la STC 153/1997, de 29 de septiembre, se consideró (en
orientación jurisprudencial que perdura hasta hoy) que las declaraciones incriminatorias de los
coimputados carecen de consistencia plena como prueba de cargo cuando, siendo únicas, no resultan
mínimamente corroborada por otras distintas pruebas de cargo.
En consecuencia, la declaración incriminatoria del coacusado, para erigirse en una prueba
constitucionalmente legítima "ha de venir corroborada mínimamente por algún hecho, dato o
circunstancia externa para constituir prueba de cargo bastante en orden a destruir la presunción de
inocencia, puesto que al acusado, a diferencia del testigo, le asiste el derecho, reconocido en el art.
24.2 CE, a guardar silencio total o parcialmente, a no decir nada (STC 152/2004, de 20 de
septiembre).
C) Inspección ocular
En tercer lugar, el órgano instructor del procedimiento podrá acordar también la práctica de una
inspección ocular del lugar donde acontecieron los hechos infractores, o donde se produjeron los
efectos de la infracción, o de la cosa objeto del comportamiento infractor, para lo cual habrá de
cumplimentar la citación del interesado en los términos del art. 78 LPAC.
De dicha actividad inspectora podrá levantarse la oportuna acta, en la que el interesado deberá contar
con la posibilidad de suscribirla y de hacer constar aquellos extremos fácticos que estime pertinentes.
Sobre el régimen jurídico de este concreto medio probatorio (en el ámbito procesal, eso sí), véanse
los arts. 353 a 359 LEC.
D) Prueba pericial
En cuarto lugar, es igualmente admisible en el procedimiento administrativo sancionador la práctica
de la prueba pericial, la cual se acometerá generalmente por la vía de los informes (véase el art. 77.6
LPAC), y cuyo resultado podrá ser combatido por el interesado en el trámite de audiencia posterior a
la propuesta de resolución, previsto en el art. 89 LPAC.
La jurisprudencia ha declarado que la prueba pericial sólo es exigible cuando, para acreditar la
existencia de la infracción, se haga necesario analizar la calidad, naturaleza o composición de un
producto (vgr. SSTS 4ª 31.7.86, 22.7.87, 23.5.88...), declaración que puede extenderse exigiendo la
prueba de peritos, no sólo en el caso en que sea determinante de la existencia de la infracción, sino
también cuando pueda determinar la responsabilidad del presunto infractor o cuando de la misma se
derive una distinta graduación de la calificación sancionadora.
En todas las referidas hipótesis, la práctica de la pericia ha de ser preceptiva para la Administración,
de forma que su omisión se hace generadora de indefensión y de la ilegitimidad de la resolución
sancionadora (STS 3ª 6ª 16.12.91).
Sobre el régimen jurídico de este concreto medio probatorio (en el ámbito procesal, eso sí), véanse
los arts. 335 a 352 LEC.
E) Prueba testifical
a) Finalmente, otro de los medios de prueba directos que puede utilizarse en el procedimiento
sancionador es el de la prueba testifical, que resultará pertinente en todos aquellos supuestos en los
que la conducta ilícita imputada haya sido presenciada por terceras personas.
Dicha prueba testifical, que cuando posee un carácter incriminatorio resulta capaz de desvirtuar la
presunción de inocencia y, por ende, idónea para fundamentar la resolución administrativa
sancionadora, puede ser directa o indirecta, según que el testigo deponente haya presenciado o no
por sí mismo los hechos reputados ilícitos e imputados al presunto responsable.
1º) La prueba testifical directa, producida por el testimonio de quien presenció directamente los
hechos, no presenta en materia sancionadora ninguna especialidad característica, salvo en el supuesto

14 / 66
en que el testimonio sea prestado por un coimputado en el procedimiento, en cuyo caso ya es
conocida la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto.
2º) De igual forma, ese testimonio directo capaz de propiciar la destrucción del derecho a la
presunción de inocencia puede provenir también de la víctima de la infracción, cuya declaración
también ha sido considerada por el Tribunal Constitucional como prueba de cargo suficiente a estos
efectos (STC 16/2000, de 31 de enero).
3º) Mas sí presenta cierta problemática la admisibilidad de la prueba testifical indirecta (o de
referencia), que es la prestada por quienes, sin haber presenciado por sí mismos los hechos
antijurídicos, han tenido de alguna forma noticia indirecta de los mismos, prueba que no siempre se
muestra hábil en orden a desvirtuar el derecho a la presunción de inocencia.
A este respecto tiene el Tribunal Constitucional declarado que "la prueba testifical de referencia
constituye, desde luego, uno de los actos de prueba que los Tribunales de la jurisdicción penal
pueden tener en consideración en orden a fundar la condena, pues la Ley no excluye su validez y
eficacia" (STC 217/1989, de 21 de diciembre), declaración que es extensible al ámbito del
procedimiento administrativo sancionador.
Pero que la prueba testifical indirecta sea un medio probatorio admisible y de valoración
constitucionalmente permitida que, junto con otras pruebas, puede servir de fundamento a una
condena (según declara la STC 303/1993, de 25 de octubre), "no significa que, por sí sola, pueda
erigirse, en cualquier caso, en suficiente para desvirtuar la presunción de inocencia. A este respecto
también tiene declarado este Tribunal que la prueba testifical indirecta nunca puede llegar a desplazar
o a sustituir totalmente a la prueba testifical directa, salvo en el caso de prueba sumarial anticipada o
de imposibilidad material de comparecencia del testigo presencial".
Por lo tanto, y como afirma la STC 217/1989, de 21 de diciembre, cuando existan testigos
presenciales la autoridad debe oírlos directamente en vez de llamar a declarar a quienes oyeron de
ellos el relato de su experiencia e, incluso, cuando los funcionarios tengan la fundada sospecha de
que los testigos presenciales puedan ausentarse al extranjero, deben trasladarlos inmediatamente ante
la autoridad a fin de que, bajo la necesaria contradicción, sean interrogados los testigos en calidad de
prueba anticipada.
b) Por lo demás, también la práctica de la prueba testifical debiera ir acompañada de una citación
previa del interesado donde se le indique lugar, fecha y hora en que va a tener lugar el interrogatorio
(art. 78 LPAC), y en su desarrollo debiera permitírsele la intervención, de conformidad con lo
establecido en los arts. 6.3.d) CEDH y 14.3.e) PIDCP ("toda persona acusada tiene derecho a
interrogar o hacer interrogar a los testigos que declaren contra él y a obtener la citación de los
testigos que declaren a su favor en las mismas condiciones que los testigos que lo hagan en su
contra") (v. STC 153/1997, de 29 de septiembre).
En suma, como manifestó en su momento la STS 2ª 29.1.92:
"El acusado tiene derecho, conforme al art. 6.3.d) Convenio de Roma... a interrogar o hacer
interrogar a los testigos que declaran contra él y a obtener la citación y el interrogatorio de los que
declaran a su favor, en las mismas condiciones que los testigos que lo hagan en su contra; el derecho
a un proceso equitativo con todas las garantías cubre todas las situaciones en las que alguna de las
partes, y espacialísimamente el acusado, se ve privada, por causas ajenas a su actuación y a su
voluntad, de una prueba que puede de alguna manera, potencialmente, cualquiera que sea el
resultado, serle favorable".
De esta forma, si el testigo no puede ser interrogado por ninguna de las partes, se pierde la
oportunidad de contradicción y se quebranta el derecho consagrado en los arts. 24.2 CE y 6.3 d)
Convenio de Roma" (STS 2ª 10.1.92).
c) Sobre el régimen jurídico de este concreto medio probatorio (en el ámbito procesal, eso sí), véanse
los arts. 360 a 381 LEC.
F) Presunciones e indicios
a) Concepto
Al igual que antes lo hacía el art. 1215 CC, ya derogado, la vigente regulación de la LEC alude
expresamente a las "presunciones", que no son sino mecanismos jurídicos mediante los cuales se
dispensa la acreditación de un determinado hecho, el cual se considera automáticamente probado si
se produce, a su vez, la prueba de otro hecho distinto del que la Ley deduce el anterior (arts. 385 y
386 LEC) (v. STC 137/2002, de 2 de junio).
A la luz de lo manifestado, fácilmente se puede constatar que la célebre presunción de veracidad de
las actas administrativas (a la que se refiere el art. 77.5 LPAC) nada tiene que ver con la prueba por

15 / 66
presunciones y sí con la prueba documental.
b) Clases de presunciones: inadmisibilidad de las presunciones legales en perjuicio del inculpado
Cuando la presunción no aparece explícitamente reconocida por la Ley, la acreditación de un hecho
por el juego de las presunciones requiere que entre el hecho demostrado y aquel que se trate de
deducir haya un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano (art. 386.1 LEC). Si la
misma se halla proclamada directamente en la Ley, en cambio, el efecto de la prueba del hecho
presumido se producirá ope legis.
La LEC, al igual que con anterioridad lo hiciera el Código Civil, sigue distinguiendo, pues, entre
presunciones legales y presunciones no establecidas por la Ley (a las que, en la terminología
procesal que la misma emplea, tilda de judiciales).
Las primeras, cuando su resultado entraña un efecto probatorio desfavorable a la posición del
inculpado, son inadmisibles en la esfera del enjuiciamiento penal o administrativo de conductas
ilícitas.
A través de una presunción formalizada mediante la acreditación del hecho base o antecedente
previsto por la Ley no puede fundamentarse la resolución sancionadora, porque si este hecho
originario no demuestra directamente y por sí solo la culpabilidad del supuesto infractor, el tener por
acreditado el hecho presunto derivado del anterior supondría un atentado al contenido esencial del
derecho a la presunción de inocencia.
Esta es, básicamente, la argumentación utilizada por la STC 105/1988, de 8 de junio, que
proporcionó un pronunciamiento interpretativo sobre el art. 509 del anterior Código Penal, precepto
que, según alguna de sus interpretaciones posibles, consagraba una presunción legal de culpabilidad
del delito de robo por el mero hecho de encontrarse un sujeto en posesión de ganzúas u otros
instrumentos destinados especialmente para ejecutar el delito. Pero dicha interpretación, a juicio del
Alto Tribunal, resulta inadmisible desde la óptica constitucional porque "contiene una presunción en
contra del reo que es la presunción de mal uso o la presunción de la tendencia o finalidad, que se
considera además como «iuris tantum», produciendo una traslación o inversión de la carga de la
prueba, de suerte que la destrucción o desvirtuación de tal presunción corresponde al acusado a
través del descargo".
c) En particular, las presunciones no legales (o prueba indiciaria).
a´) Respecto de las presunciones no establecidas por la Ley, sin embargo, no cabe predicar idéntica
exclusión en el proceso penal o en el procedimiento administrativo sancionador.
De hecho, suele admitirse sin excesivas dificultades la posibilidad de sancionar penal o
administrativamente sobre la base de una prueba indirecta de la culpabilidad obtenida mediante la
prueba directa de otros distintos hechos (que técnicamente se denominan indicios), cuando entre
éstos y los demostrativos de la culpabilidad existe un enlace preciso y directo según las reglas del
criterio humano.
La denominada prueba de indicios, en realidad, responde ontológicamente a la estructura propia de
las presunciones no establecidas en la Ley del art. 386 LEC, si bien se exige la existencia de una
pluralidad de indicios diversos, cuya conjunción en la etapa de valoración de la prueba permita a la
autoridad decisora formar su convicción acerca de la culpabilidad del sujeto pasivo de la imputación.
b´) El Tribunal Constitucional ha admitido inequívocamente la virtualidad de que esta prueba
indiciaria pueda desvirtuar la presunción de inocencia en el proceso penal, exigiendo para ello tres
distintas condiciones.
1ª) En primer lugar, que los indicios o hechos base se encuentren plenamente acreditados.
2ª) En segundo término, que entre los mismos y los hechos presuntos determinantes de la
culpabilidad exista un enlace lógico, preciso y directo.
3ª) Y en tercer lugar, la exigencia de que la autoridad decisora efectúe en su resolución una
específica motivación acerca de la existencia del referido enlace preciso y directo entre los diversos
indicios (vgr. SSTC 220/1998, de 16 de noviembre, 171/2000, de 26 de junio, 163/2004, de 4 de
octubre. 61/2005, de 14 de marzo, 328/2006, de 20 de noviembre, 137/2007, de 4 de junio).
c´) También la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo ha declarado al respecto
que, a los efectos del derecho fundamental a la presunción de inocencia del inculpado:
"el juicio de reproche inherente a la actividad sancionadora puede tener que formularse a partir de
una prueba indiciaria, pero ello será siempre que ésta cumpla las condiciones señaladas por la
jurisprudencia constitucional: los indicios han de estar plenamente probados --no puede tratarse de

16 / 66
meras sospechas--, y el órgano judicial debe explicitar el razonamiento en virtud del cual, partiendo
de los indicios probados, ha de llegarse a la conclusión de que el imputado realizó la conducta
tipificada" (STS 3ª 5ª 10.10.11).
d´) A diferencia, pues, de la prueba directa, en la que la demostración del hecho enjuiciado surge de
modo directo e inmediato del medio de prueba utilizado, en la indirecta o indiciaria la valoración
probatoria presenta mayores dificultades porque la consecuencia o apreciación viene determinada por
operaciones mentales complejas.
Del indicio acreditado parte la inferencia, la operación que lleva al hecho consecuencia, a la
presunción rectamente entendida que será tanto más correcta cuanto más llano y coherente sea el
camino del hecho base a la conclusión. Se habla en este sentido, negativamente, del rechazo a la
incoherencia, de la irrazonabilidad, de la arbitrariedad y del capricho lógico, personal y subjetivo,
como límite y tope de la admisibilidad de la presunción como prueba. Se considera que no existe tal
prueba si no se exterioriza --razonándolo debidamente-- el nexo causal, en decir, si aparece sólo
como una apreciación en conciencia, pero inmotivada o, mejor dicho, no explicada o no explicitada
por el juzgador (STC 169/1986, de 22 de diciembre).
e´) En resumen, pues:
1º) Si la inferencia de los diferentes hechos indiciarios probados es irrazonable o no presenta la
entidad suficiente como para sustentar las conclusiones extraídos de aquéllos por la autoridad
sancionadora, se habrá vulnerado la presunción de inocencia (SSTC 66/2006, de 27 de febrero,
137/2007, de 4 de junio).
2º) Y lo mismo ha de ocurrir si la inferencia brilla por su ausencia en la resolución sancionadora.
3º) Pero si la mencionada inferencia, por el contrario, se exterioriza en la resolución sancionadora y
no resulta irrazonable, la condena impuesta no podrá considerarse lesiva del derecho a la presunción
de inocencia (STC 229/2006, de 17 de julio).
d) Admisibilidad de la prueba indiciaria en el ámbito administrativo sancionador
En el Derecho Administrativo sancionador, al igual que en el penal criminal, tiene cabida la prueba
por presunciones siempre que se cumplan las condiciones antes expresadas (SSTS 3ª 2ª 30.4.90, 3ª 7ª
3.5.91, 3ª 2ª 4.4.92...).
Por ejemplo, la ya lejana STS 3ª 7.12.88 declaró al respecto que:
"el principio de presunción de inocencia no impide que puedan fijarse unos hechos como probados a
través de razonadas y convincentes presunciones, pero para ello es menester que se prueben de una
manera directa y certera los hechos de los que sea posible deducir, mediante un enlace lógico y
preciso, el que se haya de fijar para la aplicación en sus justos términos de la normativa
sancionadora".
Con todo, existe cierta corriente jurisprudencial que, inmotivadamente, excluye del ejercicio de la
potestad sancionadora de la Administración la prueba de la culpabilidad obtenida indiciariamente o
por presunciones.
Exponentes de dicho orientación son, por ejemplo, la STS 3ª 2ª 23.5.89:
"En el ámbito administrativo y sancionador no es procedente acudir a indicios racionales para dar por
probada una infracción administrativa, imponiendo la aplicación de la presunción de inocencia del
acusado a la Administración, que acusa y sanciona, la carga de probar la realidad de los hechos que
imputa y que, por esto, son reprochables a la persona inculpada, no siendo la calificación de la
infracción una facultad discrecional de la Administración sancionadora, sino propiamente actividad
jurídica que exige como presupuesto objetivo el encuadre del hecho incriminado en el tipo
predeterminado legalmente como falta".
O la STS 3ª 5.12.88:
"Para llegar a la declaración de culpabilidad hay que contrarrestar la presunción de inocencia
proclamada en el art. 24.2 CE, así como el principio «in dubio pro reo» que informa la aplicación de
las Leyes punitivas, por lo que, si bien la acusación puede derivar de simples indicios, y éstos bastan
para iniciar el procedimiento acusatorio en esta materia por infracción de contrabando por parte de la
Administración, obligado es que durante dicho procedimiento sean aportados elementos de prueba
que conviertan tales indicios en factores de convicción o de evidencia de culpabilidad".
Para este sector jurisprudencial, en suma:
"las meras presunciones no son suficientes en el ámbito del derecho sancionador para formar un
juicio de valor que destruya la presunción de inocencia protectora del acusado" (STS 3ª 2.11.87).
Sin embargo, admitida este tipo de prueba en el proceso penal, y siendo los principios inspiradores
del mismo aplicables al procedimiento administrativo sancionador, ningún matiz se aprecia que

17 / 66
alcance a excluirla en este último.
En cualquier caso, ello no obstante, también ha de resaltarse que el elemento fáctico denominado
contraindicio no es por sí sólo suficiente para destruir la presunción de inocencia del sujeto pasivo de
un expediente sancionador.
Así lo ha declarado para el ámbito jurisdiccional la STC 24/1997, de 11 de febrero, a cuyo tenor:
"se suscita específicamente el problema relativo a la determinación de la eficacia que
constitucionalmente debe atribuirse a los denominados «contraindicios», como, por ejemplo, pueden
serlo las declaraciones falsas o las coartadas poco convincentes. Este Tribunal ha precisado que «la
versión que de los hechos ofrece el acusado constituye un dato que el juzgador ha de tener en cuenta,
pero ni aquél tiene que demostrar su inocencia, ni el hecho de que su versión de lo ocurrido no
resulte convincente o resulte contradicha por la prueba, debe servir para considerarlo culpable» (STC
229/1988); «ciertamente el acusado no tiene que demostrar su inocencia, e incluso el hecho de que su
versión de lo ocurrido no sea convincente o resulte contradicha por la prueba no debe servir para
considerarlo culpable. Pero su versión constituye un dato que el juzgador deberá aceptar o rechazar
razonadamente» (STC 174/1985)".
Dicha misma declaración también ha de entenderse plenamente reclamable en la esfera del Derecho
Administrativo sancionador, tal y como lo ha preconizado inequívocamente, al emplear iguales
términos, la STC 45/1997, de 11 de marzo.
5. En particular, la vinculación administrativa a los hechos probados declarados en el proceso penal
(artículo 77.4 LPAC)
En relación con la actividad probatoria susceptible de ser desplegada en el procedimiento
administrativo sancionador y, en concreto, con respecto al valor probatorio de determinados
documentos (en este caso, las resoluciones firmes dictadas por los tribunales penales que contengan
una declaración de hechos probados), el art. 77.4 LPAC establece que en dicha clase de expedientes
"los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las
Administraciones públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien".
A) La erradicación de la llamada doctrina de las dos verdades
La norma citada viene a establecer uno de los pocos supuestos de vigencia del sistema legal o tasada
de valoración de la prueba en el procedimiento administrativo sancionador, al determinar de manera
expresa que los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes "vincularán" a
las Administraciones Públicas en el ejercicio de su potestad sancionadora.
La presente regla constituye otra de las consecuencias inherentes a la subordinación de los actos
administrativos sancionadores a la autoridad judicial (la vinculación fáctica, junto a la prohibición de
bis in idem sucesiva o simultánea, ya examinada en esta obra con ocasión del comentario al art. 31
LRJSP).
Recuérdese al respecto que la importante STC 77/1983, de 3 de octubre, sentó los pilares básicos de
la relación entre proceso penal y procedimiento administrativo sancionador en los siguientes
términos:
"La subordinación de los actos de la Administración de imposición de sanciones a la autoridad
judicial, exige que la colisión entre una actuación jurisdiccional y una actuación administrativa haya
de resolverse en favor de la primera; y de ello se derivan las siguientes y necesarias consecuencias: a)
el necesario control «a posteriori» por la autoridad judicial de los actos administrativos mediante el
oportuno recurso; b) la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a cabo
actuaciones o procedimientos sancionadores, en aquellos casos en que los hechos puedan ser
constitutivos de delito o falta según el CP o las Leyes penales especiales, mientras la autoridad
judicial no se haya pronunciado sobre ellos; c) la necesidad de respetar la cosa juzgada".
En esa misma sentencia constitucional (FJ 4º) se desarrolla la vinculación fáctica que ahora ha
venido a consagrar el art. 77.4 LPAC, la cual podría ser explicada del siguiente modo: el principio
non bis in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales
respecto de unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que, cuando el
ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un
enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en
el plano jurídico puedan producirse se hagan con independencia si resultan de la aplicación de
normativas diferentes, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los
hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos
del Estado; así, cuando la Administración actúe a posteriori, deberá respetar en todo caso el
planteamiento fáctico que los Tribunales hayan realizado.

18 / 66
También la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo pudo secundar estos
mismos criterios. En concreto, la STS 5ª 18.4.88 pudo afirmar lo siguiente:
"El principio «non bis in idem» determina una interdicción de la duplicidad de sanciones
administrativas y penales respecto de los mismos hechos, pero cuando el ordenamiento permite una
dualidad de procedimientos, en lo referente a los hechos no pueden existir y no existir para los
órganos del Estado, pues el enjuiciamiento y calificación pueden hacerse con independencia, y la
consecuencia es que la Administración en su función sancionadora debe respetar, cuando actúe «a
posteriori», el planteamiento fáctico realizado por los Tribunales, ya que en otro caso se traspasan los
límites del art. 25 CE y se viola el derecho del ciudadano a ser sancionado sólo en las condiciones
estatuidas en dicho precepto" (vid. también SSTS 5ª 18.7.84, 2ª 3.12.91, 3ª 6ª 17.11.94).
Con dicha doctrina se pone término definitivamente a lo que algunos autores habían dado en bautizar
como "la doctrina de las dos verdades" (vgr. GARCÍA DE ENTERRÍA), según la cual lo que era
verdad para la Jurisdicción podía no serlo para la Administración, o viceversa, originándose un
auténtico atentado al principio de la seguridad jurídica desde el momento en que el resultado del
enjuiciamiento procesal penal y el resultado del procedimiento administrativo sancionador, en cuanto
a los hechos se refería, se mostraba ciertamente aleatorio.
Tras la promulgación de la CE, o más precisamente aún, desde la publicación de la STC 77/1983, de
3 de octubre, tales fenómenos han de entenderse erradicados de nuestro Derecho: la declaración de
hechos probados por parte de los Jueces o Tribunales del orden penal es vinculante para la autoridad
sancionadora administrativa, de manera tal que ésta habrá de verse obligada a tomarlos en
consideración estricta a la hora de fundamentar la resolución que ponga término al procedimiento
sancionador.
B) Ámbito y requisitos de la vinculación
Según el tenor literal del art. 77.4 LPAC, la vinculación de la autoridad administrativa con respecto a
la judicial únicamente se produce respecto de los "hechos declarados probados" que se hagan constar
en "resoluciones judiciales penales firmes".
a) Tan sólo, pues, vinculan a la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora los
"hechos probados", y no cualesquiera otros elementos tales como las calificaciones jurídicas
apreciadas judicialmente, hechos que pueden ser tanto los propiamente constitutivos de la infracción
como aquellos otros configuradores de circunstancias modificativas de la responsabilidad criminal
(eximentes, atenuantes, agravantes), los cuales también ocasionan la citada vinculación en aquellos
casos en que la legislación administrativa los contemple igualmente como circunstancias de
graduación al alza o a la baja de la sanción (son, en definitiva, los criterios de dosimetría punitiva ya
examinados en el comentario al art. 29 LRJSP).
b) La mención literal a los "hechos declarados probados" genera un interesante problema
interpretativo.
Con arreglo a lo dispuesto en el art. 248 LOPJ, de las tres modalidades que pueden revestir las
resoluciones judiciales --providencias, autos y sentencias-- tan solo estas últimas requieren que en su
estructura externa consten expresamente, en párrafos separados y numerados, los "hechos probados",
exigencia que no se da cita, en cambio, ni en las providencias (que se limitan a la determinación de lo
mandado, sin más fundamento y adiciones que la fecha en que se acuerden, y las firmas del Juez y
Secretario), ni en los autos (que serán siempre fundados y contendrán en párrafos separados y
numerados los hechos, los razonamientos jurídicos y la parte dispositiva).
Del art. 248 LOPJ, por consiguiente, se deriva que única y exclusivamente de las sentencias puede
predicarse con exactitud la existencia de un apartado de "hechos declarados probados".
La exigencia de que una expresa "declaración de hechos probados" sólo se requiera en las
resoluciones judiciales que adoptan la forma de sentencia no es, desde luego, un defecto de la
mencionada norma orgánica, pues dicha declaración, si se muestra imprescindible inexcusablemente
en algún instante del procedimiento, ese instante no es otro sino el de decidir sobre el fondo de la
cuestión litigiosa, una vez finalizado el periodo probatorio, decisión que únicamente se sucede con la
sentencia.
Pero ocurre en ocasiones en la concreta esfera del proceso penal, y también en otros tipos procesales
que ahora no vienen al caso, que la decisión que pone término al proceso no es una sentencia sino
una resolución en forma de auto, la cual además presenta la virtualidad de pronunciarse sobre
algunos aspectos del objeto procesal penal (que, como ya se sabe, no es un crimen sino un factum).
Tales autos, sin embargo, en ningún caso pueden contener una expresa "declaración de hechos
probados", porque su dictado siempre se produce con anterioridad a la práctica de la prueba en el

19 / 66
juicio oral, de manera tal que nada pueden declarar probado cuando en el momento de su emisión
ninguna prueba en sentido técnico estricto ha sido todavía practicada.
Tal ocurre, singularmente, con los "autos de sobreseimiento" regulados en los arts. 634-645 LECrim,
y señaladamente con el previsto por el motivo primero del art. 637 LECrim (auto de sobreseimiento
libre por inexistencia del hecho).
Pues bien, si ello es así, parece que la vinculación fáctica a la que ha de someterse a la autoridad
administrativa, expresada en el art. 77.4 LPAC, únicamente se producirá con respecto a las
sentencias penales, excluyéndose del ámbito de aplicación de la norma cualesquiera otras
resoluciones judiciales diferentes a la sentencia y, entre ellas, los autos de sobreseimiento.
Tal consecuencia, sin embargo, al encontrarse amparada tan sólo en una interpretación gramatical
estricta del precepto, se nos antoja inadmisible porque dichos autos, y basta para comprobarlo con
examinar los enunciados de los arts. 637 y 641 LECrim, también encierran una constatación de
hechos que debe vincular en todo caso a la autoridad administrativa.
c) Así, en el caso del art. 637.1 LECrim, si en el proceso penal se decreta el sobreseimiento libre por
inexistencia del hecho resulta a todas luces inadmisible que la autoridad administrativa pueda
sancionar a un administrado imputándole la comisión de un hecho ilícito que la autoridad judicial, o
bien ha declarado inexistente, o bien no ha conseguido evidenciar su perpetración.
No sucede lo propio, en cambio, con el sobreseimiento libre por falta de tipicidad delictiva, donde
puede afirmarse que el auto judicial que la decreta no prejuzga en modo alguno la posible
calificación del hecho como infracción administrativa (art. 637.2 LECrim) (STS 4ª 25.10.82), ni por
causas de inimputabilidad en todos los casos (art. 637.3 LECrim), porque el Derecho Administrativo
sancionador no regula dichas causas, lo que obliga a discriminar supuestos en orden a determinar si
dicha falta puede apreciarse o no en materia administrativa.
d) Lo mismo acontece con el sobreseimiento provisional, pues, como afirma la STC 22/1990, de 15
de febrero:
"No puede admitirse que, en el caso, la aparente contradicción entre dos resoluciones, una
administrativa y otra judicial, y sin mayores matizaciones y razonamientos, redunde en una lesión del
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en vez de resultar atinente a otros principios que
rigen el ordenamiento jurídico, si bien, en el caso, ni siquiera existió tal manifiesta contradicción, ya
que el proceso penal terminó con auto de sobreseimiento provisional, por no poder fijarse con
claridad los hechos de relevancia penal, lo cual no es en modo alguno sinónimo de la inexistencia de
hechos sancionables a los efectos del procedimiento administrativo, y, lógicamente, la no apreciación
de hechos constitutivos de delito no puede equipararse a la ausencia de una infracción administrativa
sancionable por aquellos mismos hechos".
e) En el caso del sobreseimiento libre del art. 637.1 LECrim, y por razones de orden lógico, se hace
preciso señalar la existencia de la vinculación fáctica, interpretación que, además, aparece sustentada
también en la ausencia de mención expresa a la "sentencia penal" en el art. 77.4 LPAC y en la
utilización por el mismo del plural ("resoluciones judiciales penales ...").
f) Por último, para que se produzca la apuntada vinculación exige la norma que la resolución judicial
penal donde consten los hechos probados sea "firme", término indicativo de la necesidad de que
dicha resolución no pueda ser modificada con posterioridad por la autoridad judicial.
En este sentido, la firmeza se sucede cuando frente a tal resolución no quepa ejercitar medio de
impugnación alguno o cuando, aun habiendo existido la posibilidad de la impugnación, hayan
transcurrido los plazos previstos al efecto para formalizar el recurso (cfr. art. 207.2 LEC).
C) Supuestos y efectos de la vinculación fáctica
Réstanos señalar, finalmente, las distintas hipótesis en las que puede tener lugar la apuntada
vinculación fáctica.
1º) Absolución penal por inexistencia de los hechos o por falta de participación del acusado en los
mismos.
En ninguno de estos casos, siempre y cuando la norma administrativa tipifique como infracción la
misma conducta antijurídica, se podrá imponer una sanción en el procedimiento reanudado, porque si
para la Jurisdicción los hechos no han existido o el acusado no ha participado en ellos, no le es
posible a la Administración considerar su existencia o la participación comisiva del administrado en
los mismos.
Y lo mismo habrá de suceder cuando, en lugar de una sentencia absolutoria, se haya dictado auto de
sobreseimiento libre por el motivo primero del art. 637 LECrim.
2º) Condena penal.

20 / 66
En este caso, ante la identidad fáctica entre delito e infracción administrativa, la Administración
únicamente podrá sancionar al sujeto pasivo del procedimiento cuando exista una diversidad de
"fundamento" entre la represión penal criminal y la represión penal administrativa, es decir, una
diversidad en los bienes jurídicos protegidos por los tipos infractores en función de no conculcar la
prohibición de bis in idem regulada en el art. 31 LRJSP.
6. En particular, la llamada presunción de veracidad de las actas administrativas como medio de
prueba en el procedimiento administrativo sancionador (artículo 77.5 LPAC)
A) Regulación
Aunque se incluyen en el ámbito propio de la prueba documental, especial consideración merece la
mal denominada presunción de veracidad de las actas administrativas formalizadas conforme a los
requisitos legalmente establecidos, por su valor probatorio y su especial relación con los contenidos
esenciales del derecho a la presunción de inocencia.
Dicha presunción de veracidad ha sido difundida ampliamente en diversos sectores de la legislación
administrativa especial, hasta aparecer ahora recogida con carácter general en el art. 77.5 LPAC.
Así, por ejemplo, en el art. 107.1 de la Ley General Tributaria ("Las diligencias extendidas en el
curso de las actuaciones y los procedimientos tributarios tienen naturaleza de documentos públicos y
hacen prueba de los hechos que motiven su formalización, salvo que se acredite lo contrario"), o en
el art. 88 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de vehículos a motor y Seguridad vial ("Las
denuncias efectuadas por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico en el
ejercicio de las funciones que tienen encomendadas tendrán valor probatorio, salvo prueba en
contrario, de los hechos denunciados, de la identidad de quienes los hubieran cometido y, en su caso,
de la notificación de la denuncia, sin perjuicio del deber de aquéllos de aportar todos los elementos
probatorios que sean posibles sobre el hecho denunciado").
De igual manera, el art. 37 de la LO 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad
Ciudadana, se sumó en su día a dicha panoplia de preceptos que consagran la referida presunción de
veracidad ("En los procedimientos sancionadores que se instruyan en las materias objeto de la
presente Ley, las informaciones aportadas por los agentes de la autoridad que hubieren presenciado
los hechos, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los inculpados, constituirán base
suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario y sin perjuicio de que
aquéllos deban aportar al expediente todos los elementos probatorios disponibles").
En la actualidad, y con carácter general, la presunción de veracidad ha quedado impostada en este art.
77.5 LPAC, a cuyo tenor: "Los documentos formalizados por funcionarios a los que se reconoce la
condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan
los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario".
Desde una exégesis de los distintos apartados del enunciado legal transcrito, se examinará
seguidamente el régimen jurídico de esta peculiar institución de índole probatoria y,
consiguientemente, su relación con el derecho a la presunción de inocencia.
B) Naturaleza jurídica
Al igual que sucede con la también defectuosamente llamada presunción de inocencia, ni ésta ni la
presunción de veracidad de las actas administrativas se erigen en auténticas presunciones
probatorias en sentido técnico estricto, desde el momento en que mediante su utilización no se
infieren resultados fácticos acreditativos que sean consecuencia de la demostración de otros
diferentes hechos, base o antecedente de los anteriores.
Antes al contrario, la llamada presunción de veracidad de las actas administrativas no encierra sino
una suerte de prueba documental privilegiada, en tanto que mediante la misma se otorga legalmente
al contenido de determinados documentos la virtualidad de fundamentar por sí solos una resolución
administrativa sancionadora, siempre que dicho contenido no sea desvirtuado por otros resultados
probatorios de signo contrario, cuya proposición y práctica, como ya se conoce, viene a constituirse
en una carga del sujeto presunto responsable, carga que nace cuando la Administración cumple la
suya en orden a la demostración de los hechos infractores y de la participación del inculpado en los
mismos.
De ahí que la jurisprudencia haya declarado que la presunción de veracidad comporta un
desplazamiento de la carga de la prueba de los hechos constatados por los funcionarios actuantes
hacia el particular. De este modo, la STSJ Valencia 1ª 9.2.10, con cita de la STS 3ª 3ª 27.3.06,
declara al respecto lo siguiente:
CUARTO.- (...) En primer lugar vamos a analizar la necesidad o conveniencia de la ratificación de

21 / 66
las actas por los agentes de la autoridad. Debemos partir de la presunción de veracidad de las actas de
de los funcionarios e inspectores de la Administración.
Las Leyes de cada materia suelen tener un precepto similar al art. 137.3 de la Ley 30/1992, Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: "...Los
hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se
formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor
probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan
señalar o aportar los propios administrados...".
En nuestro caso es el art. 13.4 del Decreto 132/1989, de 16 de agosto, del Consell de la Generalitat
Valenciana, por la que se regulan las infracciones, el procedimiento y la competencia sancionadora
en materia de defensa de los consumidores y usuarios, cuando afirma: "...Los hechos que figuren
recogidos en las actas de inspección se presumirán ciertos, salvo que del conjunto de las pruebas que
se practique resulte concluyente lo contrario...".
Lo que ha afirmado el Tribunal Supremo (Sala Tercera-Sección Tercera) de 27.03.2006 es que la
presunción de veracidad desplaza la carga de la prueba de los hechos constatados por los Agentes
hacia el particular:
"...Por otras parte, la presunción de veracidad de las actas levantadas por funcionarios públicos con la
condición de autoridad, como ocurre en el presente caso, que ampara sólo los hechos constatados por
dichos funcionarios, viene establecida con carácter general en el art. 137.3 de la Ley 30/1992 y no es,
como parece pretender la actora, una presunción "iuris et de iure" --pues ello sería contrario al
derecho de la presunción de inocencia (STC 341/1993)-- sino una presunción "iuris tantum" que
desplaza la carga de la prueba en contrario al administrado, al que no le está vedado, ni se le ha
vedado en el expediente administrativo, posibilidad alguna de ofrecer dicha prueba en contrario, pues
la actora se ha limitado a poner de relieve la inactividad probatoria complementaria de la
Administración, sin efectuar por su parte probanza alguna que desvirtuara los hechos constatados por
los agentes de la autoridad en el acta.
Constituye, pues una carga del administrado el aportar prueba en contrario del contenido de dichas
actas, presenciado por los agentes, y tal prueba en contrario no ha sido en ningún momento
presentada por la actora en el expediente administrativo, estando a su alcance, por ejemplo, la
declaración del hijo y destinatario del paquete, según su versión de los hechos...".
C) Valor probatorio: carácter iuris tantum de la presunción de veracidad
Sobre la veracidad del contenido de estos documentos, pues, la norma entabla una presunción de
carácter iuris tantum, a través de la cual la Administración puede cumplimentar la carga de la prueba
de los hechos constitutivos de la infracción y de la responsabilidad penal administrativa.
Pero, dado su carácter, es perfectamente admisible la prueba en contrario que consiga desvirtuar la
certeza predicada de dichos documentos administrativos, prueba cuya carga corresponde al presunto
responsable.
Así lo ha declarado inequívocamente la jurisprudencia (la presunción de veracidad no es "una
presunción iuris et de iure --pues ello sería contrario al derecho de la presunción de inocencia (STC
341/1993)-- sino una presunción iuris tantum que desplaza la carga de la prueba en contrario al
administrado, al que no le está vedado, ni se le ha vedado en el expediente administrativo, posibilidad
alguna de ofrecer dicha prueba en contrario" --STSJ Valencia 1ª 9.2.10--) [la presunción de veracidad
no es " iuris et de iure, de manera que excluya toda posibilidad de valorar, bien en vía administrativa,
bien en vía jurisdiccional, las versiones enfrentadas, lo que sería contrario al principio constitucional
de presunción de inocencia, aplicable al Derecho administrativo sancionador, sino que se trata de una
presunción iuris tantum" --TSJ Andalucía (Granada) 3ª 11.10.10--].
Por eso, tal y como resume la STSJ Castilla-León --Burgos-- 1ª 22.1.10:
"las actas de inspección tienen un valor que va más allá de la denuncia y gozan de valor probatorio.
Sin embargo, esto no quiere decir «que las actas gocen (...) de una absoluta preferencia probatoria
que haga innecesaria la formación de la convicción judicial acerca de la verdad de los hechos
empleando las reglas de la lógica y de la experiencia. En vía judicial, las actas (...) incorporadas al
expediente sancionador no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en
Derecho y, por ello, ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a
conclusiones distintas, ni pueden impedir que el Juez del contencioso forme su convicción sobre la
base de una valoración o apreciación razonada de las pruebas practicadas"
Debe rechazarse, en consecuencia, cualquier atisbo que permita configurar en la práctica un efecto
iuris et de iure a la presunción de veracidad. No estamos en presencia de un supuesto de fehaciencia,

22 / 66
sino de la simple posibilidad de que mediante aquella la instancia resolutoria haya formado su
convicción respecto de la existencia de los hechos sancionables, sin incurrir en vulneración del art.
24.2 CE.
La presunción de veracidad, por consiguiente, no produce una dispensa probatoria sino una auténtica
inversión de la carga de la prueba. Pero dicha inversión de la carga probatoria, en conclusión, no
genera sin más la lesión del derecho fundamental del sujeto pasivo del procedimiento sancionador a
la presunción de inocencia, lesión que únicamente se sucedería si el ordenamiento jurídico,
radicalizando al máximo posible el valor probatorio privilegiado que ya se confiere a las referidas
actas, impidiera al administrado oponer los medios de defensa que estimara oportunos en función de
desvirtuar lo presumido como "verdad".
Así lo pudo declarar de manera diáfana la STC 341/1993, de 18 de noviembre, a propósito de la
constitucionalidad del art. 37 de la anterior LOPSC. Según la indicada sentencia, dicho precepto:
"no atribuye, desde luego, fehaciencia a las declaraciones suscritas por los agentes de la autoridad...
que versen sobre «hechos» que los propios agentes «hubieren presenciado», pero sí es patente que da
relevancia probatoria, en el procedimiento administrativo sancionador, a tal relato fáctico... Este
reconocimiento de relevancia probatoria a lo aseverado, en debida forma, por los agentes sólo sería
inconstitucional, sin embargo, en el caso de que la Ley otorgara a tales «informaciones» una fuerza
de convicción privilegiada que llegara a prevalecer, sin más, frente a lo alegado por el expedientado
o frente a cualesquiera otros medios de prueba a que se impusiera --incluso al margen de toda
contraria alegación o probanza-- sobre la apreciación racional que acerca de los hechos y de la
culpabilidad del expedientado se hubiera formado la autoridad llamada a resolver el expediente. Si
estableciera la Ley, en efecto, una tal presunción «iuris et de iure» en orden a la certeza de lo
informado por los agentes el precepto sería inconstitucional, por contrario a la presunción de
inocencia..." (FJ 11º).
D) Fundamento de la presunción de veracidad: la necesidad de probar irreproducibles o difícilmente
acreditables por otros medios
Con carácter general, dos han sido los elementos esgrimidos en orden a fundamentar o justificar la
vigencia de las presunciones de veracidad en materia administrativa sancionadora, a saber:
1º) El primero de ellos, claramente rechazable, es el de la eficacia de la actuación administrativa.
Como, por ejemplo, manifiestan las SSTSJ Castilla-León --Burgos-- 1ª 22.1.10 y Castilla-León
--Valladolid-- 18.1.11, "la presunción de veracidad y legalidad que acompaña a todo obrar de los
órganos administrativos, y de sus agentes, es un principio que debe acatarse y defenderse, ya que
constituye esencial garantía de una acción administrativa eficaz".
Desde luego, si lo que se pretende con este privilegio es lograr la prueba del comportamiento
infractor en aras exclusivamente a la eficacia de la acción administrativa, se nos hace inadmisible
aceptar que dicha eficacia haya de obtenerse por encima o con el sacrificio de los derechos
fundamentales de los administrados. La eficacia administrativa podría, a lo sumo, ser el efecto de la
vigencia de estas presunciones de veracidad, nunca su fundamento.
Dicho fundamento de la presunción de veracidad, por tal circunstancia, debe encontrarse en otros
distintos elementos, entre los que se ha destacado singularmente el de la especialización de los
funcionarios administrativos y, con menor intensidad, el de su imparcialidad, los cuales han sido
abrumadoramente suscritos por la jurisprudencia (vgr. STSJ Andalucía --Sevilla-- 1ª 3.5.10) (en el
mismo sentido, SSTS 3ª 7ª 18.1.91 y 15.6.92, 3ª 4ª 5.10.93...).
2º) Pero ni dicha especialización funcionarial, que no es sólo plausible sino que debe ser
progresivamente reforzada, ni dicha pretendida imparcialidad, más que discutible desde el punto
objetivo dado que los agentes que formalizan las actas son servidores de la Administración, alcanzan
a justificar en su plenitud la presunción de veracidad. Antes el contrario, el verdadero fundamento de
este mecanismo probatorio debe cifrarse en la dificultad que existe en determinados casos de
acreditar una infracción administrativa a posteriori , esto es, una vez que la conducta ilícita ya ha
sido realizada y mediante los medios ordinarios de prueba.
Tal acontece señaladamente respecto de la acreditación de hechos fugaces, irreproducibles como
tales en el procedimiento administrativo sancionador, que son presenciados directamente por los
agentes de la autoridad, o acontece también con aquellos hechos cuya demostración difícilmente
podrá alcanzarse por otros medios que no sean el de la propia declaración del funcionario que ha
presenciado su comisión.
Como declara la STS 5ª 6.7.88:
"la presunción de veracidad atribuida a la actuación de los inspectores de trabajo (...) no ampara

23 / 66
cualquier declaración que consigne la inspección, sino, únicamente, a los hechos que por su
fugacidad o por cualquier otra causa no pueden ser constatados adecuadamente, pues entenderlo de
otra forma equivaldría a admitir que tal normativa fomenta la arbitrariedad en la actuación
inspectora, lo que no es de recibo, dado que esa normativa, como el resto del ordenamiento jurídico,
ha de ser interpretada conforme a la CE, y ésta prohíbe la actuación arbitraria de los poderes públicos
(art. 9.3)...".
En todas estas hipótesis, donde al fin y a la postre la convicción de la autoridad decisora se reduce a
tener por cierto lo que afirma el funcionario o a dar crédito a lo que niega el presunto infractor, es
natural que el ordenamiento jurídico reaccione estableciendo la prevalencia de la declaración del
funcionario público, subjetivamente desinteresado en el objeto del procedimiento sancionador, por
encima de la del administrado, directamente interesado en que no se le sancione.
Sólo desde ese punto de vista, en nuestra opinión, puede llegarse a justificar la presunción de
veracidad de las actas administrativas sin que con ella se afrente al derecho fundamental a la
presunción de inocencia, aplicable, como ya se sabe, al ámbito administrativo sancionador.
E) Consecuencias derivadas del fundamento de la presunción de veracidad
El hecho de que el fundamento de la presunción de veracidad deba descansar estrictamente sobre los
supuestos de prueba irreproducible conlleva, cuando menos, las dos siguientes consecuencias: la
necesidad absoluta, en primer término, de que el agente que haya presenciado los hechos infractores
y levantado la correspondiente acta sea llamado como testigo en la fase probatoria del procedimiento
sancionador, y, en segundo lugar, la ineficacia de la presunción cuando los hechos puedan ser
acreditados por otros distintos medios de prueba.
a) Ratificación del contenido del acta por parte del funcionario en la fase probatoria del
procedimiento sancionador
Dado que en los supuestos donde alcanza todo su sentido la presunción de veracidad, cuyo análisis
ahora nos ocupa, resultará ciertamente difícil obtener la prueba de los hechos imputados y de la
culpabilidad del presunto infractor por otros distintos medios de prueba, se hace necesario que a la
fase probatoria del procedimiento administrativo sancionador concurra, en calidad de testigo, la
autoridad administrativa que haya levantado el acta beneficiada por la presunción.
En este sentido, su comparecencia en la fase probatoria del expediente sancionador tendrá por objeto
declarar sobre los hechos consignados en el acta y, sobre todo, ratificar el exacto contenido de la
misma, explicando los pormenores que originaron la confección del documento y aportando, en su
caso, las adicionales informaciones o matizaciones que se le requieran.
La virtualidad de dicha prueba testifical, incluso en las hipótesis en que el funcionario se limite a
ratificar los hechos presumidos como veraces, es, como se comprenderá, enorme, pues no sólo puede
proporcionar a la autoridad decisora un nuevo fundamento probatorio de cara a motivar su
resolución, sino que también es capaz de aportar nuevos elementos de convicción nacidos de la
intervención del presunto responsable en la práctica de dicha prueba, sometiendo al funcionario que
presta el testimonio a su particular interrogatorio. Tan es así que únicamente en el caso en que el
interesado haya prestado su conformidad con el contenido del acta, suscribiendo la misma o por
alegaciones posteriores en este sentido, podría prescindirse de dicha ratificación.
La ratificación del contenido del acta administrativa por parte del funcionario autor de la misma tuvo
hace tiempo un expreso apoyo en la jurisprudencia, que consideraba que la presunción de veracidad
del acta "destruye la presunción de inocencia una vez ratificada cumplidamente por el Agente que
presenció los hechos, ante la autoridad que ejerce la potestad sancionadora" (ejemplo de esta
orientación lo fue, por ejemplo, la STS 5ª 13.12.88). La línea jurisprudencial dominante, sin
embargo, es la contraria, es decir, la que postula la innecesariedad de la ratificación que desde estas
páginas se defiende, salvo, eso sí, que una norma legal así lo exija de manera expresa (vgr. STSJ
Valencia 1ª 9.2.10).
Pero la negativa a exigir la ratificación del contenido del acta nos parece una postura escasamente
recomendable.
Nótese que la negación por parte del sujeto pasivo del procedimiento de los hechos consignados en el
acta, si bien no alcanza a destruir la presunción de veracidad por sí sola, es susceptible de generar
una duda razonable acerca de cómo se produjeron los hechos ilícitos, o si los mismos fueron
presenciados directamente por el funcionario actuante o aprehendidos de forma distinta, duda que
queda adecuadamente solventada con la declaración testifical del funcionario practicada en régimen
de contradicción. Tan sólo dicha ratificación es la que puede proporcionar luz sobre los extremos
discutidos en el expediente que se hallen directamente relacionados con el contenido del acta.

24 / 66
b) Ineficacia de la presunción de veracidad sobre hechos demostrables a través de otros diferentes
medios probatorios
Cuando, por el contrario, los hechos constatados en el acta beneficiada por la presunción de
veracidad hayan sido negados por el administrado y puedan ser fácilmente acreditables mediante la
práctica de otros distintos medios probatorios, la referida presunción pierde su auténtico fundamento
(que es, como ya se sabe, el de servir de base probatoria respecto de hechos fugaces o de difícil
acreditación).
En tales casos, contrariamente a lo que pudiera pensarse, la carga de practicar esos distintos medios
de prueba recae en la Administración, la cual no puede prevalerse del citado privilegio para motivar
la resolución sancionadora cuando esté a su alcance la práctica de sencillos medios probatorios
capaces de demostrar la culpabilidad.
A estos efectos, sería suficiente con que el presunto responsable evidenciara dicha posibilidad para
que la Administración, si no ha procedido ya de oficio con anterioridad, se viera obligada a acordar la
práctica de esas otras pruebas.
También la jurisprudencia se ha hecho eco de tal exigencia. Declaraciones tales como aquella que
sostiene que, no obstante la presunción de veracidad de las actas, ha de resultar de ellas
suficientemente acreditada la infracción que se acusa (STS 5ª 23.11.87), o que una falta absoluta de
actividad probatoria por parte de la Inspección podría suponer, incluso, una eventual violación del
derecho a la presunción de inocencia (STS 5ª 20.10.87), son significativas al respecto.
Más concretamente, la STS 3ª 7ª 5.4.91 pudo declarar que la presunción de veracidad de las actas
administrativas constituye
"un principio de prueba de los hechos que en la misma se consignan, que ha de ser contrastada y
valorada en relación con las demás pruebas aportadas por el expedientado, sin que ello suponga
infracción del principio prohibitivo de la indefensión, de la presunción de inocencia o de cualquier
otro precepto constitucional" (en este sentido vid. STS 3ª 7ª 12.2.91).
Pero la proclamación más clara y contundente se encuentra en la STC 76/1990, de 26 de abril,
relativa a la presunción de veracidad que se contenía en el art. 145.3 de la anterior Ley General
Tributaria, respecto de la cual se afirma lo siguiente:
"ha de excluirse a limine que el art. 145.3 LGT establezca una presunción legal que dispense a la
Administración, en contra del derecho fundamental a la presunción de inocencia, de toda prueba
respecto de los hechos sancionados... El precepto combatido constituye un primer medio de prueba
sobre los hechos que constan en las actas y diligencias de la Inspección tributaria, cuyo valor o
eficacia ha de medirse a la luz del principio de la libre valoración de la prueba". Por lo que, en
conclusión, "ante la falta de actividad probatoria, tan sólo imputable a la Administración, mantener la
validez de las actas impugnadas en base exclusivamente a la presunción (de veracidad)... supondría
consagrar la indefensión del particular en aras de una desnaturalización abusiva de una norma
procedimental que descansa en el carácter técnico e imparcial de la Inspección de Trabajo, carácter
que conlleva, por tanto, la práctica de la prueba razonable que se propone para desvirtuar los hechos
adversos".
Se impone, en consecuencia, la acreditación de los hechos infractores en estos casos a través de
cualesquiera otros medios de prueba, habiendo de valorar la autoridad decisora todos los resultados
obtenidos en orden a fundamentar su decisión.
F) Ámbito de la presunción de veracidad: los hechos
Tal y como venimos insistiendo en las últimas páginas, el ámbito de la presunción de veracidad que
proclama con carácter general el art. 77.5 LPAC, se limita a los hechos, lo cual, por una parte,
introduce ciertas exigencias en orden a su constatación y reflejo documental, y por otra parte, excluye
de su esfera de operatividad otras actividades administrativas complementarias pero ajenas al mero
relato fáctico.
a) Hechos consignados en el acta con el cumplimiento de los requisitos formales exigibles
La circunstancia de que la presunción de veracidad se reduzca a los hechos ilícitos constatados por el
funcionario de la autoridad actuante es algo que se desprende inequívocamente de todas las
regulaciones normativas que reconocen dicho privilegio administrativo. Pero, para que tales hechos
adquieran el valor probatorio que la norma les otorga, resulta necesario que la constatación de los
mismos se refleje documentalmente, respetando determinados requisitos formales de entre los que
destacan los de la claridad y precisión a la hora de confeccionar el relato fáctico.
Tal y como declara la STS 3ª 4ª 3.11.03:
"el valor probatorio atribuible a la documentación a que se refiere el motivo está limitado a sólo los

25 / 66
hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el funcionario o a los
inmediatamente deducibles de aquéllos o acreditados por medios de prueba consignados en el propio
documento".
La presunción de veracidad, pues, alcanza solamente:
"a los hechos constatados por el inspector actuante, lo que exige no sólo una completa descripción de
tales hechos, sino la especificación de la forma en que se ha llegado a su conocimiento, no bastando
con consignar el resultado final de la investigación" (STS 3ª 7ª 8.6.90).
Por consiguiente, no cabe entender que cristalicen los efectos característicos a la mencionada
presunción en aquellas actas donde no consten los datos observados por el funcionario, o la mención
a los documentos de los que pueda deducirse la conclusión de que parte el inspector (STS 3ª 2ª
2.6.90), o aquellas otras en las que no se indiquen los elementos utilizados para sentar el supuesto de
hecho que las origina (STS 3ª 2ª 5.3.90), o aquellas que se limitan a afirmar que los hechos que
motivan la infracción fueron comprobados "en virtud del expediente administrativo", sin la oportuna
y necesaria referencia a otros particulares que permitan identificar ese expediente (STS 3ª 2ª 1.2.90),
o aquellas actas, finalmente, cuyas omisiones fácticas se intenten suplir mediante la elaboración de
un informe posterior (STS 3ª 7ª 10.10.90).
Luego sólo el acta extendida con arreglo a todos los requisitos formales, sin omisión de ninguno de
ellos, es la que debe gozar en exclusividad del valor y fuerza probatoria que le reconoce el
ordenamiento (SSTS 5ª 5.5.88, 3ª 2ª 5.4.90, 3ª 7ª 18.2.92 y 25.3.92).
b) Hechos directamente apreciados por el funcionario
La presunción de veracidad que ahora nos ocupa, por otro lado, no sólo se reduce a los hechos
consignados en el acta cumpliendo todos los requisitos formales establecidos. Es necesario, además,
que los referidos hechos hayan sido constatados directamente por el funcionario actuante (v. STS 3ª
4ª 3.11.03).
Así, "la fuerza probatoria reconocida a las actas de la Inspección... y la presunción de certeza de las
mismas ha de referirse a los hechos comprobados en el mismo acto de visita, cuando se levanta el
acta y con ocasión de ella, y que, si el acta no expresa ni el centro de trabajo donde la Inspección
Laboral se lleva a cabo, ni la actividad que el expedientado realizaba, existe una evidente
irregularidad que la hace nula" (STS 3ª 7ª 5.10.90), o lo que es lo mismo, "la presunción de
veracidad... sólo alcanza a los datos de hecho que puedan ser apreciados directamente por el
Inspector en su visita" (STS 3ª 2ª 5.12.89; en el mismo sentido STS 5ª 6.4.88) y no a hechos que no
son susceptibles de una apreciación real, objetiva y directa (STS 5ª 22.12.87).
De esta forma:
"cuando el acta se está refiriendo a unos hechos situados en el pasado, que son lógicamente
insusceptibles de captación directa por el inspector, y respecto de los cuales su sedicente
comprobación no es sino un enjuiciamiento de hecho... en modo alguno es beneficiario de la
presunción de certeza atribuida en otros casos a las actas" (STS 3ª 7ª 11.6.90; de semejante
orientación participan las SSTS 5ª 22.11.88, 3ª 2ª 25.5.90).
Resume mejor dicha doctrina la STS 3ª 7ª 10.10.90, que se expresa en los siguientes términos:
"La presunción de veracidad de las actas de la inspección laboral ha de entenderse referida a los
hechos comprobados con ocasión de la visita de inspección y reflejados en el acta, bien porque su
realidad objetiva fuera susceptible de percepción directa por el inspector en el momento de la visita o
porque hayan sido comprobados por esta autoridad documentalmente o por testimonios entonces
recogidos y otras pruebas realizadas, de modo que esa atribución legal de certeza, que en cualquier
caso es de naturaleza «iuris tantum», pierde fuerza cuando los hechos afirmados en el acta, por su
propia significación, no son de apreciación directa, ni se hace mención en ella de la realización de
otras comprobaciones o recogida de testimonios o documentos, comprobación de libros, etc., que
corroboren su existencia".
En el mismo sentido se manifiesta la STS 3ª 2ª 17.5.89:
la presunción ha de referirse a "datos que, por su realidad objetiva y visible, sean de apreciación
personal y directa en el acto de la visita del inspector, o que resulten acreditados «in situ»,
documentalmente o mediante testimonios allí recogidos y discrecionalmente valorados por el
inspector actuante" (igualmente, vid. SSTS 5ª 18.5.88, 3ª 2ª 18.12.89, 3ª 7ª 20.12.90).
c) Hechos consignados en actas levantadas por funcionarios que tengan la condición de "autoridad"
a) Adicionalmente, el art. 77.5 LPAC exige el requisito de que las actas hayan sido formalizadas "por
funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad", término este, por cierto, ausente de
conceptualización en los textos legales.

26 / 66
La cuestión se complica aún más si se considera que, para este ámbito de las presunciones de
veracidad, quizás no sea muy adecuado acudir al concepto de "autoridad" elaborado por la
jurisprudencia penal a propósito de los delitos cometidos por funcionarios públicos, el cual contiene
unas exigencias que bien pudieran no darse cita en el ámbito administrativo de que ahora se trata.
Parece que dicha condición de autoridad expresada en el art. 77.5 LPAC quiere hacer alusión a la
imposibilidad de que cualquier documento suscrito por un individuo que mantenga una relación de
tipo funcionarial con la Administración pueda beneficiarse de la presunción de veracidad. Antes al
contrario, la operatividad del privilegio ha de requerir, como condición esencial, que las actas estén
suscritas por aquel o aquellos funcionarios que lo sean y que, esto es lo fundamental, se encuentren
expresamente habilitados para ejercitar esas funciones de inspección o constatación de hechos en los
órganos administrativos a los que pertenezcan.
Por eso la jurisprudencia ha declarado que "esa presunción no existe cuando el acta la suscriben
particulares que trabajan para la administración" porque del "personal que no es funcionario no puede
decirse que esté adornado de esas garantías de imparcialidad y servicio al interés general que está en
el fundamento de la presunción otorgada por la ley y la jurisprudencia" (STSJ Andalucía --Sevilla--
1ª 3.5.10),
b) En materia administrativa laboral, encontrándose los funcionarios inspectores habilitados a estos
efectos, se planteó el problema de si a los documentos suscritos por los llamados "controladores
laborales", en el ejercicio de funciones de inspección, podía o no atribuírseles la presunción de
veracidad, inclinándose la jurisprudencia por la respuesta positiva siempre que los órganos
inspectores asumieran como propio el contenido del acta.
Así pudo declararlo, vgr., la STS 5ª 1.12.88:
"la presunción... referente a las actas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social... no queda
debilitada porque los hechos que se relacionan hayan sido comprobado por controladores, que son
colaboradores de la Inspección, y al recoger el acta del Inspector la actuación de los Controladores, la
presunción legal de certeza, salvo prueba en contrario, viene dada desde el momento en que la
Inspección de Trabajo asume lo expresado por ellos" (en el mismo sentido se pronuncian las SSTS 5ª
6.11.87, 3ª 2ª 2.2.90, 3ª 7ª 9.7.90).
Y también la STS 5ª 24.11.88:
"el recurrente centra su tesis impugnatoria en que las manifestaciones del controlador de empleo no
gozan de la presunción de veracidad y certeza..., mas siendo ello así, no debe de olvidarse que
cuando dichas manifestaciones se incorporan por el inspector al acta, las mismas alcanzan fuerza
probatoria por el hecho de su aceptación por la Inspección toda vez que la propuesta de sanciones y
el acta que las justifica no está encomendada al inspector, sino a la Inspección de Trabajo, y de ella
forman parte tanto los inspectores como los controladores de empleo" (vid. igualmente la STS 3ª 2ª
30.3.90).
c) También en materia de tráfico vial, en tercer lugar, se ha puesto en tela de juicio la admisibilidad
de la presunción de veracidad de las denuncias por infracción a la normativa sobre estacionamiento
limitado y vigilado formuladas por los funcionarios encargados de llevar a cabo dicha labor, sobre
los que se ha cuestionado su condición de autoridad.
A este respecto, la STS 3ª 1ª 1.10.91 les negó tal condición impidiendo que sus denuncias pudieran
beneficiarse de los efectos de la mencionada presunción:
"los controladores de la zona de estacionamiento vigilado no tienen la consideración de agentes de la
autoridad, y por ello su simple denuncia equivale a la de un particular; así, al no ser adverada en el
caso por pruebas posteriores, no tiene fuerza suficiente para acreditar los hechos denunciados, por lo
que el acto de imposición de la multa debe ser declarado no ajustado a derecho y anulado".
d) En último lugar, también se ha suscitado la cuestión de si gozan o no de la presunción de
veracidad los documentos suscritos por autoridades administrativas autonómicas respecto de hechos
constatados fuera de la circunscripción territorial en la que son competentes, a la que también
respondió afirmativamente la STS 3ª 6ª 14.11.91:
"No parece que puedan ser considerados los Agentes o funcionarios de las Administraciones
autonómicas como simples particulares y a sus Actas poniendo de relieve infracciones apreciadas
darles un valor equivalente al de simples denuncias de particulares, en razón, como al parecer así
sucede, de apreciarse los hechos objeto del Acta, fuera de la zona de competencia atribuida
legalmente, pues el deber de colaboración que pesa sobre las diferentes Administraciones Públicas y
la naturaleza oficial del Servicio de Inspección Pesquera del Gobierno Vasco, si bien no le otorgan,
desde luego, el carácter de Autoridad fuera del ámbito de su competencia, no permiten tampoco

27 / 66
concluir que se trata de un mero particular, cuando por la necesaria proximidad de aguas interiores en
el límite con las aguas exteriores, denuncia una actividad pesquera ilegal, pues se entiende que ahí
debe de jugar una cierta cualificación del testimonio de dicho servicio, que debe apreciarse con
libertad, pero razonadamente por la Autoridad competente, siendo al efecto ilustrativa que la
jurisprudencia del TC indica que «una adecuada colaboración entre la Administración del Estado y la
de la Comunidad Autónoma que ayude a buscar soluciones equitativas es necesaria para el buen
funcionamiento de un Estado de las Autonomías, incluso al margen de la distribución constitucional
y estatutaria de las competencias respectivas» (STC 64/1982, de 4 de noviembre)".
G) Elementos excluidos del ámbito de la presunción de veracidad
La exigencia legal y jurisprudencial de que la presunción de veracidad de las actas administrativas
recaiga sobre hechos directamente apreciados por el funcionario de la autoridad determina la
exclusión de su ámbito de operatividad de diversos elementos diferentes al simple relato fáctico.
a) Hechos presuntos
Así, quedan excluidos, en primer término, aquellos hechos consignados en el acta que no hayan sido
directamente apreciados por el inspector o funcionario actuante, sino obtenidos, inferidos o
deducidos sobre la base de presunciones, indicios u otras conjeturas puramente subjetivas.
Así lo ha precisado con toda claridad la jurisprudencia:
La STS 3ª 7ª 5.7.90 afirma que: "el acta combatida carece de los elementos necesarios para gozar del
principio de presunción de veracidad... porque los actos apreciados no lo son directamente sino que
se apoyan en presunciones" (igualmente STS 5ª 29.6.87).
La STS 4ª 22.3.82, por su parte, declara que la sanción fundada en atención a un acta administrativa
"no puede imponerse con base exclusiva en simples indicios, meras presunciones o subjetivas
conjeturas" (en idénticos términos se pronuncia la STS 5ª 23.9.88).
La STS 3ª 7ª 12.5.92 también declara al respecto lo siguiente: "El acta de inspección tiene fuerza
probatoria en base a una presunción de certeza... que alcanza tan sólo a aquellos extremos de carácter
objetivo que constan por observación o ciencia propia, sin que pueda extenderse a las valoraciones,
suposiciones o impresiones particulares del inspector" (también STS 3ª 7ª 16.7.90).
Y también la STS 5ª 24.11.88, por último, determina que "dicha presunción de certeza alcanza a
cuantas manifestaciones les consten a los Inspectores por observación o ciencia propia, sin que en
modo alguno alcance a las conclusiones desprovistas de tal carácter personal, es decir, sin que la
citada certeza pueda extenderse por vía de presunción o deducciones a otros hechos no contenidos en
el acta o a circunstancias ficticias ausentes del contenido de la misma, debiendo referirse, en
consecuencia, a hechos comprobados en el mismo acto de la visita, cuando el acta se extienda con
ocasión de ella, para evitar resultados de indefensión para los imputados".
b) Calificaciones jurídicas
Tampoco se benefician de la presunción de certeza de las actas administrativas, en segundo lugar, las
calificaciones jurídicas que se hagan constar por el funcionario en el acta de inspección.
Clara es, al respecto, la STS 3ª 2ª 7.2.90:
"La presunción de veracidad de las actas de la Inspección de Trabajo se circunscribe a los hechos que
«in situ» haya comprobado el inspector, no a las consideraciones o deducciones jurídicas que de ellos
deduzca".
Y de igual modo, la STS 5ª 18.11.88 precisa que:
"la presunción probatoria de los actos de inspección, alcanza a circunstancias de carácter fáctico
descriptivas de observaciones del inspector actuante en la visita y comprensivas de datos con sus
concreciones personales, espaciales, y temporales mediante reseñas de documentos o
comprobaciones directas, pero no se extiende a conceptos y colaboraciones jurídicas" (vid. en el
mismo sentido SSTS 5ª 5.4.88, 3ª 2ª 9.2.90, 3ª 7ª 18.12.90).
c) Juicios de valor o apreciaciones subjetivas del funcionario
La presunción de veracidad, en tercer término, tampoco puede extenderse a las consideraciones
subjetivas, juicios de valor o apreciaciones propias vertidas en el acta por el funcionario de la
autoridad al hilo de la elaboración del correspondiente relato fáctico.
La STS 3ª 2ª 24.1.90 pudo afirmar en este sentido que:
"las actas de la Inspección de Trabajo tienen sólo alcance presuntivo «iuris tantum» de certeza en
relación con los hechos y datos objetivos que, por su notoriedad y evidencia, han sido constatados en
las mismas, o en relación con las conclusiones lógicas que, por un nexo casual inmediato con dichos

28 / 66
elementos indiciarios, traen causa directa y normal de los mismos, pero no respecto de juicios u
opiniones subjetivas que los funcionarios actuantes hayan vertido en el documento extendido" (de
igual modo vid. la STS 4ª 6.7.88).
La STS 3ª 2ª 15.3.90, por otro lado, declaró que:
"la fuerza probatoria de las actas de la Inspección de Trabajo se circunscribe a los hechos de posible
percepción directa por el inspector, o deducibles de elementos probatorios referenciados en el acta,
sin que se incluyan en el privilegio probatorio simples deducciones lógicas o juicios de valor del
inspector" (vid. también SSTS 3ª 2ª 2.6.89, 3ª 7ª 1.12.90, 20.4.92 y 11.5.92).
En consecuencia, las actas que no constaten hechos objetivos sino que se limiten a expresar meros
juicios de valor o conjeturas puramente subjetivas del funcionario de la autoridad actuante, han de
resultar incapaces para fundamentar por sí solas una resolución administrativa sancionadora (STS 3ª
7ª 19.11.90).
d) Informes posteriores al acta
Finalmente, la presunción de veracidad que se predica de las actas administrativas cede en su valor
probatorio privilegiado cuando se predica, no de las actas mismas, sino de los informes que los
funcionarios actuantes puedan elaborar con posterioridad a su levantamiento con motivo del
resultado de la inspección.
La jurisprudencia ha destacado la neta diferencia entre las actas y dichos informes posteriores:
"pues mientras que de las primeras se da traslado al administrado para su defensa, no ocurre lo
mismo con los segundos, que ni resultan conocidos por el expedientado, ni pueden ser, por tanto,
contradichos en el procedimiento; ello sentado, no puede atribuirse al simple informe, no beneficiario
de la presunción de eficacia probatoria, que ni a las actas se les reconoce, cuando el informe no
refleja sino apreciaciones del Inspector, juicios de valor, y no hechos objetivos, constatables como
tales" (STS 3ª 7ª 1.10.90; vid. también STS 3ª 7ª 20.4.92).
No cabe, sin embargo, despreciar el alcance probatorio inherente a dichos informes que
cumplimentan lo manifestado en el acta.
Según ha declarado igualmente la jurisprudencia, a los mismos ha de atribuirse un cierto valor
probatorio derivado del carácter de órgano de la Administración de quien los emite, en relación con
la presunción de validez y eficacia de la actuación administrativa (STS 3ª 7ª 21.11.91).
Por ello, en caso de absoluta contradicción entre la versión de lo sucedido durante la visita de la
Inspección Laboral, debe darse prevalencia a lo afirmado por el representante de la Administración
en el informe, al que cabe atribuir un cierto valor probatorio, según jurisprudencia mayoritaria, en su
consideración de testimonio emitido por escrito y en función de la presumible objetividad del actuar
de la Administración y sus agentes (STS 3ª 7ª 20.5.92).

ABREVIATURAS:

Abreviaturas utilizadas

AA Autos

AN Audiencia Nacional

Art. Artículo

AT Audiencia Territorial

ATC Auto del Tribunal Constitucional

ATS Auto del Tribunal Supremo

BOE Boletín Oficial del Estado

CC Código Civil

CCir Código de la Circulación

29 / 66
CE Constitución Española de 1978

CEDH Convenio Europeo de Derechos Humanos

CGPJ Consejo General del Poder Judicial

CoEDH Comisión Europea de Derechos Humanos

CP Código Penal

DCoEDH Decisión de la Comisión Europea de Derechos Humanos

DL Decreto-Ley

DUDH Declaración Universal de los Derechos del Hombre

FJ Fundamento jurídico

LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local

LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil

LECrim Ley de Enjuiciamiento Criminal

LG Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno

LGT Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria

LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

LO Ley Orgánica

LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración

General del Estado

LOPJ LO 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial

LOPSC LO 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana

LOTC LO 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional

LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común

LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

del Procedimiento Administrativo Común

LRJS Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social

LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

LSV Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de
la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial

PIDCP Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos

RA Recurso de amparo

30 / 66
RD Real Decreto

RGR Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de
Recaudación

RP Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento
para el ejercicio de la potestad sancionadora

RPRP Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los
Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial

RRDFAE Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen
Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado

RRST Real Decreto 2063/2004, de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General del
Régimen Sancionador Tributario

RRVA Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de
la Ley General Tributaria en materia de revisión en vía administrativa

SAN Sentencia de la Audiencia Nacional

SAT Sentencia de la Audiencia Territorial

SS Sentencias

STC Sentencia del Tribunal Constitucional

STEDH Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

STJCE Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

STS Sentencia del Tribunal Supremo

STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia

TC Tribunal Constitucional

TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos

TJCE Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

TRBRL Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, aprobatorio del Texto Refundido de las
Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Administración Local

TS Tribunal Supremo

TSJ Tribunal Superior de Justicia

ÍNDICE:

Índice general

VOLUMEN I

Abreviaturas utilizadas

31 / 66
Introducción

LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN Y LOS PRINCIPIOS

CONSTITUCIONALES DE INCIDENCIA PENAL Y PROCESAL

Introducción

LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN Y LOS PRINCIPIOS

CONSTITUCIONALES DE INCIDENCIA PENAL Y PROCESAL

1. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN: REGULACIÓN VIGENTE

2. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL MARCO

CONSTITUCIONAL

3. LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL DETERMINANTE DE LA APLICACIÓN DE

LOS DERECHOS Y GARANTÍAS PENALES Y PROCESALES PENALES AL ÁMBITO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A) Caracteres generales

B) Derechos y garantías constitucionales de naturaleza penal material aplicables a la potestad

sancionadora de la Administración

a) Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

b) Jurisprudencia del Tribunal Supremo

C) Derechos y garantías constitucionales de naturaleza procesal penal aplicables a la potestad

sancionadora de la Administración

a) Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

b) Jurisprudencia del Tribunal Supremo

D) Consideraciones críticas sobre la presente doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional

4. LA IMPORTACIÓN DE LOS DERECHOS Y GARANTÍAS PENALES Y PROCESALES

PENALES AL ÁMBITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: FUNDAMENTO

A) Introducción

B) Ilícito penal/ilícito administrativo

C) Sanción penal/sanción administrativa

D) La identidad sustancial del fenómeno sancionador penal y administrativo

Primera Parte

LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

(COMENTARIOS A LOS ARTÍCULOS 25 A 31 DE LA LEY 40/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DE
RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO)

Capítulo I

ARTÍCULO 25 LRJSP: PRINCIPIO DE LEGALIDAD (el derecho fundamental a no ser sancionado

32 / 66
sino por la comisión de infracciones, y mediante la imposición de sanciones, reguladas en normas
con rango de ley)

1. LA REGULACIÓN VIGENTE Y SU CONTRASTE CON LA REGULACIÓN ESTABLECIDA

EN LA DEROGADA LRJPAC

2. EL DERECHO SUBJETIVO FUNDAMENTAL A LA LEGALIDAD EN MATERIA

SANCIONADORA: CONSIDERACIONES PREVIAS

A) Concepto

B) Naturaleza jurídica

C) Manifestaciones generales del principio de legalidad sancionadora: garantía formal (reserva de

ley) y garantía material (tipicidad)

3. LA EXIGENCIA DE COBERTURA LEGAL DE INFRACCIONES Y SANCIONES

ADMINISTRATIVAS: REGLAS GENERALES

A) Exigencia de lex scripta y de lex praevia

B) Rango exigible a la lex scripta: ¿ley orgánica o ley ordinaria?

C) Fundamento de la reserva de ley en materia sancionadora

4. FUNCIONALIDAD DE LA NORMA REGLAMENTARIA EN LA REGULACIÓN DE LAS

INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS

A) Flexibilidad de la reserva de ley en el ámbito administrativo sancionador

B) La función complementaria del reglamento en el Derecho Administrativo Sancionador

C) En particular, el rol de las Ordenanzas Locales en la tipificación de infracciones y sanciones

administrativas

5. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA EXIGENCIA DE RESERVA DE LEY EN MATERIA

ADMINISTRATIVA SANCIONADORA

A) Exclusión de las sanciones de Derecho Privado

B) Exclusión respecto de normas vigentes con anterioridad a la Constitución

C) Exclusión en el ámbito sancionador de la legislación de contratos y patrimonial de las

Administraciones públicas

6. EN PARTICULAR, LA NOVEDOSA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD (Y

DEMÁS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA) AL ÁMBITO DE LAS
LLAMADAS "RELACIONES ESPECIALES DE SUJECIÓN"

A) La inaplicación del principio de legalidad (y demás principios de la potestad y del procedimiento

sancionador) durante la vigencia de la LRJPAC

B) La modificación propiciada por el artículo 25.3 LRJSP: la observancia del principio de legalidad
(y demás principios de la potestad sancionadora) en el ejercicio de la potestad administrativa
disciplinaria respecto del personal a su servicio

Capítulo II

33 / 66
ARTÍCULO 26 LRJSP: IRRETROACTIVIDAD (el derecho fundamental a no ser sancionado con
fundamento en la aplicación retroactiva de una norma sancionadora desfavorable o en la no
aplicación retroactiva de un norma sancionadora favorable)

1. LA REGULACIÓN VIGENTE Y SU CONTRASTE CON LA REGULACIÓN ESTABLECIDA

EN LA DEROGADA LRJPAC

2. EL DERECHO SUBJETIVO FUNDAMENTAL A LA RETROACTIVIDAD FAVORABLE EN

MATERIA SANCIONADORA: CONSIDERACIONES PREVIAS

A) Concepto

B) La configuración legal del derecho a la irretroactividad desfavorable y a la retroactividad

favorable: la irretroactividad sancionadora como derecho subjetivo

C) La configuración constitucional del derecho a la irretroactividad desfavorable y a la

irretroactividad favorable: la evolución de la jurisprudencia constitucional sobre la irretroactividad
sancionadora como derecho fundamental

3. EL OBJETO DE LA IRRETROACTIVIDAD: LAS "DISPOSICIONES SANCIONADORAS"

4. EN PARTICULAR, LA RETROACTIVIDAD DE LAS DISPOSICIONES SANCIONADORAS

FAVORABLES: LOS DIFERENTES SUPUESTOS

A) Retroactividad por la derogación de una norma tipificadora de una infracción administrativa y de

su correspondiente sanción

B) Retroactividad por la aminoración de la entidad de las sanciones administrativas

C) Retroactividad por la aminoración de los plazos de prescripción de la infracción administrativa o

de su correspondiente sanción

D) Inaplicación de la irretroactividad favorable en el marco de expedientes sancionadores ya

concluidos con la imposición de una sanción firme

Capítulo III

ARTÍCULO 27 LRJSP: PRINCIPIO DE TIPICIDAD (el derecho fundamental a no ser sancionado

sino por la comisión de infracciones debidamente tipificadas en las normas jurídicas)

1. LA REGULACIÓN VIGENTE Y SU CONTRASTE CON LA REGULACIÓN ESTABLECIDA

EN LA DEROGADA LRJPAC

2. EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA TIPICIDAD EN MATERIA SANCIONADORA

A) Concepto

B) Contenidos esenciales

a) La taxativa predeterminación de las conductas infractoras y de sus respectivas sanciones

b) El estricto sometimiento a la tipificación de infracciones y sanciones por parte de las autoridades

administrativas sancionadoras

c) La prohibición de las subsunciones ilógicas de hechos concretos en los abstractos tipos infractores

34 / 66
d) La licitud de las acciones o conductas no tipificadas como infracciones

3. CLASIFICACIÓN DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS EN LEVES, GRAVES Y

MUY GRAVES

4. TIPICIDAD DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

5. TIPICIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS

6. DERECHO FUNDAMENTAL A LA TIPICIDAD Y POTESTAD REGLAMENTARIA

A) Admisibilidad de la norma reglamentaria en la ordenación típica del régimen administrativo

sancionador

a) En general

b) En particular, la tipificación de infracciones y sanciones mediante Ordenanzas Locales

B) Regla general: admisibilidad de los llamados reglamentos ejecutivos

C) Excepción: la admisibilidad de los llamados reglamentos independientes aprobados con

anterioridad a la entrada en vigor de la Constitución

7. TIPICIDAD Y PROHIBICIÓN DE ANALOGÍA (EL DERECHO FUNDAMENTAL A NO SER

SANCIONADO MEDIANTE LA APLICACIÓN ANALÓGICA DE LAS NORMAS DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Capítulo IV

ARTÍCULO 28 LRJSP: RESPONSABILIDAD (el derecho fundamental a no ser sancionado sino por
infracciones de cuya comisión no se sea responsable)

1. LA REGULACIÓN VIGENTE Y SU CONTRASTE CON LA REGULACIÓN ESTABLECIDA

EN LA DEROGADA LRJPAC

2. LA "RESPONSABILIDAD" (O CULPABILIDAD) EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR

A) Concepto: culpabilidad y derecho a la presunción de inocencia

B) Culpabilidad y responsabilidad objetiva

C) La regulación legal de la exigencia de responsabilidad (o culpabilidad) en el Derecho

Administrativo Sancionador: el artículo 28 LRJSP

3. SUJETOS RESPONSABLES Y TÍTULOS DE IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD

A) Sujetos potencialmente responsables de los ilícitos administrativos

a) Personas físicas y personas jurídicas

b) Otros sujetos responsables

B) "Dolo" y "culpa": la desaparición de la imputación a título de "simple inobservancia"

D) Responsabilidad por infracción del deber de prevenir la comisión de infracciones

35 / 66
E) Responsabilidad del pago de sanciones pecuniarias por las infracciones cometidas por terceros

4. EN PARTICULAR, EL RÉGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DEL

ILÍCITO ADMINISTRATIVO

A) La fuente de la obligación civil

B) Determinación de la responsabilidad civil derivada del ilícito administrativo

a) Tramitación conjunta de las responsabilidades penal y civil en un mismo procedimiento

administrativo sancionador

b) El tratamiento de la responsabilidad civil cuando los hechos objeto del procedimiento

administrativo sancionador no sean sancionados

C) Ejecución forzosa de la responsabilidad civil derivada del ilícito administrativo

Capítulo V

ARTÍCULO 29 LRJSP: PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD (el derecho fundamental a no ser

sancionado sino mediante sanciones respetuosas con el principio de proporcionalidad)

1. LA REGULACIÓN VIGENTE Y SU CONTRASTE CON LA REGULACIÓN ESTABLECIDA

EN LA DEROGADA LRJPAC

2. EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PROPORCIONALIDAD EN MATERIA

SANCIONADORA (ARTÍCULO 29.1 Y 2 LRJSP)

A) Concepto

B) Regulación constitucional: el reconocimiento del derecho fundamental a la proporcionalidad en

materia sancionadora

C) Ámbito

3. PRESUPUESTOS Y REQUISITOS DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

4. EN PARTICULAR, LA PROHIBICIÓN CONSTITUCIONAL DE IMPONER SANCIONES

ADMINISTRATIVAS PRIVATIVAS DE LIBERTAD (ARTÍCULO 25.3 CE)

A) Ámbito de la prohibición y protección frente a su incumplimiento

B) El monopolio jurisdiccional en la imposición de sanciones privativas de libertad

C) La problemática de la responsabilidad personal subsidiaria

a) Inoperatividad en el Derecho Administrativo sancionador

b) Análisis específico del supuesto contemplado en el artículo 16.2 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30
de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana

D) Sanciones privativas de libertad en el ámbito administrativo militar

5. CRITERIOS DE GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS (DOSIMETRÍA

PUNITIVA) Y PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD (ARTÍCULO 29.3 LRJSP)

A) Graduación punitiva versus discrecionalidad

36 / 66
B) Criterios generales de graduación

a) En general

b) Los diferentes criterios generales de graduación de las sanciones administrativas

a´) El "grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad"

b´) La "continuidad o persistencia en la conducta infractora"

c´) La "naturaleza de los perjuicios causados"

d´) La "reincidencia"

6. GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS (ARTÍCU-LO 29.4 LRJSP)

7. SANCIÓN A IMPONER EN CASO DE CONCURSO IDEAL DE INFRACCIONES

ADMINISTRATIVAS (ARTÍCULO 29.5 LRJSP)

A) Modalidades del "concurso" penal

B) Concurso ideal de infracciones administrativas

C) Punición del concurso ideal de infracciones

8. EN PARTICULAR, EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA INFRACCIÓN CONTINUADA

(ARTÍCULOS 29.6 LRJSP Y 63.3 LPAC)

A) Consideraciones previas

B) Configuración jurídica general de la infracción continuada

C) Presupuestos de apreciación de la infracción continuada

a) En general

b) Identidad subjetiva

a´) Activa

b´) Pasiva

c) Pluralidad fáctica

d) Proximidad espacial y temporal

e) Dolo específico

f) Identidad y homogeneidad de bienes jurídicos lesionados

D) Consumación de la infracción administrativa continuada

E) Régimen sancionador de la infracción administrativa continuada

F) Tratamiento procedimental de la infracción administrativa continuada

37 / 66
a) La obligación administrativa de sancionar a título de infracción continuada, y en un único
procedimiento sancionador, aquellos comportamientos infractores que reúnan dicha condición

b) Deberes administrativos derivados del cumplimiento de dicha obligación

c) Consecuencias derivadas del incumplimiento de dicha obligación: ¿cómo sancionar un ilícito que
presente vínculos de continuidad infractora con otro u otros ilícitos que hayan sido ya sancionados
con anterioridad?

G) Infracción continuada y agravante de reincidencia

Capítulo VI

ARTÍCULO 30 LRJSP: PRESCRIPCIÓN (el derecho a no ser sancionado por la comisión de

infracciones que hayan prescrito y el derecho a no cumplir las sanciones que hayan prescrito)

1. LA REGULACIÓN VIGENTE Y SU CONTRASTE CON LA REGULACIÓN ESTABLECIDA

EN LA DEROGADA LRJPAC

2. LA PRESCRIPCIÓN EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: CONCEPTO

3. PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD

4. LA INSTAURACIÓN LEGAL DE PLAZOS GENERALES DE PRESCRIPCIÓN: EL FIN DE

UNA LARGA POLÉMICA

A) El estado de la cuestión hasta la Ley 30/1992: orientaciones jurisprudenciales

a) Operatividad de la prescripción

b) Plazos de prescripción aplicables en caso de laguna legal

B) El derogado artículo 132.1 LRJPAC y el vigente art. 30.1 LRJSP

5. CÓMPUTO DE LOS PLAZOS LEGALES DE PRESCRIPCIÓN

A) En general

B) Determinación del día inicial

a) Prescripción de infracciones: dies a quo

a´) Desconocimiento de la fecha de comisión de la infracción

b´) Infracciones permanentes y continuadas

b) Prescripción de sanciones: dies a quo

C) Interrupción del plazo de prescripción

a) De las infracciones

a´) Regulación general

b´) La necesidad que se inicie "un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora"

c´) La necesidad de que se inicie el procedimiento "con conocimiento del interesado"

38 / 66
d´) Duración de la interrupción de la prescripción

e´) La interrupción de la interrupción de la prescripción

f´) Conclusiones

b) De las sanciones

a´) Incoación del procedimiento administrativo de ejecución

b´) ¿Interrumpe la incoación del proceso administrativo la prescripción de las sanciones?

6. TRATAMIENTO DE LA PRESCRIPCIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR

A) De las infracciones

a) Control de oficio de la prescripción de la infracción

b) Control a instancia de parte de la prescripción de la infracción

B) De las sanciones

Capítulo VII

CONCURRENCIA DE SANCIONES (el derecho fundamental a no ser enjuiciado ni sancionado

más de una vez por los mismos hechos ilícitos; la prohibición de bis in idem en el procedimiento
administrativo sancionador)

1. LA REGULACIÓN VIGENTE Y SU CONTRASTE CON LA REGULACIÓN ESTABLECIDA

EN LA DEROGADA LRJPAC

2. CONCEPTO Y REGULACIÓN LEGAL DE LA PROHIBICIÓN DE BIS IN IDEM EN EL

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

3. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM: EL DERECHO

FUNDAMENTAL DEL INCULPADO A LA NO DUPLICIDAD SANCIONADORA

4. LAS MANIFESTACIONES MATERIAL Y FORMAL DE LA PROHIBICIÓN DE BIS IN IDEM

5. LA VERTIENTE MATERIAL DE LA PROHIBICIÓN DE BIS IN IDEM: ÁMBITO Y LÍMITES

A) La triple identidad fáctica, subjetiva y causal determinante de la vigencia del derecho al non bis in
idem

B) Identidad subjetiva

C) Identidad fáctica

a) Hechos relevantes e irrelevantes

b) Identidad fáctica y concurso real de infracciones

c) Identidad fáctica y agravante de reincidencia

D) Identidad causal, de fundamento punitivo o de bien jurídico protegido

39 / 66
E) Límites de la vertiente material de la prohibición de bis in idem: la relatividad de dicha
prohibición en el ámbito sancionador disciplinario

a) Reconocimiento de la legitimidad de la doble punición en el seno de las relaciones especiales de

sujeción

b) Causas justificativas de la doble punición

6. LA VERTIENTE FORMAL DE LA PROHIBICIÓN DE BIS IN IDEM: ÁMBITO Y LÍMITES

A) La preferencia del orden jurisdiccional penal en el enjuiciamiento y sanción de ilícitos tipificados

tanto penal como administrativamente

B) La concurrencia simultánea o sucesiva de procesos o de procedimientos sancionadores

C) Límites de la vertiente formal de la prohibición de bis in idem: la polémica admisibilidad de la

doble punición compensada cuando la Administración sancione hechos penalmente relevantes sin
respetar la regla de la preferencia del orden penal

a) La primera doctrina del Tribunal Constitucional: irrelevancia de la condición penal o

administrativa de la primera autoridad sancionadora (la STC 177/1999, de 11 de octubre)

b) La vigente doctrina del Tribunal Constitucional: la admisibilidad de la doble punición compensada

Segunda Parte

JURISPRUDENCIA SELECCIONADA SOBRE LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD

SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

Introducción

LA APLICACIÓN DE LOS DERECHOS Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DE

INCIDENCIA PENAL Y PROCESAL PENAL A LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACIÓN

- STC 76/1990, de 26 de abril: aplicación de diversos derechos y garantías constitucionales

- STC 14/1999, de 22 de febrero: derechos y garantías aplicables

1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD (ARTÍCULO 25 LRJSP)

- STS 8/1981, de 30 de marzo: reserva de ley ordinaria

- STC 69/1983, de 26 de julio: exclusión de las garantías constitucionales en las sanciones de derecho
privado

- STC 2/1987, de 7 de abril: exclusión de las garantías constitucionales en el ámbito de las

«relaciones especiales de sujeción»

- STC 83/1990, de 4 de mayo: exclusión de las garantías constitucionales en el ámbito de las

«relaciones especiales de sujeción»

- STC 117/1995, de 17 de julio: reserva de ley: inexigibilidad respecto de normas preconstitucionales

- STC 143/1995, de 3 de octubre: exclusión de las garantías constitucionales en el ámbito de las

«relaciones especiales de sujeción»

40 / 66
- STC 195/1995, de 19 de diciembre: exclusión de las garantías constitucionales en el ámbito de las
«relaciones especiales de sujeción»

- STC 34/1996, de 11 de marzo: principio de legalidad material: virtualidad de la norma

reglamentaria en materia sancionadora

- STS 3ª 4ª 10.11.98: delegación originaria de la potestad sancionadora

- STS 3ª 6ª 9.2.99: delegación en vía de recurso de la potestad sancionadora

2. IRRETROACTIVIDAD (ARTÍCULO 26 LRJSP)

- STC 15/1981, de 7 de mayo: inexistencia de un derecho fundamental a la irretroactividad

- STC 38/1997, de 27 de febrero: existencia de un derecho fundamental a la irretroactividad

- STSJ Cantabria 4.11.97: inexistencia de retroactividad para actos sancionadores que hayan
alcanzado firmeza

- STC 99/2000, de 10 de abril: inexistencia de un derecho fundamental a la irretroactividad

3. PRINCIPIO DE TIPICIDAD (ARTÍCULO 27 LRJSP)

- STC 42/1987, de 7 de abril: virtualidad del reglamento en la tipificación de infracciones y sanciones

- STC 218/1989, de 21 de diciembre: flexibilidad de la exigencia de tipicidad en el ámbito de las

«relaciones especiales de sujeción»

- STC 93/1992, de 11 de junio: admisibilidad de los reglamentos independientes preconstitucionales

- STC 116/1993, de 29 de marzo: exigencia de tipicidad como freno a la discrecionalidad

- STC 117/1995, de 17 de julio: admisibilidad de los reglamentos independientes preconstitucionales,

si bien su reforma post-constitucional requerirá reserva de ley

- STC 151/1997, de 29 de septiembre: tipicidad y conceptos jurídicos indeterminados

- STC 142/1999, de 22 de julio: prohibición de analogía

4. RESPONSABILIDAD (ARTÍCULO 28 LRJSP)

- STC 246/1991, de 19 de diciembre: principio de culpabilidad

- STS 3ª 6ª 24.6.98: inadmisibilidad de la responsabilidad solidaria

5. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD (ARTÍCULO 29 LRJSP)

- STS 207/1996, de 16 de diciembre: proporcionalidad de las medidas de investigación

- STC 161/1997, de 2 de octubre: ubicación constitucional del principio de proporcionalidad

- STC 49/1999, de 5 de abril: proporcionalidad y motivación de las resoluciones restrictivas de

derechos

- STC 136/1999, de 20 de julio (extracto): proporcionalidad de las sanciones

6. PRESCRIPCIÓN (ARTÍCULO 30 LRJSP)

41 / 66
- STS 3ª 7ª 24.4.99: la administración puede sancionar aunque haya vencido el plazo de caducidad
del procedimiento, si aún no ha vencido el plazo de prescripción de la infracción

7. CONCURRENCIA DE SANCIONES (ARTÍCULO 31 LRJSP)

- STC 2/1981, de 30 de enero: principio "non bis in idem"

- STC 77/1983, de 3 de octubre: límites de la potestad sancionadora de la administración; «non bis in

idem»: preferencia de la jurisdicción penal

- STC 159/1987, de 26 de octubre: principio «non bis in idem»: doctrina de la exclusión de las «dos
verdades»

- STC 177/1999, de 11 de octubre: principio «non bis in idem»; cuando la administración ha

sancionado, la jurisdicción penal ya no puede hacerlo

- STC 2/2003, de 16 de enero: principio "non bis in idem": cuando la administración ha sancionado,
la jurisdicción penal puede hacerlo si compensa las sanciones

- STC 188/2005, De 7 de julio: principio "non bis in idem": aplicación de la doctrina de la

compensación de la sanción administrativa en la sanción penal

ANEXO LEGISLATIVO

Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

VOLUMEN II

Índice sistemático del Volumen II

Abreviaturas utilizadas

Tercera Parte

LOS DERECHOS DEL ADMINISTRADO/PRESUNTO RESPONSABLE EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Capítulo I

EL DERECHO FUNDAMENTAL A NO SER SANCIONADO SINO TRAS LA

CORRESPONDIENTE TRAMITACIÓN DEL OPORTUNO PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (LA GARANTÍA DEL PROCEDIMIENTO) (ARTÍCULO
63.2 LPAC)

1. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD PROCEDIMENTAL Y EL DERECHO FUNDAMENTAL

DEL INCULPADO A NO PADECER INDEFENSIÓN

A) Planteamiento

B) El principio de legalidad procedimental

a) Concepto y regulación

b) Fundamento

c) Inexistencia de reserva de ley en la regulación del procedimiento administrativo sancionador

42 / 66
2. CONTENIDOS ESENCIALES DEL DERECHO FUNDAMENTAL A NO SER SANCIONADO
SINO TRAS LA TRAMITACIÓN DEL CORRESPONDIENTE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A) La prohibición de imponer las denominadas sanciones de plano

B) La predeterminación del procedimiento administrativo sancionador

3. DERECHO FUNDAMENTAL AL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR Y

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES SIMPLIFICADOS

Capítulo II

EL DERECHO AL ÓRGANO ADMINISTRATIVO PREDETERMINADO POR LA LEY EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (ARTÍCULOS 63.1 LPAC Y 8 LRJSP)

1. CONTENIDOS GENERALES

A) Normativa reguladora

B) El derecho fundamental al juez ordinario predeterminado por la ley en la jurisprudencia

constitucional

C) El derecho al órgano administrativo predeterminado por la ley como derecho subjetivo no

fundamental del inculpado en el procedimiento administrativo sancionador

D) La delegación de las potestades sancionadoras: la desaparición de una cuestión polémica

2. EN PARTICULAR, EL DERECHO SUBJETIVO A CONOCER LA NORMA ATRIBUTIVA DE

LA COMPETENCIA SANCIONADORA [ART. 53.2.A) LPAC]

Capítulo III

EL DERECHO A LA IMPARCIALIDAD ADMINISTRATIVA EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (ARTÍCULOS 63.1 LPAC Y 23 A 24 LRJSP)

1. CONTENIDOS GENERALES

A) Normativa garante de la objetividad o imparcialidad administrativa en el procedimiento

sancionador

B) El derecho fundamental a la imparcialidad judicial en la jurisprudencia constitucional

C) El derecho a la imparcialidad administrativa como derecho subjetivo no fundamental del

inculpado

2. EL DERECHO SUBJETIVO A LA SEPARACIÓN DE LAS FUNCIONES DE INSTRUCCIÓN

Y DECISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (ART. 63.1.I
LPAC)

A) La separación de funciones de instrucción y decisión como garantía de la imparcialidad

administrativa

B) La discutible utilidad de la separación de funciones de instrucción y decisión en el ámbito

administrativo sancionador

C) Conclusiones

43 / 66
3. EL DERECHO SUBJETIVO A LA RECUSACIÓN (EL DERECHO A SER INFORMADO DE
LA IDENTIDAD DE LAS AUTORIDADES INSTRUCTORA Y DECISORA)

A) Concepto

B) Finalidad: la consecución de la imparcialidad administrativa

a) En general

b) Imparcialidad objetiva y subjetiva

C) Las causas legales de recusación

a) Interés personal

b) Relaciones matrimoniales, de parentesco o profesionales

c) Amistad íntima o enemistad manifiesta

d) Intervención como testigo o perito

e) Relación de servicio

D) Ejercicio del derecho a la recusación

a) Presupuestos

b) Requisitos de tiempo

c) Requisitos de forma

d) Tramitación y resolución

Capítulo IV

EL DERECHO DE DEFENSA DEL ADMINISTRADO/PRESUNTO RESPONSABLE (Y SUS

DERECHOS INSTRUMENTALES) A LO LARGO DE LA TRAMITACIÓN DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (ARTÍCULO 53 LPAC)

1. EL GENÉRICO DERECHO DE DEFENSA DEL INCULPADO EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A) Reconocimiento legal y jurisprudencial

B) Concepto

C) La exclusión del derecho fundamental a la asistencia letrada en el procedimiento administrativo

sancionador

2. LOS DERECHOS INSTRUMENTALES AL GENÉRICO DERECHO DE DEFENSA

A) En general

B) Relevancia constitucional de la lesión del derecho de defensa: la exigencia de indefensión

Capítulo V

44 / 66
LOS DERECHOS A FORMULAR ALEGACIONES Y A NO DECLARAR NI A
AUTOINCRIMINARSE EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
[ARTÍCULOS 53.1.E) Y 76.1 LPAC]

1. EL DERECHO FUNDAMENTAL DEL INCULPADO A FORMULAR ALEGACIONES

A) Concepto y regulación

B) Relevancia constitucional

C) Manifestaciones activa y pasiva del derecho a formular alegaciones

2. EJERCICIO ACTIVO DEL DERECHO: EL DERECHO A FORMULAR ALEGACIONES

A) Los trámites alegatorios en el procedimiento administrativo sancionador

B) Contenidos de las alegaciones exculpatorias del inculpado

a) Alegaciones de naturaleza formal

b) Alegaciones de naturaleza material o sobre el fondo

3. EJERCICIO PASIVO DEL DERECHO: EL DERECHO A NO DECLARAR CONTRA UNO

MISMO Y A NO CONFESARSE CULPABLE

A) Aplicación al ámbito administrativo sancionador

B) Concepto y contenidos esenciales

a) El deber de ilustración al inculpado sobre la titularidad del presente derecho fundamental

b) La ilegitimidad de la coacción directa o indirecta a declarar y sus consecuencias

a´) En general

b´) En particular, la atenuante de arrepentimiento espontáneo

c) La legitimidad de medidas de investigación de las que pueda derivarse la autoincriminación del

inculpado

a´) La obligación de someterse a los métodos alcoholométricos

b´) La obligación de aportar datos y documentos a la Administración

c´) La obligación de identificar al conductor responsable de una infracción administrativa de tráfico

vial

C) Valor probatorio del silencio y de la declaración arrancada ilegítimamente

Capítulo VI

EL DERECHO A SER INFORMADO DE LOS TÉRMINOS DE LA IMPUTACIÓN EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR [ARTÍCULO 53.2.A) LPAC]

1. CONCEPTO Y REGULACIÓN

2. APLICACIÓN AL ÁMBITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

45 / 66
3. CARACTERES ESENCIALES

A) Naturaleza jurídica: rango de derecho fundamental

B) Instrumentalidad con respecto al derecho fundamental a la defensa

C) Contenidos esenciales

4. LA INFORMACIÓN DE LOS CARGOS AL SUJETO PASIVO DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: REQUISITOS TEMPORALES Y FORMALES

A) Requisitos de tiempo

a) Doctrina general: la información ha de trasladarse antes del ejercicio del derecho de defensa

b) La propuesta de resolución como acto procedimental mediante el que informar al inculpado de los
términos de la imputación

c) La necesidad de ser informado de la imputación desde el inicio del procedimiento administrativo

sancionador

B) Requisitos de forma

C) No subsanabilidad de la lesión del derecho en la vía de recurso administrativo o jurisdiccional

5. LOS TÉRMINOS DE LOS QUE HA DE SER INFORMADO EL INCULPADO Y LA

VINCULACIÓN DE LA AUTORIDAD DECISORA A LOS MISMOS (CORRELACIÓN ENTRE
IMPUTACIÓN Y RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONADORA)

A) Inadmisibilidad de las acusaciones implícitas o tácitas

B) Fundamentación fáctica

a) Hechos constitutivos de la infracción

b) Hechos agravantes

c) Hechos determinantes de la forma de participación

C) Fundamentación jurídica

a) Regla general: ausencia de vinculación de la autoridad decisora con respecto a la calificación

jurídica informada al inculpado

b) Excepciones: límites a la libre calificación jurídica de la infracción por parte de la autoridad

decisora

c) En particular, la mutación del título de condena propuesto por otro de mayor gravedad

d) En particular, la mutación del título de condena propuesto por otro heterogéneo

D) Sanción

Capítulo VII

EL DERECHO FUNDAMENTAL A UTILIZAR TODOS LOS MEDIOS DE PRUEBA

46 / 66
PERTINENTES PARA LA DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR [ARTÍCULOS 53.1.E), 77 Y 78 LPAC]

1. CONCEPTO Y REGULACIÓN

2. APLICACIÓN AL ÁMBITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

3. LA SINGULAR PROBLEMÁTICA QUE PRESENTA LA ACTIVIDAD PROBATORIA EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A) Las exigencias inherentes a la actividad probatoria

B) Los obstáculos estructurales de la actividad probatoria en el ámbito administrativo sancionador

C) Significado de la prueba en el ámbito administrativo sancionador: alcance y límites

4. CARACTERES ESENCIALES

A) Naturaleza jurídica: rango de derecho fundamental

B) Instrumentalidad con respecto al derecho fundamental a la defensa: derecho a la prueba e

indefensión

C) Configuración legal y reserva de ley del derecho fundamental a la prueba

D) Interpretación extensiva

5. CONTENIDOS ESENCIALES DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PRUEBA

A) Derecho a proponer la prueba

B) Derecho a que la prueba pertinente sea admitida

C) Derecho a que la prueba inadmitida lo sea mediante un acto debidamente motivada en la

impertinencia de la propuesta

D) Derecho a que la prueba admitida sea practicada

6. ADMISIÓN DE LA PRUEBA: LA PRUEBA PERTINENTE EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A) Declaración sobre la pertinencia de los medios de prueba.

a) La censurable competencia administrativa para acordar la admisión de las pruebas pertinentes

b) Motivación de la decisión sobre admisión o inadmisión de la prueba propuesta por el interesado

c) Momento procedimental adecuado para acordar la admisión o inadmisión de la prueba

d) Ilegitimidad de la sanción fundada en la falta de prueba de los hechos exculpatorios tras haberse
declarado la impertinencia de las pruebas propuestas por el sancionado

B) Prueba pertinente

C) Prueba impertinente

a) Prueba reiterativa o dilatoria

47 / 66
b) Prueba prohibida

7. TUTELA DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PRUEBA: IMPUGNACIÓN

ADMINISTRATIVA Y JURISDICCIONAL

Capítulo VIII

EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR [ARTÍCULOS 53.2.A) Y 77 LPAC]

1. CONCEPTO Y REGULACIÓN

2. APLICACIÓN AL ÁMBITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

3. NATURALEZA JURÍDICA

A) El derecho a la presunción de inocencia como derecho fundamental

a) En general

b) Consecuencias: la tácita eliminación del principio in dubio pro reo

B) El derecho a la presunción de inocencia como regla de tratamiento del inculpado

C) El derecho a la presunción de inocencia como regla de inversión de la carga de la prueba

4. CONTENIDOS ESENCIALES DEL DERECHO A LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA

A) En general

B) El derecho del inculpado a no ser condenado sino tras haberse evidenciado su culpabilidad
mediante una actividad probatoria de cargo

a) La necesidad de la prueba de cargo o incriminatoria

b) Objeto de la prueba de cargo o incriminatoria: hechos ilícitos y culpabilidad

c) Consecuencias derivadas de la ausencia de prueba de cargo

C) El derecho del inculpado a que las pruebas tenidas en cuenta en orden a fundamentar su
culpabilidad sean legítimas y hayan sido practicadas con todas las garantías

a) Requisitos generales de la prueba capaz de destruir la presunción de inocencia del inculpado

b) Exclusión de las pruebas de valoración prohibida a los efectos del derecho a la presunción de
inocencia

c) La observancia de todas las garantías legales en la práctica de la prueba de cargo

D) El derecho del inculpado a no tener que probar su inocencia y la correlativa asunción de la carga
de la prueba por parte de la Administración sancionadora

a) Carga de la prueba de los hechos ilícitos y de la culpabilidad del inculpado

b) Carga de la prueba del inculpado

48 / 66
E) El derecho del inculpado a que la valoración de la prueba se ajuste a criterios objetivos, lógicos y
racionales

5. LOS MEDIOS DE PRUEBA CAPACES DE DESVIRTUAR LA PRESUNCIÓN DE

INOCENCIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: REMISIÓN

Cuarta Parte

JURISPRUDENCIA SELECCIONADA SOBRE LOS DERECHOS DEL

ADMINISTRADO/PRESUNTO RESPONSABLE EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

1. GARANTÍA DE PROCEDIMIENTO

- STC 18/1981, de 8 de junio: aplicación a la potestad sancionadora de la administración de las

garantías procesales y penales de los artículos 24 y 25 de la Constitución: prohibición de imposición
de «sanciones de plano»

- STC 60/1995, de 17 de marzo: innecesariedad de la separación entre las funciones de instrucción y

decisión

- STC 14/1999, de 22 de febrero: innecesariedad de la separación entre las funciones de instrucción y

decisión

2. DERECHOS DEL PRESUNTO RESPONSABLE

- STC 74/1985, de 18 de junio: inexistencia del derecho a la asistencia letrada

- STC 212/1990, de 20 de diciembre: derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la
defensa

- STC 197/1995, de 21 de diciembre: derecho a no declarar ni a autoincriminarse

- STC 1/1996, de 15 de enero: derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa

- STC 43/1997, de 10 de marzo: derecho a ser informado de la acusación: vinculación cuantitativa:

imposición de pena de mayor gravedad

- STC 225/1997, de 15 de diciembre: derecho a ser informado de la acusación: calificación jurídica

- STC 59/2000, de 2 de marzo: derecho a ser informado de la acusación: vinculación cuantitativa:

imposición de pena de mayor gravedad

- STC 202/2000, de 24 de julio: derecho a no declarar ni a autoincriminarse

- STC 71/2005, de 4 de abril: derecho a ser informado de la acusación: doctrina constitucional

3. MEDIDAS DE CARÁCTER PROVISIONAL

- STC 108/1984, de 26 de noviembre: medidas provisionales y derecho a la presunción de inocencia

del inculpado

4. PRESUNCIÓN DE INOCENCIA

- STC 105/1988, de 8 de junio: exclusión de las presunciones legales en el ámbito de la potestad

sancionadora de la administración

49 / 66
- STC 23/1995, de 30 de enero: aplicación a la potestad sancionadora de la administración

- STC 45/1997, de 11 de marzo: aplicación a la potestad sancionadora de la administración: prueba

indiciaria

- STC 131/1997, de 15 de julio: valor de la prueba testifical de referencia

- STC 153/1997, de 29 de septiembre: valor probatorio del testimonio del coimputado

- STC 49/1999, de 5 de abril: exclusión de la prueba de valoración prohibida

- STC 259/2005, de 24 de octubre: presunción de inocencia: nueva doctrina constitucional sobre las
pruebas de valoración prohibida

5. RESOLUCIÓN

- STC 66/1984, de 6 de junio: ejecutividad de las resoluciones sancionadoras

- STC 78/1996, de 20 de mayo: ejecutividad de las resoluciones sancionadoras

- STC 98/1996, de 10 de junio: incongruencia de las resoluciones sancionadoras

- STC 26/1997, de 11 de febrero: incongruencia de las resoluciones sancionadoras

- STC 7/1998, de 13 de enero: deber de motivación de las resoluciones sancionadoras: aplicación al

procedimiento administrativo sancionador

- STC 328/2006, de 20 de noviembre: deber de motivación e infracción del principio de legalidad

penal

Quinta Parte

LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN LA

LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN
(CON FORMULARIOS)

A) CONSIDERACIONES GENERALES

Capítulo I

LA ACTUAL REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

COMÚN

1. LA APROBACIÓN DE LA LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO COMÚN, Y LA PARALELA DEROGACIÓN DEL RD 1398/1993, DE 4 DE
AGOSTO, POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO PARA EL EJERCICIO DE LA
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

2. ÁMBITO GENERAL DE APLICACIÓN DE LA LPAC

3. EXCLUSIONES EXPRESAS AL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LPAC EN MATERIA

SANCIONADORA

A) Actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera

B) Actuaciones y procedimientos sancionadores en el orden social

50 / 66
C) Actuaciones y procedimientos sancionadores en materia de tráfico y seguridad vial

D) Actuaciones y procedimientos sancionadores en materia de extranjería

Capítulo II

CARACTERES GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

COMÚN

1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMÚN COMO CAUCE

NECESARIO PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACIÓN

2. CLASES Y ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

COMÚN

A) Procedimiento sancionador ordinario

a) Fase preliminar de preparación del procedimiento sancionador

b) Fase de iniciación e instrucción del procedimiento sancionador

c) Fase de decisión del procedimiento sancionador

B) Procedimiento sancionador simplificado

Capítulo III

LA TRANSPARENCIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

COMÚN: PRINCIPIOS INFORMADORES

1. EL PRINCIPIO DE ACCESO PERMANENTE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR COMÚN: CONSIDERACIONES GENERALES

A) Derechos derivados del principio de acceso permanente

B) Ejercicio de los derechos derivados del principio de acceso permanente: sobre la condición de
"interesado" en el procedimiento administrativo sancionador común

a) Titulares de derechos o intereses legítimos que promuevan el procedimiento

b) Titulares de derechos afectados por la resolución del procedimiento

c) Titulares de intereses afectados por la resolución del procedimiento

C) Especial referencia a la figura del denunciante

D) Comparecencia de los interesados en el procedimiento administrativo sancionador común

2. DERECHO A CONOCER EL ESTADO DE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

SANCIONADOR COMÚN

3. DERECHO A ACCEDER A LOS DOCUMENTOS CONTENIDOS EN EL EXPEDIENTE

SANCIONADOR

4. DERECHO A OBTENER COPIAS DE LOS DOCUMENTOS CONTENIDOS EN EL

EXPEDIENTE SANCIONADOR

51 / 66
5. DERECHO A FORMULAR ALEGACIONES Y A APORTAR DOCUMENTOS AL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMÚN

6. MEDIDAS PARA GARANTIZAR LA TRANSPARENCIA EN LA TRAMITACIÓN DE LOS

EXPEDIENTES ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES

B) ACTUACIONES PREVIAS E INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Capítulo IV

LAS "ACTUACIONES PREVIAS" A LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMÚN (ARTÍCULO 55 LPAC)

1. CARACTERES GENERALES DE LAS "ACTUACIONES PREVIAS" AL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMÚN

2. COMPETENCIA ADMINISTRATIVA PARA ACORDAR LAS "ACTUACIONES PREVIAS"

3. TIPOLOGÍA DE LAS "ACTUACIONES PREVIAS"

A) Actuaciones previas admisibles: actuaciones administrativas de investigación

B) Actuaciones previas inadmisibles

a) Actuaciones administrativas de investigación que conlleven una restricción de los derechos

fundamentales de la persona

b) Adopción de medidas cautelares: el cambio propiciado por la novedosa redacción del artículo 56.2
LPAC

4. EFECTOS DERIVADOS DE LA ADOPCIÓN Y PRÁCTICA DE "ACTUACIONES PREVIAS"

A) Sobre la iniciación del procedimiento

B) Sobre la prescripción de la infracción

C) Sobre la prueba de los hechos infractores o de la culpabilidad del inculpado

D) Sobre la caducidad del expediente sancionador

Capítulo V

LAS FORMAS DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

COMÚN (ARTÍCULOS 58 A 63 LPAC)

1. INICIACIÓN DE OFICIO E INICIATIVA PARA LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMÚN

2. LAS DIFERENTES MODALIDADES DE LA INICIATIVA PARA LA INICIACIÓN DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A) Propia iniciativa del órgano con competencia para iniciar el procedimiento (artículo 59 LPAC)

a) Concepto

b) Unidades administrativas competentes

52 / 66
c) Efectos sobre la iniciación del expediente sancionador

B) Orden superior (artículo 60 LPAC)

a) Concepto

b) Contenido

c) Efectos sobre la iniciación del expediente sancionador

a´) Vinculación a la orden administrativa superior por parte del órgano competente para la iniciación
del expediente sancionador

b´) Probabilidad cualificada del indicio de infracción

c´) Inutilidad de las actuaciones previas

C) Petición razonada de otros órganos administrativos (artículo 61 LPAC)

a) Concepto

b) Contenido

c) Efectos sobre la iniciación del expediente sancionador

D) Denuncia de particulares (artículo 62 LPAC)

a) Concepto

b) Contenido

c) Efectos sobre la iniciación del expediente sancionador

d) El novedoso tratamiento procedimental del denunciante/infractor (artículo 62.4 LPAC)

Capítulo VI

EL ACUERDO DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR COMÚN (ARTÍCULO 64 LPAC)

1. CONSIDERACIONES PREVIAS

2. COMPETENCIA ADMINISTRATIVA PARA DICTAR EL ACUERDO DE INICIACIÓN

3. PLAZO PARA DICTAR EL ACUERDO DE INICIACIÓN

4. CONTENIDOS MÍNIMOS DEL ACUERDO DE INICIACIÓN

A) Determinación de la identidad de la persona del inculpado

B) Determinación de los hechos que motivan la iniciación del procedimiento sancionador

C) Determinación de la calificación jurídica de la infracción imputada

D) Determinación de las sanciones que pudieran corresponder al presunto responsable

E) Identificación de los órganos instructor y decisor del expediente sancionador

53 / 66
F) Indicación de la admisibilidad y efectos del reconocimiento voluntario de responsabilidad por
parte del sujeto pasivo del expediente

G) Determinación de las medidas provisionales eventualmente adoptadas

H) Indicación al presunto responsable de su derecho a formular alegaciones

5. OTROS CONTENIDOS DEL ACUERDO DE INICIACIÓN

6. FORMA DEL ACUERDO DE INICIACIÓN

7. OMISIÓN DEL ACUERDO DE INICIACIÓN DEL EXPEDIENTE SANCIONADOR:

EFECTOS

8. NOTIFICACIÓN DEL ACUERDO DE INICIACIÓN DEL EXPEDIENTE SANCIONADOR

A) Destinatarios de la notificación

B) Documentos que deben acompañar la notificación

a) En la notificación dirigida al órgano instructor

b) En la notificación dirigida al presunto responsable

C) MEDIDAS PROVISIONALES

Capítulo VII

LAS MEDIDAS DE CARÁCTER PROVISIONAL (O CAUTELARES) EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMÚN (ARTÍCULO 56 LPAC)

1. LAS MEDIDAS CAUTELARES EN LOS EXPEDIENTES ADMINISTRATIVOS DE

NATURALEZA SANCIONADORA: CONCEPTO Y REGULACIÓN

2. PRESUPUESTOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

A) Consideraciones previas

B) Fumus boni iuris

C) Periculum in mora

3. REQUISITOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

A) Requisitos relativos a la adopción de las medidas cautelares

a) La competencia administrativa

a´) Competencias cautelares del órgano competente para resolver el procedimiento: el problema de su
falta de imparcialidad

b´) Competencias cautelares del órgano competente para iniciar el procedimiento

c´) Competencias cautelares del órgano competente para instruir el procedimiento

b) Instrumentalidad

54 / 66
c) Tipicidad

d) Motivación

B) Requisitos relativos al contenido de las medidas cautelares

a) Homogeneidad con las medidas ejecutivas

b) Proporcionalidad

C) Requisitos relativos a la vigencia de las medidas cautelares

a) Provisionalidad

b) Sujeción a la regla rebus sic stantibus

4. LA ADOPCIÓN DE MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMÚN: ASPECTOS PROCEDIMENTALES

A) Forma

B) Trámite previo de audiencia al sujeto pasivo de la medida cautelar

C) Notificación y eventual impugnación del acuerdo cautelar

5. DERECHO A LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA DEL INCULPADO Y MEDIDAS

CAUTELARES

D) INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Capítulo VIII

LOS TRÁMITES DE ALEGACIONES DE LOS INTERESADOS CON ANTERIORIDAD A LA

PROPUESTA DE RESOLUCIÓN [ARTÍCULOS 53.1.E), 64.2.F) Y 76 LPAC]

1. LA FASE INSTRUCTORA DE LOS EXPEDIENTES SANCIONADORES: CONTENIDOS Y

PRINCIPIOS INFORMADORES

A) Contenidos de la fase instructora

B) Principios informadores de la fase instructora

a) Ordenación del procedimiento

b) Actos instructorios

c) Responsabilidad del órgano instructor en la tramitación del procedimiento sancionador

2. EL TRÁMITE INSTRUCTORIO DE ALEGACIONES DE LOS INTERESADOS (ARTÍCULO

76 LPAC)

A) Fundamento del trámite de alegaciones

B) Plazo para efectuar alegaciones

C) Contenido de las alegaciones

55 / 66
a) Autoincriminatorio

b) Exculpatorio

a´) Defensas formales

b´) Defensas materiales

D) Proposición de prueba

E) Forma de efectuar las alegaciones

3. EN PARTICULAR, EL EJERCICIO DEL DERECHO A LA RECUSACIÓN POR PARTE DEL

INCULPADO

A) El incidente de recusación

B) Tramitación del incidente de recusación

a) Alegación de la causa de recusación

b) Actuaciones previas a la resolución del incidente

c) Sustitución del funcionario recusado

d) Resolución del incidente

4. ACTUACIONES INSTRUCTORAS POSTERIORES A LA NOTIFICACIÓN AL INCULPADO

DEL ACUERDO DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

Capítulo IX

LA PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (ARTÍCULOS

77 Y 78 LPAC)

1. FUNDAMENTO DE LA ACTIVIDAD PROBATORIA EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A) Prueba y derecho fundamental a la presunción de inocencia del inculpado

B) El derecho fundamental a la prueba en el procedimiento administrativo sancionador: remisión

2. ÁMBITO DE LA ACTIVIDAD PROBATORIA EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

3. DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD PROBATORIA EN EL PROCEDI-MIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A) La apertura del periodo probatorio en la fase instructora del expediente sancionador:

¿discrecionalidad u obligatoriedad?

B) La proposición de la prueba a cargo el inculpado

C) Admisión de la prueba propuesta por el inculpado

D) Inadmisión de la prueba propuesta por el inculpado

56 / 66
E) El acuerdo de apertura del periodo probatorio

F) Práctica de la prueba

a) Regulación: el artículo 78 LPAC

b) Comunicación previa a los interesados sobre la práctica de la prueba

c) Anticipo de los gastos originados por la práctica de la prueba

4. LOS DISTINTOS MEDIOS DE PRUEBA UTILIZABLES EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A) Prueba documental

B) Prueba de confesión (o "interrogatorio de la parte")

a) En general

b) En particular, el valor probatorio de las declaraciones de los "coimputados"

C) Inspección ocular

D) Prueba pericial

E) Prueba testifical

F) Presunciones e indicios

a) Concepto

b) Clases de presunciones: inadmisibilidad de las presunciones legales en perjuicio del inculpado

c) En particular, las presunciones no legales (o prueba indiciaria).

d) Admisibilidad de la prueba indiciaria en el ámbito administrativo sancionador

5. EN PARTICULAR, LA VINCULACIÓN ADMINISTRATIVA A LOS HECHOS PROBADOS

DECLARADOS EN EL PROCESO PENAL (ARTÍCULO 77.4 LPAC)

A) La erradicación de la llamada doctrina de las dos verdades

B) Ámbito y requisitos de la vinculación

C) Supuestos y efectos de la vinculación fáctica

6. EN PARTICULAR, LA LLAMADA PRESUNCIÓN DE VERACIDAD DE LAS ACTAS

ADMINISTRATIVAS COMO MEDIO DE PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (ARTÍCULO 77.5 LPAC)

A) Regulación

B) Naturaleza jurídica

C) Valor probatorio: carácter iuris tantum de la presunción de veracidad

D) Fundamento de la presunción de veracidad: la necesidad de probar irreproducibles o difícilmente

57 / 66
acreditables por otros medios

E) Consecuencias derivadas del fundamento de la presunción de veracidad

a) Ratificación del contenido del acta por parte del funcionario en la fase probatoria del
procedimiento sancionador

b) Ineficacia de la presunción de veracidad sobre hechos demostrables a través de otros diferentes

medios probatorios

F) Ámbito de la presunción de veracidad: los hechos

a) Hechos consignados en el acta con el cumplimiento de los requisitos formales exigibles

b) Hechos directamente apreciados por el funcionario

c) Hechos consignados en actas levantadas por funcionarios que tengan la condición de "autoridad"

G) Elementos excluidos del ámbito de la presunción de veracidad

a) Hechos presuntos

b) Calificaciones jurídicas

c) Juicios de valor o apreciaciones subjetivas del funcionario

d) Informes posteriores al acta

Capítulo X

LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL ÓRGANO INSTRUCTOR DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (ARTÍCULO 89 LPAC)

1. CONCEPTO Y REGULACIÓN

2. PROPUESTA DE RESOLUCIÓN Y DERECHO FUNDAMENTAL DEL INCULPADO AL

CONOCIMIENTO DE LA ACUSACIÓN

A) Naturaleza jurídica de la propuesta de resolución

B) La propuesta de resolución como vehículo formal para trasladar la acusación al inculpado

C) Efectos de la falta de propuesta de resolución o de su falta de notificación al inculpado

3. COMPETENCIA PARA DICTAR LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN

4. CONTENIDOS DE LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN

A) Contenidos mínimos

a) Fundamentación fáctica

b) Fundamentación jurídica

c) Parte dispositiva

B) Contenidos adicionales

58 / 66
a) Valoración de las pruebas practicadas

b) Responsabilidad civil derivada de la comisión de una infracción administrativa

Capítulo XI

NOTIFICACIÓN DE LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN, SEGUNDO TRÁMITE DE

ALEGACIONES DE LOS INTERESADOS Y FINALIZACIÓN DE LA FASE INSTRUCTORA
DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR (ARTÍCULO 89.2 LPAC)

1. NOTIFICACIÓN DE LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN A LOS INTERESADOS EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

2. EL SEGUNDO TRÁMITE DE AUDIENCIA A LOS INTERESADOS EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A) Finalidad

B) Contenidos

a) Contenidos admisibles

b) Contenidos inadmisibles

C) Plazo

3. CONCLUSIÓN DE LA FASE INSTRUCTORA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR

E) TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL PROCEDIMIENTO

Capítulo XII

CAUSAS DE TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR COMÚN (ARTÍCULO 89.1 LPAC)

1. LAS DIFERENTES MODALIDADES DE FINALIZACIÓN ANORMAL O ANTICIPADA DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMÚN: EL NOVEDOSO,
AUNQUE INCOMPLETO, TRÁMITE DEL ARTÍCULO 89.1 LPAC

A) Formas normales y anormales de terminación del procedimiento sancionador

B) Los supuestos de terminación anticipada del procedimiento sancionador previstos en el artículo

89.1 LPAC

C) Forma y efectos de la terminación anticipada del procedimiento sancionador ex artículo 89.1

LPAC

C) El censurable supuesto del artículo 89.3 LPAC, in fine

D) Otros supuestos de terminación anticipada del procedimiento sancionador no previstos en el

incompleto artículo 89.1 LPAC

2. TERMINACIÓN ANTICIPADA (O INCLUSO NO INICIACIÓN) DEL PROCEDIMIENTO

SANCIONADOR POR INEXISTENCIA DE HECHOS SUSCEPTIBLES DE CONSTITUIR LA
INFRACCIÓN [ARTÍCULO 89.1.A) LPAC]

59 / 66
3. TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR FALTA DE
ACREDITACIÓN DE LOS HECHOS ILÍCITOS OBJETO DEL EXPEDIENTE [ARTÍCULO
89.1.B) LPAC]

4. TERMINACIÓN ANTICIPADA (O INCLUSO NO INICIACIÓN) DEL PROCEDIMIENTO

SANCIONADOR POR ATIPICIDAD DE LOS HECHOS INVESTIGADOS [ARTÍCULO 89.1.C)
LPAC]

5. TERMINACIÓN ANTICIPADA (O INCLUSO NO INICIACIÓN) DEL PROCEDIMIENTO

SANCIONADOR POR FALTA DE IDENTIFICACIÓN DEL RESPONSABLE O PORQUE EL
AUTOR DEL ILÍCITO ESTÁ EXENTO DE RESPONSABILIDAD [ARTÍCULO 89.1.D) LPAC]

6. TERMINACIÓN ANTICIPADA (O INCLUSO NO INICIACIÓN) DEL PROCEDIMIENTO

SANCIONADOR POR LA PRESCRIPCIÓN DE LA INFRACCIÓN [ARTÍCULO 89.1.E) LPAC]

A) Prescripción de infracciones y sanciones administrativas: consideraciones previas

B) Prescripción de infracciones administrativas: régimen procedimental

a) No iniciación del procedimiento sancionador común por prescripción de la infracción

administrativa apreciada durante las "actuaciones previas"

b) Terminación anticipada del procedimiento sancionador común por prescripción de la infracción

administrativa

7. TERMINACIÓN ANTICIPADA (O INCLUSO NO INICIACIÓN) DEL PROCEDIMIENTO

SANCIONADOR POR HABER SIDO YA SANCIONADOS LOS HECHOS INVESTIGADOS
(ART. 31 LRJSP)

8. TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR

PRODUCIRSE LA CADUCIDAD DEL MISMO

A) La caducidad del procedimiento administrativo sancionador común: consideraciones previas

a) Presupuestos de la caducidad del expediente

b) Nulidad de la resolución dictada en un expediente sancionador que debió declararse caducado

c) Cómputo del plazo de caducidad

a´) Dies a quo

b´) En particular, la fecha de adopción de las "actuaciones previas" como dies a quo del plazo de
caducidad del procedimiento administrativo sancionador

c´) Dies ad quem

d´) Interrupción del plazo de caducidad del procedimiento sancionador

d) Declaración administrativa acreditativa de la caducidad del procedimiento sancionador

e) Caducidad del expediente y prescripción de la infracción

9. TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR EL

ALLANAMIENTO EXPRESO O TÁCITO DEL INCULPADO

A) El allanamiento expreso o tácito del inculpado en el procedimiento administrativo sancionador:

60 / 66
consideraciones previas

B) La terminación anticipada del expediente sancionador por el reconocimiento de responsabilidad

del infractor (artículo 85.1 LPAC)

a) Presupuestos

a´) Conocimiento previo de la imputación

b´) Conocimiento previo de la posibilidad del reconocimiento de la responsabilidad

c´) Voluntariedad del reconocimiento

b) Requisitos

a´) De tiempo

b´) De forma

c) Clases de reconocimiento

a´) Total o parcial

b´) Absoluto o limitado

d) Efectos

C) La terminación anticipada del expediente sancionador por el pago voluntario de la sanción

pecuniaria (artículo 85.2 LPAC)

a) Presupuestos

b) Requisitos

a´) De tiempo

b´) De forma

c) Clases

d) Efectos

D) Las reducciones derivadas del reconocimiento de responsabilidad y del pago voluntario de la

sanción (artículo 85.3 LPAC)

10. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR EL DESISTIMIENTO

DE LA ADMINISTRACIÓN (ARTÍCULO 93 LPAC)

11. LA EXCLUSIÓN DE LA TERMINACIÓN CONVENCIONAL DEL PROCEDIMIENTO

SANCIONADOR (ARTÍCULO 86.1 LPAC) COMO CAUSA DE TERMINACIÓN ANTICIPADA
DEL MISMO

F) RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Capítulo XIII

EVENTUALES ACTUACIONES COMPLEMENTARIAS A LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA

61 / 66
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMÚN (ARTÍCULO 87
LPAC)

1. LA FASE DE DECISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

COMÚN

A) Concepto y regulación

B) Estructura

2. LAS ACTUACIONES COMPLEMENTARIAS PREVIAS A LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA

DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMÚN

A) El acuerdo de realización de actuaciones complementarias

a) Competencia administrativa: el problema de la presumible pérdida de imparcialidad del órgano

decisor

b) Naturaleza jurídica

c) Efectos

d) Forma

B) Notificación a los interesados del acuerdo de realización de actuaciones complementarias

C) Alegaciones de los interesados al acuerdo de realización de actuaciones complementarias

D) Práctica de las actuaciones complementarias acordadas

3. EL TRÁMITE PREVIO DEL ARTÍCULO 90.2 LPC (LA APRECIACIÓN EN LA

RESOLUCIÓN DEFINITIVA DE UNA INFRACCIÓN O UNA SANCIÓN DE MAYOR
GRAVEDAD QUE LA DESCRITA EN LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN)

A) Fundamento: la obligación de posibilitar la defensa del inculpado frente a la eventual agravación

de la infracción contenida en la propuesta de resolución del instructor

B) Notificación al inculpado de la nueva calificación jurídica apreciada por el órgano decisor

C) Alegaciones del inculpado

D) Efectos de la cumplimentación del trámite

Capítulo XIV

LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR COMÚN (ARTÍCULOS 88 Y 90 LPAC)

1. LA TERMINACIÓN ORDINARIA (O NO ANTICIPADA) DEL EXPEDIENTE

SANCIONADOR MEDIANTE LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DEL MISMO

2. ESTRUCTURA EXTERNA Y CONTENIDOS DE LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DEL

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

A) Formalización de la resolución

B) Identificación de la competencia administrativa para dictar la resolución

62 / 66
C) Fundamentación fáctica

a) En general

b) En particular, la prohibición de aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del

procedimiento

D) Declaración de hechos probados

E) Fundamentos de Derecho

F) Parte dispositiva

a) Declaración de responsabilidad administrativa

b) Declaración de no exigencia de responsabilidad

c) Declaración de nulidad de actuaciones

G) Indicación sobre la ejecutividad del acto y adopción de medidas cautelares

H) Ilustración sobre los medios de oposición

Capítulo XV

MOTIVACIÓN Y CONGRUENCIA DE LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR [ARTÍCULOS 35.1.H) Y 88.1 Y 3]

1. EXIGENCIAS INTERNAS DE LA RESOLUCIÓN QUE PONE TÉRMINO AL EXPEDIENTE

SANCIONADOR: REGULACIÓN POSITIVA

2. MOTIVACIÓN DE LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A) Derecho/deber de motivación

B) Contenido de la motivación de las resoluciones administrativas sancionadoras

a) Contenido genérico

b) Motivación y principio de proporcionalidad

c) Motivación y prueba de cargo indiciaria

d) Motivación y conceptos jurídicos indeterminados

e) Motivación y principio de legalidad

C) Extensión de la motivación

D) Fundamento del deber de motivación

a) Eliminación de la arbitrariedad

b) Ejercicio adecuado de los medios de oposición y control jurisdiccional de la actividad

administrativa

63 / 66
E) Admisibilidad de la motivación in aliunde o motivación por remisión

3. CONGRUENCIA DE LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A) Derecho/deber de congruencia

B) Incongruencia e indefensión del sujeto pasivo del expediente sancionador

a) Modalidades de incongruencia generadoras de indefensión

b) Congruencia y hechos

c) Congruencia y calificación jurídica

C) Las distintas modalidades de incongruencia

a) Incongruencia citra petita

b) Incongruencia extra petita

c) Incongruencia infra petita

d) Incongruencia supra petita

Capítulo XVI

EJECUTIVIDAD DE LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMÚN (ARTÍCULO 90.3 LPAC)

1. EJECUTIVIDAD DE LA RESOLUCIÓN QUE PONE TÉRMINO AL EXPEDIENTE

SANCIONADOR

A) Regulación positiva

B) Régimen jurídico general

2. EJECUTIVIDAD Y DERECHO A LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA

3. EJECUTIVIDAD Y DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA

Capítulo XVII

RÉGIMEN JURÍDICO DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LA COMISIÓN DE

LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA (ARTÍCULOS 26.2 LRJSP Y 90.4 LPAC)

1. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL SUJETO SANCIONADO EN EL

EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO: REGULACIÓN

2. CARACTERES GENERALES DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LA

INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA

A) La fuente de la obligación civil

B) Exacción de la responsabilidad patrimonial

a) Tramitación conjunta y separada de las responsabilidades civil y penal

64 / 66
b) Presupuestos de la declaración de responsabilidad civil en la resolución definitiva del
procedimiento sancionador

c) Determinación concreta de la responsabilidad civil derivada de la comisión del ilícito

administrativo

C) Satisfacción de la responsabilidad civil

3. EL PROCEDIMIENTO COMPLEMENTARIO PARA LA CUANTIFICACIÓN DE LA

RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LA COMISIÓN DE UNA INFRACCIÓN
ADMINISTRATIVA SANCIONADA (ARTÍCULO 90.4 LPAC)

A) Presupuestos de operatividad

B) Procedimiento adecuado

G) TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA

Capítulo XVIII

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMÚN SIMPLIFICADO

(ARTÍCULO 96 LPAC)

1. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA

2. PRESUPUESTOS DE OPERATIVIDAD

3. TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR SIMPLIFICADO

A) Trámites mínimos

B) Otros trámites

H) FORMULARIOS

1. COMPARECENCIA DE LOS INTERESADOS

Formulario 01. Escrito del interesado por el que comparece en el procedimiento administrativo
sancionador común

2. SOLICITUD DE INFORMACIÓN SOBRE EL ESTADO DE LA TRAMITACIÓN DEL

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

Formulario 02: Escrito por el que el interesado solicita información sobre el estado de la tramitación
del procedimiento administrativo sancionador común

3. SOLICITUD DE ACCESO A LAS ACTUACIONES DE UN EXPEDIENTE SANCIONADOR

Formulario 03: Escrito por el que el interesado solicita el acceso a las actuaciones de un expediente
sancionador que esté siendo objeto de tramitación

4. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMÚN

Formulario 04: Denuncia de particulares

5. ALEGACIONES DE LOS INTERESADOS

65 / 66
Formulario 05: Escrito de alegaciones del interesado

6. RECUSACIÓN

Formulario 06: Escrito de recusación del instructor del expediente sancionador

7. TRÁMITE DEL ARTÍCULO 90.2 LPAC: APRECIACIÓN DE UNA INFRACCIÓN O UNA

SANCIÓN MÁS GRAVE QUE LAS APRECIADAS POR EL INSTRUCTOR EN LA
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN

Formulario 07: Escrito de alegaciones del inculpado en el trámite del artículo 90.2 LPAC

ANEXO LEGISLATIVO

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común

66 / 66