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La Calidad en La Administración Pública
La Calidad en La Administración Pública
La Calidad en la
Administración Pública
Juan José Camarasa Casterá
No existe cosa más inútil, que hacer Inspector General de Servicios de la CARM
perfectamente aquello que no sirve para Profesor del Master de Calidad de la Escuela de Negocios
nada. de la Universidad de Murcia.
(Peter Drucker, 1993) Socio fundador del Instituto Murciano para la Excelencia “IMEX”
“No se cambia la Sociedad por creación y mantenimiento de infra- ciudadana por los servicios públi-
Decreto” con esta frase, Michael estructuras básicas de desarrollo, cos que recibe y por consiguiente
Crozier ref lexionaba en 1979 comunicación, económico-financie- con la necesidad real o expectativa,
acerca de la necesidad de esta- ras y sociales e influyen directa o siempre patente, de incremento y
blecer estrategias de cambio en indirectamente en aspectos tales mejora de la Calidad de los servi-
las Administraciones Públicas, a como la educación de los jóvenes, cios públicos, y cuyos planteamien-
propósito de una amplia reflexión en la garantía de la salud de los tos y formulaciones teóricas, más a
sobre la necesidad de cambio en ciudadanos, la asistencia de los menudo de lo que se debería, dejan
estas organizaciones que tanto mayores, o en el tipo de vivienda entrever, ingenuamente, que es
pueden condicionar el bienestar al que se puede acceder, reformar suficiente con la manifestación
y de hecho determinan muchas de o rehabilitar, la conformación expresa de la voluntad reforma-
nuestras actuaciones cotidianas. del urbanismo de las ciudades y dora del proponente plasmada en
En efecto, las Administra- barrios, la regulación de activida- los documentos programáticos para
ciones Públicas constituyen los des extractivas, la agricultura y la que la misma se lleve a cabo.
instrumentos de que se dotan los pesca, los servicios sociales etc., es Los funcionarios, profesionales
estados modernos para el desarro- por esto que en algunos casos se las cualificados de la administración,
llo de las políticas públicas que ha identificado más como problema saben que en la medida que no
instrumentan los gobiernos con que como paradigma de solución1. vayan acompañados de algo más
el fin de garantizar los derechos Sobre ellas, periódicamente y en que ímpetu innovador de carácter
fundamentales de los ciudadanos, muchos casos ignorando o denos- voluntarista, la simple plasmación
asegurar el cumplimiento de sus tando implacablemente la, cuanto de estas propuestas modernizado-
obligaciones cívicas y facilitar la menos, pulcra actividad que rea- ras en espléndidos discursos teó-
prestación de los servicios básicos lizan, se plantean las propuestas ricos perfectamente plasmados en
de una sociedad del bienestar. reformadoras coincidiendo, más o magníficos “libros blancos, o verdes,
Pero conviene recordar que las menos, con los grandes impulsos planes o programas” sucumbirán
Administraciones Públicas son políticos de cambio, los cuales en las intrincadas marañas jurí-
organizaciones complejas de las se anuncian ostentosamente, dico-administrativas con el simple
sociedades modernas, cuyos órga- especialmente las propuestas de transcurrir del tiempo, cuando no,
nos se interrelacionan entre sí en mayor impacto mediático, que de forma más inmediata y con-
un entramado legal en muchos recogen los programas electorales tundente, al primer conflicto de
casos inextricable y cuyas decisio- de gobierno, de los partidos en el opinión que provocará el anuncio
nes, dudas o inoperancias inciden poder y, en mayor medida, en los de la propuesta que toda reforma
de manera decisiva en el nivel de de la oposición. o cambio comporta2, por parte de
bienestar y desarrollo de las socie- Así aparecen iniciativas bienin- grupos de resistencia externos a la
dades en que se desarrollan y a las tencionadas de reforma o moderni- organización y en menor medida
que sirven. En efecto, están omni- zación, de necesidad de cambio, que internos, conocidos en la jerga
presentes y condicionan desde la tienen que ver con la insatisfacción profesional como “Stakeholders”, y
que tan sutilmente saben instru- cuando los líderes son capaces de la ciudadanía que la conforma y el
mentalizar su poder en un medio saber transmitirles una visión servicio que reciben en términos
sobre el que disponen de resortes aguda y coherente con los fines y de calidad, rapidez, accesibili-
eficaces de influencia y que en principios que inspira el servicio dad, fiabilidad y mejora de los
muchos casos, constituyen apéndi- público, atraerlos hacia la causa del servicios que habitualmente
ces nutricios de estas situaciones. cambio e involucrarlos en proyectos recibe y que lógicamente estima,
En la forma que ingeniosamente bien fundamentados técnicamente deben producirse con los mismos
describieron los guionistas de la y apoyados en liderazgos consisten- parámetros de calidad a costes lo
serie de la BBC “Sí, Ministro” J. tes. Ocurre que, en muchos casos, más similares posibles, en su caso,
Lynn y A. Jay, el alto funcionario los fracasos más contundentes en con los de las organizaciones priva-
nunca le manifestará una nega- este campo han tenido que ver, bien das que prestan similares servicios
tiva contundente al responsable con una visión negativa un tanto y, en todo caso lo más razonables
político del que depende. Sabe apriorista, obtusa o distorsionada en tanto aseguren los principios de
perfectamente que bastará que el respecto a los fines de la organiza- eficacia y generalización del servi-
paso del tiempo convenza al pro- ción o, en pensar que los cambios cio y atiendan escrupulosamente
motor de la reforma de los costes, pueden imponerse contra la organi- los principios éticos de integridad,
en términos de imagen, que la zación o, lo que es peor, al margen neutralidad, imparcialidad, res-
medida le va a reportar y por tanto y fuera de la misma. ponsabilidad y espíritu de servicio
de la inviabilidad de su bieninten- El problema es que las socie- que caracteriza, o debe caracteri-
cionada propuesta, languideciendo zar, la prestación de los servicios
los ímpetus de tan circunstanciales
Es conveniente y públicos.
líderes del cambio hasta su extin- En resumen, es conveniente y
ción definitiva. Propuesta que en acertado que las acertado que las administraciones
breve descansará ordenadamente administraciones se centren en hacer bien aquello
en al baúl de los recuerdos hasta que es esencial para el desarrollo,
nunca más saberse de ella. se centren en hacer estructurado y armónico desde el
Sería ingenuo responsabilizar a bien aquello que punto de vista de la sociedad a la
los altos funcionarios como adali- que sirven y que no pueda o no deba
des del inmovilismo o campeadores
es esencial para el hacer el sector privado.
de resistencias al cambio, más o desarrollo En este contexto se requiere
menos sutiles o numantinas. Antes que la reforma o modernización
al contrario, los funcionarios son dades avanzadas como la nuestra, de las administraciones públicas,
personas inteligentes y prepa- evolucionan a una velocidad tan en definitiva, que las estrategias
radas, conocedoras asiduas del grande respecto a la velocidad de de cambio y mejora de la calidad de
entorno administrativo en el que evolución de sus administraciones, los servicios públicos que prestan
se mueven y en general disponen al contrario que ocurre en las se basen en las siguientes priori-
de la capacidad técnica, experien- empresas privadas, aunque no en dades:
cia y en cierta medida, visión, no todas - pues las grandes corpora- 1 R e v i s i ó n d i me n s i o n a l d e
solo para aceptar y hacer suyas las ciones en tanto que organizaciones las Administraciones para
iniciativas de innovación y cambio complejas que son, adolecen, para- reflexionar sobre la adecuación
sino para constituirse en elemen- dójicamente de muchos y en algu- a las parcelas de actuación más
tos clave a la hora de facilitar y nos casos de mayores defectos que necesarias, genuinas o propias
gestionar técnica y jurídicamente las propias administraciones a la de las administraciones públi-
aquellas ideas e iniciativas que hora de acompañar a la sociedad en cas, en especial aquellas que
introduzcan mejoras objetivas en los cambios que experimentan3- que mejor sabe y desarrolla el
el funcionamiento de los servicios en algunos casos termina por pro- sector público, simplificando
públicos que prestan las Adminis- ducirse un mayúsculo desfase o los procedimientos, trámites y
traciones de las que dependen. “Gap” entre las necesidades y protocolos, facilitando el acceso,
Ello se produce en mayor medida expectativas de la sociedad y de descentralizando y acercando
los servicios a los ciudadanos con ello, conseguimos aumentar la en todos los conceptos anteriores
y usuarios —los clientes de viabilidad del negocio, bien a través a la guerra y progresivamente se
los servicios públicos— y reba- del incremento de la rentabilidad van implantando ideas organizati-
jando los costes y aumentando de la empresa (caso de empresas vas y de control que tiene su base
la calidad. privadas) o del bienestar de la en la depuración y el control de
2. Introducción de técnicas de sociedad y la satisfacción de ciu- los procesos, con la introducción
gestión que favorezcan un dadanos y usuarios por el servicio de métodos estadísticos, por parte
funcionamiento más eficiente, recibido en el caso de los servicios de Shewart, para el control esta-
eficaz, rápido y próximo a los públicos, es decir, la identificación dístico del proceso, distribución de
ciudadanos y usuarios, que de los ciudadanos con las políticas los valores, límites de control y de
satisfagan sus expectativas y públicas desarrolladas por las mejora continua, controlando la
necesidades. Hay que prestar administraciones y financiadas producción (el producto, los costes
atención a la Calidad, los proce- con los impuestos de todos. y la demanda) y mejores productos
sos de innovación permanente, El concepto de Calidad, a lo a menores costes.
de mejora continua que exige la largo de la historia ha ido evolu- Pero es entre 1970 y 1980
concienciación e involucración cionando. cuando se da un gran salto en
de todos los empleados de las la calidad, al concebir ésta como
administraciones, los servido- resultado de una acción integral
res públicos.
La calidad consiste que parte de medidas propiciadas
A este respecto, los Recursos en una filosofía de por el cambio en el concepto de
Humanos, el factor humano, son acción continua por dirección, en una nueva manera
un factor esencial y decisivo en la de afrontar la misma a partir de la
gestión de las organizaciones que mejorar introducción de nuevos conceptos y
son, como las Administraciones formas, estableciendo la dirección
Públicas, prestadoras de servicios y En la década de 1920, con participativa y por objetivos y
que constituyen un elemento estra- la implantación de programas el aseguramiento de la calidad
tégico de primer orden. Así pues, organizativos tendentes a lo que como parte fundamental del nuevo
considerada como elemento clave se conoce como organización cien- enfoque de la Gestión Integral
de las organizaciones, la gestión tífica del trabajo por Taylor y sus de la Calidad.
de los recursos humanos se debe seguidores, también conocido como En la actualidad, el concepto
realizar ofreciendo un buen servi- taylorismo, se sientan las bases de de Calidad Total, representa un
cio a sus clientes, respondiendo a la calidad mediante la inspección avance en el concepto de calidad
su expectativas y, por lo tanto, ges- o control del producto como integral, viniendo a sintetizar los
tionando la calidad en los diversos elemento signif icativo del anteriores y avanzando en una
ámbitos de sus funciones. control de calidad. Las acciones nueva concepción propiciada por la
están encaminadas hacia el pro- gestión y dirección participativa
ducto y su control como blasón de (“Management”) y que abarca a
El concepto de calidad la nueva empresa, describiéndose, todas las actividades de la orga-
estableciendo mecanismos para nización y a todos sus empleados.
Después de casi un siglo de evo- un eficaz control del producto, los La calidad extendida a todas
lución, la calidad, lejos de pensar criterios de aceptación, las formas, las áreas funcionales —diseño,
que se trata de una nueva moda o la corrección de defectos, auditorías producción, marketig, ventas
un recetario de formulas mágicas, de productos etc. así empresa y etc.— es responsabilidad de
bien al contrario, consiste en una producto quedan plenamente todos los empleados que integran
filosofía de acción continua identificados, una empresa es lo la organización, desde la geren-
por mejorar con el fin de obtener que sean sus productos. cia hasta la producción, prima
un producto o servicio de valor para En 1950 con el establecimiento el trabajo en equipo mediante el
el cliente, usuario etc. tratando de de la Escuela de Relaciones Huma- funcionamiento de equipos de
satisfacer sus expectativas, pues nas, comienza una gran revolución calidad siendo la satisfacción de
1ª E de Economía: ¿Qué tamaño debe tener una Administración? El menor posible, nos debemos
aplicar la mayor austeridad en el Servicio Público
2ª E de Eficiencia: ¿Cuanto dinero podemos gastar? El menos posible. El Servicio Público debe ser
el mejor posible al menor coste.
3ª E de Eficacia: ¿Qué puede hacer cada funcionario? Todo.
4ª E de Ética: Comportamiento correcto y no censurable como condición “sine qua non” para una buena
administración de un Servicio Público. Abundar en el espíritu de servicio como servidores públicos y en
la obligación de dar el mayor y mejor servicio.
5ª E de Excelencia: lo que implica servicios de calidad, esto es, tratar de buscar siempre el valor
añadido para el ciudadano/cliente en el servicio.
personal considerada como un fac- En este contexto, la moderni- los tiempos en función de la
tor de calidad, al desarrollo de nue- zación de la Administración debe capacidad de cambio de la
vas políticas de personal, de gestión constituir un compromiso articu- organización. Hay que apor-
del conocimiento y de aprendizaje lado en torno a unas estrategias tar los medios adecuados y en
organizacional, potenciándose en que propicien una administración el momento requerido para el
fin, la vinculación entre emplea- pública eficiente, que ofrezca ser- éxito de Plan.
dos y organización, de modo que vicios de calidad a los ciudadanos 4. Es necesario como dice Ishikwa
el trabajo contribuya al desarrollo y que potencie la participación, que se basen en la formación e
del individuo en la esfera personal, transparencia y la colaboración de información del personal para
aporte un espacio gratificante de la sociedad y que dé respuesta a las garantizar el éxito de la opera-
participación e impulse la mejora necesidades sociales. ción.
de la organización en el campo de Las condiciones que requiere la 5. Es necesario crear un clima
juego de un nuevo entorno de efi- aplicación de las estrategias que se cultural proclive al compromiso
cacia y transparencia. elijan dependerán: del personal con el cambio y a
Por otra parte, tanto por el ori- 1. Las estrategias deberán ser rea- su participación, involucración
gen de los recursos que distribuyen listas además de coherentes y y responsabilidad en el proceso
como por la propia justificación de complementarias entre sí y de cambio.
la Administración Pública en una deberán partir de un análisis de 6. Incorporar actuaciones de
sociedad democrática, su evolución las situación de partida de cada refuerzo para aseg urar el
pasa, necesariamente, por una una de ellas, por tanto es fun- desarrollo completo y eficaz de
orientación hacia el ciudadano, damental el análisis correcto de los proyectos de cambio.
por una mayor receptividad ante la situación actual y realidad de Son muchas las iniciativas y
sus expectativas y por una clara cada organización. experiencias de las Administracio-
apertura a su participación. 2. Se requiere del compromiso polí- nes Públicas que se han puesto en
Así pues la articulación cabal de tico y el liderazgo firme de los marcha para conseguir los cambios
diferentes formas de cooperación y responsables políticos de cada deseados en torno a proyectos que
de diálogo entre la Administración una de ellas, a ser posible en el se han basado en alguna de las
y los ciudadanos constituye uno de ápice estratégico de la organi- siguientes estrategias
los desafíos, en el plano político, zación. 1. Elaboración de Planes Estra-
con los que se enfrentan todas las 3. Determinar los cambios nece- tégicos. Definir, en un marco
sociedades maduras en este tiempo sarios para alcanzar el nivel realista, el horizonte óptimo
histórico de comienzos de un nuevo de mejora deseable. Planificar donde quiere llegar una orga-
siglo y milenio. las estrategias, gestionando nización. Los Planes estra-
sonal, gestionando los recursos de estar enmarcadas dentro de un con el ciudadano en la fiabilidad y
humanos como un modelo de sis- Plan de Calidad que señale los obje- transparencia del servicio contri-
temas y en el que se establezcan tivos de la organización y oriente la buyen a la mejora continua y a la
sistemas para el reconocimiento implicación de la plantilla. optimización de las organizaciones
de la eficiencia y las buenas El proceso de elaboración de las que las implantan, ya sean públi-
prácticas. cartas de compromisos: cas (unidades administrativas,
18. Planes específicos de forma- 1. Preparar a la organización servicios, centros, organismos etc)
ción, gestión del conocimiento y para la implantación de las o privadas (empresas).
comunicación como instrumen- cartas de servicios: Informar
tos estratégicos para propiciar a los empleados sobre la puesta
el cambio. en funcionamiento de las Car- Nuevos modelos de
19. En general en todas las adminis- tas de Servicios y preparar a las aseguramiento de la
traciones, se ha creado órganos personas que estarán directa-
gestión de la calidad
encargados de fomentar, eva- mente implicadas. Se requiere
luar y controlar la Gestión de u na aut oeva luación de la
en el entorno de la
Calidad, la eficacia y eficiencia organización preferentemente EFQM: el marco común
de los Servicios5, a modo de las siguiendo el Modelo EFQM. de evaluación8
Unidades de Eficiencia6 creadas 2. Describir los servicios y las
en el Reino Unido. prestaciones. El Marco Común de Evaluación
20.Introducción de las Cartas del 3. Describir los atributos de valo- (CAF, por sus siglas en inglés) se
Ciudadano, Cartas de Servicio ración de las prestaciones y los presenta como una herramienta
o Cartas de Compromisos, de indicadores. para que las administraciones
aplicación generalizada en casi 4. Redactar los compromisos. públicas de la UE comprendan
todas las Administraciones 5. Diseñar el sistema de indicado- y utilicen las técnicas de gestión
Públicas bajo diversas denomi- res de la Carta de Servicios. de calidad en la Administración
naciones. 6. Redactar las informaciones Pública. El principal propósito del
complementarias. CAF es proporcionar un marco sen-
Como instrumento de Gestión cillo y fácil de usar que sea apro-
Las cartas de servicios, de la Calidad, las Cartas de Servi- piado para que las organizaciones
instrumentos de cios son una herramienta de apli- del sector público de toda Europa
cación sencilla cuya implantación puedan hacer una autoevaluación.
mejora de la calidad7
requiere de un análisis previo de Este marco incorpora las carac-
Las Cartas de Compromisos la organización a fin de establecer terísticas principales tanto del
o Cartas de Servicios son instru- el catálogo de servicios que se pres- modelo EFQM (1999) como del
mentos de mejora de la calidad de tan a partir de una autoevaluación modelo Speyer, beneficiándose por
los servicios públicos mediante las previa en la que se reflejen los pun- otra parte de las adaptaciones del
cuales, los distintos órganos de las tos fuertes y las áreas de mejora, modelo EFQM desarrolladas en
Administraciones y sus entidades se establezcan los indicadores y varios Estados miembros de la
dependientes, explicitan y difun- parámetros de medidas, los indi- UE (en particular el Reino Unido
den los servicios que se prestan, cadores de control o “Cuadros de y Dinamarca) para adecuarlo a
los derechos de los ciudadanos y Mando”·y los compromisos que se las organizaciones de Administra-
usuarios en relación con los mis- asumen ante el ciudadano en cuan- ción Pública en general. El diseño
mos, los compromisos de eficacia, tos a la prestación de los servicios. básico del Marco, por consiguiente,
eficiencia y calidad asumidos por Los compromisos y las Cartas de se basa en dos principios:
la organización en su prestación y Servicios son instrumentos que se 1. Relevancia y adecuación res-
se hace partícipes a los ciudadanos modifican y adaptan en el tiempo pecto a las características espe-
de la mejora y transparencia de la a medida que la organización se va cíficas de las organizaciones de
gestión que en ésta se desarrolla. optimizando por lo que, además de la Administración Pública, y
Las Cartas de Servicios han significar instrumentos de alianza 2. Compatibilidad con los princi-
pales modelos organizacionales res públicos que deseen mejorar referencia] entre las organiza-
empleados hoy en día en Europa, sus técnicas de gestión y que ciones del sector público.
tanto en la Administración podrían estar interesados en Comparado con un modelo de
Pública como en las organiza- la aplicación de la Gestión de Gestión de Calidad plenamente
ciones privadas. Calidad en sus propias organi- desarrollado, el CAF es un marco
En todos los Estados miembros zaciones, y quieran aplicar a su muy “ligero” que se aplica única-
de la UE se están aplicando — en organización una autoevalua- mente a los niveles más altos de
el sector público, en el privado o ción sencilla para obtener una desagregación organizacional. Se
en ambos— programas de Gestión primera impresión sobre cómo supone que cualquier organización
de Calidad que utilizan distintos usar dichas herramientas; que desee emprender un programa
modelos y metodologías. Además 2. Servir de «puente» entre los serio de análisis y desarrollo
de estos programas, hay que diferentes modelos y metodolo- seleccionará para ello uno de los
mencionar el Programa del Pre- gías que se usan en la Gestión modelos más completos (como el
mio Europeo a la Calidad, al que de Calidad de la Administración de la EFQM o el de Speyer). Pero
pueden optar organizaciones tanto Pública en los distintos países es precisamente este carácter muy
públicas como privadas de todos los de la UE, introduciendo alguna “ligero” del CAF lo que le permite
Estados miembros. dosis de comparabilidad en los ser compatible con los principales
Propósito resultados producidos por los modelos: cualquier otro análisis
El CAF persigue tres propósitos distintos sistemas, y más detallado se vería inmediata-
principales: 3. Permitir la introducción de mente afectado por las diferencias
1. Servir como herramienta intro- estudios de benchmarking y divergencias entre los distintos
ductoria para los administrado- [evaluación comparativa o de modelos.
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Notas
1
R. Reagan: “La Administración no es la respuesta, es el problema”
2
N. Maquiavelo; El Príncipe: Nunca es fácil instrumentar el cambio de las cosas “(...) pues se debe de considerar que no hay cosa
más difícil de tratar; ni más dudosa de conseguir; ni más peligrosa de manejar que acaudillar el cambio del actual orden de
las cosas. Pues el introductor del cambio tendrá por enemigos a todos los que sacaron provecho del antiguo orden, y por tibios
defensores a aquellos que esperan aprovecharse de la nueva situación”
3
Cuando en muchos organismos de las Administraciones Públicas habían introducido, desde hacía tiempo, conceptos modernos
de gestión eficaz en la atención directa presencial de carácter corporativo -gestores de colas etc., gestión eficaz del entorno
telefónico- en muchas de las oficinas bancarias y cajas de ahorros todavía se puede apreciar un cierto desprecio a los nuevos
conceptos en cuanto a la atención directa al cliente, con colas interminables y ventanillas cerradas, en las que se puede ver
a individuos realizando trabajos internos con total desprecio a la desesperación que se está consumando en las personas que
hacen colas de duración más que denunciable.
4
Una administración, un hospital, un centro educativo, un restaurante, un hotel, un servicio de reparto, será evaluado por la
opinión de sus clientes, no por el número de funcionarios, médicos y enfermeras, profesores, tenedores, el número de estrellas
o la titulación, en su caso, de sus empleados
5
En la Comunidad Autónoma de Murcia la Inspección General en la Consejería de Hacienda. En la AGE la D. G. de Inspección,
Simplificación y Calidad de los Servicios en el MAP
6
Adscrita al gabinete del Primer Ministro y directamente dependiente del mismo, en los gobiernos de Margaret Thatcher que
bajo diversas denominaciones o dependencias se han mantenido en el tiempo hasta la actualidad
7
Ver Orden de 6 de marzo de 2003 de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se dictan instrucciones en relación a
la implantación de las cartas de servicios en la Administración Pública de la Región de Murcia, en B.O.R.M. Nº 67, Sábado,
22/03/2003 Página 5865. DECRETO N.º 15/2000, de 30 de marzo, por el que se articula e impulsa la elaboración y ejecución
del Plan Estratégico de Modernización de la Administración Pública de la Región de Murcia en B.O.R.M. 81 de 06/04/2000
y REAL DECRETO 1259/1999, de 16 de julio, por el que se regulan las cartas de servicios y los premios a la calidad en la
Administración General del Estado en B.O.E. de 10/08/99
8
CAF (Common Assessment Framework) http://www.excelsior.pwcglobal.com/tools/other/caf/caf.asp