Gestión estratégica

de recursos humanos:
La cultura corporativa

Manuel Villoria Mendieta

Catedrático de Ciencia Política y de
la Administración en la Universidad
Rey Juan Carlos de Madrid

Máster Universitario en Gestión de Seguridad,

Crisis y Emergencias
Sumario
1. Introducción.

2. El concepto de cultura.

2.1. El concepto.

2.2. La cultura corporativa según E. S. Schein.

2.3. Los niveles de la cultura.

2.4. Las funciones de la cultura.

2.5. Los elementos que afectan a la cultura.

3. ¿qué es el éxito en una organización pública?

4. La cultura en el tiempo.

5. Cómo diagnosticar la cultura.

6. Tipos de cultura en las organizaciones públicas.

7. El clima laboral.

8. Conclusiones.

2
Objetivos

–– Clarificar el sentido e importancia del concepto de cultura en las organizaciones.

–– Analizar los procesos de formación de la cultura en las organizaciones públicas.

–– Ofrecer técnicas y mecanismos para el diagnóstico cultural.

–– Conectar el concepto de éxito en las organizaciones públicas con la cultura corporativa

3
1. Introducción
L a cultura de una organización comprende
«elementos tales como la distribución física de las
oficinas de la organización, las reglas de interacción
que se enseñan a los miembros. Igualmente, los
valores fundamentales que llegan a ser considerados
como la ideología o la filosofía de la organización, y las
categorías conceptuales y presunciones subyacentes
que permiten a la gente comunicar e interpretar los
acontecimientos de cada día» (Schein, 1985). La
cultura explica la organización, la cultura contiene
casi todas las respuestas a las grandes cuestiones
con que se enfrenta la organización.
Estudiar y reconocer la cultura de las organizaciones
públicas es un requisito previo a cualquier intento
de cambio o modernización. En temas anteriores
nos hemos referido a cuáles eran las dimensiones
del paradigma burocrático tradicional que han
funcionado durante décadas y que han sido no
solamente aprendidas, sino también transmitidas
e interiorizadas por los empleados públicos.
Definíamos, también, algunos de los rasgos que
configuran el entorno de las organizaciones del
presente y del futuro y planteábamos la necesidad
de adaptación de las organizaciones públicas a este
nuevo contexto. En estas líneas avanzamos un paso
más, intentando dilucidar cómo conseguir el cambio,
cómo superar los arraigados valores y creencias que
han dado sustento a las organizaciones burocráticas.
Estas cuestiones adquieren especial relevancia en
las organizaciones públicas ante la presión de los
ciudadanos para conseguir la eficacia y la eficiencia en
la gestión, para ser considerados como ciudadanos-
clientes con todos sus derechos y para construir
una Administración democrática. Ello implica buscar
nuevos métodos de gestión apropiados para lo
público, sustituir concepciones que han quedado
obsoletas, diseminar e interiorizar nuevos valores. En
definitiva, actuar en el interior de las organizaciones.
Sin embargo, se plantea otro interrogante y es el de
cómo hacer llegar a los ciudadanos el compromiso
con el cambio desde la Administración y cuáles son
las dificultades que las organizaciones públicas,
4
caracterizadas por su visibilidad y su constante
interacción con la sociedad, pueden encontrar. La
siguiente reflexión puede aproximarnos a la idea de
que tan importantes como los cambios en la parte
no visible de la organización (métodos y procesos de
trabajo, técnicas de gestión, valores...), en el interior
de la misma, son las acciones encaminadas a hacer
percibir a los ciudadanos las mejoras y que esto
también requiere una inversión en tiempo y recursos.
Todos nosotros hemos realizado alguna vez algún
tipo de gestión en una organización pública. Hemos
solicitado un certificado de empadronamiento, el
Documento Nacional de Identidad, hemos realizado
la matrícula de la universidad, etc. Normalmente,
cuando nos acercamos a la administración para
realizar algún trámite, pensamos en el tiempo que
tendremos que invertir, en cuántas horas llevará,
en lo lento y terrorífico del papeleo. Imaginemos
un ciudadano que trabaja y tiene que realizar una
gestión tipo. Seguramente avisará en su trabajo de
que va a retrasarse, o planificará toda una mañana
para resolver sus «papeleos». Imaginemos ahora que
ese ciudadano llega a una ventanilla y es tratado con
la máxima cordialidad, resuelve sus trámites en unos
pocos minutos, no ha de esperar colas y no tiene
que «volver mañana» porque el amable funcionario
se compromete en nombre de la Administración
a enviarle su pedido a casa. Probablemente, el
ciudadano saldrá satisfecho pero enseguida pensará
que ha sido una casualidad porque la Administración
«es, en el sentido vulgar del término, burocrática».
Y es que los viejos tópicos, el «vuelva usted
mañana» de Larra, pesan como una losa en
nuestras organizaciones públicas. La mayoría de
los ciudadanos aún piensan que la Administración
no funciona (el 65 por 100 de los ciudadanos
entrevistados en 1992 pensaba que las oficinas de
la Administración del Estado funcionaban muy mal,
mal o regular, no obstante, esas percepciones están
mejorando, ver lectura 1.) Sus expectativas cuando
se dirigen a una oficina de la administración son
negativas. Cuando la experiencia concreta rompe con
sus expectativas en sentido positivo, tiende a pensar
que se trata de una casualidad. Serán necesarias
muchas experiencias en el mismo sentido y repetidas
a todos los ciudadanos para que puedan sentirse
satisfechos sin culpar al azar. Sólo de esta manera
podrá modificarse la percepción que los ciudadanos
tienen acerca de la administración, de modo que el
ciudadano A comente con el ciudadano B lo bien que
funciona nuestra administración o cuente en casa
cómo percibe diariamente que las cosas ya no son
como eran.
Seguramente, las administraciones funcionan de
manera más eficaz de lo que los ciudadanos creemos.
En algunos municipios existe el servicio de Telegestión,
o el servicio 010 de información, la mayoría de
impresos se pueden solicitar a través de Internet,
muchas organizaciones públicas han ampliado sus
horarios, la mayoría de los empleados públicos son
amables y agradables en el trato y demuestran
una paciencia digna de alabanza (por poner sólo
pequeños ejemplos orientados al acercamiento
de la administración a los ciudadanos)... y casi
todos nosotros podemos contar alguna experiencia
satisfactoria. Sin embargo, poco importa que la
administración funcione bien si el ciudadano cree y
percibe que funciona mal.
Conseguir este escenario ideal de administración
eficaz no es ni mucho menos sencillo. Para que
la percepción del ciudadano sea satisfactoria es
necesario mucho más que buena voluntad. Es
imprescindible un cambio desde dentro, un cambio
en la cultura de nuestras organizaciones públicas y
de nuestros empleados públicos y no es suficiente
con acciones aisladas y testimoniales. Para lograr
interiorizar los nuevos valores es necesario un
compromiso efectivo de los líderes públicos como
promotores y dinamizadores del cambio. En las
páginas siguientes reflexionamos sobre ello.

Lectura 1: La percepción ciudadana de los servicios públicos. Fuente: Eloísa del Pino.

Numerosas investigaciones han demostrado que la valoración ciudadana de los servicios públicos concretos
es más positiva que la valoración de la administración pública, en abstracto. Algunos estudios han aportado
evidencia empírica de que cuando al ciudadano se le interpela por la administración pública en general,
tiende a responder haciendo referencia a estereotipos o falsas generalizaciones, la mayor parte de las veces
resaltando rasgos negativos de las organizaciones públicas (Van Ryzin 2004; Van de Walle 2006).

Existen al menos tres tipos de estereotipos en relación con la administración pública (Del Pino 2005). El de
la caja negra se refiere a la creencia extendida de que la administración está formada por un e ininteligible
conjunto de organizaciones preocupadas más por los procedimientos que por el fin al que sirven. En distintos
países, es habitual que la administración central acapare las críticas más duras relacionadas con la lentitud
o el papeleo, mientras que los ciudadanos suelen considerar que la administración local es la más cercana,
la que mejor les trata, la más rápida o la que mejor información les proporciona. Un segundo estereotipo es
el conocido como la presunción de ineficacia, según la cual se presupone que la administración y quienes
trabajan en ella son ineficaces o al menos más ineficaces que la empresa privada y sus trabajadores (Calzada
y Del Pino 2008). Paradójicamente, sin embargo, numerosos estudios han puesto de manifiesto que en
algunos países como España los ciudadanos prefieren la prestación pública de los servicios. En tercer lugar,
el estereotipo de la burocracia sin rostro se refiere a que es frecuente considerar que los empleados públicos
y la propia administración carecen de sensibilidad con los ciudadanos y sus problemas.

Algunos autores han llegado incluso a describir el perfil de los llamados ciudadanos burófobos para referirse
al grupo de ciudadanos que sistemáticamente atribuyen rasgos negativos a la administración, incluso aunque
las experiencias que hayan tenido con ella no hayan sido siempre malas. Frente a ellos se ha descrito
también al ciudadano burófilo, el que tiene una imagen positiva de la administración, aunque pueda estar
ocasionalmente insatisfecho, y al llamado burotolerante, probablemente con menos ideas predeterminadas
sobre la administración y más permeable a las experiencias cotidianas con la misma (Nachmias y Rosenbloom
1978; Del Pino 2005). Aunque caracterizar empíricamente a cada uno de estos grupos de ciudadanos exigiría
un estudio específico, en el caso español el porcentaje de ciudadanos con “una imagen negativa o muy
negativa de la administración” se sitúa alrededor del 30 por ciento. De entre ellos, alrededor de un 30 por

5
ciento no parecen haber tenido experiencias recientes negativas con la administración. A este grupo podría
calificársele de burófobo.

Como puede apreciarse en el Gráfico 1, con la excepción de algunos años, 2005 y 2006, siempre existen más
ciudadanos que tienen una valoración negativa, se sienten poco o nada satisfechos con el funcionamiento de
las oficinas de la administración pública.

Gráfico 1. La evolución de la valoración ciudadana del funcionamiento de las oficinas de la administración pública, en abstracto
(1992-2008). Diferencia de Porcentajes (Mucho + bastante) – (poco + nada)

Fuente: elaboración propia a partir de los Estudios 2.019 de 1992, 2.111 de 1994, 2.187 de 1995, 2.219 de 1996, 2.253 de 1997,
2.293 de 1998, 2394 de 2000, 2594 de 2005, 2.650 de 2006, 2.727 de 2007 y 2770 de 2008 CIS. Pregunta: Independientemente
de que los haya utilizado o no ¿En qué medida: mucho, bastante, poco o nada, cree usted que cada uno de los siguientes servicios
públicos funciona satisfactoriamente?

Sin embargo, cuando son interrogados por servicios públicos específicos como las oficinas encargadas de
la gestión de las vacaciones y balnearios para mayores, u otras que gestionan el Documento Nacional de
Identidad y los Pasaportes y las Oficinas de Hacienda, alcanzan puntuaciones más elevadas como puede
observarse en el Gráfico 2.

6
 Gráfico 2. La evolución de la valoración ciudadana del funcionamiento de diversas oficinas encargadas de trámites o gestiones
(2007 -2008). Porcentajes

Fuente: elaboración propia a partir de los Estudios 2.706 de 2007 y 2.762 de 2008 CIS & AEVAL. Pregunta: Por su experiencia personal o por la idea que Ud. tenga,
¿cómo valoraría el funcionamiento de los siguientes servicios? Utilice para ello una escala de 1 a 10, en la que el 1 significa “muy mal” y el 10 “muy bien”. Valoración
media en una escala de puntuaciones 1-10.

Asimismo, en el Gráfico 3, puede observarse como para el año 2008, con la excepción de la administración
de justicia, que es tradicionalmente el servicio público peor valorado, y los servicios vinculados a la educación
que en los últimos años se han deteriorado desde el punto de vista de los ciudadanos, prácticamente para el
resto existen más ciudadanos que afirman sentirse satisfechos que insatisfechos.

Gráfico 3. La satisfacción ciudadana con el funcionamiento de los servicios públicos (2008).

Fuente: elaboración propia a partir del Estudio 2.270 de 2008, CIS. Pregunta: Independientemente de que los haya utilizado o no, ¿en qué medida, mucho bastante,
poco o nada cree Ud. que cada uno de los siguientes servicios públicos funciona eficazmente? Porcentajes. (Excluidas las opciones NS/NC.)

7
2. El concepto de cultura
2.1. El concepto
La importancia dada al concepto de cultura en la
gestión de las organizaciones tuvo un momento de
máximo auge a mediados de los años 1980. Peters y
Waterman(1982), a través de su célebre best-séller,
En busca de la excelencia, dieron publicidad a un
fenómeno que ya venía siendo objeto de estudio desde
largo tiempo atrás: las organizaciones con culturas
fuertes son organizaciones con más posibilidades de
éxito que las que no tienen tal fortaleza.
Los elementos estructurales existentes tras las
organizaciones depositarias de una cultura asentada,
según estos autores, son:
1. La existencia de un esquema integrado de
comportamiento humano.
2. El sentido de pertenencia y protección.
3. La creencia de que la organización es como una
asociación fundada en valores compartidos, es
como unirse a una ONG con la que se comparten
valores.
4. Valores sólidos y arraigados a lo largo del
tiempo.
5. El estímulo hacia el aprendizaje individual para
conseguir la integración.
6. La comunicación eficaz a los nuevos miembros.
7. La existencia de un reforzamiento adecuado.
8. La coherencia en el comportamiento individual.
Los datos posteriores demostraron que su pretensión
no era del todo cierta, muchas empresas de fuerte
cultura fracasaron precisamente por su incapacidad
de adaptación al entorno, pero sí es cierto que
organizaciones con valores y principios claros tienen
más posibilidades de integrar y motivar a su personal
que las que no los tienen.
8
Veamos, a continuación, algunos conceptos de
cultura comúnmente utilizados:
1. Conductas observadas con cierta regularidad.
Éste es un concepto que acepta como cultura lo
superficialmente observado.
2. Las normas que se van generalizando
en los grupos. Aquí se va profundizando
hacia la necesaria normativización de los
comportamientos.
3. Los valores dominantes recogidos (p. ej., el
servicio al cliente). En este caso el concepto
está fuertemente ligado a la voluntad de la
dirección.
4. La filosofía que guía a una organización (p. ej.,
el respeto al individuo). Ya no bastan, aquí,
los valores pues se exige, además, que éstos
conformen una filosofía coherente.
5. Las reglas del juego que todos deben aprender
y respetar. Muy parecido al concepto número
dos.
6. El clima que se respira en las relaciones externas
e internas. Como ya diremos en su momento,
el clima es un concepto más psicologizado y
vinculado a la percepción grupal de cómo se
trata a los empleados, en tanto que la cultura
es más estructural, previa; la cultura afecta a
aspectos de estructura, gestión presupuestaria,
recursos humanos, etc.
En realidad, todas estas definiciones sirven para dar
una idea de lo que es la cultura organizativa, pero a
nuestros efectos la cultura sobre todo está referida a
las asunciones básicas y creencias de la organización.
Existen numerosos ejemplos de la importancia
de entender la cultura de una organización para
introducir cambios en ella o conseguir que mejore su
funcionamiento. Así, en las organizaciones públicas
suelen existir problemas de comunicación lateral.
La información no fluye entre departamentos o
unidades dentro del departamento. La consecución
de economías de escala es casi imposible salvo que
se imponga jerárquicamente. Ello es debido a una
de las asunciones básicas de las organizaciones
burocráticas: la división competencial. Esta
división es un claro componente cultural en las
Administraciones españolas investigadas por los
autores de este texto. Y dicha división impide en gran
medida que la comunicación fluya horizontalmente.
Otro ejemplo de la importancia de la cultura en las
organizaciones públicas es la tremenda dificultad
que existe para que, unidades en las que se detectan
por consultores problemas de gestión y se proponen
mejoras, implanten finalmente las mismas. Estos
problemas de ejecución de mejoras tienen su razón
de ser normalmente en la presencia de otra asunción
burocrática: la jerarquía. Si no se ordena la mejora,
ésta no se implanta.
Éstos son sólo algunos ejemplos que demuestran
cómo asunciones básicas tales como la jerarquía o
la división competencial influyen enormemente en la
gestión de múltiples organizaciones públicas.
2.2. La cultura corporativa según E. S.
Schein
Entre los investigadores de la cultura organizativa
Schein (1985)es, sin lugar a dudas, el más destacado.
Para este autor la cultura corporativa consiste en:
Unas pautas de asunciones básicas, inventadas,
descubiertas o desarrolladas por un grupo mientras
aprende a afrontar sus problemas de adaptación
externa e integración interna, que han funcionado
lo suficientemente bien como para ser consideradas
válidas y, por ello, son enseñadas a los nuevos
miembros de la organización como la vía correcta
de percibir, pensar y sentir en relación a dichos
problemas.
La definición que propone Schein es, sin duda,
la más clásica y completa de cuantas aquí se han
expuesto. Dicho concepto es el que consideramos
más apropiado para explicar los contenidos de la
cultura y con él trabajaremos.
9
2.3. Los niveles de la cultura
Para Schein existen diferentes estratos culturales
(citados a continuación), de entre ellos las asunciones
o presunciones básicas son lo esencial de la cultura,
es decir aquello que constituye la verdadera cultura
de una organización. Los valores y las creaciones
específicas de una organización son aspectos
secundarios de la cultura.
Este autor distingue entre distintos niveles de cultura:
Nivel 1: Son las producciones y creaciones de una
organización. En primer lugar el nivel 1 está constituido
por los medios instrumentales, los elementos físicos,
los edificios, el espacio físico, las construcciones...
Además, forman parte de este nivel las pautas de
comportamiento habituales entre los miembros de la
organización, como el lenguaje, la forma de vestir...
La característica de éstos elementos culturales es
que es difícil descifrar su significado.
Nivel 2: Son los valores, las ideas de cómo deben ser
las cosas y cómo debe actuarse en cada momento.
Ante una situación nueva en la organización, la
idea de una persona, generalmente el líder, tendrá
la «jerarquía de valor porque no existe un principio
aceptado para determinar lo que es fáctico y real»
(Schein, 1985). Si este valor es congruente con las
presunciones subyacentes, llegará a ser interiorizado
por los miembros de la organización, siempre que
además haya demostrado su éxito, y se convertirá
en una asunción básica y, por tanto, en esencia de
la cultura. No obstante, hasta que hayan demostrado
su éxito pueden ser simplemente racionalizaciones o
aspiraciones para el futuro.
Nivel 3: Son las presunciones básicas o creencias, que
no son pensadas sino que actúan de forma latente.
Las creencias constitutivas de la cultura no se limitan
a los aspectos humanos de la organización, sino a
todas las dimensiones de la vida de la organización.
Cuando la solución a un problema sirve a lo largo
del tiempo y demuestra su éxito, queda arraigada
en el grupo, de modo que se trasmite y se muestra
como inmutable. Detectar las presunciones básicas
de la cultura es una labor difícil, porque están
muy asimiladas por las personas que componen la
organización.
 CUADRO 1. NIVELES DE CULTURA
NIVEL 1 Espacio físico Difícil descifrar
ARTEFACTOS Lenguaje su significado
Y CREACIONES Conductas visibles
Tecnología

NIVEL 2 Cada nueva situación Mayor nivel

= nuevo valor. de consciencia
valores Cada valor refleja una
convicción sobre la
naturaleza de la realidad y
cómo hacerla frente. Pero
esos valores del líder,
no de la organización,
tienen que demostrar
que funcionan: validación
física o social. Cuidado con
las filosofías contraídas.

NIVEL 3 Más allá de los valores Asumidas

dominantes. inconscientemente
asunciones No se debaten ni son
bÁsicas confrontadas.
P. ej., beneficios en la
organización

2.4. Las funciones de la cultura valores, unos sistemas de recompensa, un lenguaje y

El conocimiento de su cultura permite descifrar
y predecir la conducta de una organización. Para
Schein, la cultura auxilia a dar respuestas a dos
problemas con los que se enfrenta toda organización:
la adaptación al entorno y la integración interna.
unos criterios sobre las características de las personas
que deberán incorporarse a la organización, que sean
comunes y permitan a todos comunicarse y analizar
la realidad desde los mismos parámetros. En suma,
toda organización debe tener una visión de sí misma
y de su gente.

Respecto a la adaptación al entorno, cada
organización debe desarrollar una misión, unos
objetivos y unas líneas estratégicas para llegar a ellos,
unos sistemas adecuados de trabajo, mecanismos de
coordinación y control. La solidez de las respuestas
que la organización dé a los requerimientos del
entorno dependerá, en buena medida, del grado de
comprensión y de identificación de los individuos con
su organización, pero, sobre todo, dependerá de la
capacidad de lectura de la realidad y de la capacidad
de sistematización de lo observado, y «esto depende
de los valores con los que la organización funcione, en
suma, de las claves con las que descifre la realidad».
Así pues, en conjunto, la cultura cumple cuatro
funciones (Ott, citado por Grosenick, 1994):
1. Proporciona pautas compartidas de percepción
o interpretación, de manera que los miembros
conocen cómo se espera que actúen o piensen.
2. Proporciona pautas compartidas de afecto, un
sentido emocional de entrega a los valores
organizativos y los códigos morales, de manera
que los miembros de la organización sepan qué
se espera que valoren y cómo se espera que
sientan.

En cuanto a la integración interna, cada organización 3. Mantiene y define fronteras, permitiendo la

debe desarrollar unas formas de actuación, unos identificación entre miembros y no miembros.

10
4. Establece un sistema de control, prescribiendo
y prohibiendo conductas.
2.5. Los elementos que afectan a la
cultura
A) La historia de un grupo
Sólo hay cultura donde hay un grupo que puede
ser definido, que tiene una historia. De hecho,
el proceso de formación de la cultura comienza
con la formación de un grupo. Las variables a
considerar:
–– El tamaño del grupo: cualquier tamaño de
unidad social puede generar una cultura,
siempre que haya tenido la oportunidad de
aprender y estabilizar la visión de sí misma
y el entorno alrededor. Civilizaciones, países,
profesiones y organizaciones tienen culturas
específicas.
–– El tiempo: el grupo necesita tiempo para
consolidarse como tal. Durante el proceso de
maduración del grupo, sus miembros empiezan
primero a observar, después a aprender y más
tarde a interiorizar valores que exigen mucho
tiempo para estar verdaderamente arraigadas.
–– La división interna. Dentro de cada organización
existen grupos con sus propias subculturas.
Ello no tiene por qué implicar peligros salvo
cuando la cultura colectiva es tan débil que no
sujeta al resto.
La Administración pública española, como
organización global, probablemente tiene una
cultura: fruto de la suma de elementos comunes
en la cultura de sus múltiples grupos. Cada
organización pública con historia tiene su propia
subcultura. En consecuencia, si queremos cambiar
la cultura de las Administraciones públicas
habrá que ir cambiando la cultura de los grupos
existentes dentro de ella, de forma que, al final
del proceso, existan un grupo de asunciones
básicas comunes a todos ellos que coincidan con
lo deseado. La cultura se cambia de abajo hacia
arriba en esta macro-organización, dado que sólo
en el seno de cada organismo público es posible
consolidar lógicas de lo apropiado.
11
B) El peso del líder
El peso del líder o líderes que hayan dirigido la
organización desde sus inicios o hayan marcado
una determinada etapa en la organización, es
decisivo. El líder diseña la misión de la organización
y se rodea de un equipo de trabajo que crece con
él. A medida que el grupo se forma, se desarrolla
la cultura. El líder fundador, por su posición de
influencia infunde sus valores, sus hábitos y sus
creencias. Así, surge la cultura organizativa. A
medida que crece la organización, que el grupo se
amplía, se producirá un proceso de difusión de la
cultura con mayor o menor éxito.
Schein distingue varias vías a través de las cuales
el fundador, y en general el líder, configura la
cultura de la organización:
1. Las declaraciones oficiales sobre la filosofía
de la organización, sus estatutos, el material
utilizado en la selección, el reclutamiento y la
socialización del personal.
2. Las construcciones, el diseño de las instalaciones,
la distribución del espacio.
3. Las enseñanzas e instrucciones impartidas por
el líder.
4. Los sistemas para la asignación de premios y
status.
5. Las historias, las leyendas, las anécdotas sobre
el fundador y sobre otras personas claves.
6. Las cosas a las que el líder presta atención,
mide y controla.
7. El modo en que el líder reacciona ante las
situaciones críticas, pues estas situaciones
prestan especial visibilidad a las creencias más
profundas del líder fundador.
8. El diseño de la estructura organizativa: el
diseño de los procesos y métodos de trabajo,
los mecanismos de descentralización o de
centralización, los mecanismos de integración...
9. Los sistemas y procedimientos de organización:
los sistemas de información, el contenido de la
información, la periodicidad, los destinatarios...
10. Los criterios para el reclutamiento, la selección,
la promoción, la jubilación y el despido.
3. ¿Qué es el éxito en una organización
pública?
Hemos dicho que para que unos valores propugnados
por los líderes de una organización se conviertan en
cultura es preciso que éstos tengan éxito. Pero el
concepto de éxito en las Administraciones públicas
es bastante complejo. Por ello, conviene definir qué
es éxito en una organización pública.
Un directivo puede rendir mucho en actividades
absolutamente ajenas a los intereses estratégicos
de una organización o rendir mucho en actividades
contrarias a los intereses de una organización,
esos rendimientos extraordinarios no deberían ser
premiados pues no ayudan al éxito de la organización,
aunque permitan éxitos personales al directivo. En
tal sentido, el éxito de un directivo está en conseguir
el éxito de su organización. Pero, al introducir ese
criterio de racionalidad en el análisis del liderazgo
estamos generando una pregunta de tremenda
importancia: ¿qué es éxito para una organización
pública?
Esta pregunta nos lleva a una sorprendente
respuesta: el éxito de las organizaciones públicas
puede definirse, al menos, de cinco formas.
En primer lugar, éxito sería conseguir que los
impactos (outcomes) perseguidos con las políticas se
alcancen. Por ejemplo, sería éxito para la Dirección
General de Tráfico que se redujera el número de
accidentes de tráfico. Sería éxito para el Ministerio de
Medio Ambiente reducir la contaminación ambiental.
O sería éxito para el Ministerio de Sanidad que ciertas
enfermedades fueran erradicadas y que la salud
media de la población mejorara.
Segundo, como una variable del supuesto anterior,
sería éxito alcanzar los objetivos de la organización,
objetivos que no sólo son externos sino también
internos. Por ejemplo, alcanzar nuevas competencias
o incrementar los salarios un 3% serían objetivos
internos que indicarían éxito al gestor. Por supuesto,
ir alcanzando los objetivos estratégicos externos
definidos en un plan también lo sería, como, por
ejemplo, construir diez nuevas escuelas o reducir el
fracaso escolar en un área geográfica en un 10%.
12
Tercero, se ha considerado tradicionalmente como
éxito para una organización pública el grado de
adquisición de recursos presupuestarios; así,
alcanzar un crecimiento del 5% en presupuesto
global a gestionar ha sido considerado por los
gestores afectados como un éxito. Para ello, es
preciso gastarse todo lo que le ha sido otorgado a la
organización en el ejercicio anterior, comportamiento
que expresa “oficialmente” capacidad de gestión y
existencia de necesidades a satisfacer.
Cuarto, también es éxito la ausencia de tensión
interna, la presencia de buena comunicación e
integración del personal e, incluso, un buen clima
laboral y sindical.
Finalmente, es éxito satisfacer las expectativas
de los usuarios de los servicios sobre la calidad de
los mismos; desde esta perspectiva el éxito está
vinculado a la satisfacción de los clientes-ciudadanos
del servicio o servicios que la organización presta.
Cada una de estas respuestas tiene argumentos a su
favor pero, también, errores de planteamiento. Para
empezar, la primera respuesta –outcome- presupone
que el impacto de las políticas es fácilmente
determinable, cuando no es así. Habría que ver qué
parte del éxito de la Dirección General de Tráfico es
imputable a esta organización y qué parte imputable
a las Administraciones que construyen y mantienen
las carreteras, etc. En la Administración actual la
mayoría de los resultados y responsabilidades son
compartidos por unidades y hasta gobiernos diferentes
sin saber a cuál corresponde qué parte. La segunda
respuesta –objetivos- presupone que en todas
las organizaciones se pueden establecer objetivos
claros, medibles y consensuables, circunstancia que
no es ni mucho menos universal. Existen muchas
veces objetivos contradictorios entre unidades y
hay objetivos de muy difícil medición en numerosas
organizaciones. En tercer lugar, pensar que por
obtener mucho presupuesto una organización tiene
éxito es, a menudo, erróneo. En este supuesto se
presume que existe una clara conexión entre recursos
y resultados, circunstancia que no está ni mucho
menos demostrada con carácter universal, máxime o una mezcla adecuada.
cuando los mayores recursos obtenidos por una
organización suelen conseguirse a costa de otras que, 4. ¿Qué período de tiempo se emplea? Perspectiva
con ese dinero, podrían generar beneficios sociales a corto y/o largo plazo.
superiores, pero que, por razones de agenda política
o de menor influencia en el Gobierno y Parlamento, 5. ¿Qué tipos de datos se usan? Por ejemplo,
obtienen menores presupuestos. La lucha por el perceptuales (de individuos) y/u objetivos (de
presupuesto es política y no siempre hace justicia archivos o bases estadísticas...).
al buen rendimiento. La cuarta respuesta parte del
error de presuponer que un buen clima laboral y 6. ¿Qué referente se empleará? Por ejemplo,
unos procesos que fluyen sin conflicto van siempre referentes comparativos (con relación a otras
conectados a buenos resultados, cuando no siempre organizaciones-benchmarking), normativos
es así. Se puede tener un buen clima y ser bastante (con relación a un ideal), centrados en objetivos
ineficiente. La última respuesta también tiene como (relativos a objetivos fijados), centrados
error la creencia en que siempre existe conexión en actuaciones pasadas (relativos a datos
entre satisfacción de los usuarios y conducta de la anteriores). O una mezcla de todos ellos.
organización. Para empezar, hay beneficiarios de
políticas públicas que no son clientes, políticas en las
que el éxito es no tener clientes y organizaciones con
clientes cautivos; así, los programas de prevención
de riesgos en el trabajo, de medicina preventiva o las
políticas de seguridad pública. En estos supuestos,
la medida del éxito no puede estar en la satisfacción
de los clientes directos, sino en no tener clientes.
Además, en general, para todas estas respuestas
es preciso decir que en la Administración muchas
veces hay éxito también en la manera de hacer las
cosas -con honestidad- y hay éxitos que se pueden
conseguir por el monopolio de autoridad que la
Administración posee, con relativa independencia de
la eficacia alcanzada en la gestión. Por ejemplo, se
puede conseguir sanear un presupuesto en base a
subir las tasas y precios públicos.

Qué posibilidades tenemos, entonces, de medir la

eficacia en este entorno. La respuesta es tratar de
buscar el referente más adecuado racionalmente
frente al cual medir criterios de éxito. Para ello hay
seis preguntas a responder:

1. ¿En qué campo de actividad me centro? Por

ejemplo, actividades internas o externas o una
mezcla adecuada de ambas.

2. ¿Bajo la perspectiva de quién me mido? Por

ejemplo, los interesados son internos y/o
externos, debo satisfacer a todos un poco o a
unos pocos totalmente.

3. ¿Qué nivel de análisis se usa? Por ejemplo, la

eficacia individual, de grupo o de la organización

13
4. La cultura en el tiempo

E l entorno de cualquier organización es un

elemento determinante para entender su cultura.
Las Administraciones públicas se caracterizan por
conjunto de valores se refleja dentro y fuera de la
organización:

la contingencia y la historicidad, su conformación CUADRO 2: LA CULTURA EN EL TIEMPO

depende de la cultura de un país, de la evolución Se refleja en acciones externas Se refleja en acciones internas
social, de la situación política. Pero, además, la cultura Estrategia: Estructura
se detecta por las respuestas que la organización dé • Qué competencias (cómo se estructura la
a las demandas del entorno. desarrollan organización, qué ministerios
• Cómo se desarrollan existen, qué unidades dentro
• Qué productos se dan a los de cada ministerio, qué modelo
El contexto político, económico y social en que se ciudadanos organizativo, etc.)
desarrolla la actividad de las organizaciones públicas • A qué ciudadanos • Sistemas/tecnología
ha dejado de caracterizarse por la estabilidad. La • (con las limitaciones propias • Procesos de trabajo
del entorno constitucional) utilizados
integración europea, el proceso de descentralización
• Dotaciones de personal
territorial, la globalización de los mercados, los cambios (quién tiene más
demográficos, la crisis económica, la generalización empleados)
del uso de las nuevas tecnologías, la variación e • Funciones directivas (de
incremento de las demandas y exigencias de los liderazgo administrador a
liderazgo productor, p. ej.)
ciudadanos, son algunos de los factores responsables
de que el entorno de las Administraciones públicas
esté cada vez más dominado por las turbulencias.
Dicha filosofía se entrelaza con un conjunto de
La crisis del paradigma burocrático propiciado por
procesos, y comportamientos formales que arrastraba
los aspectos arriba señalados, exige un cambio en
la organización o sus antecedentes. Procesos que,
las organizaciones públicas. Entre las respuestas a
en muchos casos, hunden sus raíces en décadas de
dichas necesidades de cambio se encuentran los
historia administrativa. Así, modelos de planificación,
procesos de modernización de las Administraciones
comunicación o toma de decisiones ya existentes
públicas. La modernización intenta operar sobre
previamente se ven alterados por nuevas pautas de
el modelo de cultura (Villoria, 1996) y propone un
comportamiento.
conjunto nuevo de valores, creencias y normas
que deberían ser compartidas por los miembros de
El resultado de todo ello es una serie de procesos
la organización y los grupos de trabajo (Peters y
y comportamientos que intentan adaptar lo formal
Waterman, 1992). Sin embargo, la cultura se forma
y existente a la filosofía que ahora pretende ser
y se desarrolla de un modo gradual, como resultado
vigente. Se busca reflejar en las actividades diarias
de experiencias compartidas por los individuos y los
el estilo de liderazgo demandado, las estructuras de
grupos (Rodríguez, 1995). Por ello, para poder hablar
poder real, el sistema de comunicación preferido;
de una cultura de servicio en las organizaciones
el ser miembro aceptado empieza a estar vinculado
públicas será requisito esencial el tiempo y el éxito
a hacer las cosas de acuerdo a los procesos y
de los nuevos valores.
comportamientos adaptados. Se pasa de lo estático a
lo dinámico en la comprensión de las organizaciones.
En este sentido el papel de los líderes es determinante,
Cuando dicha filosofía tiene éxito, empieza la fase
porque son ellos quienes crean cultura diciendo al
final del proceso, la fase de reforzamiento. Ahora ya
grupo cómo actuar ante una situación nueva, como
existe un modo «correcto» de percibir, pensar, sentir
la presente. Esas directrices reflejan valores que
y decidir. Dicho modo es reforzado por los valores
muestran su propia teoría de la realidad. El conjunto
expresados verbalmente o por escrito, las normas de
de valores que expresa el líder o los líderes forman
conducta premiadas, los héroes y los ritos.
una filosofía sobre cómo tratar las situaciones. Este

14
Una vez existe este grupo de asunciones básicas,
éstas se transmiten a los nuevos miembros de la
organización desde el principio de su incorporación.
A partir de este momento ya se pueden observar con
toda claridad las implicaciones de la nueva cultura en
todo el sistema de gestión de recursos humanos. Así,
el tener una cultura definida se refleja en:

1. Reclutamiento de empleados (quién entra y por

qué).

2. Programas de orientación del nuevo empleado.

3. Evaluación del rendimiento, cómo se valoran las

actuaciones formales e informales.

4. Promoción. Quién es ascendido, cómo se

estructura la carrera profesional.

5. Programación del desarrollo. Qué se enseña, a

quién consultar.

6. Modo de toma de decisiones. Trato de la

incertidumbre, información utilizada, tipos de
alternativas.

15
5. Cómo diagnosticar la cultura de una
organización
D iagnosticar la cultura de una organización es
una tarea compleja y costosa. No obstante, es
una tarea ineludible antes de iniciar cambios en la
organización o reajustar determinados aspectos
fruto de la modificación del entorno si queremos que
operen con éxito. Cualquier cambio en una cultura
fuerte pero flexible generará menos conflictos que en
una debilitada e incoherente.
Es importante aclarar la utilidad del diagnóstico y
comprender cómo puede afectar al comportamiento
de los miembros de la organización, y, en último
término, a su eficacia. Dado que la cultura afecta a
la gente en su comportamiento puede justificarse su
análisis (Berges, 1992) porque:
• La cultura orienta y regula el comportamiento
de los miembros de la organización; la cultura
peculiar de una organización hace que sus
miembros perciban determinadas situaciones
conforme a los patrones propios de la misma
y, por ello, aporten sus soluciones de acuerdo
a dicha visión previa. La cultura afecta a las
formas de hacer y trabajar y al compromiso de
los miembros de una organización con las metas
y objetivos generales. Conocer la cultura permite
predecir el comportamiento colectivo y entender
actitudes propias del mismo.
• El líder debe conocer la cultura de la organización.
El liderazgo democrático puede, por ejemplo, no
ser efectivo en una organización con una cultura
rígida. En consecuencia, todo líder debe ser
consciente de donde parte si quiere transformar
lo existente.
El proceso de diagnóstico de la cultura organizativa
empieza en la superficie y va desde el exterior hacia
el interior, buscando las asunciones básicas. Puede
realizarse por un consultor o agente externo o por
miembros expertos de la propia organización.
a) Si se realiza por consultores externos a la
organización:
16
1. Debe comenzar por el estudio del escenario
físico:
–– Edificios principales.
–– Edificios subsidiarios.
–– Mobiliario, limpiezas...
–– Controles.
2. Debe continuar con lecturas de lo que la
organización dice sobre su propia cultura.
Memorias anuales, informes a la prensa, etc.
El consultor debe tener mucho cuidado con
creérselo todo.
3. Comprobación de cómo la organización trata a
los «extraños». Análisis del área de recepción,
breve entrevista con recepcionistas o bedeles.
4. Entrevistas a una muestra plural de empleados.
Normalmente incluye:
–– Dígame algo sobre la historia que usted
conoce de esta organización (mitologías).
–– ¿Qué explica que esta organización funcione
bien?
–– ¿Qué clase de gente trabaja aquí?, ¿quién
asciende?
–– ¿Qué clase de sitio es éste para trabajar?
5. Distribución de cuestionarios de análisis
cultural entre una muestra representativa de
empleados y recogida.
6. Observación de cómo distribuye la gente su
tiempo. Ello refleja valores. Se emplea más
tiempo en lo que más se valora.
7. A partir de los datos recolectados se buscan
actuaciones previsibles ante determinados
retos y se comprueba si la predicción se cumple.
 b) Si el diagnóstico se realiza desde dentro de la
propia organización, usando analistas internos
es aconsejable:
1. Buscar la objetividad. Lo que se ve es lo que
vale, no lo que se presume. El problema es que
los de dentro también están imbuidos de las
presunciones subyacentes, y ese hecho define
un marco cognitivo pre-existente que dificulta
el análisis objetivo.
2. Estudiar los caminos por los que progresa la
carrera de los empleados.
3. Analizar la duración de las personas en los
puestos. Sobre todo los pre-directivos.
4. Analizar los informes, notas interiores y
reuniones (una organización gasta tiempo en
lo que valora más).
5. Hay que prestar especial atención a las
anécdotas e historias que atraviesan las redes
culturales. Estas anécdotas definen lo que se
rechaza o valora.
Hemos dicho más arriba que las modificaciones o
reajustes en la organización serán más sencillos y
tendrán más garantía de éxito si ésta cuenta con una
cultura fuerte y flexible. Es necesario, pues, estar
advertidos sobre los rasgos de una cultura débil. Una
organización con cultura débil es aquella que:
1. No tiene claras las asunciones o creencias sobre
cómo triunfar.
2. Existen numerosas asunciones pero son
contradictorias o no existe claridad en las
prioridades.
3. Diferentes partes de la organización tienen
diferentes creencias.
4. Los líderes/héroes no crean una filosofía, son
destructivos.
5. Los rituales diarios son contradictorios o están
desorganizados.
17
Los síntomas de una organización con cultura débil
son:
1. Fijar la atención hacia el interior. Estas
organizaciones están siempre embarcadas en
la reestructuración permanente y en el análisis
del conflicto interno.
2. Fijar la atención en el «a corto plazo». No hay
incentivos para pensar estratégicamente.
3. Problemas de estado de ánimo. Desmotivación,
clima laboral con insatisfacción elevada.
4. Fragmentación o inconsistencia en la toma de
decisiones. No hay claridad en las prioridades o
valores clave.
5. Estallidos emocionales frecuentes. Hay
amenazas de paros o discusiones e insultos
entre compañeros.
En las grandes organizaciones es inevitable que
existan sub-culturas dentro de la cultura paraguas.
¿Cuándo las naturales diferencias culturales
(subculturas) se convierten en un problema?
1. Cuando deja de existir relación entre las
subculturas y éstas comienzan a crecer y
hacerse fuertes en sus reductos.
2. Cuando los choques entre subculturas salen a
la superficie.
3. Cuando las subculturas empiezan a convertirse
en excluyentes.
4. Cuando los valores de las subculturas se
sobreponen a los valores por la organización.
Ahí el papel del líder es esencial para aglutinar y
generar valores compartidos.
6. Los tipos de cultura en la
administración
S obre este tema de los tipos de cultura hay
numerosos enfoques, usaremos inicialmente uno
muy sencillo, luego veremos otro desarrollado en una
investigación propia. De acuerdo con Quinn (1992),
existen cuatro modelos de organizaciones que han
tenido éxito a lo largo de los últimos cien años en la
teoría y en la práctica.
Cada uno de estos modelos organizativos contiene
un conjunto de creencias y asunciones que sus
defensores tienen siempre en cuenta cuando
buscan ejemplos de lo que es «buena gestión».
Estos modelos no son simplemente abstracciones
académicas sobre organización; por el contrario, son
poderosas construcciones intelectuales que afectan
a cada uno de los aspectos de una organización.
Vamos a describir estos modelos:
1. La «adhocracia» responsable. Este modelo de
organización es bastante novedoso. Su fuerza
central está en que facilita la adaptabilidad y el
cambio. Pone mucho énfasis en la innovación
y la creatividad, en hacer cosas que nunca se
habían hecho antes. Los empleados no son
controlados sino inspirados sobre el cómo
hacer las cosas. Son parte de un colectivo
que intenta hacer algo de gran importancia y
están fuertemente motivados. La gente dentro
de estas organizaciones se siente retada
por las dificultades y a la vez está entregada
a superar dicho reto. Lo que sigue al triunfo
en la implantación de nuevas visiones es
reconocimiento externo y recursos económicos.
Estas organizaciones funcionan bien con
urgencia y con problemas novedosos. Puede
encontrarse en ciertos organismos públicos de
investigación.
2. La compañía racional. Las compañías son una
forma tradicional de organización. El sistema
organizativo es visto aquí como una herramienta
económicamente racional con un gran énfasis en
la producción y el beneficio. Este modelo asume
que la claridad en los objetivos implica acciones
productivas. Se clarifican las tareas, se definen
18
objetivos y se ejecutan las acciones. Si los
empleados o los equipos rinden adecuadamente
son premiados económicamente. Una figura
con autoridad definida les marca el camino e
instruye. Cuando no siguen el camino marcado
se les urge a partir de la organización. Se
valoran ante todo los valores claros y los
objetivos a corto plazo. Algunos entes públicos
empresariales y las empresas públicas tienden
a asumir este modelo.
3. La jerarquía estable. El modelo jerárquico es
el más antiguo modelo de organización. Su
fuerza reside en que la jerarquía proporciona
estabilidad y certidumbre. En una jerarquía hay
un gran énfasis en el control. Los empleados
tienen papeles bien definidos y se espera que
sigan las reglas que definen lo que deberían
hacer. El mayor premio por los esfuerzos es
la seguridad en el puesto y la carrera. Estas
organizaciones funcionan mejor cuando la tarea
está bien comprendida y cuando el tiempo no
es un factor que cuente esencialmente. Los
grandes ministerios han tenido este modelo
como el idóneo por largo tiempo.
4. El equipo que coopera. El énfasis en este
modelo está en los recursos humanos y en el
desarrollo de la entrega, la participación en la
toma de decisiones y la puesta en común de
la información. Los empleados no son vistos
como individuos aislados sino como miembros
que cooperan en torno a un sistema social con
una visión común de lo que ocurre. Este grupo
cultural se caracteriza por un fuerte sentido
de pertenencia. Podemos encontrar este tipo
de cultura en ciertos pequeños organismos
dedicados a políticas sociales, con directa
implicación en la solución de problemas muy
inmediatos y claros.
Las relaciones entre los cuatro modelos pueden ser
descritas mediante dos ejes. En la figura anexa el eje
vertical se extiende desde la flexibilidad (arriba), al
control (abajo). El eje horizontal cubre todo un campo
que va desde el énfasis en los aspectos internos de
la organización (izquierda) hasta el énfasis en los 1. Valorando cuáles son las ventajas e
aspectos del entorno organizativo. Cada modelo inconvenientes de cada uno de los cuatro
encaja en uno de los cuatro cuadrantes. modelos.

Como es evidente en la figura 1, cada modelo tiene 2. Adquiriendo y utilizando las competencias
su contrario. El equipo que coopera contrasta con asociadas a cada modelo.
la compañía racional. En el equipo, los empleados
son valorados por quiénes son. En la compañía, 3. Integrando dinámicamente las competencias
los empleados son valorados por su contribución de cada modelo con la particular situación en la
al cumplimiento de los objetivos. La adhocracia que el gestor se encuentre.
responsable se opone a la jerarquía estable. La
adhocracia pone el énfasis en cómo adaptarse al
cambio del entorno, mientras que la jerarquía pone
el énfasis en el mantenimiento de la estabilidad y la
continuidad del sistema.
Un gestor debe utilizar esta estructura como
un instrumento para ampliar su conocimiento e
incrementar su eficacia:

Figura 1. Tipos de cultura

19
7. El clima laboral
P ara algunos autores el concepto de clima
organizativo es sinónimo de la cultura. Sin
embargo, otros autores no lo consideran así. La
realidad es que, a pesar de que existe un acuerdo
sobre la importancia del clima en las organizaciones,
no hay consenso acerca de cuáles son sus contenidos.
Una definición de clima laboral muy utilizada es
la de Porter, Lawler y Hackman (1975), los cuales
consideran que el clima se refiere a las «propiedades
habituales, típicas o características de un ambiente
de trabajo y de su naturaleza según es percibida y
sentida por las personas que trabajan en él». Este
concepto de clima no debe ser confundido con
la cultura corporativa, pues tiene un enfoque más
psicológico y más restringido al área de los recursos
humanos, a cómo el empleado es tratado y no a
cómo la organización trata a los extraños o cómo
toma decisiones, aunque todo esto tenga efectos
después sobre el clima (Berges, 1992).
Para algunos autores el clima es algo objetivo, externo
y separado de las percepciones de los individuos. Para
Forenhand y Gilmer (1964), el clima es «el conjunto
de características permanentes que describen una
organización, la distinguen de otra e influyen en el
comportamiento de las personas que la forman».
Según estos investigadores, el clima se puede
estudiar a través de cinco variables: la estructura
organizativa, la complejidad de las relaciones entre
los subsistemas, el estilo de liderazgo, el tamaño de
la organización y las metas y objetivos. Obviamente,
de acuerdo a lo visto hasta ahora, este concepto se
confunde plenamente con el de cultura y no es el que
nosotros asumimos. La cultura influye en el clima,
pero no se puede confundir con él, de igual manera
que los elementos culturales de una sociedad no se
pueden confundir con que en un momento dado haya
disturbios sociales por una percepción de injusticia
en la actuación del gobierno de turno. En general, un
mal clima laboral tiene que ver con que la cultura no
es bien transmitida y hay inconsistencias o con que
el cambio es demasiado drástico.
Para otro grupo de autores representados por Halpin
20
y Croft (1963), el clima es «la opinión que el empleado
se forma de la organización, incluyendo atributos
percibidos tan subjetivos como la cordialidad» con
que es tratado por su superior o como «el apoyo»,
es decir, si el empleado siente que sus necesidades
sociales y profesionales se están satisfaciendo.
Otro enfoque integrador combina elementos de las
definiciones anteriores. Litwin y Stringer (1966)
definen el clima como «los efectos subjetivos,
percibidos, del sistema formal, del estilo informal de
los administradores, y de otros factores ambientales
importantes sobre las actitudes, creencias, valores
y motivación de las personas que trabajan en una
organización dada». Litwin y Stringer encontraron
que había cinco grandes grupos de factores
para definir el clima: la eficacia de la estructura
organizativa, la autonomía del trabajo, la supervisión,
las características del ambiente de trabajo, y la
orientación hacia el empleado.
La búsqueda de un clima laboral adecuado es una de
las prioridades de las organizaciones modernas. Un
adecuado clima permite una mayor productividad,
satisfacción y permanencia de los empleados. Ahora
bien, conocer si existe o no tal clima requiere una
medición y análisis de los datos obtenidos. Para ello,
se usan datos provenientes de encuestas de cómo se
perciben los rasgos esenciales de la organización y
qué se echa en falta en relación a ellos.
Algunos de los aspectos que se consideran en las
encuestas sobre clima son:
• Desvinculación (no compenetración con la tarea).
• Obstaculización (normas y rutinas inútiles).
• Espíritu o ánimo existente.
• Alejamiento (falta de implicación).
• Cercanía (en las relaciones interpersonales).
• Énfasis en el individuo existente.
 • Responsabilidad (percepción individual de la Cuadro 3. Factores que influyen en el clima laboral
misma). Clima laboral

• Recompensa o equidad percibida en el sistema 1. Satisfacción de la comunicación en la empresa

de compensación. 2. Satisfacción con la organización en la empresa
3. Apoyo por parte de los jefes
• Riesgos (se potencian o no). 4. Orgullo de su empresa
5. Definición de funciones en la empresa
• Apoyo (sensación de mutuo apoyo).
Carga de trabajo
• Normas (peso de las normas). 1. Trabajo por encima del horario normal
2. Volumen de trabajo
• Promoción (si se basa o no en la capacidad y el 3. Trabajo estresante
desempeño). 4. Desbordamiento por picos de trabajo
5. Exigencia externa de trabajo
• Tolerancia a los errores.
Identificación y autorealización en el trabajo
• Inconsecuencia (objetivos cambiantes).
1. Identificación con su trabajo
• Conflicto positivo (si existe o no discusión abierta 2. Realización personal por su trabajo
y creativa). 3. Desarrollo de la creatividad por su trabajo
4. Participación en la planificación de su tarea
• Identidad corporativa. 5. Interacción en su grupo de trabajo

• Formalización.

No existe una receta única sobre clima laboral, pues

cada entorno exige un clima peculiar dentro de los
límites razonables. No obstante, está demostrado que
el clima afecta a la satisfacción de los miembros de
la organización, proporciona o impide la transmisión
de la energía social necesaria para el adecuado
funcionamiento de la organización y expresa estilos
de liderazgo. Los resultados obtenidos de las
encuestas de clima laboral nos muestran cuáles son
los puntos fuertes y débiles de la organización para,
a partir de estos datos, adoptar planes de acción y
retroalimentar a los empleados (Berges, 1992).

21
8. Conclusiones
T odo cambio en los procesos, sistemas, estructuras
o recursos humanos de la organización que vayan
contra la cultura de la misma están condenados al
fracaso. La cultura influencia en:
• Cómo los miembros se interrelacionan dentro de
la organización y con el exterior.
• Qué clase de objetivos persigue la organización
y cómo.
• El grado, dirección y apertura de comunicación
existente.
• El estilo de liderazgo.
• Cómo se toman decisiones.
• Cómo se tratan los recursos humanos.
La cultura de una organización puede ser cambiada,
pero ello exige tiempo, liderazgo, coherencia, éxito
y reforzamiento. Además, la cultura supone el
aprendizaje y la transmisión de valores, conocimientos
y patrones de comportamiento a lo largo de un
período largo de tiempo. Ello implica que la cultura
de una organización es un elemento bastante estable
en el tiempo y no puede ser modificado con rapidez.
Cultura y liderazgo son dos caras de la misma
moneda. Estudiar la cultura de una organización
implica inevitablemente estudiar cuáles son los
valores individuales y colectivos de las personas que
la conforman y en especial cuáles son los valores
de los líderes y cómo influyen estos valores en los
sistemas de liderazgo.
Hay que tener en cuenta que la cultura determina la
forma de ejercer el liderazgo y que la cultura es un
mecanismo autorregulador del poder. Pero, a su vez,
el liderazgo moldea la cultura de una organización
y crea cultura. Precisamente una de las funciones
del liderazgo en las organizaciones actuales es crear,
mantener, fortalecer y dirigir con eficacia la cultura
de modo que pueda asegurarse que los individuos
22
y los grupos que pertenezcan a una organización
acepten y asuman como propios los valores de la
organización (Rodríguez, 1996).
Si esto tiene importancia en las organizaciones en
general, porque, en función de los valores y las
asunciones básicas que las personas tienen, así
actúan, es más importante en las organizaciones
públicas como servidoras del interés general y
otros principios superiores y, como legitimadoras
(por medio de la eficacia, la eficiencia, la garantía
de los derechos...) del sistema. La cultura de las
organizaciones públicas no es algo que regule el
mercado; el mercado no decide qué valores funcionan
o no en las organizaciones públicas. Por ello, una
inadecuada cultura puede pervivir en este tipo de
organizaciones, dado su contenido institucional, sin
que la organización esté en peligro de supervivencia;
sin embargo, su acción colectiva y su servicio al interés
general sí que pueden estar siendo deteriorados por
dicha inadecuada asunción de valores.
Hoy en día, convendría detenerse en este punto e
investigar cuál ha sido, es y puede ser el papel de
los líderes públicos en la implantación de la «cultura
modernizadora»; también sería necesario saber si es
posible que éstos tengan un verdadero papel ante
la ausencia de una verdadera política de directivos
públicos. Finalmente, es preciso diseñar instrumentos
que puedan ayudar a estos directivos a aprender,
entre otros componentes de la cultura, los valores
y la dimensión ética de su organización, entendidos
como recursos cuyo desarrollo puede ser planificado,
organizado, dirigido y controlado (Lessem, 1992).
Lectura 2: Un estudio de caso sobre cultura organizativa.

Existen diversos tipos de clasificaciones culturales (ver, entre otros, Quinn, 1992; Ramió, 1999), pero a
efectos de este texto se elegirá la realizada por Hood (1998), basada en la obra de Mary Douglas1, en
la que las dimensiones con las que se trabaja son la normatividad y la sociabilidad. De acuerdo a los
escritos de la reputada antropóloga, existen diversos modelos de vida y estos modelos se trasladan a
diferentes formas de organización. Esencialmente, las dimensiones organizacionales son las dos antes
mencionadas, pero las variaciones en estas dimensiones se conectan con diversas actitudes y creencias
sobre la justicia social, el castigo y la culpa, así como con la naturaleza del buen gobierno. La normatividad
hace referencia al diferente grado en que nuestras vidas están delimitadas por convenciones y normas.
La sociabilidad se refiere al diferente grado en que nuestra elección individual está constreñida por la
elección del grupo al que pertenecemos. Esta doble dimensión, adecuadamente mezclada, nos lleva a
cuatro posibles estilos de gestión en las organizaciones públicas:

1. La vía fatalista, con baja cooperación generalizada entre las personas y fuerte normatividad, alta
desconfianza y apatía. Los empleados viven encerrados en sus rutinas y se insertan en redes
exclusivistas y en conflicto unas con otras.

2. La vía jerárquica, con socialización y cohesión intensa, además de normatividad fuerte.

3. La vía individualista, con un enfoque atomístico de la organización, individuos que persiguen

aisladamente su interés, sin normas exigentes, y donde la negociación es la clave.

4. La vía igualitaria, que se caracteriza por una socialización fuerte, pero baja normatividad, con
exigentes estructuras de participación, donde las normas se debaten continuamente para cada
caso concreto.

Susan Rose-Ackerman (1978), estudiando la corrupción, elaboró una tipología de organizaciones muy
parecida a la de Hood, en base a dos dimensiones: profesionalismo (o socialización en una profesión)
y normatividad. Pues bien, lo que estas tipologías van a demostrar es que, dependiendo del tipo de
cultura existente en la organización, las conductas de los empleados variarán agregadamente, y que
los valores que se protegen y promueven son distintos, por lo que incluso la forma de ver la realidad es
diferente. Se pondrán, a continuación, ejemplos de cuatro tipos de conducta inmoral y se verá cómo en
cada una de las culturas la forma de verlas y de reaccionar frente a ellas es diferente.

En primer lugar, un ejemplo de soborno. Es frecuente leer que, en jefaturas de tráfico, cada cierto
tiempo se detiene a algún funcionario por vender permisos de conducir. En una organización en la que
la cultura predominante es la fatalista, la percepción del hecho delictivo como inapropiado será clara
pues la normatividad es fuerte; además, dada la desconfianza existente, la tendencia será a tratar
en secreto el asunto. Pero, ante todo, un soborno, a nivel personal, es un hecho que, si se descubre,
genera más problemas que beneficios –tener que declarar, poder ser nombrado instructor o secretario,
etc.-, aunque haya que sancionarlo. Incluso, puede que por dejación –“no es mi problema”- o la falta de
apoyo al denunciante, así como por las rutinizaciones perversas, en ocasiones, conductas claramente
inmorales queden impunes, sobre todo si afectan a miembros de redes con influencia. Sin embargo,
la percepción de este tipo de hechos en organizaciones jerárquicas es diferente. Es considerado como
algo vergonzoso, además de contrario a la ley y contrario al prestigio del grupo, por lo que la sanción
es inevitable, y aunque ya se empleen múltiples medios de control para evitar que surjan supuestos de
este tipo, una opción adecuada puede ser incrementar los controles. En organizaciones “individualistas”
este tipo de actos es visto como algo racional, un intento de maximizar beneficios, por lo que lo esencial
es generar incentivos para evitar este tipo de conductas o hacerlas racionalmente innecesarias. Una
1 In the Active Voice, Routledge, London.

23
buena solución sería privatizar el servicio, eliminar el papel estatal en la acreditación de capacidad para
conducir y dejarlo en manos privadas, donde la competencia genera incentivos para ser una marca
respetada. En organizaciones “igualitarias” la percepción del hecho sería la de un engaño al grupo.
Lo que llevaría a debates sobre cómo evitar este tipo de conductas a través de una mayor implicación
de los empleados en la organización del servicio y una socialización más intensa. Pero podría incluso
ser “tapado” oficialmente en aras del apoyo mutuo. Aunque, en general, el control social existente
dificultará la producción de estos fenómenos. Una conclusión de este recuento podría ser que, en
organizaciones “fatalistas” e “individualistas” las posibilidades de que se produzcan estas conductas son
mayores, pues en ambos casos el control social es menor y la táctica de “no meterse en líos” puede ser
mayoritariamente asumida.

Recientemente, en un Ayuntamiento de la Comunidad de Madrid, el día en que se iniciaban las fiestas

patronales un tercio de la plantilla de policías municipales se dio de baja por enfermedad. Esta conducta,
claramente inmoral, pues abusando de la legislación existente no necesitaron presentar parte médico
hasta las 48 horas posteriores, momento en el que todos milagrosamente sanaron, es, de nuevo, vista
de forma muy diferente por las diversas culturas existentes. En general, el abandonismo, la dejación,
el absentismo son percibidos de forma muy diferente en los diversos tipos de organizaciones. En una
organización fatalista es una conducta que se puede ver como inapropiada pero frente a la que habrá
una cierta permisividad, pues las rutinas generan este tipo de respuesta; además, no se piensa en los
demás al tomar decisiones, y existe la percepción de que abusar de las lagunas legales para obtener
los máximos beneficios personales no es algo claramente inmoral. Por ello, al no ser asunto propio, el
absentismo ajeno no es, de forma clara, socialmente rechazado. En consecuencia, la ambigüedad y
las estrategias de generación de sentido ocuparán un papel muy importante en la reacción frente al
caso. En el supuesto del Ayuntamiento citado, la opción será intentar con mejoras salariales acallar las
quejas existentes y olvidar pronto el caso. Sin embargo, en una organización jerárquica esta opción
no es aceptable, además de ser muy extraña. La percepción es la de una traición a la profesionalidad,
al grupo y un abuso de las normas vigentes. La solución debe ir vinculada a cambios normativos, un
mayor control y a una búsqueda de sanciones para los desleales. En las organizaciones “individualistas”
nuevamente ésta es una opción racional dado el marco de incentivos existentes. Subcontratar estos
servicios podría ser una buena solución, pues las empresas privadas despedirían sin contemplaciones
a los empleados que actuaran de la forma en que los funcionarios lo hicieron, con lo que los incentivos
(vía refuerzo negativo) para acudir a trabajar serían mayores. Además, se presume que los sistemas
de incentivos por rendimiento desincentivarían conductas de este tipo. Finalmente, una organización
“igualitaria” percibiría el hecho antes narrado como un verdadero terremoto interno, pues se habría
partido el grupo y la comunicación. No obstante, si se diera tal circunstancia, buscarían espacios de
encuentro para abrir vías de negociación y acuerdo que impidieran situaciones de este tipo en el futuro.
La conclusión es que en organizaciones fatalistas es más fácil que se den este tipo de conductas.

Otro tipo de corrupción es el abuso generalizado y “endiosamiento” de dirigentes públicos. Un caso

tristemente famoso fue el caso Roldán. En este supuesto hubo extorsión, cohecho, prevaricación y
abusos múltiples, pero realizados desde la cúpula de una organización. En estos supuestos se usa la
organización para el endiosamiento del dirigente, con evidente despilfarro y abuso de cargo público. En
organizaciones fatalistas estos supuestos son vistos de forma negativa, pues suponen, normalmente,
intromisión en competencias ajenas, deterioro de rutinas y abuso de normas. No obstante, es difícil que
desde dentro surjan respuestas eficaces contra este cáncer. Sí puede haber un cierto veto paralizante,
dificultando la implantación de decisiones consideradas erróneas. En organizaciones jerárquicas,
curiosamente, este tipo de conductas es asumido en silencio, dado que estas organizaciones no están
preparadas para mirar ni controlar hacia arriba, con lo que pueden mantenerse durante bastante
tiempo y generar consecuencias nefastas. En organizaciones individualistas respondería a un tópico
asumido de que los políticos buscan siempre su beneficio particular, y justificaría más aún la necesaria
reducción del sector público y la generación de controles de mercado. No obstante, si la organización

24
cumple con los objetivos y contratos marcados puede que sea difícilmente controlable. Finalmente,
las organizaciones igualitarias, dado que estas conductas a nivel dirigente (con toda su carga de
arbitrariedades e incongruencias) perjudican normalmente a alguno de los miembros de “la casa”,
rechazarían contundentemente estas conductas, generando mecanismos internos de denuncia. En
conclusión, este tipo de corrupción es más fácil que se produzca en organizaciones jerárquicas que en
el resto.

El último supuesto que desearía exponer es el denominado control burocrático de las políticas. En estos
casos lo que nos encontramos es con grupos profesionales que mediante su dominio de la información,
recursos y redes consiguen que se prioricen sus intereses en la definición e implantación de políticas,
a veces contrariando el interés general. En España, la política de cooperación internacional es muy
dependiente de los intereses del cuerpo diplomático, por ejemplo, y no siempre para beneficio general.
Aquí, las organizaciones fatalistas, si están controladas por alguna red beneficiada con esta “captura
de política” generarían narraciones ex-post para justificar la acción, que por supuesto sería rechazada
por las otras redes en conflicto. La ausencia de cooperación interna y el apego a la rutina dificultarían
una captura sin conflicto, pero el control de la organización por la red beneficiada facilitará el éxito.
Las organizaciones jerárquicas lo ven como algo normal, fruto del mayor y mejor conocimiento de sus
profesionales frente a los políticos. Las organizaciones individualistas lo reprobarían, pues contradice los
resultados del mercado político, en el que quienes se ofertan y compiten son políticos no funcionarios.
Y las organizaciones igualitarias lo verían con agrado si es fruto del debate interno entre profesionales.
En conclusión, este tipo de actividad es más probable que se produzca en organizaciones jerárquicas e
igualitarias.

Los estudios empíricos que nos llegan de diversos países, sobre todo Estados Unidos, sobre la relación
entre nuevas formas de gestión pública (llámese Reinvención o New Public Management) y corrupción
nos indican que los riesgos de conductas ilícitas se incrementan con la voluntad de actuar de forma
más empresarial (cultura individualista) por parte de la Administración (Frederickson, 1997) pero ello no
implica, si atendemos a las líneas precedentes, que organizaciones que mantengan modelos burocráticos
y jerárquicos, o aquellas otras que apuesten por vías participativas estén libres del riesgo de corrupción.
No hay la “one best way” cultural para evitar la corrupción.

Y hecho este ejercicio lógico-experimental, la pregunta con la que se concluiría este artículo sería la
de ¿dónde se sitúa la Administración General del Estado (AGE)2 culturalmente, de cara a construir
programas de integridad que ayuden realmente? Pues bien, para empezar, la AGE tiene un enorme
número de organizaciones en su seno, con culturas distintas y, a veces, muy distintas. No obstante, en
los niveles directivos profesionales de los departamentos ministeriales sí se pueden observar algunos
puntos comunes que nos llevarían a alguna conclusión tentativa. Para sostener esta afirmación se
usará una encuesta del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) realizada por un equipo
de la Universidad Autónoma de Madrid3. En esta encuesta, el INAP intentó definir cuáles eran las
competencias fundamentales (y los comportamientos a ellas vinculados) para los directivos públicos
de la Administración General del Estado (AGE), y una vez definidas, se procedió a la validación de las
competencias y los comportamientos. Para ello, se remitió un cuestionario a más de 1.600 directivos
(directores generales, subdirectores y subdirectores adjuntos), que tuvo unas 400 respuestas parciales y
150 completas, lo que supone un error muestral del 7,6% y sitúa el nivel de confianza en un 95%. En el
cuestionario se preguntaba a los/as participantes, en relación a cada competencia y sus correspondientes
2 La elección de la AGE es coherente con las tendencias isomórficas existentes y demostradas por diversos estudios en España, ver, entre
otros, Salvador, 2005
3 Estudio de competencias directivas del personal directivo al servicio de la Administración del Estado, Instituto de Ingeniería del Conoci-
miento, Universidad Autónoma de Madrid. Universo: Directivos de la AGE, en concreto, Subdirectores Adjuntos, Subdirectores y Directores Genera-
les (1600 personas). Procedimiento: Desde Secretaría de Estado de Administraciones Públicas se solicita colaboración para que contesten cuestiona-
rio con preguntas cerradas y, finalmente, rellenen un campo con opiniones u observaciones personales sobre los temas propuestos en la encuesta.
El cuestionario se pone a disposición en dirección de internet, protegido por clave personal, el cuestionario estuvo dos meses disponible. Al final del
periodo hubo 400 conexiones, que permiten validar 150 respuestas. Lo que supone un error muestral del 7,6% para un nivel de confianza del 95%
aplicando la metodología de encuestas.

25
comportamientos, cuál era la importancia o relevancia de cada una de ellas y cuál era el nivel de
ejecución de las mismas en la AGE. Las competencias validadas finalmente fueron 11, que colocadas en
orden de menor a mayor importancia o relevancia para los encuestados que respondieron quedan así,
con su correspondiente media de valoración –puntuando de 1 a 10-:

COMPETENCIAS MEDIA DE VALORACIÓN

iniciativa/creatividad 7,88
orientación a resultados 8,13
flexibilidad 8,16
liderazgo institucional 8,17
visión global 8,30
aprendizaje permanente 8,33
negociación 8,34
comunicación 8,52
dirección de personas 8,89
toma de decisiones 9
compromiso ético 9,4
Promedio 8,46

En cuanto a la respuesta a la pregunta de la frecuencia de cada competencia en la AGE, la respuesta

fue (valorando de 1 a 4, siendo 1 nunca o casi nunca, 2 raramente, 3 frecuentemente y 4 siempre o casi
siempre) por orden de menor a mayor frecuencia:

COMPETENCIAS MEDIA DE VALORACIÓN

iniciativa/creatividad 2,18
dirección de personas 2,39
aprendizaje permanente 2,42
orientación a resultados 2,44
flexibilidad 2,49
toma de decisiones 2,50
negociación 2,51
comunicación 2,54
visión global 2,54
liderazgo institucional 2,63
compromiso ético 2,88
Promedio 2,50

Ahora, analizando competencia a competencia e introduciendo los comportamientos vinculados a cada

una de ellas podremos adentrarnos en la cultura organizativa y en su lógica de lo apropiado. Así, en
“liderazgo institucional” el principal problema detectado es la baja frecuencia de trabajo conjunto y
de planteamiento de objetivos comunes y de consenso con otras unidades y Administraciones. En
“flexibilidad”, el problema es la baja disposición para proponer activamente ideas o cambios que
mejoren procedimientos u aspectos del trabajo, dados los desincentivos derivados de las rigideces del
sistema. En “visión global”, el aspecto más negativo es la priorización constante de los intereses propios
de la unidad frente a los de la Administración y la falta de trabajo en equipo. También se detecta una

26
falta de conocimiento y de información compartida acerca del trabajo realizado por otras unidades. En
“dirección de personas”, el principal punto débil es la incapacidad para entender diferentes puntos de
vista o formas de actuación, y para ser sensibles a diferentes intereses o motivaciones. También existe
una baja responsabilización por parte de los directivos del trabajo de sus colaboradores y una ausencia
de cultura de transmisión de conocimientos y experiencia a los colaboradores. En “comunicación”, hay
una baja preocupación por el interlocutor y una falta de escucha activa. En “negociación”, uno de los
puntos débiles es la empatía. En “orientación a resultados”, de nuevo aparece como punto débil la falta
de revisión por los directivos de la labor desempeñada por sus colaboradores. En “iniciativa/creatividad”
(la competencia menos valorada), se detecta una ausencia de vías de comunicación y de compartir
la información con otras Administraciones y con la ciudadanía, así como una falta de preocupación
por proponer sistemas nuevos de trabajo. En “toma de decisiones”, se observa una despreocupación
evidente por la implantación de decisiones y una cierta desidia en el análisis previo a la toma de
decisión. En “aprendizaje permanente” se destaca la ausencia de cultura de evaluación. Y, finalmente,
en compromiso ético” (la competencia más valorada y realizada), de una larga serie de conductas
que mostrarían claramente su correlación con la conducta moral han existido dos que han sido las
más valoradas, las consideradas como más importantes. La primera, “actuar con profesionalidad y
mostrando conductas coherentes con la ética y los valores del servicio público”; y la segunda “esforzarse
por conciliar en el desempeño de su trabajo y el de sus colaboradores el respeto a la ley y la búsqueda
de eficacia y eficiencia”. Posteriormente, cuando se les pregunta a los directivos por las conductas
éticas que con mayor frecuencia se dan en el trabajo, las que salen más puntuadas son: actuar con
profesionalidad, ser honesto, y desempeñar el trabajo con objetividad, independencia e imparcialidad.

Visto todo lo anterior, parece que el tipo de cultura dominante se aproxima al “fatalista”, con fuerte
normatividad pero bajos niveles de sociabilidad. Esta cultura plantea problemas éticos y de gestión.
Por ejemplo, en las organizaciones “fatalistas” es muy normal que, ante la percepción de los cambios
en el entorno, la organización opte por una continuidad suicida, por una parálisis inaceptable; en ese
caso, el empleado público, sobre todo de nivel directivo, debe optar por sustituir la parálisis por acción
e iniciar propuestas de cambio, lo cual al ser contrario a la lógica de lo apropiado, conlleva un largo
y doloroso camino contra la corriente. Éstas y otras circunstancias deberían hacer pensar a quienes
desean introducir reformas de tercera ola en España en la importancia de modificar poco a poco roles,
normas y rutinas de manera que la sociabilidad se incremente, a efectos de mejorar los niveles de
confianza interna, transparencia y comunicación, factores clave para prevenir la corrupción.

Fuente: Villoria, M. “Ética Postconvencional e instituciones en el servicio público”, REIS 117, Enero marzo 2007/: 109-140.
31pp.

27
CONCEPTOS clave

• Asunciones básicas
• Niveles de cultura
• Diagnóstico cultural
• Adaptación
• Reflejos de la cultura
• Valores culturales
• Cultura débil
• Éxito en la Administración
• Tipos de cultura
• El clima organizativo

EJERCICIOS de repaso

1. Describe la cultura de la Administración pública

y cómo afecta ésta a sus trabajadores.
2. ¿Ha cambiado en algo la cultura de la
Administración en los últimos cinco años? En
caso afirmativo, ¿ha habido algún líder que
haya contribuido a este cambio?
3. ¿Qué habría que hacer para cambiar la cultura
de las organizaciones públicas?
4. ¿Qué habrá que hacer para que los ciudadanos
perciban un cambio en los modos de gestión y
en la imagen de las administraciones públicas?

28