TUTELA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA - Medio de control de

nulidad y restablecimiento del derecho / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE

ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / VULNERACIÓN DEL
DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO
PROCESO / SUJETO DE ESPECIAL PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL -
Personas privadas de la libertad / DEFECTO PROCEDIMENTAL POR
EXCESO RITUAL MANIFIESTO - Al exigir presentación personal ante
notario / PRESENTACIÓN PERSONAL PARA CONFERIR PODER ESPECIAL -
Se realizó ante autoridad que tiene la guarda personal del sujeto privado de
la libertad / PRESENTACIÓN PERSONAL ANTE OFICINA DE APOYO
JUDICIAL

¿La autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales del [actor],
al rechazar la demanda que formuló, con fundamento en la falta de presentación
personal del poder ante notario, desconociendo su condición de privado de la
libertad en centro de reclusión? (…) Para la Sala el trámite que el tutelante realizó
ante el lugar donde está detenido, para otorgar autenticidad al poder que signó a
favor del abogado que lo representa en el proceso ordinario, cumplió su fin, de
manera que dicho documento logra acreditar la exigencia contenida en el artículo
74 del Código General del Proceso, en atención a las especiales circunstancias
del poderdante. (…) Bajo ese contexto, la aplicación de la norma que efectuó el
Tribunal Administrativo de Antioquia resulta contraria a su propia finalidad, en
tanto la autoridad judicial la empleó como vía única y excluyente, de otras formas,
para efectuar la presentación personal del poder, así resultó, que lo que sería,
una facilidad, lo convirtió en un obstáculo de acceso a los jueces por parte de las
personas privadas de la libertad, bajo el entendido que si estas no realizan la
ritualidad ante el funcionario que posiblemente esté de turno en ejercicio del
servicio notarial, la consecuencia es el incumplimiento del requisito y de ahí el
rechazo de la demanda, sin valorar las circunstancias particulares, como es que
según el actor en su centro carcelario este servicio no se presta a través de
notario, en su defecto se hace ante la oficina jurídica. Así, la justificación del ad
quem desconoce las normas constitucionales e internacionales, reseñadas en
precedencia, que demandan del juez un estándar de interpretación de los
preceptos procesales más garantista, a favor de la población carcelaria, en
atención a su especial condición. Asimismo, la posición del Tribunal implica
trasladar a la persona privada de la libertad la carga de diligencia exigible a
quienes no están en esa situación, cuando la limitación de dicho derecho, como
ya se indicó, implica una reducción de la capacidad del interno para agenciar sus
propios intereses. Por lo que no es posible conminarlos y sancionarlos por no
desplegar un proceder idéntico al que debería adoptar quien goza de libertad de
locomoción. Bajo el referido contexto, para la Sala resulta desproporcionado que
el Tribunal Administrativo de Antioquia demandara una actitud diligente del actor
tomando en consideración exclusivamente la literalidad de la norma, y con base
en esta rechazaran el medio de control, sin tener en cuenta que en razón a la
restricción al derecho de locomoción que pesa sobre aquel, efectuó la
presentación personal del poder en el centro de reclusión. Por lo que es válido
afirmar que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrieron en defecto
procedimental por exceso ritual manifiesto, al pasar por alto la situación del
tutelante, quien acreditó estar privado de la libertad y por lo cual merecía un trato
diferenciado de carácter positivo, omisión que produjo la denegación del acceso a
la administración de justicia.

CONSEJO DE ESTADO
 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02836-00(AC)

Actor: ALEJANDRO CHÁVEZ PORRAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y JUZGADO

DIECINUEVE ADMINISTRATIVO DE MEDELLÍN

La Sala decide la acción de tutela 1 presentada por el señor Alejandro Chávez

Porras, en contra del Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín y del
Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de
justicia, generada por el rechazo del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho que formuló en contra de la Nación-Ministerio de
Defensa-Policía Nacional, como consecuencia de que no realizó presentación
personal al poder que otorgó a su abogado.

EL ESCRITO DE TUTELA.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la

siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte
demandante:2

El accionante relató que estando bajo detención intramuros confirió poder a su

abogado para que iniciara el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho en contra de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, con la
finalidad de que se declarara la ilegalidad del Oficio 219069/SEGEN-ARJUR de 21
de agosto de 2012, que le negó “el reconocimiento de los tres meses de alta”.

Sostuvo que el conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Diecinueve

Administrativo de Medellín, pero que este mediante auto de 15 de agosto de 2017
inadmitió la demanda “porque el poder (...) conferido sólo estaba presentado ante
el INPEC y para que fuera valido (...) debía hacer presentación ante notario”.

Al respecto, explicó que el mandato lo otorgó desde su sitio de reclusión “ ante la

oficina de APOYO JUDICIAL del INPEC”, dada la limitación a su libertad de
locomoción, razón que le impidió acoger la orden del juez.

1
El proceso de la referencia subió al Despacho con el informe de la Secretaría General de la
Corporación el 12 de septiembre de 2018, visible a folio 33 del expediente.
2
FL. 1 a 2.
Afirmó como consecuencia de la no presentación personal del poder ante notario,
el fallador “procedió a rechazar la demanda por supuesta falta de un requisito
formal”.

Señaló que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, “por el

exceso de ritualismo”, pero el ad quem confirmó el proveído atacado
argumentando “que supuestamente desde 2016 los notarios visitan
periódicamente las cárceles del país”, no obstante, asevera que eso no es cierto,
toda vez que “normalmente los poderes para actuar ante todos los organismos
siempre son avalados por las Oficinas de Apoyo Judicial con que cuenta el INPEC
en cada uno de los centros de Reclusión”, las que dan fe de “la identidad e
idoneidad de los poderes conferidos”.

Con fundamento en lo anterior, afirmó que los autos atacados vulneraron sus
derechos fundamentales y que las autoridades demandadas dieron “una errónea
aplicación a la norma” incurriendo en una vía de hecho, en tanto omitieron que la
“presentación ante la OFICINA DE APOYO JUDICIAL DEL INPEC TIENE EL
MISMO EFECTO QUE LAS QUE SE HACE ANTE NOTARIO”, asimismo aduce
que dada su situación de reclusión la exigencia impuesta por las accionadas es de
imposible cumplimiento, por lo que el rechazo de la demanda con fundamento en
su incumplimiento constituye un exceso rigor manifiesto.

Pretensión.

Como consecuencia de lo anterior, la parte actora solicitó que se amparen los

derechos fundamentales invocados y se dejen sin efecto “los autos proferidos por
las autoridades accionadas”.

ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA.

Mediante proveído de 22 de agosto de 2018 3, la Magistrada Ponente del asunto

admitió la acción de tutela de la referencia, y ordenó notificar a los magistrados
integrantes del Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juez Diecinueve
Administrativo de Medellín, en calidad de accionados; de conformidad con lo
establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO.

Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín 4.

El Juez titular del despacho, respecto de los hechos expuestos en el escrito de

tutela, señaló:

“que de los mismos no se avizora afectación de derechos fundamentales por

parte de este Juzgado, siendo que los reparos elevados devienen de
actuaciones amparadas por la legalidad (art. 170 y 169 del CPACA), que en
suma, se trata de normas de orden público y en consecuencia, de estricto
cumplimiento”.

El Tribunal Administrativo de Antioquia

A través del magistrado ponente de la decisión atacada rindió informe, en el que

solicitó negar las pretensiones de amparo con fundamento en que la decisión de
3
F. 19 vto.
4
F. 24y 25.
rechazo del medio de control que suscita este debate constitucional, se produjo
como consecuencia de que el actor no acreditó el requisito de presentación
personal del poder, contenido en el artículo 74 del Código General del Proceso.

En ese orden, estimó que el auto objeto de reproche “se profirió bajo el marco de
las competencias establecidas en el nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y con el indispensable respaldo
argumentativo necesario”.

Agregó que la solicitud de amparo se torna improcedente, toda vez que es

empleada como “UNA TERCERA INSTANCIA” respecto de una decisión que se
encuentra ejecutoriada, sin que el demandante logre demostrar alguno de los
defectos identificados vía jurisprudencial para abrir paso a este mecanismo
excepcional.

CONSIDERACIONES

Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas

que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el
siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; determinación
del problema jurídico; procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales y solución del caso concreto.

Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el

numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 5, en cuanto estipula que:
“Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación
judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado (...)” , esta
Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra  el
Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Diecinueve Administrativo de
Medellín.

Problema Jurídico.

En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿la acción

de tutela es procedente para cuestionar la decisión que rechazó el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de
radicación 05-001-33-33-019-2017-00399-01, de conformidad con los requisitos
generales de procedencia?

Solo de superar el anterior derrotero, se procederá a establecer si: ¿La autoridad

judicial accionada vulneró los derechos fundamentales del señor Alejandro
Chávez Porras, al rechazar la demanda que formuló, con fundamento en la falta
de presentación personal del poder ante notario, desconociendo su condición de
privado de la libertad en centro de reclusión?

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

5
Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela.
Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional 6 como esta Corporación7,
inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias
judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia
excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la
existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable 8, y por parte de
algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración
de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración
de justicia9. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 10 la Corte
Constitucional11 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la
verificación de unos requisitos de forma12 y de procedencia material13 fijados14
por la misma Corte 15. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de
julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González 16,
finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia
judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales
fundamentales”.

Requisitos de procedencia general.

En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se

evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se
agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, 17 c) La tutela se

6
En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los
artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer
del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores
supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era
procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales.
7
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29
de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que
la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo
establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la
misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis
Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo
Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-
10203).
8
Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de
1999.
9
Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004,
Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No.
2010-00559.
10
Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004.
11
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de
2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004.
12
También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga
relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de
defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad
procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos
fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza
de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el
proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela.
13
También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la
configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii.
Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia
de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución.
14
Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013.
15
Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y
T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte
consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se
denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003].
16
Emitida en el expediente 110010315000200901328 01.
interpuso dentro de un término razonable, 18 y d) Dentro del escrito de tutela se
expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora
a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de una demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho.

Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad

de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad
que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto
planteado.

Vicios de fondo.

Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento

del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder
revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o
vicios de fondo 19: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c)
Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin
motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la
Constitución.

Solución del caso concreto.

Es preciso indicar que la parte actora hizo uso de este mecanismo constitucional
con el fin de dejar sin efecto la decisión de rechazó de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho que presentó, con fundamento en que tal
determinación, presuntamente, vulnera sus derechos de acceso a la
administración de justicia, igualdad y debido proceso, en tanto se produjo como
consecuencia de la falta de presentación personal del poder ante notario, carga
que dada su condición de reclusión le era imposible acatar, en los precisos
términos reclamados por Juez. Por lo que, según él, tal requisito debió tenerse por
satisfecho con el sello estampado, en dicho documento, por el INPEC, formalidad
que dispensa fe sobre su autor.

Bajo tal contexto, es posible concluir que la controversia se contrae a determinar

si el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en “exceso ritual manifiesto” al
confirmar la decisión de rechazar la demanda porque el poder que la acompañaba
carecía de presentación personal ante notario, sin valorar que el otorgante estaba
17
Contra el auto de rechazo presentó recurso de apelación que era el procedente y este se desató
mediante el proveído que es objeto de reparo constitucional.
18
La acción de tutela se instauró (21 de agosto de 2018) dentro de los 6 meses siguientes a la
expedición de la última de las decisiones objeto de reparo, esta, es la que confirma el rechazo de
la demanda (26 de julio de 2018)
19
a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia
impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto
fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se
decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y
grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el
Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una
decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos
la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la
Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos
en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones
ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
privado de la libertad, razón por la cual intentó suplir esa exigencia ante las
oficinas del INPEC.

Así las cosas, en aras de resolver el referido planteamiento la Sala se pronunciará

sobre: i) el defecto procedimental por “exceso ritual manifiesto” ii) las formalidades
exigidas en el inciso 2º del artículo 74 de la Ley 1564 de 2012 para la concesión
de “poder especial para efectos judiciales”;; iii) el derecho de acceso a la
administración de justicia y el equilibrio de las cargas en relación con las personas
privadas de la libertad, finalmente con base en lo anterior procederá a resolver si
en el caso particular la decisión atacada incurrió en el vicio que se le endilga.

i) Del error procedimental por “ exceso ritual manifiesto ”.

El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se configura cuando “(...) un

funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la
eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una
denegación de justicia””20.

En tal sentido, se han construido por vía jurisprudencial cuatro eventos en los
cuales se le puede endilgar tal proceder a un funcionario judicial, a saber, cuando
“i) no tiene presente que el derecho procesal es un medio para la realización
efectiva de los derechos de los ciudadanos, 21 (ii) renuncia conscientemente a la
verdad jurídica objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) por
la aplicación en exceso rigurosa del derecho procesal, pese a que dicha actuación
devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales 22”23.

Conforme a lo anterior, si bien la efectividad del derecho sustancial requiere del

acatamiento de normas procesal estas no pueden ser un obstáculo injustificado
para la consecución de la justicia material, de ser así se incurriría en lo que
jurisprudencialmente se ha denominado como el “exceso de ritualidad manifiesto”,
que no es otra cosa que un desconocimiento del orden superior.
 
La referida doctrina nace de la imperiosa necesidad que los operadores jurídicos
no desconozcan los derechos sustanciales, mediante el apego extremo de los
presupuestos procesales contenidos en normas de esa naturaleza. En relación
con a la prevalencia del derecho sustancial, la Corte Constitucional en sentencia
C-029 de febrero 2 de 1995, M. P. Jorge Arango Mejía explicó:
 
“Cuando el artículo 228 de la Constitución establece que en las actuaciones
de la Administración de Justicia ‘prevalecerá el derecho sustancial’, está
reconociendo que el fin de la actividad jurisdiccional, y del proceso, es la
realización de los derechos consagrados en abstracto por el derecho
objetivo, y, por consiguiente, la solución de los conflictos de intereses. Es
evidente que en relación con la realización de los derechos y la solución de
los conflictos, el derecho procesal, y específicamente el proceso, es un
medio.”
 
Por ende, las normas procesales, aunque de orden público y de obligatorio
cumplimiento, son el medio para hacer efectivos los derechos sustanciales y
solucionar conflictos, entre particulares o de éstos con el Estado. Lo anterior, sin

20
Sentencia T-264 del 3 de abril de 2009.
21
Corte Constitucional, sentencia C-029 del 2 de febrero de 1995. M.P. Jorge Arango Mejía.
22
Corte Constitucional, sentencia T-1091 del 6 de noviembre de 2008. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa
23
Sentencia T-429 del 19 de mayo de 2011.
desconocer la importancia que las formas propias de cada proceso tienen, pues
su aplicación fue reconocida por el artículo 29 de la Constitución.
 
Así, partiendo del derecho de acceso a la administración de justicia y del principio
de la prevalencia del derecho sustancial, se presenta un “exceso ritual manifiesto’
cuando hay una renuencia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en
los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales” 24 el cual
puede conllevar el quebrantamiento de derechos fundamentales como el debido
proceso y, dentro de él, el acceso a la administración de justicia.

Dilucidado el anterior concepto procede la Sala a analizar la exigencia cuyo

incumplimiento produjo el rechazo del medio de control en comento, por ser
respecto de la cual se predica un extremo rigor en su aplicación, que devino en la
vulneración de los derecho invocados por esta senda excepcional.

ii) De los requisitos para otorgar poder especial para efectos judiciales.

Dispone el inciso 2º del artículo 74 del Código General del Proceso que «[el]
poder especial puede conferirse (…) por memorial dirigido al juez del
conocimiento. El poder especial para efectos judiciales deberá ser presentado
personalmente por el poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo o notario».
(Subraya la Sala).

De la normativa reseñada, resulta válido señalar que en el memorial contentivo

del mandato para intervenir en actuaciones judiciales requiere: i) especificar la
autoridad ante la cual se pretende hacer efectivo y ii) la nota de presentación
personal para ello, diligencia que puede efectuarse ante las entidades legalmente
facultadas para ese propósito, esto es, despacho judicial, oficina de poyo judicial
o notario.

Identificada la regla aplicable en materia de otorgamiento de poderes para efectos

judiciales, corresponde analizar la protección del derecho de acceso a la
administración de justica de las personas que por estar privadas de la libertad
tienen disminuida la capacidad para agenciar sus propios intereses, a la luz del
derecho interno e internacional así como las pautas que vía jurisprudencial se han
sentado con miras a efectivizar dicho derecho en consideración a la situación
especial de la población reclusa.

iii) Del derecho de acceso a la administración de justicia y el equilibrio de las

cargas en relación con las personas privadas de la libertad.

El derecho de acceso a la administración de justicia está consagrado en el artículo

229 de la Constitución Política y es entendido como la posibilidad reconocida a
todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de
igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad
del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos
e intereses legítimos.

La aludida prerrogativa impone al Estado a través de sus funcionarios distintas

obligaciones para garantizar su materialización y efectividad, las cuales han sido
dividas por la Corte Constitucional en tres categorías:

“En primer lugar, la obligación de respetar el derecho a la administración

de justicia implica el compromiso del Estado de abstenerse de adoptar
24
Corte Constitucional sentencia T-268 de 2010, CP Jorge Iván Palacio.
 medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o
su realización. Asimismo, conlleva el deber de inhibirse de tomar medidas
discriminatorias, basadas en criterios tales como el género, la nacionalidad y
la casta. En segundo lugar, la obligación de proteger requiere que el
Estado adopte medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen
el acceso a la administración de justicia del titular del derecho. En tercer
lugar, la obligación de realizar implica el deber del Estado de (i) facilitar las
condiciones para el disfrute del derecho y, (ii) hacer efectivo el goce del
derecho. Facilitar el derecho a la administración de justicia conlleva la
adopción de normas y medidas que garanticen que todas las personas, sin
distinción, tengan la posibilidad de ser parte en un proceso y de utilizar los
instrumentos que la normativa proporciona para formular sus
pretensiones”25. 

Ahora, cuando una persona por orden judicial tiene limitada la libertad de
locomoción el Estado puede exigirle el sometimiento a un conjunto de condiciones
que suponen la suspensión y restricción de ciertos derecho fundamentales, lo que
implica que la administración se constituye en garante de las prerrogativas que no
le fueron menguadas por el acto de reclusión 26.

Dicha suspensión o restricción debe llevarse a cabo conforme a criterios de

razonabilidad, utilidad, necesidad y proporcionalidad. Bajo esa línea de
argumentación, la Corte Constitucional ha clasificado los derechos fundamentales
de los reclusos en tres grupos 27:
 
“(i) Los derechos que pueden ser suspendidos como consecuencia lógica y
directa de la pena impuesta, lo que se justifica constitucional y legalmente
por los fines de la sanción penal. Por ejemplo, el derecho a la libre
locomoción o los derechos políticos como el derecho al voto.
 
(ii) Los derechos restringidos o limitados por la especial sujeción del interno
al Estado, con lo cual se pretende contribuir al proceso de resocialización y
garantizar la disciplina, la seguridad y la salubridad en las cárceles. Entre
estos derechos se encuentran el de la intimidad personal y familiar, unidad
familiar, de reunión, de asociación, libre desarrollo de la personalidad,
libertad de expresión, trabajo y educación.
 
(iii) Los derechos intocables, esto es, que derivan directamente de la
dignidad del ser humano y por lo tanto son intocables, como los derechos a
la vida, a la integridad personal, a la salud, a la igualdad, a la libertad
religiosa, a la personalidad jurídica, de petición, al debido proceso y el
acceso a la administración de justicia” 28.  

En conclusión, si bien a la población carcelaria se le pueden suspender y restringir

ciertas garantías fundamentales, dicha posibilidad no opera sobre los derechos de
acceso a la administración de justicia y debido proceso, los cuales han sido

25
Sentencia T-283 de 2013
26
Sobre los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad y la relación de
especial sujeción con el Estado pueden consultarse las sentencias T-596 de 1992, C-318 de 1995,
T-705 de 1996, T-706 de 1996, T-714 de 1996, T-153 de 1998, T-136 de 2006, T-035 de 2013, T-
077 de 2013, T-266 de 2013, T-815 de 2013, T-857 de 2013, T-588A de 2014 y T-111 de 2015,
entre muchas otras. 
27
Sentencia T-511 de 2009, T-035 de 2013, T-077 de 2013, T-266 de 2013, T-815 de 2013, T-857
de 2013, T-588A de 2014 y T-111 de 2015, entre muchas otras. 
28
Sentencia T-049/16, CP Jorge Iván Palacio.
calificados por la Corte Constitucional como “intocables”, por derivar directamente
de la dignidad del ser humano.

En consonancia con lo anterior y en virtud del control de convencionalidad

impuesto a todas las autoridades públicas, incluyendo a los funcionarios
judiciales, es pertinente acotar que los “Principios y Buenas Prácticas sobre la
Protección de las personas Privadas de la Libertad en las Américas”, de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, señalan en su principio V,
relativo al debido proceso legal, que : “Toda persona privada de libertad tendrá
derecho, en todo momento y circunstancia, a la protección y al acceso
regular a jueces y tribunales competentes, independientes e imparciales,
establecidos con anterioridad por la ley” (resalta la Sala).

Otros tratados internacionales, aplicables a nivel interno por integrar el bloque de

constitucionalidad, según el artículo 93 Constitución Política, como el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos también contiene importantes
disposiciones que resaltan la trascendencia de la función judicial y su necesidad
dentro de los Estados de derecho, como se advierte de sus preceptos 9, 14,
15,19, los cuales desarrollan las garantías relativas a la libertad y seguridad
personales y a los derechos que no pueden ser restringidos frente a personas
acusadas o sospechosas de la comisión de un delito. El mismo tratado atribuye a
los jueces la responsabilidad de garantizar la efectividad de dichos derechos y
garantías.

En la misma línea, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en sus

artículos 7°, 8° y 9° contiene cláusulas relativas a los referidos temas y a la labor
que en relación con ellos compete a los jueces. Además, su artículo 25 establece
el derecho de toda persona a contar con un recurso sencillo y rápido ante los
jueces o tribunales competentes, que le permita defenderse de situaciones que
violen derechos fundamentales reconocidos por la Constitución.
 
Retomando lo dicho, corresponde a la administración a través de sus funcionarios
garantizar a las personas privadas de la libertad los derechos fundamentales que
no les han sido suspendidos, lo que implica “no solamente que el Estado no deba
interferir en la esfera de desarrollo de estos derechos, sino también que debe
ponerse en acción para asegurarle a los internos el pleno goce de los
mismos”29 Siempre, claro está, adoptando las medidas amparadas legal y
reglamentariamente y acudiendo a los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad. 

En ese orden, respecto de la población reclusa, la Corte Constitucional ha

precisado que por estar bajo custodia del Estado no es dueña de su propio
tiempo, está sujeta a restricciones fácticas y normativas (privación de la libertad) y
sometida a las reglas de cada centro penitenciario o de detención, más allá de la
simple privación de la libertad, lo anterior para concluir que dichas condiciones
“disminuyen su aptitud para actuar o responder de manera diligente ante
demandas o situaciones que ocurren, dentro y fuera del penal”30.
 
Habida consideración de lo anterior, la citada Corporación precisó que, en esos
eventos: “el juez tiene una mayor carga de igualación de las partes en el proceso.
Así, actuaciones que exclusivamente dependen de la intervención y gestión del
apoderado se sujetan, por no estar privado de la libertad, a la regla ordinaria
sobre diligencia; mientras que aquellas actuaciones que dependen de la
29
Sentencia T-588A de 2014.
30
Sentencia T-950 de 2003, CP EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
actividad de la parte que se encuentra privada de la libertad demanda una
especial consideración y atención por parte del juez”31.

Bajo las referidas premisas es factible concluir, que respecto de los detenidos, al
juez en aras de garantizar la materialización del debido proceso en sus
manifestaciones de acceso a la administración de justicia y derecho de defensa,
se le impone la responsabilidad de aplicar un estándar de protección mas amplio,
en relación con la carga de diligencia que les es exigible, con fundamento en que
la privación de la libertad, como ya se indicó, implica una reducción de la
capacidad de la persona para agenciar sus propios intereses.

Una actuación en sentido contrario, como lo indicó la Corte Constitucional en la

citada sentencia T-950 de 2003, “implicaría extender las consecuencias de la
medida privativa de la libertad, sea sancionatoria o preventiva, más allá de lo que
la Constitución y la ley admiten. Si se trata de una persona condenada, implicaría
imponer una sanción no prevista en el ordenamiento jurídico, (...). Tratándose de
una persona detenida de manera preventiva, implicaría tornar la medida de
aseguramiento en una sanción”.

iv) Solución al caso concreto

De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, en el presente caso

se encuentra acreditado que:

-El tutelante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en

contra de la Policía Nacional, para que se declarara la ilegalidad el oficio
“mediante el cual se le negó el reconocimiento del tiempo de suspensión como
tiempo de servicios para efectos laborales” y en consecuencia se ordenara, a
título de restablecimiento, el reconocimiento “en la hoja de servicios (...), como
tiempo de servicio, el período comprendido entre noviembre de 2002 hasta marzo
de 2007 toda vez que durante ese tiempo (...) realizó los correspondientes
aportes de ley a la seguridad social”32.

-En el escrito de demanda relató que en su contra de dictó “una medida de

detención sin beneficio de excarcelación”, el 28 de noviembre de 2012, y
posteriormente “bajo ese mismo proceso fue condenado” con pena privativa de la
libertad.

-Al libelo introductorio anexó el poder conferido a su abogado, especificando su

naturaleza, objeto y las facultades concedidas. En el aludido documento 33 se
observa, junto a la firma del otorgante, una huella digital y un sello del grupo de
reseña y dactiloscopia del INPEC, así como la fecha en que fue signado, esto es,
el 12 de febrero de 2016.

-El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Diecinueve Administrativo

de Medellín, que mediante auto de 15 de agosto de 2017 inadmitió la demanda
para que:

“se aportara nuevo poder otorgado por el señor Alejandro Chávez Porras
para representar los intereses de la parte demandante, y que contenga

31
Ibídem.
32
Folios 1 y 2 del expediente del proceso ordinario.
33
Visible a folio 16 del expediente del proceso ordinario.
 todos los requisitos (...), en especial (...) la presentación personal ante
Notario”34.

-El referido despacho ante la falta de acatamiento por parte del actor a la orden
que le impartió, procedió a rechazar la demanda, a través de auto de 27 de
septiembre de 201735, con fundamento en los artículos 169 y 170 de la Ley 1437
de 2011.

-El demandante, a través de abogado, impetró recurso de apelación contra dicha

decisión, alegando que bajo el principio según el cual nadie está obligado a lo
imposible, el rechazo del medio de control porque no efectuó presentación
personal al poder se torna desproporcionado y en extremo riguroso, pues al estar
privado de la libertad “no puede tomar la decisión libre y voluntaria de presentarse
ante notario”, asimismo adujo que tampoco “se encuentra dentro del
ordenamiento legal ninguna norma que obligue y que implique medidas
coercitivas para que un notario se desplace de manera gratuita a los centros de
reclusión del país”36. Por lo que la exigencia del artículo 74 del CGP debía tenerse
por satisfecha con el trámite que agotó en su lugar de reclusión, que entre otras
funciones tiene la de dar fe “que la persona que está privada de la libertad es
quien otorga el poder”.

-El Tribunal Administrativo de Antioquia, con auto de 26 de julio de 2018, desató

la impugnación en el sentido de confirmar la decisión atacada, reiterando la
necesidad de satisfacer la exigencia del artículo 74 ibídem en los precisos
términos allí señalados, es decir, con la prestación personal del mandato ante
notario, medida que según acotó no era desbordada, arbitraria o excesiva ya que
“constituye un requisito contenido expresamente en la norma, que no contempla
excepción alguna”.

Conforme a los antecedentes reseñados y el enunciado normativo contenido en el

artículo 74 del Código General del Proceso, es posible aseverar que el Tribunal
Administrativo de Antioquia al confirmar la decisión de rechazar la demanda
formulada por el señor Alejandro Chávez Porras, con fundamento en que el poder
que la acompañaba no tenía nota de presentación personal ante notario, cumplió
a cabalidad con las disposiciones que regulan el otorgamiento de este tipo de
documentos, así como las que enlistan los requisitos de la demanda y las
consecuencias de su inobservancia.

Sin embargo, habida consideración de las circunstancias del caso, la aplicación

exegética de la aludida norma resulta abiertamente incompatible con la
Constitución y la ley, dada la condición de sujeto de especial protección que tiene
el demandante, por tratarse de un interno en centro carcelario.

Lo anterior por cuanto, partiendo de los presupuestos fácticos enunciados resulta

evidente que el tribunal accionado, tenían conocimiento de que el demandante se
encontraba en una situación que le limitaba su derecho de locomoción, no
obstante, omitió valorar esa situación, que ameritaba una especial consideración
con el requisito de presentación personal del poder ante notario. En ese sentido al
verificar el mandato adjunto a la demanda y resolver sobre su admisión, ha debido
tener presente la dificultad para movilizarse del accionante, inherente a su
situación de reclusión.

34
Folio 77 del expediente del proceso ordinario.
35
Folio 79 del expediente del proceso ordinario.
36
Folio 80 del expediente del proceso ordinario.
Pues si bien es cierto el acto de apoderamiento carece del requisito dispuesto en
el artículo 74 del Código General del Proceso, relativo a la presentación personal
ante notario, no lo es menos que el otorgante para el momento en que lo confirió
se encontraba en circunstancias especiales que le impedían movilizase con
libertad. De manera que, aunque se le requirió para que satisficiera la aludida
exigencia y no se allanó a hacerlo, dicha omisión no es el producto de una
circunstancia a él imputable, sino la consecuencia de estar privado de libertad,
que obviamente le impidió asistir ante el aludido funcionario.

Aunado a lo anterior, consta que la autenticidad 37 del poder, cual es el fin de la

condición prevista en el citado artículo 74 de la Ley 1564 de 2012, se logra
acreditar con la presentación que de este hizo su autor en la oficina jurídica de su
centro carcelario, la que estima la Sala es suficiente para establecer la identidad
de quien lo otorgó, si se toma en consideración que al momento en que el señor
Alejandro Chávez Porras fue recluido debió ser debidamente reseñado e
identificado.

En ese orden, se observa que, lejos de una conducta descuidada, el tutelante

actuó con la diligencia que le era posible en su especial situación, recurriendo a
las autoridades del penitenciario para que dispensaran fe sobre el documento que
signó, lo que basta para establecer que quien lo suscribió es efectivamente quien
dice ser. Al respecto la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, dentro de una
solicitud de amparo constitucional, en la que se discutió la autenticidad de un
mandato judicial conferido por un preso a su abogado, ante el penitenciario donde
estaba interno, la referida Corporación precisó que con dicha formalidad era
resultaba procedente tener por válido el acto de apoderamiento, al respecto
señaló:

 “contrario a la censura del recurrente, advierte la Sala que el documento

escrito a través del cual CHRISTIAN DAVID DÍAZ HURTADO confirió poder
especial, amplio y suficiente al Profesional del Derecho José Fernando
Londoño González (Defensor Público) 38, para que lo represente dentro de la
acción de tutela que instauró, reúne aquellas exigencias mínimas, pues
aglutina i) la entidad judicial que conoció de ese asunto en primera instancia,
así como ii) el sello y firma del pase jurídico emitido por el penitenciario
donde está recluido el actor, formalidad que dispensa fe sobre el
interno que suscribió ese documento con base en el Sistema Nacional
Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993)” 39.

Coralario de lo discurrido en precedencia, para la Sala el trámite que el tutelante

realizó ante el lugar donde está detenido, para otorgar autenticidad al poder que
signó a favor del abogado que lo representa en el proceso ordinario, cumplió su
fin, de manera que dicho documento logra acreditar la exigencia contenida en el
artículo 74 del Código General del Proceso, en atención a las especiales
circunstancias del poderdante.

Ahora, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el auto que confirmó la decisión

de rechazo del medio de control, manifestó que si bien el demandante estaba
privado de la libertad al momento de otorgar el poder; la Resolución 14221 de 22
37
Artículo 244 del Código General del Proceso. “Es auténtico un documento cuando existe certeza
sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la
persona a quien se atribuya el documento”.
38
Ver folio 7, cuaderno de primera instancia.
39
Sentencia STP7780-2016, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sala de Decisión
de Tutela No. 1, CP Gustavo Enrique Malo Fernández.
de diciembre de 2016 “estableció un sistema de turnos de disponibilidad para la
prestación del servicio público notarial para los internos de los centros
penitenciarios”, con base en la que dedujo “que la parte demandante contaba con
recursos a su alcance para cumplir con el requisito solicitado (....)”. Bajo ese
análisis concluyó que “la exigencia realizada por el Juzgado Diecinueve
Administrativo Oral de Medellín no se encuentra desbordada ni arbitraria (...) pues
constituye un requisito contenido expresamente en la norma y que no contempla
excepción alguna”40.

Frente a lo anterior, precisa la Sala que, en sintonía con la Constitución Política y

el derecho internacional, se expidió la Resolución 14221 de 22 de diciembre de
2016 de la Superintendencia de Notariado y Registro, con el propósito de facilitar
los trámites notariales a la población reclusa para garantizar, entre otros, el
derecho de acceso a la administración de justicia.

Bajo ese contexto, la aplicación de la norma que efectuó el Tribunal Administrativo

de Antioquia resulta contraria a su propia finalidad, en tanto la autoridad judicial la
empleó como vía única y excluyente, de otras formas, para efectuar la
presentación personal del poder, así resultó, que lo que sería, una facilidad, lo
convirtió en un obstáculo de acceso a los jueces por parte de las personas
privadas de la libertad, bajo el entendido que si estas no realizan la ritualidad ante
el funcionario que posiblemente esté de turno en ejercicio del servicio notarial, la
consecuencia es el incumplimiento del requisito y de ahí el rechazo de la
demanda, sin valorar las circunstancias particulares, como es que según el actor
en su centro carcelario este servicio no se presta a través de notario, en su
defecto se hace ante la oficina jurídica.

Así, la justificación del ad quem desconoce las normas constitucionales e

internacionales, reseñadas en precedencia, que demandan del juez un estándar
de interpretación de los preceptos procesales más garantista, a favor de la
población carcelaria, en atención a su especial condición

Asimismo, la posición del Tribunal implica trasladar a la persona privada de la

libertad la carga de diligencia exigible a quienes no están en esa situación,
cuando la limitación de dicho derecho, como ya se indicó, implica una reducción
de la capacidad del interno para agenciar sus propios intereses. Por lo que no es
posible conminarlos y sancionarlos por no desplegar un proceder idéntico al que
debería adoptar quien goza de libertad de locomoción.

Bajo el referido contexto, para la Sala resulta desproporcionado que el Tribunal

Administrativo de Antioquia demandara una actitud diligente del actor tomando en
consideración exclusivamente la literalidad de la norma, y con base en esta
rechazaran el medio de control, sin tener en cuenta que en razón a la restricción
al derecho de locomoción que pesa sobre aquel, efectuó la presentación personal
del poder en el centro de reclusión.

Por lo que es valido afirmar que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrieron

en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al pasar por alto la
situación del tutelante, quien acreditó estar privado de la libertad y por lo cual
merecía un trato diferenciado de carácter positivo, omisión que produjo la
denegación del acceso a la administración de justicia.

Por tanto, corresponde en esta ocasión salvaguardar los derechos al debido

proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad del señor Alejandro
40
Folios 15 y 16 del cuaderno de tutela.
Chávez Porras, en el sentido de tener por acreditado el requisito de autenticidad
del poder, para adelantar el medio de control 05001-33-33-019-2017-00399-00,
con la presentación que de este hizo ante el Grupo de Reseña y Dactiloscopia del
INPEC, cuyo sello está estampado en dicho documento.

Razón por la cual, se DEJARÁ SIN EFECTO el auto de 26 de julio de 2018,

mediante el cual se confirmó la decisión de rechazo del medio de control 05001-
33-33-019-2017-00399-00 y, se le ORDENARÁ al Tribunal Administrativo de
Antioquia que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta providencia, se pronuncie nuevamente al respecto.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por
autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a

la administración de justicia e igualdad del señor Alejandro Chávez Porras, dentro
de la acción de tutela por él presentada en contra del Tribunal Administrativo de
Antioquia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO el auto de 26 de julio de

2018, mediante el cual se confirmó la decisión de rechazo del medio de control
05001-33-33-019-2017-00399-00.

TERCERO. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia que en el término

de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, se
pronuncie nuevamente al respecto, teniendo en cuenta lo discurrido en este
pronunciamiento.

CUARTO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más

expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de
1991, para los fines ahí contemplados.

QUINTO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER

IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la
providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual
revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la

fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER