La Administración Pública en Venezuela: ¿evolución o

involución?

Luis Morales

 
1-Introducción

La Administración Pública en Venezuela ha recorrido un

ciclo de vida interesante, con pasos hacia adelante y hacia
atrás, que se ha visto influido por diversas tendencias, en
algunos casos divergentes entre ellas.

La declaración de Venezuela como un Estado federal

en la Constitución de 1999 configura de entrada la
Administración Pública venezolana, al menos en teoría,
puesto que las últimas acciones del gobierno de turno van
en contra del modelo descentralizado que ellos mismos
promovieron cuando iniciaron su gestión de gobierno en
1998.

Córdova (2006) diferencia tres modelos de

administración pública en Venezuela a partir de 1958, con
la caída de la dictadura de Pérez Jiménez y la instauración
de la democracia. A esos tres modelos los denomina: de
administración burocrática populista centralizada, de
administración descentralizada, y de administración
burocrática populista centralizada con base militar.
Utilizaremos esta estructura para describir el caso
venezolano, describiendo el contexto donde se desarrolla
cada modelo de administración pública y desarrollando
una breve evaluación de cada uno de ellos.

2-Administración Pública Centralizada

Desde el año 1958 hasta 1990 predominó en Venezuela un
modelo de administración centralizada y burocrática, a
partir del desarrollo de la democracia representativa
planteada en la Constitución de 1961 y que estuvo vigente
hasta 1999. En este modelo, la administración pública
estaba alineada al desarrollo del Estado del Bienestar a
través del gasto público financiado con la renta petrolera,
no con impuestos internos, lo cual hace una diferencia
notable no solamente en términos económicos, sino
también en términos socio-culturales, pues el Estado es
percibido por la sociedad como un benefactor.

En este período se crea a Comisión de la

Administración Pública, que buscaba modernizar el
manejo operativo de la administración pública, y que
terminó redactando un proyecto de Ley de Carrera
Administrativa, aprobada en 1970 (Gaceta N° 1.428
Extraordinario del 4 de septiembre de 1970) y luego
reformada en 1975 a través de Decreto-Ley (Gaceta N°
1.475 Extraordinario del 23 de mayo de 1975), donde se
incorporaron cambios que le permitían a los técnicos
asumir posiciones de decisión en las empresas públicas
(Ochoa, 1997). Esta Ley estuvo muy influida por el
sistema francés, creando entre otras figuras, una Oficina
Central de Personal, adscrita directamente a la Presidencia
de la República (De Pedro, 2005)

Durante este período el empleo del sector público

tuvo un crecimiento considerable, producto en primer
lugar de la estructuración del funcionariado público y en
segundo lugar de la creación de nuevas instituciones y
empresas públicas que buscaban el desarrollo de la
producción nacional, en el marco del modelo de
sustitución de importaciones planteado por la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL)

El modelo predominante es de tipo centralizado. Si

bien algunas de las empresas y corporaciones públicas se
crearon para promover polos de desarrollo regionales, todo
ello estaba planificado y dirigido desde el poder nacional.
Los gobernadores de estado eran designados por el
Presidente de la República y actuaban como agentes del
poder ejecutivo.

El ingreso a la administración pública tenía entonces

una vía formal y otra paralela, como apunta Córdova
(2006), a través de los partidos políticos gobernantes
mediante el desarrollo de estructuras clientelares, que
reclutaban a los funcionarios de las filas de estos partidos,
dándole una importancia secundaria a las calificaciones
técnico-profesionales de las personas.

3-Administración Pública Descentralizada

A partir del año 1990 la administración pública

implementó un modelo descentralizado, con miras a la
consecución de los llamados planes regionales y
programas sectoriales de desarrollo, buscando acercar la
acción de gobierno a los ciudadanos con miras a fortalecer
el sistema democrático. Para ello se aprobó en 1989 la
elección de gobernadores y alcaldes a través del sufragio.

            Las discusiones previas a la aprobación de la

elección de gobernadores y alcaldes estaba centrada en si
el proceso de descentralización debía concentrarse en los
estados o en los municipios, no sólo porque ya éstos
últimos de alguna manera ya tenían algunas competencias
fiscales, sino porque el Municipio es una herencia de la
época colonial española, que ya para esa época, en la
Ordenanzas Reales y los Códigos de Leyes de Indias, a los
ayuntamientos se le asignaban funciones muy cercanas a
los ciudadanos, que luego fueron recogidas en la
Constitución Federal de Venezuela de 1811 bajo la figura
de las Municipalidades (Becerra, 2009)

En 1984 se creó la Comisión Presidencial Para la

Reforma del Estado (COPRE), conformada por dirigentes
de los principales partidos políticos y por independientes.
En el marco de esa comisión, algunos dirigentes, como el
Presidente Lusinchi, se pronunciaron por la elección de
gobernadores, mientras que el secretario general de su
partido (Acción Democrática), el sindicalista Manuel
Peñalver consideraba que se debía rescatar el Municipio
como la instancia donde los ciudadanos ejercen sus
derechos democráticos, lo que de alguna manera da
muestra de la discusión interna acerca del modelo a seguir
(Mascareño, 2004)

            Durante este período se aplicaron un conjunto de

medidas de carácter macroeconómico que buscaban darle
más competitividad a la economía, y que implicaban
ajustes severos a un conjunto de variables económicas que
estaban rezagadas de la dinámica económica internacional.
Este proceso de liberalización de la economía estuvo
acompañado en el sector público de un conjunto de
reformas fundamentadas en el New Management,
lideradas por Ministros que no provenían del
funcionariado público, pero tampoco de la política; se
trataba de tecnócratas del mundo académico, que
promovían la descentralización de la administración de
infraestructuras (puertos, aeropuertos, carreteras,
hospitales) con miras a la modernización de la
administración pública bajo el argumento de que a mayor
capacidad para establecer cambios, mayor es la capacidad
de mantener gobernabilidad, como plantea Córdova
(2006), y con el objetivo también de reorganizar el
gobierno central y simplificar los procedimientos
administrativos, siguiendo el argumento de Ochoa (1997)

El cambio de la administración pública a la gerencia

pública supone una visión del Estado como oferente de
servicios públicos que además los produce de forma
eficiente, dándole mayor énfasis a las finanzas públicas
(Sánchez, 2007). Supone además, la participación
ciudadana a través de las ONG´s, que funcionarían como
mecanismos de control ciudadano para garantizar la
eficiencia de la gestión pública, más que objetivos
político-partidistas.

La transferencia de la administración de mayores

gastos para las regiones, pero ello no estuvo acompañado
de una transferencia de fuentes de ingresos que financiaran
tales actividades. En este sentido, los estados dependían
aún más de las transferencias del gobierno central, y ello
terminó contribuyendo al debilitamiento de la
gobernabilidad y de los actores políticos de la época,
representados en los partidos políticos tradicionales hasta
1998, Acción Democrática (socialdemócrata) y Copei
(socialcristiano)
 Por otra parte, la administración pública consolidada
se vio reducida como consecuencia del proceso de
privatizaciones de grandes empresas públicas deficitarias,
tales como compañías telefónicas, empresas siderúrgicas,
líneas aéreas, entre otras.

Este modelo termina mal, no solamente por el

descuido de los aspectos político-institucionales del
enfoque del New Management, sino también por el hecho
de que su desarrollo coincidió con una caída estrepitosa de
los precios del petróleo (que llegaron a USD 6), lo que
genero un choque adverso de demanda para la industria
petrolera venezolana, y en consecuencia la imposibilidad
de financiar las viejas y nuevas estructuras creadas en la
administración pública, generando una aceleración en la
acumulación de problemas sociales, en áreas como la
salud, educación, vivienda, seguridad, estructuras
salariales de los empleados públicos, etc.

4-Administración Pública Centralizada con base en el

estamento militar

Uno de los fundamentos de este modelo es la participación

ciudadana, entendida como lo plantea Córdova (2006)
como un mecanismo de profundización de la democracia
enmarcado en la esfera de lo público, pero no en lo estatal,
aunque con el objetivo claro de control político de las
comunidades. Para este autor, la expansión del aparato
público es un objetivo claro de la administración del
presidente Chávez, que ha significado además un retorno
al modelo de administración centralizada, con el
argumento de estimular la participación ciudadana pero
desde el poder central, dejando de lado las gobernaciones
y alcaldías.

Ya en 1996 el candidato Chávez, para ese entonces,

había ofrecido reformar la Ley Orgánica de la
Administración Central, que la consideraba poco flexible.
No es sino tres años después de iniciado su gobierno
cuando se aprueba la Ley Orgánica de la Administración
Pública (Gaceta Oficial N° 37.305 del 17 de octubre de
2001) y la Ley del Estatuto de la Función Pública en el
año 2002 (Gaceta Oficial N° 37.522 del 6 de septiembre
de 2002), que sustituye la Ley de Carrera Administrativa
reformada en el año 1975. En ese mismo año 2002, se crea
por decreto la Comisión Presidencial para la
Transformación de la Administración Pública Nacional
(Decreto 1.980, Gaceta Oficial N° 37.530 del 18 de
septiembre de 2002) y en año 2008 se publica vía Decreto-
Ley la Ley Orgánica de la Administración Pública (Gaceta
Oficial N° 5.890 Extraordinaria del 31 de julio de 2008)

La Ley del Estatuto de la Función Pública establece

toda una estructura de selección, ingreso, ascenso y
clasificación de los funcionarios públicos, y crea además
un Registro Nacional de Funcionarios Públicos, a cargo
del Ministerio de Planificación, y elimina la Oficina
Central de Personal, figura contemplada en la Ley de
Carrera Administrativa. También establece
procedimientos sancionatorios para los funcionarios
públicos, a través del régimen disciplinario contemplado
en el derecho administrativo (De Pedro, 2005)

En este modelo de administración se ha realizado una

flexibilización laboral del sector pública encubierta, a
través de la creación de una administración paralela que
atiende los mismos problemas que los órganos
tradicionales establecidos en la legislación, en parte
porque el gobierno actual tiene una visión negativa de la
burocracia, porque implica procesos más largos para hacer
efectivas las decisiones tomadas, pero implica también el
cumplimiento de un conjunto de normas de auditoría
interna o de contraloría que permiten identificar de una
mejor manera el manejo indebido de recursos, cuando
fuere el caso. En algunas de estas instituciones, los
empleados son contratados o no están amparados bajo el
régimen de la administración pública (caso de la Madres
Procesadoras de Alimentos)

Todo este esquema de una administración paralela es

posible soportarlo financieramente por el incremento de la
renta petrolera producto del alza de los precios del
petróleo en los mercados internacionales. Es así como se
observa el surgimiento de planes asistenciales (como el
Plan Bolívar 2000 o las Misiones Sociales) que se
ejecutaban a través de fundaciones (como la Fundación
Propatria) o la creación de fondos (como el Fondo
Miranda) que tienen bajo su responsabilidad programas de
asistencia sanitaria, de viviendas o alimentación, pero sin
estar adscritas a los respectivos ministerios. Del mismo
modo, Petróleos de Venezuela (PDVSA), la industria
petrolera estatal, tiene bajo su responsabilidad programas
de alimentación y vivienda, y los maneja mediante la
creación de empresas filiales, como PDVAL (Productora y
Distribuidora Venezolana de Alimentos). Buena parte de
estas fundaciones, fondos y empresas filiales, están a
cargo de profesionales del mundo militar, bien bajo la
condición de militares en situación de retiro, o militares
activos en excedencia o comisión de servicio.

En este sentido, las Fuerzas Armadas venezolanas

constituyen el gran partido del presidente Chávez. Su
consolidación en el poder a partir del año 2006, le ha
permitido aplicar programas que no estaban contemplados
en su propuesta inicial, como el socialismo del siglo XXI,
que entre otras particularidades tiene el rechazo a los
sindicatos y la no discusión de contratos colectivos.

Muchos de los cargos públicos que antes ocupaban

los políticos ahora los ocupan militares, puesto que la
nueva Constitución de 1999, aunque mantiene la posición
no beligerante de las Fuerzas Armadas que existía en la
Constitución de 1961, le permite a los militares una
participación más activa en la política venezolana. Los
militares han sido para el gobierno del presidente Chávez
lo que fueron las Agencias, en contraposición al Servicio
Civil, en Nueva Zelanda (Martín, 2003)

Estas estructuras paralelas le han permitido dar

respuestas eficaces, más no eficientes, a múltiples
problemas sociales acumulados. La vuelta del Estado
benefactor bajo el gobierno del presidente Chávez, y que
se pretendió desmontar con el proceso de
descentralización y de liberalización de la economía, es
uno de los factores que explican el amplio apoyo popular
del gobierno actual. Es justo decir también que algunos
servicios públicos, como la cedulación y emisión de
pasaportes, el otorgamiento de licencias de conducir y el
registro automotor, han mejorado sustancialmente sin
replicar estructuras paralelas, sino con la inversión en
tecnología.

Durante la campaña electoral para la reciente elección

presidencial el pasado 7 de octubre, el presidente Chávez
incluyó en su oferta el mejoramiento de la eficiencia de la
gestión pública. Luego de las elecciones, el tema se ha
mantenido en su discurso, lo que pudiera dar lugar a la
incorporación nuevamente de algunas ideas del New
Management, en el sentido de que hasta ahora lo
importante era la justicia social y la independencia
nacional, términos muy relacionados con lo que Martín
(2003) denomina democracia y equidad. De hecho, en
algunas instituciones, como la Superintendencia de
Bancos, la contratación de personal técnico proveniente
del sector privado ha permanecido, a pesar de la
preeminencia que pudiera sospecharse existe para
contratar gente proveniente o recomendada de las filas del
partido de gobierno. En el fondo, lo que se está
cuestionando nuevamente es la burocracia estatal, su
voluntad y su talento, como lo hizo Mulroney en Canadá
(Sánchez, 2007)

5-Conclusiones

La Administración Pública venezolana ha sufrido un revés

en los últimos años, en el sentido de que ha retornado a un
modelo más centralizado, que además no confía en la
burocracia estatal, y que en consecuencia en algunos casos
se la salta con el uso de mecanismos paralelos de carácter
asistencialista.
 Si bien es cierto que el funcionamiento de algunas
instituciones públicas ha mejorado, también es cierto que
el aplazamiento de las discusiones de contratos colectivos,
a pesar de estar contemplado como un derecho en la
legislación aprobada por este mismo gobierno, da cuenta
también del doble discurso que prevalece en algunos
sectores del funcionariado público nacional.

Referencias

  Baena del Alcázar, M. (1990). Curso de Ciencia de la

Administración. Volumen I. Editorial Tecnos, Madrid.
  Becerra, F. (2009). La Función Pública en el Ámbito
Municipal Venezolano. Ediciones Funeda, Caracas.
   Córdova, E. (2006). “Administración Pública en
Venezuela: Aproximaciones a los cambios y
transformaciones”. Revista de Ciencias Sociales, Vol. XII,
N° 3, septiembre, pp. 496-518.
  De Pedro, A. (2005). Comentarios a la Ley del Estatuto de
la Función Pública. Segunda edición. Editorial Vadell
Hermanos, Caracas.
  Martín, G. (2003). “Tres reformas sobre tres
administraciones originalmente similares: Reino Unido,
Nueva Zelanda y Canadá. El Estado del Bienestar al
dogma privatista”. Revista Reforma y Democracia, N° 25,
febrero.
  Mascareño, C. (2004). “Consenso político para
descentralizar el federalismo centralizado
venezolano”. Revista Politeia, N° 32-33, pp. 113-169.
  Ochoa, H. (1997). “La reforma de la administración
pública en Venezuela: proyectos y realidad”.Gestión y
Política Pública, vol. VI, N° 1, primer semestre, pp. 125-
149.
  Rivas, J. F. (1982). “La Administración Pública en
Venezuela”. Revista UNA Opinión, Vol. 4, N° 3, pp. 18-
19. [Documento en
línea]: http://biblo.una.edu.ve/ojs/index.php/UNAOP/art
icle/view/503
  Sánchez, J. (2007). “El Servicio Público Canadiense bajo
los mandatos de Brian Mulroney y Jean Chrétien”. En
Montero, D. y R. Rodríguez (2007), Políticas Públicas,
Relaciones Bilaterales e Identidad en Canadá. Una nueva
connotación en el siglo XXI. La Habana. [Documento en
línea]: http://www.seminecal.org/documentos/JesusAbel
.pdf

http://www.buenastareas.com/ensayos/Administracion-Publica/1917226.html