Está en la página 1de 355

EL ABC

DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN LA PRÁCTICA


FUNDAMENTOS LEGALES, TEÓRICOS Y UN MODELO DE GESTIÓN
APLICADO A UN CASO REAL

TOMO II
FUNDAMENTOS TEÓRICOS
SELECCIÓN DE TEXTOS

LOS FUNDAMENTOS TEÓRICOS QUE NECESITAMOS CONOCER


PARA ALCANZAR LA MISIÓN INSTITUCIONAL
AL MOMENTO DE GESTIONAR LAS ENTIDADES PÚBLICAS

La urgente necesidad de aplicar una interpretación que encuentre el sentido lógico a las normas de la
Gestión Pública, comprender a cabalidad sus fundamentos teóricos y retomar la mirada sistémica de
la Gestión Pública para combatir la interpretación literal y
liberar la Capacidad de Gestión de las entidades públicas
con el objetivo que éstas puedan cumplir sus fines con mayor efectividad,
y así revertir la creciente pérdida de Legitimidad y Confianza de la población hacia el Estado.

Edgar Puma Huacac

Materiales de capacitación para directivos, servidores públicos y estudiantes


El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 2
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 3
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 4

Edgar Fredy Puma Huacac (Ilo)

Gerente Público del Cuerpo de Gerentes Públicos de la


Autoridad Autónoma del Servicio Civil (SERVIR),
CGP471. Abogado por la UNSA. Máster en Gerencia
Pública por la EUCIM Business School de España.
Estudios del Programa Intensivo para Directivos (PID)
de la Escuela Nacional de Administración Pública
(ENAP) de SERVIR. Becario del Programa de
Formación Política de la Escuela Electoral y de
Gobernabilidad del Jurado Nacional Elecciones.
Egresado de Administración de Empresas. Posgrado en
Administración de Empresas.

Ha desempeñado cargos de Gerente Municipal,


Secretario General, Gerente de Administración y
Finanzas, Gerente de Planificación y Presupuesto, Jefe
de Planes y Programas, Jefe de Gestión Institucional y
Especialista en Proyectos Estratégicos en diversas
Municipalidades Provinciales, Distritales y UGEL´s del
Ministerio de Educación y de Gobierno Regional.

Investigador en Sistema Administrativo de


Modernización de la Gestión Pública, Capacidad de
Gestión (Capacidad Gerencial y Capacidad Política),
Modelos de Gestión para Entidades Públicas y Gestión
por Procesos.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 5
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 6
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 7

TOMO II

FUNDAMENTOS TEÓRICOS: SELECCIÓN DE


TEXTOS
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 8
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 9
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 10

CONTENIDO

ÍNDICE .................................................................................................................................. 9

INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 17

Capítulo 1. ¿Qué es Desarrollo?. ........................................................................................ 28

Capítulo 2. Rol del Estado en el Desarrollo de una sociedad ............................................. 31

Capítulo 3. ¿Qué es la Política? .......................................................................................... 33

Capítulo 4. El Gobierno: ¿Qué hace el gobierno y cómo nos afectan sus decisiones? ..... 53

Capítulo 5. Capacidad de Gestión ....................................................................................... 59

Capítulo 6. ¿Qué hace un Líder? y ¿Qué hace un Gerente?.. ........................................... 63

Capítulo 7. Prácticas de Liderazgo y de Gerencia desde la evidencia ................................ 76

Capítulo 8. Habilidades Directivas y el Desarrollo de la Persona como prerrequisito ......... 94

Capítulo 9. ¿Qué es la Gobernabilidad?............................................................................ 130

Capítulo 10. Propuesta de Valor y Estrategia de la entidad .............................................. 132

Capítulo 11. Marketing, Comunicación Gubernamental, Mito de Gobierno, construcción de

consensos y formación de la opinión pública ................................................................... 137

Capítulo 12. ¿Qué son las Políticas Públicas?. Modelo de agregación de Valor Público .. 152

Capítulo 13. Perspectivas teóricas para el análisis de las Políticas Públicas ................... 173

Capítulo 14. Estableciendo la Agenda: Emprendedores de Políticas Públicas ................. 187

Capítulo 15. Implementación de las Políticas Públicas: del análisis de sus fracasos a la

comprensión de su Implementación ................................................................................. 195

Capítulo 16. ¿Qué son los Servicios Públicos? ................................................................. 205

Capítulo 17. Gestión Pública y Sistemas Administrativos del Estado ................................ 209

Capítulo 18. La Gerencia Pública es crear Valor Público. Satisfacer las necesidades del

usuario y de la sociedad. Modelos de Gerencia Pública ................................................... 213


El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 11

Capítulo 19. Gestión por Resultados. El derecho a ―Gestionar‖ de los Gerentes y la

obligación de las Autoridades de lograr la Finalidad Pública de la entidad ....................... 219

Capítulo 20. Control de los resultados o Control de las formalidades de los

procedimientos ¿Son incompatibles?. ¿Es irracional y contraproducente el enfoque y la

normatividad reglamentaria del Control Gubernamental? ................................................ 221

Capítulo 21. Aseguramiento del logro de resultados. Sistemas de Control de Gestión ..... 225

Capítulo 22. ¿Qué son los indicadores? Construyendo los indicadores ............................ 237

Capítulo 23. Poder, influencia y política al interior de las Entidades ................................. 257

Capítulo 24. Gestión del Entorno Político por parte de los Gerentes ................................ 261

Capítulo 25. Complejidad de la Gestión de las entidades públicas ................................... 263

Capítulo 26. Significado Político y Jurídico de la Ley del Procedimiento Administrativo

General ............................................................................................................................. 265

Capítulo 27. Unidad de Vista como regla general en el procedimiento administrativo ..... 267

Capítulo 28. La función instrumental de la Ley de Contrataciones del Estado .................. 271

Capítulo 29. Valor por Dinero en la Ley de Contrataciones del Estado ............................ 273

Capítulo 30. La gestión de las personas en el sector público ............................................ 275

Capítulo 31. ¿Los políticos, los funcionarios y los servidores públicos persiguen el

Interés general? ................................................................................................................. 277

Capítulo 32. ¿El comportamiento en las entidades se rige por la racionalidad de los

objetivos? .......................................................................................................................... 290

Capítulo 33. Gestión por competencias de los recursos humanos .................................... 292

Capítulo 34. La Personalidad y sus efectos en el desempeño de la entidad ..................... 281

Capítulo 35. La Motivación y sus efectos en el desempeño de la entidad......................... 298

Capítulo 36. La Percepción y su influencia en la toma de decisiones de las entidades .... 304

Capítulo 37. La Cultura Organizacional de la entidad ....................................................... 308

Capítulo 38. importancia de la creación de una Rutina Organizacional para el logro de


El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 12

resultados .......................................................................................................................... 312

Capítulo 39. Equipos de Alto Rendimiento y sus efectos en el desempeño de la entidad. 314

Capítulo 40. Ética e Integridad. Niveles de Razonamiento Ético ....................................... 322

Capítulo 41. Control Gubernamental: La Rendición de Cuentas y los sistemas

administrativos del Estado ................................................................................................. 324

Capítulo 42. Corrupción Estatal. Marco teórico para entender (y enfrentar) los problemas

de desempeño, integridad y corrupción en el sector público ............................................. 326

Capítulo 43. Participación ciudadana en la gestión pública. Consideraciones desde la

práctica, enfoques y desafíos para el gerente público. ...................................................... 337

BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................. 348


El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 13
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 14
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 15
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 16
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 17
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 18

INTRODUCCIÓN

La intención de este trabajo parte de la siguiente premisa ―La clave de la institución


[jurídica] la encontraremos en los propósitos sociales que el Derecho pretende realizar‖, a
decir de Trazegníes1:

Una vez conocidos los objetivos sociales, recién podremos reconocer los principios jurídicos
que nos ayuden a alcanzarlos. Entonces, los principios organizan las instituciones para
alcanzar –éticamente, justamente, eficientemente, económicamente- los fines y objetivos que la
sociedad se propone lograr.

En este sentido, no es posible entender una institución jurídica a través de la mera lectura del
articulado correspondiente; hay que conocer antes que nada el principio o los principios que
organizan tales normas, en ese campo conceptual integrado que llamamos Institución (De
Trazegníes 2001: 31)

Siguiendo este orden de ideas, en el presente trabajo, en el Tomo I se ha compilado los


propósitos sociales (razón de ser) contenidas en las normas fundamentales y principios que
regulan la gestión pública, con una especial incidencia en el tema de la capacidad de
gestión.

En el Tomo II, se ha compilado los marcos teóricos que profundizan la explicación de


dichas normas fundamentales y principios así como de otros tópicos que resultan
imprescindibles para una mejor capacidad de gestión, en este sentido de la gran cantidad
de información de gestión pública que existe en los distintos medios, durante años se ha
realizado la labor de seleccionar textos que van a ilustrarnos con mayor claridad y con una
visión integral y aplicada lo que es gestión pública.

El propósito de esta forma de organizar los textos consiste en que nos va a permitir lograr
una mayor comprensión del ―por qué‖ y el ―para qué‖ de las normas, los cuales juntos al
―qué‖ -al que mucha veces nos limitamos en nuestro desenvolvimiento dentro de la
administración pública- va a permitir que apliquemos mejor las normas.

En el Tomo III, se presenta un modelo de gestión pública integrado y aplicado en el cual se


aplican los conceptos normativos y teóricos presentados en los tomos anteriores. Este
modelo constituye una herramienta de planificación, gestión, seguimiento y evaluación de
una entidad pública municipal, pero también aplicable a una entidad pública regional o
nacional, mutatis mutandis.

Respecto a la compilación de normas fundamentales referidas a los propósitos sociales y


principios de las instituciones jurídicas, la misma se ha efectuado para incidir sobre ―El

1
De Trazegníes, Fernando. (2001). La responsabilidad extracontractual. 7ma. ed.; Biblioteca para leer el Código Civil,
Vol. IV. Fondo Editorial de la PUCP. p. 31
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 19

principio de ´legalidad objetiva´ o principio supremo de razonabilidad y justicia‖ (Gordillo,


2014: IX-10) porque:

Es frecuente que se lo confunda con el apego ciego a la irrazonabilidad de la norma


reglamentaria, como supuesto ´cumplimiento de la ley´.

El principio de la juridicidad o legalidad objetiva no es otra cosa que la aplicación razonada y


jerárquica de los grandes principios jurídicos, tales como los de razonabilidad o justicia, ambos
de nivel constitucional y supraconstitucional, por encima de los frecuentes desvaríos de la
norma reglamentaria o del acto o comportamiento administrativo.

Quien no comprenda el exacto alcance del principio de legalidad objetiva así entendido, estará
destinado a manejar el procedimiento siempre en forma contraria al derecho, aunque conforme
al reglamento. (Gordillo, 2014: IX-10)

Esto se produce también, por no tener en cuenta la naturaleza del Derecho 2, esto es que,
el Derecho constituye un sistema de normas jurídicas destinados a regular las conductas
de las personas, a través de las cuales se persiguen a alcanzar fines sociales valiosos.

También porque en la Administración Pública se desconoce que la principal herramienta


para la adecuada aplicación del Derecho lo constituye la interpretación jurídica 3. Esto
también se desprende de lo señalado por el Jurista Carlos Ramos, quien postula el carácter
argumentativo del Derecho4 que implica la utilización de los métodos específicos del
Derecho, entre otros, los métodos de interpretación jurídica y la integración jurídica 5.

De otro lado, es necesario tener en cuenta que los diversos sistemas que regulan el
funcionamiento y organización de la gestión pública, citando a Trazegníes, ―son intentos
históricos de dar respuesta jurídica a problemas; intentos circunstanciados, porque utilizan
los valores, técnicas y conocimientos de cada época determinada, a fin de encontrar una
mejor solución y más adecuada a las circunstancias. Las Instituciones, esto es, las
respuestas y soluciones que se proponen al problema, dependen de las ideas, medios y
circunstancias de cada época. (De Trazegníes 2001: 32-33)6.

2
Naturaleza del Derecho: Normas, Conductas y Valores. La estructuración y aplicación del sistema jurídico, exigen
la convergencia de los tres elementos: Normas, Conductas y Valores en el Derecho. No existe exclusión ni de
conductas, ni de valores, ni de normas dentro del Derecho. Por lo mismo el agente de Derecho, en la pluralidad de
roles que le toca ejecutar, tiene que tomar en consideración todos estos elementos, debidamente ponderados según
su criterio, para trabajar en la estructura y en la operación del sistema en su conjunto. (Rubio, M. (2011). El Sistema
Jurídico. Introducción al Derecho. p. 323).
3
Los métodos de interpretación son procedimientos metodológicos en base a los cuales podemos obtener
conclusiones positivas frente al qué quiere decir la norma jurídica. A saber son: el método literal, el de la ratio legis, el
sistemático por comparación con otra norma, el sistemático por ubicación de la norma en el sistema, el histórico y el
sociológico. (Rubio, M. (2011). El Sistema Jurídico. Introducción al Derecho, pp. 237-238)
4
El Derecho es una disciplina argumentativa, se distingue de la ciencia formal o fáctica precisamente por su carácter
argumentativo ―busca el convencimiento al que se llega a través de una argumentación razonable‖. En mi opinión, el
carácter argumentativo del Derecho no colisiona con la Teoría Tridimensional del Derecho, más bien la potencia, al
poder recurrir a las dimensiones normativas, conductuales o valorativas de las normas para fundamentar su posición.
A decir de Ramos Núñez, el análisis de las normas admite el uso de la argumentación, es decir, el empleo de los
métodos específicos del Derecho, a saber, los métodos de interpretación, el uso de los mecanismos analógicos que
llenan vacíos legales o que facilitan una interpretación, así como también el empleo de la negación de la analogía. No
existe ninguna norma que escape a la interpretación jurídica o a la argumentación, por inequívoca que a simple vista
parezca. (Ramos, C. (2007) Cómo hacer una tesis de Derecho y no envejecer en el intento, pp. 52-53).
5
La Analogía y los principios generales del Derecho
6
Esto explicaría las constantes modificaciones al sistema administrativo de inversión pública y al de contratación
pública, por ejemplo; ya se está hablando de una nueva propuesta de normativa de Contrataciones.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 20

Esto significa que las instituciones no son universales ni atemporales, ni son un fin en sí
mismo. Son herramientas que nos deben servir para el logro de los propósitos sociales.
Porque las normas no son revelación divina, ni mucho menos ―están escritas en piedra‖,
son una creación humana, pensadas y elaboradas por personas humanas -con las
limitaciones de tiempo, capacidades, conocimientos, recursos, con propias cosmovisiones,
percepciones, hegemonía de sentidos comunes dominantes e incluso sometidas a
presiones de intereses-, por lo tanto falibles y siempre perfectibles.

La mayoría de las normas reglamentarias aprobadas, las más de las veces, están guiadas
por buenas intenciones, pero sin conocer ni tomar en cuenta la realidad de la gestión
pública aplicada, ni la racionalidad de los funcionarios y servidores públicos, ni los efectos
de sus regulaciones, las cuales muchas veces hacen más engorrosas la consecución de
los fines que se supone se deben perseguir.

Estas normas reglamentarias en vez de abonar en alcanzar los fines sociales, al contrario
las hace cada vez más distantes, por lo que en esta compilación incidimos en las normas
fundamentales que aparecen en la Constitución y en las leyes, en su parte esencial que por
su principio de jerarquía de normas debieran de prevalecer.

Según Latinobarómetro7 la confianza de población en los gobiernos en América Latina,


es cada vez peor. Es gravitante la importancia de los servicios públicos como factor
determinante en la confianza hacia los gobiernos, lo cual ha sido respaldada por
investigaciones de la OCDE. La entrega de servicios públicos de calidad, con la
cobertura adecuada y de manera oportuna tiene que ver con la capacidad de
gestión de los gobiernos.

El presente trabajo parte de la realidad de la gestión pública aplicada, de sus necesidades


más recurrentes y pretende cubrirlas tanto a nivel de normas como de marcos teóricos que
puedan revertir la situación de desconfianza de los gobiernos por la escasa capacidad de
gestión de las entidades, con este trabajo se busca mejorar la capacidad de gestión a
través de compendiar las normas y marcos teóricos que puedan amparar la acción pública
dirigida a lograr los fines sociales que la Constitución y las Leyes mandan alcanzar.

El Tomo I, tiene como propósito presentar un panorama de la gestión pública desde las
normas fundamentales, y en ese marco, se ha compendiado las normas referidas a los
fines sociales (razón de ser) de las entidades públicas y del Estado, los principios que

7
Buenos Servicios: el camino más corto para la confianza ciudadana. Hacer frente a las demandas de
ciudadanos más informados y exigentes no es una tarea fácil. Desafortunadamente, las encuestas muestran que los
gobiernos de América Latina no están logrando responder a las expectativas de sus ciudadanos. Según
Latinobarómetro, la confianza ciudadana en las instituciones públicas llega a niveles inferiores al 50% y ha mostrado
una tendencia a la baja en los últimos años. El porcentaje de personas que dicen confiar en el gobierno ha descendido
del 44% en 2008 hasta el 34% en 2015.
La importancia de los servicios públicos como factor determinante de la confianza en los gobiernos también ha sido
respaldada en investigaciones de la OCDE. El estudio que se llevó a cabo en 31 países en 2013 sugiere una
correlación entre la satisfacción con los servicios de salud, seguridad, educación y judiciales, y la confianza en los
gobiernos (OCDE, 2013).
El nuevo protagonismo ciudadano y la apertura de los gobiernos para redefinir su prácticas hacia nuevas formas de
relación que atiendan las expectativas de esos ciudadanos han propiciado la ascensión en esta década del concepto
de ―gobierno centrado en el ciudadano‖. Bajo ese marco conceptual, la acción gubernamental pasa a desplegarse a
partir de la demanda, la prestación de servicios asume una relevancia particular, y el uso masivo de TIC abre nuevas
perspectivas en términos de una atención personalizada efectiva, eficiencia operativa, además de mayor transparencia
y participación social (pp. 4-7). (Farias, P. y Porrúa, M. (2016) Reconstruyendo la relación: el nuevo protagonismo del
ciudadano en la gestión pública. En Banco Interamericano de Desarrollo, Gobiernos que sirven: innovaciones que
están mejorando la entrega de servicios a los ciudadanos, pp. 1-11.)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 21

orientan las instituciones y su funcionamiento; así como las normas que promueven la
capacidad de gestión y el cumplimiento de los fines sociales de las entidades.

Esta compilación de normas seleccionada en base a 18 años de experiencia de gestión


pública ejerciendo distintos cargos en entidades, se la ha organizado a manera de la
temática de un libro de gestión pública, elaborada con la parte pertinente de las normas de
acuerdo a criterios de pertinencia, utilidad y recurrencia en la gestión pública aplicada.

En consecuencia, el trabajo ha consistido fundamentalmente, en seleccionar, ordenar,


sistematizar y organizar la presentación de las normas. Al final se han incluido Anexos que
desarrollan temas que por la actual coyuntura, hacen necesario su conocimiento.

En tomo II contiene la compilación de los marcos teóricos seleccionados cuyo conocimiento


considero útiles para comprender con mayor profundidad los fundamentos teóricos de las
normas que regulan la gestión pública.

Estos textos que explican las normas fundamentales han sido complementados con
lecturas que son esenciales para gerenciar una entidad pública y que si bien estos tópicos
no aparecen en las normas o aparecen tangencialmente, sin embargo, son claves en la
conducción de una entidad pública como son: Política, capacidad de gestión, cultura y
comportamiento organizacional, Public choice theory, habilidades directivas y desarrollo
personal.

En varios casos me he permitido resaltar algunos de sus pasajes para relievar la


importancia de algunos conceptos y en otros me he permitido resumirlos para facilitar el
conocimiento de los aspectos más pertinentes. En todos los casos se ha consignado la
fuente de su versión original y en casi todos, se ha consignado el link que conduce a la
fuente original.

En el Tomo I se ha utilizado la metodología de compendiar las normas –en este caso las
fundamentales-, por cuanto una realidad que no se puede ocultar, es la cultura ―Legalista‖ 8
(entiéndase ―Reglamentarista‖) de la mayoría de servidores la Administración pública, casi
siempre divorciada de los propósitos sociales y de los principios que regulan las
instituciones.

Asimismo, es este ―legalismo‖ -basado en normas de inferior rango que la Constitución y


Ley- son estas normas reglamentarias las que son mayormente utilizadas por los
funcionarios y servidores públicos y en las que amparan su acción, pero principalmente su
inacción.

Por lo que usando su misma cultura ―Legalista‖ del servidor público, pero basado en
fundamentos normativos constitucionales y legales, principalmente9, es que se pone a
disposición este trabajo de sistematización normativa10 de los fundamentos de la Gestión

8
Líneas arriba, hemos precisado el mal entendido principio de legalidad de la Administración Pública, que quizá
debería cambiarse por el principio de juridicidad, para denotar la cabal interpretación que se le debe dar, y no caer en
el facilismo de ―invocar‖ el principio de legalidad, cuando se refirieren a normas reglamentarias, instructivos o
directivas de menor jerarquía aplicadas mecánicamente sin tener claridad de los fines sociales y principios que guian
su actuar y que por esta aplicación sin criterio lleva al Estado a la pérdida de confianza y legitimidad de su acción y
gestión, al no lograr los resultados en forma oportuna y eficaz que espera la población.
9
, Por la necesidad de sustentar la capacidad de gestión, también he utilizado algunas reglamentarias.
10
Excepcionalmente, alguna jurisprudencia, en los casos que se ha considerado necesario para una mejor
comprensión de la norma.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 22

Pública, de los propósitos sociales y de la capacidad de gestión que debieran ser más bien
las que guíen la interpretación y aplicación de las normas reglamentarias por parte de los
funcionarios y servidores públicos y no las normas reglamentarias.

Para este objetivo debemos utilizar los distintos métodos de interpretación jurídica para
encontrar la razón de ser de la Ley y de esta manera combatir el absurdo a que muchas
veces nos conduce la interpretación literal y asistemática de las normas reglamentarias y
que perjudica a la población a la que decimos, servimos.

Estas normas reglamentarias son elaboradas y emitidas por funcionarios que muchas
veces no conocen la complejidad y heterogeneidad de la diversa realidad de la
administración pública en nuestro país y que no están tan expuestos a la demanda directa
e inmediata de atender las urgentes necesidades de las poblaciones del interior del país.

La interpretación literal y asistemática de las normas es muy extendida y utilizada por parte
de la Administración Pública, en muchos casos para justificar su inacción y hasta un mal
trato, mala atención al administrado, demora en la entrega de los servicios administrativos
o la prestación de servicios de baja calidad.

Esto también es incentivado por los operadores de los sistemas de control, que
―impunemente‖ aplican en su trabajo también esta ―racionalidad formal‖ por no decir
irracionalidad, que es la aplicación literal de las normas y asistemática, sin considerar que
primero están los propósitos sociales y los fines y objetivos sociales del Estado y en función
de este primer criterio el resto.

Esto abona a que todos hacen su ―trabajo‖, cumplen las formas procedimentales pero no se
alcanzan los fines sociales, cumplen sus funciones pero no logran resultados, y todos
tranquilos.

Por aquí debiera de partir la revisión del actual paradigma de elaboración de normas
reglamentarias, que por su sobrerregulación hacen perder de vista los fines sociales. Así
como del actual enfoque control, desligados de los objetivos de la entidad, no es lógico que
los órganos de control tengan otros objetivos, más bien debieran controlar que se logren los
objetivos de la entidad y con el uso eficiente de recursos.

Este enfoque de control, el control por el control, sin objetivos sociales, contribuye a limitar
o anular la capacidad de gestión para los funcionarios y servidores públicos, porque ningún
servidor va asumir el riesgo que representa el no cumplir la cantidad excesiva de requisitos
formales, donde cada sistema administrativo compite por ser más que el otro.

Debo de señalar en esta parte, que no se debe entender que estamos en contra de las
normas, sino de su aplicación absurda y contraria a las normas fundamentales y a los fines
sociales para los cuales han sido creadas estas normas reglamentarias.

Es necesario indicar que también somos los primeros en rechazar y condenar el abuso o
desviación en el uso del ejercicio público para fines particulares y todo tipo de corrupción
porque a las finales posterga y afecta el derecho de la población a lograr una mejora en su
calidad de vida y desarrollo.

En el tomo III se presenta un Modelo de Gestión Pública, aplicado a una municipalidad


distrital, el cual recoge los fundamentos teóricos y normativos presentados y los integra en
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 23

una sola herramienta de planificación, gestión, seguimiento y evaluación de la Gestión


Pública.

El tomo III contiene la propuesta de Valor de la entidad muncipal y el modelo de gestión


para alcanzarlo cuyo eje central es el Mapa de Procesos de la entidad 11, también incluye
lineamientos para promover una Gestión por Resultados en la entidad y la adopción de una
cultura organizacional por parte de los servidores para alcanzar los fines sociales de la
entidad así como normas para su implementación.

Al final se incluye un modelo de Ordenanza para su cumplimiento obligatorio en la entidad,


esta Ordenanza comprende además la Política General de Gobierno Local y el Modelo de
Gestión Pública Municipal.

Este Modelo de Gestión Municipal se ha elaborado en base a la experiencia de 18 años en


la Gestión Pública, en las que he ido recogiendo de la realidad de la gestión pública sus
dinámicas de organización y funcionamiento, las mismas que he contrastado con las
normas que las regulan y los marcos teóricos que las explican.

Se parte de la realidad institucional y territorial de la gestión pública municipal, la cual te


permite conocer de cerca sus necesidades, limitaciones, injusticias y fallos de
―funcionamiento‖ que se presentan, y que hacen emerger en uno, ese ―demonio interno‖, al
cual tenemos que ―exorcizar‖, esa ―deuda pendiente‖ que debemos ―honrar‖ (Vargas Llosa
citado por Carlos Ramos Nuñez), estas situaciones, hacen aparecer en nosotros esa álgida
necesidad de abjurar todos nuestros ―fantasmas‖ en un texto 12.

Se recorre desde la observación, la descripción, la explicación de esta situación


problemática y se llega a la propuesta para su transformación. Todo esto con el fin de que
los que ingresan a este apasionante mundo del servicio público, no repitan los mismos
errores, o pierdan el tiempo por caminos en círculo y más bien empiecen desde el siguiente
nivel, quizá vana ilusión, cual Ícaro en su viaje al sol.

Pero ahí está el dilema, lo más fácil sería seguir este orden, no comprarnos pleitos,
evitarnos tener contratiempos con las cosas y las personas y más bien dedicarnos a la
exigencias de nuestras vidas, o ir contra corriente, sin nada más que tu nuda razón y tu
vana ilusión.

Este es el espíritu que nos conduce a proponer una nueva forma de organizar, entender,
interpretar y aplicar las normas y conocimientos plasmados a su vez en un modelo de
gestión para que las entidades públicas puedan desplegar su capacidad de gestión y de
esta manera lograr con mayor efectividad los fines sociales para los cuales han sido
creados (su razón de ser).

Por eso hemos seleccionado las normas fundamentales y marcos teóricos que
consideramos fundamentales y lo hemos integrado y aplicado en un modelo de gestión
pública que constituye una herramienta de gestión para gerenciar una entidad pública
hacia sus fines sociales y con clara vocación de ser útil y funcional para todos los
funcionarios y servidores públicos.

11
El mapa de procesos representa en unas sola vista toda la Gestión Pública que desarrolla una Municipalidad.
12 a
Ramos, C. (2007). Cómo hacer una tesis de Derecho y no envejecer en el intento (4. ed.), p. 45. Gaceta Jurídica SA.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 24

La finalidad del presente trabajo es que el funcionario y el servidor público pueda utilizar
este compendio de normas seleccionadas como fundamento, justificación, y sustento de las
decisiones que necesita adoptar y de las acciones que requiere ejecutar, en el marco de
este propósito de reconducir la acción del Estado hacia el logro de resultados en beneficio
de la sociedad, esto es el Desarrollo.

Para este propósito, en paralelo a la compilación de las normas fundamentales que


evidencian los fines sociales de las instituciones y sus principios, incidimos en promover un
cambio en el método de interpretación de las normas, transitar de la interpretación literal
hacia otros métodos que encuentren el sentido lógico a las normas como la ratio legis y el
método sistemático.

A la par de relievar de los fines sociales, buscamos compendiar las normas fundamentales
referidas a la promoción de la Capacidad de Gestión13 de las entidades a fin de que ésta
se libere y expanda para que las entidades puedan cumplir sus fines con mayor efectividad
y de esta manera el Estado pueda recuperar la legitimidad y confianza de la población.

La Capacidad de Gestión del Estado, tiene que ver con la capacidad para lograr los fines
que le han sido asignados, para lo cual se requiere de capacidad gerencial y la
capacidad política, según la literatura más aceptada.

La Capacidad gerencial es esencial para que las entidades públicas logren servicios y
resultados, muchas de las teorías, enfoques, herramientas y métodos de la gerencia
privada son muy útiles -porque han sido tenido buenos resultados en las organizaciones, se
ha sistematizado la experiencia en conocimientos- mutatis mutandis, considerando que el
Fin del Estado es el Bienestar General y que actúa bajo condiciones de un Monopolio.

Es especialmente útil a la hora de identificar al usuario como centro de todo, que también lo
dice la Constitución, pero que el paradigma mental burocrático, -nuestra mentalidad
colonial, pesada herencia- se resiste a aceptarlo, ésta hace que veamos la administración
pública por encima del administrado y que las autoridades y jefes son el centro de todo,
visión que se renueva y reproduce en cada trámite ante las dependencias estatales,
recordándonos que la verdadera liberación no es legal, sino cultural.

Así también, estas herramientas gerenciales sirven para entender mejor la Propuesta de
Valor que le hace la entidad al administrado, el Modelo de Gestión, la Gestión por
Procesos, que son más entendibles que la Planificación Estratégica normativa. También
temas como cultura y comportamiento organizacional, desarrollo personal, habilidades
directivas, gestión de las personas, que es la menos científica que todas. En el Tomo II se
han seleccionado textos que versan sobre estos temas.

Pero la capacidad gerencial se ve fuertemente limitada por la interpretación literal y


asistemática de las normas reglamentarias así como por la sobrerregulación normativa
emitida por parte del Estado para el desarrollo de los procedimientos de los sistemas
administrativos, además del paradigma burocrático y el enfoque de control como un fin en
sí mismo, imperante en la administración pública.

Todo esto muchas veces limita y pone en riesgo la Capacidad de Gestión de las
entidades para la consecución de los fines sociales para los cuales han sido creados, e

13
Véase el capítulo Capacidad de Gestión del Estado
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 25

incluso provoca temor e inacción en los funcionarios y, conlleva a esta situación de


―cumplimiento formal‖ en el que todos cumplen sus ―funciones‖ y sin embargo la población
no recibe las obras ni los servicios públicos, es decir, no se prestan los servicios
oportunamente ni se logra ―resultados‖ que impacten en la mejora de su calidad de vida o
en su desarrollo14.

Es necesario anotar en esta parte que si bien por un lado, es necesario, además de la
interpretación ratio legis –encontrar el sentido de las normas- y evitar la sobrerregulación
normativa procedimental para habilitar una mayor capacidad de gestión del Estado, por otro
lado, es imprescindible contar con funcionarios y servidores públicos íntegros 15 y éticos16
que apliquen la Ética del bien común17 en la gestión pública.

Para evitar los actos de corrupción las autoridades competentes deben utilizar las
tecnologías actuales para identificar a los autores, dado que en la realidad, tenemos
sonados casos en que muchas veces en que éstos no son los que firman18, así como que
también, estos actos de corrupción se han producido dentro de procedimientos
formalmente ―legales‖ y que cumplen con todas las exigencias reglamentarias de las
normas.

Aquí, cabría preguntarnos, las Entidades que no han logrado resultados, porque no han
logrado ejecutar las obras que necesita la población, no han prestado eficaz o
oportunamente los servicios públicos a su cargo, o no han resuelto los problemas o
satisfecho las necesidades de la población a su cargo, o no han podido ejecutar el
presupuesto19 asignado para ello, ¿No serían también éstas situaciones, una forma de
corrupción o al menos una forma de incumplimiento de funciones?.

Porque si nos atenemos a puridad de conceptos, también han pervertido sus fines, más
que por acción, por inacción, al no haber cumplido el mandato ni los fines para los cuáles
se les han entregado la autoridad, el poder, los recursos y un período de tiempo.

14
En algunos casos se ha considerado necesario colocar doctrina a pie de página, para mayor ilustración de la norma
o desarrollo de la misma.
15
La Integridad pública. La integridad pública es el uso adecuado de fondos, recursos activos y atribuciones en el
sector público, para los objetivos oficiales para los que se destinaron. (Ministerio de Educación. Resumen Curso: Ética
e Integridad en la Gestión educativa p. 13)
16
La Ética. La Ética es un ejercicio de reflexión crítica y deliberación acerca tanto del sentido de la vida, Como de las
reglas y normas que regulan la convivencia entre las personas. Esta reflexión se expresa en la capacidad de optar y
tomar decisiones, así como de evaluar los actos y reorientarlos hacia principios éticos, fines y valores comunes
(Ministerio de Educación. Sesión N° 1: La Ética y la Integridad son saberes prácticos. Curso: Ética e Integridad en la
Gestión educativa, p.8)
17
La Ley del Código de Ética de la función pública. Las normas jurídicas tienen como finalidad esencial regular las
conductas en comunidad y están enmarcadas en el paradigma del bien común, es decir buscan el bienestar de
todas las personas (Ministerio de Educación. Sesión de Cierre Curso: Ética e Integridad en la Gestión educativa. p. 9).
18
El riesgo moral es la situación en la que un individuo no tiene que asumir todos los costos asociados con sus
acciones. Es el riesgo de que el agente desarrolle actividades que son indeseables (inmorales) desde el punto de vista
del principal.
Entonces, el riesgo moral se podría conceptualizar como el problema que surge cuando un individuo se porta de
manera distinta al comportamiento diligente ordinario que debería observar en función a su exposición al riesgo. Es un
problema de incentivos que se presenta cuando una persona no tiene que pagar todos los costes de sus actos.
(Viveros, A. El Riesgo Moral y la Regulación de la Calidad de los Servicios Públicos. Revista Derecho & Sociedad N°
45)
19
Esto muchas veces representan un costo a la sociedad o una pérdida de oportunidad a la sociedad, pero que no se
visibiliza ni se evalúa por los sistemas de control, porque ven procedimientos, más que resultados.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 26

Esto porque aún siendo muy perjudicial el hacer perder el tiempo a la sociedad en
entregarle las obras o los servicios que necesita para lograr su desarrollo ahora, lo más
perjudicial es que han defraudado la confianza, la expectativa y la esperanzas de la gente,
al no tener Capacidad de Gestión, pero esto no es tipificado como corrupción, o como
infracción de algún tipo, entonces cabe preguntarnos, ¿En este orden legal, No hay algo
que está mal?, o es que por adelantado nos cubrimos de que no vamos a ser capaces.

Respecto a la capacidad política, es parte esencial e inescindible de la capacidad de


gestión, y hay que reconocer que la Política 20 existe en la Gestión Pública, tanto al externo
como al interno de las entidades, porque donde hay grupos humanos, hay intereses, y
donde hay intereses, hay política, y de acuerdo a la literatura, mientras no sea corrupción,
todos los intereses son legítimos y válidos (ejemplo todos los pueblos quieren su obra
primero, todos los gremios quieren mejora económica, para lo cual todos utilizan
argumentos mil y otras estrategias, porque los recursos son escasos), el tema es que
reconozca que hay intereses detrás de sus argumentos ―técnicos‖, que todos los intereses
se pongan sobre la mesa para que haya una adecuada competencia y se decida por la que
mejor beneficie a la mayor parte de la sociedad (Bienestar General y Desarrollo).

Es necesario indicar que La Capacidad Política, que es la capacidad de gestionar os


intereses en juego, es fundamental para el logro de los fines sociales de la entidad, no es
suficiente la capacidad técnica o gerencial para que automáticamente se logren los
servicios y resultados, se necesita de la capacidad política, pretender ocultarlo o creerles a
quienes dicen yo soy técnico, no soy político, son propios de una doble moral o les damos
el beneficio de la duda, que es desconocimiento, siendo que la mayor de las veces es parte
de una estrategia de los iniciados.

20
El Estado, gracias al análisis político puede ser visto no sólo como un compendio de instituciones, sino como un
campo en disputa, en el que diferentes actores políticos se encuentran en pugna y negociación permanente por la
distribución de recursos comunes de una sociedad.
El conflicto que está en el origen de la Política, es también la razón del estado, que se mueve en la paradoja siguiente:
nace para mitigar y regular el conflicto que es, no obstante, su razón de ser última, sin la cual no existiría.
Las instituciones, los códigos jurídicos serían así el resultado del pacto, entre diferentes actores, que congela un
determinado equilibrio de fuerzas, subordinando a unos y privilegiando a otros, pero integrando a todos en un sistema
común que asegure que sus diferencias no atentan contra la comunidad política y sus perspectivas de vida en común
hacia el futuro.
Se trata siempre de un arreglo temporal puesto que, constituido por porciones siempre cambiantes de consenso y
capacidad de imposición, pueden variar cuando los sectores más beneficiados pierdan capacidad de dirección o los
subalternos ganen en unidad y poder para subvertirlo.
La estabilidad, entonces, lejos de ser el resultado de la inmovilidad, lo es de las continuas negociaciones y
rearticulaciones de los sectores dirigentes para reacomodar su poder, desarticular al adversario y ampliar o reforzar
los pactos constituyentes con la integración de potenciales ―desafiadores‖.
Es por tanto a través del examen de las modificaciones subterráneas, y de la correlación de fuerzas políticas en una
sociedad, como se pueden explicar no sólo los cambios políticos, sino también la estabilidad, la gobernabilidad y las
políticas y normas públicas.
Estas últimas que suelen representarse como asuntos eminentemente técnicos están atravesadas de igual manera
por el conflicto y por los arreglos institucionales temporales para armonizar diferentes opciones y preferencias en
competencia.
Si bien la aplicación concreta puede estar sometida a criterios de eficacia, la adopción de una u otra norma pública en
uno u otro momento no puede sino ser el resultado de una decisión política, pues elige entre atender unas u otras
demandas.
Además lo hace dentro de un marco de sentido de ―opciones razonables posibles‖ que no tiene nada de natural,
porque es el resultado de narrativas determinadas que explican los ―datos sociales‖ en uno u otro sentido.
Ya sabemos que este es el terreno de la lucha discursiva, y en este sentido, las instituciones pueden ser entendidas
también como sentido históricamente sedimentado, conjunto de procedimientos que cristalizan significados
compartidos y asumidos como sentido común que marca lo esperable de las administraciones públicas. (Errejón, Í.
2011. ¿Qué es el Análisis político? Una propuesta desde la teoría del discurso y la hegemonía. Revista Estudiantil
Latinoamericana de Ciencias Sociales RELACSO 1, pp. 1-16.)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 27

De continuar de espaldas a esta realidad, vamos a seguir conduciéndonos a este


despeñadero de pérdida de legitimidad y confianza en el Estado, al no demostrar
capacidad de gestión del Estado, siendo que la sociedad, siempre es la afectada y
postergada en la satisfacción de sus necesidades de más y mejores servicios, obras y
resultados, más no así, los iniciados.

De ahí la importancia de nombrarlo sin ambages, La Política existe en la gestión pública,


por eso en el tomo II hemos seleccionado unos textos que nos van ayudar a tener una
concepción útil de la misma. Hay que identificar y evidenciar los intereses que están en
juego y recién sobre esa base gestionarlos, con el fin de adoptar la mejor decisión, dadas
determinadas restricciones, para garantizar la viabilidad de la implementación de las
decisiones.

En todo el presente trabajo tanto en la primera y segunda parte sobre fundamentos


normativos y teóricos, como en la tercera parte, la integración y aplicación en un modelo de
gestión municipal, se puede apreciar una clara vocación e interés por poner en agenda la
urgente necesidad de retomar el tema de la Capacidad de Gestión.

La Capacidad de Gestión está tan venida a menos todos estos años y que está llevando a
la pérdida de confianza y la deslegitimización del actual Estado, siendo lo paradójico que es
el propio Estado el que abona en esto con la sobreregulación normativa, fragmentaria y los
paradigmas de control actuales, porque ni se logra combatir la corrupción, ni se logran los
fines o propósitos sociales21.

Junio, 2021

Edgar Puma Huacac

21
Si bien actualmente hay un giro en el enfoque de Control, sin embargo, el tema es la implementación, porque el cambio
más que de documentos, es de paradigma mental por parte de los servidores de control
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 28

FUNDAMENTOS TEÓRICOS: SELECCIÓN DE TEXTOS


El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 29

CAPÍTULO 1. ¿QUÉ ES DESARROLLO?. ENFOQUE ACTUAL: EL DESARROLLO


HUMANO

Medios y Fines del Desarrollo. De hecho, muchos programas sociales han tenido
resultados de carácter material, por ejemplo la construcción de puentes, carreteras,
escuelas, canales de riego, letrinas comunales, sistemas de agua y desagüe,
electricidad y todo tipo de infraestructura básica. Sin embargo, al poner estos medios
como el objetivo principal o proyecto se ha logrado comprometer [postergar] a los
ejecutores a movilizar sus esfuerzos hacia la búsqueda de cambios (efectos o impactos)
en la calidad de vida de las poblaciones.
La diferencia más importante entre los resultados de ayer y los de hoy sería entonces
que en las últimas tres décadas el énfasis estuvo puesto en los enfoques que tienen
como paradigma los medios de desarrollo; es decir, siguiendo a Amartya Sen, aquellas
cosas que las personas necesitan para satisfacer sus necesidades, por ejemplo
infraestructura de diversa índole, producción, comercio y la necesidad de un ambiente
limpio y sano. Estamos hablando de cosas tangibles y materiales donde el paradigma
económico tiene un rol central, incluyendo sus indicadores de medición o desempeño.
Los resultados de ahora –y esto no significa que no hayan sido propuestos en las
décadas precedentes por diversas instancias académicas, políticas y de la sociedad
civil- ponen más bien el peso en el DESARROLLO HUMANO; es decir, en los efectos
que estos medios generan en la calidad de vida de las personas, sus capacidades, sus
relaciones y derechos
Tal vez ahí radique la diferencia más importante entre los programas del pasado y los
que ahora se quieren promover en todo el sector gubernamental; es decir, en la
necesidad de que el manejo e inversión en la entrega de un bien o servicio público esté
orientado a la generación de valor, entendida esta como la producción de cambios,
transformaciones o modificaciones que se obtienen por efecto de diversos medios
puestos en marcha en una determinada población o realidad caracterizada por la
exclusión y la inequidad.
La obtención de logros que reducen o eliminan la exclusión social (económica,
cultural y política) o que generan mayor acceso a derechos y a la equidad en las
relaciones sociales es el paradigma que marcará el tipo de resultados a los cuales se
debería orientar las políticas, programas y proyectos que promueva el Estado. Es ahí
donde se sabrá si lo invertido se justifica en relación a las mejoras en las personas y no
se limitan a los bienes que se entregan y/o poseen.
Es necesario resaltar que la diferencia entre programas y de proyectos orientados a
resultados con énfasis en los medios de desarrollo (condiciones materiales de vida: lo
que tenemos) y los programas y proyectos orientados a resultados con énfasis en los
fines del desarrollo (capacidades, libertades, derechos y deberes: lo que somos y
hacemos) debe tener una mirada integral y no desarticulada.
Los seres humanos no estamos partidos entre lo económico, cultural o lo político, las
personas integramos estas dimensiones en nuestra vida cotidiana; además las
necesidades que buscamos satisfacer son de diversa índole, por lo que unas
evidentemente se convierten en los medios y otras en los fines, pero esos deben formar
parte de un sistema. El desafío de esta integración medios-fines y la incorporación de
resultados con valor público en los programas y proyectos es la razón de este ensayo.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 30

Límites y tensiones a superar para incorporar un enfoque orientado a resultados


basado en la generación de valor público.
La aprobación de un presupuesto está marcada por un conjunto de acciones que deben
alcanzar determinados objetivos. La tradición en la gestión pública es que este
presupuesto tiene que justificarse en relación al logro de productos tangibles y
entregables a la sociedad por medio de los llamados bienes y servicios.
Ahí encontramos la primera barrera que debemos superar. Los bienes y servicios
apuntan a los medios de desarrollo, a los aspectos referidos al tener, a lo material que
en principio debería satisfacer las necesidades básicas y sentidas por la población,
especialmente la que vive en pobreza.
Cuando el objetivo principal de un programa o proyecto es el servicio o bien que se
entrega, entonces se subordina o se hace invisible un aspecto clave en el enfoque
de desarrollo humano: el impacto o mejora en la calidad de vida de las personas o,
como diría Sen, la ampliación de sus libertades.
Con esta idea no se pretende menospreciar el valor que tienen los medios (bienes o
servicios) para el desarrollo de un país, pero en la búsqueda de un Estado efectivo
(eficiente-eficaz) que promueva el bienestar real e la sociedad deben subirse más
peldaños.
Estos nuevos peldaños nos llevará a ubicarnos en los fines de desarrollo; es decir,
enfocarnos en las capacidades y las libertades que las personas deben tener para
ejercer su derecho a elegir sus propias opciones y construir las condiciones que les
ayuden a desarrollar el modo de vida la cual aspiran.
La tensión radica en que la medición de los efectos e impactos de estos bienes o
servicios en las personas, sus capacidades, relaciones y derechos resulta compleja y
difícil de realizar. (pp. 149-152).

Bobadilla, P. (2012), Diseño de proyectos sociales. En C. Alza. (Ed). Gestión Pública:


Balance y Perspectivas. VI Seminario de Reforma del Estado, pp.149-162. Fondo
Editorial de la PUCP.

ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS

Los ciudadanos demandan un Estado Moderno, al servicio de las personas, lo cual


implica una transformación de sus enfoques y prácticas de gestión, concibiendo sus
servicios o intervenciones como expresiones de derechos de los ciudadanos (2.1).
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública DS 004-2013-PCM.

El ser Humano es el centro de la decisión pública y, por tanto: (i) las decisiones deben
estar orientadas a lograr la vigencia y garantía de sus derechos y la mejora progresiva
de su calidad de vida (p. 58)

Alza, C. (2014). El Enfoque Basado en Derechos ¿Qué es y cómo se aplica a las


políticas públicas?. En L. Burgorgue-Larsen, A. Maúes y E. Sanchez (eds.)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 31

Derechos Humanos y Políticas Públicas. Manual, pp. 51-78. Red de Derechos


Humanos y Educación Superior DHES.

Una política pública con enfoque basado en derechos humanos es aquella que tiene por
finalidad asegurar la efectiva vigencia de los derechos humanos, a través de estrategias,
métodos y procedimientos eficaces y eficientes que resulten compatibles con contenido
jurídicamente protegido. Bajo tal premisa, es conveniente tener presente que a través de
la protección de los derechos humanos se procura la cobertura de necesidades básicas,
a efectos de que todos los seres humanos en libertad e igualdad, tengan posibilidad de
construir y ejecutar sus proyectos de vida (p. 28)

MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS. (2013). Los Derechos Humanos


en el Perú.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 32

CAPÍTULO 2. ROL DEL ESTADO EN EL DESARROLLO DE UNA SOCIEDAD

¿Se puede planificar el Desarrollo?. El desarrollo tiene mucho que ver con el Estado,
y que ambos se relacionan directamente con una voluntad social organizada por la
política.
Una sociedad que comparte un territorio se hace cargo de sí misma a través de
instituciones públicas y políticas que ella misma crea. Cuando un pueblo se reconoce
como tal, se vuelca a la vida pública para protagonizar su desarrollo. Cuando esto no
ocurre, el desarrollo lo diseñan y actúan otros, personas y corporaciones interesadas.
Para reunir la energía social y las expectativas de los habitantes y finalmente para lograr
el desarrollo que anhela, ¿qué rol le cabe al Estado? y ¿a los dirigentes políticos y
sociales?
Despolitizar el desarrollo, despolitizar el Estado. A fines del siglo XX, se nos hizo
creer que el Estado no necesitaba de los políticos. Era una organización que debía estar
bien administrada, a fin de que fuera eficaz para cobrar impuestos y brindar servicios.
Pero esta afirmación muestra rápidamente su falsedad: la elaboración del presupuesto,
la ejecución del gasto público o el abandono de programas son decisiones
profundamente políticas, porque cambian nuestro presente y nuestro futuro. En todo
caso, los funcionarios que están frente al aparato público, deben hacer bien la política,
recuperando su sentido original: una actividad al servicio de un mundo más justo y más
humano
En los medios de comunicación y en los textos de muchos autores, en las mesas de café
y en las mesas familiares, se destacan las fallas de los gobiernos así como de los
dirigentes políticos. Con energía inusitada, los animadores de programas televisivos de
gran audiencia desalientan la actividad política, mientras crecen las recomendaciones
para que los ―técnicos‖ se hagan cargo del Estado. En ese escenario, los intereses de
los grandes capitales se ocupan de proveer esos ―expertos‖, para que no le opongan
resistencias a su paso. Finalmente una sociedad desmovilizada, los personeros de los
grandes capitales serán los únicos que se sentarán en las mesas de las decisiones.
El Estado y la programación de sus acciones deben regresar a la política, entendida
como una actividad de movilización y concertación de todo un pueblo organizado (p. 2)
El regreso a la política. Si los sentidos religiosos están en crisis, los sentidos sociales
no deberían sucumbir con ellos: siempre vale la pena vivir por una causa (p. 3)
Las cuestiones del Desarrollo. El Estado tiene un rol inclaudicable en materia de
desarrollo. Debe saberse que el desarrollo es un derecho de los pueblos. Si es un
derecho y las condiciones no son favorables, allí debe estar el Estado.
La primera certeza, entonces, es que el Estado debe dejar de ser una pesada máquina
jurídica para ―remitir a proyectos colectivos y promover una sociedad con más
esperanza‖. (pp. 4-6)
El rol del Estado en la construcción del porvenir. Numerosos intelectuales,
empresarios, funcionarios y agentes públicos asumieron que el Estado es inoperante e
ineficiente por definición. Según una opinión mayoritaria, este tema no tiene solución.
La política debe hacerse cargo de este diagnóstico y demostrar que es capaz de
transformar este estado de cosas, no es cuestión de desarticular el Estado porque es
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 33

ineficiente. Debe asumirse la responsabilidad política de hacerlo eficiente, porque el


Estado es una herramienta (quizás la única) que permite a las mayorías acceder al
bienestar que anhelan preservando su historia y su identidad.
Pero la administración pública se ha olvidado de ese objetivo inicial: hoy por hoy, es una
máquina con los motores recalentados por reglamentaciones, que se ha vuelto pesada,
injusta y distante. Para superar este estado de cosas, los dirigentes y funcionarios
políticos deben encontrar respuestas que acerquen al Estado a su misión primaria:
alcanzar el Desarrollo anhelado por un colectivo social que se reconoce como pueblo.
Para este objetivo, en un escenario de apatía y cinismo pocas veces visto, la primera
responsabilidad de la acción política es fortalecer los lazos comunitarios y generar un
proyecto convocante.
Al desafío de convocar a una población descreída, se suma el desafío de gobernar el
aparato público. Ya no alcanza con buenas voluntades, porque necesitamos hombres y
mujeres comprometidos con la realidad en la que viven, preparados en su especialidad
técnica pero también en los códigos de la política y en la convivencia y el diálogo. Estos
hombres y mujeres al servicio del Estado deben estar capacitados para lidiar con la
burocracia, conociendo sus normas y códigos no escritos. Lograr eludir su telaraña para
volverla una criatura amigable ¿es mucho pedirle a los gestores públicos? El nuevo
funcionario no será un funcionariado ―experto‖, sin ideología ni opciones: será un
funcionariado comprometido con su pueblo y eficaz a la hora de los trámites, capaz de
politizar la técnica y tecnificar la política. (pp. 6-7).

Bernazza, C. (2008, Febrero). ¿Se puede planificar el desarrollo? Relación entre


Política, Desarrollo y Gestión Pública.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 34

CAPÍTULO 3. ¿QUÉ ES LA POLÍTICA?

Lo primero que debemos tener en cuenta para definir ―qué es la política‖ es que no hay
una respuesta única. En muchos aspectos de la vida y de las ciencias, nos encontramos
con esta situación en la cual una pregunta puede tener más de una respuesta apropiada,
sin que ninguna de ellas sea la única correcta. Por ejemplo, si tuviésemos que definir
qué es la vida, seguramente cada uno diría algo diferente, algunos se referirían a
cuestiones biológicas; otros, a cuestiones religiosas, o filosóficas… y ninguna definición
sería incorrecta.

Sin embargo, para determinadas corrientes científicas, estas miradas y opiniones


distintas sobre una misma cosa, es decir, que un mismo fenómeno pueda ser explicado
a partir de distintas teorías, suele constituir un problema. Esas corrientes suponen que
algunas de esas explicaciones, o todas, deben estar equivocadas y que todavía no se ha
llegado a encontrar la explicación correcta que supere a todas las anteriores. Por
ejemplo, en alguna época se creía que la Tierra era plana y otros decían, en cambio,
que era redonda. Resolver esa cuestión era importante para muchas cosas,
especialmente para los viajes en barco. La discusión se zanjó, finalmente, con el
descubrimiento de América por parte de Colón, y luego la expedición de Magallanes y
Elcano, quienes dieron la vuelta al mundo. Para la ciencia y la economía era necesario
saber la forma efectiva de la tierra.

En cambio, cuando hablamos de política, no sólo esto no es así sino que casi podríamos
decir que es al revés: no puede haber política si no existen maneras distintas de ver las
cosas. A medida que avancemos con los temas en este libro, vamos a ir entendiendo un
poco más por qué la política está necesariamente basada en la coexistencia, pacífica o
no, de opiniones distintas.

Los griegos, la diversidad de opiniones y la vida en común


Para entender un poco mejor por qué es difícil encontrar una única definición de qué es
la política, podríamos comenzar viendo qué solía entenderse por política para los
griegos. Estos habitantes de la Grecia antigua del período Clásico (siglo V a. C.) tuvieron
una enorme influencia en toda la cultura occidental. Muchos pensadores griegos de
aquel entonces se dedicaron a pensar, hablar, y algunos también a escribir, sobre la
política. Entre ellos surgieron dos ideas muy importantes para nuestro debate.

La primera es que la política, el hombre político más específicamente, existe para hacer
mejor la vida en comunidad de las personas. Si las personas viviesen separadas, cada
una por su lado, no existiría la política. La política existe porque existe una comunidad
de gente que vive unida (en ciudades, en el caso de los griegos), y viceversa: si existe
gente que vive en una comunidad, existe la política.

Una definición posible para la política entonces, sería que se trata del conjunto de las
normas y acuerdos, tácitos o explícitos, que existen entre esas personas sobre los
asuntos comunes (la economía, el territorio, las relaciones entre ellos) para que la vida
en comunidad sea buena (―para vivir bien‖, decía Aristóteles, uno de los pensadores
griegos más importantes).

La segunda idea es que la política no es una actividad para especialistas, sino para
cualquiera que sea ciudadano, es decir, que haya nacido y habite en la ciudad (cabe
aclarar que los griegos de aquel entonces excluían de los derechos de ciudadanía a los
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 35

esclavos, los niños y las mujeres). Entender de política no era un oficio, como ser
artesano o ser militar, para el cual había que poseer una técnica específica, sino que
sólo era necesario ser un hombre libre y tener opinión. La política era, y en la ciudad
griega de Atenas especialmente, el mundo de la opinión. Y opinar y ejercer cargos
públicos, dos cosas que estaban a mitad de camino entre lo que en la actualidad
consideramos un derecho y lo que llamamos obligación, eran dos cosas que hacían
todos los varones adultos atenienses.

El gobierno en Atenas, la ciudad griega donde más se desarrolló la democracia en la


antigüedad, tenía dos instituciones principales. La principal era la Asamblea, donde se
decidían las cosas más importantes, se sancionaban las leyes y se juzgaban delitos y
crímenes políticos. La otra eran las magistraturas, que eran cargos públicos que
decidían sobre cuestiones menores. En ambas participaban, de una forma u otra, todos
los ciudadanos: en las asambleas porque eran abiertas a cualquier ciudadano que
quisiera opinar y votar, y en los cargos públicos porque estos eran por tiempos cortos,
rotativos y se definían por sorteo. De este modo, al final de su vida, casi todos los
ciudadanos atenienses habían ejercido alguna vez una magistratura y habían participado
en asambleas.

Pero ¿a qué viene esta introducción sobre la democracia ateniense, cuando lo que
estamos tratando de responder es ―qué es la política‖? Como decíamos anteriormente,
nuestra cultura occidental está sustentada en el pensamiento de la Grecia antigua, y
fueron los atenienses quienes entendieron que la política era una cuestión de comunidad
y de opinión, más que de ciencia o de técnica. Más bien de ―opiniones‖, distintas y
diferentes, de todo tipo de gente (pobres y ricos, más educados y menos educados, de
una ideología y de otra), sobre las cuestiones que hacen a la vida común.

Algunos elementos de la política: comunidad, diferencias, consenso y coerción


La primera idea que podemos mencionar respecto de qué es la política refiere entonces
a las diferencias de opiniones o intereses que tienen los distintos tipos de ciudadanos
(pobres y ricos, más y menos educados, de una ideología y de otra) que comparten la
vida en una comunidad o sociedad. La segunda refiere a la manera en que se resuelven
esas diferencias. En pocas palabras, existen dos formas de resolverlas: el consenso
(acuerdo) y la coerción (la fuerza, la violencia).

Algunos autores creen que lo más importante en la política es el consenso, es decir,


llegar a un acuerdo. Generalmente, creen que existe un bien común por encima de las
opiniones y los intereses de cada uno, y tienden a pensar que la cuestión es cómo lograr
que los ciudadanos se entiendan y cedan en sus posiciones para lograr algo que sería
mejor para el conjunto. De allí surgiría un acuerdo en el que se basarían las leyes que
luego todos deberían cumplir. La violencia o ―coerción‖ sólo existiría aquí para obligar a
quienes, por opinión o interés personal, no cumplan las leyes. Como creen que lo más
importante en la política es el consenso, a estos autores se los denomina
consensualistas.

Por otra parte, están quienes creen que esta idea de bien común generalmente beneficia
a unos y perjudica a otros, y que en el fondo existirá siempre una lucha entre personas
con ideas, intereses y posiciones sociales distintas (especialmente entre los que tienen
más poder, y generalmente son menos, y los que tienen menos poder, y generalmente
son más), para dominar unos a otros. Como suponen que en las sociedades siempre
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 36

hay intereses opuestos o contradictorios (antagónicos) en lucha, a esos pensadores se


los llama antagonistas.

EL PODER POLÍTICO
La vida política se centra en el poder. Poder, según Max Weber, es ―la probabilidad de
imponer la voluntad propia en una relación social contra cualquier tipo de resistencia por
parte de los otros participantes de esa relación‖. Supone una relación de mando -
obediencia. En esa relación existe un sujeto que actúa, un objeto sobre el que se puede
actuar y medios (físicos o ideales) que posibilitan esa acción. Tanto el sujeto como el
objeto son, en este caso, personas.

El sujeto tiene la intencionalidad de que el objeto adopte determinada conducta, aunque


el objeto no siempre tenga conciencia de dicha situación. La obediencia se da por una
combinación de coacción (fuerza o violencia –o amenaza de su utilización– que se
ejerce sobre una persona para obligarla a que actúe de un modo determinado) y de
acuerdo. Así, el poder actúa por medio de la promesa de premios o la amenaza de
castigos.

Pero el poder no sólo actúa por relaciones de ―mando-obediencia‖; también existen


formas más complejas de poder basadas en las creencias de las personas. Muchas
veces recibimos influencias de otros que quieren lograr que hagamos algo y terminamos
haciendo eso por propia voluntad, porque nos convencen o nos convencemos de que
algo es bueno. Aquí no necesariamente percibimos la voluntad de otro como una
imposición, lo que no quita que no existan y actúen dispositivos o tecnologías de poder.
Foucault, un autor cuyas ideas veremos más adelante, escribió mucho sobre estos
dispositivos y tecnologías no coactivas de ejercicio del poder.

La autoridad y el saber son, por ejemplo, formas de ejercer el poder sin coacción. A
veces hacemos algo porque lo dice alguien que tiene más autoridad (por ejemplo, en la
escuela porque lo dice la profesora, la directora o los chicos más grandes), o alguien que
aceptamos que sabe más (cuando leemos algo en un libro, por ejemplo, tendemos a
aceptar que debe ser cierto y válido porque lo escribió gente que supuestamente sabe
más acerca del tema que nosotros). En estas situaciones, no percibimos que se está
ejerciendo un poder sobre nosotros porque no somos ―obligados‖, aunque efectivamente
puede existir una relación de poder.

Lo que sí podemos decir que es una especie de constante en las situaciones de poder
es, primero, la intersubjetividad, es decir, que para que exista poder tienen que existir
por lo menos dos subjetividades (personas, perspectivas o intereses) distintas. La otra
cuestión es que debe existir cierta asimetría, es decir, tiene que existir alguien en
posición de imponer al otro su voluntad porque tiene mayor fuerza, dinero, prestigio,
autoridad, saber o algún otro atributo valorado social- mente y puesto en juego en la
relación de poder.

Conceptos y definiciones
Hasta aquí podemos identificar cuatro elementos centrales para entender qué es la
política:

La comunidad o sociedad. Para que haya política deben existir personas que comparten,
voluntariamente o no, parte de su vida. Puede ser porque vivan en el mismo territorio,
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 37

porque deban trabajar juntos, porque provengan de una misma cultura o porque
compartan un proyecto.

Las diferencias. Existe política porque existen las diferencias. Si todos pensáramos igual
y tuviéramos los mismos intereses, no habría mucho acerca de qué discutir. La
organización de la vida en común sería una cuestión de administración y no de política.
Pero como las personas somos distintas y a veces pensamos y queremos cosas
distintas, existe la política como forma de saldar estas diferencias y seguir compartiendo
la vida en común a pesar de ellas.

El consenso. Para que haya política debe existir, al menos ideal o potencialmente, la
posibilidad de ponernos de acuerdo. Si no pudiésemos entendernos porque hablamos
idiomas distintos o porque nos odiamos, no quedaría otra opción que la separación o la
violencia. Para que exista política tiene que existir al menos la promesa y la intención de
llegar a algún tipo de solución en la que todos, o la mayoría, estemos de acuerdo.

La coerción. La política no es sólo una acción dirigida a que las personas nos pongamos
de acuerdo. No todo es armónico y voluntario. Siempre existen diferencias de poder,
porque algunos son más que otros o porque otros son más fuertes que estos. Cuando
dos o más grupos debaten sobre algo en común, existe coerción (generalmente en
forma latente, es decir, como posibilidad o amenaza) antes, durante y después del
debate. Los debates no son siempre formas de entendimiento entre personas
exactamente iguales, todos tienen algún poder, alguna asimetría a su favor, que el otro
no controla, aunque sea el de no obedecer a la decisión de los otros. La política siempre
implica la amenaza latente del uso de la violencia para que unos hagan lo que otros
dicen, aun sin estar de acuerdo.

A partir de estas y otras ideas y concepciones respecto de cómo se organiza la vida en


sociedad, cómo se resuelven los conflictos y diferencias, cuál es el nivel de igualdad
entre los ciudadanos, etc., distintos autores y tradiciones elaborarán su propia definición
respecto de qué es la política. Nosotros creemos que no hay una de ellas que sea
correcta y otras que estén equivocadas. Sí que todas tienen la virtud de ser respuestas
interesantes de gente que se dedicó seriamente a estudiar y tratar de responder la
pregunta sobre la política. Lo bueno es conocerlas para después poder elegir con cuál
estamos más de acuerdo.

También vamos a poder ver que los cuatro elementos que distinguimos anteriormente
(comunidad o sociedad, opinión y diferencias, consenso y coerción) estarán presentes
en las distintas visiones de la política. Algunas de ellas pondrán el acento en ciertos
elementos y dejarán a otros en segundo plano (por ejemplo, los que ven a la política
como el arte de llegar a acuerdos para lograr acercarse al bien común les otorgan una
importancia primordial a las maneras de alcanzar acuerdos y comprender qué es lo
mejor para el bien común, y le otorgan poca importancia al tema de la coerción), y otras,
en cambio, harán lo opuesto (quienes entienden a la política principalmente como lucha,
tienden a resaltar los modos en que los dominadores ejercen la coerción social –ya sea
física o simbólica– sobre los dominados, y tienden a ver los mecanismos de ―consenso‖
como formas veladas de dominación simbólica). Pero todas se referirán, de uno u otro
modo, a la comunidad, las opiniones y las diferencias, el consenso y la coerción.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 38

DISTINTAS FORMAS DE VER LA POLÍTICA

La política como creación de consensos y bien común


La primera forma de entender la política a la que nos vamos a referir se basa en las
ideas del bien común y de consensos o acuerdos. Dentro de este grupo vamos a ver a
distintos autores que coinciden respecto de la importancia que tiene el consenso en la
política para lograr que la sociedad funcione mejor.

Aristóteles, la polis y el bien común


El primero de ellos es Aristóteles, para quien la idea de bien común, y de algún modo
también la de consenso, están directamente asociadas a la idea de comunidad y ciudad.
Este autor pensaba la ciudad (o polis) como una especie de ―espacio perfecto‖ para la
vida del hombre, porque permitía tres cosas principales: que los hombres pudieran
conocerse entre sí (debido a su ámbito geográfico reducido), lograr la autarquía
económica (producir todo lo que se necesita para vivir) y conseguir la independencia
política (no estar sometida a otra ciudad o poder extranjero). Estas cualidades de la
ciudad permitían a las personas no sólo vivir, sino sobre todo ―vivir bien‖, una idea que
para Aristóteles era muy similar a lo que nosotros llamamos ―bien común‖.

La ciudad permite entonces que el hombre viva en comunidad y sea un hombre pro-
piamente dicho, lo que Aristóteles llama un politikón zôion, es decir, un ciudadano u
hombre político, un ser que vive en la polis, en comunidad. Como posee la palabra, el
hombre es un ser social que puede decir que algo es justo o injusto, bueno o malo. Y la
ciudad es el ámbito donde los hombres se juntan y discuten qué reglas deben seguir
para vivir bien, gobernándose a sí mismos.

Ahora bien, esta forma de gobernar que surge de la deliberación no es siempre, para
Aristóteles una forma recta de gobierno, puede ser también una forma corrupta. Cuando
el fin que persigue ese gobierno es el bien común, el gobierno será recto o virtuoso. En
cambio, cuando persiga los fines particulares de la mayoría o de los poderosos, la forma
de gobierno será corrupta. Las formas de gobierno corruptas tienen, implícita, la idea de
la coerción, ya que los que mandan no lo harían por ser más justos, sino por poseer una
ventaja de número, de dinero o de fuerza. En cualquier caso, ―el gobierno de los
muchos‖ (ya sea en su versión recta, la república, o en su versión corrupta, democracia)
siempre será para Aristóteles un gobierno más equilibrado que el gobierno de los pocos
(aristocracia u oligarquía) o de uno

Los pluralistas y el acuerdo de intereses


Por último, existe un grupo de pensadores de la ciencia política denominados
habitualmente como pluralistas, que defienden una idea de la política y la democracia
según la cual las personas se puedan organizar voluntariamente de acuerdo con sus
opiniones e intereses y puedan competir para tener mayor influencia en el Estado y en
las normas que rigen la vida social.

Los pluralistas parten de la idea de que en las sociedades modernas existe una
heterogeneidad (diversidad) social, ideológica y de intereses, y que en las democracias
modernas las personas se organizan voluntariamente para defender esas ideologías o
intereses. Un sistema democrático es, para ellos, el que permite que estas asociaciones
se produzcan y compitan por llegar al Estado e influir en las políticas. Los Estados
autoritarios, en cambio, son los que tratan de controlar a estas asociaciones, permitiendo
que sólo algunas tengan influencia en la vida social. Esto último es para ellos una forma
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 39

de coerción. De forma parecida a lo que plantea Habermas, la idea de ―bien común‖ es


el resultado de esta competencia más que una idea previa de lo que está bien y de lo
que está mal.
En resumen, si bien estos autores plantean cosas distintas, todos ponen el acento en la
idea de que la buena política es la que permite la existencia de distintas opiniones
y el acuerdo entre ellas. Para todos ellos, el consenso es una cosa importante, y se
encuentra asociado a la idea de bien común. La coerción o la violencia, por el contrario,
constituye más bien una anomalía o una injusticia, generalmente ejercida por el Estado o
los más poderosos. La política, como sinónimo de consenso, es vista y defendida por
ellos como una forma de evitar la violencia. Por eso, se puede decir que su visión de la
política es optimista.

LA POLÍTICA COMO CONFLICTO


A continuación vamos a ver a otro grupo de autores sobre quienes podríamos decir que
tienen una idea más pesimista de la política. En general, tienden a verla como una forma
de dominación de algunos hombres sobre otros y, en ese sentido, la ven más
emparentada a la violencia que como una alternativa a ella.

Marx
Entre los pensadores más originales e importantes de la modernidad se encuentra, sin
duda, Karl marx. Este filósofo alemán del siglo XIX llevó adelante a lo largo de toda su
obra la crítica más profunda al capitalismo y al funcionamiento de la sociedad occidental
en general. Su obra es vasta y sus ideas son muchas, y abarcan desde la filosofía hasta
la economía, pasando por la sociología y la teoría política.

Si tuviéramos que encontrar un hilo conductor de todos sus escritos, deberíamos hablar
de las ideas de lucha de clases y de explotación y dominación. Para este autor, lo más
importante a la hora de pensar cómo se organiza una sociedad en todas sus formas, es
el modo de producción económica. Las ideas, la organización política, las leyes y demás
formas de organización simbólica de la vida de los hombres responden principalmente a
la forma en que se organiza el trabajo.

En el capitalismo, y anteriormente en el feudalismo, las personas se dividen en dos


clases sociales principales, según la posición que ocupan en la organización económica:
de un lado están los dueños de los medios de producción, o clase dominante, y del otro,
quienes sólo poseen su fuerza de trabajo, o clase dominada. En el capitalismo, la clase
dominante es la burguesía; y la clase dominada, los trabajadores. La clase dominante
necesita dominar a los trabajadores para poder obtener ganancias y continuar siendo la
dueña de los medios de producción.

Para Marx, la historia de la humanidad es la historia de la lucha entre estas dos clases,
determinada principalmente por las condiciones de acuerdo con las cuales la sociedad
debe organizar su propia economía. Todas las restantes esferas de la sociedad, como la
cultura, la política, las leyes y la ideología en general, están, en última instancia,
organizadas para garantizar que las formas de producción económica se sigan
reproduciendo, que sigan funcionando más o menos igual; es decir, que la clase
dominante siga dominando y la clase dominada siga oprimida.

De esta manera, la organización de la sociedad en sus formas políticas y jurídicas


encubre, generalmente, la dominación de una clase sobre la otra. Y esta dominación
tiene un origen violento y se sigue sosteniendo, aunque sea en última instancia, en la
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 40

violencia. Cuando la burguesía logró, entre fines del siglo XVIII y principios del XIX,
desplazar del poder a los señores feudales (los dueños de las tierras, dominantes antes
de la revolución industrial, en la época en que la economía aún era predominantemente
agraria), logró también imponer las leyes y la organización política y militar necesarias
para que el capitalismo (sistema en el cual domina la burguesía, dueña del capital)
funcionara.

Para el marxismo, la democracia burguesa y la competencia electoral no son formas


verdaderamente libres de funcionamiento político. Encubren siempre principios
desiguales que no se ponen en cuestión (como la propiedad privada) y que sustentan la
dominación burguesa. Si por algún motivo estos principios son puestos en duda, allí
emerge la violencia como forma de garantizar el orden social.

A pesar de que pueda parecer lo contrario, los cambios sociales importantes son
posibles desde esta perspectiva, pero menos por los cambios en las opiniones y las
decisiones electorales que por la relación entre las transformaciones económicas y las
transformaciones sociales. La idea central es que el hombre está condicionado por su
sistema económico, y no puede cambiar su forma de organización social hasta que no
está madura una nueva forma de producción que le garantice seguir subsistiendo.

Volviendo a los cuatro elementos de la política, vemos que la comunidad existe en la


forma de organización social que une a los hombres a su clase de pertenencia y a estas
entre sí (bajo el capitalismo, burguesía y proletariado no pueden existir una sin la otra).
Las opiniones, básicamente, son dos: las que defienden el sistema capitalista y las que
lo cuestionan, más allá de las variantes que aparecen en el interior de cada uno de estos
dos grupos.

El consenso social, para el marxismo, no es verdadero consenso en la medida que las


personas no son libres para elegir y pensar (no están emancipadas) por su sometimiento
a un modo social de producción. Y la violencia, latente la mayoría de las veces y
manifiesta las menos, es un soporte fundamental de la dominación y explotación de una
clase sobre la otra.

Foucault y los micropoderes en las instituciones


Más cercano al presente, encontramos al francés Michel Foucault como uno de los
autores que también pensaron a la política como algo cercano a la violencia. Este autor
estudia la organización de la sociedad y la política en occidente, pero no a través de los
sistemas políticos sino de las instituciones. En sus diversos libros se dedicó a estudiar el
funcionamiento de las cárceles, los manicomios, la sexualidad, el lenguaje, focalizando
en las formas en que la producción y reproducción de poder en cada uno de ellas, hacía
posible los mecanismos de dominación de unos hombres por otros.

A diferencia de otros autores, Foucault no ubica al poder en una institución principal,


como podría ser el parlamento, la monarquía o el Estado en general, sino que lo sitúa
como una forma de funcionamiento social que atraviesa todas las instituciones. El poder
es básicamente una relación y se vincula con el saber, con el control de las ideas
respecto de lo que es cierto, verdadero, aceptado como válido. En este sentido, Foucault
ubica la presencia del poder en todas partes: en la escuela, en la relación entre
maestros y alumnos; en el hogar, entre los padres y los hijos; en el trabajo, entre los
jefes y los empleados; en la política, entre gobernantes y gobernados.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 41

Este funcionamiento del poder implica dispositivos de control y represión de quienes se


rebelan contra él, pero fundamentalmente, implica mecanismos de producción de
verdad, conocimiento y autoridad. Es a partir de la construcción de un discurso
socialmente aceptado que estos mecanismos logran un orden social determinado. Estos
discursos sociales que definen lo que está bien y lo que está mal, qué es lo verdadero y
qué lo falso logran producir determinados tipos de sujetos, de personas. Somos nosotros
mismos, las personas, las que sustentamos el poder con nuestras creencias y formas de
actuar. Por eso Foucault habla de una ―microfísica‖ del poder, con lo cual se refiere a las
relaciones reticulares, pequeñas, que sustentan y reproducen las formas de dominación.

La existencia de estos dispositivos de poder, sin embargo, no impide que exista una
resistencia a ese poder. Frente a un cierto poder hegemónico siempre se organizan
formas de resistencia, en una especie de lucha silenciosa y cotidiana. En una de sus
frases más conocidas, Foucault invierte la metáfora de Clausewitz, un estratega militar e
historiador alemán que planteó que ―la guerra es la política por otros medios‖, ya que
entendía que componen a la guerra la pasión, el cálculo y la política como una trinidad
inseparable. En cambio, Foucault dice ―la política es la guerra por otros medios‖, y
entonces da a entender que la política y la violencia son como dos caras de una misma
moneda y, a la vez, que siempre existe una lucha y una resistencia frente a las formas
de dominación.

ENTRE EL CONSENSO Y LA COERCIÓN: HEGEMONÍA Y DOMINACIÓN


Hasta ahora hemos visto un grupo de autores que hacen énfasis en el aspecto
consensual de la política, y otro grupo que destaca el carácter coercitivo del ejercicio del
poder. Existe un tercer grupo de pensadores que tienden a ver a la política como
integradora de estas dos ideas. Así surgen conceptos como dominación y hegemonía
que, tal como veremos a continuación, en su misma definición conciben que en el
ejercicio del poder siempre están presentes algo de violencia y otro tanto de consenso.

Maquiavelo y la importancia del Poder para el Príncipe


Comencemos con Nicolás Maquiavelo (1467-1527). Este autor, nacido durante el
Renacimiento en la Florencia del siglo XV, ha ganado injustamente fama de
inescrupuloso y engañador. Equívocamente también, se le atribuye la frase ―el fin
justifica los medios‖. Vamos a tratar de contextualizar un poco su pensamiento para
entender por qué se le imputa esta sentencia que nunca dijo y por qué algunos usan el
término ―maquiavélico‖ para describir acciones de manipulación y engaño.

Como dijimos, Maquiavelo nació en el Renacimiento, momento histórico en el que en


occidente se está comenzando a poner en cuestión el ―orden feudal‖. Durante el
feudalismo, la política, la religión y la filosofía eran cosas que habitualmente iban jun-
tas, es decir, no se las entendía como cuestiones sociales autónomas. Los principales
centros de pensamiento y estudio eran los conventos católicos y leer y escribir era una
tarea que sólo aprendían y ejercían los sacerdotes y algunos cortesanos (miembros de
la corte que acompañaba a los reyes). En ese contexto, las ideas políticas debían estar
armonizadas con la religión y la moral cristiana. Durante el Renacimiento esta manera
de ver el mundo comienza a cuestionarse.

Maquiavelo es, quizás, el primer pensador que propone pensar a la política como algo
distinto de la moral. En El Príncipe, su libro más conocido y divulgado, se dedica a
analizar la forma en que se adquieren y mantienen los principados, y da una serie de
consejos a los príncipes para que puedan practicar y conservar el poder. Para
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 42

Maquiavelo, el mantenimiento y ejercicio del poder por parte de los príncipes no es algo
que deban hacer para su conveniencia, sino más bien es una especie de obligación.
Gobernar es una responsabilidad, y para ello se deben utilizar todas las herramientas
con las que se cuentan y tomar las decisiones necesarias.

Así, la violencia es, para Maquiavelo, una de las herramientas con las que cuenta el
gobernante, y su uso es una obligación cuando está en juego su poder. Pero el
gobernante también cuenta con la generosidad como forma de lograr el amor y la lealtad
de sus súbditos. Si bien Maquiavelo aconseja al Príncipe el uso prudente de la
generosidad y los beneficios hacia sus súbditos, las menciona claramente como una de
las herramientas con las que se cuenta tanto para llegar al poder como para mantenerlo.

Maquiavelo afirma entonces que el príncipe debe procurar ser amado y temido al mismo
tiempo y por partes iguales, tanto por su pueblo como por los nobles y los soldados. Dice
también que, para conservar el poder, es más seguro ser más temido que amado y, en
este sentido, aconseja al príncipe que sepa comportarse como hombre, usando la razón
y las leyes, y como bestia, usando la fuerza. Utiliza la imagen del Centauro, un ser
mitológico que tiene cuerpo y patas de caballo y torso de hombre, como metáfora de
combinación de la fuerza con la razón.

Maquiavelo considera que es preferible para el príncipe apoyarse y ganarse el favor del
pueblo antes que el de los nobles (o los poderosos), puesto que el pueblo tiene una
finalidad más honesta que los poderosos, en tanto sólo busca no ser oprimido.

Volviendo al principio, ¿por qué se le adjudica entonces a Maquiavelo la frase ―el fin
justifica los medios‖? Esta pregunta puede tener más de una respuesta, pero es claro
que se vincula con la idea de Maquiavelo respecto de que el uso de la violencia por
parte del príncipe, cuando está bien utilizada, es legítima y contribuye al bien de la
comunidad, evitando males mayores. Es esta idea también la que expresa el término
―maquiavélico‖, como el arte de gobernar con astucia, engaño y con la fuerza. Como
vimos, la concepción de Maquiavelo de un príncipe prudente y astuto, está más bien
emparentada con el buen ejercicio del gobierno antes que con el uso de ellas para
trampas o beneficios personales. Analizaremos un poco más esto al final del capítulo.

WEBER, RELIGIÓN, RACIONALIDAD Y DOMINACIÓN


Otro pensador que integra los principios de consenso y coerción es el alemán max
Weber. Este autor vive y es- cribe en la Europa de principios del siglo XX, momento de
surgimiento de la sociedad de masas y antesala de las democracias representativas
actuales.

Es una época de cambios profundos, en la cual la política luego de abandonar los


palacios de la realeza, comienza a transitar las calles y a tener como protagonistas a ―las
masas‖. Podríamos decir que este proceso de irrupción del pueblo en la vida política
occidental se inicia con la Revolución francesa (1789), se extiende durante todo el siglo
XIX y se consolida recién después de la Segunda Guerra Mundial (1945).

Como ya vimos con Maquiavelo, durante el feudalismo la política era básicamente una
actividad ejercida por la nobleza, y en parte también por la iglesia. Con la Revolución
francesa esta situación se transforma definitivamente, el pueblo toma
momentáneamente el poder y comienzan a ensayarse distintas formas de autogobierno,
como los clubes jacobinos. Estas primeras formas de gobierno fracasan, pero es en este
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 43

momento en que se recupera la vieja idea de los griegos de la democracia como


gobierno del pueblo y con el correr del siglo XIX surge el gobierno representativo, como
intento de adaptar esa idea a la realidad moderna.

Sin embargo, esta adaptación es muy distinta a la antigua democracia griega respecto
de dos asuntos fundamentales: 1) el gobierno ahora no es ejercido directamente por el
pueblo, sino por representantes elegidos por el pueblo; y 2) el ―pueblo‖ que en las
ciudades griegas era chico y homogéneo (aproximadamente cinco mil ciudadanos, todos
varones libres –no esclavos–, adultos y nacidos en la ciudad), a fines del siglo XIX era
más diverso y se contaba por millones. Esto transformó radicalmente la sociedad, la
cultura y la política, y es a partir de esa transformación que Weber forma sus ideas.

Para Weber, en las diferentes organizaciones políticas de la historia es posible


reconocer tres tipos de dominación y acción vinculadas a ellas:
-La dominación tradicional: es organizada a partir de la aceptación de reglas que se
habían mantenido a lo largo de los años, como por ejemplo, en el feudalismo. A este tipo
de dominación se le corresponde el tipo de acción tradicional, es decir, ajustada a las
costumbres y tradiciones.
-La dominación carismática: se basa en la devoción hacia el líder y la creencia en su
carácter único, excepcional y hasta mágico (propia de los jefes guerreros, los magos, los
líderes religiosos y algunos liderazgos políticos). Este tipo de dominación se vincula con
la acción afectiva, guiada por un sentimiento de devoción hacia el líder.
-La dominación legal: basada en una ley ejecutada por una burocracia legal y racional,
propia del Estado moderno. A este tipo de dominación le corresponde la acción racional
con arreglo a fines o acción instrumental (es decir, que toma a las cosas y a los hombres
como instrumento, como un medio para lograr un fin), la que procura hallar la forma más
adecuada para llegar a un fin.

Weber observa que, con el surgimiento de la sociedad de masas y del Estado y la


economía moderna, el mundo comienza a dirigirse hacia una forma de vida pautada por
la dominación burocrática y legal y por la razón más que por los valores. Esta
racionalización del mundo y de la vida cotidiana termina encerrando al hombre en una
―jaula de hierro‖ burocrática e instrumental.

Weber ubica entonces al liderazgo político carismático como la forma de salir de esta
jaula, un líder que genere la adhesión del pueblo y que esté por encima del encierro
burocrático y racional. Unos años después, cuando Hitler llega al poder en Alemania,
muchos lo verán como ejemplo del peligro de situar un liderazgo carismático por encima
de la ley.

Volviendo al tema de la política, el consenso y la coerción, si reparamos en la idea de


dominación de Weber, vemos que ésta implica las dos dimensiones, la de la fuerza y la
del consenso. Los tres tipos de dominación (tradicional, burocrática y carismática)
implican la adhesión de las personas a las normas y las costumbres (dominación
tradicional), al orden burocrático-legal o al carisma del líder. Pero esta adhesión no
excluye, sino que en realidad incluye, la amenaza de la fuerza física, ya sea bajo la
forma de la ira del líder, del temor por romper la costumbre o de la represión por violar la
ley.

El Estado, en cualquiera de sus tres formas de dominación, es para Weber la entidad


que posee el monopolio legítimo del uso de la fuerza física. En esta idea Weber unifica
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 44

el concepto de ―monopolio de la fuerza física‖, con el de ―legitimidad‖. Con ―legitimidad


de la fuerza física‖, Weber se refiere a que el Estado puede hacer uso de la violencia,
por ejemplo a través de la policía o el ejército, si existen personas que no respetan las
tradiciones o que no cumplen con la ley o que no respetan al líder.

Entonces, cada tipo de dominación implica un modo distinto de legitimidad: la legitimidad


de la tradición, la de la ley o la de la excepcionalidad carismática. Y en todas sus formas,
la dominación incluye siempre a la legitimidad –que surge de la adhesión de las
personas– y al control de la violencia física por parte del Estado.

LEGITIMIDAD Y LEGALIDAD
La palabra ―legitimidad‖ tiene relación con ―legalidad‖ –es decir, con lo que está de
acuerdo con la ley– pero no son sinónimos, porque a veces los que asumen el poder -
especialmente los que lo hacen por la fuerza, por golpe de Estado– imponen su propia
legalidad, su propio sistema de leyes.

Esto es así porque el grupo o la clase social que conquista el poder de decisión o de
mando, establece las instituciones del Estado de modo de seguir manteniendo su poder
o hegemonía sobre la sociedad organizada. A fin de lograrlo, establecerá un orden
jurídico (basado en leyes, o sea un Estado de derecho), defendido por una fuerza
coactiva (de policía, que proteja contra las infracciones a la ley) y mantendrá su
continuidad a través de la educación de los ciudadanos.

En cambio, se dice que un gobierno es legítimo si el poder es conferido y ejercido de


acuerdo con los principios y reglas aceptadas sin discusión por aquellos que deben
obedecer. La legitimidad obtenida por el consenso no es eterna ni inmutable: puede
variar si el gobierno no cumple con las promesas o si se transforman las necesidades
sociales, económicas o políticas del pueblo y los gobernantes no se adaptan.

GRAMSCI Y LA HEGEMONÍA
El concepto más importante acuñado por Gramsci es el de hegemonía. Según sus ideas,
el poder de las clases dominantes en el capitalismo no está dado solo por el poder
represivo del Estado para hacer cumplir las normas, ya que si esto fuera así las clases
dominadas podrían triunfar sólo con la construcción de una fuerza militar mayor a la
estatal. Para Gramsci es central, además de las instituciones represivas, la hegemonía
cultural que ejercen las instituciones, como la escuela, la religión y los medios de
comunicación. Son estas instituciones las que logran que las clases dominadas vean al
sistema político y económico como algo conveniente para ellos. De esta manera, se
construye la creencia de que las clases sociales no son enemigas entre sí, sino que
tienen otros enemigos externos, como por ejemplo los extranjeros. Esta capacidad de
generar creencia y adhesión a un proyecto, incluso de parte de quienes no son los
beneficiarios, es lo que Gramsci llama hegemonía. Las relaciones sociales de
producción, es decir, la economía, determina las relaciones entre las clases, pero esta
dominación se completa con la construcción de hegemonía cultural e ideológica. De este
modo, Gramsci también construye, con su idea de hegemonía, una visión de la política
que unen el consenso y la coerción.

En resumen
A lo largo de este capítulo hemos visto distintas maneras de ver la política. Al principio
dijimos que no era posible encontrar una única definición ―correcta‖ de qué es la política.
Y propusimos identificar cuatro elementos que, de un modo u otro, siempre estaban
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 45

presentes en las distintas visiones: la comunidad o sociedad, la diversidad, el consenso


y la coerción. Luego vimos las perspectivas de distintos autores respecto de entender la
política, que hemos agrupado según su visión: algunos adoptan una postura más
optimista y ponen el acento en el consenso, otros tienen una visión más negativa y
subrayan el carácter coercitivo de la dominación política y, por último, otros enfoques
intentan integrar ambos conceptos en ideas como el ejercicio del gobierno del Príncipe,
las formas de dominación y la construcción de hegemonía.

Estas visiones de la política, y otras que no desarrollamos aquí, conviven en nuestras


sociedades y nuestros sistemas representativos de gobierno. La existencia de estas
distintas visiones y la posibilidad de que todas ellas puedan entrar en disputa por
acceder al gobierno y organizar la sociedad del modo en que lo creen mejor, es
fundamental para la vida democrática. A cada uno de nosotros le queda la posibilidad y
la responsabilidad de elegir con cuál estamos de acuerdo y de crear nuevas formas de
pensar y hacer la política.

ÉTICA POLÍTICA
La palabra ―ética‖ primera deriva de la voz griega êthos, que significa costumbre, y es la
rama de la filosofía que reflexiona –entre otras cosas– sobre la validez que tiene un
conjunto de comportamientos para ciertos sectores de la sociedad. Así, la Ética es una
teoría de los actos humanos ordenados de acuerdo con ciertos principios postulados por
el hombre mismo, reglamentados por la tradición o por la ley. Lo ético se identifica con lo
bueno, lo honesto, lo justo y, en general, con lo positivamente valioso dentro de un orden
de vida plenaria exigible.

La política y la ética están relacionadas de acuerdo con su finalidad: la política tiene


como objetivo el bien común de la sociedad; la ética se ocupa del obrar bien. Sin
embargo, para la política lo fundamental son los resultados que se obtienen: los
gobernantes, si bien prefieren el consenso, tienen como objetivo que se cumplan las
leyes; a los más democráticos les importa si los ciudadanos obedecen las leyes porque
les parecen correctas o porque temen el castigo por infringirlas; pero, sea por métodos
disuasivos o coercitivos, su interés está en los logros.

En democracia sólo se admiten el uso de aquellos métodos legales, respetuosos de los


derechos humanos y de los principios republicanos para la consecución de su objetivo
final. Veremos, sin embargo, que hay y hubo gobiernos –y teóricos que los justificaron–
a los que no les importaban los medios con tal de llegar a los fines propuestos.

Relación entre Política y Ética: distintas opiniones


Platón, en su libro La República (publicado aproximadamente en el 390 a.C.), propuso
un Estado ideal, gobernado por una clase pensante (los mejores filósofos) que no
tuvieran otra ambición ni otro objetivo que el bien de la sociedad. El hecho de formar
parte del gobierno no debía significarles riquezas ni posibilidades extraordinarias; de otra
manera, podría ser que lo asumieran quienes tuvieran deseos de enriquecimiento y, por
consiguiente, existiría el riesgo de que se corrompiese la función pública. Para Platón,
los gobernantes deben ser verdaderos guardianes del Estado. Como su objetivo es el
bienestar de toda la sociedad, no el de unos pocos, para lograrlo se pueden utilizar
recursos que no se consideren correctos en el plano personal, pero sí en el plano
público, como por ejemplo, ocultar informaciones o mentir, siempre que sea en aras del
beneficio de la comunidad. Distinguía entre la ―moral política‖ de la ―moral personal‖ del
gobernante, que debía ser intachable.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 46

Nicolás Maquiavelo nos plantea una variante distinta de este pensamiento. Para él no
debía evaluarse al gobernante desde principios morales generales, sino en función de si
lo que hacía era adecuado o no para conservar el poder del gobierno. Así, analizó cómo
se desenvolvía la política en esos Estados, y qué era en realidad lo que más convenía
hacer en cada caso –si uno fuera el gobernante para llevar a cabo su gestión con éxito.
Su libro El Príncipe está orientado a que los gobernantes puedan comprender cuales
son ―los medios adecuados e idóneos para conquistar y conservar el poder‖. En el
capítulo VIII titulado ―De quienes llegaron al principado mediante maldades‖, afirmó que
se puede hacer ―buen o mal uso [...] de la crueldad‖. Con sus palabras:

―Podemos considerar como bien utilizadas (sí, no obstante, sea dudosa la licitud de
hablar bien del mal) las [crueldades] que se hacen de una sola vez por la necesidad de
obtener seguridad sin volver a insistir en ellas más tarde orientándolas en lo posible a la
utilidad para los súbditos; están mal utilizadas aquellas que, aun siendo pocas en un
comienzo, con el transcurrir del tiempo más bien crecen que se extinguen [...]

Por lo tanto es de notar que, al ocupar un Estado, debe el príncipe calcular todas las
ofensas que le es menester realizar y hacerlas todas de una sola vez para no verse
precisado a renovarlas diariamente y poder, no insistiendo en ellas, tranquilizar a los
hombres y ganárselos mediante el bien. Quien adopta otra actitud ya sea por timidez o
por mal consejo se ve obligado a mantener siempre las armas empuñadas; tampoco
puede apoyarse en sus súbditos por la desconfianza de éstos basada en las recientes y
constantes injurias. Porque las injurias deben realizarse todas de una vez para que,
soportándolas por menor tiempo, ofendan menos; en cambio los beneficios deben darse
poco a poco, para degustarlos mejor.‖

Por estas ideas, Maquiavelo es considerado muchas veces como el padre del ―realismo
político‖ o realpolitik, una corriente que cree que es conveniente entender la política en
función de las intenciones y el poder real que poseen las personas, grupos o naciones,
antes que desde las normas morales de cómo las cosas deberían ser. No es que
Maquiavelo afirme que los valores éticos no son buenos para la humanidad, sino que
dice que hay demasiada gente que no lo es, y que se debe gobernar teniendo en cuenta
esa realidad. Con sus palabras:

―un hombre que en todas partes quiera hacer profesión de bondad sólo obtendrá su
ruina entre quienes no son buenos. Por lo que resulta que un príncipe, para poder
sostenerse, debe aprender a no ser bueno y usar de ello o no, según fuere la necesidad.
[...] Y yo sé muy bien que todos sostendrán que lo ideal sería que en un príncipe se
reunieran todas las condiciones consideradas como buenas: pero [...] no las puede
tener, ya que así ocurre con la condición humana‖.

Eggers-Brass, T., Moreno del Campo, H., et al (2011). Política y Ciudadanía. Argentina:
Editorial Maipue.

LO POLÍTICO Y LA POLÍTICA
Para Rotsay Rojas, siguiendo a autores como Sheldon Wolin y Chantal Mouffe, entre
otros, ―LO POLÍTICO‖ consiste en las relaciones de poder en la sociedad. Dado que
cada persona, grupo, población, tiene diversos intereses y recursos, y procura que los
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 47

suyos (mío, nuestro) prevalezcan sobre otros (de ellas, ellos), en toda sociedad hay
relaciones conflictivas.
Con el fin de evitar el enfrentamiento permanente y violento, a lo largo de la historia se
fueron definiendo autoridades que procuraban mantener relativamente ordenadas
las relaciones de poder.
El ejercicio de esta autoridad pública es lo que se conoce en términos amplios como
―Gobierno‖.
Se entiende ―La Política‖ como el espacio público y los procesos (actores,
estructuras, relaciones) que regulan permanentemente (procedimientos, normas, leyes,
instituciones, mandatos y ordenanzas) las relaciones de poder en una sociedad, y que
son válidas, legítimas (en democracia) y obligatorias (en otros sistemas y regímenes,
pero también en democracia) para todos sus integrantes.
La Política en Democracia. La Democracia es, en primer lugar, un procedimiento
específico de hacer Política, tomar decisiones colectivas o aplicables para toda
una sociedad.

Rosales, R. y Rojas, M. (2012). Poder, Política y Democracia. Sobre teoría y práctica de


la Democracia. Cuaderno Didáctico N° 1. Centro de Asesoría y Promoción
Electoral. Instituto Interamericano de Derechos Humanos IIDH - Universidad de
Costa Rica.

APLICACIÓN DE LA POLÍTICA COMO CONFLICTO

¿QUÉ ES EL ANÁLISIS POLÍTICO?. UNA PROPUESTA DESDE LA TEORÍA DEL


DISCURSO Y LA HEGEMONÍA

Análisis político como la comprensión de situaciones políticas concretas (no sólo de


cambio, sino también las de estabilidad) resultado de una determinada correlación de
fuerzas entre diferentes actores y de la sedimentación de sentidos compartidos que
ordenan de una forma y no de otra las percepciones de los actores, sus alineamientos y,
en fin, el campo político.

De esta forma, el objeto principal de estudio para el análisis político es el poder político,
entendido no como un objeto que se posee de manera absoluta, sino como una relación
de distribución desigual, siempre inestable en última instancia, sujeta a tensiones,
contradicciones y cambios.

El análisis político, entonces, se revela cual ejercicio necesario para la comprensión de


los equilibrios, negociaciones y disputas que componen un determinado orden social. S
muy recomendable puesto que permite hacer diagnósticos de la sociedad o grupo sobre
el que se quiere intervenir, diseñar políticas públicas adecuadas (no sólo a los objetivos
buscados sino a su posible recepción), evaluar de forma crítica el impacto que éstas
hayan tenido y rediseñarlas para un nuevo ejercicio. Válido no sólo para la acción de
gobierno, sino también para los actores que quieran desarrollar estrategias de oposición,
resistencia, negociación y reforma o ruptura del orden existente.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 48

El análisis político es útil, por último, para que los procesos políticos cuenten con una
mirada dinámica que los analice. Desprovistos de su mirada específicamente política,
éstos pueden aparecer como fotos fijas, instantáneas congeladas que sobre
representan la estabilidad y entienden el cambio como una anomalía. En la realidad, sin
embargo, todo orden es siempre una producción sostenida sobre equilibrios que hay que
mantener y renovar con la negociación y la disputa. El análisis político contribuye a evitar
la mistificación o naturalización de las estructuras de poder existentes poniéndolas en
contexto temporal y espacial, y mostrándolas como resultado de prácticas concretas de
actores concretos.

Constructivismo, conflicto, contingencia.

El análisis político no puede reducirse a la descripción de los ―datos‖ institucionales,


electorales o jurídicos existentes. Ha de ser en cambio una propuesta de lectura e
interpretación de una suma de elementos muy diferentes que interactúan en un
escenario determinado. Estos elementos se presentan, a menudo desordenados,
fragmentados y solapados, de tal manera, que la realidad puede parecer un conjunto
abigarrado y caótico, o el resultado de decisiones conspirativas de grupos o individuos.

El análisis político más que proponer un sentido debe ser capaz de interpretar los
sentidos en construcción y competencia.

Si antes hemos partido de que ningún hecho social obra por sí mismo, ni de forma
automática, significado político sin haber sido problematizados, nombrado y orientado
en uno u otro sentido por prácticas discursivas, entonces el análisis político lo es de
las intervenciones de diferentes actores para construir y movilizar sentidos
compartidos en torno a unas cuestiones y no a otras.

Por ello, hablamos de Políticas como el compendio de prácticas de institución de


sentido, cuyos resultados son siempre contingentes o, en otras palabras, no son nunca
la expresión natural y necesaria de ningún hecho social. Se trata del análisis de
construcciones que podrían haber sido otra cosa, no de derivaciones naturales
constituidas en una esfera anterior a la política: religiosa, geográfica, económica,
etcétera.

De esta actividad de instituir sentidos compartidos dependen los agrupamientos


de una sociedad, las ideas – fuerza que orientan las actitudes y comportamientos,
la legitimidad otorgada a diferentes instituciones o intervenciones en la esfera
pública y, en última instancia, el poder político.

Por ello, se trata de una práctica atravesada por el conflicto, por la competición
entre narrativas diferentes e incluso antagónicas. No obstante esto no se refiere a
concursos literarios entre textos que rivalizan por atención. Las prácticas construcción
y movilización de sentido compartido son siempre de constitución de
agregaciones que siguen el patrón de amigo/enemigo.

Las democracias liberales son, así, la gestión de ese antagonismo en una forma
agonista que no elimina la confrontación, pero representa al enemigo como
adversario de aspiraciones legítimas y procedimentaliza el acceso al poder político
por medio de elecciones libres y competitivas. En su vertiente histórica que agudiza
la tensión histórica entre democracia y liberalismo, los gobernantes, invocando la
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 49

gobernabilidad, la eficacia y los consensos dominantes, ponen importantes


esferas de decisión sobre los bienes comunes a buen recaudo de la voluntad
popular, en los ámbitos privados y pretendidamente despolitizados de la economía,
la técnica, las relaciones étnicas o entre géneros.

Las solidaridades colectivas, las posiciones políticas, se generan, entonces por la


delimitación de un sujeto colectivo de problemas y expectativas compartidas, un
―nosotros‖ que se define siempre por la existencia de un ―ellos‖

Esta visión no conduce necesariamente a la guerra, pero reconoce que la lógica de las
pertenencias colectivas requiere de un límite externo. Para cada grupo o conjunto es
necesaria la existencia de un límite que marque la diferencia entre estar dentro o fuera.,
que defina quien es y quién no es: ―la creación de una identidad implica el
establecimiento de una diferencia. La afirmación de una diferencia es una
precondición para la existencia de una identidad‖

El conflicto por tanto, no es sólo el resultado posible derivado de la competencia de


diferentes prácticas para atribuir sentido político a hechos sociales sino que es su
corazón mismo, constituye la lógica de lo Político como esencia ontológica de la
Política.

Estado como campo de lucha y correlación sedimentada de fuerzas.


En lugar de rivalizar por objetos de estudios prioritarios (partidos políticos, sistemas
electorales, las instituciones, etc.) aquí se sugieren algunos beneficios de incorporar
una perspectiva constructivista para un análisis dinámico de las múltiples causas de
los fenómenos políticos. Hasta el neoinstitucionalismo reconocen la importancia
destacada ―del significado y la acción simbólica en la conformación del cambio
institucional‖ por lo tanto hay mucha necesidad de incorporación de la perspectiva del
discurso, asumiendo que toda realidad política incorpora un componente
fundamental de sentido sedimentado, siempre sometido a discusión y
renegociación.

Estas son las bases epistemológicas mínimas para un ejercicio de análisis de los
fenómenos políticos, centrados en la producción de significados compartidos.

El análisis político constructivista, entendido como el examen de las prácticas de


atribución de sentido a hechos sociales y su articulación en narrativas
ordenadoras de las actitudes y (comportamientos) es, en efecto muy pertinente para
el estudio del cambio político.

No obstante, en la medida que el conflicto constituye el corazón de lo político, y la


política son todas las prácticas en torno y para gestionar la conflictividad estructural,
el análisis político aquí propuesto también puede utilizarse no solamente para analizar
momentos de cambios políticos sino también para momentos de mayor estabilidad
política.

De hecho sólo su aplicación asegurar que no se mistifiquen las normas y


procedimientos de los que una sociedad se dota en un momento dado para
gestionar y articular los diferentes intereses en competición.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 50

El Estado, gracias al análisis político puede ser visto no sólo como un compendio de
instituciones, sino como un campo en disputa, en el que diferentes actores políticos se
encuentran en pugna y negociación permanente por la distribución de recursos comunes
de una sociedad. el conflicto que está en el origen de la Política, es también la razón
del Estado, que se mueve en la paradoja siguiente: nace para mitigar y regular el
conflicto que es, no obstante, su razón de ser última, sin la cual no existiría.

Las instituciones, los códigos jurídicos serían así el resultado del pacto, entre
diferentes actores, que congela un determinado equilibrio de fuerzas,
subordinando a unos y privilegiando a otros, pero integrando a todos en un
sistema común que asegure que sus diferencias no atentan contra la comunidad
política y sus perspectivas de vida en común hacia el futuro.

Se trata siempre de un arreglo temporal puesto que, constituido por porciones siempre
cambiantes de consenso y capacidad de imposición, pueden variar cuando los sectores
más beneficiados pierdan capacidad de dirección o los subalternos ganen en unidad y
poder para subvertirlo.

La estabilidad, entonces, lejos de ser el resultado de la inmovilidad, lo es de las


continuas negociaciones y rearticulaciones de los sectores dirigentes para reacomodar
su poder, desarticular al adversario y ampliar o reforzar los pactos constituyentes con la
integración de potenciales ―desafiadores‖.

Es por tanto a través del examen de las modificaciones subterráneas, y en la correlación


de fuerzas políticas en una sociedad, como se pueden explicar no sólo los cambios
políticos, sino también la estabilidad, la gobernabilidad y las políticas y normas públicas.
Estas últimas que suelen representarse como asuntos eminentemente técnicos están
atravesadas de igual manera por el conflicto y por los arreglos institucionales temporales
para armonizar diferentes opciones y preferencias en competencia.

Si bien la aplicación concreta puede estar sometida a criterios de eficacia, la adopción


de una u otra norma pública en uno u otro momento no puede sino ser el resultado
de una decisión política, pues elige entre atender unas u otras demandas. Además
lo hace dentro de un marco de sentido de ―opciones razonables posibles‖ que no
tiene nada de natural, porque es el resultado de narrativas determinadas que
explican los ―datos sociales‖ en uno u otro sentido.

Ya sabemos que este es el terreno de la lucha discursiva, y en este sentido, las


instituciones pueden ser entendidas también como sentido históricamente
sedimentado, conjunto de procedimientos que cristalizan significados
compartidos y asumidos como sentido común que marca lo esperable de las
administraciones públicas.

Es el consenso, alcanzar la aceptación pasiva o activa de los gobernantes, por


parte de los gobernados, el pilar central en el que descansa el poder político.
Dominado por la cultura. Dominado significa la preponderancia y primacía del
consenso.

Entonces, la tarea de quienes quieran construir poder político para los sectores
subalternos, no es tanto el asalto violento de las instituciones y centros físicos del
poder, como sí lo es el asalto paulatino y prolongado del sentido común. Atacar el
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 51

terreno aparentemente apolítico de la sociedad civil, que en realidad legitima y


naturaliza el régimen existente, reproduciendo y ampliando los consensos en los
que se sostiene

Todo ejército que no contase previamente con la labor de


desarticulación/rearticulación de esas defensas, quedaría aislado y sería
derrotado en su intento de ―toma de poder‖.

Recogiendo esta concepción gramsciana del poder político, podemos decir que el
análisis de La Política es, en gran medida, el estudio de los fenómenos de
―construcción‖ (más que de conquista) de ideas fuerza y sentido común que
defiendan y sostengan un proyecto de sociedad determinado. Entonces la Política
es el enfrentamiento previo al choque, que decide su suerte, sobre todo al
determinar la composición de sus bandos, sus motivos y el terreno donde se
enfrentan.

En la política, los bandos, el campo de batalla (o de negociación) y los términos


de combate, no están anclados, sino por construirse en la lucha discursiva. La
guerra de posiciones es, en efecto, esa actividad de articulación que compone los
bandos y los moviliza. A esos bandos los llamamos identidades políticas.

La hegemonía es por la generación de sentidos compartidos, la capacidad de un actor


político particular para encarar el universal de una sociedad. Se puede afirmar que un
actor es hegemónico cuando ha construido una voluntad colectiva nacional-popular, o un
interés general que permite presentar sus demandas y proyecto político como en
beneficio de toda la comunidad o de una inmensa mayoría. Estamos por tanto, ante la
forma suprema de dirección: una articulación política que asegura el consenso de
los grupos dirigidos.

En el caso de los grupos dominantes, es el ejercicio del poder político basado en la


integración de parte de las demandas de los subalternos en su proyecto de dirección, la
ampliación del bloque histórico con la integración subordinada de una parte amplia de
estos últimos (subalternos) y el aislamiento y desarticulación de los núcleos resistentes
opuestos a su régimen, de manera frontal.

En el caso de los grupos subalternos, su posibilidad de pasar de la contrahegemonía a


la hegemonía, tiene que ver con la creación de una subjetividad propia, un nosotros‖
enfrentado al status quo, que pueda reclamar para sí la legitimidad de la representación
de la sociedad, integrando a los grupos cuyas demandas han sido postergadas o
frustradas y aquellos privados de horizonte de futuro, en una nueva coalición de poder
que los recombine; que no los sume como partes a un todo en forma de alianza, sino
que los construya como materias primas que dan lugar a algo nuevo: un bloque social
emergente con voluntad de poder. Una plebs que reclame ser el único pópulus legítimo.

Propuesta de método para el análisis político como análisis discursivo. Elementos


principales a identificar

Las identidades políticas, los alineamientos que ordenan el campo político de una
sociedad dada, no se derivan, en modo alguno, de condiciones naturales, sino que son
el resultado de prácticas de construcción. El análisis político debe ser capaz de
identificar las principales narrativas o discursos que pugnan por explicar los hechos
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 52

sociales y producir, en torno a ellos, unas u otras actitudes o comportamientos. Se trata


de aislar de entre todo lo dicho, actuado y generado, aquellos dispositivos que generen
los sentidos más compartidos, los que en la práctica orienten más las percepciones y
valoraciones políticas de los ciudadanos.

Así, los elementos resultantes que componen el discurso como narrativa productora de
sentido político, son los que siguen:
-Un ―nosotros‖ que padece la problemática.
-Un ―ellos‖ responsable de la injusticia.
-Una propuesta de solución imaginable como alcanzable.
-Una motivación, referentes o aglutinantes simbólicos para la movilización en pos de los
objetivos comunes del ―nosotros‖, ahora en constitución. En este paso, el nombre que
designe a ese ―nosotros‖ es clave, y de él dependerá gran parte de sus capacidades de
legitimación, interpelación y seducción de otros sectores.

Estos elementos conforman una ―lista mínima‖ de componentes del discurso, en la


medida en que ningún proceso de identificación política (de generación de solidaridades
compartidas imprescindibles para la acción colectiva con pretensiones de universalidad;
es decir: política) puede prescindir de ninguno de ellos (Mouffe, 1995: 262-263; Máiz,
2003). Todo análisis político encaminado al estudio de los procesos de disputa por el
sentido debe, entonces, aislar e interpretar estos elementos en los discursos principales
en una situación dada.

A través de esta operación se puede aprehender el modo en el que todo discurso ordena
en un cierto sentido el campo político, produciendo alineaciones y agrupamientos
determinados en torno a una agenda determinada y no a otra. Es la batalla por constituir
los bandos, los códigos y la topografía del propio campo de batalla.

En esta ordenación es clave identificar, además de los cuatro elementos ante señalados,
la dimensión ganadora y el afuera constitutivo. La primera es aquella privación, aquella
demanda, que juega un papel central de articulación del resto de motivos de una
movilización o pertenencia colectiva. Esta cuestión estará siempre en tensión entre su
concreción particular y su capacidad de representar un conjunto más amplio,
tendencialmente universal, de significado y proyecto político.

Y es esta tensión la que marca la capacidad hegemónica: de un particular para encarnar


el universal (Laclau, 2005: 95). De ella depende además, en gran medida, el contenido
ideológico de la identidad construida, pues de ella se derivarán los antagonistas (o
adversarios) y las impugnaciones que reciben, el carácter de la movilización y, hasta
cierto punto, los fines proyectados: las políticas públicas para la solución de la injusticia.
(Errejón, 2011: 83).

El exterior constitutivo, por su parte, es el enemigo o adversario que asegura la cohesión


interna del colectivo, su límite externo, que es a un tiempo negación y condición de
posibilidad del ―nosotros‖ (Laclau y Mouffe, 1985: 137; Laclau, 1990: 17). Quién sea ese
―afuera‖ y qué relación se tenga con él marcarán también, en gran medida, el contenido
político de la identidad construida y, así, de la posible articulación hegemónica que
aspira a reordenar el escenario político a su favor y, eventualmente, ejercer el poder
político e implementar políticas y normas públicas en coherencia con su contenido.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 53

Como es obvio, los discursos casi nunca se presentan en forma ordenada y


cohesionada en la realidad. Su capacidad de calar y resonar en el ―sentido común‖ de
época tiene que ver con su apelación a aquellos conceptos vividos de manera
espontánea como naturales, positivos y ―apolíticos‖ (Zizek, 2007: 15).

La lucha política es, por tanto, en gran medida la lucha por apropiarse de estos términos
que son altamente valorados por una colectividad, pero que, debido a su
sobresaturación (todos los discursos en competencia sobre ellos) están tendencialmente
vacíos, se encuentran flotantes. ―Democracia‖, ―Justicia‖, ―Futuro‖, ―Juventud‖ u ―Orden‖
son algunos de los ejemplos más destacados, de los que ningún actor político puede
enajenarse, pero que son susceptibles de recibir contenidos ideológicos y concreciones
prácticas de lo más diversos, incluso contradictorios. Se trata de significantes (o
continentes) sobre los que se producen pugnas políticas clave para atribuirles un
significado (o contenido) particular, sin perder por ello su capacidad de convocatoria y
legitimación universal.

Un discurso exitoso es aquel, por tanto, que mantiene un pie en los consensos
existentes, y el otro en uno por generarse, alternativo, de tal manera que puede vincular
determinadas propuestas a los ―núcleos de buen sentido‖, los nodos más aprovechables
del sentido común de época.

Errejón, Í. (2011). ¿Qué es el Análisis político? Una propuesta desde la teoría del
discurso y la hegemonía. Revista Estudiantil Latinoamericana de Ciencias
Sociales RELACSO 1, pp. 1-16.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 54

CAPÍTULO 4. GOBIERNO. ¿QUÉ HACE EL GOBIERNO Y CÓMO NOS AFECTAN


SUS DECISIONES?

El gobierno, genéricamente hablando, es el encargado de establecer y regular el


marco social en el que los ciudadanos nos desenvolvemos todos los días. Desde
que salimos de casa por la mañana, e incluso dentro de nuestros domicilios, de una u
otra manera y en mayor o menor medida nos vemos siempre afectados por las
decisiones y acciones del gobierno.

Sistema de transporte público supongamos que éste es insuficiente, de pésima


calidad y elevado precio. Obviemos por el momento las complejidades de definir el
problema y el carácter público del mismo (que como veremos más adelante son parte
fundamental del estudio del proceso de políticas), y asumamos que el gobierno busca
solucionar esta situación inicial.

Así, se analizan al menos tres alternativas: el servicio puede ser ofrecido


exclusivamente por alguna empresa estatal, ser concesionado a algunos particulares
bajo ciertas reglas predeterminadas, o bien podría ser provisto mediante un arreglo de
mercado en el que muchos proveedores compitan libremente entre sí por transportarnos.

Tras el análisis viene la decisión e implementación de la solución elegida, pero sea


cual sea dicha elección, cada esquema tiene sus consecuencias para nosotros
como usuarios, entre otros aspectos, en términos de precio, calidad y eficiencia:
estaremos usando más o menos dinero para pagar el pasaje, disfrutando o no de un
trayecto cómodo y seguro, y arribando a tiempo o con demora a nuestro destino.

Asumamos ahora que somos habitantes de esa urbe imaginaria, que somos usuarios del
transporte público y que tras ese trayecto llegamos a la escuela o al trabajo. Los
contenidos curriculares o el acceso a la seguridad social, por mencionar sólo
algunos de los muchos aspectos derivados de uno u otro caso, son también en cierta
medida el resultado de una serie de decisiones y acciones gubernamentales.

La educación, al igual que el caso del transporte público, puede o no ser vista como
un asunto que competa sólo al gobierno. Pero de ser el caso, éste tendría que
decidir, entre otras cosas, el contenido curricular de los cursos para los distintos niveles
educativos, esto es, en términos generales lo que sería deseable que los alumnos
aprendieran en las aulas en cada etapa escolar.

Pero de nueva cuenta, ¿cómo establecer qué es lo deseable? Esta elección no es para
nada trivial, pues es un hecho que la educación determina en buena medida el
futuro de los individuos y sus sociedades: a nivel personal la educación dota de
múltiples capacidades que idealmente serán aprovechadas a escala social para
incidir positivamente en el desarrollo de los países.

En el trabajo, por su parte, el contar con seguridad social sin duda puede hacer una
diferencia fundamental en el bienestar del trabajador y su familia, pero incluso si
todos estamos de acuerdo con ello, el diseñar e implementar acciones en este
sentido no es sencillo. De nueva cuenta hay que decidir muchas cuestiones que
tendrán consecuencias.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 55

Para empezar, ¿qué debe comprender la seguridad social? Sistemas de salud,


pensiones, seguro de desempleo, entre otros elementos, son la norma en muchas
partes del mundo y pueden parecer deseables. Pero, ¿en cuáles de esos componentes
debe participar el gobierno y en cuáles el sector privado?, ¿de qué manera debe
hacerlo cada uno?

Al igual que en los ejemplos previos, la elección y puesta en marcha del sistema tiene
implicaciones importantes, entre otras, que el trabajador tenga o no la posibilidad
de un retiro laboral decoroso, que evite empobrecerse debido a un problema de
salud propio o de algún familiar, y en casos extremos, que pueda salvar su propia
vida o la de sus seres queridos mediante una atención médica oportuna y de
calidad.

El mismo proceso de decisiones, acciones y consecuencias que finalmente enmarcan


nuestra vida diaria ocurre en muchos otros ámbitos tales como la seguridad pública,
la procuración de justicia, la vivienda, la emisión y regulación de moneda, entre
muchos, muchos otros.

En las ciudades, incluso, la presencia gubernamental es evidente en forma de edificios u


oficinas de gobierno, pero ¿qué pasa en el ámbito rural donde no es evidente dicha
presencia? Pues bien, aunque físicamente no se encuentren dependencias, funcionarios
o servicios públicos en la misma medida que en el ámbito urbano, las decisiones
gubernamentales moldean la vida del campo de una manera muy similar a la de los
ejemplos previos.

En el caso de los habitantes de zonas rurales, por ejemplo, el contar con apoyos para la
producción de ciertas variedades de vegetales puede tener la intención de fomentar la
producción y exportación de los mismos, lo que de ocurrir a gran escala y de manera
acelerada podría llevar a la repentina modificación de las condiciones de vida de una
comunidad en términos de población, empleo, ingresos, servicios, modos
tradicionales de convivencia, entre otros muchos aspectos.

Entonces, ya sea que vivamos en el campo o en la ciudad, la labor del gobierno nos
afecta a todos, cada día y en muchas formas, mediante decisiones que se traducen
en instituciones y acciones cotidianas.

Estas elecciones tienen consecuencias muy directas, observables y simples, como el


viajar cómodos a casa en el transporte público, pero también otras que no se ven en
primera instancia y pueden ser mucho más graves, como la reconfiguración
acelerada de las condiciones de vida de una comunidad, o la preservación de la vida
humana mediante el funcionamiento adecuado del sistema de salud, sólo por retomar y
extender los ejemplos previos.

Por si todo lo anterior no fuera suficiente para mostrar la importancia del gobierno en
nuestra vida diaria, vale la pena añadir un factor adicional que hasta el momento y de
manera deliberada hemos omitido: el financiamiento de las acciones públicas. Para
materializar sus decisiones el gobierno requiere recursos, y los obtiene
principalmente de nuestras contribuciones tributarias, mismas que tras ser
recaudadas en todo el país se redistribuyen mediante el presupuesto público.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 56

Así, no sólo las decisiones y quehaceres gubernamentales nos afectan por sí


mismos, sino también de manera indirecta, pero muy palpable, mediante nuestras
contribuciones individuales en forma de los nunca apreciados pero siempre necesarios
impuestos.

Si queremos ser todavía más precisos, diremos que cada acción de gobierno implica
cargas de costos y beneficios diferenciados para diversas personas y grupos: al
ser los recursos limitados algunos tendrán que aportar más (tiempo, trabajo, dinero,
conocimiento) que otros, y algunos recibirán los beneficios y otros no.

Esto es lo que hace indispensable hablar de políticas públicas, pues en una sociedad
estas cargas diferentes y disparejas de costos y beneficios deben ser explicadas y
explicitadas si se quiere hablar de acción gubernamental legítima.

Finalmente, los ejemplos bien podrían acercarse a lo que en realidad ocurre de manera
cotidiana en cualquier parte del mundo, en el sentido de que constantemente los
gobiernos tienen que decidir y actuar para resolver problemas de diversa índole, en
distintos escenarios y circunstancias.

Después de todo, ésa es su misión fundamental sea cual fuere el país en cuestión. La
diferencia estriba, sin embargo, en la manera en que se dan tanto la decisión como la
acción gubernamentales, esto es, lo que podemos llamar el ―estilo de gobierno‖. De
esta distinción inicial se desprenden las políticas públicas como forma de gobierno
ligada a la democracia

Arellano, D. y Blanco, F. (2016). Políticas Públicas y Democracia. Cuadernos de


Divulgación de la Cultura Democrática N° 30, pp. 19-24. México: Instituto Nacional
Electoral.

TOMA DE DECISIONES EN UNA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA DESDE LA


PERSPECTIVA DEL ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO

Desde el punto de vista beckeriano, la elaboración de la norma legal requiere un análisis


previo el mismo que debe implicar un costo-beneficio sobre la utilidad de la citada norma
contra los perjuicios que puede genera, análisis que se centra en la realidad, en
determinar el provecho que puede generar la norma en la sociedad en su conjunto.

Asimismo, el análisis económico del derecho es parte del análisis funcional y como tal
pretende determinar el efecto de cada institución en la realidad concreta. Entonces, en el
caso del derecho constitucional, el análisis económico pretende, empleando el
razonamiento propio de la economía, analizar el origen y los efectos de las normas en el
ámbito político.

Queda claro entonces como puede resultar aplicable el análisis económico del Derecho
al Derecho Constitucional. Este enfoque permitirá en primer lugar, explicar el origen y
funcionalidad de ciertas instituciones políticas plasmadas en los textos constitucionales,
así como, de otro lado, proponer normas constitucionales que posean una mayor
eficiencia social.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 57

El Postulado de Eficiencia

Cuando se habla de eficiencia social, y así será en el presente trabajo, nos referimos a
la definición paretiana del término.

Una situación, hecho o política determinada es eficiente si como resultado de la misma


se obtiene una mejora en el bienestar social. La concatenación de situaciones eficientes,
que conducen al grado máximo de eficiencia, generan el llamado óptimo de Pareto,
situación en la cual ninguna persona puede mejorar sin perjudicar a alguna otra. Dada la
ampliación de los conceptos realizada, debe entenderse que las mejoras indicadas son
de la más diversa naturaleza y no solo patrimoniales.

La Justificación de la Democracia Representativa

Nos atrevemos a afirmar que los propios costos de transacción – definidos como los
―costos de ponerse de acuerdo‖- justifican la necesidad de sistemas de democracia
representativa o semi-participativa.

En Grecia, por ejemplo, resultaba relativamente factible la existencia de las llamadas


Asambleas del Pueblo, típico ejemplo de democracia participativa, en la cual toda
decisión estatal es tomada por la asamblea, a la que pertenecen todos los ciudadanos.

Conforme aumenta la cantidad de ciudadanos, los costos que genera ponerse de


acuerdo respecto a cuestiones de gobierno hacen inviable el modelo, pues se
requerirían reuniones y votaciones para cada decisión a tomar.

El sistema de sufragio universal, la creación del parlamento, y los mecanismos legales


de toma de decisiones estatales reducen tales costos. La solución legal simula el
acuerdo al que llegarían los electores si pudiesen ponerse de acuerdo entre ellos.

Es aquí, creemos nosotros, donde se encuentra el punto de inicio de lo que estamos


tratando de demostrar

Desde un punto de vista Cousiano, las normas legales que organizan el Estado, que
generalmente parten de la Norma Constitucional de los mismos, pretenden que las
decisiones estatales se tomen de tal forma que asemejen lo más posible a la
decisión que habrían tomado los electores de haberse logrado poner de acuerdo.

Asimismo, los costos administrativos asumidos por le Estado resultan ser, en principio,
menores que los costos que tendría que asumir el pueblo en su conjunto para ponerse
de acuerdo.

La Justificación desde el punto de vista del comportamiento racional


En una democracia diseñada en forma adecuada debe existir, por lo menos, una
tendencia evidente a una situación similar a lo que los economistas llaman, en un
mercado de naturaleza patrimonial, libre competencia. La libre competencia permite
conciliar el concepto de interés común con el afán de lucro del empresario común y
corriente. En un mercado competitivo, el producto debe procurar producir mayor calidad
y a menor precio que sus rivales, a fin de obtener mayores ganancias. Caso contrario, el
consumidor va a preferir a su competidor, y el productor antes citado reducirá sus
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 58

ganancias. Esta situación siempre beneficiará al consumidor, pues éste podrá elegir
siempre la mejor calidad y el menor precio.

Ocurre que normalmente en una verdadera democracia existen incentivos para el


comportamiento de los políticos en beneficio del electorado no porque ellos quieran
maximizar el interés público, sino más bien por el deseo de ser reelegidos o de
mantener, en el peor de los casos, una cuota de poder.

Como ellos se encuentran compitiendo en un mercado en el cual el electorado pretende


obtener mejor calidad (una mejor situación económica seguridad ciudadana, respeto a
sus derechos y libertades, cuotas de participación política; en ese orden de importancia)
al menor costo posible (en sentido amplio, dinero, esfuerzo, tiempo y demás), el político
intentará obtener el mayor provecho de su cargo –porque él también es racional,
procura maximizar beneficios y minimizar costos –antes que procurar el bienestar
general.

Sin embargo, cuando una democracia se encuentra bien diseñada, el político que
pretende obtener el beneficio esperado actúa beneficiando al electorado, pues entiende
que, en el supuesto contrario, en la próxima elección no va a ser reelegido.

En democracias bien diseñadas en forma deficiente en las cuales la opinión pública es


susceptible de ser manipulada, el político ha tenido que recurrir a mecanismos de corte
populista para asegurarse la cuota de poder necesaria, mecanismos siempre
financiados con el uso de los recursos estatales.

Esta es una de las razones por las cuales la reelección presidencial, en parte de
Sudamérica donde se encontraba proscrita y/o restringida, ha sido nuevamente tomada
en cuenta.

Precisamente, el diseño del sistema político – diseño cuya responsabilidad recae en


forma plausible en la respectiva norma constitucional –debe procurar conciliar esta
búsqueda de beneficio personal por parte del político con un régimen político eficiente en
el respeto a los derechos ciudadanos y el manejo democrático del aparato estatal.

Guzmán, C. (2000), Una aproximación a la aplicación del análisis económico del


Derecho al Derecho Constitucional. Revista Derecho & Sociedad N° 15, pp. 107-
118.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 59
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 60

CAPÍTULO 5. CAPACIDAD DE GESTIÓN

Capacidad de Respuesta del Estado en el Perú: Crisis, Desafíos y Entorno


cambiante. Cómo ha respondido el Estado peruano a fenómenos criminales
relacionados directa o indirectamente con el boom de recursos naturales por el que
atraviesa el país, como son la minería ilegal de oro, la criminalidad urbana y los
sindicatos ilegales de la construcción?

Una revisión de eventos recientes muestra que el Estado peruano no siempre está en
capacidad de responder a desafíos complejos, especialmente fenómenos sorpresivos o
que se presentan en zonas alejadas del territorio. Incluso, hay casos en que el Estado
no responde en forma adecuada a pesar de que los fenómenos son ampliamente
previsibles, como las heladas que suelen golpear Puno todos los años o los
deslizamientos de tierra en Chosica. Sin embargo, también contamos con experiencias
en que sí se ha logrado respuestas eficientes, demostrando una mayor capacidad de
adaptación y previsión. Áreas económicas del Estado, por ejemplo, han sabido mantener
cierta estabilidad macroeconómica en los últimos años, incluso en tiempos difíciles.

¿Qué conocemos sobre la forma de actuar del Estado peruano, los condicionantes que
motivan mejores o peores respuestas y su capacidad de implementar sus decisiones?
¿Qué determinantes explican que varíe la calidad de esta respuesta entre diversas
áreas del Estado? En realidad, sabemos poco al respecto.

Dargent, E. (2015), Capacidad de Respuesta del Estado en el Perú: Crisis, Desafíos y


Entorno Cambiante. Revista de Ciencia Política y Gobierno PUCP 2(4), pp. 11-22.

Podemos utilizar este mismo razonamiento e interrogantes para el caso de la agenda de


temas y servicios a cargo de los gobiernos municipales.

La Capacidad de Gestión Estatal


―Es la aptitud de los entes estatales para alcanzar los fines que le han sido asignados‖
(p. 39)
La Capacidad estatal juega un papel determinante en la mejora de las condiciones de
vida de la población (resultados). (p. 42). Tipos de Capacidad Estatal: Capacidad
Política: como la expresión de capacidad manifestada en la aptitud para delinear
objetivos en un contexto conflictivo y para sortear los obstáculos enfrentados. (Estado –
Sociedad). Capacidad Administrativa: identifica la expresión de capacidad derivada del
uso del aparato burocrático de las organizaciones estatales (p. 44)
Por su parte para Fabián Repetto, citado por Bertranou, la Capacidad política, es la
capacidad de los gobernantes para problematizar las demandas de los grupos
mayoritarios de la población, tomando decisiones que represente y expresen los
intereses y las ideologías de los mismos (pp. 43 y 44).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 61

Bertranou, J. (2015). Capacidad Estatal: Revisión del concepto y algunos ejes de


análisis y debate. Revista Estado y Políticas Públicas N° 4, pp. 37-59. FLACSO
Argentina.

HACIA UNA DEFINICIÓN PROPIA DE CAPACIDAD ESTATAL

Tras analizar el estado del arte sobre capacidades estatales y haber efectuado una
propuesta de delimitación entre factores constitutivos de esta capacidad y factores
contextuales que inciden sobre el ejercicio de la misma, proponemos ahora nuestra
propia definición de capacidad estatal, a la cual concebimos como la habilidad real y
potencial que deben poseer los Estados y sus agencias específicas para articular
intereses sectoriales, decidir un rumbo y tomar decisiones de manera autónoma,
superando de manera exitosa las restricciones que plantea el entorno institucional, con
el fin de alcanzar los objetivos organizacionales y de promover el bienestar general.

De acuerdo a las consideraciones efectuadas anteriormente, no resulta apropiado


asociar el concepto de capacidad estatal al de desempeño, impacto o resultado final,
exclusivamente, puesto que el desempeño institucional refiere al comportamiento
organizacional pasado (es decir, a la eficiencia y eficacia demostrada por el Estado en
relación al cumplimiento de sus objetivos) mientras que capacidad estatal alude también
a la dimensión futuro, esto es, al comportamiento potencial del Estado, variable
sumamente importante para los destinatarios de las políticas públicas, ya que los
ciudadanos no sólo necesitan que el Estado satisfaga sus necesidades actuales sino
que lo haga sin comprometer la prestación de servicios y producción de bienes
necesarios para satisfacer sus necesidades futuras. De esta forma, resulta necesario
articular la capacidad real (o actual) que debe poseer el Estado para cumplir las
funciones definidas o encomendadas (y por tanto para alcanzar resultados) con la
capacidad para seguir haciéndolo en el mediano o largo plazo. Esto acerca el concepto
de capacidades estatales a la planificación estratégica, herramienta que en el ámbito de
la gestión pública busca alcanzar un equilibrio en la resolución de problemáticas
inmediatas, mediatas y futuras.

Como dejamos entrever en los apartados anteriores, la separación entre capacidad


estatal y desempeño abre un espacio para la actuación de otros factores que no siempre
pueden ser controlados, los cuales no forman parte del espacio de la capacidad estatal,
si bien pueden incidir negativamente en su ejercicio de manera evidente.

De acuerdo al análisis efectuado, las variables contextuales a tener en cuenta son tres:
las reglas formales e informales que enmarcan el accionar del Estado, las relaciones
interinstitucionales e interjurisdiccionales que mantienen los entes estatales con otros
actores públicos o privados y la situación socioeconómica y política nacional e
internacional. Dichos factores deben ser considerados con especial atención al momento
de realizar un análisis de capacidad, a los efectos de no encontrarnos con sorpresas que
nos impidan superar de manera exitosa las restricciones que plantea el entorno.

En cuanto a la discusión entre capacidades en singular o plural, adherimos con énfasis a


la segunda perspectiva. En este sentido, si bien habitualmente se ha tomado el concepto
de capacidad estatal como sinónimo de la capacidad que poseen los aparatos
burocráticos de gobierno, la naturaleza, complejidad y variedad de las tareas demandas
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 62

al Estado hacen necesario complementar las capacidades administrativas con las


relacionales o políticas, despreciadas por el modelo neoliberal o gerencialista.

De esta forma, si bien se destaca la importancia determinante que posee el aparato


burocrático para garantizar la ejecución de los procesos internos que permiten generar
las cuotas necesarias de valor externo, insistimos sobre la importancia de las
capacidades políticas, asociadas a la función de liderazgo y a las redes de articulación
que deben mantenerse con los individuos e instituciones que forman parte del entorno
institucional.

En este sentido, por lo general el cumplimiento de los objetivos organizacionales


depende de organizaciones no estatales u otros niveles de gobierno, razón por la cual
debe sumarse a la capacidad administrativa del Estado la capacidad de generar
sinergias y de establecer acuerdos horizontales, interjurisdiccionales e
interinstitucionales que se traduzcan en acciones concretas conducentes a alcanzar los
resultados deseados.

En esta tarea de articulación permanente de acciones resulta central la capacidad que


demuestren los entes estales para decidir un rumbo y tomar decisiones de manera
autónoma, especialmente al momento de diseñar y asignar recursos para la ejecución
de políticas públicas, las cuales deben orientarse exclusivamente a generar mejoras en
la calidad de vida de las personas con prescindencia de las presiones que reciban para
favorecer intereses sectoriales.

La incorporación de los fines a la definición de capacidad, de esta forma, aleja nuestro


enfoque de la perspectiva resultadista propia del modelo gerencial. Como mencionamos,
el concepto de capacidad se presenta como un atributo que se resignifica según las
funciones, objetivos y metas que debe perseguir el Estado o sus agencias específicas,
las cuales pueden variar dependiendo del contexto histórico-temporal o del paradigma
administrativo que se encuentre vigente.

Desde nuestra perspectiva, consideramos que la prosecución del bienestar general y la


mejora continua de la calidad de vida de las personas se erigen como atributos
esenciales de todos los Estados, atributos que trascienden los criterios de eficiencia y
eficacia, razón por la cual estas finalidades se encuentran estrechamente relacionadas
con las capacidades específicas que las agencias estatales deban generar o fortalecer.

Ricardo, E. (2016, mayo setiembre), Capacidad Estatal, brechas de capacidad y


fortalecimiento institucional. Revista Análisis Político 29 (87), pp. 60-76.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 63
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 64

CAPÍTULO 6. ¿QUÉ HACE UN LÍDER? Y ¿QUÉ HACE UN GERENTE?

DIRECCIÓN
Tanto el Líder como el Gerente ejercen función de Dirección

¿Qué dicen las teorías de la Dirección?


La Dirección se trata de algo que se lleve a cabo. Intenta dirigir, no ejecutar. La
Dirección al pretender que otros ejecuten, requiere habilidades y capacidades para
desempeñar este puesto. La dirección tiene su hacer propio.

La Dirección consiste en coordinar el esfuerzo común de los subordinados para


alcanzar las metas de la organización. Dirección, es la guía y supervisión de los
esfuerzos de los subordinados para alcanzar las metas de la organización.

La dirección comprende la influencia interpersonal del administrador a través del cual


logra que sus subordinados obtengan los objetivos de la organización (mediante la
supervisión, la comunicación y la motivación).

La dirección la define como un proceso de influencia consciente, sistemática y estable


de los órganos de dirección sobre los colectivos humanos.

Componentes de la Dirección
El Elemento humano, la supervisión de esfuerzos y la cooperación del esfuerzo de los
subordinados, entre otros.

Para que exista Dirección se requieren dos aspectos importantes


1. Empresa o institución
a) El Directivo
b) Misión y Visión
c) Metas
d) Equipo de personas

2. Habilidades interpersonales de Directivo


a) Liderazgo
b) Saber guiar
c) Motivación
d) Influencia interpersonal
e) Coordinación

El Directivo y líder realiza y desarrolla habilidades interpersonales (Directivas)


administrativas, humanas, técnicas y sociales, habilidades que toda persona que dirija
debe desarrollar, porque una de las principales metas de la administración es alcanzar
un objetivo a través del esfuerzo humano coordinado.

Administración y Dirección
La Dirección es una función vital de la organización. Se pueden hacer planes, organizar
y obtener recursos, pero no se logrará ningún resultado tangible hasta que se lleven a
cabo las decisiones respecto a las actividades propuestas y organizadas mediante la
Dirección.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 65

Características del directivo


Al ejercer la función de dirección, se desarrolla una influencia interpersonal
dinámica donde interviene el factor humano, por lo tanto, es una actividad humana.
Para desarrollarla el directivo debe contar con las siguientes habilidades y
características
-Ser buen comunicador
-Estar orientado a la realidad y a la acción
-Ser flexible, adaptable, capaz de salir de esquemas mentales rígidos
-Ser positivo, seguro, independiente, capaz de analizar en forma objetiva los hechos
-Ser buen colaborador: institucional más que individualista, habituado a pensar en
términos de nosotros.
-Ser ambicioso estimulado por una alta necesidad de logro
-Ser animoso y valiente dispuesto a tomar decisiones, afrontar riegos, echarse la culpa y
afrontar las consecuencias
-Ser intuitivo y comprensivo; capaz de captar los diversos fenómenos emocionales de
los individuos
-Ser respetuoso; dispuesto siempre no sólo a entender sino a aceptar a sus
colaboradores
-Ser responsable: capaz de vivir su puesto como un compromiso más que como un
privilegio
-Ser motivador de individuos y grupos: porque los conoce dialoga y tiene fe en ellos
porque sabe que el mayor estímulo para un colaborador es que el jefe espera de él más
de lo que el colaborador mismo espera de sí
-Ser autocrítico: capaz de verse objetivamente sin caer en las trampas sutiles de los
mecanismos de defensa
-Ser creativo: orientado a la innovación progresista (pp. 21-25)

Madrigal, B., et al. (2009). Capítulo 2. La alta Dirección y sus habilidades. Habilidades
Directivas. (2.a ed.), pp. 21-34. Mc Graw Hill Educación Interamericana Editores.

¿QUÉ ES LIDERAZGO?
El Liderazgo es el proceso de influencia entre líderes y seguidores para lograr los
objetivos organizacionales por medio del cambio.
Cambio. Influir y establecer objetivos se relaciona con el cambio. Las organizaciones
necesitan cambiar en forma continua adaptándose al entorno global de rápido cambio.
Los líderes efectivos se percatan de la necesidad de un cambio continuo para mejorar el
desempeño.
Expresiones como las siguientes no se encuentran en el vocabulario de un líder exitoso:
siempre lo hemos hecho de esta forma; nunca antes lo hemos hecho de esa manera; no
puede hacerse, nadie más lo ha hecho de esa manera; no puede hacerse, nadie más lo
ha hecho y no está dentro del presupuesto. Las personas que avanzan en las
organizaciones son quienes están dispuestas a asumir el riesgo y a intentar cosas
nuevas.
Potencial de Liderazgo. Responda a las siguientes preguntas para que pueda entender
mejor tanto su propia persona como su comportamiento en lo que respecta al liderazgo
1.1.-Estoy interesado y dispuesto a hacerme cargo de un grupo de personas.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 66

1.2.-Prefiero que alguien más se encargue del grupo.


2.1-Cuando no estoy a cargo, estoy dispuesto a hacer sugerencias al líder para mejorar
el desempeño.
2.2.-Cuando no estoy a cargo, hago las cosas según el estilo del líder más que ofrecer
mis sugerencias
3.1.-Estoy interesado y dispuesto a hacer que las personas escuchen mis sugerencias y
las lleven a cabo
3.2-No estoy interesado en influir en otras personas
4.1-Cuando estoy a cargo, quiero compartir las responsabilidades gerenciales con los
miembros del grupo
4.2.-Cuando estoy a cargo, quiero desempeñar los roles gerenciales por el grupo
5.1-Quiero tener metas claras y desarrollar y llevar a cabo los planes para alcanzarlas
5.2.-Me gusta establecer metas muy generales y tomar las cosas como se presenten
6.1.-Me gusta variar la forma como se hace mi trabajo y hacer cosas nuevas
6.2.-Me agrada la estabilidad o desempeñar mi trabajo en la misma forma; no me
entusiasma aprender ni emprender cosas nuevas
7.1-Disfruto trabajar con las personas y ayudarles a ser exitosas
7.2.-En realidad no me gusta trabajar con los demás ni ayudarles a tener éxito.

Para determinar su calificación de potencial de liderazgo, considere sólo las


calificaciones del primer enunciado de cada par de enunciados. De 0 a 15 bajo potencial
de liderazgo. De 20 a 35 alto potencial de liderazgo.

Lussier, R. y Achua, C. (2010), Liderazgo. Teoría, aplicación y desarrollo de


habilidades. pp. 5-6

Las cinco prácticas del Liderazgo Ejemplar


1.- Modelar el Camino. Ponga en claro los valores descubriendo sus capacidades y
afirmando los ideales compartidos. Ponga el ejemplo alineando las acciones con los
valores compartidos.
2.- Inspirar una visión compartida. Piense en el futuro imaginándose posibilidades
apasionantes y dignificantes. Integre a los demás en una visión común apelando a las
aspiraciones compartidas.
3.- Desafiar el proceso. Busque oportunidades tomando la iniciativa y buscando
abiertamente formas innovadoras de mejorar. Experimente y asuma riesgos generando
constantemente pequeños logros y aprendiendo de la experiencia.
4.- Habilitar a los demás para que actúen. Fomente la colaboración desarrollando
confianza y facilitando las relaciones. Fortalezca a los demás aumentando la
autodeterminación y desarrollando las capacidades.
5.- Alentar el corazón. Reconozca las aportaciones demostrando la valoración de la
excelencia individual. Celebre los valores y las victorias creando un espíritu de
comunidad.
Kouzes, J. y Posner, B. (2003). Las cinco prácticas de Liderazgo ejemplar. Pfeiffer.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 67

LIDERAZGO DISTRIBUIDO.
El propósito de este artículo es explorar ciertas expresiones de liderazgo que, si
persisten algunas tendencias propias de la época en que vivimos, se van a poner de
manifiesto, previsiblemente, en las organizaciones y grupos sociales. ¿De qué tendencia
hablamos? Básicamente, de tres: en primer lugar, de la evolución hacia sociedades y
economías basadas en el conocimiento, en segundo lugar, del incremento de la
diversidad de orígenes, culturas y saberes técnicos de las personas llamadas a
relacionarse en las organizaciones y en los entornos comunitarios próximos y,
finalmente, de la transformación de las organizaciones y de los demás grupos sociales
en estructuras más horizontales, en las que la iniciativa individual y el trabajo en
equipo ocupan crecientemente el espacio reservado antes al principio jerárquico. ¿Cómo
afectan estas tendencias a las manifestaciones de eso que llamamos liderazgo?.
Las ―Tareas‖ del Liderazgo. Las Tareas del liderazgo son tres. La primera, dotar a un
grupo humano –en la escala que sea, de Dirección (hacia dónde ir). La segunda,
imbuirlo de motivación o compromiso (querer ir, y persistir en ello). La tercera,
capacitarlo para afrontar el cambio, en especial cuando el cambio no es la mera
adaptación gradual a las transformaciones del entorno, sino un reto que cuestiona en
profundidad las percepciones, valores y expectativas de las personas (saber afrontar y
gestionar el cambio). Pues bien, dadas las tendencias anteriores ¿Qué características
cabe esperar de los liderazgos capaces de alcanzar tales finalidades, o , si se prefiere,
de realizar con éxito las ―tareas‖ que le corresponden?.
Qué es el Liderazgo Distribuido. Los contextos actuales hacen tambalearse ciertas
nociones sobre el liderazgo: aquellas que se centran en destacar la capacidad de pocas
personas (líderes) para movilizar a muchas otras (seguidores) en torno a una idea o
proyecto.
El Liderazgo Distribuido quiere decir que la realización de las tareas propias del
liderazgo se extiende a muchas más personas que se ven impulsadas a liderar al
mismo tiempo que realizan sus actividades profesionales ordinarias. Quiere decir
también que esas personas intercambian a menudo con otras sus papeles y ―se dejan‖
liderar por ellas.
En definitiva, significa que las organizaciones y grupos sociales tienden a convertirse en
constelaciones de liderazgos múltiples, cuya vitalidad está, en buena medida,
vinculada a decisiones descentralizadas de ejercicio y aceptación de liderazgos de
diverso tipo.
Una de las formas en que se ejerce ordinariamente la dirección consiste en formular
encargos a otras personas. cuando el trabajo encargado es relativamente simple, y, por
tanto, estandarizable, el control de la ejecución se hace sencillo, y da lugar a
supervisiones más o menos rutinarias, que no cuestionan en ningún caso los roles
jerárquicos preexistenes.
Ahora bien, en la actualidad, es cada vez más frecuente que encarguemos cosas que no
sabemos cómo hacer o conseguir. Es más, es probable que el receptor del encargo
tampoco lo sepa, sino que deba dedicar un período más o menos largo a explorar el
terreno y familiarizarse con él. Al cabo de un tiempo, viene a vernos y empieza a
contarnos, entusiasmado lo que ha aprendido, hasta que agobiados le decimos, ―No me
cuentes más cómo funciona la cosa; convoca a quien crees que puede ayudarte y pónlo
en marcha‖.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 68

En realidad, lo que estamos diciéndole es: ―lidera‖, esto es, estamos transfiriéndole
un trozo de nuestra responsabilidad de liderar y pidiéndole que la asuma. Si nos
hace caso, probablemente un día, más adelante, nos convocará a una reunión sobre
―su‖ proyecto y nos pedirá apoyo para conseguir tal o cual cosa.
Como sin darnos cuenta, nos encontraremos colaborando con otras para conseguir un
objetivo bajo un liderazgo común, que no será ya – en cierta medida- el nuestro, sino el
de quien aceptó nuestro encargo de liderar. En realidad, hemos empezado a construir
liderazgo distribuido.
No es una mera delegación de funciones o responsabilidades. Quien delega, lo hace
desde la posición de quien sabe lo que quiere y a dónde va. Confía en otro y le traslada
la capacidad para decidir en un campo determinado, cuyos márgenes conoce y que, en
realidad, controla.
Pero en las organizaciones y grupos sociales de la sociedad de conocimiento, las
personas emprenden habitualmente, con o sin encargo previo, iniciativas que
crean valor por sí mismas, más allá de los conocimientos o la voluntad expresa de una
autoridad delegante.
La cancha donde se juega el partido no tiene pintadas las porterías y las áreas, y no hay
reglas fijas de juego. Estamos en la frontera ―entre lo familiar y lo emergente‖. El éxito
fracaso se mide con parámetros que se van construyendo, muchos de ellos en el curso
mismo de los acontecimientos.
El promotor de liderazgos distribuidos es un activador de talentos. Es capaz de atraer a
su entorno a personas capaces de emprender e innovar, y las ayuda a comprometerse
consigo mismas en el logro de metas estimulantes. Promueve la experimentación y el
aprendizaje. Formula los encargos como desafíos abiertos a la aportación e iniciativa de
los otros.
Les invita a hacerse propietarios de proyectos, a vivirlos y protagonizarlos. Incentiva la
búsqueda de colaboraciones, la construcción de comunidades y redes, la transgresión
de las fronteras departamentales. El liderazgo distribuido requiere, desde luego, límites y
mecanismos de evaluación, pero exige que unos y otros estén al servicio el propósito
común, se revisen y actualicen cuando sea necesario y no coarte en compromiso de la
gente.
Un hábitat organizativo apropiado. El liderazgo distribuido necesita, para arraigar y
desarrollarse, la existencia de un determinado ecosistema organizativo. Nos referimos al
conjunto de elementos formales (estructura, procesos) e informales (ideología, cultura)
que caracterizan a una organización y a las relaciones que ésta mantiene con su
entorno.
Tal como lo hemos descrito, el liderazgo distribuido encontraría serias dificultades en
aquellas organizaciones acostumbradas a resolver sus necesidades principales de
coordinación mediante el mando jerárquico, o en la que las áreas funcionales‖ libran sus
acostumbradas batallas de límites (―de quien es la competencia‖), o dónde la
estandarización de los procesos sigue siendo la clave de las ganancias de productividad,
o simplemente aquéllas en las que predomina una visión de corto plazo. En este tipo de
organizaciones –que pueden ser perfectamente eficientes, si se adaptan a su entorno y
condiciones-, el liderazgo distribuido no puede ser sino un huésped extraño, aceptable
sólo si permanece en zonas más o menos periféricas.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 69

Ahora bien, el liderazgo distribuido, si tendría lugar en las organizaciones características


de la sociedad del conocimiento, aplanamiento de las organizaciones, la eliminación de
capas de jerarquía intermedia y el consiguiente traslado de capacidad de decisión hacia
abajo.

Longo, F. (2008). Liderazgo Distribuido, un elemento crítico para promover la innovación.


Capital Humano. Revista para la integración y desarrollo de los recursos
humanos. Año 21, N° 226, pp. 84-91. España.

ROLES GERENCIALES
Se analiza aquello que los líderes hacen en el trabajo: los roles gerenciales del
liderazgo. Henry Mintzberg identificó 10 roles gerenciales que los líderes desempeñan
para lograr los objetivos organizacionales. La teoría de los roles gerenciales de
Mintzberg ha sido respaldada por estudios de investigación. Un rol es un conjunto de
expectativas de cómo una persona se comportará al desempeñar un trabajo. Agrupó
tales roles en tres categorías. Las categorías de los roles gerenciales son:
interpersonales, informativos y de decisión.
Roles Interpersonales. Los roles interpersonales del liderazgo incluye el de
representante, el de líder y el de enlace.
Rol de representante. Los líderes desempeñan el rol de representante cuando actúan
en nombre de la organización o gerencia en actividades legales, sociales, ceremoniales
o simbólicas. Los gerentes de alto nivel, por lo general, son considerados representantes
de su organización. -Firmar documentos oficiales (autorizaciones de gastos, cheques,
vouchers, contratos y demás). -Entretener a clientes en calidad de representantes
oficiales, y recibir y escoltar a visitantes oficiales. -Charlar con las personas y asistir a
reuniones externas con representante organizacional. -Presidir reuniones y actos
solemnes (ceremonias de reconocimiento, cenas de retiro y demás)
Rol de líder. De acuerdo con Mintzberg, el rol de líder abarca el desempeño de las
funciones administrativas para operar en forma eficaz la unidad organizacional de los
gerentes. Por tanto, el rol de líder domina todo el comportamiento gerencial. En otras
palabras, influye en cómo desempeña otras funciones. -Contratar y capacitar. -Dar
instrucciones y coaching. -Evaluar el desempeño
Rol de Enlace. Los líderes desempeñan el rol de enlace cuando interactúan con
personas externas a su unidad organizacional. El comportamiento de Enlace incluye la
creación de redes para desarrollar relaciones y obtener información y favores. La política
organizacional es una parte importante del rol de enlace, debe aprender acerca de cómo
ganar y utilizar el poder, conducir la política y crear redes. -Participar en comités con
miembros externos a la unidad organizacional. -Asistir a reuniones profesionales o de
asociaciones. -Convocar y visitar a las personas para mantenerse en contacto.
Roles Informativos. Los roles informativos del liderazgo incluye el de monitor, el de
difusor y el de portavoz.
Rol de monitor. Los líderes desempeñan el rol de monitor cuando recaban información.
La mayor parte de ésta se analiza para descubrir problemas y oportunidades para
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 70

entender sucesos externos a la unidad organizacional. Se recaba información por


comportamientos, como:-Leer memorandos, reportes, publicaciones profesionales,
periódicos y demás. Hablar con las demás personas, asistir a reuniones dentro y fuera
de la organización, etc. -Observar (visitar la tienda de un competidor para comparar
productos, precios y procesos de negocio)
Rol de Difusor. Los líderes desempeñan el rol de difusor cuando envían información a
los demás dentro de la unidad organizacional. Los gerentes tienen acceso a la
información que no está disponible para los empleados. Parte de la información que
proviene de los niveles gerenciales superiores debe transmitirse a los empleados, ya sea
en forma original o parafraseada. -En forma oral por medio del correo de voz, en
discusiones cara a cara y en reuniones de grupo. Conducir reuniones. -En forma escrita
mediante el correo personal y el postal.
Rol de portavoz. Los líderes desempeñan el rol de portavoz cuando proporcionan
información a personas ajenas a la unidad organizacional. Los portavoces debe informar
a su jefe (consejo de administración, propietario, gerentes) y a personas externas a la
unidad organizacional (otros departamentos, clientes y proveedores. Los líderes
cabildean y fungen como representantes de relaciones públicas para su unidad
organizacional. -Reunirse con su jefe para analizar el desempeño y con el responsable
de la aprobación de los presupuestos para tratar el respectivo a la unidad. -Responder
a cartas. -Reportar información al gobierno.
Roles de Decisión. Los roles de decisión del liderazgo incluyen el de emprendedor, el
de gestor de problemas, el de quien asigna los recursos y el de negociación.
Rol de Emprendedor. Los líderes desempeñan el rol de emprendedor cuando innovan y
ponen en marcha las mejoras. Los líderes, con frecuencia, conciben ideas para mejorar
por medio del rol de monitor. -Desarrollar productos o servicios, nuevos o mejorados. -
Promover nuevas formas de procesar productos o servicios. -Adquirir equipo nuevo.
Rol de gestor de problemas. Los líderes desempeñan el rol de gestor de problemas
cuando emprende acciones correctivas durante situaciones de crisis o conflicto. Es una
reacción a un suceso inesperado que genera una dificultad. Los líderes, por lo general,
dan prioridad a este rol sobre todos los demás. He aquí algunos de ejemplos de
emergencias que los líderes deben resolver. -Una huelga sindical. -La descompostura de
maquinaria o equipo importantes. -Demora en la entrega de un material necesario. -Un
programa muy ajustado que cumplir.
Rol de quien asigna los recursos. Los líderes desempeñan el rol de quien asigna los
recursos cuando programan, solicitan autorización y realizan actividades de elaboración
de presupuestos. Decidir quién recibe los recursos limitados de la empresa es una
importante tarea de los gerentes. -Decidir qué se hace ahora, lo que se llevará a cabo
más tarde y lo que no se hace (administración del tiempo; prioridades). -Determinar
quién recibe el tiempo extra o un aumento por méritos (elaboración de presupuestos). -
Programar cuándo los empleados utilizarán el material o el equipo.
Rol de negociador. Los líderes desempeñan el rol de negociador cuando representan a
su unidad organizacional durante las transacciones. Cuando no existen precios o
condiciones de pago fijos, los líderes pueden intentar negociar un buen trato para
obtener los recursos que requieren. -Paquete y beneficios para un nuevo empleado o
gerente. -Contrato laboral con el sindicato. -Contrato con un cliente (venta) o proveedor
(compra) (pp. 9-12).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 71

Lussier, R. y Achua, C. (2010), Liderazgo. Teoría, aplicación y desarrollo de habilidades.


(4.a ed.) Cengage Learning Editores.

¿QUÉ HACEN LOS GERENTES?

Lo más seguro es que tu experiencia laboral se haya visto influenciada por las aptitudes
y habilidades de tu Gerente. En los casos de ejemplos de cómo son los gerentes
exitosos y de las habilidades que deben tener para enfrentar los problemas y desafíos.
Tienen que enfrentárselas con las expectativas cambiantes y con nuevas formas de
manejar a los empleados y organizar el trabajo.

¿POR QUÉ SON IMPORTANTES LOS GERENTES?


Un buen jefe puede cambiar nuestra vida, impulsándonos a alcanzar nuevos hitos
profesionales y personales, y dinamizando el trabajo individual y de equipo
para superar, en conjunto los nuevos desafíos cuya magnitud es demasiado grande
como para enfrentarlos en solitario.

Un jefe así hace que el trabajo sea productivo y disfrutable, es afortunado si es así. Aún
así si no encarna este ideal y expectativa, los jefes son importantes por 3 razones.

1ra razón. – La empresa requieren de sus aptitudes y habilidades administrativas


sobre todo en estos tiempos de caóticos, complejos y de incedrtidumbre. Juegan
un papel determinante en la identificación de problemas críticos y en el desarrollo de
soluciones creativas.

Ejemplo, El Jefe comprende que es él quien tiene que ponerse en acción Y tiene que
enfocarse en vender más autos usados. ¿Cómo? Manteniendo un inventario en
movimiento y comprometiendo a sus vendedores mediante pequeñas recompensas en
efectivo si logran cumplir objetivos de venta. Sus aptitudes y habilidades fueron
cruciales para dar dirección a su organización.

2da razón.- Es que resultan fundamentales para que las cosas se hagan. Ejemplo,
zinga, mark no es quien imagina nuevos juegos virtuales, Ni el encargado de elaborar
los códigos del programa, ni tampoco analizar los datos sobre las preferencias de los
clientes o de enfrentar cuestiones de servicio al cliente, sin embargo, es él quien crea y
coordina el entorno laboral y los sistemas de trabajo para que los demás puedan llevar a
cabo esas tareas. Aunque él puede tener alguna injerencia en el desarrollo de
productos o análisis de datos su trabajo como gerente consiste en asegurarse de que
todos los empleados realicen su labor para que Zynga pueda hacer lo que le
corresponde como organización.Si el trabajo no se lleva a cabo o se ejecuta en forma
incorrecta. También es el responsable de averiguar por qué y de darle solución al
problema.

3ra razón.- A las organizaciones les interesa su gerente ¿cómo lo sabemos?


Encuesta de Gallup ha descubierto que la variable individual más relevante en lo que se
refiere a
La productividad y lealtad de los trabajadores no son los sueldos, beneficios o entorno
de trabajo sino la calidad de la relación que existe entre los empleados y sus
supervisores directos (jefes).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 72

La manera en que las organizaciones manejan y comprometen a su personal Puede


afectar de forma significativa su desempeño [de resultados] financiero. 42% jefes los
Inspiran y se vinculan con ellos. 44% sus supervisores (jefes) contribuyeron
decisivamente a aumentar su compromiso con la organización. 41% fueron pieza clave
para que disminuya su compromiso con la organización.

Entonces, los gerentes ejercen un impacto tanto en sentido positivo como negativo. La
capacidad administrativa gerencial es relevante en la creación de valor organizacional.
Entonces los gerentes si importan.

Quiénes son los gerentes y dónde trabajan


Los gerentes dirigen organizaciones tienen empleos emocionantes y muy desafiantes

¿Quiénes son los gerentes?


Antes eran los que decían a los demás qué hacer y cómo hacerlo. Un gerente es alguien
que Coordina y supervisa el trabajo de otras personas para lograr los objetivos de la
organización. La labor del gerente no tiene que ver con el logro personal sino con ayudar
a los demás a llevar a cabo su trabajo (Puede incluir a ajenos empleados de
proveedores).

Los gerentes de primera línea administran el trabajo de los empleados no gerenciales,


involucrados en la fabricación de productos, suelen ser los supervisores, gerente de
oficina o gerente de departamento.

Los gerentes de nivel medio. Administran los gerentes de primera línea. Gerentes de
división o de tienda o líder de proyecto.

Gerentes de alto nivel. Son los responsables de tomar las decisiones organizacionales
que afectan a toda la organización. Gerente general.

Quiénes son los gerentes, son los que coordinan y supervisan el trabajo de los demás.

¿Dónde trabajan los gerentes?


Una organización es un conjunto de personas, constituido en forma deliberada para
cumplir un propósito específico. Cumple 3 características: Propósito definido, estructura
deliberada y personas.

Cada organización cuenta con un propósito definido, expresado en las metas que
pretende lograr. Están conformadas por personas. Se requiere de ellas para llevar a
cabo el trabajo necesario para que la empresa cumpla sus objetivos.

Desarrollan una estructura deliberada, que forma el marco en el que trabajan los
miembros que la integran. Google, equipos que crean, termina y desaparecen. Siempre
es necesario contar con una estructura deliberada para conseguir que las labores sean
ejecutadas y tener gerentes capaces de supervisarlas y coordinarlas.

¿Qué hacen los Gerentes?


Los gerentes se encargan de administrar. La administración tiene que ver con coordinar
y supervisar las actividades laborales de otras personas, de manera que sean realizadas
de forma eficiente y eficaz por las personas que son responsables de llevarlas a cabo.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 73

Eficacia, es hacer lo correcto, Efectuar aquellas actividades que derivarán en el logro de


los objetivos de la empresa. Ejemplo, los objetivos incluyen cumplir con las rigurosas
demandas de los clientes, implica poner en práctica estrategias de manufactura de
calidad, facilitar el trabajo a los empleados y brindarles un entorno seguro. Tiene que ver
con los fines y objetivos de la organización.

¿Cuál es la labor de los gerentes?


Según el enfoque basado en funciones administrativas, desempeñan ciertas funciones o
actividades mientras coordinan eficiente y eficazmente el trabajo de otras personas.
¿Cuáles son esas funciones? Planear, organizar, dirigir, (coordinar) y controlar

1.- Planeación
Si se quiere ir a algún sitio en especial, será necesario planear la mejor manera de
llegar hasta ahí. Si la razón de ser es lograr un propósito en particular, alguien debe
definir ese propósito
y [las estrategias] los medios para conseguirlo. Los gerentes son ese alguien

Al poner en práctica la planeación los gerentes definen objetivos, Establecen estrategias


para alcanzarlos y desarrollan planes para integrar y coordinar las actividades.

2.- Organización
Asimismo, los gerentes son responsables de disponer y estructurar el trabajo que
realizan los empleados, de forma contribuya al logro de los objetivos organizacionales.
Esta función se llama organización. Cuando los gerentes organizan, determinan las
tareas a realizar, quiénes deben llevarlas a cabo, cómo se agrupan las actividades,
quién le reporta a quién y en dónde se toman las decisiones

3.- Dirección
Todas las organizaciones están conformadas por personas, y es labor del gerente
trabajar con y a través de ellas para lograr los objetivos. Esta es la función de Dirección,
cuando los gerentes motivan a sus subordinados, Ayudan a resolver los conflictos de
los grupos de trabajo, Influyen en los individuos o en los equipos durante la ejecución de
las tareas, selecciona los canales de comunicación más efectivos o Afrontan de
cualquier manera problemas relacionados con el comportamiento del personal, están
dirigiendo.

4.- Control
Una vez que se han establecido los objetivos y los planes (planeación); que la
disposición de tareas y la estructura se ha puesto en acción (organización), y que se ha
contratado, capacitado y motivado al personal (dirección), Se hace necesario evaluar si
las cosas han sido ejecutadas de acuerdo a lo planeado para asegurarse de que los
objetivos se cumplan y de que el trabajo sea realizado como se debe, los gerentes
supervisan y evalúan el desempeño.

El desempeño real es comparado con los objetivos establecidos. Si dichos objetivos no


se han logrado, es labor del gerente corregir la situación. este proceso de supervisar,
comparar y corregir es la función de control.

Cuando el jefe de zinga, trata de mantener motivado y comprometido a sus empleados,


está dirigiendo. Al tomar decisiones respecto a la nueva sede, está planeando. Cuando
se esfuerza por reducir costos y lograr que sea más eficiente, ejecuta acciones que
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 74

tienen que ver con el control. El desarrollo de nuevos juegos, involucra, planeación,
organización, dirección y quizá control.

Resumen
Definir qué es un gerente y cuál es su labor. Los gerentes coordinan y supervisan el
trabajo de ogras personas, de manera que se pueden alcanzar los objetivos de la
organización.

Describir las funciones de los gerentes. En términos generales, lo que hacen los
gerentes es administrar; esto conlleva coordinar y supervisar las actividades laborales
de otras personas a fin de que se realicen de forma eficiente y eficaz.

Las cuatro funciones son planeación (definir objetivos, establecer estrategias y


desarrollar planes); Organización (disponer y estructurar las actividades); Dirección
(trabajar con y a través de las personas), y Control (supervisar, comparar y corregir el
desempeño laboral)

Valor que tiene la administración. Desempeñar un trabajo gerencial implica tanto la


posibilidad de obtener recompensas significativas (como participar en la creación de un
entorno laboral en el que la gente trabaje al máximo de su capacidad, apoyar y motivar
a otras personas, ayudarlas a encontrar un sentido de propósito en su trabajo y a
realizarse a través de él, etc.), como de enfrentar grandes desafíos (digamos, trabajar
arduamente, quizás ejecutar labores más rutinarias que propiamente administrativas,
tener que lidiar con personalidades muy diversas, etc.)

Robbins, S. y Coulter. M. (2014). Administración (12.a ed.) Pearson.

PENSAMIENTO SISTÉMICO Y ESTRATÉGICO EN LAS ENTIDADES

¿Qué aporta el enfoque sistémico y estratégico a las organizaciones?


Las personas habituadas a pensar y resolver problemas de modo lineal acostumbran a
su cerebro a actuar de manera automática ante cada situación ya conocida o similar.

En el momento en que aplicamos el pensamiento lineal basamos las decisiones en


procesos de inferencia que realiza nuestra mente pasando de las observaciones a las
decisiones automáticamente.

Se trata de patrones de conducta que, de acuerdo con el contexto y nuestros modelos


mentales, nos lleva a actuar de manera pragmática sin necesidad de efectuar mayor
nivel de análisis ni aprendizaje y elegir las alternativas más comunes y obvias.

Por su parte, el Pensamiento Sistémico consiste en ver el todo como un sistema,


compuesto por un conjunto de partes interrelacionadas. Considera al sistema como un
todo indivisible y no simplemente como el resultado de la suma de las partes que lo
originan.

El enfoque sistémico propone soluciones en las cuales se tienen que considerar diversos
elementos y relaciones que conforman las partes intervinientes de todo sistema y el
entorno del cual forma parte.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 75

Las personas, los equipos y las organizaciones que logran desarrollar la capacidad de
alternar entre la manera lineal y sistémica de pensar obtienen una marcada ventaja
competitiva respecto a quienes solo se limitan a pensar respuestas de tipo lineal.

Por su parte, el enfoque estratégico, implica comprender en primer lugar el contexto en


el que nos encontramos; en segundo lugar, saber a dónde queremos ir, tener visión de
futuro; y en tercer lugar, definir cómo llegaremos a dónde queremos ir.

Así, el enfoque sistémico y estratégico busca comprender de manera más precisa cómo
funciona la totalidad y cada una de las partes relacionadas de un sistema, y los efectos
que producen en el corto, mediano y largo plazo.

Considera cada elemento del sistema dándole la respectiva importancia a todos, aun los
que en apariencia podrían ser irrelevantes o menos importantes. Se trata de un modo de
pensar holístico, racional, lógico y estratégico que analiza y actúa sobre las causas que
producen determinados efectos en cada sistema.

Por ejemplo, si las ventas de cierto producto están por debajo de los resultados
esperados, lo habitual es actuar sobre el área de ventas con distintas medidas; por
ejemplo: motivación, coaching, revisar los incentivos de venta, desvincular vendedores
de bajo rendimiento, incorporar nuevos, invertir más dinero en publicidad, etc.

Estas medidas son características cuando prevalece el pensamiento lineal, ya que la


caída de ventas puede o no ser consecuencia de la falta de motivación, bajo rendimiento
de los vendedores o los incentivos de venta, etc.

La gran limitación de esta manera de pensar consiste en que se considera que el


problema lo tiene el área de ventas cuando en realidad lo tiene todo el sistema y puede
provenir de cualquier sector de la empresa, incluso desde afuera, por ejemplo,
problemas de calidad de los productos o la aparición de productos sustitutos con
mejores prestaciones.

Desde el enfoque sistémico y estratégico, la disminución de las ventas constituye solo


un dato y no un estímulo que impulsa la necesidad de comprender a fondo la causa que
la produjo antes de tomar cualquiera de las decisiones enumeradas u otras específicas.

Si bien actuar sobre el área de ventas puede resultar el punto de partida, nunca debería
limitarse a poner el foco de atención solo en la parte afectada. Cabe aclarar que no
necesariamente lo más obvio es la mejor opción de análisis, ya que la causa del
problema puede estar alojada en cualquier otra parte del sistema que repercute en
todas, pero se exterioriza o se hace más visible en alguna.

Desde hace mucho tiempo vengo analizando, a través de distintos procesos de


desarrollo organizacional, cuáles son las causas que producen los éxitos y fracasos de
personas y equipos directivos, y puedo afirmar que la presencia o ausencia de un
enfoque sistémico y estratégico combinado es una de las principales razones.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 76

Su existencia o no me permite encontrar generalmente (y con mucha precisión) los


puntos de apalancamiento22 de cada sistema generativo, saludable o disfuncional y
proyectar su evolución en términos de desarrollo organizacional sin fórmulas mágicas ni
recetas de moda.

Comprender cuál es el contexto, analizar qué está sucediendo del lado del cliente, la
competencia y los elementos o partes relacionadas del sistema que influyen produciendo
efectos no deseados, como la disminución de las ventas, requiere pensar de manera
sistémica en primera instancia y luego estratégicamente para adoptar las soluciones
necesarias en lugar de presumirlas o aplicar recetas del pasado.

Pensar el todo de un sistema considerando dónde estamos hoy, dónde queremos estar
en determinado tiempo y cómo pensamos lograrlo resulta una modalidad que combina el
pensamiento sistémico con el estratégico; el resultado es un efecto superador y de
sinergia y opera como una de las claves de los Resultados.

Por Miguel Alfonso Terlizzi, director general de HuCap. Autor del libro El Método RESE –
Resultados Extraordinarios, Sustentables y Equilibrados.
https://mba.americaeconomia.com/articulos/columnas/que-aporta-el-enfoque-sistemico-
y-estrategico-las-organizaciones

22
Buscar y encontrar aquellos lugares o situaciones, llamados también “puntos de apalancamiento”, donde con el
mínimo esfuerzo se puede lograr una mejora significativa y duradera en el sistema.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 77

CAPÍTULO 7. PRÁCTICAS DE LIDERAZGO Y DE GERENCIA DESDE LA


EVIDENCIA.

EL CASO DE LIDERAZGO ESCOLAR

LA DIMENSIÓN EMOCIONAL DEL MEJORAMIENTO ESCOLAR: UNA


PERSPECTIVA DESDE EL LIDERAZGO (Resumen)

Si el objetivo de la educación o de la reforma educativa es mejorar los aprendizajes


escolares, ¿cuál es la vía más importante para alcanzar esa meta?. La respuesta
usualmente se relaciona con los profesores y sus prácticas. Esta se justifica por una
simple lógica asociativa: las interacciones entre alumnos y profesores consumen de lejos
el grueso del tiempo total de permanencia de los estudiantes en los establecimientos
escolares.

Las prácticas docentes, -lo que hacen los profesores- dependen de lo que ellos
PIENSAN y SIENTEN. Cuando cambian sus prácticas es porque sus mentes han
cambiado. El entendimiento de los profesores, proceso a la vez COGNITIVO y
AFECTIVO precede a la PRÁCTICA docente.

Este capítulo se centra particularmente en el aspecto afectivo de ese


entendimiento, aspecto que ha sido mirado en menos por la literatura sobre
mejoramiento escolar. Basándome en una amplia reseña sobre evidencia empírica,
sostengo que

-Un puñado significativo de emociones de los profesores, tienen una gran influencia
sobre los procesos de enseñanza-aprendizaje
-Las condiciones laborales de los profesores, a su vez tienen una gran influencia sobre
esas emociones.
-El liderazgo escolar, especialmente las prácticas de los directores es uno de los
elementos más importantes relacionados, directa o indirectamente, con las
condiciones laborales que [a su vez] influyen sobre las emociones de los profesores;
y
-Las prácticas de liderazgo que claramente generan emociones positivas, en los
profesores son parte de varios modelos más generales de liderazgo.

Estos mejoramientos de los aprendizajes son en gran medida, pero no exclusivamente,


una consecuencia de las prácticas docentes a nivel de escuela y de aula.

Estas prácticas están moldeadas por el entendimiento de los profesores (que incluye
sus sentimientos y emociones), el cual, a su vez, está influido por las condiciones
en que ellos trabajan.

Pueden hallarse argumentos teóricos sofisticados respecto a la importancia de estas


condiciones. Al menos tres tipos de condiciones laborales u organizacionales influirían
sobre los pensamientos y sentimientos de los profesores.

Las más importantes son aquellas con las que se encuentran los profesores en sus
salas de clase (por ejemplo, recursos pedagógicos).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 78

Pero el trabajo de los docentes no se limita a la sala de clase. Las condiciones


imperantes en la escuela (por ejemplo, un liderazgo apoyado por parte del
director) son importantes influencias sobre su trabajo, tanto dentro como fuera del aula.

Finalmente, una proporción significativa de las condiciones laborales de los profesores


a nivel de escuela y de aula es producto de las políticas y prácticas y de otras
iniciativas que surgen fuera de la escuela, en el distrito, el estado o la provincia, y en
la sociedad en su conjunto.

Las emociones de los profesores

La evidencia destaca siete emociones de los profesores que tienen consecuencias


significativas en el mejoramiento escolar. Estas incluyen tanto
1.-El sentido individual de eficacia profesional
2.-El sentido colectivo de eficacia profesional,
3.-El compromiso organizacional,
4.-La satisfacción laboral,
5.-El estrés y /o colapso,
6.-El ánimo, y
7.-El compromiso con la profesión.

Eficacia docente individual


La capacidad que un profesor cree tener para mejorar el aprendizaje escolar. Es una
creencia respecto a la propia habilidad para realizar una tarea o para alcanzar una meta.

Esta eficacia puede ser relativamente general, como el caso de la percepción del
docente respecto de sus capacidades pedagógicas con todos los alumnos y todos los
contenidos curriculares,
o más específica, como el caso de la percepción del profesor acerca de su habilidad
para enseñar un concepto determinado (por ejemplo, la evolución) a un tipo específico
de alumnos (por ejemplo, alumnos del 6to primaria).

Para ser claros, es una percepción acerca de las propias habilidades o capacidades y
no las habilidades o capacidades reales. Las percepciones sobre la propia eficacia
están asociadas con otros pensamientos y sentimientos.

Por ejemplo, en su metaanálisis sobre las investigaciones en compromiso


organizacional, en contextos no escolareas, encontraron fuertes relaciones positiva entre
la autoeficacia y el compromiso organizacional de los empleados. Los bajos índices de
autoeficacia de los profesores también se asocian con sentimientos de estrés.

Bandura sostiene que la percepción que un individuo tiene respecto a su capacidad


para desarrollar una tarea específica o un conjunto más amplio de tareas tiene una
fuerte influencia sobre la cantidad de esfuerzo que invierte, el tiempo en que persiste
en realizar la tarea, cuán resilente es frente a un eventual fracaso, y cuán capaz es de
lidiar con el estrés en circunstancias demandantes. La presencia de altos índices de
autoeficacia en profesores se ha asociado con varios comportamientos muy positivos.

Eficacia docente colectiva


Es la percepción de los profesores de que el cuerpo docente en su conjunto puede
realizar las acciones necesarias para lograr efectos positivos en los alumnos.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 79

Los efectos positivos de las creencias se manifiestan en la forma en que estas creencias
moldean los comportamientos de los profesores.

Cuando la mayoría de los profesores comparte la creencia de que juntos pueden


tener éxito en enseñarles a sus alumnos, se produce un alto nivel de presión social
sobre todos los docentes para persistir en sus esfuerzos tendientes a lograr este
objetivo.

Aun cuando los esfuerzos iniciales pueda que no sean fructuosos, la persistencia crea
oportunidades para la solución de problemas puntuales y el afinamiento de las
prácticas docentes hasta que son exitosas. Esta se relaciona tanto con una tarea como
con una situación específica.

Satisfacción laboral
Es un estado emocional placentero o positivo resultante del aprecio de nuestro
trabajo o de nuestras experiencias laborales. O el grado de emociones positivas que
tienen las personas respecto a su trabajo. La satisfacción laboral muchas veces es vista
como una variable global. Muchas veces la motivación y la satisfacción laboral son
conceptos relacionados, pero la motivación a diferencia de la satisfacción laboral, es una
causa directa del comportamiento. Uno puede sentirse satisfecho con su trabajo, por
haber recibido variados reconocimientos relacionados con él y; sin embargo, no actuar
en función de esa satisfacción. [Se comprobó una fuerte relación entre insatisfacción
laboral de los profesores y su intención de abandonar la profesión.

Compromiso Organizacional
Fuerte creencia en las metas y valores de la organización y una voluntad de aceptarlas;
lealtad y voluntad de desarrollar un esfuerzo considerable en nombre de la organización;
y un fuerte deseo de seguir siendo miembro de la organización.

Estrés y colapso
Colapso (burnout) es el término utilizado para definir las formas más extremas de estrés
experimentadas por personas que trabajan en ocupaciones interpersonales intensas,
servicios humanos y que están sujetas a tensión crónica.

El término significa la INCAPACIDAD DE LA GENTE PARA FUNCIONAR DE MANERA


EFECTIVA EN SUS TRABAJOS como consecuencia de un estrés intenso y
prolongado, relacionado con esos trabajos.

Mientras mayor es el estrés, mayor es el estado de colapso. Ahora bien, una vez que el
colapso ha alcanzado un nivel elevado, puede incluso reducir el estrés. ―Esencialmente,
el colapso se transforma, en un mecanismo de defensa mediante el cual los
profesores dejan de preocuparse y, por ende, experimentan menos estrés‖

El colapso se trata de un estado mental tridimensional que incluye, sentimientos de


agotamiento emocional, despersonalización (los profesores desarrollan actitudes
negativas, cínicas e insensibles hacia los alumnos, apoderados y sus propios
colegas) y un sentimiento de menor realización personal y autoestima.

El colapso tiene efectos negativos significativos en los profesores mismos, sus escuelas
y sus alumnos. Los profesores que padecen un estrés excesivo o colapso tienden a un
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 80

mayor ausentismo, un peor desempeño en clase y relaciones interpersonales pobres


con sus colegas y alumnos estos docentes son menos simpáticos con sus alumnos y
menos comprometidos en su trabajos. Tienen menos tolerancia con las interrupciones
en clase, son menos aptos para preparar adecuadamente sus lecciones, y generalmente
son menos productivos. Los profesores colapsados pueden tener un efecto
devastador sobre el estado de ánimo de nuevos profesores.

Estos profesores tienden a ser más dogmáticos acerca de sus prácticas y resistirse a
cambios en esas prácticas. Son proclives a tratar despersonalizadamente a los alumnos
y victimizarlos o culparlos por bajos resultados o fracasos. Los alumnos con buenos
resultados asignados a estos profesores tienen resultados inferiores en un 20%.

Ánimo
Estado mental generalizado y relativamente duradero. El buen ánimo es típicamente
asociado con actitudes esperanzadas, una visión optimista hacia los propios
colegas y entusiasmo por el propio trabajo; en cambio, el bajo ánimo es asociado
con cinismo, sentimientos de desesperanza y falta de entusiasmo. El buen ánimo y
la satisfacción laboral son usualmente considerados estados mentales diferentes pero
interdependientes. El buen ánimo está más orientado hacia el futuro y anticipatorio,
mientas

Entre los comportamientos que se asocian con un bajo ánimo figuran un desempeño
docente menos efectivo, el ausentismo docente, y la resistencia al cambio debido a su
efecto negativo en las actitudes, la autoestima y la autoimagen. El buen ánimo de los
docentes estaba fuertemente asociado con altos niveles de logro escolar.

Compromiso/descompromiso en la escuela o profesión

Utilizamos aquí el término compromiso tanto como expresión de una emoción cuanto de
un comportamiento. En los resultados de investigaciones sobre las causas y la
incidencia del cambio de escuela o el abandono de la profesión, se puede encontrar
evidencia sobre el compromiso de los docentes. Informes recientes sobre el desgaste de
los profesores generalmente concuerdan en que éste es bastante elevado. Un cuarto de
los docentes abandonan la profesión. Uno de cada tres profesores estaban activamente
considerando la posibilidad de abandonar la profesión.

Pero las consecuencias de este desgaste no son para nada obvias, excepto en el caso
en que no se puedan encontrar suficientes reemplazos. Una lista de efectos claramente
negativos entre ellos, la discontinuidad de los equipos docentes dentro de las escuelas
que están involucrados en iniciativas de mejoramiento sistemático docente.

Condiciones organizacionales que influyen sobre las emociones de los profesores

Se resume la evidencia sobre aquellas condiciones organizacionales que influyen


sobre las emociones de los profesores.

Se identifican aquellas condiciones que, si se decidiera actuar sobre ellas, serían


vehículos a través de los cuales podrían mejorar de manera indirecta los procesos de
enseñanza-aprendizaje
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 81

Aparecen 5 categorías generales de condiciones organizacionales, asociadas con el


aula, la escuela, el Distrito, el Gobierno y la Sociedad.

Dentro de cada una de estas categorías están a su vez organizadas en once


subcategorías, aula (carga de trabajo, complejidad de la carga de trabajo), la escuela
(culturas de las escuelas, estructuras de las escuelas, relaciones con la comunidad,
procedimientos operativos de la escuela), condiciones del Distrito, Condiciones en el
entorno exterior que tienen que ver con las políticas públicas creadas por el gobierno y
las fuerzas sociales.

En éstas se identifican las condiciones que tienen un efecto demostrable sobre las
emociones de los profesores, y a través de esas emociones, sobre el tipo y la calidad
de enseñanza-aprendizaje impartida en las aulas.

En la columna izquierda se presentan las condiciones y en la columna derecha se


identifican los estados emocionales con los que ha sido asociada empíricamente cada
condición.

PRÁCTICAS DE LIDERAZGO DE LOS DIRECTIVOS QUE INFLUYEN SOBRE LAS


EMOCIONES DE LOS PROFESORES

Un cuerpo de evidencia elocuente muestra que el liderazgo de los directores tiene


una gran influencia (a través de las condiciones que ayudan a crear en sus
organizaciones escolares) en cómo los profesores se sienten en relación a su
trabajo y el impacto de esos sentimientos sobre los procesos de enseñanza-
aprendizaje.

En efecto, ésta es probablemente la forma más poderosa y ―natural‖ en que los


directores contribuyen a los aprendizajes escolares.

Lo que estos directores son capaces de hacer es lo que los líderes efectivos hacen en
las organizaciones. Por ejemplo,
-Modifican las estructuras organizacionales para ayudar a que los colegas trabajen de
manera más productiva,
-Aseguran el acceso a un adecuado desarrollo profesional del equipo educativo,
-Forman grupos dentro del equipo administrativo para solucionar problemas,
-Crean un plan de acción para darle una orientación al trabajo de la organización y
-Asignan recursos para apoyar las prioridades de la organización

Los líderes efectivos hacen estas cosas de una forma que contribuye a un clima de
confianza y compromiso con un propósito común.

Los directores, que trabajan en el rol de gestión intermedia interpersonalmente más


intenso en el planeta, realizan estas cosas a la vez que cumplen con mandatos externos
que a veces chocan con necesidades locales, como responder a demandas de
apoderados no razonables (cada escuela cuenta con un par), encontrar reemplazos para
colegas embarazadas, llevar alumnos lesionados a servicios de urgencia y una lista
infinita de problemas predecibles que ocurren en momentos impredecibles e
invariablemente inconvenientes.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 82

Los directores viven una vida increíblemente dinámica en sus escuelas y los
sentimientos de los profesores acerca de su propio trabajo dependen de manera
significativa de cómo los directores viven esa vida.

-El buen humor,


-La sensibilidad emocional,
-La apertura ante nuevas ideas,
-Las demostraciones de cuidado hacia el equipo educativo y los alumnos,
-La confianza,
-Las expresiones de optimismo

–Todas estas maneras de realizar su labor son muy relevantes para los sentimientos de
los profesores acerca de su trabajo y la escuela-.

En el cuadro se resume la evidencia disponible sobre prácticas de los directores que


influyen sobre las emociones de los profesores, se entrega una mayor especificidad
acerca de la forma en que trabajan los directores para generar condiciones
organizacionales y promover emociones positivas en los profesores

Estas prácticas han sido agrupadas en cuatro conjuntos de prácticas nucleares que
figura en un modelo desarrollado a partir de reseñas recientes sobre evidencia sobre
liderazgo efectivo.

Las prácticas centrales apuntan a


-Establecer directrices,
-Desarrollar a las personas,
-Rediseñar la organización,
-Manejar el programa de estudios.
-Otras prácticas

Establecer Directrices
Dos prácticas de los Directores relacionadas con establecer directrices influyen de
manera significativa sobre el estrés, el sentido de eficacia individual y el
compromiso organizacional de los profesores.

Una de estas prácticas –ayudar al equipo educativo a desarrollar un sentido


inspirador y compartido de propósito- potencia el trabajo de los profesores, mientras
que fijar (y expresar) expectativas irracionales tienen efectos muy negativos.

Desarrollar a las personas,


Prácticas de los directores que influyen sobre los estados de ánimo de los profesores.
Estas prácticas incluyen, entre otras,
Actuar colegiadamente,
Ser considerado y Brindar apoyo;
Escuchar las ideas de los profesores y
Buscar, en términos generales, el bienestar de los docentes.
Proteger a los profesores de distracciones a su trabajo pedagógico,
Reconocer y premiar el trabajo bien hecho, y entregar retroalimentación positiva a los
profesores acerca de su trabajo también constituyen condiciones laborales para los
profesores.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 83

Adicionalmente, los directores apoyan el trabajo de los profesores cuando les brindan un
espacio de discrecionalidad,
Distribuyen el liderazgo dentro de la escuela y
―Practican lo que predicen‖ (por ejemplo, desarrollar adecuados valores y prácticas).

Rediseño de la Organización
En esta categoría de prácticas de liderazgo, la evidencia identificó la aplicación flexible
de las reglas por parte del director como un elemento que tienen consecuencias
significativas sobre las emociones de los profesores.

Manejo del programa de estudios [Acompañamiento]


La evidencia sobre esta categoría de prácticas identificó el brindar orientación
pedagógica ya sea a través de un procedimiento formal o, más importante, de
muchas maneras informales y frecuentes, como, por ejemplo, sumarse a iniciativas
conjuntas con los profesores para encontrar formas creativas de mejorar la entrega
de contenidos pedagógicos.
Brindar recursos a los profesores y minimizar el desorden de los alumnos son
también condiciones de trabajo muy valoradas que los directores están en
condiciones de entregar.

Otras prácticas
Hubo otras prácticas influyentes de los directores que surgieron en esta reseña que no
pudieron ser fácilmente clasificadas dentro de los cuatro grupos de tareas centrales de
liderazgo.

Se detectó que cuando los directores actúan de manera amistosa y son capaces de
influir sobre las decisiones de los administrativos [Alianzas Gubernamentales] del
distrito para beneficiar al colegio eso tiene efectos positivos sobre la eficacia
individual y colectiva de los profesores, su compromiso organizacional y su estrés.

El comportamiento inconsistente de parte de los directores y su frecuente fracaso en


materializar decisiones se tradujo en estrés para los docentes.

Emociones del Profesor que se activan según determinadas prácticas de


Liderazgo:
1. Eficacia docente individual
2. Eficacia docente colectiva
3. Satisfacción laboral
4. Compromiso organizacional
5. Estrés y Colapso
6. Ánimo
7. Compromiso con la escuela o la profesión (retención/rotación)

Cuadro 2
Emociones
Prácticas de Liderazgo
del Profesor
Fijar rumbos
Desarrollar e inspirar un sentido común del rumbo a seguir 1,4
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 84

Expresar expectativas no razonables ( - ) 5


Desarrollar a las personas
Brindar apoyo 1, 3, 4, 5, 6, 7
Proteger a los profesores de situaciones disruptivas 1, 4

Darle a los profesores autonomía respecto de las decisiones

que toman en el aula 1, 4


Inspirar valores y prácticas adecuadas 1
Premiar a los profesores por el trabajo bien hecho 1, 3, 4, 6
Ser considerado 4
Entregar retroalimentación al trabajo individual y grupal 2, 4
Distribuir el liderazgo e incorporar a los profesores
en la toma de decisiones 2, 4
Escuchar a los profesores, estar abierto a las sugerencias
de los profesores y actuar de manera colegiada 2, 4
Buscar el bienestar de los profesores 4
Rediseñar la Organización
Aplicación flexible de las reglas 1, 3, 4, 5, 6, 7
Manejar el programa de estudios
Brindar orientación pedagógica 2, 6
Buscar maneras creativas de mejorar la entrega de contenidos
pedagógicos
Brindar recursos a los profesores 1, 5, 6
Minimizar el desorden de los alumnos 1, 3, 6
Otras prácticas
Influir en las decisiones del distrito 1, 2, 4
Comunicarse de manera efectiva 4, 6
Actuar de manera amistosa 4
Comportamiento inconsistente ( - ) 5
Incapacidad de concretar las decisiones ( - ) 5

Conclusión
Si usted fuera un líder escolar, por ejemplo, puede que las condiciones elegidas para
mejorar su escuela parezcan muy complicadas.

Pero los líderes influyen sobre estas condiciones cada día. Deliberadamente o de
manera incidental.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 85

Una manera de simplificar la aparente nebulosa de opciones es encontrar una guía


coherente para la práctica del liderazgo en aras del mejoramiento escolar. El
cuadro 2 ofrece un punto de partida para esa coherencia.

Las categorías generales de prácticas utilizadas para codificar la evidencia sobre


liderazgo relevante en el ámbito de las emociones surgió de una síntesis de evidencia
reciente sobre lo que hacen los líderes educativos exitosos en muchos contextos
diferentes. Estas clasificación de las prácticas exitosas tiene mucho respaldo teórico.

Por ejemplo, denominaron sus categorías de prácticas exitosas ―propósitos‖, ―personas‖,


y ―estructuras y sistemas sociales‖, ―estrategias para generar una visión‖, ―estrategias
para construir eficacia‖ y ―estrategias para cambiar contextos‖. Naturalmente, dentro de
cada una de esas categorías generales hay varias competencias, orientaciones y
consideraciones más específicas.

Las categorías utilizadas en el cuadro 2 reflejan tanto el modelo transformacional como


el pedagógico de liderazgo educativo; estos dos modelos son los más frecuentes
invocados como ideal en muchos países actualmente.

Aunque ambos han sido blanco de críticas, gran parte de estas críticas desaparece
cuando ambos modelos son combinados y se especifican las prácticas asociadas con
cada una, como parece en el cuadro 2.

En efecto, la evidencia sugiere que, aunque sean llevadas a la práctica por


superintendentes, directores, profesores u otros, estas categorías apuntan a prácticas
utilizadas por los líderes exitosos en la mayoría de los contextos.

No se requiere de manera constante todas estas prácticas; algunas pueden resultar


más importantes que otras en determinados momentos. Pero hay suficiente evidencia
reunida acerca de su valor en diferentes entornos y circunstancias como para
considerarlas ―elementos básicos‖ de un liderazgo exitoso para el mejoramiento escolar.

Estos elementos básicos también deben ser considerados ―necesarios pero no


suficientes‖, ya que el liderazgo exitoso es muy sensible a las demandas de cada
escuela y de cada distrito en particular. Por lo tanto, se necesitan más que los
elementos básicos para tener éxito. Pero no menos.

Los directores que ejercen estas prácticas básicas con habilidad y de manera oportuna
pueden estar seguros de que obtendrán una respuesta emocional positiva de la mayoría
de sus profesores.

Leithwood, K., La dimensión emocional del mejoramiento escolar: una perspectiva desde
el liderazgo. ¿Cómo liderar nuestras escuelas?. Aportes desde la investigación.
pp. 175-197.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 86

EL ROL DEL DIRECTIVO

Cuáles son las situaciones profesionales que enfrentan los directivos de las escuelas en
contextos de pobreza en su día a día con autoridades, docentes, alumnos, padres de
familia y otros agentes sociales que interactúan con los centros?

Cómo actúan para mejorar los aprendizajes Cuya capacidad para aprender está
condicionada por la situación de pobreza en la que viven? ¿Qué prácticas despliegan
para gestionar instituciones en contextos de pobreza?

EL NUEVO ROL DEL DIRECTOR DESDE LA EXPERIENCIA EN CONTEXTOS DE


CRISIS

La Escuela requiere directivos que no sólo administren los recursos y organicen las
prácticas sino que logren promover en el colectivo escolar, el interés, la participación y el
compromiso para la construcción del sentido de esa escuela y para esos jóvenes en
particular con el fin de mejorar sus aprendizajes

Es necesario desarrollar propuestas flexibles que permitan construir nuevas identidades


y capacidades para poder garantizar las condiciones mínimas que posibiliten el proceso
educativo

Los escenarios actuales requieren directores que desarrollen su capacidad de liderazgo


a fin de:

1-Influir en la definición de los grandes lineamientos de las prácticas colectivas

2-Establecer una impronta institucional que se traduzca en un determinado estilo de


gestión, ciertas modalidades de vinculación y un clima de trabajo particular.

3-Articular y retroalimentar una cultura institucional que sostenga y organice el centro


a través de valores, principios y normas que marquen el rumbo de las prácticas
colectivas.

Este liderazgo representa una influencia en los otros para lograr acuerdos que permitan
obtener resultados y comprender los problemas y relaciones complejas dentro de la
escuela y entre la escuela u otros organismos

Así, cuando el directivo realiza algunas transacciones con las autoridades para
flexibilizar ciertas normativas o incluso transgredirlas, o cuando adopta diferentes estilos
para obtener resultados, está desplegando el rol de líder político (Bolivar, 1997),
negociando y buscando acuerdos y consensos para la consecución de los objetivos
planteados.

En su nuevo rol, el director deberá partir de una visión global e integradora de la


institución que le permita ―mirar‖ y actuar sobre el conjunto de actividades ya sean
pedagógico-didácticas, administrativo-organizacionales o comunitarias, a fin de
consolidar la percepción colectiva, ―una unidad de acción‖ (Gairín, 1994) una visión
sistémica que refleje que todo lo que se lleva a cabo en un sector del centro educativo
repercute en su conjunto.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 87

Más allá del escenario institucional, este líder educativo debe efectuar una integración
entre las necesidades personales, grupales e institucionales en función de ciertos
objetivos organizadores de las prácticas. En este caso, oficiará de ―enlace‖ entre
diversos intereses y necesidades (Mintzberg, 1991), a fin de consolidar un verdadero
sistema de relaciones que facilite:

-Mantener un cierto equilibrio interno


-Promover sistemas de participación e implicación de los docentes
-Crear equipos de trabajo en torno a tareas específicas
-Generar canales de comunicación
-Establecer sistemas de monitoreo y apoyo
-Administrar los conflictos

Por otra parte, este rol de enlace permite al directo establecer coordinaciones y
acuerdos con el entorno (padres, agentes comunitarios, otras organizaciones, etc.) a
partir de negociaciones el intercambio de ideas y valores que impulsan el proyecto
educativo y la difusión de la misión y visión de la escuela.

Cumplir con tales funciones exige que el gestor esté atento, observe y realice el
monitoreo de las prácticas institucionales, acompañando los procesos en marcha de tal
forma de comprender lo que está sucediendo dentro de la institución y en su entorno y
actuando en consecuencia.

LOS SABERES DE LOS BUENOS DIRECTIVOS

Algunas capacidades que ponen en acción los buenos directivos


1-Gestionar una institución teniendo en cuenta su complejidad y dinamismo
2-Construir el sentido de esa institución
3-Diagnosticar situaciones problemáticas y promover procesos de mejora
4-Generar vínculos proactivos con la comunidad
5-Trabajar en equipo
6-Comunicar de manera efectiva

1. Gestionar una institución compleja y dinámica


Uno de los aspectos que hemos observado es que los directivos que trabajan en
contextos de pobreza y mejoran la calidad del aprendizaje de los alumnos logran
resultados significativos cuando facilitan procesos de innovación. Por ejemplo, cuando
alientan la aplicación de nuevos métodos de enseñanza y aprendizaje promueven otras
maneras de organizarse internamente o buscan formas creativas de resolver problemas.

Sin embargo, los estudios realizados también revelan que para promover procesos de
cambio o innovación, estos buenos directivos consideran y entienden a las instituciones
educativas como sistemas dinámicos y complejos, articulados no sólo por un conjunto
de reglas y roles bien estructurados sino por grupos sociales y por la red de relaciones
que éstos van estableciendo a lo largo de su vida.

Eso hace que su mirada sea cada vez menos reduccionista al analizar lo que allí sucede
y los lleva a considerar no solo la estructura formal de la institución sino la complejidad
interna y la complejidad de sus interacciones con el entorno.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 88

a. Comprender la complejidad y el dinamismo de las instituciones. Comprender la


complejidad y el dinamismo de las instituciones permite gestionar la institución teniendo
en cuenta sus necesidades, particularidades, cultura, entorno y las relaciones de poder
que tienen lugar en ella

Cuando nos referimos a sistemas dinámicos queremos decir que están en continuo
movimiento y en constante pugna entre dos tipos de fuerzas: las que tratan de adaptarse
a los cambios que se producen constantemente a su alrededor y las que se oponen al
cambio para mantener ciertas funciones o estructura interna que consideran vitales para
su supervivencia y para mantener parte de su esencia e identidad. Este equilibrio, al cual
se llega en determinados momentos es dinámico porque se rompen en el momento en
que cambian las circunstancias o cuando se plantean nuevas exigencias que darán lugar
a nuevos procesos de transformación.

Decimos que estos sistemas son complejos porque lo característico, lo fundamental, no


son los elementos que los configuran (los sujetos, por ejemplo) sino las relaciones que
se establecen entre ellos; y las relaciones se construyen en función de las necesidades
del sistema y se ven condicionadas y modificadas por actores de todo tipo: históricos,
geográficos, políticos, culturales, tecnológicos, etc.

Los directivos que gestionan y dinamizan innovaciones, a fin de mejorar la calidad de los
aprendizajes de los alumnos, comprenden lo que sucede en las instituciones educativas
a la vez que entienden que los procesos de transformación no dependen solamente de
desear el cambio o de realizar una correcta planificación.

Pensar la escuela como sistema social requiere no olvidar la enorme complejidad que
las personas aportan en este proceso siendo capaces de acelerarlo o detenerlo.

b. Visualizar el ―lado oculto‖ de las instituciones


Las instituciones no sólo tienen un lado formal, explícito, reconocible (es decir,
estrictamente organizativo) sino también un lado oscuro, implícito oculto –a veces
intencionalmente oculto o negado-, no declarado, profundo que cuesta reconocer pero
que reúne lo verdaderamente importante, lo que está cargado de significado, lo que
influye en la vida de la organización.

Los directivos que tienen en cuenta este aspecto institucional, que permite o impide
llevar a cabo un proyecto, una reforma, un cambio, etc., encuentran ―los caminos para
desenmarañar la trama de significados que teje la cultura sobre sus propias
contradicciones‖.

En su rol de analista institucional, quien gestiona una escuela debe ser capaz de
observar lo que sucede en el centro y ver los problemas en toda su complejidad,
contrastando su visión con la de los otros miembros del colectivo para, de esta forma,
captar mejor la situación y encontrar alternativas de solución para esa institución en
particular.

c. Interpretar la cultura organizacional


La cultura es el conjunto de creencias, valores, modelos de percibir la realidad, normas,
actitudes y formas de expresión que los miembros de una organización construyen a lo
largo de su historia.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 89

Los directivos, al analizar la institución para construir su sentido desentrañan la trama de


significados que el sistema social ha construido y que se expresa a a través de símbolos
que los otros miembros de la organización también saben interpretar y llegan a compartir
en mayor o menor medida.

De esta manera, las instalaciones y os equipamientos, el lenguaje, la forma de agrupar a


las personas o segmentar a los grupos, los proyectos educativos, los métodos y las
estrategias para acometer las tareas, el reparto de las funciones o el modo de verificar
su cumplimiento son manifestaciones de la cultura organizacional.

Dado que la cultura es un importante mecanismo de cohesión puede oficiar como filtro
de las innovaciones, como barrera protectora de la identidad de la organización
dificultando o incluso impidiendo los cambios que se juzguen ajenos o incompatibles con
dicha identidad.

Por lo tanto, la cultura puede verse como o que une a un grupo social pero también
como aquello que lo separa de otros grupos; un conjunto de sujetos puede utilizarla
como factor de cohesión y para diferenciarse del grupo más amplio en el que se
encuadra. Por esto, muchas veces se habla de cultura organizacional en plural, en tanto
que pueden coexistir varias cultura en una organización.

Al utilizar la cultura como perspectiva de análisis, el directivo pone en juego sus saberes
para desmenuzar los elementos de la cultura que le permiten explicar y responder a los
problemas inherentes a la vida institucional y para entender que la cultura oficia como
elemento estructurante de los procesos educativos, facilitando unos y limitando otros.

d. Formar parte de una determinada estructura de poder


Si la cultura es la estructura de significados compartidos por la organización, el poder es
la estructura de relaciones y vínculos de influencia entre los participantes del proceso de
comunicación que configura un sistema social como lo es la institución educativa. Ambas
estructuras –cultura y poder- stán íntimamente unidas, se sostienen la una a la otra ya
que la estructura de creencias y significados colectivos se apoyan y se propaga
mediante la estructura de poder; y ésta encuentra en la cultura una fuente necesaria de
justificación y legitimidad.

Como señaló el filósofo francés Michel Foucault la esenia del poder, al contrario de lo
que suele entenderse con cierta frecuencia, no es la fuerza que garantiza que hagamos
o dejemos de hacer algo, la fuerza que coacciona o reprime sino el discurso con el que
el propio poder se legitima a sí mismo.

Todo poder sirve a determinados intereses pero el discurso del poder nunca se presenta
develando esos intereses a los que sirve, sino todo lo contrario, se presenta como lo
natural, lo universal, lo verdadero, lo coherente con la historia o lo que resulta ajustado a
las necesidades generales.

Por eso, los directivos que comprenden que forman parte de una estructura de poder
reconocen que los actores (docentes padres de familia, autoridades, otros miembros de
la comunidad) pueden emplear una variada gama de estrategias (repartos de poder,
conflictos, intrigas, formación de coaliciones, etc.) para alcanzar fines particulares o
grupales que conformaran la micropolítica institucional (Mintzberg, 1992)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 90

Las instituciones se consideran una arena política un lugar donde se desarrolla la lucha
por el poder y el control (en contraste con el punto de vista de que las organizaciones
están integradas por personas que persiguen una meta común), y la metáfora política
induce a ver las instituciones como amplias redes con personas con intereses
divergentes que se reúnen por conveniencia.

Esto implica que grupos con intereses afines desarrollan sistemas ideológicos para
defender sus intereses y se involucran en procesos de negociación, en la formación de
coaliciones y, si es necesario, en la generación de conflicto.

2. Construir el sentido de la escuela

Los directivos que construyen el sentido de la escuela lo hacen considerando la


particularidad de cada institución educativa y, aunque se mueven en una realidad que
les exige ocuparse de los problemas sociales que viven sus alumnos, asignan a la
educación un lugar preponderante porque entienden que, al igual que lo que sucede con
las naciones, quedar al margen del conocimiento es también marginarse de toda
posibilidad de desarrollo y dejar de focalizar en los aprendizajes sería condenar a los
alumnos de las escuelas pobres a una mayor desigualdad

Para materializar la construcción de sentido, los directivos entrevistados indican que,


además de comprender el dinamismo y la complejidad de las instituciones en tanto
sistemas, es necesario conocer su entorno, los problemas que existen en él y también
las potencialidades que ofrece, conocer quiénes son los alumnos y sus familias.

a. Focalizar en el aprendizaje
Estos directivos entienden, porque su experiencia se los ha indicado, que enfrentan
desafíos adicionales porque deben compensar dificultades culturales, apoyar el
desarrollo psicoafectivo de su alumnos, respaldar a las familias y contribuir a la mejora
de la salud si desean mejorar el aprendizaje.

Atender un conjunto de factores de orden social y afectivo los lleva a focalizar su


atención también en el trabajo con la comunidad de padres, aunque esto provoque
conflictos, y a generar alianzas con otras organizaciones sociales barriales, aunque esto
implique esfuerzos y dedicación de tiempo.

Al trabajar sobre la dimensión pedagógica, centran la atención en los procesos de


aprendizaje pero no se dejan ―abrumar‖ por las carencias del entorno y ejercen influencia
sobre el colectivo.

b. Superar dificultades
Entre las dificultades que enfrentan los directivos y docentes para la construcción del
sentido en las escuelas, es posible destacar:
-Las carencias del contexto (salud, alimentación, vestimenta, higiene, etc.) que inciden
en los avances educativos.
-La focalización en las tareas asistenciales (vacunaciones, atención a las adiciones,
documentación, apoyo a las madres con hijos que han cometido delitos, entre otros) que
quitan tiempo y energía para lo estrictamente curricular.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 91

-La falta de interés de la propuesta educativa por parte de los niños y jóvenes a los que
está destinada.
-La baja expectativa de los docentes en el logro de aprendizaje de calidad en sus
estudiantes.
-La falta de apoyo que la escuela logra del ámbito familiar.
-La presencia de maestros muy jóvenes, sin experiencia de trabajo en estos contextos,
que asumen estos puestos para acceder a otras escuelas ubicadas en otros contextos.
-La alta rotación de maestros
-La falta de recursos materiales (locales no adecuados, equipamiento deficiente) con los
que la escuela debe enfrentar la tarea de educar en contextos de pobreza.

c. Desarrollar Habilidades
A fin de superar las dificultades, los directores ven la necesidad de desarrollar
habilidades que les permitan:
-Motivar a los docentes para que elaboren e implementen un PEI que de sentido a la
labor educativa para los alumnos en ese contexto.
-Implementar métodos de enseñanza que utilicen lo lúdico, el deporte y el arte en sus
diferentes formas, para enfrentar a los alumnos a situaciones que atrapen su interés.
-Incorporar en la propuesta educativa elementos significativos para la población
estudiantil que se atiende, a partir de ejemplos y códigos de comunicación que resulten
familiares y comprensibles.
-Analizar el nivel de expectativas en torno a los procesos de enseñanza y aprendizaje de
los docentes hacia sus estudiantes, de los padres hacia el centro educativo y de la
institución hacia sus docentes.
-Establecer con el cuerpo docente estrategias pedagógicas (dentro y/o fuera del aula)
que motiven y promuevan el interés de los estudiantes.
-Definir criterios básicos de evaluación de avances y logros que puedan compartirse con
los estudiantes y sus familias como mecanismo que ilustre los avances logrados.
-Analizar la utilización y el sentido que adquieren, desde la percepción de los alumnos,
las actividades extracurriculares y los espacios de curriculum abierto que promueve el
centro.

3. Diagnostica situaciones problemáticas y promover procesos de mejora


La capacidad del directivo de orientar y dar sentido a los procesos pedagógicos,
organizacionales y comunitarios que se desarrollan dentro de la institución se demuestra
cuando éste logra acuerdos con el resto de la comunidad educativa en torno a la misión
y visión del centro, definiendo objetivos, metas y líneas de acción.

El proceso de planificación estratégica y situacional que se inicia se caracteriza por:


-Partir del diagnóstico de una situación problemática antes de iniciar procesos de
mejora
-diseñar metas para el corto y mediano plazo explicitando hacia donde se quiere
llegar, para qué y por qué se requiere la acción
-Establecer modalidades de trabajo colectivo que contribuyan a la construcción de una
identidad colectiva.

4. Generar vínculos proactivos con la comunidad


La escuela representa una entidad particular, que funciona como un sistema constituido
por aspectos estructurales y funcionales que le dan identidad propia y lo diferencia del
entorno.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 92

Según la relación que la escuela establezca con el entorno o los límites que establezca
con él, esta será más o menos permeable a los cambios que se produzcan fuera y
terminará por adaptarse a las variaciones del entorno y transformarse.

Se señala que cada institución ocupa una parcela del terreno social y establece un cerco
material o simbólico, cuyo análisis permite hablar de instituciones ―cerradas‖ o ―
abiertas‖. Una escuela excesivamente permeable se diluye con el contexto y pierde
fuerza e identidad mientras que otra amurallada se vuelve insensible a las fluctuaciones
del medio por permanecer centrada exclusivamente en procesos auto-referenciales.

Nosotros observamos que, en las escuelas ubicadas en contextos críticos, pueden


presentarse ambas situaciones. Existen escuelas que sucumben ante las múltiples
demandas que provienen del entorno y no logran priorizar la tarea educativa como el eje
o núcleo de las prácticas colectivas, y existen escuelas que, ante un medio que se
considera hostil, se repliegan en prácticas intramuros, en un intento por no dejar que
entre lo indeseado.

Cuando la idea que guía las acciones es no renunciar a enseñar sino enseñar mejor las
escuelas comienzan a establecer relaciones con otros profesionales a los efectos de
apoyar a los maestros y alumnos para tratar problemas que escapan a su área de
conocimiento.

Los buenos directivos


-Registran las demandas y necesidades internas y del entorno
-Generan mecanismos de regulación interna y se adaptan a las demandas del entorno
pero sin perder de vista el eje pedagógico
Diseñan proyectos y elaboran convenios que promueven líneas de acción coordinadas
entre la escuela y la comunidad, a partir de objetivos, metas y estrategias claramente
definidas.
-Incentivan la creación de redes y vínculos de colaboración entre actores de la institución
y del medio en torno a tareas concretas.
-Dinamizan y promueven procesos de aprendizaje organizacional.

5. Trabajar en equipo
a. Establecer las condiciones básicas para trabajar en equipo
b. Coordinar los equipos de trabajo
c. Ayudar al equipo en su proceso evolutivo
d. Desarrollar el profesionalismo interactivo

6. Comunicar de manera efectiva


a. Desarrollar circuitos de comunicación
b. Prestar atención a los marcos de referencia
La información para transmitir (el mensaje)
Los códigos de comunicación
La forma de comprender la comunicación
c. Mecanismos para el manejo de la información
d. La comunicación y la información para la toma de decisiones

El trabajo de campo también reveló que estas capacidades se conjugan un ―saber


ser‖, es decir, un comportamiento ético y ciertas cualidades personales que hacen a
los directivos competentes
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 93

EL SABER ―SER‖ DEL DIRECTIVO

El trabajo empírico de este proyecto permite afirmar que los directivos de estas
escuelas en particular confieren a la acción educativa un sentido que incluye, además
del desarrollo de conocimientos, los aspectos afectivos, sociales y personales. El
rasgo común de estas personas parece estar dado porque:

-Tienen un alto grado de compromiso con la tarea que desempeñan: son ―militantes‖ de
la educación porque ―creen‖ en ella.

-Encuentran una fuerte gratificación en su práctica en ese lugar concreto, que a otros
les parece tan difícil y hasta detestable.

-confían en que los alumnos podrán aprender si ensayan nuevas formas de enseñanza y
ponen en práctica otras formas de gestión y alianzas.

-Son muy flexibles, se permiten cambiar, innovar y abordar la complejidad de su


contexto.

-Son proactivos. Las palabras de algunos de estos directivos indican una actitud frente a
la función que evidencia un ―saber ser‖ del directivo, que compromete su propio proyecto
profesional y personal.

La actitud de ―resignación‖ frente a las condiciones sociales del medio y las dificultades
dentro de las cuales los maestros deben desarrollar la labor docente son tan grandes
que, a su modo de ver, se vuelve imposible alcanzar aprendizajes. Se produce, en cierto
modo, una suerte de abandono‖ de la misión. Los testimonios muestran un sentimiento
de desborde frente a las problemáticas sociales. Estos directivos han perdido la claridad
de su rol y perciben el rol de la escuela como ―asistencialista‖ ligado a la ―contención
afectiva‖ y al disciplinamiento de los alumnos.

Sin embargo, otro es el accionar de los directivos que, frente a los mismos escenarios
actúan para resolver los problemas y hacen de la adversidad una fortaleza.

Uno de los aspectos que son frecuentes en estos directivos es el alto compromiso y
motivación que se comunica permanentemente a profesores y alumnos, y que es un
indicador de una actitud frente a la función, que no evidencia solamente un ―estar‖ sino
un ―ser directivo‖ que compromete su propio proyecto profesional y personal.

Estos gestores tienen altas expectativas sobre el rendimiento de los alumnos y parten de
la idea previa de que todos los alumnos podrán aprender a pesar de los contextos
desfavorables.

Estos directivos no quedan atrapados en un ―círculo de preocupación‖, concentrando sus


esfuerzos en los problemas macroestructurales que no pueden resolver, como el
aumento de la marginalidad entre la población que habita en el entorno de la escuela, la
venta y el consumo abusivo de drogas entre la población estudiantil o la falta de apoyo
de los padres, sino que dirigen sus esfuerzos hacia las áreas que pueden influenciar y
que están dentro de su campo de acción.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 94

Esto significa que no atribuyen los fracasos del aprendizaje de los alumnos
exclusivamente al entorno, a los padres, a los pocos recursos que tiene el sistema.
Estos directivos actúan por las decisiones que toman, responsablemente e impulsados
por sus valores y principios, son proactivos.

La proactividad de algunos directivos se manifiesta de varias maneras, pero la mayoría


focaliza su energía en encontrar formas creativas de llevar adelante aquello que creen
que es lo correcto para desarrollar la misión de la escuela, centrada en forma a sus
alumnos como personas y posibilitarles la inserción en la sociedad y no en la
marginalidad.

La clave parece ser que los buenos directivos son capaces de combinar el saber, el
saber hacer y el saber ser sobre una base firme de principios y valores. Esta es,
parecería la clave que guía sus acciones.

Jabif, L. (2008). El rol del Directivo. Caracas: Federación Internacional de Fe y Alegría.


El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 95

CAPÍTULO 8. HABILIDADES DIRECTIVAS Y EL DESARROLLO DE LA PERSONA


COMO PRERREQUSITO

Las habilidades que el directivo debe dominar en primera instancia son: la comunicación;
saber tomar decisiones y estar consciente del riesgo que cada una conlleva; tener
creatividad para innovar, improvisar y planear; ser un líder en cada proyecto o programa
que emprenda; saber administrar su tiempo y el de su personal y trabajar en equipo y
ser asertivo.

Habilidades Directivas y su Clasificación


Habilidad. Es la capacidad del individuo adquirida por el aprendizaje capaz de producir
resultados previstos con el máximo de certeza, con el mínimo de dispendio de tiempo y
economía y con el máximo de seguridad.

Clasificación de las Habilidades de Dirección.


Para que el Directivo logre un mejor desempeño se requiere entender, desarrollar y
aplicar habilidades interpersonales, sociales y de liderazgo.
-Interpersonales. Se refiere a la habilidad para trabajar en grupo, con espíritu de
colaboración, cortesía y cooperación para resolver las necesidades de otras personas, e
incluso para obtener objetivos comunes
-Sociales. Son las acciones de uno con los demás y los demás con uno. Es donde se da
el intercambio Y la convivencia humana
-De liderazgo. Guiar, impulsar, motivar al equipo hacia un bien común
-Directivas. Saber dirigir, coordinar equipos de trabajo
-Las otras habilidades que se presentan son complementarias.
-Empresariales. Emprender una nueva idea, proyecto, empresa o negocio
-Prácticas. Aplicación, empleo e implementación (hábito)
-Técnicas. Desarrollar tareas específicas
-Académicas. Capacidad y habilidad para hacer análisis, comparación, contratación,
evaluación, juicio o crítica
-De innovación. Invención, descubrimiento, suposición, formulación de hipótesis y
teorización
-Físicas. Autoeficiencia, flexibilidad, salud
-De pensamiento. Aprender a pensar y generar conocimiento

A continuación se describen las habilidades conceptuales, técnicas, interpersonales y


sociales necesarias en la función de dirección y líder.

Habilidades conceptuales
Habilidades para contemplar la organización como un todo. Incluyen la destreza para
coordinar e interpretar las ideas, conceptos y las prácticas. Habilidades para comprender
la complejidad de la organización en su conjunto y entender dónde engrana su influencia
personal dentro de la misma. Para ello el directivo debe conocer:
-Organizaciones
-Administración
-Planeación estratégica
-Ciencias del comportamiento (psicología, sociología y antropología, entre otras) y su
impacto en las organizaciones
-Aspectos culturales y regionales del medio
-Globalización y ambiente
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 96

Habilidades técnicas y profesionales


Capacidad para poder utilizar los recursos y relaciones necesarios para desarrollar
tareas específicas que le permitan enfrentar los problemas que se le presenten. Para
ello requiere tener dominio de una carrera o una práctica profesional (medicina,
ingeniería)

Habilidades interpersonales
Se refiere a la habilidad para trabajar en grupo, Con espíritu de colaboración, cortesía y
cooperación Para resolver las necesidades de otras personas, e incluso para obtener
objetivos comunes. La habilidad humana influye en las demás personas a partir de la
motivación y de una efectiva conducción del grupo para lograr determinados propósitos.
-Dirección y supervisión
-Maquiavelismo y liderazgo
-Negociación
-Motivación
-Inteligencia emocional
-Delegación y facultamiento
-Estilos de liderazgo
-Manejo del estrés y calidad de vida
-Actitud ante el cambio
-Presentación del directivo
-Administración estratégica
-Administración del tiempo
-Habilidades del pensamiento

Habilidades sociales
Son las acciones de uno con los emás con uno. Es el intercambio que se da con la
convivencia humana. J. Nelly (2006) las divide en :

Primeras habilidades sociales


-Iniciar una conversación
-Mantener una conversación
-Formular preguntas
-Escuchar
-Dar las gracias
-Presentar a otras personas
-Hacer cumplidos

Habilidades sociales avanzadas


-Dar instrucciones
-Convencer a los demás
-Pedir ayuda
-Participar
-Seguir instrucciones
-Disculparse

Habilidades relacionadas con los sentimientos


-Enfrentarse con el enfado del otro
-Resolver el miedo
-Expresar los sentimientos
-Expresar afecto
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 97

-Autorrecompensarse
-Conocer los propios sentimientos
-Comprender los sentimientos de los demás

Habilidades alternativas a la agresión


-Defender los propios derechos
-Negociar
-Compartir algo
-Pedir permiso
-Ayudar a los demás
-Emplear el autocontrol
-Responder a las bromas
-Evitar los problemas con los demás
-No entrar en pelea

Habilidades para hacer frente al estrés


-Formular una queja
-Responder a una queja
-Resolver la vergüenza
-Responder a una acusación
-Prepararse para una conversación difícil
-Hacer frente a las presiones del grupo
-Arreglárselas cuando lo dejan de lado
-Defender a un amigo
-Responder a la persuasión
-Responder al fracaso
-Demostrar deportividad después del juego
-Enfrentarse a los mensajes contradictorios

Habilidades de planificación
-Tomar iniciativa
-Establecer un objetivo
-Tomar una decisión
-Recoger información
-Discernir sobre la causa de un problema
-Resolver los problemas según su importancia
-Concentrarse en una tarea

Cuando un directivo entiende y tiene habilidades sociales es capaz de ejecutar una


conducta de intercambio con resultados favorables, tanto para él como para sus
subordinados.

Las habilidades sociales son consideradas un conjunto de comportamientos


interpersonales completo. Estas no son un rasgo de la personalidad, sino más bien un
conjunto de comportamientos aprendidos y adquiridos.

Todo directivo tiene que desarrollar habilidades de liderazgo. El liderazgo es una acción
entre humanos. El líder social, empresarial e inclusivo, el líder innovador tienen
interacción con sus semejantes, por lo cual tienen que desarrollar sus habilidades
sociales.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 98

Las habilidades sociales se aprenden y desarrollan desde la niñez. El niño aprende a


convivir, a superar problemas que le plantee su propio comportamiento, y sobre todo a
relacionarse socialmente con los demás.

Sin embargo este aprendizaje se desarrolla más de acuerdo con la personalidad del
niño y su entorno; así, el cambio de un medio a otro le crea conflictos y da pie a la
aparición de personajes que socializan en forma inmediata y otros que no.

Existen varios programas para el desarrollo de habilidades sociales que en forma


implícita o general todo individuo va desarrollando en su formación. El Programa
PEHIS, cuya autora es María Inés Monjas Cassares (1993), es uno de los más
completos: habilidades sociales de interacción agrupadas en seis áreas

Habilidades básicas de interacción social


Saludar
Sonreír y reír
Presentaciones
Cortesía y amabilidad

Habilidades para hacer amigos y amigas


Iniciaciones sociales
Ayudar
Cooperar y compartir
Reforzar a los otros
Unirse al juego con otro

Habilidades conversacionales
Iniciar conversaciones
Mantener conversaciones
Terminar conversación
Unirse a la conversación de otros
Conversaciones de grupo

Habilidades relacionadas con los sentimientos, emociones y opiniones


Defender los propios derechos
Defender las propias emociones
Expresar emociones
Autoafirmaciones personales
Recibir emociones

Habilidades de solución de problemas interpersonales


Identificar problemas interpersonales
Buscar soluciones
Anticipar consecuencias
Elegir una solución
Probar una solución

Habilidades para relacionarse con los adultos


Cortesía con un adulto
Refuerzo del adulto
Conversar con el adulto
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 99

Peticiones al adulto
Solucionar problemas con adultos

Es importante para el líder y directivo desarrollar cada una de las habilidades


mencionadas; sin embargo, en relación con la función y responsabilidad de cada
individuo será necesario que tenga que desarrollar algunas más que otras. Pero el que
guía y dirige personas dentro y fuera de las organizaciones tiene más compromiso de
desarrollar más habilidades ya que se desenvuelve en diferentes ambientes.

Megahabilidades del Liderazgo


Las megahabilidades de liderazgo engloban todas las habilidades mencionadas en
forma tangible e intangible.

Visión de futuro. Mantiene su vista firme en el horizonte lejano incluso camina hacia él

Dominio de los cambios. Regula la velocidad, la dirección y el ritmo del cambio en la


organización de forma que su crecimiento y evaluación concuerden con el ritmo externo
de los acontecimientos
Diseño de la organización. Es un constructor en la institución cuyo legado es una
organización capaz de triunfar al cumplir sus predicciones deseadas
Aprendizaje anticipado. Es un aprendiz de por vida que está comprometido a promover
el aprendizaje organizacional
Iniciativa. Demuestra tener la habilidad para hacer que las cosas sucedan
Dominio de la independencia. Inspira a otros a tener ideas y confiar entre ellos a
comunicarse bien, buscar soluciones colaboradoras de los problemas
Altos niveles de integridad. Es serio, honesto, confiable, abierto, tolerante, cuidadoso,
leal y comprometido con las mejores tradiciones del pasado (según Burt Nanas)

Importancia de las habilidades directivas


Su importancia estriba principalmente en conocer qué hacen los directivos y qué deben
hacer, qué necesitan para hacerlo y, sobre todo, los resultados que se espera de ellos.
El arte de dirigir o liderar requiere de conocimientos técnicos acerca del área que se
pretende conducir, se debe saber hacerlo y para ello, se requieren habilidades y
capacidades interpersonales para poder motivar, liderar, guiar, influir y persuadir al
equipo de trabajo. Esto enlazado con las cualidades que debe tener el directivo, forma el
trinomio para lograr un directivo exitoso.

El directivo debe saber (conocimiento) alo que se denomina fase estática, saber hacer
(capacidades y habilidades) y saber ser (cualidades, a estos dos últimos se les
denomina fase dinámica, con estos tres elementos el directivo será capaz de dar
resultados.

Drucker señala que dirigir no es más que obtener resultados a través de otros (a los que
dirigimos) o lograr que hagan las cosas que queremos que hagan

Una encuesta señala que lo que más desmotiva es principalmente la formar en que lo
dirigen sus superiores. Esto refleja la ausencia de conocimientos y habilidades
interpersonales para saber dirigir.

Cabe recordar que uno de los principales problemas es la improvisación de los directivos
en las empresas y organizaciones. Muchas veces sólo porque alguien tiene una carrera
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 100

profesional le ofrecen un puesto directivo, el cual es aceptado sin menoscabo. Pero ya


en funciones se hace evidente que la persona no está preparada para ello, situación que
pocas veces acepta el directivo; al no aceptarla, no se capacita ni se desarrolla, y con
esto genera un problema en la organización.

De ahí de la importancia de este texto y el por qué desarrollar habilidades directivas en


el aula, en el hogar, la empresa o la organización, ya que el buen manejo de las
habilidades interpersonales es elemental en cualquier relación.

Por tanto, las principales habilidades que tiene que desarrollar toda persona que dirige
son las interpersonales las cuales refuerzan la comunicación con sus jefes, sus colegas,
subordinados y todas las personas del entorno

Tipos de habilidades para desarrollar a los directivos


La capacitación y formación del profesional de la administración pública y privada tienen
lagunas que se convierten en retos para los directivos por falta de la formalización y
profesionalización de sus habilidades y competencias para desempeñar de manera
eficiente su puesto. Por lo tanto, deberán desarrollar sus habilidades técnicas,
interpersonales y sociales. Madrigal (2002) recomienda empezar a capacitar a los
directivos con el propósito de que aprendan a reconocer sus propias habilidades, las
desarrollen y las potencialicen. Asimismo esto les permitirá reconocer las habilidades y
competencias de sus subalternos, con la finalidad de que sean capaces de implementar
un proyecto de gobierno orientado a desarrollar y fomentar un país competitivo

Habilidades de Líder
El liderazgo nunca será una técnica o herramienta de apoyo porque es una relación
interpersonal dinámica y para desarrollarla se requiere ciertas habilidades que el mismo
funcionario pueda desarrollar o descubrir en su ejercicio, ya sea como líder o como
directivo. El líder debe desarrollar principalmente cuatro tipos de habilidades:
Conceptual, Técnicas, Interpersonal y sociales.

¿Por qué deben desarrollarse las habilidades directivas?


La importancia de desarrollar las habilidades directivas a nivel profesional están
enmarcadas por la OMS (1999) que establece que el papel de la universidad es la
formación basada en competencias laborales. Por lo tanto, sugirió la necesidad de
enseñar a los jóvenes las siguientes habilidades, las cuales tienen relación con las
habilidades directivas para la vida, o para aprender a convivir en armonía.
a)toma de decisiones y solución de problemas
b) Pensamiento creativo y analítico
c) Comunicación y habilidades interpersonales
d) Autoconocimiento y empatía
e) Manejo de las emociones y del estrés

Enseñar estas habilidades para la vida implica principalmente las habilidades


interpersonales. Una de las principales habilidades y competencias que se tiene que
desarrollar en el estudiante es la capacidad de autodirigirse de ser su propio líder y
desdoblar las habilidades que esto implica para que en lo futuro en su mismo contexto
de formación pueda liderar, motivar y/o dirigir a los demás
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 101

¿Cómo identificar las habilidades del directivo?


El estudio de casos de cuatro directivos demuestra cómo en cada uno de ellos las
habilidades, la personalidad, el estilo de mando y el liderazgo son diferentes, lo cual está
en relación con los antecedentes e historia de vida del directivo o líder. No obstante que
el objetivo y el alcance del puesto sean los mismos, y que realice las mismas actividades
y funciones ne tiempo diferente, el comportamiento del directivo, así como el resultado,
son distintos. Esto se debe al perfil del directivo, así como el predominio de sus
habilidades directivas.
Se presenta el resultado de la investigación con cuatro directivos que se desempeñaron
en el mismo puesto en el período 1996-2007 en una organización.

Tabla. Personalidad e impacto del directivo


Directivo 1. Personalidad: Introvertido. Estilo de Mando: Dejar hacer. Resultado:
comportamiento político. Ingobernabilidad proyectos operativos.

Directivo 2. Personalidad: Extrovertido, protagonista, político. Estilo de Mando


Centralista. Resultado: Comportamiento político. División en los equipos de trabajo y
poca credibilidad. Emprendedor constante

Directivo 3. Personalidad Introvertido individualista. Estilo de mando: Generador de


ideas, con ausencia de dirección. Resultado: comportamiento apolítico, ingobernabilidad.

Directivo 4. Introvertido. Estilo de mando: Dejar hacer, delegador. Resultado: Caos,


metas incipientes. Poca continuidad.

Si analizamos de forma general, sin investigar más a fondo el antecedente del directivo y
con los datos que nos muestra la tabla anterior, encontramos diferencias muy
significativas. Pero en este caso la diferencia del cuadro anterior es que los directivos
tienen perfil, grupo político de interés, habilidades y capacidades diferentes. Pero los
resultados así como el ambiente organizacional, difieren. En este caso lo que puede
marcar la diferencia con relación a los resultados es el dominio o la ausencia de
habilidades directivas.

Este fenómeno se da cuando intervienen otros factores en la dirección, tales como:


-Perfil del directivo
-Objetivos del directivo
-Antecedentes del directivo
-Pertenencia a grupos de poder y liderazgo del directivo
.intereses del grupo del directivo
-Estilo de mando del directivo
-Estilo de liderazgo del directivo
-Ausencia de liderazgo
-Los valores y principios del directivo

Estos factores son identificados cuando existe una selección y evaluación de directivos.
Pero cuando arriban al puesto por situaciones no escalafonarias y mecanismos de
servicio civil de carrera, su nivel de desempeño no es el mismo, y por lo tanto los
resultados y metas esperados también habrá n de diferir. Así, una de las habilidades
imprescindibles del directivo es seleccionar su equipo de trabajo, directivos y mandos
medios, así como delimitar sus estrategias, política organizacional y filosofía del trabajo.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 102

Madrigal, B., et al. (2009). Habilidades Directivas y su Clasificación. Habilidades


Directivas. (2.a ed.), pp. 1-18. Mc Graw Hill Educación Interamericana Editores.

GANAR PODER E INFLUENCIA

Construcción de una base sólida de Poder y uso adecuado de la Influencia


La diferencia entre alguien capaz de expresar una idea y lograr que esta se acepte, y
alguien incapaz no depende de quién tiene la mejor idea sino de quien tiene habilidades
políticas. Uno no nace con este tipo de habilidades, sino que las aprende. Se trata de un
proceso práctico y metodológico en el que se explora el terreno político y se forma
coaliciones, las que se encauzan para lograr que la idea se acepte.

En la actualidad, las habilidades políticas son especialmente importantes en la fuerza de


trabajo, en la que los jóvenes directivos están ocupando puestos que, por tradición,
estaban reservados para profesionales que habían librado numerosas batallas y
quienes, gracias a su experiencia, conocían los pormenores y detalles de cómo ganar
poder e influencia.

El reo es especialmente difícil para la generación del milenio, quienes se incorporan a


sus puestos con puntos de vista muy diferentes sobre cómo debe funcionar el poder. Los
de la generación del milenio rechazan fundamentalmente la idea de las jerarquías
estrictas en el trabajo y creen que deben tener tanta voz como los profesionales de
mayor rango y experiencia.

Esta puede ser la causa de que algunos de estos jóvenes directivos sin experiencia
reporten dificultades para administrar a los ―de arriba‖ (lograr que sus jefes los respeten)
y para administrar a los ―abajo‖ (lograr que sus subalternos de más edad respeten su
puesto).

No existe nada más desmoralizante que creer que se cuenta con una idea nueva y
creativa o con una perspectiva única para resolver un grave problema en una compañía,
para después toparse con la rigidez organizacional. Esto es lo que a menudo
experimentan muchos jóvenes recién graduados que se incorporan a su puesto
sintiéndose llenos de energía optimistas y con una inquebrantable confianza en que sus
―impresionantes‖ habilidades, formación de vanguardia e infatigable energía, los
impulsarán hacia arriba y a toda velocidad por la jerarquía corporativa. Sin embargo,
muy pronto se desaniman y amargan. Culpan a la ―vieja guardia‖ de proteger su territorio
y de no abrirse a nuevas ideas. U joven directivo declaró con desanimo: ―Lo peor es
saber que uno tiene la mejor solución que otro y ser incapaz de obtener los votos
necesarios‖

A pesar del desdén de los jóvenes, la mayoría de las organizaciones dependen de un


status para determinar cómo se hacen las cosas. En consecuencia los jóvenes, no
pueden simplemente esperar que sus ideas hablen por sí mismos. Tienen que
desarrollar habilidades para influir en los demás, si quieren marcar la diferencia

Unos Empleados habían recibido una valiosa capacitación y trataban de transferirla


hacia su lugar de trabajo. Muchos no lograron hacerlo, Pero lo que pudieron poner en
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 103

práctica las nuevas ideas mostraron un conjunto de habilidades que le permitieron


ser influyentes. Ellos desafiaron con destreza a su supervisor. Fueron sinceros con
sus colegas que no llevaban su carga y finalmente fueron capaces de hablar con la
directiva (los mismos directivos ―descreídos‖ que sus colegas evitaban) sobre las
políticas las prácticas que impedían las mejoras. El desarrollo de la confianza y las
habilidades para expresarse con eficacia marcó toda la diferencia para estos
empleados

Una visión equilibrada del poder


El poder tiene tan mal reputación que muchas personas se convencen de que no desean
tener nada que ver con él. Para estas personas, el poder evoca imágenes de jefes
dominantes y vengativos, y de subalternos manipuladores y astutos, se asocia a turbias
políticas de oficina en las que participan despiadados individuos que emplean como
manuales de la guerrilla corporativa libros como triunfando mediante la intimidación, ―Tu
compañero, incluso quien podría ser tu aliado natural en contra de otro poder que
ambos temieran, siempre estará listo para atacar,, y en la primera oportunidad, en
cuanto pueda hacerlo con seguridad, tratará de beneficiarse a costa tuya… Quien no
pueda incrementar su poder, lo verá disminuido si otros lo incrementan.

Quienes sienten aversión hacia el poder argumentan que enseñar a los directivos y
candidatos a directivos la forma de incrementar su poder equivale a aprobar el uso de
formas primitivas de dominación.

Esta imagen negativa del ―poder personal‖ es común sobre todo en las culturas que
valoran más los atributos que los logros, y más el colectivismo que el individualismo. Los
individuos que valoran el facultamiento creen que el poder reside en características
estables y personales, como edad, género, nivel educativo, origen étnico o clase social.

Por consiguiente, dirigir la atención a ―Tomar la delantera‖, ―Hacerse cargo‖ y ―Hacer


que las cosas sucedan‖; parece ir en contra del orden social natural.

Es probable que quienes otorgan gran valor al colectivismo también se preocupen


porque consideran que poner demasiado énfasis en el incremento del poder de un solo
individuo es contraproducente para la mayoría de los miembros del grupo.

Por ello algunos podrían pensar que el enfoque de este capítulo en desarrollar el poder
individual posee una orientación cultural bastante estadounidense. Reconocemos que
los principios analizados aquí están orientados a los logros y los valores individualistas.

Para aquellos que no se sientan cómodos comportándose según los lineamientos y


principios de este capítulo les sugerimos considerarlo como una ―guía útil‖ para
comprender la forma en que los directivos de empresas estadounidenses visualizan el
poder y la manera en que las corporaciones estadounidenses lo manejan.

Muchos académicos consideran al poder no como algo negativo en sí mismo sino como
una realidad esencial para tener éxito en las actividades directivas. El uso de la
influencia, en sí mismo, no es negativo. a menudo es Benéfico. Como sucede con
cualquier fuerza, [desde un medicamento poderos hasta la energía nuclear], lo que
marca la diferencia es la moralidad con la que se emplea la influencia.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 104

El poder no necesariamente está asociado con la agresión, La fuerza bruta, la maña o el


engaño, también puede verse como una señal de eficacia personal, como la
habilidad de movilizar recursos para lograr un trabajo productivo. Las personas
con poder moldean su entorno, en tanto que las personas que carecen de él, son
moldeadas por el ambiente.

Entre los más influyentes líderes, estos individuos compartían una característica
importante: hacían que los demás se sintieran importantes. Eran influyentes porque
usaban su poder para ayudad a los colegas y subordinadas a lograr tareas
excepcionales.

Los directivos con poder pueden no sólo lograr más de forma personal, sino que también
son capaces de transmitir más información y poner más recursos a disposición de sus
subalternos. Por ese motivo, la gente tiende a preferir jefes con ―autoridad‖.
Generalmente, cuando los subalternos perciben que su jefe es un individuo con una gran
influencia ascendente, sienten que tiene un estatus mayor dentro de la empresa y están
más motivados. En contraste, la falta de poder tiende a fomentar una actitud mandona
en vez de un verdadero liderazgo.

Es la falta de poder lo que con frecuencia provoca una administración ineficaz, carente
de objetivos así como estilos directivos mezquinos, dictatoriales y orientados a reglas

Abuso de Poder. El poder no nos transforma sino que revela nuestros verdaderos
motivos. El poder tiene la capacidad de sacar lo mejor y lo peor en los grupos y las
organizaciones, dependiendo delos motivos de su uso.

La relación entre poder y efectividad personal


Tanto la falta de poder como el abuso de poder son debilitantes y contraproducentes. En
contraste, una cantidad suficiente de poder personal motivado por la responsabilidad
social (es decir, una orientación a beneficiar los demás) es lo que produce facultamiento
(empoderamiento) [Desempeño personal eficaz].

El propósito de este libro es ayudar a los directivos a mantenerse en la cima dela


curva del poder, tal como lo muestran los indicadores de poder organizacional de
la tabla 5.1, esto se logra con la ayuda de dos habilidades administrativas específicas

1) Ganar poder (vencer los sentimientos de impotencia), y


2) Convertir el poder de manera eficaz en influencia interpersonal

Definiremos Poder como el potencial para influir en el comportamiento de otras


personas. hay una diferencia importante con las definiciones tradicionales que se
enfocan en un control del comportamiento basado en la autoridad, como es el caso de
los jefes ―poderosos‖ que tienen autoridad sobre sus subalternos. Junto con otros
expertos en el tema instamos a un cambio en la definición de Poder de ―controlar a
otros‖ a ser capaz de hacer que las cosas sucedan.

Estrategias para ganar Poder organizacional


No hay que evitar el uso del poder por sus peligros inherentes, sino más bien hay que
aprender a usarlo sabiamente. Cambios que contribuyen en la evolución del rol del
directivo tradicional hacia el de orientado y mentor. En estas condiciones, es menos
probable que el poder emane del puesto formal de alguien dentro de la empresa que de
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 105

su habilidad para desempeñarse. Estos aspecto convierte el concepto de facultamiento


(empoderamiento) en una idea especialmente importante para aumentar su eficacia en
las organizaciones actuales

Existen dos factores básicos que determinan el poder de un individuo dentro de una
organización:
1) los atributos personales y
2) las características del puesto

Desde luego, la importancia de cada factor varía según el contexto organizacional. Por
ejemplo, el título del puesto es relevante en organizaciones donde hay jerarquías
marcadas, militares o civiles; y el poder personal es relevante donde no hay jerarquías.

Sin embargo, los expertos tienden a estar de acuerdo en que desarrollar el Poder del
Puesto y el Poder Personal es vital para el éxito directivo.

Por ejemplo, argumentaba que los directivos con el poder de un puesto alto están en
una mejor situación para aprovechar su poder personal gracias a que sus relaciones
sociales les permiten apalancar sus conocimientos y habilidades personales.

Por su parte, los de estatus inferior pueden aumentar su poder personal si aprovechan
cualquier puesto de poder que alcancen.

Por consiguiente, parece lógico que los directivos traten de incrementar su influencia
dentro de una organización para aumentar ambas fuentes de poder.

Fuentes de Poder Personal


Cuatro características personales constituyen importantes fuentes de poder. Éstas son:
Pericia. Conocimiento o experiencia relevantes para desarrollar la actividad
Atractivo Personal. Características deseables asociadas con la amistad.
Esfuerzo. Compromiso de tiempo mayor a lo esperado
Legitimidad. Comportamiento congruente con los valores fundamentales de la
organización.

Estas características personales tienen algo en común: son los antecedentes de la


Confianza. Un significado del término confiable es el de ―encontrarse por encima de las
sospecha‖. Por ello, los individuos cuyos compañeros los consideran confiables son
posibles candidatos para puestos de poder e influencia en las empresas, ya que la
autoridad organizacional en sus manos será menos amenazante. Como se observa en la
tabla 5.6 existe una relación directa entre las cuatro bases del poder personal que
hemos analizado y los requisitos para la confianza personal.

Básicamente, la integridad de las explicaciones, promesas o compromisos de un


individuo está en función de dos factores
1) Qué tan probable es que la persona sea capaz de hacer lo que dice?
2) Que tan probable es que la persona haga lo que dice?

En otras palabras, las cuestiones de confianza recaen en evaluaciones de probable


desempeño con base en valoración de habilidades y motivación. Por eso, las empresas
hacen gran hincapié en colocar a individuos con desempeño comprobado en puestos de
alta confianza (o, en otras palabras, puestos de poder).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 106

Fuentes de Poder del Puesto


No todo el poder surge de las características personales. También la naturaleza y las
actividades del puesto y las actividades laborales desempeñan un rol importante. Cuatro
características importantes de un puesto explican su poder potencial en una empresa.
Centralidad. Acceso a información dentro de una red de comunicación.
Flexibilidad. Cantidad de libertad concedida en un puesto
Visibilidad. Grado en el que el desempeño es observado por personas influyentes en la
empresa
Relevancia. Ajuste entre las actividades asignadas y las prioridades de la compañía

Centralidad
No lograr establecer relaciones firmes ni realizar trabajo de equipo adecuado con
compañeros y subalternos es la principal causa del fracaso en el 61% de los nuevos
ascensos y contrataciones.

Una de las formas más importantes de ganar poder en una compañía consiste en ocupar
una posición de Centralidad en una amplia red de relaciones. Las redes son cruciales
para un desempeño efectivo por un motivo convincente: Nadie cuenta con toda la
información necesaria ni con los recursos para lograr lo que se espera de él. De
hecho, los determinantes de desempeño directivo eficaz se encontró que un factor
clave, que distingue a los individuos de alto desempeño de aquellos con bajo
desempeño era la habilidad para entablar relaciones informales por medio de
redes.

―Los lobos solitarios‖ de las redes informales fueron incapaces de reunir la información,
los recursos y el apoyo necesarios para realizar actividades importantes y poco
comunes. Por otro lado, quienes contaban con amplias y diversas redes sociales
ganaban salarios más elevados y tenían más éxito que quienes tenían contactos
limitados.

El incremento de poder mediante el aumento de la centralidad dentro de una red de


comunicación de un flujo de trabajo es un método sui generis de acumular poder. Por
lo regular los jóvenes piensan únicamente en términos de incremento de poder por
medio de ascenso en la jerarquía organizacional, ya que suponen que tienen
poder limitado para hacer cambios o lograr cosas extraordinarias. Los empleados
sin experiencia e ineficaces se quejan de no contar con suficiente poder formal
para lograr que el trabajo se lleve a cabo y ambicionan la influencia que ejercen
los niveles superiores.

Por el contrario, los miembros hábiles se dan cuenta que el poder informal de las redes
están a disposición de cualquiera en todos los niveles. El simple hecho de ―leer‖ la red
social, está asociado con el poder. Ejemplo las personas que podían describir con más
precisión la red de consejos de su organización (es decir, sabían quiénes buscaban
consejos de quién) eran considerados por los demás como los más poderosos. Ser
primordial en la red aumenta no sólo el estatus también el salario y el éxito a largo plazo
de la carrera profesional. Por lo general, El poder personal informal, precede al poder
organizacional formal. Un ascenso es el reconocimiento formal, por parte de la dirección,
de que un individuo es capaz de hacer que el trabajo se lleve a cabo usando redes
informales.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 107

Uno de los resultados más interesantes de las investigaciones sobre la centralidad de


las redes es que el tipo de red que se forja tiene mucha importancia. La mayoría de las
personas desarrollan redes con otras que comparten antecedentes y experiencias
comunes. Sus contactos sociales tienden a conocer a sus otros contactos sociales, así
que la red se vuelve muy densa e interconectada.

Otros argumentan por el contrario, las redes más eficaces son las que tienen muchos
agujeros estructurales. Un agujero estructural existe cuando dos personas de su red no
están conectadas entre sí. En estos casos, usted se convierte en un puente entre dos
fuetes de información. Su valor aumenta porque puede controlar el flujo de información
entre las partes y proporcionar valor único a cada una de las dos personas con las que
usted está conectado.

Gran cantidad de evidencia muestra que tener una red diversa aumenta la habilidad de
desarrollar poder organizacional, sin importar el puesto. Tener una red diversa también
aumenta la creatividad.

Uno de los errores más grandes que los individuos cometen al inicio de sus carreras
como directivos es aislarse. Suponen que el progreso de sus departamentos es
suficiente para avanzar en la organización. Como resultado, concentran toda su
atención en cumplir con sus estrechas responsabilidades laborales y entablar relaciones
sólidas con sus compañeros de trabajo inmediatos.

Si se observan las organizaciones sólo en términos de estructuras verticales se


observará lo aislada que puede llegar a estar la red de comunicación de un solo
departamento. Por el contrario, es importante convertirse en un actor central de la amplia
red de comunicación de la organización, no sólo de la del departamento.

Esto puede lograrse al comer con personas de otros departamentos, leer los informes
anuales de todas las divisiones, ofrecerse como voluntario para actividades
interdepartamentales y buscar puestos que incluyan labores que requieran trabajo con
otros departamentos.

Transformación del Poder en Influencia


Una vez analizada la habilidad para ganar poder, estudiaremos como transformar el
Poder en Influencia.

Muchos dicen que el poder es un fin en sí mismo. El objetivo aquí no es ayudar a las
personas a ganar poder para su propio beneficio. Cuando el débil busca poder sólo
porque está cansado de estar bajo presión, generalmente se volverá un tirano después
de su ascenso. Sin embargo, aquí nos interesamos en ayudar a las personas a lograr lo
excepcional en las organizaciones, reconociendo que esto, por lo general, requiere de
influencia política. El bienintencionado, pero políticamente ingenuo, rara vez hace
grandes contribuciones a las organizaciones. Por consiguiente nos enfocaremos en la
manera de ganar tanto influencia como poder.

Las personas con Influencia tienen Poder. Pero no todas las personas con Poder
tienen Influencia. La influencia implica asegurar el consentimiento de los demás para
trabajar juntos, en aras de alcanzar un objetivo. Muchas personas con poder no pueden
lograr esto. Las habilidades para transformar el poder en influencia dependen de generar
apoyo y compromiso en los demás, en vez de resistencia y resentimiento.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 108

Estrategias de Influencia
El poder se convierte en influencia cuando los demás aceptan comportarse según
los deseos de quien detenta el poder. Las estrategias que utilizan los directivos para
influir en los demás se clasifican en tres grandes categorías: castigo, reciprocidad y
razón.
Castigo. Obliga a los demás a hacer lo que usted dice. 1. Coerción amenaza 2.
Intimidación (presión)
Reciprocidad. Sirve para que los demás quieran hacer lo que usted dice. 3.
Negociación (intercambio). 4. Congraciar (Obligar)
Razón. Muestra a los demás que es razonable hacer lo que usted dice. 5. Presentación
de hechos (necesidades) 6. Lo que usted dice apela a valores personales (o metas).

Actuar de Manera asertiva: neutralizar los intentos de influencia


En general, los directivos son más eficientes cuando piensan que las demás personas
son razonables, bien intencionadas y motivadas. Por desgracia, en algunos casos, estas
suposiciones son falsas. Cuando esto sucede, es importante estar listo para protegerse
de esfuerzos no deseados e inadecuados por parte de otros individuos para influir sobre
nuestras acciones. Si recordamos la falta de poder es tan dañina para el desempeño
personal como lo es el uso excesivo del mismo.

Por lo tanto, es igual de importante ser hábil para resistir los intentos de influencia no
deseados que para influir en el comportamiento de otras personas. Muchas personas
sucumben ante estos intentos de influencia, ya sea porque no están conscientes de las
dinámicas sociales que afectan sus decisiones, o porque se sienten obligadas a ceder
sin oponer resistencia. La importancia de evitar relaciones en as que los individuos en
puestos de poder intentan fomentar la dependencia en los demás ha sido el tema de
investigaciones sobre los ―efectos tóxicos de la tiranía de las organizaciones‖. Las
siguientes son estrategias para neutralizar intentos inadecuados de influencia.

Neutralizar de las estrategias de castigo utilizadas por otras personas.


Las acciones coercitivas y de intimidación tiene el objetivo de crear un desequilibrio de
poder basado en la dependencia. Esta es la forma más perjudicial de influencia y, por lo
tanto, debe resistirse de la manera más vigorosa y directa posible.

A. Utilice el poder compensatorio para convertir la dependencia en interdependencia.


Para resistir el castigo, enfoque la atención de su jefe hacia su dependencia mutua, es
decir, hacia su interdependencia. Señale las consecuencias negativas de no respetar
sus derechos o de que usted no actúe en forma cooperativa. Como parte de este
análisis, tal vez sea adecuado analizar medios más aceptables para satisfacer las
demandas del jefe.

B. Confronte en forma directa al individuo explotador. Todos los individuos, sin importar
su trabajo o estatus organizacional, deben proteger sus derechos personales. Uno de
esos derechos es ser tratado como un adulto inteligente, maduro y responsable. Para
interponer una queja de manera eficiente, los elementos clave incluyen describir el
problema en términos de comportamientos, consecuencias y sentimientos, persistir
hasta ser entendido y hacer sugerencias específicas. Estas técnicas podrían utilizarse
para destacar la gravedad de sus preocupaciones. En caso necesario, deberá
especificar las acciones que está dispuesto a emprender para detener el
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 109

comportamiento coercitivo. Por ejemplo delatar alguna irregularidad implicará presentar


una queja ante un órgano de regulación externo.

C. Resista en forma activa. Como último recurso, deberá considerar la posibilidad de


―atacar el fuego con el fuego‖. Podría requerirse una disminución del ritmo de trabajo, la
desobediencia deliberada de las órdenes o reportar el problema a un directivo de nivel
superior.

Neutralización de las estrategias de reciprocidad utilizadas por otras personas.


En su centro laborar, su preocupación será evitar que lo manipulen.

A. Analice la intención de cualquier regalo o actividad de favorecimiento.

B. Confronte a los individuos que utilizan tácticas de negociación manipuladoras. Las


técnicas comunes utilizadas en estas situaciones son el escalamiento de compromisos
(―Sólo estoy interesado en un pequeño compromiso [por ahora]‖) y a los compromisos
recíprocos (―He modificado mi [extrema] postura inicial; ahora espero que tú [bajo el
espíritu de un juego limpio] también ofrezcas un compromiso. El simple hecho de poner
atención a estos intentos de manipularlo aumentará su poder en la relación. Deje claro
que usted no aprueba la estrategia de manipulación; luego proponga un intercambio de
alternativas, destacando los méritos del caso o el verdadero valor del producto, por
encima de la habilidad de los negociadores. Entonces será capaz de remodelar el
proceso de intercambio y evitar que lo manipulen.

C. Rehúse negociación con individuos que emplean tácticas de alta presión.

Neutralización de estrategias basadas en la razón utilizadas por otras personas


A. Explique los efectos adversos que su aceptación ejercerá sobre su desempeño
B. Defienda sus derechos personales.
C. Rehúse firmemente cumplir con la solicitud

Resumen
Se destacan dos habilidades: Ganar poder y la transformación de poder en influencia.
Iniciamos el análisis como las fuentes de poder: Atributos personales y Características
del puesto. Es necesario desarrollar ambos aspectos, si desea incrementar al máximo el
propio potencial como individuo poderoso.

Tanto una persona fuerte en un puesto débil como una persona débil en un puesto fuerte
se encuentran en desventaja. La situación ideal es ser una persona fuerte en un
puesto fuerte

Un directivo debe establecer una base de poder para que el trabajo se realice y lograr
compromisos en relación con objetivos importantes. Sin embargo, el poder sin
influencia no es suficiente. Por consiguiente, hemos analizado la forma de convertir uno
en otra mediante la selección de una estrategia de influencia adecuada y su ejecución,
de forma tal que se reduzca la resistencia.

La transformación de poder en influencia no sólo debe ir de arriba hacia abajo también


hacia arriba (a los jefes). Los intentos desatinados por influir de manera ascendente
podrían minar rápidamente la carrera de un directivo, en tanto que una adecuada
influencia ascendente suele mejorarla notablemente.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 110

Al ayudar a establecer la agenda de los altos directivos (venta de un tema) y al trabajar


para el éxito de los mismos (beneficiar al jefe), la influencia de un directivo aumenta de
forma significativa. Sin embargo, al aplicar estos dos principios, los directivos deben
encontrarse motivados no por una sed de engrandecimiento propio, sino por el deseo
honesto de beneficiar a su empresa y de fortalecer la posición en sus jefes. (pp. 227-
261)

Whetten, D. y Cameron, K. (2016) Capítulo 5: Ganar Poder e Influencia. Desarrollo de


Habilidades Directivas, (9.a ed.). México: Pearson Educación.

DESARROLLO PERSONAL

Es un prerrequisito de las personas para su realización personal y con mayor razón


para asumir cargos Directivos, el autoconocimiento y la autoconciencia de sus fortalezas
y debilidades para dirigir a otras personas y conocerlas, así como tener un modelo de
un de desarrollo personal que se debiera alcanzar, para un mejor desempeño. A
continuación se presenta el desarrollo personal que se debe alcanzar, según el marco
curricular de aprendizajes las competencias personales básicas que debe alcanzar para
un egresado de un estudiante de la educación básica regular que nos permite tener un
primer insumo en este tema. Asimismo, se complementa con la competencia de
emprendimiento que también es fundamental para el reto de dirigir personas.

ACTÚA E INTERACTÚA DE MANERA AUTÓNOMA PARA EL BIENESTAR

Es autónomo, construye y valora su identidad, vive su sexualidad de acuerdo con su


proceso de desarrollo; establece vínculos afectivos positivos, reconoce y regula sus
emociones y comportamientos, cuida de sí mismo y de otros; reflexiona sobre sus
principios y el sentido de la vida, planteándose posibilidades continuas de desarrollo y
bienestar

Fundamentación
Este aprendizaje busca articular las diferentes dimensiones (afectiva, biológica,
cognitiva, social, sexual y espiritual) que habitualmente se han trabajado de forma
fragmentada y desigual o se han invisibilizado en la escuela, priorizando lo cognitivo
sobre lo emocional, lo mental sobre lo corporal, la homogeneización sobre lo diverso,
cuando en la realidad cotidiana se viven de manera integrada.

Formación de personas autónomas, protagonistas de su vida que construyen su


felicidad. La autonomía alude al proceso a través del cual asumimos nuestras
habilidades y potencialidades, mejoramos nuestra capacidad para influir en nuestro
entorno, reconocemos nuestra individualidad y nos desenvolvemos eficazmente en
diferentes contextos. El establecimiento de relaciones de confianza y respeto, basadas
en su valoración personal y el reconocimiento de los demás, permitirá contribuir al cierre
de las brechas de desigualdad que afectan el desarrollo humano de las poblaciones más
excluidas, especialmente en las zonas rurales e indígenas, así como a las personas con
discapacidad.

Afirmación personal desde la construcción de la identidad. Cuando se habla de


identidad, se entiende que no existe una única identidad en la persona ni tampoco una
identidad ―ideal‖ en la que debamos encajar, sino que cada persona puede hacerse
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 111

consciente de sus propias características, reforzando el respeto a la diferencia y la


valoración de la diversidad.

La reconfiguración de la sociedad peruana debido a las migraciones y la urbanización


desordenada de las grandes ciudades ha generado que hoy los niños, niñas y jóvenes
tengan nuevos referentes sociales y culturales que hacen compleja y a veces conflictiva
la formación de su identidad. La globalización y las nuevas tecnologías, en especial la
realidad virtual, han influido en el desarrollo de sus habilidades y procesos de
vinculación. Hoy los estudiantes tienen nuevas expresiones culturales a partir de una
relación con el entorno que no se vincula sólo con los conocimientos proporcionados por
los adultos, sino con las emociones y su propia interpretación de la realidad.

Relaciones intergeneracionales, de género e interculturales equitativas y


respetuosas de la diversidad. Desde sus inicios la escuela se ha organizado en base a
relaciones asimétricas que subordinan a los estudiantes a la autoridad adulta y parecen
considerarlos incapaces de usar su propio entendimiento sin la dirección de los adultos.

Otro reto que se plantea a la escuela es el de reconocer e incorporar la riqueza que es la


diversidad cultural del país. Resulta clave favorecer en las nuevas generaciones una
disposición a construir un diálogo intercultural a partir de la interacción y conocimiento de
personas y grupos diferentes, una sensibilidad para comprenderlas y ponerse en su
lugar, así como para respetar y valorar su diversidad.

Establecimiento de relaciones interpersonales y construcción de redes de soporte


afectivo y social. El desarrollo de habilidades sociales es fundamental para el
establecimiento de relaciones positivas como base para la construcción de redes de
soporte afectivo y social. Al contar con redes de apoyo, los estudiantes fortalecerán su
motivación interna para transformar las dificultades en oportunidades. Por ejemplo, el
promover relaciones interpersonales desde el respeto y reconocimiento de la diversidad
cultural y sexual, así como contar con redes de soporte, permitirá reducir el acoso
escolar.

Este aprendizaje tiene como finalidad promover la autonomía y resiliencia, el desarrollo


afectivo y social, y la orientación de la búsqueda del sentido de la vida desde principios
éticos. Para cumplir con esta finalidad, se requiere una escuela centrada en la persona y
su formación integral, abierta y vinculada a la comunidad, inclusiva y acogedora a la
diversidad, que promueva la participación y convivencia democrática.

Definición
Este aprendizaje fundamental se centra en el desarrollo de la persona, buscando la
integración de sus diferentes dimensiones. Su desarrollo requiere de situaciones de
aprendizaje y el aprovechamiento pedagógico de acontecimientos de carácter vivencial,
que resultan significativos y pertinentes en tanto recogen los intereses y necesidades de
los estudiantes. Este enfoque vivencial debe vincularse desde los primeros años al
tratamiento lúdico del aprendizaje, que favorece la creatividad, exploración, expresión de
emociones, apropiación del cuerpo y el espacio, manejo de retos y socialización.

El aprendizaje es holístico, pues integra las dimensiones afectiva, biológica, cognitiva,


social, sexual y espiritual, ayudando al estudiante a reconocerse como parte de la
humanidad y la naturaleza, superar individualismos y construir su identidad desde
vínculos que lo orienten a la búsqueda del bienestar colectivo. Se entiende por bienestar
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 112

al conjunto de condiciones que hacen a las personas sentirse auténticas y satisfechas


con su vida a partir de relaciones armoniosas con el entorno y la reflexión sobre el
balance de sus experiencias cotidianas. Educativamente, el enfoque holístico se
desarrolla planteando estrategias centradas en la acción, donde la teoría es solo un
medio que permite explicar la realidad para poder transformarla, haciendo que los
aprendizajes sean significativos y aplicables en la vida diaria.

De igual forma, supone el desarrollo de los procesos de autonomía e identidad, que


articulan transversalmente las competencias y capacidades propuestas. La autonomía
involucra un sentimiento íntimo de seguridad y confianza, que se desarrolla al lograr
resolver problemas en distintas situaciones de la vida cotidiana. Además permite
expresar posiciones personales en diferentes circunstancias, tomar decisiones y actuar
por propia iniciativa y con seguridad de acuerdo a sus principios éticos. De esta manera
se formará personas que puedan manejar mejor la presión social, regular su
comportamiento, clarificar su propósito en la vida y favorecer su crecimiento personal.

La construcción de la identidad implica integrar la percepción que la persona tiene de sí


misma y la que recibe de los demás. Supone ser capaz de reconocer y valorar las
diferentes dimensiones de sí mismo, y sus propias raíces históricas y culturales. En el
proceso irá afirmando y articulando sus diferentes identidades. Por ejemplo, una persona
gradualmente puede asumir que es mujer, limeña y urbana pero también descendiente
de migrantes ayacuchanos rurales, profesional y feminista, heterosexual, hincha de un
equipo de fútbol…., es decir, tiene diferentes identidades que pueden cambiar a lo largo
de su vida e incluso que en algún momento pueden entrar en contradicción.

El aprendizaje se construye permanentemente en función a las experiencias dentro y


fuera del aula.

Un factor estratégico para el logro de este aprendizaje es que los docentes desarrollen a
nivel personal las competencias y capacidades propuestas para los estudiantes,
reflexionando sobre los procesos de construcción de su identidad, su marco de
principios, valores y actitudes, sus necesidades, y vínculos emocionales y sociales. Por
ejemplo, un docente que sea capaz de comunicarse asertivamente, desde un diálogo
horizontal y respetuoso de las diferencias, podrá orientar de mejor forma el aprendizaje
del estudiante para establecer relaciones afectivas positivas en su entorno. Los docentes
deberán ser conscientes que están educando a través de sus palabras y acciones,
haciendo visible un currículo oculto que hay que hacer coherente con el desarrollo
personal que se espera lograr.

Competencias
Este aprendizaje se desagrega en cinco competencias:

1. Demuestra comportamientos autónomos en diferentes contextos, en base al


conocimiento y valoración de sí mismo, la regulación de sus emociones y conductas, y
su deseo de seguir desarrollándose.
Esta competencia se manifiesta en personas con confianza en sí mismas, que expresan
sus opiniones y sentimientos, y toman decisiones con criterios propios en coherencia
con sus principios. Implica un proceso de construcción de la propia identidad desde las
características personales y la historia familiar y comunitaria, y que incluye una
diversidad de identidades articuladas e integradas.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 113

Capacidades:
-Reconoce y valora las características corporales, cognitivas y afectivas que lo hacen
una persona valiosa en sí misma, considerando su historia individual, familiar y cultural.
-Identifica y expresa sus emociones y necesidades para desenvolverse, de acuerdo a su
etapa de vida y de manera regulada al contexto.
-Expresa sus opiniones y toma decisiones en diferentes contextos, autoafirmándose a
través de identificación, cuestionamiento y valoración de las otras personas.

2. Asume y vive su sexualidad de acuerdo a su proceso de desarrollo, con libertad,


bienestar y responsabilidad.
Parte del descubrimiento, conocimiento y valoración del cuerpo, y las experiencias que
se derivan del mismo. Implica una mirada crítica que contribuya a superar tabús, mitos,
estereotipos y prejuicios, así como la construcción de vínculos afectivos orientados al
establecimiento de relaciones de género, pareja y futura conformación de las familias.
Promueve la protección de la integridad, intimidad y salud integral, a través del
desarrollo de comportamientos de autocuidado ante situaciones de riesgo.

Capacidades:
-Acepta y valora las diferentes expresiones de su sexualidad de acuerdo a su curso de
vida.
-Practica estilos de vida saludables en relación a su sexualidad, e identifica y responde
situaciones o comportamientos de riesgo.
-Se hace preguntas, se informa y analiza alternativas para la toma de decisiones
relacionadas con su sexualidad.
-Reflexiona y desarrolla relaciones basadas en el respeto, reciprocidad y el disfrute
mutuo, ejerciendo plenamente sus derechos y una autonomía progresiva en relación a la
sexualidad.
-Reflexiona críticamente sobre mitos, tabús, representaciones, estereotipos y prejuicios,
normas, valores y roles.
-Expresa con libertad sus necesidades, inquietudes, temores, y experiencias sobre su
sexualidad.

3. Establece relaciones interpersonales significativas y positivas, respetando y


valorando la diversidad.
El desarrollo de esta competencia requiere reconocer y valorar el contexto de diversidad
que representa la sociedad peruana, así como abordar de forma crítica las situaciones
que generan exclusión y violencia. Implica el desarrollo de habilidades sociales de
empatía, asertividad, respeto, y trabajo cooperativo, que posibiliten la construcción de
vínculos positivos con pares y adultos, y la participación en redes de soporte social y
afectivo. Es especialmente importante además que se pueda movilizar la capacidad de
resiliencia frente a situaciones adversas.

Capacidades:
-Interactúa mostrando interés en conocer, comprender y aceptar personas y grupos
nuevos, expresando respeto y empatía hacia las diferencias.
-Expresa sus opiniones y emociones de manera asertiva.
-Construye relaciones de confianza y grupos de apoyo afectivo y social, basado en la
solidaridad y el trabajo colaborativo.
-Enfrenta y maneja situaciones adversas de su vida cotidiana.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 114

4. Demuestra sensibilidad con la humanidad y la naturaleza, estableciendo


relaciones de reciprocidad y tomando decisiones con libertad desde una perspectiva
ética en su búsqueda de la felicidad.

Esta competencia implica la construcción de una ética de vida que oriente el


comportamiento y toma de decisiones, considerando los intereses de los demás, así
como al medio ambiente. Involucra la empatía y responsabilidad, y la reflexión sobre las
diferentes perspectivas con las que podemos interpretar los acontecimientos. Implica la
disposición para reflexionar sobre la propia vida y su sentido.

Capacidades:
-Muestra respeto y asombro hacia la naturaleza y la comunidad humana diversa desde
su experiencia de vida, sintiéndose parte integrante de ellas.
-Reflexiona sobre el sentido de la vida tomando como referencia diversos valores,
creencias y cosmovisiones con apertura.
-Elabora un proyecto de vida desde principios éticos orientado a la realización personal y
colectiva.
-Actúa con responsabilidad consigo mismo y con los demás, con optimismo y sentido de
interdependencia en situaciones de la vida cotidiana, asumiendo las consecuencias de
sus actos.
-Toma decisiones en situaciones cotidianas, sosteniendo sus convicciones, y evaluando
la coherencia entre sus principios y acciones.

5. Gestiona su experiencia de aprender para construir conocimientos significativos y


pertinentes para su vida personal, académica y social, aprovechando las condiciones y
oportunidades del contexto y respondiendo a las demandas de la sociedad.

Implica que el estudiante pueda plantear sus propios objetivos de aprendizaje en función
de sus intereses y propósitos dentro y fuera de la escuela, para lo cual planifica y ejecuta
acciones y estrategias, gestiona recursos, autorregula sus procesos, aprovechando
pertinentemente las oportunidades y los entornos de aprendizaje del contexto.

Capacidades:
-Evalúa sus habilidades, dificultades, conocimientos, intereses y expectativas, de
acuerdo a sus metas, contexto y condiciones de aprendizaje.
-Define metas viables de aprendizaje, movilizando sus capacidades, estrategias y
recursos del entorno, según sus intereses, necesidades y prioridades personales y
sociales de aprendizaje.
-Planifica las acciones que resulten más estratégicas y útiles para alcanzar sus metas de
aprendizaje.
-Autorregula sus estrategias mientras aprende, reconociendo los avances y dificultades
respecto a sus metas de aprendizaje y planteando acciones de mejora, de manera
perseverante y responsable.

Campos Temáticos y Conocimientos


Para el desarrollo del aprendizaje fundamental es necesario desarrollar los siguientes
campos temáticos a lo largo de toda la escolaridad.
-Características corporales, cognitivas y afectivas en cada etapa de vida.
-Autorregulación: emociones y necesidades.
-Identidad e identidades.
-Autoestima y autoafirmación.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 115

-Desarrollo de la sexualidad.
-Estilos de vida saludable y prevención de situaciones y comportamientos de riesgo.
-Derechos sexuales y reproductivos.
-Sexualidad, placer y erotismo. Mitos, tabús, estereotipos y prejuicios sobre sexualidad.
-Relaciones de género y sexualidad.
-Empatía, tolerancia y respeto a la diversidad
-Socialización: amistad, presión de grupo y asertividad.
-Resiliencia y redes de soporte afectivo y social.
-Antropocentrismo y biocentrismo: Creencias y cosmovisiones diversas.
-Religiones y búsqueda del sentido de la vida desde lo sagrado.
-Filosofía y ética práctica: proyecto ético de vida.
-Aprendizaje autorregulado: estrategias, planificación, monitoreo y evaluación.

Desarrollos Curriculares Regionales, Campos Temáticos y Conocimientos

Para el tratamiento de los campos temáticos de este aprendizaje en los desarrollos


curriculares regionales se recomienda lo siguiente:

En relación a Identidad e identidades, dado que no todos los pueblos construyen sus
identidades de la misma forma, promover el conocimiento y valoración de la diversidad
cultural y saberes locales desde la articulación de la escuela con la comunidad (por
ejemplo a través de sus sabios).

En relación a Antropocentrismo y biocentrismo, creencias y cosmovisiones diversas, es


necesario conocer y valorar las cosmovisiones presentes en la región a partir del
conocimiento de los sabios, reconociendo que la espiritualidad no se limita a una religión
y que hay diversas formas de darle sentido. Asimismo desde los primeros años es
necesario promover el acercamiento y descubrimiento del mundo que nos rodea (tanto
natural como humano), sintiéndose parte de un todo a partir del asombro y el respeto.

EMPRENDE PROYECTOS PARA ALCANZAR LAS METAS BUSCADAS

Emprende proyectos de distinto tipo para satisfacer o resolver demandas, necesidades,


aspiraciones o problemas de carácter individual o social.

Fundamentación
Los seres humanos, como individuos sociales, necesitamos actuar proactivamente en
nuestro medio para satisfacer nuestras necesidades, concretizar nuestros sueños,
responder a demandas y resolver problemas.

No estamos haciendo referencia a necesidades, deseos o problemas a los que les


puede dar una respuesta inmediata; sino a aquellas soluciones que requieren de
procesos de planificación, organización, ejecución y evaluación; y que demandan del
individuo o del grupo visión, motivación, concentración, perseverancia, eficiencia y
conocimiento. En otras palabras requieren determinadas competencias denominadas
competencias de emprendimiento.

Las características, las fortalezas y los problemas de la sociedad peruana hacen aún
más importante que formemos a nuestros niños, niñas y adolescentes como sujetos
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 116

emprendedores, preparados para impulsar las transformaciones que nuestro país


necesita. Tenemos muchos retos como ciudadanas y ciudadanos.

La pobreza y la falta de empleo sigue siendo un problema que afecta a las mayorías. La
democracia requiere de nuestra participación para ser profundizada y ampliada. Las
desigualdades que afectan a la población y que generan situaciones de violencia,
marginación, explotación requieren ser enfrentadas con resolución. El deterioro
ambiental demanda respuestas prontas y efectivas.

Nuestras diversas tradiciones culturales nos plantean enormes desafíos en la


construcción de una sociedad que apuesta por la inclusión y el reconocimiento de las
diferencias. Nuestra historia y nuestro futuro nos plantean reconstruir nuestro país desde
una perspectiva intercultural; con instituciones y propuestas con las que las peruanas y
los peruanos de diferentes orígenes nos sintamos identificados y comprometidos. Y esto
implica desarrollar múltiples emprendimientos de naturaleza política, social, económica y
cultural, recuperando los saberes y las experiencias de nuestros pueblos originarios.

Las grandes reformas que necesita el Perú, demandan, ciertamente, grandes


emprendimientos. La finalidad de la educación para el emprendimiento es la de la
formación para los grandes cambios que el Perú debe llevar a cabo.

Llegar a ser una persona emprendedora requiere de formación, de desarrollo de


aprendizajes. Nadie nace siendo emprendedor. La persona emprendedora se hace.
Debe adquirir determinadas competencias que hagan posible su actuación positiva en la
sociedad. Y la escuela tiene que asumir esa misión de formar personas emprendedoras.
Es una demanda enorme de nuestra sociedad. Es una deuda que la educación tiene con
el país.

Definición
Emprender comprende un proceso que incluye producir una idea a partir de una lectura
de las condiciones, oportunidades y recursos que se presentan en nuestro contexto;
diseñar un proyecto para responder a un problema o aspiración; gestionarlo
eficientemente y alcanzar las metas propuestas.

Leer la realidad implica desarrollar una comprensión de cómo interactúan diferentes


factores entre sí para constituirse como nuestro contexto o como alguna dimensión de la
realidad. En la medida que una persona aprenda a reflexionar e interpretar cómo
suceden diferentes fenómenos de tipo social, ambiental, económico, cultural o político,
cómo se relacionan los diferentes elementos que los conforman, por qué suceden, qué
efectos tienen y cuáles son las posibilidades de intervención que tenemos las personas
sobre ellos; podrá trazar un mapa de esa realidad para saber por dónde se puede
marchar, atendiendo a las condiciones, oportunidades y recursos que se tiene sobre la
mesa.

Una buena idea es aquella capaz de movilizar mejor los recursos de los que se
disponen, aprovechar al máximo las condiciones y explotar las oportunidades del
entorno. Una idea puede ser buena porque compromete a actores clave; porque
maximiza los resultados; porque es creativa al dar respuestas nuevas; porque es más
eficiente o porque satisface mejor a los implicados.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 117

Diseñar un proyecto es plasmar una buena idea en un proyecto. En otras palabras es


convertirla en viable. Una buena idea es insuficiente para un emprendimiento. Se
requiere desarrollarla en un proyecto, es decir, imaginarse una ruta determinada para
materializarla.

El proyecto es concretizar no sólo, pero principalmente el cómo hacer esa idea realidad.
Por eso, en la dimensión estratégica del proyecto está el corazón del emprendimiento.
¿Cómo ordenamos la secuencia de pasos a seguir? ¿Cómo motivamos e interesamos al
destinatario del proyecto? ¿Cómo lo comprometemos con los objetivos haciendo que se
apropie de ellos? ¿Cómo organizamos nuestras fuerzas y nuestros recursos para
cumplir las metas? ¿Cómo logramos el respaldo de socios estratégicos? ¿Cómo
garantizamos la sostenibilidad del proyecto? Son varias las preguntas que hay que
responder a la luz de las condiciones y oportunidades con las que se cuenta, a fin de
contar con un buen diseño de proyecto.

Gestionar satisfactoriamente significa pasar del proyecto a los hechos. La gestión es


lo que diferencia un emprendimiento de lo que no lo es. Gestionar implica asignar los
recursos humanos y materiales a los procesos y tareas implicados en el proyecto y
controlar la calidad mediante el monitoreo y la evaluación. Las características de la
gestión conlleva menudas actividades que deberán realizarse dentro de un clima
agradable de cooperación y con el reconocimiento del esfuerzo de cada quien.

Alcanzar metas en el terreno del emprendimiento no es simplemente conseguir


resultados puntuales. Las metas del emprendimiento tienen que ver con resultados que
sean sostenibles en el tiempo, que se institucionalicen. No se trata de conseguir logros
para un momento; sino de crear ciclos duraderos de éxito. Algunos ejemplos: alcanzar
resultados académicos que te permiten estudiar en una universidad; altos niveles de
venta de productos alimenticios saludables de una empresa escolar.

El desarrollo de las competencias de emprendimiento debe tener un enfoque


multidimensional y transversal en el currículo. Las tendencias más recientes ubican el
emprendedurismo como una competencia que forma parte de la formación integral del
sujeto y está presente en todas las dimensiones de su desarrollo. No se restringe,
únicamente, al terreno económico-productivo. Así mismo, la educación emprendedora
debe ser asumida por todas las áreas curriculares. Los enfoques de los distintos
aprendizajes fundamentales, pueden contribuir de por sí al desarrollo de las
competencias de emprendimiento: la indagación en las ciencias; la resolución de
problemas en matemática; el enfoque de ciudadanía en ciencias sociales; las
intervenciones urbanas en arte; el enfoque comunicativo textual en el aprendizaje
vinculado a la Comunicación; etc.

Un enfoque de educación para el emprendimiento no puede dejar de tomar en cuenta


otros factores como, la cultura. Cada pueblo tiene una tradición en relación al
emprendedurismo. Por ejemplo, los pueblos andinos tienen una rica y larga experiencia
de emprendedurismo colectivo.

Competencias
Este aprendizaje se desagrega en tres competencias.

1. Propone creativamente ideas, soluciones, proyectos ante desafíos y problemas.


El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 118

Esta competencia implica el desarrollo de capacidades (conocimientos, habilidades


creativas y actitudes proactivas e innovadoras). Exige a la persona, movilizar sus
recursos y aprovechar las oportunidades que su contexto le ofrece, aun siendo estas
adversas, y dar respuestas y soluciones satisfactorias.

Capacidades:
-Evalúa las condiciones, oportunidades y recursos que están presentes en el contexto.
-Propone ideas creativas de manera argumentada.
-Desarrolla una visión que enmarque su manera de enfocar y resolver el problema.
-Comprende la naturaleza y la dinámica de los problemas o del campo en que se sitúa el
desafío.

2. Trabaja cooperativa y motivacionalmente para el sostenimiento del emprendimiento.


Esta competencia implica el desarrollo de habilidades cognitivas y relacionales, así como
de disposiciones que permitan a cada persona trabajar en equipo, asumiendo
satisfactoriamente sus responsabilidades individuales e interactuando con otros para
generar sinergias y conseguir soluciones.

Capacidades:
-Se comunica en forma asertiva y efectiva.
-Coordina la participación de sus compañeras y sus compañeros.
-Aprovecha las distintas fortalezas de sus compañeras y sus compañeros.
-Discute diferentes ideas o perspectivas para enfrentar una situación.

3. Gestiona proyectos de diferente naturaleza en forma satisfactoria.


Esta competencia implica el desarrollo de una serie de capacidades que permita a cada
persona tomar y ejecutar decisiones y llevar a cabo un proyecto de manera exitosa,
resolviendo los problemas o concretizando sueños, dentro de una ambiente agradable
de cooperación y así conseguir logros satisfactorios.

Capacidades:
-Diseña planes de trabajo.
-Organiza los recursos materiales y humanos de forma eficiente.
-Ejecuta las actividades del proyecto de acuerdo a etapas y procesos previstos.
-Evalúa los procesos y resultados de un proyecto.

Campos Temáticos y Conocimientos

En el ámbito del emprendimiento y vinculado a la competencia de ―Propone


creativamente ideas, soluciones, proyectos ante desafíos y problemas‖ deben
trabajarse los siguientes tres campos temáticos:
-Desarrollo de creatividad e innovación
-Modelos de diagnóstico y análisis de problemas
-Modelos de evaluación de alternativas

Estos campos temáticos son relevantes porque permiten desarrollar en los y las
estudiantes un pensamiento fundamentado que lo ayudan a tener una percepción más
clara de su entorno y de los problemas que pretenden encarar, así como considerar
mejores alternativas para dar propuestas de solución a un problema.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 119

En relación a la competencia ―Trabaja cooperativa y motivacionalmente para el


sostenimiento del emprendimiento‖ se han considerado los siguientes campos
temáticos:
-Desarrollo de creatividad e innovación.
-Comunicación efectiva.
-Trabajo con otros.

Estos tres campos sintetizan lo que se requiere para trabajar con diversos grupos y a
diferentes niveles; tanto para trabajar y comunicarse entre quienes emprenden una
iniciativa como para articularse con quienes pueden convertirse en aliados y conformar
redes. La comunicación, las relaciones y los estilos de liderazgo son la piedra angular
para un buen trabajo de equipo.

Por último, con respecto a la competencia ―Gestiona proyectos de diferente


naturaleza en forma satisfactoria‖ se han tomado en cuenta tres campos temáticos y
conocimientos.
-Desarrollo de creatividad e innovación.
-Modelos de gestión.
-Estrategias de autorregulación.

El conocimiento de modelos de gestión ofrece a la persona emprendedora pistas y


pautas sobre cómo llevar adelante un emprendimiento tomando en consideración
principios y procesos que influyen en el éxito de un emprendimiento. Asimismo, en el
campo de la autorregulación están todos aquellos aspectos que influyen a nivel subjetivo
para garantizar el sostenimiento continuo de la motivación, el esfuerzo y la creatividad.

MINISTERIO DE EDUCACIÓN. (2014). Marco Curricular Nacional. Propuesta para el


diálogo. Segunda versión.

COMUNICACIÓN
La comunicación es una actividad inherente al hombre, que le ha permitido su evolución
individual y social. Tanto la comunicación verbal como la no verbal desempeñan un
papel importante en la interacción con los demás al satisfacer una de las necesidades
primordiales del ser humano, que es ser aceptado y valorado por las personas que están
a su alrededor.

También son una manifestación de la capacidad de comunicar a otros lo aprendido y de


esa forma crear culturas y formas de vida que se transmiten de una generación a otra, lo
que ha determinado cambios culturales y ha favorecido el progreso de la humanidad.

En los últimos 50 años la comunicación ha sido un tema de interés para la humanidad en


los ámbitos social, laboral, familiar e interpersonal, debido a que muchos de los
problemas que atañen a los individuos y a las organizaciones se deben a una
inadecuada comunicación.

Investigadores del comportamiento humano como Rogers, Watzlavick y Smith, y de la


organización como Mayo y Ferrer, así como algunos teóricos de la calidad total, han
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 120

propuesto diferentes alternativas para mejorar las habilidades de comunicación


interpersonal, grupal y organizacional.

La comunicación le ha permitido al hombre relacionarse con sus coetáneos; conseguir


la satisfacción de sus necesidades; expresar sus deseos, sentimientos, anhelos y
sueños; participar sus ideas, pensamientos y experiencias, así como conocer las
de los demás. La comunicación no es la mera transmisión o información del mensaje, ni
únicamente el significado compartido; debe incluir, como menciona Robbins (2004),
tanto la transferencia como el entendimiento del significado.

Se puede decir que la comunicación es el eje del mundo, ya que todo gira alrededor de
ella; un adecuado desarrollo y manejo de la misma permitirá que la evolución del mundo
sea cada vez mejor. Daremos a conocer las funciones, los tipos y barreras de ésta, así
como los facilitadores que permiten lograr una comunicación eficaz.

La comunicación
Existen diferentes definiciones de comunicación, aportadas por diversas disciplinas.
Para Berelson y Steiner (1964) es el acto o proceso de transmisión de ideas, emociones,
habilidades, etc., mediante símbolos, palabras, imágenes, cifras y gráficos, entre otros.

Axley (1996) menciona que la comunicación interpersonal es la transmisión y recepción


de pensamientos, hechos, creencias, actitudes y sentimientos (por conducto de uno o
más medios de información) que produce una respuesta. Mediante la escucha activa, el
receptor podrá comprender e interpretar con exactitud los mensajes enviados por el
emisor.

A. Martínez y Abraham Nosnik (1998) definen a la comunicación como un proceso


mediante el cual una persona se pone en contacto con otra a través de un mensaje, y
espera que esta última dé una respuesta.

Robbins (2004) define la comunicación como la transferencia y comprensión del


significado. Verderber (1999) considera que la comunicación es un proceso que incluye
contexto, participantes, mensajes, canales, presencia o ausencia de ruido y
realimentación.

Se puede decir entonces que la comunicación es un proceso que abarca diferentes


maneras de intercambio de ideas, sentimientos, emociones y comportamientos, a través
del cual se comparten significados; incluye contexto, participantes, mensajes, canales,
barreras, facilitadores, relación y realimentación.

Funciones de la comunicación grupal y organizacional


La comunicación ha permitido al hombre relacionarse con sus contemporáneos;
conseguir la satisfacción de sus necesidades, ya sean éstas de nivel inferior o superior;
expresar sus deseos, sueños, anhelos y sentimientos; participar sus ideas,
pensamientos y experiencias, y ser partícipe de las de los demás.

En un grupo u organización existen cuatro funciones principales de la comunicación:


expresión emocional, motivación, control e información.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 121

Utilizamos la expresión emocional para satisfacer nuestras necesidades, fortalecer y


mantener nuestro sentido de identidad, desarrollar y cumplir relaciones y obligaciones
sociales, intercambiar información e influir en otros.

La comunicación permite la motivación del empleado al aclararle el nivel de desempeño


que ha tenido dentro de la empresa. También le facilita la toma de decisiones dentro de
su área laboral de competencia y el logro de los objetivos.

La comunicación ayuda a que exista un control en la organización, y éste es definido


desde su diseño estructural, puesto que se realiza a través de jerarquías de autoridad y
guías formales, lo que implica la restricción de los canales y los contenidos de las
comunicaciones.

La comunicación informal también desempeña una función de control. ―Cuando los


grupos de trabajo molestan o acosan a unos miembros que producen más (y hacen que
el resto del grupo se vea mal), informalmente se lo comunican y controlan su
comportamiento‖ (Robbins, 2004). Otro ejemplo de la comunicación informal como
control es la del rumor, ya que éste puede controlar el desempeño de los trabajadores
de forma negativa o positiva dentro de la organización.

La comunicación proporciona la información que los individuos y grupos necesitan para


conocer sus debilidades, fortalezas, oportunidades y amenazas, lo que les permitirá una
adecuada toma de decisiones para el logro de los objetivos y metas que se propongan,
ya sea a corto, mediano o largo plazos.

Comunicación intrapersonal, interpersonal, grupal y organizacional


¿Puede la comunicación mejorar nuestras relaciones laborales, familiares, amistosas y
de pareja, así como nuestra calidad de vida, para tener éxito en los proyectos que
emprendamos? Por supuesto que sí. La comunicación es una cualidad que los seres
humanos poseemos, y es el eje que nos permite relacionarnos con nosotros mismos y
con los demás.

Sin embargo, en la mayoría de los casos se aprende de manera equivocada, y


precisamente por ser algo aprendido, podemos reaprender maneras más adecuadas de
comunicarnos.

Por ello es importante conocer cómo nos comunicamos con nosotros mismos y
cómo lo hacemos en las relaciones sociales, es decir, conocer la comunicación
intrapersonal, interpersonal, grupal y organizacional.

En seguida se explica cada una de ellas y se presentan algunas actividades que


permitirán al lector analizar estos tipos de comunicación e identificar las habilidades que
debe desarrollar.

La comunicación intrapersonal es la que se da consigo mismo. Se logra mediante el


autoconocimiento profundo y reflexivo y la formación de la autoimagen a través de la
reflexión acerca de los sentimientos, los actos y los pensamientos personales. Implica la
aceptación de uno mismo, de nuestro físico —es decir, el cuerpo con cualidades y
limitaciones—, estar en contacto con los sentimientos y aceptarlos, y aprender a
perdonarse.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 122

Los sentimientos se manifiestan de diferentes maneras en cada persona, ya que son


parte de uno mismo y están presentes en la vida cotidiana; aunque queramos ignorarlos,
se revelan. Las situaciones cotidianas nos provocan diversos sentimientos, como dolor,
sufrimiento, incomodidad, malestar, placer, felicidad, tranquilidad y alegría. Los
sentimientos no son buenos ni malos, simplemente existen; nuestro compromiso
consiste en saber expresarlos, es decir, cómo, cuándo, dónde y con quién hacerlo.

La comunicación intrapersonal tiene una relación estrecha con la propia autoestima. Si


estamos y nos sentimos bien con nosotros mismos, nos dirigimos mensajes positivos.
Por el contrario, si nuestra estima está empobrecida, emitimos mensajes negativos y
perjudiciales.

Tener una comunicación intrapersonal intensa y positiva permitirá, en un segundo


momento, lograr el éxito en las relaciones y comunicaciones interpersonales.

La comunicación interpersonal es entendida como el diálogo que se da entre las


personas mediante la transmisión y recepción de pensamientos, creencias, hechos,
actitudes y sentimientos.

Implica la interrelación con nuestros semejantes y tiene como objetivo responder y


escuchar adecuadamente, compartir información, mantener una comunicación eficaz, y
ampliar y mejorar las relaciones.

Algunos ejemplos de comunicación interpersonal son platicar con los amigos, discutir la
metodología de un trabajo, comentar los avances tecnológicos que benefician a su
organización, charlar con los compañeros acerca de los beneficios económicos que
obtuvieron durante el año dentro de la empresa, entrevistar a alguien para la realización
de una tarea o calmar a un amigo que sufre una decepción amorosa.

Las habilidades de comunicación interpersonal son vitales para obtener el empleo que
deseamos, ascender en una organización, mantener una posición dentro de la misma,
lograr las metas organizacionales, escuchar las necesidades de los otros, establecer
relaciones, solucionar los conflictos de manera adecuada y ser asertivos. Más adelante
se abundará en el desarrollo de estas habilidades.

La comunicación grupal se fundamenta en la comunicación interpersonal y, por ende, en


las habilidades de la misma. En ella participan dos o más personas que se comunican
entre sí con el objetivo de resolver problemas, tomar decisiones, influir, persuadir a los
demás, lograr las metas del equipo de trabajo y las organizacionales y el fortalecimiento
de los grupos.

La comunicación organizacional es la disciplina cuyo objeto de estudio es la forma en


que se da el fenómeno de la comunicación dentro de las organizaciones y entre las
organizaciones y su medio (Andrade, 1996). Se delimita de acuerdo con el diseño de la
organización para identificar adecuadamente los canales de comunicación que permitan
y faciliten una apropiada toma de decisiones y la puesta en práctica de las mismas. Las
comunicaciones que se dan en la organización constituyen un importante mecanismo de
coordinación y le dan vida a la misma.

Fernando Flores (citado por Rodríguez, 2006) considera que las organizaciones son
redes conversacionales en donde es posible sistematizar las ―conversaciones para la
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 123

acción‖, de tal manera que disminuyan los malos entendidos y se hagan explícitos los
compromisos subyacentes. Para ello es necesario que las organizaciones tomen en
cuenta lo siguiente:

Que lo comunicado sea entendido por los miembros de la organización, es decir, que se
entienda lo que se quiere decir. Esto se consigue creando lenguajes propios y temáticas
adecuadas a las características de la organización y sus integrantes.

Que la comunicación llegue a todos los niveles y personas, aunque no se encuentren


presentes. Esto se logra utilizando circulares y boletines internos, transmitiendo
oralmente órdenes e información a través de las líneas consideradas en el diseño
organizacional; apoyándose en los recursos tecnológicos actuales, por ejemplo, las
redes electrónicas, los correos electrónicos, el fax, etc. Además, es vital fortalecer las
relaciones de la organización con los clientes, proveedores e instituciones financieras.

Que las personas acepten la comunicación recibida, es decir, que la incorporen como
parte de su decidir y su actuar. Con tal fin, el líder puede utilizar el poder y la autoridad
que se le ha conferido formalmente en la estructura organizacional para asegurar la
coordinación y el control.

Por fortuna, en la actualidad existen más estructuras planas, lo que facilita que el
ejercicio de la autoridad sea directo. Basta con observar el organigrama de un sistema
organizacional para conocer el tipo de enlace comunicacional deseado desde los
puestos directivos hasta los inferiores. La comunicación vertical, horizontal y mixta
existente en la organización debe vencer grandes dificultades producidas por las
barreras del lenguaje.

Mejore sus habilidades para la comunicación


Debido a que la comunicación es una habilidad fundamental en cualquier actividad
humana y, en consecuencia, en las tareas que desempeña el directivo, es necesario
aprender estrategias que incrementen la probabilidad de ser un comunicador
competente.

Para ello es necesario favorecer el diálogo, lo que permite el establecimiento de


confianza mutua e intereses en común. Además, se requiere aprender a expresar los
pensamientos de manera ordenada y adecuada, elegir el tiempo y lugar propicios,
buscar la realimentación constructiva, reconocer la importancia de la comunicación no
verbal, saber escuchar, hablar en público y comunicar mensajes escritos.

El diálogo representa un intercambio de mensajes con la participación activa de los


interlocutores, en donde cada uno expresa lo que quiere decir y dice lo que quiere
expresar, por lo que una condición necesaria para el diálogo es la conducta asertiva.

La asertividad es una técnica conductual que reafirma la personalidad, nos permite


conocernos más y nos hace acercarnos a los demás a través del mejoramiento de la
comunicación intrapersonal e interpersonal.

J. Smith introdujo el término asertividad en la psicología durante la década de 1970. Él


observó diferencias conductuales problemáticas en sus pacientes, las cuales agrupó en
tres categorías: manipulativas, agresivas y evasivas. Para superar estos problemas creó
un conjunto de técnicas basado en los principios de la asertividad. Esta teoría ha sido
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 124

retomada por la administración, por la psicología en sus diferentes campos de


aplicación, y en general por todas las áreas relacionadas con la comunicación humana.

Asertividad proviene del latín asserere, assertum, que significa afirmar. Implica
afirmación de la propia personalidad, confianza en sí mismo, autoestima y comunicación
segura y eficiente.

El aprendizaje asertivo se fundamenta en dos supuestos:


1. Lo que hacemos sirve como base para formarnos el concepto de nosotros mismos.
Entre más defendamos nuestros derechos y actuemos de modo que nos respetemos,
mayor será nuestra autoestima. Así, asertividad es igual a autoestima.

2. También podemos decir que autoestima es igual a logro de objetivos. Para explicarlo
diremos que nuestros objetivos deben ser acordes con nuestros recursos personales,
garantizando cierta probabilidad de éxito, y que nuestras acciones deben ser
perseverantes para llevarnos a conseguirlo. La consecución de una meta o la realización
de un objetivo hará que aumente nuestra autoestima.

A través del entrenamiento asertivo es posible desarrollar la habilidad para manifestar la


emotividad; los beneficios de este entrenamiento son:
-Desarrollar la expresión espontánea de los sentimientos.
-Enseñar conductas específicas.
-Considerar los sentimientos como una parte del individuo que debe integrarse a la
personalidad.
-Tiene como fin unir pensamiento, acción y sentimiento. Esto significa que se debe ser
capaz de comunicar a la otra persona lo que se siente en el momento mismo de una
manera directa, honesta y apropiada.
-La conducta asertiva implica la expresión directa de los propios sentimientos,
necesidades, derechos legítimos u opiniones sin amenazar o castigar a los demás y sin
violar los derechos de esas personas

Características de la persona asertiva


-La persona asertiva se siente libre para manifestarse mediante palabras y actos; revela
quién es, qué siente, piensa y quiere.

-Puede comunicarse con personas de todos los niveles —amigos, extraños y


familiares—, y esta comunicación es siempre abierta, directa, franca y adecuada.

-Tiene una orientación activa en la vida; va tras lo que quiere. En contraste con la
persona pasiva, que aguarda a que las cosas sucedan, intenta hacer que las cosas
sucedan.

-Actúa de un modo que juzga respetable y responsable. Al comprender que no siempre


puede ganar, acepta sus limitaciones. Sin embargo, siempre intenta conseguir lo que
quiere, de modo que ya sea que gane, pierda o empate, conserva su respeto propio.

Para reaprender conductas asertivas y propiciar que los miembros de una organización
las adquieran, es conveniente que se reflexione sobre los derechos asertivos.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 125

Técnicas para el desarrollo de habilidades asertivas


El objetivo de presentar estas técnicas es mejorar la comunicación interpersonal y grupal
dentro de la organización. Cabe mencionar que el empleo de estas técnicas tendrá más
sentido si se utilizan dos o más de manera simultánea en situaciones específicas.

Estabilizador
Esta técnica consiste en tomar en cuenta el derecho propio y el del interlocutor para
después elegir una conducta a seguir. Básicamente se maneja en tres fases y con tres
frases:
Tu derecho es....
Mi derecho es....
Así pues...

Guión DEEC
En este caso se crea un argumento verbal que servirá para expresar los propios
sentimientos con respecto a algo. Los pasos a seguir son:
-Describir la conducta no deseada.
-Expresar la conducta que nos provoca.
-Enunciar la conducta deseada: ―quiero que‖, ―te pido que‖...
-Comentar las consecuencias negativas de no cambiar el modo de conducirse.

Disco rayado
Es la repetición serena de las palabras que expresan nuestros deseos, una y otra vez.
Esto permite poner en claro tanto nuestros sentimientos como la forma de expresarlos,
ignorando las trampas verbales manipulativas y la lógica irrelevante, sin apartarnos del
punto en que deseamos insistir. Así nos evita encendernos al enfrentar la manipulación
e injusticia de los otros.

Banco de niebla
Enseña a aceptar las críticas manipulativas reconociendo serenamente ante nuestros
críticos la posibilidad de que haya algo o mucho de cierto en lo que dicen, sin que por
ello desertemos de nuestro derecho de ser nosotros mismos.
Esta técnica nos permite recibir las críticas sin sentirnos airados ni adoptar actitudes
ansiosas, violentas o defensivas, sin ceder ante los que nos reprochan para
manipularnos.

Aserción negativa
Esta técnica enseña a aceptar los errores y faltas (sin tener que excusarnos por ellos)
mediante el reconocimiento decidido y comprensivo de las críticas que se nos formulan
acerca de características negativas, reales o supuestas. Permite hacernos sentir bien
aún al reconocer los aspectos negativos del comportamiento o de la personalidad, sin
tener que adoptar actitudes defensivas o ansiosas ni negar un error real.

Aserción positiva
Consiste en la aceptación asertiva de las alabanzas (elogios, felicitaciones), pero sin
desviarnos del tema central ni dejarnos manipular por el halago recibido.

Interrogación confrontativa
Consiste en motivar las críticas sinceras por parte de los demás con el fin de sacar
provecho de ellas (si son útiles) o de agotarlas (si son manipulativas), incitando al mismo
tiempo a nuestros críticos a mostrarse más asertivos y a no hacer uso de trucos
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 126

manipuladores. También permite provocar con serenidad las críticas contra nosotros en
el seno de las relaciones familiares y laborales e inducir a la otra persona a expresar
honradamente sus sentimientos para mejorar la comunicación.

Compromiso viable
Puede ser muy asertivo y muy práctico (siempre que no esté en juego el respeto que nos
debemos a nosotros mismos) ofrecer a la otra parte algún compromiso viable. Podemos
regatear cuando se trate de nuestros intereses y objetivos materiales, pero si el asunto
atañe a nuestra dignidad, no caben compromisos.

Autorrevelación
Implica aceptar la discusión acerca de los aspectos positivos y negativos de nuestra
personalidad, nuestro comportamiento, nuestro estilo de vida y nuestra opinión, con
objeto de ampliar la comunicación y reducir la manipulación, lo que facilita un manejo
adecuado de nuestras emociones.

Información gratuita
Consiste en escuchar activamente la información que nos dan los demás sin habérselas
pedido y de allí partir para solicitar más datos y seguir la conversación. Nos permite
mostrarnos empáticos con los demás y hacerles sentir que los tomamos en cuenta.

Transmisión bilateral
Se trata de verificar si la otra persona entendió lo que dijimos. Nos permite comprobar si
nuestra comunicación llegó realmente al receptor y evaluar la propia efectividad como
comunicadores.

Recepción activa
Consiste en verificar si uno entendió bien lo que le dijeron. Nos facilita reducir el exceso
de subjetividad al interpretar una información.

Habilidades para la comunicación no verbal


La comunicación no verbal se utiliza en todos los momentos de nuestra vida, debido a
que es la forma primaria de expresar emociones y nos sirve para enviar mensajes
positivos, negativos y persuasivos. Se refiere a la comunicación por medio del uso de
movimientos corporales, el paralenguaje, la presentación y el ambiente físico. Algunas
de sus expresiones son la forma de vestir, sonreír y caminar; la entonación, el uso de los
colores, la distribución del mobiliario, la iluminación y la temperatura.

La comunicación no verbal implica comportamientos corporales y cualidades vocales


que acompañan al mensaje verbal y que son interpretadas como si fueran intencionales
a pesar de que se realicen de manera inconsciente o sin intención. Las interpretaciones
que el individuo hace de la misma son compartidas en una cultura específica.

La comunicación no verbal es importante para la comunicación verbal, ya que ambas


están intrínsecamente relacionadas, porque una sin la otra no permite un diálogo seguro.
Hellriegel (2004) menciona que las señales verbales y no verbales se relacionan
mediante los siguientes aspectos:

-Repetición, cuando las indicaciones verbales de alguna ubicación van acompañadas de


ademanes que las señalan.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 127

-Contradicción, como en el caso de la persona que dice ―¿Cómo? ¿Nervioso yo?‖,


mientras se mueve con inquietud y transpira con ansiedad antes de someterse a una
prueba.
-Sustitución de las señales no verbales por verbales.
-Complemento de la señal verbal con un refuerzo no verbal.
También existen relaciones entre las señales no verbales y el estatus dentro de la
organización, por ejemplo:
-Por lo general, los empleados con mayor estatus ocupan mejores oficinas (espacio,
piso, mobiliario, ventilación, alfombra, etc.) que los empleados de nivel inferior.
-El acceso a las oficinas del personal con mayor estatus es más difícil. Cuanto más alto
es el estatus del empleado, más sencillo es invadir el terreno de los de estatus inferior.

El abuso de las señales no verbales en el estatus empresarial formal obstaculiza el


diálogo, especialmente en los empleados con un estatus inferior. ―Sin embargo, muchas
veces los gerentes eficaces usan señales no verbales de apoyo cuando se reúnen con
los subordinados, por ejemplo, 1) tocar ligeramente el brazo de los subordinados cuando
llegan y después estrecharles la mano; 2) sonreír en forma apropiada; 3) asentir con la
cabeza para confirmar lo que se dijo; 4) acercar ligeramente sus sillas a los
subordinados y mantener una posición abierta, y 5) mirarlos a los ojos para demostrar
aún más que los escucha y le interesa‖ (Hellriegel, 2004).

Madrigal, B., et al. (2009) Comunicación. Habilidades Directivas. (2.a ed.), pp. 55-75. Mc
Graw Hill Educación Interamericana Editores.

LOS 4 CUADRANTES DEL CAMBIO

Las personas, los equipos, las empresas, las asociaciones, las comunidades, y la
sociedad en general, tienen algo en común: se encuentran en un momento
de transformación constante.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 128

Es decir, viven el cambio de forma permanente; porque el cambio es vida, y la vida es


cambio. El modelo de los 4 cuadrantes del cambio de Ken Wilber nos puede ayudar a
entender como se da este proceso de transformación.

Ken Wilber, filósofo y escritor americano, creó un modelo para explicar cómo se da
el proceso de cambio, interrelacionando dos variables clave:
 Una viene determinada por si la experiencia vital es individual o colectiva.
 La otra viene dada por si esta vivencia es interna o externa.

La primera de estas dos variables, nos indica que el proceso de cambio se da en una
dimensión del individuo como sistema unitario que evoluciona; pero también es posible
gracias a los movimientos que se producen por el conjunto de individuos que forman un
sistema más complejo, y en el que interactúan entre sí.

La segunda variable, nos indica que el cambio se produce a partir de las creencias y
paradigmas internos presentes en estos individuos o sistemas; pero también se produce
a partir de las manifestaciones o conductas externas que estos realizan.

La combinación entre ambas variables da lugar a los 4 cuadrantes que Wilber establece
como fundamentales en su modelo integral, y que vamos a ver a continuación:

Los 4 cuadrantes del cambio de Ken Wilber

 Individual – Interno
Este primer cuadrante viene determinado por el mundo espiritual, cognitivo y psicológico
de la persona. No todas las personas tenemos las mismas creencias o, en palabras
de Bill Torbert, las mismas lógicas de acción al actuar. Nuestro nivel de desarrollo
mental adulto, nuestra intelectualidad, o nuestra parte más mística, determinan la forma
en la que abrazamos y gestionamos el cambio.

– Externo
 Individual
El segundo cuadrante muestra las habilidades, comportamientos, competencias, y nivel
máximo de rendimiento de la persona. Se trata de la acción derivada del nivel cognitivo
presente en el primer cuadrante.

En este segundo cuadrante es posible ―ver‖ lo que vive oculto en el


cuadrante Individual/Interno. Cuando esto ocurre, podemos empezar (sólo empezar) a
entender la lógica y estrategia de acción de la persona durante su proceso de
transformación vital.

 Colectivo – Interno
El tercer cuadrante viene determinado por las creencias y experiencias internas del
sujeto colectivo; es decir, la cultura del grupo, los símbolos compartidos, así como las
historias que hablan acerca del sistema.

Esta mentalidad y visión de conjunto es la integración de todas las creencias y


paradigmas internos de las personas que pertenecen al grupo; y a su vez, trasciende
esta suma de individualidades para formar algo nuevo que es propio de esta consciencia
(y subconsciencia) colectiva.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 129

 Colectivo– Externo
El cuarto cuadrante es donde se hace visible la cultura del grupo. Las políticas,
procedimientos, flujos de trabajo, así como el diseño organizacional, son
manifestaciones del sistema que muestran la mentalidad y visión del sistema.

Este cuadrante es la expresión del grupo, revelando sus usos, sus hábitos, y sus
costumbres.

Estos cuatro cuadrantes están presentes en cada ciclo de la vida de cualquier sistema
del que formamos parte: profesional, familiar, asociativo, ciudadano, etc. Se trata pues
de entender esta visión integral para realizar los movimientos necesarios (a nivel interno,
o externo; y a nivel individual o colectivo) y así potenciar el cambio que queremos vivir.
Porque, ya que vamos a tener que cambiar, convirtámonos en parte actora y
protagonista del cambio, en lugar de ser arrastrados por el mismo a causa de tener una
actitud demasiado reactiva.

¿Cómo sacarles partido a los 4 cuadrantes del cambio?

A continuación, indicaré algunas acciones que se pueden realizar para explorar, y


trabajar a fondo, cada uno de los cuadrantes, y así poder gestionar el cambio de la
forma más proactiva y beneficiosa posible.

Como contexto, voy a ponerme en la piel de un profesional, o de un líder, de un equipo


de trabajo que quiere, con su contribución, facilitar el proceso de cambio que este equipo
está viviendo en la actualidad.

– Interno
 Individual
Invitar a que los integrantes del equipo hagan un trabajo individual de
autodescubrimiento de sus propósitos (personal y profesional), partiendo de sus valores
y creencias más sólidas.

Analizar el encaje existente entre sus valores y propósitos personales, con los que el
equipo/organización tiene.

Reflexionar acerca de las creencias limitantes que pueden ser obstáculos para la gestión
del cambio deseado, y hacer un trabajo individual para convertir estas creencias
limitantes en creencias constructivas y posibilitadoras.

– Externo
 Individual
Reflexionar, también a título individual, acerca de los impactos (resonante y disonante)
que la persona genera en su entorno. ¿Qué es lo que la persona está haciendo, o no
haciendo, y qué consecuencias (satisfactorias o insatisfactorias) está teniendo dentro del
equipo?

Dinámicas y herramientas de autodescubrimiento competencial (como el feedback 360º)


pueden ayudar en este aspecto.

Es importante tomar consciencia acerca de si los comportamientos personales


manifestados son coherentes y consistentes con los valores y propósitos (también
personales) existentes en el primer cuadrante.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 130

En caso de que no lo sean, se deberá hacer un proceso de desarrollo


personal (coaching, mentoring, consultoría, formación, o lo que sea más adecuado) para
hacer un trabajo de posicionamiento y encuadramiento, y así potenciar los hábitos más
adecuados.

En este cuadrante se trata, en definitiva, de buscar la máxima realización y autenticidad


del individuo.

 Colectivo – Interno
Hacer un trabajo en común, con la presencia de todos los miembros del equipo, para
construir (desde un proceso de descubrimiento grupal) su visión compartida. Esta, tiene
que estar al servicio de estos mismos integrantes, pero también a beneficio del resto de
la organización, y, por descontado, a beneficio de los clientes finales y del resto de la
sociedad.

Para poder visionar el futuro, será preciso (antes) que los integrantes del equipo
compartan unos valores-puente, así como su razón de ser actual (misión).

Ayudará a que el equipo trabaje su ―marca‖ personalizada que lo diferencie del resto de
equipos; su ADN. Se trata, no sólo de algo visual y estético, sino también de algo
intangible (una manera de ―ser‖) que deja impacto en el sistema mayor al que se
pertenece.

 Colectivo – Externo
Definir una estructura y unos roles de funcionamiento dentro del equipo con los que los
integrantes del equipo se sientan cómodos. No sería lógico, por ejemplo, que los valores
compartidos tengan que ver con apoderamiento y trabajo compartido, y la forma de
trabajar del equipo sea muy jerárquica y de silos.

Analizar donde el flujo de trabajo no añade valor, eliminando reglas o políticas que
servían a objetivos pasados (pero no futuros), puede ser importante para potenciar el
cambio deseado.

Al final, se trata de que el equipo diseñe un sistema de trabajo simple, ágil, que facilite el
poder compartir con los demás (a nivel interno y externo), y donde se den los
ingredientes necesarios para adaptarse de forma rápida al entorno.

Espero que estas reflexiones te hayan ayudado en tu proceso de cambio. Te animo a


que le dediques tiempo y energía en poner foco a los 4 cuadrantes del cambio para el
bien de tu liderazgo personal, y para el bien de tu equipo.

Arola. E. Los 4 cuadrantes del Cambio de Ken Wilber


El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 131

CAPÍTULO 9. ¿QUÉ ES LA GOBERNABILIDAD?

La Gobernabilidad es el conjunto de condiciones de una sociedad que la hacen


gobernable, esto es, que hacen la acción de gobierno desplegada dentro de
determinados marcos institucionales, logre determinados resultados.
Ninguna sociedad es viable sino es gobernable. La gobernabilidad no es, por eso, un
asunto que compete sólo al gobierno sino también a las instituciones y a la sociedad.
Las sociedades que no son gobernables se fragmentan y desaparecen (p. 9).
La gobernabilidad no es un acto sino un proceso que se construye gradualmente. Los
principales actores de esta constitución son: El Gobierno, las instituciones, los sistemas
de partidos, la sociedad civil y los ciudadanos activos. (p. 10)
Nunca se gobierna en el vacío con completa libertad sino en un marco de constricciones
e incentivos que son las instituciones de gobernación.
La gobernabilidad no es un asunto meramente técnico sino multidimensional, esto es,
integral: técnico, político, social, económico. Comprendiendo no sólo los aspectos
técnicos y administrativos de la actividad de gobernar sino también la dimensión política.
No basta el supuesto perfeccionamiento que se impone con las decisiones desde arriba.
La eficiencia no se agota con la agilidad en la toma de decisiones, requiere también la
capacidad de obtener la aquiescencia a los comandos estatales, de garantizar la
observancia de los preceptos legales y hacer valer las decisiones gubernamentales (p.
11)
La gobernabilidad no se impone sino que es el producto de un pacto de gobernabilidad
entre los principales actores políticos sociales del país (p. 12)
La gobernabilidad democrática no se refiere tanto a los atributos de un régimen
democrático cuanto a las capacidades de una determinada sociedad democrática para
enfrentar los retos y oportunidades específicos que tiene planteados.
Una estrategia de gobernabilidad democrática es una estrategia de construcción de
capacidades. Tales capacidades dependen de la interrelación entre el sistema
institucional existente (governance), de las capacidades de los actores políticos,
económicos y sociales presentes (governing actor) y finalmente, de la cantidad y calidad
de liderazgo transformacional disponible.

Lopez, S., (2006). Democracia y Gobernabilidad: Actores, Instituciones y Condiciones.

El Estado en el Perú es más pequeño que la sociedad y que el territorio en los que
debiera tener jurisdicción. La presión tributaria está por debajo de la media
latinoamericana y es insuficiente para atender las recientes y exigentes demandas
sociales, especialmente de los pobres y muy pobres. A eso ha y que añadir los bajos
niveles de eficacia, la falta de transparencia y la incapacidad de sus poderes,
instituciones y cuadros para alcanzar los resultados buscados, especialmente en su
relaciones con la sociedad. Todo ello genera falta de legitimidad del Estado y del
gobierno e inestabilidad política (p. 16)

Un país es gobernable cuando el Estado, gracias a los recursos económicos suficientes


que recibe y a las políticas sociales eficientes que despliega, puede asignar a la
sociedad, educación, salud, seguridad y ordenen estándares aceptables de calidad. Este
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 132

no es el caso peruano, razón por la cual la sociedad no le otorga al Estado la legitimidad


necesaria para que pueda funcionar en forma estable. Además el mal desempeño
personal de los gobernantes, estos desequilibrios son la fuente estructural de la
desaprobación ciudadana y de la inestabilidad del sistema político y del Estado (p. 23).

¿Se puede construir un Estado de todos o, lo que es lo mismo, un Estado para la


nación? Este es un amplio y profundo debate académico y político. Desde la perspectiva
académica clásica, que ve al Estado como un sistema de dominación social
institucionalizada y canalizada a través de la ley, la coerción, la burocracia, es difícil, sino
imposible, organizar un Estado para todos.

Pese a ello, si el sistema legal y los aparatos judiciales fueran creíbles, transparentes e
iguales para todos, si la burocracia fuera eficiente y transparente, si la policía garantizara
la seguridad de todos, si los poderes del Estado actuaran con responsabilidad, eficacia y
transparencia, si el Estado garantizara efectivamente los derechos que reconoce, si las
políticas sociales fueran equitativas, inclusivas y aseguraran la igualdad de
oportunidades de todos los peruanos, el Estado peruano se aproximaría a lo que se
llama un Estado para la nación (p. 23).

Lopez J., S. (2008), El Estado en el Perú de Hoy. En OXFAM Pobreza, Desigualdad y


Desarrollo en el Perú. Informe Anual 2007-2008, pp. 16-23.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 133

CAPÍTULO 10. PROPUESTA DE VALOR Y ESTRATEGIA DE LA ENTIDAD

PROPUESTA DE VALOR DE LA ORGANIZACIÓN

Para Kotler (2006) la Propuesta de Valor, es el conjunto de beneficios que una empresa
promete entregar, y no sólo por el posicionamiento de la oferta. Afirma que esta
propuesta es una promesa de lo que será la experiencia del consumidor con la oferta de
la organización (p. 27)

Cada Estratega define la propuesta de valor de su entidad en función de su visión,


misión, valores y objetivos.

Las entidades crean valor y los consumidores pagan por él, ellos eligen entre diversas
opciones de mercado y pagan un precio por la propuesta de valor que consideran que
está más de acuerdo con sus expectativas, posibilidades y restricciones
presupuestarias. Algunas empresas tienen propuestas sólidas que hacen que el cliente
esté dispuesto a pagar un precio sobre la par del mercado.

La generación de valor es un tema fundamental para los rendimientos de las empresas;


es lo que las diferencia lo que puede hacerlas únicas o, en suma, lo que convence al
cliente en su elección de mercado (p.12).

La generación de valor es un punto clave dentro del desarrollo de la estrategia de una


empresa; es un elemento crucial y, por ello, no puede dejarse al azar.

Si los clientes aprecian la propuesta de valor de una organización y la empresa tiene el


equilibrio adecuado entre sus ingresos y egresos para poder ofrecerla y mantenerla de
manera eficiente en el mercado, es muy probable que una compañía tenga rendimientos
superiores y que pueda convertirse en exitosa en la industria o mercado en que se
desarrolla.

El valor que las organizaciones ofrecen al mercado permite la satisfacción de los


consumidores, la dinámica de tentar o lograr una diferenciación frente a la competencia,
la retribución a los dueños o accionistas, el reconocimiento y hasta la licencia social de
la sociedad. (p.13)

Opinión de Gerentes acerca del Valor (21)


El valor desde el punto de vista empresarial puede ser analizado desde dos puntos de
vías diferentes: en relación con el cliente y con respecto a la propia empresa.

Con respecto al cliente:


Existe la idea generalizada de que para desarrollar la mejor propuesta de valor para el
cliente es importante tomar en cuenta tres aspectos que influyen en las decisiones de
compra de los clientes

Primero, hay que identificar qué es lo ―valioso‖ para el cliente. Para ello, se debe hacer
un análisis del mercado, lo cual resulta en el entendimiento del perfil del cliente, y así se
logra profundizar en las motivaciones que detonan su consumo. Los clientes buscan
algo que va más allá del producto o servicio, están consumiendo ―reconocimientos‖,
―respeto‖, ―comodidad‖ y otras necesidades similares.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 134

Es fundamental entender al consumidor, cuáles son sus verdaderas motivaciones, en


realidad qué es lo que está buscando o qué necesidad se está satisfaciendo con el
producto o servicio que la empresa ofrece.

En otras palabras, según un entrevistado, ―descubriendo motivaciones no explicitadas


por nuestros clientes y que pueden ser cubiertas con nuestros recursos actuales o con
nuevos desarrollos‖. Así, es fundamental considerar las necesidades del consumidor
para poder brindarle el producto que requiere, con la combinación más óptima posible.

En segundo lugar, es vital tener en cuenta a la competencia. La propuesta de valor de la


empresa debe ser competitiva frente a productos – servicios similares ya existentes en el
mercado; de este modo se logra la fidelidad y preferencia del cliente.

Uno de los entrevistados manifestó al respecto que ―es necesario identificar tanto los
beneficios y ventajas que ofrece la empresa, como los productos que comercializamos, y
priorizar y/o ponderar dichos beneficios de acuerdo con las necesidades y preferencias
del cliente.

De este modo, podemos determinar si la suma de dichos beneficios, expresados en


valores monetarios, es igual, menor o mayor que el precio de venta de los productos.
Cuanto mayor sea el valor de dichos beneficios con respecto al precio de venta, la
empresa estará en una mejor posición competitiva con respecto a la competencia.

Por último, es importante generar un plan de comunicación que llame la atención del
cliente y le comunique claramente los beneficios del producto y su mayor valor en
comparación con la competencia.

Del mismo modo, es fundamental, que la comunicación genere credibilidad en el servicio


o producto ofrecido. Gracias al entendimiento del perfil del cliente, que debe realizarse
en la primera etapa, será más fácil identificar la combinación de promoción y medios
más efectiva para lograr un mayor impacto y credibilidad. De este modo la empresa
logrará posicionarse.

-En relación con la empresa


El valor se refiere a la creación de oportunidades concretas para que la empresa consiga
generar un incremento de su valor económico.

Se manifiesta que estos atributos no son solamente los beneficios tangibles que el
producto o servicio aporta, sino también los intangibles, tales como la consolidación de
la imagen, el compromiso de la institución con a sociedad, la importancia de la marca, la
reputación de la empresa, entre otros.

En conclusión, para la mayoría de los estrategas, la generación de valor se debe basar


en una propuesta que satisfaga las exigencias de los clientes y que diferencie a la
empresa de la competencia.

Además hubo consenso entre los entrevistados acerca de que la propuesta de valor de
una empresa era un tema fundamental para su desarrollo y éxito.

Asimismo se puedo observar que en la praxis empresarial, los gerentes focalizan la


generación de valor en los accionistas y clientes en primera instancia; luego
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 135

aparecen los trabajadores como un grupo de interés clave para los intereses
organizacionales. (pp. 20-23)

Cómo generar Valor


Una de las más grandes interrogantes de las organizaciones es cómo generar valor para
sus clientes y, por ende, para sus accionistas, y frente a la competencia.

Si bien existen diferentes aproximaciones al tema en este trabajo se buscará desarrollar


un acercamiento al mismo mediante una serie de planteamientos alternativos, pero
siempre tomando a la cadena valor como eje fundamental.

Esto debido a que la misma se considera como una herramienta válida, actual y eficiente
para diseñar y analizar cómo las organizaciones se abocan a la generación de valor
(p.14)

García, E. (2013). Cómo Generar Valor en las Empresas (1.a ed., 3.a reimpresión), pp.
12-27. Universidad del Pacífico.

CADENA DE VALOR
La Empresa es un conjunto de procesos cuyo fin es diseñar, producir y entregar su
producto (bien o servicio). Se puede representarla por medio de la cadena de valor.

La cadena de valor es un modelo para representar la forma en la cual trabaja una


empresa.

Todos los negocios son una cadena de procesos que van desde la entrada de los
insumos, que pasan por una serie de procesos hasta la entrega del producto y el
servicio pos-venta

La cadena de valor y la forma en que realiza sus procesos reflejan su historial, su


estrategia y su enfoque en el establecimiento de la estrategia.

En su conjunto configuran el comportamiento y eficiencia de las Empresas.

Beneficios de la cadena de valor


Permite comprender las relaciones que se dan entre los diversos procesos que
intervienen en la generación del valor público, esto es las relaciones que se dan en el
proceso de satisfacción de las necesidades

Permite identificar el cliente, sus necesidades, el proceso de producción de los servicios,


los servicios, los canales de prestación del servicio, los resultados, y la satisfacción de
las necesidades.

Permite visibilizar las relaciones de insumo, proceso, producto y resultados, lo que


facilita el trabajo de determinación de objetivos e indicadores.

Permite efectuar un fácil diagnóstico de los procesos en los cuales se requiere intervenir
sea para fortalecer o sea para potenciar para hacer la diferencia.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 136

Permite trasladar a una matriz de Marco Lógico los componentes de la estrategia,


resultados, productos, procesos, actividades con sus respectivos indicadores.

ESTRATEGIA
¿Qué es la Estrategia? El desafío de desarrollar o restablecer una estrategia clara a
menudo es principalmente de tipo organizacional y depende del liderazgo. Con tantas
fuerzas actuando en contra de adoptar decisiones y trade offs en las organizaciones, un
marco de referencia intelectual que guíe la estrategia es un contrapeso necesario.
Además es esencial contar con líderes fuertes dispuestos a tomar decisiones.
En muchas empresas, el liderazgo ha degenerado en La orquestación de mejorar
operacionales y en logro de acuerdos. El papel del líder, sin embargo es más amplio y
mucho más importante. La gestión general es mucho más que la supervisión de
funciones individuales. Su esencia es la ESTRATEGIA: definir y comunicar la posición
exclusiva de la empresa, Hacer trade offs y forjar el calce entre las actividades.
El líder debe establecer la disciplina para decidir a qué cambios del sector
responderá la empresa y cuáles necesidades de los clientes responderá la empresa, al
mismo tiempo que evita las distracciones organizacionales y así mantiene su
diferenciación.
Los ejecutivos de menor rango carecen de la perspectiva y la confianza para
mantener una estrategia. Habrá presiones constantes para transigir, relativizar los
trade-offs y emular a los rivales. Una de las tareas del líder es enseñar a otros en la
organización acerca de la estrategia, y saber decir no.
La estrategia hace que las decisiones sobre lo que no hay que hacer sean tan
importantes como las decisiones sobre lo que sí se va hacer. De hecho, poner límites
es otra función de los líderes. Decidir cuál es el grupo de clientes objetivo, variedades
y necesidades que debe atender a empresa es fundamental para desarrollar una
estrategia.
También lo es la decisión de no atender a otros clientes u otras necesidades y no
ofrecer ciertas características o ciertos servicios.
En consecuencia, la estrategia requiere una constante disciplina y una comunicación
clara. Por cierto, una de las funciones más importantes de una estrategia explícita y bien
comunicada es guiar a los empleados a tomar decisiones que se originan en los
trade-offs presentes en sus actividades individuales y en las decisiones cotidianas.
Mejorar la eficacia operacional es una parte necesaria de la gestión, pero no es
Estrategia. Los ejecutivos deben distinguir claramente entre la eficacia operacional y la
Estrategia. Ambas son esenciales, aunque sus agendas respectivas son diferentes. La
agenda operacional implica el mejoramiento continuo en todo lugar donde no existen los
trade offs.
En cambio, la agenda estratégica es el lugar adecuado para definir una posición
única, hacer trade offs bien definidos e intensificar el calce entre las actividades.
Implica la búsqueda constante de formas de fortalecer y ampliar la posición de la
empresa. La agenda estratégica exige disciplina y continuidad; sus enemigos son
las distracciones y las concesiones.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 137

La continuidad estratégica no implica una visión estática de la competencia. Una


empresa debe mejorar su eficacia operacional eficientemente y tratar activamente de
hacer avanzar la frontera de su productividad; al mismo tiempo, se requiere un esfuerzo
continuado para expandir su posicionamiento único y fortalecer el calce entre sus
actividades.

Porter, Michael E. (2011, Diciembre), ¿Qué es la Estrategia?. Harvard Business Review


América Latina, pp. 100-117
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 138

CAPÍTULO 11. MARKETING, COMUNICACIÓN GUBERNAMENTAL, MITO DE


GOBIERNO, CONSTRUCCIÓN DE CONSENSOS Y FORMACIÓN DE LA OPINIÓN
PÚBLICA

MARKETING. GENERACIÓN DE VALOR PARA EL CLIENTE Y CAPTACIÓN DE


VALOR PARA EL CLIENTE.

Qué es el Marketing
El marketing se ocupa de los clientes más que cualquier otra función de la empresa.
Marketing es la gestión de relaciones redituables con los clientes. La doble meta del
marketing es atraer nuevos clientes mediante la promesa de un valor superior y
conservar a los actuales mediante la entrega de satisfacción.

Definición de Marketing
¿Qué es marketing? Muchas personas piensan que se trata sólo de cómo vender y
anunciar. Sin embargo, las ventas y la publicidad son solo la punta del iceberg de
marketing. En la actualidad, el marketing no debe ser entendido con el viejo significado
de hacer una venta ―decir y vender‖ sino del nuevo sentido de satisfacer las necesidades
de los clientes.

Si el mercadólogo comprende las necesidades del cliente, desarrolla productos que les
proporcione valor superior y les fija precios adecuados, además de distribuirlos y
promoverlos eficazmente, esos productos se venderán con facilidad.

De hecho, de acuerdo con el gurú de la dirección Peter Drucker ―el propósito del
marketing es hacer que la venta sea innecesaria. Las ventas y la publicidad son sólo
parte de algo más grande llamado la mezcla del marketing, un conjunto de herramientas
de marketing que trabajan en conjunto para satisfacer las necesidades de los clientes y
forjar relaciones con ellos.

Definido ampliamente, el marketing es un proceso social y directivo mediante el que los


individuos y las organizaciones obtienen lo que necesitan y desean a través de la
creación y el intercambio de valor con los demás.

En un contexto de negocios más estrecho, el marketing implica la generación de


relaciones de intercambio rentables y cargadas de valor con los clientes.

Así, definimos marketing como el proceso mediante el cual las empresas crean valor
para sus clientes y generan fuertes relaciones con ellos para, en reciprocidad captar el
valor de sus clientes.

El proceso de marketing
El proceso de marketing en cinco pasos. En los primero cuatro las empresas trabajan
para entender a los consumidores, generar valor para el cliente y construir fuertes
relaciones con los clientes. Al crear valor para los clientes, a su vez captan valor de los
clientes que toma la forma de ventas, utilidades, capital de clientes a largo plazo

1. Comprender el mercado y las necesidades y deseos de los clientes


2. Diseñar una estrategia de marketing orientada a los clientes
3. Crear un programa de marketing integrado que entregue un valor superior
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 139

4. Construir relaciones rentables y crear deleite en los clientes


5. Captar valor de los clientes para generar utilidades y capital de clientes

1.- Comprensión del mercado y de las necesidades del cliente


Como primer paso, los mercadólogos necesitan comprender las necesidades y deseos
de los clientes y del mercado en el cual operan.

Las empresas de marketing que sobresalen hacen muchos esfuerzos por aprender y
entender las necesidades, los deseos y demandas de sus clientes. Su personal en todos
los niveles, incluida la alta dirección, se mantiene cerca de los clientes.

Por ejemplo, el presidente y CEO de Kroger, regularmente deambula por los pasillos de
los supermercados Kroger, mezclándose y hablando con otros compradores. Él quiere
ver sus tiendas a través de los ojos de sus clientes y comprender por qué hacen las
selecciones que hacen. De manera similar se sabe que para mantenerse más cerca de
los clientes el CEO de Ford, ha pasado algunas horas vendiendo automóviles en las
concesionarias de Ford.

Ofertas de Mercado: productos, servicios y experiencias


Las necesidades y los deseos de los consumidores son satisfechos mediante ofertas de
mercado, una combinación de productos, servicios, información o experiencias que se
ofrecen a un mercado para satisfacer una necesidad o un deseo.

Muchos vendedores cometen el error de poner más atención en los productos


específicos que ofrecen que en los beneficios y experiencias derivados de esos
productos.

Están tan enamorados de sus productos que se concentran en los deseos existentes y
pierden de vista las necesidades subyacentes de los clientes. Estos vendedores sufren
de lo que se denomina miopía de marketing.

Se olvidan de que un producto es solamente una herramienta para resolver un


problema del consumidor. Un fabricante de brocas de un cuarto de pulgada podría
pensar que el cliente necesita una broca para taladro, pero lo que el cliente en realidad
requiere es un agujero de un cuarto de pulgada.

Estos vendedores tendrán problemas si llega un nuevo producto que satisface mejor la
necesidad del cliente o lo hace a un menor precio. El cliente tendrá la misma necesidad
pero deseara el producto nuevo.

Los mercadólogos inteligentes ven más allá de los atributos de los productos y servicios
que venden. Mediante la orquestación de varios servicios y productos crean
experiencias de marca para los consumidores.

Por ejemplo uno no sólo visita Walt Disney World Resort; se sumerge junto con su
familia en un mundo de fantasía, un universo donde los sueños se vuelven realidad y las
cosas funcionan como deberían. Usted se encuentra ¡En el corazón de la magia!, como
dice Disney.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 140

Valor y satisfacción del Cliente


Los consumidores generalmente se enfrentan a una amplia variedad de productos y
servicios que podrían satisfacer una necesidad determinada ¿Cómo eligen entre tantas
ofertas de mercado?. Los clientes se forman expectativas sobre el valor. La satisfacción
que les entregarán las varias ofertas de mercado.

Los mercadólogos deben ser cuidadosos para fijar las expectativas en un nivel
adecuado, si es demasiado bajo, podrían satisfacer a los que compran pero no atraer a
nuevos compradores; si es demasiado alto, los compradores actuales quedarán
insatisfechos [defraudados].

El valor para el cliente y su satisfacción son los bloques fundamentales para desarrollar
y gestionar relaciones con los clientes.

Intercambios y relaciones
El marketing ocurre cuando las personas deciden satisfacer sus necesidades y deseos a
través de relaciones de intercambio. Intercambio es el acto de obtener de alguien un
objeto deseado ofreciendo algo a cambio.

En este sentido el mercadólogo intenta provocar una respuesta a una oferta de mercado.
La respuesta no es exclusivamente comprar o intercambiar productos y servicios.

Un candidato político, por ejemplo, desea votos, una iglesia desea miembros,; una
orquesta querrá un público y un grupo de acción social desea la aceptación de su idea.

El marketing consiste en acciones para crear, mantener y hacer crecer las relaciones
deseables de intercambio con públicos meta que impliquen un producto, un servicio, una
idea u otro objeto.

Las empresas desean construir relaciones fuertes entregando al cliente, de manera


consistente, un valor superior.

Mercados
Los conceptos de intercambio y relación llevan al concepto de mercado. Desde la
perspectiva del marketing, un mercado es el conjunto de todos los compradores reales y
potenciales de un producto o servicio.

Estos compradores comparten una necesidad o deseo particular que puede ser
satisfecho a través de relaciones de intercambio.

El MARKETING significa GESTIONAR LOS MERCADOS para producir relaciones


rentables con los clientes, sin embargo, crear estas relaciones requiere trabajo.

Aunque generalmente pensamos en el marketing como algo que los vendedores llevan a
cabo, los compradores, los compradores también hacen marketing. Los consumidores
hacen marketing cuando buscan productos, interactúan con empresas para obtener
información y hacen sus compras.

De hecho las tecnologías actuales han facultado a los consumidores y convertido al


marketing en algo interactivo. Sí los mercadólogos de hoy no sólo deben dominar la
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 141

gestión de relaciones con clientes, sino también de manera eficaz las relaciones
gestionadas por los clientes.

Los mercadólogos ya no sólo preguntan ―¿Cómo podemos llegar a nuestros clientes?


Sino también ―¿Cómo deberían nuestros clientes llegar a nosotros? E incluso ―¿Cómo
pueden nuestros clientes tener en contacto entre sí?

2.- Diseño de una estrategia de marketing orientada a los clientes


Una vez que comprende por completo a los consumidores y al mercado, la dirección de
marketing puede diseñar una estrategia de marketing orientada a los clientes.

Definimos DIRECCIÓN DE MARKETING como el arte y ciencia de elegir mercados meta


y construir relaciones redituables con ellos.

La meta del gerente de marketing es encontrar, atraer, mantener y hacer crecer a los
clientes meta mediante la creación, entrega y comunicación de un valor superior para el
cliente.

Para diseñar una estrategia de marketing exitosa, el gerente de marketing debe


responder a dos importantes preguntas:
¿A qué clientes atenderemos (cuál es nuestro mercado meta)? y
¿Cómo podemos atender a estos clientes de la mejor manera? (Cuál es nuestra
propuesta de valor)?.

Elección de los clientes a quienes se servirá


La empresa debe primero decidir a quién va servir. Esto lo lleva a cabo dividiendo el
mercado en segmentos de clientes (segmentación de mercado) y eligiendo a cuáles
segmentos se va dirigir (selección del mercado meta).

Algunas personas piensan que la dirección de marketing consiste en encontrar a tantos


clientes como sea posible y aumentar la demanda, pero los gerentes de marketing
saben que no pueden atender a todos los clientes de todas las maneras. Al tratar de
atender a todos los clientes podrían no atender bien a ninguno.

En vez de ello, la empresa desea elegir sólo a los clientes que puede atender bien y de
manera rentable. Por ejemplo, Nordstrom se dirigió rentablemente a profesionales
acaudalados; Dona General se dirige de manera rentable a familias cuyos medios son
más modestos.

En última instancia, los gerentes de marketing deben decidir a cuáles clientes deseen
dirigirse y a qué nivel, en qué tiempo y la naturaleza de su demanda. Sencillamente, la
Dirección de marketing es la GESTIÓN DEL CLIENTE y la GESTIÓN DE LA DEMANDA.

Elección de la propuesta de valor


La empresa también debe decidir cómo atenderá a los clientes a los que se dirige: cómo
se diferenciará y se posicionará en el mercado: LA PROPUESTA DE VALOR de una
marca es el conjunto de beneficios o valores que promete entregar a los consumidores
para satisfacer sus necesidades. Facebook le ayuda a ―conectarse y compartir con las
personas en su vida‖.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 142

Tales propuestas de valor diferencian una marca de otra y tratan de responder a la


pregunta del cliente, ¿Por qué debería yo comprar tu marca y no la de la competencia?‖
Las empresas deben diseñar sus propuestas de valor fuertes que les proporcione la
mayor ventaja dentro de sus mercados meta

Orientaciones de la dirección de marketing


La dirección de marketing desea diseñar estrategias que generen relaciones rentables
con sus clientes meta. Pero, ¿Qué filosofía debería guiar estas estrategias de
marketing? ¿Qué peso se le debería dar a los intereses de los clientes, de la
organización y de la sociedad? Con frecuencia, estos intereses se encuentran en
conflicto.

El Concepto de marketing sostiene que lograr las metas organizacionales depende de


conocer las necesidades y deseos de los mercados meta y de entregar los satisfactores
deseados de mejor manera que la competencia.

Bajo el concepto de marketing, el enfoque y valor del cliente son las rutas que llevan a
las ventas y las utilidades. En vez de una filosofía centrada en el producto –hacer y
vender-, el concepto de marketing es una filosofía centrada en el cliente, sentir y
responder.

La tarea no es encontrar a los clientes correctos para su producto, sino encontrar los
productos correctos para sus clientes.

El concepto de marketing tiene una perspectiva de afuera hacia adentro. No tenemos un


departamento de marketing, tenemos un departamento de clientes. El concepto de
marketing comienza con un mercado bien definido, se concentra en las necesidades de
los clientes e integra todas las actividades de marketing que afectan a los clientes. A su
vez genera utilidades al crear relaciones con los clientes correctos con base en el valor y
la satisfacción del cliente.

3.- Preparación de un programa y un plan de marketing integrado


La estrategia de marketing de la empresa traza cuáles clientes atenderán y cómo
generará valor para ellos. A continuación el mercadólogo desarrolla un programa de
marketing integrado que realmente entregue el valor prometido a los clientes meta.

El programa de marketing genera relaciones con los clientes al transformar la estrategia


de marketing en acciones. Consiste en la MEZCLA DE MARKETING de la empresa, es
decir, el conjunto de herramientas de marketing que la empresa emplea para
implementar su estrategia de marketing.

Las principales herramientas de la mezcla de marketing se clasifican en cuatro amplios


grupos, llamados las cuatro Ps del marketing: producto, precio plaza y promoción.

Para entregar su propuesta de valor la empresa primero debe crear una oferta de
mercado que satisfaga una necesidad (producto). Entonces debe decidir cuánto cobrará
por la oferta (precio) y cómo hará para que la oferta esté disponible para los
consumidores meta (plaza). Por último, deberá comunicarse con los clientes meta sobre
la oferta y persuadirlos de sus méritos (promoción).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 143

La empresa entonces deberá combinar cada herramienta de la mezcla de marketing en


un programa de marketing integrado completo que comunique y entregue el valor
planeado a los clientes elegidos.

4.- Construcción de relaciones con los clientes


Los primeros tres pasos del proceso de marketing –entender las necesidades de los
clientes, diseñar una estrategia de marketing orientada al cliente y generar un programa
de marketing- conducen al cuarto paso y más importante de todos: construir y gestionar
relaciones rentables con los clientes.

Administración de las relaciones con los clientes


Es el concepto más importante del marketing moderno. Algunos mercadólogos la
definen en sentido restringido como una actividad de gestión de datos de cliente
(práctica llamada CRM) y, desde esa perspectiva, implica gestionar cuidadosamente
tanto información detallada acerca de clientes individuales como los puntos de contacto
con ellos para maximizar la lealtad de los mismos.

La mayoría de mercadólogos considera la administración de las relaciones con los


clientes un concepto más amplio; en este sentido, la administración de las relaciones
con los clientes es el proceso general de crear y mantener relaciones rentables con los
clientes al entregar satisfacción y valor superior al cliente. Maneja todos los aspectos de
adquirir, mantener y hacer crecer a los clientes.

Bases para la creación de relaciones


La clave para construir relaciones duraderas con los clientes es crear valor superior y
satisfacción para el cliente. Los clientes satisfechos tienen mayores probabilidades de
ser clientes leales y dar una porción más grande de sus negocios a la empresa.

Valor del cliente


Atraer y retener clientes puede ser una tarea difícil. Los clientes a menudo se enfrentan
a una confusa selección de productos y servicios de entre los cuales elegir. Los clientes
le compran a la empresa que ofrece el más alto valor percibido por ellos; es decir,
evalúan la diferencia entre todos los beneficios y todos los costos de una oferta de
mercado en relación con las ofertas de la competencia.

Es importante destacar que los clientes con frecuencia no juzgan los valores y los costos
―objetivamente‖; actúan sobre un valor percibido.

Para algunos consumidores el valor podría significar productos razonables a precios


asequibles. Para otros consumidores, sin embargo, el valor podría significar pagar más
para obtener más. Ejemplo un auto sencillo versus un auto de marca y lujo.

Satisfacción de cliente
La satisfacción del cliente depende del desempeño percibido de un producto en relación
a las expectativas del comprador. Si el desempeño del producto es inferior a las
expectativas, el cliente queda insatisfecho. Si el desempeño es igual a las expectativas,
el cliente estará muy satisfecho e incluso encantado.

Las empresas destacadas, en marketing hacen todo lo posible por mantener satisfechos
a sus clientes importantes. La mayoría de los estudios muestran que un nivel más alto
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 144

de satisfacción del cliente lleva a mayor lealtad del cliente, lo que a su vez provoca un
mejor desempeño de la empresa.

Las empresas inteligentes tienen como meta encantar a sus clientes prometiéndoles
solamente lo que pueden entregar y entregando más de lo que prometieron. Los clientes
encantados no sólo harán compras repetidas, sino también serán socios de marketing
dispuestos y ―clientes predicadores‖ que comuniquen a los demás sus buenas
experiencias.

Para las empresas interesadas en encantara sus clientes, el valor y servicio


excepcionales se convierten en parte de la cultura general de la empresa.

La satisfacción de los clientes ―tiene mucho que ver con qué tan bien las empresas
cumplen sus promesas más básicas, más que con qué tan despampanante pueda ser la
experiencia de servicio‖

Para ganar la lealtad de los clientes, olvídese de las campanas y los silbatos y
solamente resuelva sus problemas.

Aunque una empresa centrada en sus clientes busca entregarles una alta satisfacción
en relación con sus competidores, no necesariamente busca maximizar la satisfacción
del cliente. Una empresa siempre podrá aumentar la satisfacción de sus clientes bajando
el precio o aumentando sus servicios, pero esto podía reducir las utilidades.

Así el propósito del marketing es generar valor para cliente de manera rentable. Esto
requiere un delicado equilibrio: el mercadólogo debe continuar generando más valor y
satisfacción de los clientes, pero sin ―regalar la casa‖.

Relaciones más profundas e interactivas


Más allá de elegir más selectivamente a los clientes, las empresas ahora se relacionan
con sus clientes elegidos de maneras más profundas y significativas. En lugar de
depender de mensajes unidireccionales de medios masivos, los mercadólogos actuales
incorporan métodos nuevos e interactivos que les ayudan a construir relaciones
bidireccionales y dirigidas con sus clientes.

5.- Captar valor de los clientes


Los primeros cuatro pasos del proceso de marketing implica construir relaciones con los
clientes mediante la creación y entrega de valor al cliente. El paso final implica captar
valor en reciprocidad, el cual toma la forma de ventas, cuota de mercado y utilidades.

Al crear un valor superior para el cliente, la empresa genera clientes altamente


satisfechos que se mantienen leales y compran más. Esto a su vez significa mayores
utilidades a largo plazo para la empresa. Aquí analizaremos los resultados de la creación
de valor para el cliente: lealtad y retención de clientes, participación de mercado y de
clientes y, capital de clientes,

Creación de retención y lealtad de clientes


La buena administración de las relaciones con los clientes crea satisfacción del cliente. A
su vez los clientes satisfechos se mantienen leales y hablan favorablemente a los demás
acerca de la empresa y sus productos.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 145

Los estudios muestran grandes diferencias en la lealtad de los clientes menos


satisfechos, los medianamente satisfechos y los muy satisfechos. Incluso una pequeña
caída de la satisfacción completa puede crear una enorme caída de la lealtad. Así, la
gestión de relaciones con clientes debe aspirar a crear no sólo la satisfacción del cliente,
sino también su deleite.

Las investigaciones muestran que es cinco veces más barato mantener un cliente
antiguo que adquirir uno nuevo. Así, las empresas deben formular sus propuestas de
valor incluso con mayor cuidado y tratar bien a sus clientes rentables para mantenerlos
leales.

Aumentar la participación del cliente


Más allá de sólo retener a los buenos clientes para captar el valor de por vida del cliente,
la buena administración de las relaciones puede ayudar a los mercadólogos a aumentar
su participación del cliente, es decir, la proporción que obtienen de las compras de los
clientes en su categoría de productos. Así los supermercados y restaurantes desean
tener ―más participación de estómago‖.

Para aumentar su participación del cliente, las empresas pueden ofrecer una mayor
variedad a sus clientes actuales, o crear programas para hacer ventas cruzadas o
sugestivas para comercializar más productos y servicios con los clientes existentes. Por
ejemplo, amazon.com tiene muchas habilidades para apalancar las relaciones con sus
90 millones de clientes con el fin de aumentar su participación en el presupuesto de
gasto de cada cliente.

Crear valor capital de cliente (de por vida)


Ahora podemos ver la importancia de no solo captar clientes, sino también de
mantenerlos y hacerlos crecer. El valor de una empresa proviene de sus clientes
actuales y futuros. La administración de las relaciones con los clientes toma una
perspectiva de largo plazo. Las empresas no sólo desean crear clientes rentables, sino
tenerlos por toda la vida, ganar una mayor participación de sus compras y captar el valor
de por vida del cliente.

¿Qué es el valor capital de cliente?


El fin último de la administración de las relaciones con los clientes es producir un alto
valor capital del cliente. El valor capital del cliente es la suma de los valores de por vida
combinados de todos los clientes actuales y potenciales de la empresa. Como tal, es
una medida del valor futuro de la base de clientes de la empresa.

Claramente, cuanto más leales sean los clientes rentables de la empresa mayor será su
valor de clientes. El valor capital del cliente podría ser una mejor medida del desempeño
de la empresa que las ventas actuales o su participación de mercado. En tanto que las
ventas y la participación de mercado reflejan el pasado, el valor capital del cliente
pronostica el futuro.

Ejemplo Cadillac, a participación del mercado de automóviles de lujo de esta marca


alcanzó un increíble 51% en 1976 y con base en la cuota de mercado o ventas, el futuro
de la marca se veía optimista. Los clientes de Cadillac estaban envejeciendo (edad
promedio 60 años) y el valor promedio de por vida del cliente estaba decreciendo. Así,
aunque la participación de mercado de Cadillac era buena, su valor capital de clientes no
lo era.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 146

Compare esto con el caso de BMW. Su imagen más juvenil y vigorosa no ganó la guerra
de la cuota de mercado al inicio. Sin embargo sí ganó a clientes más jóvenes para BMW
(edad promedio de 40 años) con valores de por vida del cliente más altos. El resultado:
en los años siguientes la participación de mercado y las utilidades de BMW se elevaron
en tanto que la fortuna de Cadillac se desgastó.

Los mercadólogos deben preocuparse no solo por las ventas actuales y su cuota de
mercado. El valor de por vida del cliente y el valor capital del cliente son el meollo del
asunto. (pp. 1-35)

Kotler, P. y Amstrong, G. (2013). Capítulo 1 Marketing. Generación de valor para el


cliente y captación de valor del cliente. Fundamentos de Marketing (11.a ed.).
México: Pearson Educación.

COMUNICACIÓN GUBERNAMENTAL, MITO DE GOBIERNO, CONSTRUCCIÓN DE


CONSENSOS Y FORMACIÓN DE LA OPINIÓN PÚBLICA

Cuando se dice que se gobierna bien pero se comunica mal, se dice una mentira. La
comunicación política tiene un objetivo: generar consenso. Si la comunicación política no
actúa bien, no hay consenso y si no hay consenso, no hay buena gestión.

El consenso es la búsqueda de acuerdos políticamente operantes centrados en la idea


de que, si bien puede haber (y de hecho probablemente siempre existan) grupos en los
márgenes del consenso, o bien fuera de éste, las políticas de un gobierno deben ser
aceptadas socialmente por la mayor cantidad de personas.

Éste también es un modo de entender la legitimidad como elemento clave para dotar de
estabilidad a un gobierno. Por ello, el cambio social discontinuo, que crea fuertes
desequilibrios entre las expectativas y las posibilidades, hace del consenso y por ende
de la estabilidad política, un bien escaso (Lipsitz, 1977: 53-54).

Pero estando claro que la generación de consenso [Opinión pública favorable] para un
gobierno no es una empresa sencilla (Riorda, 2006; Elizalde, 2006; Fernández
Pedemonte, 2006), no está muy claro con qué instrumental argumental cuenta un
gobernante para estimular estratégicamente la comunicación gubernamental, en
especial, la comunicación que haga posible el acompañar y mejorar la eficacia de la
gestión del Estado, es decir, el poder proyectar, desarrollar y hacer de modo eficaz y
sistemática cierta cantidad de políticas públicas en las mejores condiciones posibles
(Elizalde, 2006: 146) (p. 1)

A. Encuadre teórico de la comunicación gubernamental


El paradigma de gran parte de este trabajo puede situarse teóricamente dentro de la
comunicación política en la línea del ―construccionismo‖, sosteniendo que la fundamental
premisa que esta perspectiva invoca es que la realidad es un producto social, y que los
primeros significados por los cuales la realidad es construida pertenecen al lenguaje.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 147

Obviamente hay una idea kuhntiana en todo este abordaje, en el sentido de que la
verdad, los argumentos y las evidencias son construcciones sociales (Valls, 1996: 143-
144). Lo que se pretende es que la gente pueda interpretar los actos de acuerdo a los
intereses o a las definiciones que de manera previa o posterior se vayan instalando
desde el gobierno mediante su comunicación.

El enfoque construccionista ubica el énfasis de investigación sobre las ideas o los


significados políticos y los procesos por los cuales la gente adquiere el sentido del
mundo político.

Pero además ese proceso es continuo y dinámico, y genera una espiral activa de
interpretaciones y reinterpretaciones constantes, basándose siempre en lenguajes
simbólicos que ponen en funcionamiento diferentes pensamientos o sentimientos. Se
considera en este modelo que las emociones juegan un rol activo en la resonancia e
interpretación de los mensajes (Crigler, 2001: 1-10).

Esta visión del construccionismo escapa al planteo inicial centrado sólo en medios, y se
ubica preferentemente en el intento de construir sentido político desde el gobierno, en
donde la idea de agenda-setting nunca está separada como si fuera un conflicto
abstracto de ideas ajeno a la institución pública.

Por el contrario, el modo de definir o redefinir un asunto es según cómo el asunto se


quiera que sea (Rochefort y Cobb, 1994: 8-10). Éste es, sin duda alguna, el enfoque
menos abordado en las investigaciones y teorizaciones construccionistas y, por lejos, el
más polémico (Riorda, 2006: 25-26).

El construccionismo crea o enfatiza problemas para avanzar con sus políticas, o bien,
muchos de los verdaderos problemas son construcciones simbólicas y políticas para
justificar el accionar del gobierno (Edelman, 1991; Rochefort y Cobb, 1994: 1-27; Bosso,
1994: 201). El construccionismo gubernamental es diferente pues no sólo testea
ambientes: los construye o al menos avanza en el intento.

En este marco teórico, las Rutinas de Comunicación Gubernamental (RCG) son


entendidas como todas aquellas prácticas que, de modo cotidiano y no necesariamente
sistematizadas, dan cuenta del estilo de comunicación de los gobiernos y que van
configurando un modo de entender a los mismos a través de cómo estos confrontan sus
acciones frente a la sociedad.

Es la imagen gubernamental que la sociedad va percibiendo de los gobiernos en un


tiempo y lugar dado a través de hechos comunicacionales sedimentados. Se pueden
considerar aquí los spot de publicidad gubernamental, por donde fluye gran parte de la
comunicación política, pero también se incluyen los estilos discursivos asociados a la
oralidad de los responsables de un gobierno, sea en conferencias de prensa, reportajes,
en las relaciones con la prensa en términos de características de la información que se
transmite, o cualquier otro acto comunicacional preferentemente con recursos
audiovisuales o electrónicos, etc.

B. El enfoque de las RCG y sus interacciones


Las RCG están conformadas por dos categorías de acciones recomendables y
deseables (ver Gráfico N° 1):
· Acciones de comunicación del gobierno como entidad.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 148

· Acciones de comunicación de las políticas de un gobierno.


Asimismo, las RCG incorporan dos cuñas transversales a las categorías: una con
acciones no recomendables ni deseables -aunque éstas constituyan prácticas regulares
en el común de los gobiernos- más allá de algunas excepciones que las justifican y se
podrían recomendar en determinadas situaciones, y otra de acciones recomendables y
deseables siempre:
· Cuña de desvíos de la comunicación.
· Cuña de acceso a la información.

No es menor señalar que todas las acciones recomendables se dan dentro de un límite
denominado Perímetro de Ciudadanía, fuera del cual las acciones no se recomiendan
porque connotan una baja calidad institucional (afectando la posibilidad de construcción
de ciudadanía) o bien apelando a una ciudadanía pasiva.

Gráfico N° 1
Visión sistémica de las Rutinas de la Comunicación Gubernamental (RCG)

C. Las acciones de comunicación del gobierno como entidad


Las acciones de comunicación del gobierno como entidad se pueden clasificar en cuatro
tipos distintos:

Comunicación del gobierno como un todo, o mito de gobierno


Un gobierno debe gobernar con políticas públicas, las que no están aisladas. Un
gobierno es la suma de políticas públicas y debe apuntar a que un ciudadano pueda
juzgar al gobierno en general y no a una política en particular.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 149

Puede ser que una política funcione bien y que tenga impacto social, pero si la gente
tiene una mala predisposición para el gobierno en general, quiere decir que se está
haciendo una política bien y tal vez otras mal, afectando al consenso del gobierno.

La comunicación política debe apuntar a sostener al gobierno a través de un


proyecto general de gobierno. Éste necesita dar cuenta del norte estratégico, del
rumbo de la política general del gobierno que permita a los ciudadanos vislumbrar
el futuro deseado, a la vez que comprender los temas clave que están en un
horizonte creíble y puedan convertirse en mito de gobierno, como conjunto de
buenas razones para creer.

Se insiste en que la comunicación aquí no es un vacío, ni una mera burbuja


demagógica, sino que comunicar es, en parte, fundar la realidad tal cual es,
haciéndola propia, modificándola.

El trabajo del gobierno consiste entonces en conseguir que su mensaje se perciba


como realidad, y su estrategia, la elección de las palabras con las que argumenta
para su defensa y su causa.

Pero todo gobierno, a la hora de comunicar, debe tener un proyecto general de


gobierno, vale decir un modelo de itinerario socialmente aceptado, o por lo menos,
debe encargarse de instalarlo para evitar caer en el cortoplacismo y salir así de la
trampa de la inmediatez, de las demandas impostergables (normalmente de muy difícil
y lenta solución). La expresión más funcional y que trasciende y supera al proyecto
general de gobierno es el mito.

En realidad, se puede hablar indistintamente de visión general, proyecto general de


gobierno, norte estratégico, rumbo de gobierno, valores no perentorios a priori,
grandes lineamientos, orientación estratégica, aludiendo exactamente a lo mismo.

Sin embargo, el concepto de mito los incluye y, más aun, trasciende estos
conceptos, en tanto representa exactamente lo mismo que los sinónimos descritos,
sólo que incluye la condición de apropiación desde la ciudadanía.

El mito es la ―metapolítica‖, el ―núcleo‖ que permanece mucho más rígido, con menor
variabilidad -ello no quiere decir inmutable- (Majone, 1997: 191-200) que simboliza la
dirección, voluntad y justificación de las políticas (Dader, 2004: 204-207).

Así, el mito, en tanto elemento útil como construcción de sentido, tal vez pueda ser
entendido en la breve definición de Girardet (1999: 11) como ―un sistema de creencias
coherente y completo‖.

El mito permite una propaganda de integración (Rose, 2000: 27) y se forma tanto de
la imagen -como una percepción social- como de la identidad: lo que se es en tanto
organización, con su gente, con sus cosas. Y aunque puedan no coincidir en algún
momento, a la larga, dichos conceptos se van unificando, y la imagen tiende a reflejar
lo que verdaderamente se es (Wheeler, 1994: 15-16).

Pero el mito, en caso de que se lo confunda con la identidad, es mucho más que
ésta, aunque sería correcto ubicar en concepciones recientes a la identidad,
particularmente la corporativa, en el sentido de comprenderla no sólo como un
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 150

elemento que juega con necesidades internas y con expectativas externas, sino
que, además, considera el peso de las fuerzas del ambiente y una consideración del
modo en que ello contribuye al cambio identitario (Illia …[et al], 2004: 10-20).

El mito político es parte constitutiva de la comunicación política de un gobernante,


y es dable imaginar también que una vez lanzado a lo público, toma vida y existe
―independientemente de sus eventuales usuarios; se les impone mucho más de lo
que ellos contribuyen a su elaboración‖.

Dejan de ser meras amplificaciones distorsionadas de la realidad, sino que guardan


relación más o menos directa con el sustrato fáctico, aunque de manera cualitativa
muestren una verdadera mutación que desconoce la cronología y relativiza las
situaciones y acontecimientos (Girardet, 1999: 49-50).

Por ello, es una herramienta de comunicación simbólica que debe ser de uso regular y
constante en la construcción de sentido social y político para que se constituya en
fuente generadora de consensos.

Pero más allá de lo dicho y del alcance persuasivo, el campo de la argumentación no es


ilimitado, sino que se circunscribe a los ámbitos de lo verosímil, lo plausible y lo
probable. Y en el último caso, sólo en la medida en que eso se considera probable
escapa a la certeza del cálculo.

De lo expuesto, se deduce que el único requisito para que un mito se constituya


como tal, ya sea en acuerdos tácitos o en posturas explícitas y escritas, es la brevedad,
puesto que no constituye un compendio exacto de todas las políticas públicas y valores
que lo sustentan.

Todo el desarrollo comunicacional denominado ―imágenes de marca‖ (brand state), que


utilizan los Estados en todos sus niveles y que son motivados por los gobiernos, son
ejemplos de mitos cristalizados en fórmulas comunicacionales simplificadoras que dan
cuenta de la brevedad aludida.

El caso de Estonia es un ejemplo de un país que está reconfigurando su rumbo


estratégico, pues se ha librado de una concepción que lo definía como ―Estado
postsoviético‖ o del antipático rótulo de país ―báltico‖, para pasar a ser definido como
sus funcionarios lo llaman: un país ―pre-Unión Europea‖ o ―escandinavo‖.
También lo fue la instalación de una forma de pensar y de concebir a Gran Bretaña
desde la asunción del primer ministro Tony Blair, cuando proclamó el ―nuevo laborismo‖;
otro ejemplo de marca (Van Ham, 2001: 4).

La marca de gestión suele constituirse (o por lo menos debiera hacerlo) en una


síntesis creativa y publicitaria del mito. Constituye la centralidad de la comunicación
gubernamental.

La marca capta la atención: sorprende, no necesita explicaciones. Es promesa, es


horizonte de esperanza, incita confianza, es para todos y además implica innovación
(Puig, 2003: 55-57).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 151

Comunicación por segmentos o áreas


Cuando a Angela Merkel se le consultó qué podía aprender la CDU (Unión Cristiano
Demócrata) de las marcas como Levi´s o Coca Cola, respondió: ―Podemos aprender que
la política debe ser congruente. Nuestros programas tendrían que ser coherentes o
identificables. Los ciudadanos deben reconocer en cada medida que proponemos
nuestros principios básicos de libertad, responsabilidad, competencia y justicia. Su
identificación y confiabilidad es lo que hace al valor de una marca‖ (Schneider, 2005: 65-
66).

Esta declaración de la Canciller alemana denota una problemática recurrente que sirve
tanto para argumentar un error propio dentro de las comunicaciones de área o
segmento, como de las comunicaciones de programas o proyectos, cual es la de
potenciar la parte en desmedro del todo.

El razonamiento que se desprende de ello es simple y elemental: si al todo le va bien,


las posibilidades de que a la parte le vaya bien son muy grandes. Pero si a la parte le va
bien, las posibilidades de que al todo le vaya bien no están tan claras.

Por ello es necesario evitar el egocentrismo que genera una comunicación anclada en
las partes que forman un gobierno y que pueden hacer perder de vista la imagen general
de aquél. Esto no quiere decir que no puedan comunicarse hechos o acciones del área,
pero siempre con la firma -logo- del gobierno central.

Hay casos, como el de un gobierno que frente a un fuerte reclamo por más seguridad
decidió subir de rango la Secretaría de Seguridad a Ministerio, y la comunicación,
sustentada desde el nuevo segmento de gobierno creado, daba cuenta del gobierno
como un todo preocupado por el reclamo en cuestión y comunicando -transitoriamente-
con fuerte centralidad desde una de sus partes.

Pero salvo esas excepciones, no es recomendable que la argumentación de la


comunicación quede sujeta a una de las áreas en desmedro del todo y presa del
fenómeno de feudalización de las organizaciones públicas; los riesgos que ello conlleva
pueden generar una espiral de internismo y competencia comunicacional desmedida.

Reflexiones finales
Este enfoque que intenta sistematizar las Rutinas de Comunicación Gubernamental
(RCG), tanto desde el punto de vista teórico como de la recomendación de gestión, es
también un intento por superar el fuerte anclaje de los estudios de comunicación política
centrados en los ciclos cortos, para intentar combinar un abordaje de los ciclos cortos y
largos de manera simultánea.

Ello porque también en el nivel de los hechos, muchos de los políticos han pasado a ―un
vivir en campaña permanente‖, es decir que han aceptado el ciclo largo de la política,
pero buena parte de las herramientas de los modelos y la investigación en comunicación
política siguen demasiado ligados a los ciclos cortos.

Por eso es que cuando se escucha a un político, a un periodista, a un analista científico


afirmar que ―alguien gobierna bien pero comunica mal‖, en realidad se está
desconociendo que la política es un proceso de respuestas a problemas públicos
que se hace presente en la comunicación (Hahn, 2003: 2).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 152

La comunicación no ha digerido la política, pues es más bien la política la que en la


actualidad se representa en un estilo comunicacional (Wolton, 1995: 35). Esa
consustancialidad de la política y la comunicación amenaza a todo gobierno que
desconozca estas herramientas para así poder perfeccionar su comunicación en la
búsqueda del consenso. Pero mucho más amenaza a aquellos que creen que la
comunicación tiene una función meramente instrumental, desconociendo su
verdadera y profunda dimensión estratégica.

Riorda, M. (2008, febrero), ―Gobierno bien y comunico mal‖: Análisis de las rutinas de la
Comunicación gubernamental. Revista del CLAD Reforma y Democracia N° 40,
pp. 25-52.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 153

CAPÍTULO 12 ¿QUÉ SON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?. MODELO DE


AGREGACIÓN DE VALOR PÚBLICO.

I.1 POLÍTICAS PÚBLICAS

i. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SE HACEN EN RESPUESTA A PROBLEMAS O


NECESIDADES DE LA SOCIEDAD.
Esto no quiere decir que se trate necesariamente de una respuesta a los problemas más
importantes, ineludibles o urgentes, ni tampoco [necesariamente] de una respuesta
mecánica a las demandas de la sociedad.

Más bien, como señalan Ozlack y O´Donnel (1984), las políticas estatales intervienen
en torno a CUESTIONES que concitan el interés, la atención y movilización de
otros actores del tejido social.

UNA CUESTIÓN ES UN ASUNTO SOCIALMENTE PROBLEMATIZADO que genera


procesos sociales y que, de alguna manera, logra ingresar a la agenda pública.

Los problemas no son sólo expresiones de condiciones objetivas sino que son el
resultado de un proceso de construcción social que define y fija tales circunstancias en
términos de problemas.

Esto quiere decir que pueden haber condiciones objetivas negativas importantes que no
son objeto de políticas públicas y también que las instituciones estatales generalmente
no deciden de manera aislada y con criterios meramente técnicos cuáles son los
problemas a los que han de dar respuesta (o al menos no siempre).

Aun así las CUESTIONES se expresan invariablemente en términos de


PROBLEMAS, necesidades y demandas y estos constituyen la razón de ser de las
políticas.

ii. En consecuencia, LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SE ESTRUCTURAN EN TORNO A


OBJETIVOS DE INTERÉS PÚBLICO, que persiguen, en mayor o menor medida la
solución de problemas o la satisfacción de necesidades sociales.

Esto es así, aun cuando la resolución de una CUESTIÓN no necesariamente


coincida con la solución del problema que ella [la política pública] expresa.

Del mismo modo que el origen de una cuestión tiene un carácter, en alguna medida,
contingente, su resolución también es eventual y depende de circunstancias
diversas.

Hay CUESTIONES que pueden ser resueltas o reguladas de manera aceptable aun
cuando los PROBLEMAS de fondo subsistan, del mismo modo que hay casos de
resolución de problemas que ocasionan la aparición de nuevas demandas diferentes a la
originaria.

No obstante, toda política pública se organiza de modo de alcanzar objetivos vinculados


a la superación de problemas que le han dado origen, más allá de la compleja relación
entre las CUESTIONES públicas y los PROBLEMAS que éstas expresan.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 154

iii. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SON DESARROLLADAS POR LAS INSTITUCIONES


DEL ESTADO. Aun cuando las demandas o las propuestas de políticas vengan de fuera
del gobierno o surjan de la interacción entre actores gubernamentales y no
gubernamentales, aun cuando contemplen la participación de actores no estatales en
sus diversas fases, constituyen una responsabilidad primaria de las instituciones
del Estado. Es más, formular e implementar políticas públicas es la esencia de la
actividad estatal. (Oslak, 1980)

iv. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SE EXPRESAN EN UN LENGUAJE DE MEDIOS-


FINES
Aun cuando impliquen procesos multidimensionales caracterizados por su complejidad
incertidumbre y permanente interacción social; aun cuando para comprenderlas resulte
necesario combinar múltiples enfoques, las políticas públicas se expresan en un
lenguaje de medios-fines y esa dimensión es insoslayable para su comprensión.

Si bien muchas veces, medios y fines se confunden, se implican mutuamente o son


influenciados por múltiples factores del contexto, la política pública supone siempre una
intervención de las instituciones estatales en la que se arbitran ciertos medios para la
consecución de fines.

v. LAS INTERVENCIONES DE LAS INSTITUCIONES ESTATALES INVOLUCRAN


PROCESOS MÁS O MENOS COMPLEJOS DE AGREGACIÓN DE VALOR PÚBLICO.
Del mismo modo que los problemas a los que dan respuestas las políticas públicas son
construcciones sociales, se entiende por valor público toda aspiración colectiva
sobre condiciones de la sociedad que goce de un cierto grado de acuerdo,
consentimiento o consenso que promueva su incorporación a los esfuerzos del Estado.

Como sucede con los problemas públicos, qué se considera valor público puede ser
también materia de discusiones y pujas, de modo que en su constitución resultan
clave los procesos de legitimación de tales aspiraciones, así como los mecanismos
políticos e institucionales a través de los cuales éstas se inscriben en la agenda estatal.

vi. LOS INSTRUMENTOS CON LOS QUE CUENTA EL ESTADO PARA EL


DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS son limitados aunque de naturaleza
variada. A saber, una política pública se desarrolla a través de:
a) Fijación de regulaciones
b) Producción de bienes y servicios (incluye proyectos)
c) Acciones orientadas a la construcción de conceptos
d) Acciones orientadas a la construcción de consensos estratégicos.
Toda política pública utiliza estos instrumentos para intentar alcanzar los objetivos que
se propone.

PERFIL DE INTERVENCIÓN DE UNA POLÍTICA PÚBLICA La particular combinación


de regulaciones prestaciones de bienes y servicios, transferencias monetarias y
acciones de construcción de consensos estratégicos. Toda política pública utiliza estos
instrumentos para intentar alcanzar los objetivos que se propone constituye su perfil de
intervención
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 155

Las políticas pueden ser esencialmente regulatorias, o bien, primordialmente


prestacionales, algunas de bienes y servicios y otras de recursos monetarios, pero todas
son una combinación específica de estos cuatro tipos de instrumentos en los que se
pueden clasificar las acciones que el Estado lleva a cabo en los procesos de agregación
de valor público.

Esto demanda un proceso de planificación que no puede ser entendido como un


momento previo y separado de la implementación de las políticas públicas sino como un
proceso concomitante que cualifica la acción del Estado.

En este marco, la planificación es la actividad a través de la cual las instituciones


estatales ANALIZAN DE MANERA PERMANENTE LOS PROCESOS DE
AGREGACIÓN DE VALOR, toman decisiones sistemáticas sobre el perfil de
intervención de las políticas públicas en las que participan y programan las operaciones
y recursos que dicho perfil demanda.

I.2 MODELO DE AGREGACIÓN DE VALOR PÚBLICO


A los efectos de expresar de manera simple y rigurosa lo que el Estado hace cuando
desarrolla políticas públicas proponemos la utilización del Modelo de Agregación de
Valor Público (MAVP).

Se trata de un modelo descriptivo que ayuda a entender y, en alguna medida, a


―descubrir‖ las políticas públicas, más que a determinar su deber ser.

De todos modos, aun cuando no se trate de un instrumento prescriptivo puede ser de


gran ayuda al momento de rediseñar las políticas públicas.

Los instrumentos con los que cuenta el Estado para el desarrollo de las políticas
públicas son limitados aunque de naturaleza variada. A saber, una política pública se
desarrolla a través de: a) Entrega de bienes y prestación de servicios b) fijación de
regulaciones c)transferencias dinerarias d) acciones orientadas a la construcción de
consensos estratégicos.

Todas las políticas públicas utilizan estos instrumentos a efectos de alcanzar sus
objetivos. Algunas políticas pueden ser esencialmente regulatorias, otras
primordialmente prestacionales, ya sea de bienes y servicios o de recursos monetarios,
pero todas son una combinación específica de estos cuatro tipos de instrumentos en los
que se pueden clasificar las acciones que el Estado lleva a cabo en los procesos de
agregación de valor público.

Esta necesaria esquematización que hacemos del accionar del Estado es esquematiza
en el Modelo de Agregación de Valor Público (MAVP) en cuatro dimensiones:
1) Producción
2) Distribución
3) Regulación
4) Orientación Estratégica

i) Producción
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 156

El núcleo inicial del modelo lo constituye lo que en algún momento hemos denominado
cadena de producción pública y que luego se conociera como cadena de resultados o
cadena de valor público.

El planteo originario concibe al sector público como un conjunto de instituciones


dedicadas a generar productos -bienes o servicios- que se entregan a la población. Por
ejemplo, servicios de salud, educación, transporte o similares -provistos por el sector
público, pero que también pueden ser efectuados por el sector privado; o bien, servicios
de justicia, policía, defensa nacional, representación en el exterior, aduana o
equivalentes -servicios generales inherentes a la naturaleza del Estado y disponibles
para todos, es decir, bienes públicos.

Estos productos constituyen la razón de ser de una institución ya que, a través de ellos,
satisfacen necesidades sociales, contribuyendo de este modo en forma directa al logro
de políticas.

Los objetivos de política, a su vez, se operacionalizan en resultados e impactos


esperados; ambos cotejables y susceptibles de seguimiento.

Para producir los bienes y servicios se requieren cantidades y calidades adecuadas de


insumos y, para adquirirlos, se necesitan recursos financieros.

Los volúmenes de producción constituyen un elemento clave en el cálculo de recursos,


asumiendo el producto un carácter central en el modelo. No obstante, en el caso de
algunos bienes públicos, el volumen de producción puede no ser central, o al menos,
puede no haber necesariamente una covariación positiva entre ambos.

Se denomina operación al proceso mediante el cual se combinan y transforman los


recursos en productos. La figura 1 ofrece una representación gráfica de la cadena de
producción.

Los antecedentes de esta secuencia son, en todo los casos, recientes. Está presente en
las Bases teóricas del presupuesto por programa (MATUS, MAKON, ARRIECHE, 1979),
con un énfasis especial en las relaciones insumo-producto propias de ésta técnica
presupuestaria. Durante los años ‘80 y ‗90 fue presentada tangencialmente por Carlos
Matus en su vasta obra dedicada a la planificación estratégica situacional y a lo que él
denominaba ciencia y técnicas de gobierno (MATUS, 1987, 2007). También en los años
90, Carol Weiss hacía referencia a la cadena insumos / productos / efectos / impactos en
relación con la evaluación de proyectos, en el marco de lo que se conoce como theory
based evaluation (WEISS, 1995).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 157

Asimismo, ha sido presentada, bajo el nombre de modelo lógico, como herramienta para
expresar la estructura de proyectos y generar indicadores de seguimiento (Mc.Laughlin y
Jordan, 1999). Es utilizada también como herramienta de apoyo en los procesos de
auditorías de desempeño por parte de los organismos auditores en varios países de la
OCDE.

Este modelo ha realizado un aporte importante a la comprensión del sector público por
su simplicidad y gran potencial heurístico. Sin embargo, presenta fuertes limitaciones.

En primer lugar, considera a las instituciones estatales desde el prisma exclusivo de la


generación de bienes y servicios: su reduccionismo productivista no permite dar cuenta
del complejo quehacer de las organizaciones y del carácter integral de las políticas
públicas, que excede en mucho esta función.

En segundo lugar, la lógica de la secuencia es siempre de carácter lineal, siendo de


utilidad para la descripción, el análisis o la resolución de acciones acotadas, pero no
adecuada para describir y analizar las relaciones complejas que constituyen las
políticas públicas.

En tercer lugar, dentro del campo estricto de la producción pública, sólo refiere a la
generación de bienes y servicios, relegando la formación de capital fijo público, que
cumple un papel estratégico en las políticas públicas.

En efecto, las acciones de acumulación que generan el incremento de los bienes


duraderos que son capaces de producir otros bienes y servicios resultan clave no sólo
para efectuar la prestación de bienes y servicios públicos, sino también para el
crecimiento de la economía del país, ya que condiciona una mayor producción en
periodos posteriores, al mismo tiempo que implica la constitución de un acervo de
infraestructura.

Esto comprende las acciones de inversión pública necesarias para sostener y ampliar la
producción de los organismos y empresas públicas, tales como edificios (escuelas,
oficinas, hospitales, plantas), maquinarias, equipos, sistemas, entre muchos otros.

Pero también, las instalaciones de capital necesarias para el desarrollo de actividades


privadas, a saber, viviendas, parques y jardines, calles, caminos y carreteras,
ferrocarriles, instalaciones portuarias, telecomunicaciones, servicios de energía, parques
industriales, entre muchos otros.

Los productos que se enmarcan en acciones de acumulación y constituyen capital fijo


pueden condicionar (posibilitar, incrementar, mejorar) la prestación directa de servicios a
la sociedad, por un periodo más o menos largo de tiempo.

En tal caso, no sólo son productos de naturaleza diferente sino que también son de
carácter intermedio. Sin embargo, también pueden haber productos que constituyen
capital fijo pero no condicionan otra producción terminal, sino que incide directamente en
un resultado. A su vez, tal resultado puede o no tener consecuencias en otros resultados
o impactos diferentes.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 158

La figura grafica de manera más comprensiva la dimensión productiva de los procesos


de agregación de valor, dando cuenta tanto de las acciones vinculadas a la provisión de
bienes y servicios como de las acciones de acumulación.

ii) Distribución
Sin embargo, además de la prestación de servicios y la inversión pública en bienes
durables, el Estado realiza acciones de distribución directa a través de transferencias
dinerarias.

Por ejemplo, la política de redistribución del ingreso -además de medidas tributarias, de


intervención en los mecanismos del mercado o de prestación de servicios- utiliza el
instrumento de distribución directa en el caso de los subsidios o prestaciones monetarias
a personas o familias: jubilaciones, pensiones, seguros de desempleo y asignaciones
familiares, entre otros. En estos casos, aun cuando se requiera de ciertas acciones
operacionales, no hay un proceso de producción propiamente dicho (combinación y
transformación de insumos en productos), sino más bien un proceso de traslación
(Gráfico 3).

Otro caso de distribución directa, en el marco de las políticas de promoción del


desarrollo, son los subsidios o transferencias dirigidos a empresas de un sector de
actividad prioritaria o de una región geográfica determinada.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 159

iii) Regulación
No obstante, tales dimensiones explican sólo parcialmente la actividad de intervención
estatal. Las políticas públicas se caracterizan por adoptar, en su transcurso, una serie de
medidas de naturaleza diferente a sus acciones prestacionales, de acumulación o de
distribución, con las que también pretende contribuir a alcanzar sus objetivos.

Las medidas de política son decisiones que tienen el propósito de influir en el


comportamiento de los ciudadanos o de terceras instituciones a partir de establecer
una regla de juego.

A diferencia de los otros instrumentos no se originan en procesos continuos y regulares,


como sucede con las acciones de producción, sino que son decisiones que se adoptan
en un momento determinado, de manera eventual y esporádica, aunque sus
efectos perduran en el tiempo.

Dos principios intervienen en la configuración de las medidas de política para influir en el


comportamiento de los ciudadanos o las organizaciones: el principio de coerción o
coacción y el principio de persuasión. Esto determina dos tipos de medidas de
política: las centradas en la coerción o coacción que denominaremos regulaciones
propiamente dichas y las centradas en el principio de persuasión que
denominaremos disposiciones orientadoras.

Regulaciones propiamente dichas: normas cuyo propósito es pautar comportamientos de


manera coactiva y permanente.

Disposiciones orientadoras: decisiones de política pública que orientan o inducen


comportamientos sociales.

Ambos tipos de medidas establecen reglas de juego. Las primeras lo hacen a través de
instrumentos formales -de rango constitucional, de ley o de reglamento- que obligan a
determinados comportamientos, estableciendo condiciones, exigencias y
prerrogativas. Las reglas que instauran se mantienen en el tiempo, constituyendo
regulaciones permanentes.

Las disposiciones orientadores pueden utilizar instrumentos formales o no, su


eficacia estriba en su contenido simbólico no en una obligatoriedad normativa, su
influencia es variable y requiere validarse constantemente, es decir, no rige de manera
permanente.

Las medidas de política no son frutos de actividades continuas y regulares, como sucede
con la prestación de servicios; sus procesos son contingentes e irregulares. De hecho,
una parte importante de las medidas de política tienen un carácter coyuntural,
esporádico y particular. Sin embargo, lo relevante en el caso de las medidas de política
no son sus procesos de producción sino las reglas de juego que ellas instauran.

Las reglas de juego operan en el flujo de la política pública de un modo diferente a la


actividad prestacional, se complementan con los bienes y servicios que el Estado
presta pero son herramientas de naturaleza distinta. En tanto éstas cubren necesidades
a partir de satisfactores que resultan de funciones de producción del sector público,
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 160

aquellas orientan comportamientos a partir de pautas que establecen


condicionalidades del tipo ―Si un actor A hace X, entonces, sucederá Y‖.

En la gestación de una medida de política lo relevante no es la relación entre la cantidad


de factores utilizados, la tecnología aplicada y el volumen de producción obtenido. En la
formación de una regla de juego quizá el aspecto clave sea el proceso de
adopción.

Cuando quienes orientan una política pública identifican la necesidad de una regulación,
se inicia un proceso que puede culminar con la institución -o no- de una nueva regla de
juego.

Ese proceso puede ser más o menos complejo y más o menos extenso, dependiendo
del contenido de la regulación, de los intereses que afecte, del nivel de la norma, de
los actores involucrados.

Por ejemplo, las regulaciones que requieren una norma de mayor jerarquía se deciden
en el Poder Legislativo y suelen involucrar un alto número de actores. Si el contenido de
la norma afecta intereses importantes, probablemente el proceso sufra fuertes lobbies e
involucre a actores no estatales en su discusión. Esto necesariamente dilatará el
proceso en el tiempo, cosa que no sucede cuando se trata de una regla de juego
instaurada por resolución ministerial.

Muchas veces, en este tipo de medidas, el proceso es incluso tan importante como el
resultado. En ocasiones, que una regla de juego sea debatida y consensuada, o
sometida a las reglas del voto, es igual de relevante que el contenido mismo de la
norma.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 161

Ya sea, por el valor de legitimidad que adquiere la medida, o bien porque, ―cuando las
premisas fácticas o valorativas son oscuras, cuando no existen criterios generalmente
aceptados de lo justo, el procedimiento de toma de decisiones cobra una importancia
especial y no puede tratársele como algo puramente instrumental‖

Muchas de las reglas de juego que forman parte de las políticas públicas provienen
incluso del Poder Judicial. Algunos fallos individuales, o bien la jurisprudencia
acumulada sobre una materia, instauran o modifican frecuentemente reglas de juego
que condicionan o configuran una política sectorial.

Esta complejidad hace que el aspecto clave en la generación de las medidas de política
sea el proceso de adopción de las mismas.

iv. Orientación Estratégica


La producción de políticas públicas en sociedades democráticas está más
relacionada con la argumentación, la persuasión, el debate y el suministro situado
de evidencias que con la aplicación de métodos de solución de problemas desde
una perspectiva tecnocrática.

En este proceso, los hechos y los valores están tan estrechamente entrelazados que
los enunciados técnicos rara vez desempeñan per se un papel significativo; deben
necesariamente articularse a un contexto de argumentos que, con fuerza persuasiva,
pretenden justificar la política.

La función de orientación estratégica descansa sobre un proceso de


racionalización ex-post de la política que se lleva a cabo en forma concomitante a su
desarrollo.

A través de esta actividad se trata de hacer inteligible la estructura estratégica que


subyace a la acción. El análisis retrospectivo constituye una dimensión más de la
formulación, o mejor, de la formación, de una política pública, que ocurre cuando ésta ya
se encuentra en curso.

Se trata de una suerte de amalgama que une el conjunto de decisiones, restricciones y


contingencias que se constituyen en política, otorgándole sentido.

La función de orientación estratégica entraña al menos tres labores:

Análisis y Sistematización
Consiste en examinar los fundamentos de la política, precisar su direccionalidad,
sintetizar su configuración, proporcionando congruencia a sus elementos.

Argumentación y defensa
Centrado en justificar las características sustantivas de la política, construir argumentos
convincentes y suministrar evidencias que fortalezcan su legitimidad.

Persuasión e incidencia
Orientado a guiar la discusión pública, proporcionar el foco del debate, instalar ideas
fuerzas, ampliar el análisis y legitimar las opciones realizadas por la política pública.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 162

Para comprender adecuadamente estas tareas, se debe tener presente que, en la


práctica, la formulación y la implementación de las políticas públicas se traslapan ya que,
como afirmaba Charles Lindblom, se trata de un proceso complejo y confuso, que no
tiene principio ni fin. ―De alguna manera una red compleja de fuerzas produce
conjuntamente un efecto llamado políticas públicas‖ (Linblom, p.13). En cierto modo,
éstas emergen pero no de una forma necesariamente ordenada.

Lo que llamamos formulación es, en gran medida, una tarea de descubrimiento de la


política emergente, de sistematización y ajuste. Lo previo y lo ex-post se confunden a tal
punto que se puede afirmar que tanto el diseño de la intervención como la intelección
retrospectiva son propiedades inescindible del análisis.

Las dimensiones de las políticas públicas desarrolladas anteriormente (producción,


distribución y regulación), por sus propias características, suelen concitar abordajes
racionalistas basados en la relación medios-fines y centrados en la toma de
decisiones previas.

La dimensión de orientación estratégica, en cambio, previene ese tipo de


reduccionismo, al concebir la política pública como un flujo continuo resultante de
factores diversos, frecuentemente no susceptibles de decisiones basadas
exclusivamente en criterios técnicos.

Matiza, de algún modo, la gramática medios-fines, consustancial a las políticas públicas,


rescatando una mirada racionalista diferente, asentada en la reconstrucción
conceptual del flujo de acciones en curso, más que en la prescripción ex ante de lo
que deberá ocurrir.

―El desarrollo de las políticas no consiste en tomar primero esta decisión y luego esta otra, paso a
paso (…) se guía por un proceso intelectual paralelo de refinamiento y desarrollo de alguna idea
de política original. (…) En tales casos, se requieren argumentos posteriores a la decisión para
dotarla de una base conceptual, para demostrar que encaja en el marco de la política existente,
para aumentar el asentimiento, para descubrir nuevas implicaciones y para adelantarse a las
críticas o contestarlas.‖ (Majone, p.67)

La función de orientación estratégica supone la definición de un grupo mínimo de valores


e ideas fuerza fundamentales de la política. Algunos enfoques hablan de núcleo de
política, caracterizándolo como un conjunto reducido de convicciones o creencias que
orienten la acción pública y estructuran la política, a través de la priorización entre
valores fundamentales, la apreciación acerca de la importancia de los problemas y sus
causas y la adopción de criterios generales sobre los caminos de actuación. Otros
autores refieren a marcos de política, entendiéndolos como: "una manera de seleccionar,
organizar, interpretar y dar sentido a una realidad compleja para proporcionar un punto
de referencia que permita conocer, analizar, persuadir y actuar (…) [Un marco de
política] permite construir socialmente una situación para definir qué es problemático en
ella y sugerir una serie de medidas apropiadas para enfrentarla ". (M. Rein et D. Schon,
p. 146 et 153)

La función de orientación desempeña un rol fundamental para el marco de alianzas que


posibilita la política pública. Su labor fundamental de argumentación, defensa y
persuasión la coloca en el centro de la interrelación con actores, posibilitando el
despliegue de las estrategias que permitirán ampliar el campo de gobernabilidad o, en
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 163

otras palabras, aumentar el control o la capacidad de influencia sobre los factores


críticos que influyen en la situación que se pretende revertir.

Del mismo, modo incide en el grado de adhesión que la política concita la comunidad de
política, en los actores directa e indirectamente relacionados con ella, así como en la
opinión pública en general.

Las labores de la orientación estratégica que implican racionalización ex post,


argumentación, justificación, defensa y persuasión aportan a la política pública tres
elementos fundamentales: a saber:
-Direccionalidad estratégica
-Ampliación del campo de gobernabilidad
-Legitimidad

I.3 Planificación
“Planificar significa pensar antes de actuar, pensar con método de manera sistemática, explorar y explicar
posibilidades y analizar ventajas y desventajas, proponerse objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo
que puede o no ocurrir mañana decide si mis acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es
la herramienta para pensar y crear el futuro. O sabemos planificar o estamos obligados a la improvisación. La
planificación es una herramienta de libertad”.
Carlos Matus. El método PES, 1996

La planificación de una política pública persigue el propósito de lograr una combinación


de estas herramientas de intervención de modo tal que permita generar los cambios
esperados por los objetivos de la política. Para ello debe proceder de manera
sistemática y metódica explorado el pasado, explicando el presente y proyectándose
hacia el futuro.

Esto no significa que la planificación sea una etapa previa y separada de la


implementación de la política. La mayor parte de las veces se planifica sobre políticas
cuyos procesos de implementación se encuentran en curso. Es decir, la planificación
intenta incidir en cursos de acción ya existentes para conducirlos en el sentido que le
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 164

parezca más adecuado. Cuando se afirma que planificar es pensar antes de actuar no
se hace referencia a una fase originaria de diseño sobre la que se fundará la
implementación, sino a una cualidad de la acción: la acción planificada es una
actuación deliberada que resulta de un cálculo estratégico. Tiene la pretensión de
ser una intervención inteligente que trasciende la rutina y la improvisación. No obstante,
la implementación de una política es una sucesión ininterrumpida de acciones y el
pensar antes de actuar resulta ser una tarea permanente, de carácter concomitante más
que previo, que le otorga calidad a la actuación. Aun cuando la acción se sitúe en una
perspectiva estratégica previamente definida, debe ceñirse a la situación presente en la
que está inmersa; es decir, es verdaderamente estratégica si es situacional. El tiempo
verbal de la planificación es el presente continuo.

Uno de los cometidos de la planificación pública es configurar las funciones de


regulación, producción y distribución directa del Estado en el campo de una política
específica para el logro de sus objetivos. Esto implica definir tanto su perfil de
intervención, como su marco de resultados.

El marco de resultados de una política es el conjunto de transformaciones que se espera


lograr en las variables objetivo como consecuencia de la intervención planificada, en el
marco de las restricciones y oportunidades del contexto, y se expresa en los resultados
e impactos esperados y sus indicadores.

El perfil de intervención de una política pública es la combinación resultante del perfil de


regulación, del perfil prestacional y del perfil de inversión.

El perfil de regulación está constituido por el tipo y alcance de las medidas de


regulación y de las disposiciones orientadoras más relevantes de la política.

El perfil prestacional está integrado por el perfil de producción, es decir el tipo y cuantía
de los bienes y servicios que la política presta, así como el tipo y cuantía de las
prestaciones monetarias objeto de transferencias.

El perfil de inversión es equivalente a la formación bruta de capital fijo prevista en la


política y expresada en los principales proyectos de inversión pública, tipo, alcance y
magnitud.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 165

El proceso de planificación postula relaciones entre el perfil de intervención y el marco


de resultados. Esas relaciones constituyen hipótesis de política. Las hipótesis de política
son conjeturas que afirman que, dadas ciertas medidas de regulación, ciertas
prestaciones de bienes, servicios y/o dinerarias y ciertos procesos de inversión pública,
se lograrán determinados resultados e impactos. Se trata de una conjeturas y su
ocurrencia es incierta, sobre todo teniendo en cuenta que la mayor parte de las veces
presupone una relación estocástica: ―si se producen R , S y T, en condiciones C,
probablemente se producirá, X, Y y Z‖.

Las decisiones sobre el perfil de intervención de una política, los resultados esperados y
su posible impacto en la sociedad es el aspecto más conocido de la planificación
pública. Sin embargo, éste es sólo un aspecto del dominio de la planificación estratégica,
ya que el direccionamiento estratégico comporta dos elementos en tensión permanente:
la definición anticipada de un rumbo y el manejo cotidiano en situaciones conflictivas que
posibiliten la concreción de un camino que no necesariamente será el previsto. En esa
tensión se originan las estrategias, surgen por la existencia del otro, se definen de
manera relacional.

En este sentido, las estrategias emergen, se definen en el camino, se construyen: se


forman más que se formulan. El concepto original de estrategia, ligado a las artes de la
guerra (στρατηγία: dirección de ejércitos), comporta dos aspectos esenciales: la
existencia de conflictos y la presencia de actores. Esto permite rescatarlo del lugar más
cómodo de la definición racional y previa.

Se diferencian, entonces, una doble función de la planificación estratégica pública: (a) la


función teleológica o normativa, que tiene como propósito la definición de la trayectoria,
sus objetivos y metas, y (b) la función paragógica2, que refiere a la tarea de lidiar, en
situaciones complejas, conflictivas e inciertas, con actores que representan intereses
diversos e, incluso, contrapuestos, a efectos de hacer viable la trayectoria elegida.

Otra tensión propia de la planificación es la que resulta de su propensión al futuro y de


su necesidad de entender el comportamiento y los acontecimientos del pasado. Para
proyectar la acción futura, para dirimir los caminos de transformación de una situación es
necesario mirar hacia el pasado a efectos de conocer la historia de los hechos y explicar
cómo es que se produce la situación actual. La capacidad de movernos en el futuro se
asienta en el conocimiento del pasado, entendido no como historia sino como presente.
Se pueden distinguir, entonces otras dos funciones: (c) función prospectiva, orientada a
indagar el futuro para incidir sobre él y (d) función epistémica, encaminada a explorar lo
acaecido para explicar el presente. La intersección de estas funciones se pueden
observar en la Tabla 1.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 166

La definición del perfil de intervención, del marco de resultados y de las hipótesis de


política que los relaciona se basa en un análisis riguroso de la realidad sobre la que se
actúa. Esto comprende el estudio del campo de intervención de la política, su contexto
inmediato y su macro contexto, así como las actuaciones que se vienen desarrollando
en el ámbito de dicha política.

El análisis de la situación actual y sus tendencias requiere de la construcción de un


modelo explicativo que debe dar cuenta de cómo se comporta la realidad estudiada y
cómo se producen los problemas que se intentan revertir. Un modelo explicativo es un
conjunto de hipótesis que postulan una serie de relaciones causales diversas entre
variables. Para fundar adecuadamente las hipótesis de política es necesario desarrollar
una mirada integral sobre la estructura multicausal de la situación y su dinámica de
cambio. Para ello, es necesario llevar a cabo un proceso de análisis que permita
reconocer y describir variables-problema, así como identificar las principales relaciones
que tienen lugar entre ellas.

El modelo explicativo se despliega sobre distintos planos de estructuración de los


problemas públicos, lo que posibilita una mejor comprensión de los procesos a través de
los cuales se origina la situación bajo análisis y permite establecer tipos diversos de
―causalidad‖ entre variables, a saber: relaciones de determinación, de condicionamiento,
de causalidad directa, de acumulación, de dominación y de regulación/transformación.

El plano sustrato está dado por aquellos factores críticos que constituyen las reglas
básicas del sistema y establecen así el campo de lo posible dentro de la situación. Se
trata de factores raíz que configuran la situación, constituyendo una suerte de esqueleto
de la misma.

El plano intermedio está compuesto por circunstancias sociales de índole diversa que,
en ese marco, han ido acumulándose. Desde la perspectiva del actor que desarrolla la
explicación, éstas pueden ser valoradas como una condición negativa -problema o déficit
de la situación-, o bien, como una condición positiva -capacidad o potencia para el
cambio buscado. Estas acumulaciones, condicionan el conjunto de problemas que
caracterizan la situación y pueden tanto contribuir a mantener las reglas de juego que
determinan la situación, como a poner en riesgo la vigencia de las mismas.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 167

El plano de los acontecimientos, en cambio, es aquel en el que se expresan los eventos


que constituyen resultados últimos de la situación, algo así como los problemas
emergentes que derivan de ella.

Esto tendrá incidencia en la definición de estrategias, ya que permite distinguir las


estrategias destinadas a remover las reglas de juego que determinan un conjunto
arraigado de problemas (Plano 1, en el Gráfico 6), las que pretenden modificar las
relaciones de causalidad directa que mantienen diversos fenómenos en la superficie de
la situación (Plano 3), y las que procuran actuar
en el terreno de las capacidades para revertir relaciones de condicionamiento o alterar
relaciones de dominación entre factores diversos (Plano 2).

Existen métodos de la planificación estratégica que complementan el modelo de


agregación de valor para la construcción de los modelos explicativos y la formulación de
estrategias generales; estos son:
-Flujograma Explicativo Situacional (MATUS, 1987, 2007)
-Análisis PROBES (Problemas, Objetivos y Estrategias) (SOTELO MACIEL, 2007).

Ambos métodos trabajan con modelos que simplifican la realidad para facilitar su
examen, pero no renuncian a la complejidad, en la convicción de que los problemas
públicos objeto de políticas, aun cuando a veces puedan requerir soluciones simples,
demandan herramientas que permitan dar cuenta, al momento del análisis, de su
carácter multidimensional.

Sotelo, A. (2016). Modelo de Agregación de Valor Público.

¿QUÉ SON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?


Utilizaremos la navegación y un conjunto de naves. La navegación implica un destino, un
objetivo de llegada. Pero no sólo eso, también implica la elección de la trayectoria, de la
ruta a seguir. Esto serían las políticas públicas.
Quienes navegan, siguen la trayectoria o ruta definida, son las naves o barcos. Estas
serían las organizaciones estatales. Las organizaciones estatales llevan a la sociedad y
a la ciudadanía o parte de ella) por la ruta y al objetivo trazado en las políticas públicas.
Estas organizaciones son las que nos conducen al logro, al objetivo, al destino
establecido en las políticas públicas.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 168

La gestión pública tiene que ver con el comando y dirección de las naves o barcos; con
la forma cómo son preparados, administrados y conducidos para seguir la ruta
establecida por las políticas públicas. Si la nave no está en óptimas condiciones o su
dirección no es la mejor, esto afectará su navegación, su velocidad e inclusive la
posibilidad de que siga la ruta y llegue al objetivo o destino que se había trazado (p. 187)
La trayectoria y el objetivo (las políticas públicas) son definidas por los actores. Algunos
de estos actores ocupan las naves y definen dicha trayectoria y objetivos, pero otros,
desde fuera también puede afectarlos.
Estos actores externos a las organizaciones (o las otras organizaciones) se comportan
como las corrientes marinas y los vientos, que pueden afectar la ruta, la trayectoria y el
destino al cual arribará nuestra nave.
Igualmente, se debe considerar la gestión pública (la conducción y administración de la
nave). Si los que dirigen y administran la nave no están preparados o no tienen los
medios para navegar y seguir la trayectoria, probablemente la nave terminará en otro
lugar (diferente al planeado). Si la nave no está debidamente preparada y equipada
puede terminar naufragando y nunca arribar al destino que originalmente estaba
previsto. Son condiciones de la gestión pública para el logro de metas que cuente con
capacidad técnica, sostenibilidad económica y viabilidad política si queremos que la
nave funcione eficazmente transcurra por la ruta definida y alcance el objetivo esperado.
Ejemplos de Políticas Públicas. En ejercicio de sus funciones el Estado podría: Obligar
el uso de cinturones de seguridad en los vehículos. Aprobar el matrimonio entre
personas del mismo sexo. Crear zonas donde no se pueden realizar actividades
económicas y sólo se debe preservar la naturaleza. Brindar nutrición y asistencia médica
a las madres gestantes. Establecer el coso sexual callejero como delito. Criminalizar la
venta del alcohol. Legalizar la venta de marihuana. Prohibir la demolición de
construcciones de más de 100 años de antigüedad. Establecer el sueldo mínimo en
3,000 nuevos soles. Exonerar ciertas actividades de impuestos. Gravar ciertas
actividades con impuestos. Promover ciertas actividades artísticas. Eliminar la licencia
municipal de funcionamiento. Estatizar empresas. Desplegar más policías en una
determinada zona del país. Se regule el establecimiento de universidades. Asignar más
funciones a los gobiernos regionales. Establecer el tamaño máximo de las edificaciones.
Proteger a los escolares del acoso (bullying). Utilizar mecanismos de concesiones para
la generación de infraestructura y la prestación de servicios públicos. Determinar las
vacunas obligatorias que los niños deben recibir. Decidir la construcción de una
determinada carretera (la ruta y las características de la carretera). Otorgar menores
derechos laborales a los menores de 24 años. Permitir la existencia de sindicatos.
Establecer visas para el ingreso de extranjeros. Prohibir el establecimiento de discotecas
en ciertas zonas. Prohibir la venta de gaseosas en los locales escolares. Dar puntaje
adicional a las mypes en los procesos de contratación estatal. Aprobar una concesión
dentro un área natural protegida. Se establece la colegiatura obligatoria para el ejercicio
de determinadas profesionales. Se establece derechos hereditarios para convivientes
(pp. 182-183)
Ejemplos de Gestión Pública. La Policía Nacional debe hacer efectiva las reglas de
tránsito. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe tomar acciones para recuperar
patrimonio arqueológico extraído ilegalmente del país. El Ministerio de Salud que
establece acciones para lograr partos seguros. La Municipalidad de Lima poniendo en
ejecución el sistema de buses denominado Metropolitano. El Ministerio de Agricultura
brinda asistencia técnica a agricultores que se encuentran ubicados por encima de los
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 169

4000 msnm. El Ministerio de Salud capacita a mujeres como promotoras de salud. El


Ministerio de Economía y Finanzas otorga recursos para la construcción de 100 rellenos
sanitarios en diversos puntos del país. El programa juntos decide desplegar su acción en
100 departamentos a nivel nacional. El Ministerio de Transportes otorga en concesión el
espectro radioeléctrico para que ingresen nuevos operadores al mercado. Proinversión
brinda asesoría a los gobiernos regionales y locales que quieran desarrollar proyectos
de inversión con aportes del sector privado ( pp. 183-184).
Conclusiones. El Estado realiza una serie de funciones y actividades que impactan en
las diferentes facetas de la vida de las personas.
Las políticas públicas se refieren al destino que la sociedad quiere alcanzar utilizando
para ello, las funciones y actividades del Estado

Las políticas públicas no sólo se refieren al destino o al objetivo que se quiere alcanzar
sino también pero también a la ruta o trayectoria que se ha de seguir.

En las políticas públicas está presente el concepto de elección, de decisión, de


definición entre alternativas, que lleva a cabo la sociedad.

Las políticas públicas son puestas en práctica por las entidades y organizaciones del
Estado.

La Gestión Pública tiene que ver con la conducción y administración de las


organizaciones del Estado

Las políticas públicas pueden ser organizadas conceptualmente en un ciclo, compuesto


por: i)definición del problema social, ii)diseño, iii)implementación y iv) evaluación de
políticas públicas.

Las políticas públicas pueden se ven afectadas fuertemente por el proceso político
formal, las presiones políticas, la opinión pública así como por los consensos u opiniones
imperantes –que de diversas maneras- se establecen en la sociedad.

Una política pública eficaz requiere de capacidad técnica, sostenibilidad económica y


viabilidad política.

El diseño de política pública tiene que ver con el estudio del problema y planteamiento
de alternativas de solución posible
Para la evaluación se pueden utilizar diferentes métodos de análisis. Sin embargo, el
análisis costo/beneficio utiliza a la economía como marco teórico así como sus
herramientas metodológicas.

Desde el punto de vista técnico, para el diseño de las políticas públicas debería utilizarse
el Análisis Costo Beneficio (ACB)

El ACB es un ejercicio de análisis predictivo basado en un marco teórico. Esto quiere


decir que el ACB pretende predecir los efectos que generarán las políticas públicas. (pp.
192-193)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 170

Analizar los beneficios de cada una de las alternativas, así como sus costos (para la
sociedad y para el Estado), incluyendo los costos de implementación o de
―enforcement‖.

En ese contexto, el ACB busca determinar o elegir una alternativa de política


pública que maximice beneficios y minimice sus costos (sociales, no privados).

Luego de aplicado el ACB, los involucrados (legisladores, funcionarios, autoridades en


general) obtienen un listado de alternativas de políticas públicas factibles de ejecución,
ordenadas en función de su eficacia y eficiencia. (p. 191)

Martínez, J. J. (2015), Políticas Públicas: Reflexiones Generales sobre sus alcances y


diseño. PRAECEPTUM Experiencias de Políticas Públicas Año 2 N° 3, pp. 177-
194. INDECOPI.

POLÍTICAS PÚBLICAS. SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA

La cuestión inicial fue formulada desde 1936 por Harold Laswell en Estados Unidos:
¿Quién obtiene qué, cuándo y cómo? Las políticas públicas son para Laswell elecciones
de clientelas, y por rebote, de víctimas.

Laswell concibió sus análisis como una ciencia de la acción a la que llamó Policy
Science. Se trataba de comprender, a través de enfoques multidisciplinarios, cuáles son
los problemas públicos que deben ser tratados por la autoridad política y cómo.

Esta Policy Science se pretendía normativa proponiendo los ―buenos‖ modelos de


regulación. Durante la primera parte del siglo XX el análisis de políticas públicas emerge
de Estados Unidos, en donde la proyección se dirige a una organización más racional
y más eficaz de la sociedad.

Se trata también de legitimar los grandes programas federales (durante las guerras, el
New Deal y luego, la posguerra) evaluando sus impactos y mejorándolos. Las políticas
públicas fueron uno de los elementos centrales del mito modernista de la ingeniería
social pero también el resultado del involucramiento de investigadores en ciencia política
de las universidades estadounidenses en la evaluación de la acción pública llevada a
cabo junto con los actores y a partir de métodos científicos gracias a las estadísticas.

Todavía actualmente, en una visión utilitarista de las investigaciones, los trabajos de


Policy Analysis o de Public Administration combinan experiencia concreta, expertise y
análisis de la acción. Estos trabajos muy empíricos se inscriben poco en los debates
teóricos –aunque hay brillantes excepciones-, y están poco arraigos en la historia o en
los contextos sociales y políticos más grandes.

Desde entonces, los enfoques se han diversificado. Inicialmente las definiciones parte
de las acciones de los gobernantes: una política pública es un programa de acción
gubernamental (definiciones a y b) O, según la formulación de Dye (1976), todo lo que
los gobiernos deciden hacer o no hacer.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 171

Se pone el acento sobre el conjunto de las decisiones tomadas por los actores políticos
para seleccionar sus objetivos y os medios para alcanzarlos (Jenkins, 1978). Otros
autores reinsertan las actividades gubernamentales en un conjunto cognitivo más amplio
(definiciones c y d).

a) R. Rose: ―un programa de acción gubernamental es una combinación específica de


leyes, afectaciones de créditos, de administraciones y de personal dirigidas hacia la
realización de un conjunto de objetivos más o menos claramente definidos‖ (Rose y
Davies, 1994)

b)J.-C Thoening: ―El concepto de política pública designa las intervenciones de una
autoridad investida de poder público y de la legitimidad gubernamental sobre un ámbito
específico de la sociedad o del territorio. Esas intervenciones pueden tomar tres formas
básicas: las políticas públicas son vehículos de contenidos, se traducen por prestaciones
y producen efectos,. Promueven actividades y procesos de trabajo. Se despliegan a
través de relaciones con otros actores sociales colectivos o individuales (2004)

c)E. Page: Una Política Pública es la combinación de cuatro elementos: 1)principios –


una representación general sobre la manera de conducir los asuntos públicos-;
2)objetivos- prioridades específicas definidas en relación con algún asunto particular-
3)medidas concretas –decisiones, instrumentos- y 4)acciones prácticas,
comportamientos de funcionarios encargados de ejecutar medidas (E. page, 2006)

d) P. Muller: ―las políticas públicas son la mayor parte del tiempo una forma de
institucionalización de la división del trabajo gubernamental… toda política corresponde
de entrada a una operación de recorte de la realidad a través de la cual será recordada y
formateada la sustancia de los problemas o la naturaleza de las poblaciones (2004)

Otras definiciones ponen más el acento sobre dimensiones específicas:


-La heterogeneidad de las consecuencias de la acción, su combinación aleatoria y su
racionalización (March, 1991);
-Un espacio de negociación de los intereses sociales (Commaille y Jobert, 1998)
-El producto de actividades de implementación (Lipsky, 1980)
-Las interacciones entre actores e instituciones (Considine, 2005)
-Una regulación de fracasos del mercado (Lindblom, 1968),
-Discursos de convicción (Dryzek, 2006), etc.

De J. Dewey (1925) retomamos la idea según la cual una política pública no es en


general más que una hipótesis de trabajo. No se trata de un programa estricto y
racional sino de una experimentación a observar en el momento de su
implementación. Las políticas públicas son rompecabezas a resolver en condiciones
de fragilidad de medios, de la incertidumbre de fines y de la importancia de los juegos de
los actores en la implementación.

En la práctica, los trabajos clásicos de políticas públicas se caracterizan por los


siguientes elementos:

-Una observación precisa de programas y de burocracias en acción,


-Un enfoque sectorial,
-Un análisis de actores y de sistemas de acción,
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 172

-Un enfoque en términos de secuencia, siendo cada una un espacio de acción específico
con su sistema de actores, sus dinámicas, sus paradojas,
-Un análisis de marcos cognitivos y normativos, marcos intelectuales, enunciados,
-Una tensión entre trabajos empíricos que describen la dinámica de interacciones, y la
conceptualización de modelos que dan coherencia a la acción (pp. 16-19)

Las rupturas decisivas del análisis de la acción pública


La primera ruptura se dio sobre el voluntarismo político y sobre la fascinación ejercida
por los actores políticos, las élites burocráticas, las decisiones justificadas por el bien
común, los juegos partisanos.

Ahora, y desde hace cincuenta años, los trabajos convergen en la demostración que no
es suficiente una ley o un anuncio para modificar los comportamientos. Abundan
ejemplos de decisiones repetitivas con pocos efectos y que expresan más bien la
impotencia del Estado.

Los efectos del voluntarismo político varían considerablemente en función de la


implementación que siempre encuentra oposiciones, actores inesperados, procesos
caóticos y efectos erráticos. La exposición de esas decisiones es a menudo una simple
puesta en escena. Explicar la acción pública obliga a mirar más allá.

La segunda ruptura concierne a la unicidad del Estado. El mito de un Estado glorioso,


homogéneo e imparcial en la acción pasó a la historia –lo cual no vuelve obsoleta la
dimensión simbólica de ―el ser del Estado‖ (Leca, 2012)-.

Fue desmontado por la sociología de las organizaciones que mostró diversidad de


grupos y de estrategias en todos los colectivos privados y públicos.

Al observar las élites, los grupos profesionales, las redes de actores, los niveles
jerárquicos muestran una fuerte heterogeneidad, especializaciones, y regularmente se
enfrentan a propósito de sus objetivos y medios de acción.

No sólo está fragmentado el Estado tampoco está exento de intereses particulares,


tiene clientelas. Las políticas públicas en ocasiones no tienen público (Lippman, 2008;
Latour 2008) pero constituyen la creación de víctimas y de clientelas. Las políticas están
influenciadas por los grupos de interés o las asociaciones que protegen sus
ventajas materiales o simbólicas.

La tercera ruptura se refiere al fetichismo de una decisión más o menos racional. Las
políticas públicas son en ocasiones analizadas en términos de costo/efectividad.

Sin embargo, muchas investigaciones han demostrado la importancia de lo que


precede y de los sigue a las decisiones. Las influencias múltiples, los procesos
contradictorios y las consecuencias dispersas han disuelto ese momento
emblemático la acción colectiva. Las no-decisiones, las escenas invisibles y los
actores ocultos se volvieron tan importantes en la acción pública como los grandes
gestos visibles y las puestas en escena.

Si la sociología de la acción pública ha roto con esas visiones jerárquicas, racionales y


estáticas, tampoco se trata de dejar de lado la dimensión política sino de trabajar
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 173

sobre las relaciones entre regulación social y regulación política, entre lo que es
gobernado por las políticas y lo que no lo es.

3.3. Regulación social, regulación política.

La acción pública contribuye al cambio social, a la resolución de conflictos, a los


ajustes entre diferentes grupos e intereses; se dirige igualmente a repartir recursos,
a crear o compensar desigualdades. La interacción entre autoridades públicas y
actores sociales más o menos bien organizados es central para la acción pública.

Al proponer una sociología política en ese ámbito, no pretendemos que la sociedad


está totalmente estructurada por la política23, sino que lo está en parte, especialmente
vía las políticas públicas.

Las Polis son los asuntos de la Cité, los debates sobre las finalidades colectivas, la
agregación de demandas y de intereses diversos y el arbitraje entre ellos.
Históricamente, se ha diferenciado una esfera de actividad particular de la sociedad.

Según Lagroye (2002), la especialización de lo político es una afirmación de roles. Es


una cuestión de Poder y de dominación en el sentido de Weber, es decir, de ejercicio
de autoridad, de movilización de recursos y de capacidad de sanción.

Los sociólogos, y especialmente Talcott Parsons, insisten más sobre una definición de lo
político en términos de capacidad de movilización y de coordinación de actores
sociales en torno de objetivos discutidos colectivamente. Coinciden con los
politólogos para subrayar la importancia de los modos de definición de objetivos
colectivos.

La selección de prioridades sociales es el objeto de debates contradictorios entre


actores e intereses, de ahí la importancia de las lógicas de agregación y de recursos
legítimos movilizables […] y también de la coerción.

En consecuencia, lo político no es algo aislado. Como escribe J. Robert, ―la regulación


política está entonces sometida a un desafío permanente, el de conciliar la
construcción de un orden político legítimo y de contribuir a la de un orden social
[…} inevitablemente complejo y contradictorio (1999). (pp. 22- 24).

Lascoumes, P. y Le Galés, P. (2014). Sociología de la Acción Pública. (V. Ugalde, Trad.:


2.a ed.), pp 16-24. Colegio de México, Centro de Estudios Demográficos, Urbano y
Ambientales.

23
El término ―política‖ es ambiguo. El inglés distingue: politics (la vida partisana, partidos, elecciones), polity (el
sistema político, los fundamentos teóricos del Estado) y policy (políticas públicas)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 174

CAPÍTULO 13 PERSPECTIVAS TEÓRICAS PARA EL ANÁLISIS DE LAS


POLÍTICAS PÚBLICAS

Introducción
La lógica científica busca capturar la realidad mediante la elaboración de teorías
que permiten explicarla, mediante la selección de los factores o variables
considerados como determinantes.

Las políticas públicas, como cualquier otro objeto de conocimiento, han estado
sometidas a múltiples intentos teóricos de explicación. Por lo tanto, existen diversas
teorías que se proponen explicar el surgimiento, el cambio o el desarrollo de las
políticas públicas, similar a como ocurre para las ciencias sociales.

El trabajo científico consiste, en gran parte, en proponer teorías para explicar


fenómenos (como por ejemplo las políticas públicas) e intentar mediante
demostraciones, evidencias y pruebas empíricas comprobarlas o refutarlas. Esta
concepción empiricista de la ciencia corresponde a la corriente principal de
investigación en políticas públicas.

Sin embargo, en las últimas décadas el post empirismo, como una corriente
crítica del empiricismo tradicional, ha emergido también en el campo del análisis
de las políticas públicas.

Esta nueva perspectiva refuta la utilidad de pruebas empíricas para las políticas
públicas, así mismo, propone teorías y metodologías que las consideran,
principalmente, como construcciones discursivas —hechas de argumentos y de
elementos retóricos— que se constituyen en narraciones o en relatos; para ello, usan
teorías y metodologías de investigación desarrolladas en el campo literario.

Iandomenico Majone recuerda de manera oportuna que las políticas son hechas
de palabras. De modo que estas teorías subrayan el papel de las ideas, de los
factores cognitivos, retóricos o inclusive estéticos en la formación de las políticas
públicas; y minimizan el papel de los intereses o de la racionalidad. En
consecuencia, los análisis tienden a subrayar la dimensión artística en la
construcción de las políticas públicas, en particular el arte retórico.

De esta manera, la reflexión epistemológica relativa al debate entre empiricismo y


post empiricismo se introdujo en el campo del análisis de las políticas públicas.
Se ha mostrado que las teorías científicas no son neutrales y que se encuentran
―enmarcadas‖ o ―adosadas‖ en una cierta visión del mundo, es decir en un
paradigma.

Según Guba, la investigación en ciencias sociales se apoya en cuatro paradigmas


que se diferencian por su ontología, su epistemología y su metodología: el
positivismo (y neopositivismo), el post positivismo, la teoría crítica y el
constructivismo.

Por lo tanto, dependiendo de la visión del mundo del investigador, éste abogará por
teorías diferentes, frecuentemente inconmensurables entre ellas. Es decir,
existen múltiples estrategias de explicación, diversas explicaciones o
interpretaciones de los fenómenos a analizar.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 175

La teoría es como un mapa con el cual se pretende simplificar la realidad para


hacerla entendible: es una reducción extrema de la complejidad del mundo, es como
una trampa alistada para capturar la realidad, como diría Baudrillard, A lo cual cabe
anotar que ninguna teoría por sí misma es capaz de dar cuenta de esta
complejidad.

En este mapa conceptual sólo aparecen los puntos que tienen sentido en relación
al paradigma y a la teoría escogidos. De esto modo, en un mundo plural, va a existir
una pluralidad de teorías explicativas para los mismos fenómenos.

Con el fin de dar cuenta de este pluralismo, se presentará a continuación una


breve síntesis de cada uno de estos paradigmas y de las principales teorías.
Luego, se presentarán diferentes marcos de análisis, construidos y ―alistados‖ por
los analistas que se caracterizan por hacer énfasis en diferentes teorías y por
proponer una ponderación diferenciada de los factores explicativos.

En efecto, dada la complejidad del objeto de estudio, ―la política pública‖, se está
abocado a considerar que, como ya se señaló, una sola teoría no está en condición
de dar una explicación satisfactoria. Por lo tanto, el campo del análisis de políticas
públicas ha desarrollado diferentes marcos de análisis que intentan, en diferente
grado, combinar varias perspectivas paradigmáticas y teóricas.

Para claridad de los conceptos utilizados, he retomado aquí la distinción establecida


entre marcos, teorías y modelos.

Un marco (o un enfoque) corresponde a la ―asociación y manera de considerar los


problemas, un repertorio metodológico y un vocabulario interpretativo‖ (Balme y
Brouard), y según Ostrom, ―organiza diagnósticos y prescribe interrogantes, intenta
identificar elementos universales […] para clases similares de fenómenos‖. Un marco
estructura las relaciones entre diferentes variables y las teorías se desarrollan al interior
de un marco.

Para Sabatier (1999) una teoría es ―una serie de proposiciones ligadas lógicamente
entre ellas que buscan explicar una serie de fenómenos‖. Según Balme y Brouard,
una teoría es ―un conjunto de conceptos, de variables y de indicadores que establecen
relaciones causales y propuestas interpretativas sobre el estado del mundo y sus
transformaciones‖.

Un modelo es una ―representación simplificada de un proceso (puede ser parte de


una teoría)‖ que ―precisa hipótesis en relación a un número limitado de parámetros y
variables‖ (Ostrom).

Esquemáticamente, un modelo se inscribe en una teoría y ésta, en conjunto con


otras teorías, hace parte de un marco de análisis.

El marco debe permitir ―atrapar‖ la política pública, guiando el analista en su labor de


selección de variables, hipótesis, indicadores y relaciones causales.

1. Los cuatro paradigmas de las ciencias sociales


El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 176

1.1. El paradigma positivista y neopositivista

El positivismo es, sin duda, el más influyente de los paradigmas científicos. Herencia
directa de la Ilustración, es desarrollado por Auguste Comte, quien considera que la
ciencia positiva puede ser utilizada no sólo para descubrir las leyes de la
naturaleza, sino que permite también entender las actividades humanas.

Así mismo, afirma que los hechos percibidos y medidos son reales y objetivos, y que
pueden ser entendidos mediante la investigación empírica experimental. Para el
positivista, la realidad es directamente asequible y está determinada por leyes de
causalidad que pueden ser descubiertas. Para Comte, el investigador puede
asumir una posición de objetividad frente a los hechos (―free of value‖) y que las
hipótesis pueden ser verificadas empíricamente, de preferencia mediante el uso
de la matemática.

Esta perspectiva tradicional, que se encuentra en el fundamento de la ciencia


moderna, fue duramente cuestionada por el post positivismo y prácticamente
abandonada en las ciencias sociales.

Sin embargo, conoció una renovación mediante el neopositivismo. Esta última


perspectiva, que integra la crítica post positivista popperiana, admite las
dificultades y límites de la perspectiva positivista, pero reafirma la posibilidad
de separar en práctica valores y hechos.

El neopositivismo (en particular con la teoría del Public Choice) insiste en la


importancia de la medición de los hechos mediante la construcción de indicadores y
hace uso de una mayor formalización matemática, la cual tuvo un importante
desarrollo durante estos últimos tiempos, debido a las posibilidades ofrecidas por la
herramienta informática.

Hoy en día, muchos analistas de políticas públicas se posicionan en esta


perspectiva neopositivista, la cual prolonga el sueño de una disciplina que
aporte un conocimiento científico objetivo y útil; un saber especializado que
ayude a la toma de decisión o a la legitimación de decisiones en materia de
políticas públicas.

En el área de las políticas públicas, estas perspectivas se denominan también


como incrementalistas o utilitaristas.

Por un lado, la postura INCREMENTALISTA centra su análisis de la formulación


e implementación de las políticas públicas en los procesos de negociación entre
los varios grupos organizados que defienden sus intereses particulares tanto
durante el proceso legislativo como durante el proceso de implementación.

Por otro lado, la postura UTILITARISTA se expresa ampliamente a través de los


análisis costo- beneficio como método de valoración de las alternativas de
políticas.

1.2. El paradigma post positivista o del racionalismo crítico

Para este paradigma, al igual que para el positivismo, la realidad existe y los
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 177

hechos que ocurren pueden ser explicados. Sin embargo, su posición diverge en
cuanto a las posibilidades de acceder a la realidad para ser completamente
entendida o explicada. Para el post positivismo existe una multiplicidad de causas
y efectos que dificulta seriamente la tarea explicativa.

Adicionalmente resulta imposible para el post positivista, contrario al investigador


(neo) positivista, separar los hechos de los valores. Los hechos, tal como los
percibimos siempre, estarán cargados de valores.

Para los defensores de esta postura, la objetividad es un ideal al cual los


investigadores intentan acercarse mediante la existencia de una comunidad
científica crítica que trabaja con el propósito de refutar las teorías propuestas por
otros pares, o que se dedica a proponer, desde un paradigma alterno, otras
explicaciones de los hechos.

En el plano metodológico, el post positivismo critica al experimentalismo sin


desecharlo, y pregona, sobre todo en el ámbito de las ciencias sociales, tener en
cuenta dimensiones, enfoques y teorías explicativas más CUALITATIVOS.

Directamente inspirado en la idea de paradigma de Thomas Kuhn, Peter Hall propone


establecer un paralelo entre los conocidos procesos de cambios de paradigma en la
actividad científica (las revoluciones científicas de Kuhn) y el cambio de políticas
públicas.

De esta manera, una política pública se desarrolla bajo la misma lógica que un
paradigma. Cuando logra imponerse en el campo político, una política tiene un
proceso de desarrollo y de expansión, mediante la multiplicación de normas, reglas
e instituciones que corresponden a la concepción básica de la política, es decir, a
su núcleo duro

Esta fase corresponde a la ciencia ―normal‖ de Kuhn: el trabajo de los políticos no


cuestiona los fundamentos o postulados de la política, sino que propone
adaptaciones o ajustes relativamente marginales —lo que en el plano legislativo
corresponde, grosso modo, a modificaciones en reglamentos, decretos, entre otros.
Esta actividad política administrativa corresponde a una lógica
incrementalista, de cambios de ―primer orden‖ o periféricos.

Llega un momento en que la política tiene dificultades para encarar y resolver los
problemas que la justifican. Los cambios habituales y periféricos no logran resolver
las dificultades. Se empieza a dudar de la validez y pertinencia de la política. Es
decir, la política es cuestionada y entra en crisis.

Siguiendo la metáfora del paradigma científico, este es el momento en donde surgen


propuestas explicativas diferentes o mejores a la original: se cuestiona primero la
política como tal (cambio de segundo orden), y eventualmente, incluso, se cuestiona
la lógica fundamental de la política, esto es, su núcleo duro. Hay una disputa para
saber cuál es el paradigma más certero.

En el plano político surgen otras propuestas de políticas para afrontar el problema. El


conflicto o la crisis se resuelve por la adopción de una nueva política (cambio en los
medios y/o en los objetivos de la política) o por el reafianzamiento de la anterior.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 178

El cambio de política implica entonces un cambio en el núcleo duro de la política. La


nueva política va a desarrollarse con base en otros postulados e hipótesis.
Frecuentemente también significa un cambio en el personal político (cambio de
gobierno) o de las élites que ocupan posiciones en la estructura político
administrativa del Estado.

Este elemento de cambio de personal político se relaciona con el carácter


social o político (y no estrictamente científico) del cambio en las revoluciones
científicas (Véase Kuhn).

Con esta teoría, Hall explica el proceso de cambio ocurrido durante los años setenta y
ochenta en Inglaterra, que vio la sustitución de la política económica keynesiana por
una política basada en los postulados de la economía neoclásica (neoliberal).

Según el epistemólogo Imre Lakatos pueden coexistir varios ―programas de


investigación‖ de forma simultánea. Los unos progresivos y otros regresivos. Hall se
ha apoyado posteriormente en esta teoría para hacer frente a la crítica de que no se
puede asimilar las políticas a los paradigmas científicos, ya que, según él a
diferencia de lo que ocurre con las revoluciones científicas, con las políticas
no se cambia la totalidad del núcleo duro, sino que se trata más de una
recomposición de diferentes elementos y valores.

1.3 El paradigma de la teoría crítica

La teoría crítica constituye un tercer paradigma, desarrollado principalmente por la Escuela


de Francfort (en particular J. Habermas, T. Adorno y H. Marcuse). Esta Escuela
comparte también las premisas ontológicas del post positivismo. Es decir,
considera que la realidad existe, pero es de imposible acceso.

Por lo tanto, para los defensores del paradigma de la teoría crítica, la actividad
investigativa está siempre orientada por valores y, en consecuencia, la
objetividad y la búsqueda de ésta son ilusorias. La política está en todas partes.

Metodológicamente, los adeptos de la teoría crítica ASUMEN UNA POSTURA


―en valor‖ y se consideran, mediante la eliminación de la ―falsa
consciencia‖, COMPROMETIDOS CON LA TRANSFORMACIÓN SOCIAL (la
objetividad científica no existe).

En particular, se busca legitimar una mayor participación de los ciudadanos


para afianzar la democratización de los procesos de políticas públicas (democracia
deliberativa) (Cf. Forester; Swiss Political Science Review).

Frente a las perspectivas utilitaristas o incrementalistas del neopositivismo, los analistas


críticos se apoyan principalmente en la teoría de la acción comunicativa de
Habermas, la cual considera que las acciones públicas son fundamentalmente
acciones de comunicación. En esta perspectiva, las políticas públicas alteran la
―infraestructura comunicativa‖ de la sociedad, la cual entrelaza la estructura social
y la acción social.

De este modo, la teoría crítica desarrolla una explicación de las políticas públicas en
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 179

tres etapas. Primero, considera la construcción histórica de los problemas de


políticas públicas como una selección condicionada de las demandas sociales.

Segundo, el desarrollo e implementación de las políticas se pueden entender


como procesos que modifican la infraestructura comunicativa de la sociedad.
Con eso, se condicionan los fundamentos normativos y las expectativas de la
ciudadanía, lo que permite, tercera etapa, mantener y reproducir la dominación.

La teoría crítica en el campo del análisis de las políticas públicas busca mostrar
empíricamente el proceso por el cual se logra mantener la reproducción, en
su contingencia y variabilidad, de las creencias, consentimientos y
esperanzas de la ciudadanía. De esta manera, la teoría crítica se enfoca en
develar las relaciones de poder y las manipulaciones de la vida cotidiana.

Apunta a mostrar los límites y la vulnerabilidad de los poderes establecidos, a la


vez que devela los mitos normativos y las creencias que se encuentran en su
trasfondo (Cf. Forester). La labor de los analistas críticos debe contribuir entonces a
―esclarecer, develar y comunicar a los ciudadanos las posibilidades actuales
de vida mejor y de acciones emancipadoras‖ (Forester).

1.4 El paradigma constructivista

Finalmente, el último paradigma corresponde a la postura constructivista (Berger y


Luckmann). Ésta considera que la realidad es una construcción social y que, por lo
tanto, la realidad objetiva no es asequible a los investigadores, incluso que no existe,
ya que cada individuo puede ver la realidad de forma diferente.

La realidad es relativa. Esta idea se sustenta, por ejemplo, en los experimentos de


psicología social, en donde una misma figura puede ser vista de forma diferente por
los individuos: donde uno ve un pájaro, otro puede ver un caballo (Gestalt), o en la
teoría de la relatividad de Einstein, la cual muestra que la realidad puede ser percibida
de forma diferente según la posición del observador.

En este contexto, el conocimiento y los investigadores son parte de la misma


realidad subjetiva —nada es objetivo en el sentido positivista del término— y los
descubrimientos y el conocimiento son resultado de la interacción entre diferentes
saberes (intersubjetividad).

Con los aportes de la filosofía pos estructuralista de Foucault y de la teoría crítica de


Habermas a esta postura epistemológica, se mostró también la importancia de
considerar las políticas públicas desde el ángulo del análisis del discurso (Cf.
Edelman, 1991).

La metodología constructivista privilegia los procesos de identificación, comparación


y descripción de las distintas construcciones de la realidad existentes (narraciones,
historias de vida, relatos, retórica, hermenéutica).

Desde esta perspectiva, una interpretación radical consideraría que no existe ninguna
posibilidad de desarrollar una acción o una explicación basada en la razón científica,
ya que cada experiencia es única.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 180

Es decir, acorde a esta postura es imposible elaborar teorías o modelos de


explicación, y, aún menos, modelos predictivos o normativos de la realidad
política, económica o social, pues ésta es inasequible a la objetividad y su
interpretación no es más que una construcción entre otras igualmente válidas,
que buscan credibilidad social más que certeza científica para imponerse en la
actividad política. Estas son las posturas post empiricistas.

Aquí se considera entonces que las ideas o los factores cognitivos —más que los
intereses y la racionalidad— tienen un rol importante, sino preponderante, en la
formación de las políticas públicas.

Si la adopción de una política pública se debe, por lo menos parcialmente, a su


capacidad de ser creíble, y no por las evidencias y pruebas científicas que la
sustentan, se abre un espacio para la creación artística, entendida como la
expresión simultánea de un medio para lograr un resultado y de un ideal estético. El
arte de gobernar retoma su sentido frente a la ambición de constituir una ciencia del
gobierno, cuestionando así la separación moderna de la ciencia y del arte.

2. Los Marcos de análisis: de la Racionalidad al Arte


Para dar cuenta de la complejidad de la política pública, la mayoría de los analistas
contemporáneos de políticas públicas no sólo usan una teoría en particular, sino que
proponen marcos explicativos generales que combinan diferentes teorías inspiradas
en los diferentes paradigmas que se presentaron. De este modo, los marcos de
análisis propuestos buscan tener en cuenta múltiples factores determinantes.

De manera muy sintética (e incompleta) se puede considerar que todos los marcos
expuestos a continuación permiten o intentan integrar, a su manera, tres tipos de
factores.

El primer tipo de factores corresponde a los factores racionales, es decir, por


ejemplo, los intereses ―materiales‖ de los actores. Postura que corresponde
principalmente a la lógica investigativa neopositivista y, eventualmente, post
positivista.

Una segunda serie de marcos de análisis hace énfasis en los factores institucionales
o estructurales que influyen en los procesos de formación de las políticas públicas, y
que fueron revalorizados por la teoría neo institucional. Las diferentes vertientes del
neo institucionalismo permiten situar esta perspectiva tanto en el neopositivismo, el
post positivismo o la teoría crítica.

Finalmente, un tercer grupo de marcos enfatiza en la centralidad de los factores


cognitivos o de las ideas. Estos marcos de análisis se inspiran en el post positivismo,
la teoría crítica y en el constructivismo. Es el marco presentado como el de las TRES
―IES‖ (INTERESES, INSTITUCIONES, IDEAS). Así, existe una suerte de continuum
de marcos, desde los más materialistas o racionalistas (positivistas) hasta los que se
centran exclusivamente en el papel de los factores cognitivos (constructivistas). A
continuación se presentan cinco marcos de análisis entre los más difundidos.

2.1 El marco secuencial


El principal marco de análisis, el primero, más popular e influyente, es sin duda el
marco clásico que divide el proceso de la política pública, y, allí radica su
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 181

originalidad, en diferentes etapas o fases. Este es el ciclo de política o marco


secuencial, también llamado el ―enfoque de los libros de textos‖.

Este marco —inicialmente sugerido por Lasswell y luego desarrollado por Jones—
permitió realmente ―lanzar‖ el análisis de la política pública como campo de interés
para la academia. La política pública se presenta como un objeto de análisis que
puede ser subdivido en varias etapas, las cuales se pueden estudiar
separadamente (influencia del positivismo).

Estas etapas corresponden, por lo general y en este orden, a la definición del


problema y la construcción de la agenda, la formulación, la decisión (o
legitimación), la implementación y, finalmente, a la evaluación.

Esto constituye la fortaleza del marco secuencial, pero también su mayor


debilidad, a saber, que se tiende a perder de vista el proceso en su conjunto.
Debido a que el marco no se centra en una perspectiva teórica particular, el marco
secuencial autoriza una gran flexibilidad de uso. De este modo, para el análisis de
cada fase, se puede utilizar cualquier teoría.

Para la construcción de la agenda se destacan, por ejemplo, los modelos teóricos


propuestos por Cobb y Elder, Kingdon y Garraud. La secuencia de formulación y
legitimación de las políticas públicas ha sido particularmente discutida y analizada
por autores tales como Simon, Lindblom, Allison, March y Olson, Sfez, entre otros,
cuyos nombres están relacionados con el ámbito de la teoría de la decisión (Véase
las nociones de racionalidad absoluta y limitada, incrementalismo, garbage can
model, entre otras).

El estudio de la secuencia de la implementación de la política pública tiene una obra


pionera autoría de Selznick, la cual tiene un importante desarrollo en la década de los
años setenta con las investigaciones realizadas por autores como Pressmann y
Wildavsky, Bardach, Elmore, Sabatier y Mazmanian.

De allí en adelante han surgido diferentes propuestas de revisión sobre la concepción


de la implementación (y de su estudio), tradicionalmente abordada como un proceso
de tipo ―top-down‖ (de arriba hacia abajo). De manera destacada, la implementación
es considerada entonces como un proceso totalmente opuesto, es decir ―bottom-up‖
(de abajo hacia arriba) (Elmore). Otras propuestas ―mixtas‖ fueron desarrolladas: por
ejemplo, como un proceso evolutivo (Majone y Wildavsky), de aprendizaje (Browne
y Wildavsky) o analizado desde una perspectiva interorganizacional (Hjern) o más
recientemente, como un problema de ―management‖ público (Hughes) o de
governance (Hill y Hupe)

Los diferentes enfoques teóricos para la evaluación han recorrido el mismo camino
que las etapas anteriores, pasando de una perspectiva objetivista, cuantitativa —
dominada por el pensamiento positivista— a unos enfoques que fueron integrando
paso a paso mayor cantidad de criterios. Dichos criterios son en particular,
cualitativos y tienen origen en los puntos de vista que se fueron dando a medida
que se percibieron los límites y las lagunas del enfoque inicial.

De la evaluación centrada en la búsqueda de causalidades simples y del


experimentalismo (Campbell), se pasó a proponer una evaluación pluralista o
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 182

múltiple, más comprensiva e interesada en los impactos o en la satisfacción de los


usuarios o ciudadanos.

Sin embargo, en la actualidad, en particular con la introducción del hábito de la


medición en la gestión pública New Public Management (NPM), la práctica
evaluativa tiende a concentrarse en la evaluación de la eficiencia (por
ejemplo, análisis costo-beneficio) y de resultados (cuantitativa), en las
auditorías y en la rendición de cuentas. Práctica que ha generado la creación de
un verdadero mercado laboral ante la fuerte demanda institucional de evaluación —
frecuentemente instrumentalizada a fines de legitimación—, tanto de la gestión
como de las políticas públicas.

Esta perspectiva secuencial constituye una excelente puerta de entrada para el


estudio de las políticas públicas debido a sus cualidades didácticas, heurísticas y
quizá estéticas, así como su flexibilidad y adaptabilidad. La cual ha permitido un
desarrollo espectacular del interés por el análisis de las políticas públicas.

Sin embargo, desde hace unos años se considera que su capacidad para
realizar nuevos aportes explicativos se ha agotado. Debido a sus límites
conceptuales y las importantes críticas que sufrió. En particular, el hecho de que el
enfoque se basa en una concepción idealizada y racional con un sesgo ―top-
down‖ y legal (Cf. Sabatier y Jenkins-Smith). De este modo, muchos analistas
consideran que el marco secuencial ha cumplido su ciclo de vida y que debería
ser remplazado por ―mejores teorías‖ (Sabatier).

2.2 Las teorías de la elección racional y del Public Choice


Dentro de la perspectiva neopositivista, una de las teorías más difundidas en la
actualidad es, sin lugar a duda, la teoría de la elección racional. Generalmente,
la teoría de la elección racional considera ―la política pública bajo el ángulo de un
problema de acción colectiva, utiliza el individualismo metodológico y la
modelización como medio de análisis y para la interpretación se apoya en algunas
nociones claves como bien colectivo, juego estratégico, diferentes conceptos de
equilibrio, de solución y de óptimo‖ (Balme y Brouard).

Balme y Brouard consideran que este enfoque se constituyó en un verdadero


―paradigma‖ o en una ―tradición investigativa‖ de filiación epistemológica
―popperiana‖ que se despliega en un ámbito amplio de las ciencias sociales, en
particular, en la intersección de la economía, la ciencia política, la filosofía, la
psicología, la sociología y el derecho.

La elección racional propone a la vez una ―serie de teorías‖ y de ―modelos


explicativos desarrollados a partir de una metodología común‖ (Balme y Brouard).
La teoría de la elección racional considera que el comportamiento de los actores
se caracteriza por la maximización de sus utilidades (o intereses).

Los actores son seres racionales y capaces de ordenar sus preferencias. Además,
actúan de forma independiente de otros actores, buscando siempre maximizar sus
intereses. Esta es la tesis del individualismo metodológico.

Inscrita en una perspectiva neo institucional (Lane; Hall y Taylor; Muller y Surel,
Roth,), la teoría de la elección racional conoció su mayor difusión y
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 183

aplicación al integrar los postulados de la economía neoclásica (homo


economicus) para conformar la escuela del Public Choice (Cf. Lane).

La teoría del Public Choice se centra en analizar los arreglos institucionales —en
particular el diseño de las instituciones estatales y las normas legales y
constitucionales—, desde el ángulo de la nueva economía clásica, usando
principalmente los conceptos y teorías relativos a costos de transacción,
principal-agente (teoría de la agencia), teoría de los juegos, contrato, de rent-
seekers. De manera breve, se puede decir que el Public Choice es la aplicación de la
teoría económica para la comprensión de la política

Para este enfoque, los arreglos institucionales deben generar los ―costos de
transacción‖ más bajos posibles, con el fin de evitar la captura de las políticas por
los rent-seekers y garantizar así una mayor eficiencia en el uso de los recursos, por lo
tanto, mejores resultados desde el punto de vista costo- beneficio.

El enfoque tiene una fuerte dimensión normativa: la mayor eficiencia en las políticas
públicas se obtiene si se ―guía‖ o incentiva correctamente, a través de instituciones
adecuadas, los comportamientos racionales y egoístas de los actores individuales y
colectivos. En este interés por rediseñar instituciones más eficientes —bajo la óptica
de la elección racional—.

Esta teoría es particularmente apreciada en las instituciones multilaterales de desarrollo


como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o el Banco Mundial para impulsar
las reformas al Estado. En efecto, con su énfasis en las instituciones
administrativas y políticas, los estudios realizados en esta perspectiva casi
siempre señalan a las instituciones públicas como ―entorpecedoras‖ de una
eficiencia óptima de las políticas públicas, pues son las responsables del nivel
(siempre demasiado alto) de los costos de transacción (las instituciones privadas,
más sensibles a las señales del mercado, se adaptan más rápidamente).

Esta perspectiva de análisis constituye la base teórica de las reformas neoliberales


de estos últimos años. Un buen ejemplo de los trabajos realizados con este enfoque
es el Informe de 2006 del BID, que se centra en el análisis comparado de los
arreglos institucionales que prevalecen en la formación de las políticas públicas
(partidos, parlamentos, gremios, presidencia, corte constitucional, principalmente) en
los diferentes países de América Latina.

2.3 El marco Institutional Analysis and Development (IAD)

2.4 El marco de análisis Advocacy Coalitions

2.5 El marco de análisis por el referencial

2.6 El marco de análisis narrativo de Emery Roe


E. Roe concibe este marco como un complemento a un análisis convencional. El
autor considera que los relatos usualmente utilizados para describir y analizar las
controversias de políticas públicas representan por sí mismos una ―fuerza‖, la cual
debe ser considerada explícitamente.

De manera que esos relatos de políticas se resisten a cambiar o a modificarse,


El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 184

incluso en presencia de datos empíricos que los contradicen, ya que continúan


subyaciendo y persistiendo en las creencias de los actores y decisores,
particularmente en casos de gran incertidumbre, complejidad y polarización.

Para Roe, es justamente en estos casos, cuando faltan evidencias y conocimientos


científicos, cuando intervienen muchas variables interdependientes, y cuando hay
una polarización tan extrema entre los diferentes actores que participan en la
controversia, que resulta pertinente realizar un análisis narrativo de las políticas
públicas.

Un análisis narrativo procede en cuatro etapas (Roe). Primero se trata de identificar


las principales historias o relatos en relación con la controversia de política, cada una
con su particular inicio, desarrollo y final, es decir su guión.

Luego, es necesario identificar relatos alternativos a los que dominan en la


controversia, son los ―contra-relatos‖. En la tercera etapa, se trata de comparar estas
dos series de relatos con el fin de generar un ―meta-relato‖.

Finalmente, el analista debe determinar en qué medida este meta-relato permite


replantear el problema de la manera más amena que le permiten hacer las
tradicionales herramientas del análisis de las políticas públicas obtenidas desde la
microeconomía, el derecho o la gestión pública. Debido al grado elevado de
incertidumbre y complejidad del problema en cuestión, estas herramientas no son
capaces de aportar una solución consensual.

Metodológicamente, la generación de los relatos se obtiene mediante la realización


de entrevistas abiertas y el análisis de los discursos de los actores activos en la
controversia de la política pública.

Conclusión
La presentación de los diferentes marcos y teorías para el análisis de las políticas
públicas muestra un progresivo debilitamiento de las tesis científicas ―duras‖
(positivismo) para introducir elementos más ―blandos‖ (post positivismo, teoría
crítica), hasta llegar prácticamente al abandono de la perspectiva científica (con
propósitos de explicaciones abstractas y generalizables) en el caso del programa
maximalista del constructivismo.

De manera que se puede proponer la tesis según la cual en caso de que exista una
gran incertidumbre, complejidad y polarización en un proceso de política pública,
entonces la dimensión retórica y estética —presente en todo discurso o relato
político— toma una importancia mayor. De allí el interés de retomar la reflexión sobre
la retórica considerada como el arte de expresarse y de persuadir (Cf. Robrieux).

En la medida que se reconoce la dificultad, si no la imposibilidad, de


fundamentar científicamente todos los aspectos de las políticas públicas,
resulta indispensable reconocer el carácter retórico que se encuentra inscrito en
una política.

Es de anotar que, históricamente, la retórica se desarrolla en el contexto de


regímenes políticos que comportan alguna forma de institucionalidad
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 185

democrática y se muere en momentos de regímenes autoritarios. Y es


comprensible: la necesidad de convencer mediante la palabra a un auditorio para
lograr una decisión incita a desarrollar estrategias de comunicación para tal efecto.

De modo que la retórica es un arte íntimamente ligado a la democracia. Los


fundadores de la escuela sofista enseñaron a sus alumnos el arte de defender sus
puntos de vista y sus intereses para triunfar sobre sus adversarios en los debates
políticos. El debate se concibe entonces como una erística, es decir, como un
diálogo conflictivo. Aristóteles considera a la retórica como un útil medio argumentativo
con la finalidad de transmitir ideas a un auditorio.

En este sentido, la retórica tiene como función comunicar las ideas y esta
comunicación hace uso de estrategias particulares que se diferencian de la
comunicación científica, debido a que los auditorios son diferentes. Es una técnica
que es preciso codificar (las diferentes figuras de retórica como la metáfora, la
metonimia o la sinécdoque) en vez de negar.

Así, la dialéctica será para Aristóteles la puesta en práctica de la retórica. De ese


modo, el filósofo abre una vía en donde la retórica es una disciplina adaptada a los
intercambios humanos, sobre todo cuando estos descansan sobre zonas de
incertidumbre (Cf. Robieux), tal como ocurre en el caso de las políticas públicas.

Por eso, vale la pena reflexionar sobre la manera de introducir esta perspectiva en
el análisis de las políticas públicas para su entendimiento, en particular, en un
contexto en donde se tiende a valorizar la participación ciudadana en la
construcción de las políticas públicas.

Roth Deubel, A. (2008, julio-diciembre). Perspectivas teóricas para el análisis de las


políticas públicas: ¿De la razón científica al arte retórico?. Estudios Políticos
N° 33, pp. 67-91. Instituto de Estudios Políticos Universidad de Antioquía.

ARTÍCULO DE CONTRASTE.
¿PROYECTOS NACIONALES O POLÍTICAS DE ESTADO?. APORTES AL
LENGUAJE DE LA POLÍTICA.
Nos adeudamos la construcción de nuestras ciencias de gobierno. Ciencias propias,
capaces de dar cuenta de los eventos políticos y sociales tal como se presentan en
América Latina, ciencias situadas, capaces de producir conceptos que se ajusten a
nuestra realidad.
Al ser pensados por otros, cuando estudiamos, analizamos o hablamos de política
utilizamos conceptos ajenos más de lo recomendable. Asimismo, cuando intentamos
esbozar ideas propias –encontrando o recreando conceptos plausibles no siempre
tomamos en cuenta el origen de esas palabras, sus usos y sentidos. Naturalizamos así
ideas pensadas para otras realidades como si fueran conceptos universales, y con ellos
avanzamos como si nos abrigara la solvencia y rigurosidad de una ―ciencia política‖.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 186

En tiempos en los que ha regresado a historia, se ensayan diferentes conceptos para


explicar lo que acontece en la escena política o para producir estos escenarios. El
lenguaje no es neutro, sus palabras vienen cargadas de sentidos. Su rastreo,
decodificación y análisis puede decirnos mucho de la política, porque la política habita
en el campo del lenguaje.
Vaya entonces estos apuntes que se acercan a palabras y frases que circulan en los
ámbitos académicos, sociales y políticos produciendo discurso y, por lo tanto, poder.
Específicamente, este artículo recorrerá el derrotero del concepto proyecto, en su
acepción Proyecto Nacional, así como el derrotero del concepto política de Estado,
asociado al concepto de política pública.
La palabra proyecto guardaba en los pliegues de su historia una forma de utilizarla que
invocaba corazones y emociones antes que razones. Los grandes proyectos políticos o
proyecto de gobierno, presentados en las naciones emergentes como proyectos
nacionales, lograron movilizar en las primaveras democráticas del continente, discursos,
recursos y voluntades, los que confrontaron con los proyectos que se proponían desde
embajadas imperiales o empresas multinacionales.

Políticas Públicas, Políticas de Estado


Ya hemos señalado por qué los institucionalistas y los cientistas políticos en general no
utilizan el concepto proyecto, sobre todo cuando se presenta como Proyecto Nacional.
La pregunta que nos haremos ahora es por qué prefieren un concepto de corte
académico, como es políticas públicas, o el más difundido Políticas de Estado.

El origen del concepto políticas públicas es fácilmente rastreable. Puede encontrarse en


la bibliografía anglosajona, especialmente norteamericana, a partir de la década 50,
cuando el ámbito académico trató de producir propuestas a los gobiernos de la
posguerra. Este paradigma operó produciendo definiciones y métodos de análisis de la
acción política para proponer, desde la academia, aquella racionalidad que parecía faltar
en los sujetos abocados al gobierno y la administración.
Pero la traducción de este concepto a las lenguas romances produjo un sinnúmero de
equívocos. Public Policy hace alusión a la administración de lo público, sin referencia a
los intereses en juego que produjeron la plataforma de gobierno vigente en cada
momento. Policy en inglés moderno, refiere a la administración de los asuntos públicos,
alejándose del concepto politics, que existe en el inglés para referir a la acción política
en toda su extensión –arte, doctrina, opinión, juego de intereses-.
A partir de la traducción no exenta de ideología, el estudio de las políticas públicas se
centró en la acción administrativa de los gobiernos, dejando para otras ciencias o
líneas de investigación el rastreo de la contienda política y/o electoral que les da
origen.
Este estudio pareciera centrarse en la acción política que acontece una vez superados
los conflictos y dirimidas las cuestiones del poder. En este escenario, ya están
definidos los vencedores y los vencidos. La política pública, como producto del sistema
política, se desentiende de las cualidades del orden establecido y de la validez de
ese orden.
Citando a Hernán Herrera señala: A veces da la impresión que el Estado argentino es
tratado como un ente sobrepoderoso que se puede conducir sin política. Por lo menos
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 187

así lo tratan gran parte de la derecha (política y mediática), criticando al gobierno por no
establecer políticas de Estado (…) en la suposición de que los burócratas
administrativos del Estado no tienen vinculación política alguna, y una vez echada a
rodar la ―política de estado‖ el problema para la implementación pasa a ser
meramente administrativo. Este tipo de manifestaciones no son objetivas por
supuesto. Tienden a separar (idealmente) política y administración pública, política y
economía.
Ejemplos como el de Mercosur estarían demostrando que las políticas de Estado son
construcciones complejas que no surgen en una primera reunión o por el simple
hecho de ser anunciadas en una conferencia de prensa. Una suerte de pensamiento
mágico nos lleva a creer que decir políticas de Estado las produce.
Esta ilusión de estabilidad y permanencia es la que vuelve eficaz el concepto política de
Estado. Su potencia radica, justamente, en la imagen que produce. Natanson nos alerta
de algo que elegimos no saber. Preferimos creer que en este concepto reside lo mejor
de la política, su esencia. Al evitar la historia y sus sinuosidades, al invocar los más altos
ideales, es u concepto tranquilizador.
Así las cosas, podemos concluir por qué es un concepto preferible al no debatir el orden
establecido ni proponer cambios, este concepto se asocia a la ausencia de conflicto. Los
proyectos nación, en cambio, son un conflicto en sí mismo.
Conclusiones Preliminares
Un proyecto nacional, en tanto propuesta de futuro al que se accedería a través del logro
de objetivos situados en un campo ideológico particular, parece contraponerse en el
discurso público con las políticas de Estado, presentadas como armonioso y
permanente.

Sin embargo, un proyecto nacional (provincial, regional, local) y las políticas de


Estado son conceptos en diálogo. Sin proyecto, sin tensiones alrededor de diferentes
proyectos, sin conflictos y superación de las diferencias, sin acuerdos, sin recorridos
históricos, no hay políticas de Estado. Una política de Estado puede visualizarse una
vez consolidada, es casi un ―darse cuenta‖ de la estabilización de acuerdos alcanzados
luego de arduas negociaciones, o luego de la derrota de alguno de los sectores o
proyectos en pugna, generalmente el más débil. Una política de Estado es un producto
al que hay que acercarse críticamente, porque lo instituido suele responder a sectores
dominantes.
Desde un enfoque institucionalista, la política de Estado está vinculada a cuestiones
sobre las que parecería haber un acuerdo generalizado (mayor educación, combate
de la pobreza, mayores niveles de seguridad) sin poner en juego las causas que
originaron, lo que se pretende cambiar, ni los métodos para producir el cambio. Un
enfoque constructivista, en cambio, reconoce la incidencia de los gobiernos y por lo tanto
e lo dinámico y coyuntural en la producción de idearios y políticas de largo aliento.
Bernazza, C., (2011, Mayo) ¿Proyectos Nacionales o políticas de Estado?. Aportes al
lenguaje de la política. Instituto Argentino para el Desarrollo Económico IADE.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 188

CAPÍTULO 14. ESTABLECIENDO LA AGENDA: EMPRENDEDORES DE POLÍTICAS


PÚBLICAS

Cuando vamos al teatro solemos ver a los actores y actrices en escena. Pocas veces
imaginamos lo que sucede detrás del escenario, donde tramoyeros, apuntadores,
luminotécnicos, sonidistas y vestuaristas, entre muchos otros, se encargan de lograr que
la historia se desarrolle con normalidad.

Así también suele ocurrir con las políticas públicas. Vemos a congresistas aprobando y
publicando normas, anunciando aumentos en la asignación presupuestal, así como a
ministros y autoridades locales inaugurando obras e implementando programas y
proyectos.

Sin embargo, no vemos lo que ocurre «detrás de cámaras», nos hemos contentado con
descubrir y analizar lo evidente, lo que pasa en el escenario, enfocándonos muy poco en
los procesos internos, en el backstage de las políticas, en lo político, que es donde se
define el rumbo de las políticas públicas.

Más aún, vemos el montaje, pero con frecuencia no conocemos el por qué, quién y
cómo se decidió la obra, el autor, los personajes y los criterios y acuerdos que van
tomando los actores para encarnarlos y darle vida a la historia que queremos
contar. Hay una historia del establecimiento de la agenda que no conocemos.

Esto no es fácil, se requiere una investigación cualitativa, meticulosa y rigurosa de los


detalles de las decisiones no formales, prácticas que se terminan convirtiendo en
el origen y verdadero libreto de lo que será la historia contada en las normas,
planes y programas aprobados.

Los casos tratan sobre el feminicidio y el trabajo infantil. Ambos comparten espacios
comunes para la política peruana: un bajo nivel de institucionalidad, capacidad
técnica y política, desarticulación para la toma de responsabilidad pública sobre
los mismos y ausencia de un sistema de partidos que canalice las demandas
institucionales políticamente.

Las limitaciones que la debilidad institucional y política imponen, conduce a los actores
a buscar prácticas innovadoras, es decir, formas particulares de intervención que
se van delineando a partir de las estrategias de empresarios, investigadores,
activistas y políticos, y de los discursos —como el de los derechos humanos—
que utilizan para lograr que sus temas ingresen en la agenda decisional del Estado.

Visibilizar los procesos de establecimiento de la agenda pública, comprenderlos y


reconocerlos, tanto como conocer el papel que interpretan los emprendedores de
políticas y demás actores durante un proceso, nos ayuda a aprender de los
procesos y ser capaces de proponer intervenciones ante escenarios diversos.

Entendemos a los emprendedores de políticas como agentes interesados en


posicionar un tema en agenda y mover los recursos necesarios para lograrlo,
tanto personal como del grupo que representan, así como del Estado. (pp. 41-42)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 189

2.2. El establecimiento de agenda en la teoría: tres modelos


Una revisión de la teoría y del Estado de la cuestión nos conduce a reconocer tres
conjuntos de explicaciones sobre el establecimiento de agenda, cada uno de los cuales
se ha centrado en un aspecto diferente de su complejidad: actores, procesos y marcos
institucionales.

Por un lado, algunos autores se han centrado en la relevancia del poder que los
actores ejercen en la definición de la agenda. Cada uno de ellos interviene en el
proceso de establecimiento de la agenda con distintos intereses, grados de poder y
proximidad al tomador de decisiones.

Así, los partidos políticos, los lobbistas, los movimientos sociales, los medios de
comunicación y la opinión pública, entre otros, influyen para determinar qué cuenta como
problema público y qué queda fuera del ámbito de la arena política.

Bajo este enfoque, el poder que ejerza cada uno de ellos en el proceso determinará
su éxito o su fracaso. Esto implica que si la visión de un solo actor triunfa porque tiene
más recursos que otros o si el Estado interviene favoreciendo decididamente a cierto
grupo sobre otro, entonces la visión pluralista de la política está amenazada al tiempo
que también la política resultante. Aquí podemos encontrar perspectivas marxistas que
consideran un Estado cooptado por los intereses privados, especialmente de la clase
capitalista, en desmedro de la clase de los trabajadores.

La perspectiva pluralista (Dahl, 1999), según la cual el poder está disperso en la


sociedad y las políticas públicas son el resultado de un proceso de competencia entre
distintos grupos, donde todos tienen relativamente las mismas posibilidades de llegada a
la esfera política y donde el Estado permanece como un actor neutral.

Y la perspectiva neocorporativista (Lehmruch y Schmitter, 1982), una de las múltiples


formas de representación de intereses, paralela y alternativa a la representación
partidaria oficial, que concibe que dentro de la sociedad hay diversos grupos, pero que
—a diferencia de los modelos pluralistas— hay algunos con mayor poder y
capacidad de representación de sus intereses ante el Estado que otros.

Visto de esta manera, el proceso de establecimiento de agenda se caracteriza


principalmente por ser una instancia de conflicto de poder entre los distintos grupos
de actores, cada uno pugnando por hacer valer su definición del problema en la
agenda pública, de modo tal que las autoridades políticas tomen acciones
concretas para solucionar el problema en la forma que ha sido estructurado por el
actor.

En este proceso, cada grupo social usa todos los recursos a su alcance y, limitado por
las reglas o marco institucional en el que se encuentra, construye narraciones propias
y presenta una «historia causal» (Stone, 1988, p. 196) particular que describe los
problemas según su visión y que busca imponer sobre las otras, reivindicando al
mismo tiempo el derecho a exigir que el Gobierno actúe para detener esa
problemática. Además, al buscar hacer predominante su historia, cada actor busca
también deslegitimar las «historias causales» de los otros grupos, inculpándolos
incluso como causantes del problema.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 190

Una vez que determinada hipótesis causal ha triunfado, los actores públicos aplican la
política pública que modifica las atribuciones materiales y simbólicas originales,
generando cambios en la conducta de los grupos-objetivos, imponiéndoles costos
a estos y otorgando ventajas a los beneficiarios finales de la acción pública
(Subirats, 2008, p. 67). (pp 55-56)

Identificando prácticas de establecimiento de agenda

Así, denominaremos prácticas de establecimiento de agenda de política pública a


aquellos patrones de actividad, vale decir, formas de intervención e interrelación que
tienen los diversos actores involucrados para, efectivamente, lograr que su tema de
interés sea incorporado a la agenda gubernamental.

Una práctica, por tanto, es una categoría analítica que caracteriza un conjunto de
acciones para el logro de un resultado y que permitirá la incorporación de un tema en la
agenda gubernamental.

Estas prácticas trascienden los actos meramente formales. Los casos nos permiten
observar algunas prácticas de establecimiento de agenda, entre las que destacan:
generación de evidencia, generación de alianzas, generación de retóricas,
generación de capacidades, aproximación a actores, entre otras.

Las prácticas se dan en función a las distintas estrategias que los actores se
plantean para incluir los temas en la agenda gubernamental, las mismas que estarán
marcadas por los contextos políticos, económicos y el marco institucional en los que se
desarrollan.

Las prácticas de establecimiento de agenda constituyen patrones o criterios taxonómicos


de conjuntos de acciones realizadas por los actores; y, a su vez, como ocurre con las
prácticas gerenciales, son innovadoras, en tanto los actores buscarán nuevas formas de
cumplir con su objetivo.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 191

Detrás del escenario: emprendedores de políticas y actores invisibles

Dijimos que solemos ver las políticas en tanto decisiones adoptadas por la autoridad
pública, también las acciones políticas de los actores como congresistas, ministros,
empresarios y ONG, inclusive los vemos en los medios de comunicación. Sin embargo,
mucho de lo que va definiendo la agenda gubernamental no se encuentra visible, ocurre
detrás de cámaras, detrás del escenario de la política y las políticas públicas.

Una forma de intervención particular, además del lobby, la captura y otras estrategias de
los actores, se produce por el denominado emprendedurismo de
políticas.

Tanto en el caso del feminicidio como en el del trabajo infantil y la creación del CPETI,
los emprendedores de políticas fueron las representantes de las organizaciones
feministas y la OIT a través del IPEC.

Estos actores realizaron acciones de incidencia, capacitaron, convocaron a talleres de


sensibilización, y buscaron alianzas y aproximación con actores claves o tomadores de
decisión.

Todas forman parte de esas prácticas destinadas a generar atención en el problema y


presentar las alternativas. Los emprendedores de políticas fueron capaces de identificar
ciertas ventanas de oportunidad, como el mero hecho de la existencia de
emprendedores ejecutivos —utilizando la tipología de King y Roberts (1991)— que
pudieran mostrar interés y disposición para defender el tema, tales como Aída García
Naranjo, ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, en el caso del feminicidio; y el
interés personal de Javier Neves o Alfredo Villavicencio para presidir las sesiones del
CPETI en el caso del trabajo infantil.

¿A qué nos referimos con emprendedores de política pública? Los emprendedores de


política son, en términos de Kingdon, aquellos que se: […] muestran dispuestos a
invertir sus recursos —tiempo, energía, reputación, dinero— para promover una
posición esperando un retorno en el futuro en forma de beneficios materiales,
propositivos o solidarios […]. Pueden encontrarse en diferentes lugares. Ninguna
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 192

posición formal o informal en el sistema político tiene monopolio sobre la misma


(2003, p. 179).

Los emprendedores de políticas son agentes interesados en posicionar un tema en


agenda y mover los recursos necesarios para lograrlo, tanto personal y del grupo
que representan, como del Estado.

Salisbury (1984) les asigna un papel menos altruista, para el autor los emprendedores
son «individuos que intentan proveer bienes colectivos para los miembros de
grupos de interés, a cambio de ganancia política o personal», y se encuentran
dispuestos a asumir los costos de organizar y mantener el grupo debido a la
mayor influencia y credibilidad que no son alcanzables cuando actúan solos.

En la literatura sobre emprendimiento, el centro del análisis se ha encontrado en las


capacidades y recursos de los agentes de emprendimiento privados y sus redes. En las
últimas décadas, la academia se ha centrado más en el espacio institucional —espacios
legales y condiciones políticas—, que refuerza o impide el comportamiento emprendedor
e innovador (Van Der Steen, 2008).

Desde la década de los ochenta, el concepto se ha difundido en el discurso académico


en los estudios de política y gestión públicas (Cohen, 2011, p. 2). Algunos autores
(Cohen, 2011; King y Roberts, 1991, p. 152) han sistematizado una gran variedad de
conceptos generados sobre el emprendimiento, utilizados por muchos estudiosos como
una nueva perspectiva para la comprensión de diversos fenómenos relacionados con la
administración pública.

Entre ellos están el de emprendedor político (Schneider y Teske, 1992), institucional


(Campbell, 2004; Di Maggio, 1988), público (Ostrom, 2005; Roberts y King, 1991, 1996;
Schnellenbach, 2007; Schneider, Teske y Mintrom, 1995), de política (Kingdon, 1984-
1995), evolutionary policy maker (Witt, 2003) y emprendedor ejecutivo (Roberts y King,
1991).

Roberts y King (1991) hacen una correlación entre emprendimiento público y de política.
Estos autores se refieren al emprendedor de políticas como aquel que trabaja desde
fuera del sistema formal de gobierno para introducir, interpretar e implementar ideas
innovadoras dentro de la práctica del sector público.

El hecho de que este emprendedor «use sus propios recursos personales de


experiencia, persistencia y habilidad para lograr ciertas políticas favorables»
(Weissert, 1991, p. 214) implica el reconocimiento de que el contexto genera
distintas oportunidades y limitaciones institucionales para agendar el tema de
interés.

El emprendedor de políticas combina el comportamiento autónomo reflexivo con la


acción social estratégica y una posición social influyente. Además, debe ser hábil
para moverse entre la legitimidad de los arreglos institucionales vigentes y la
necesidad de cuestionarlos y progresivamente cambiarlos.

Debe ser hábil para movilizar aliados y desarrollar su cooperación (Groenewegen y


Van der Steen, 2008, p. 16). Sumado a ello, Kingdon señala que el emprendedor debe
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 193

tener la posibilidad de ser escuchado y la capacidad para identificar a aquel o


aquello que lo debe oír.

Para ello existen varias fuentes: la experiencia, la habilidad para hablar por otros, la
habilidad para negociar o para generar conexiones políticas y, finalmente, mucha
persistencia (Kingdon, 2003, p. 181).

Mintrom y Phillipa (2009) sugieren cuatro elementos centrales para identificarlos:


mostrar agudeza social (por ejemplo, el uso de redes de contacto), capacidad de
definir problemas, la creación de equipos de soporte y predicar con el ejemplo
(conseguir ser visto como «una buena práctica» en incidencia).

El uso de ventanas de oportunidad es esencial para el cambio en la política. Esto


es muy importante porque una de las características más importantes de los
emprendedores de políticas es su habilidad para identificar ventanas de oportunidad.

Estas ventanas son espacios, momentos, eventos particulares que pueden funcionar
como palancas para permitir el posicionamiento de un tema en la agenda. Ellas se
cierran y se abren de forma aleatoria o difícilmente predecible en el proceso decisional,
por lo que el emprendedor de políticas debe ser persistente para poder identificarlas
—e incluso preverlas— y utilizarlas de la mejor manera posible. Asimismo, deben ser
hábiles para hacer el coupling, el emparejamiento, entre un problema y una
alternativa de política (Kingdon, 2003, p. 182).

De alguna manera podemos decir que el emprendimiento público es el proceso de


introducir innovación en el sector público. Es por ello que hoy se considera a los
emprendedores de política —policy entrepreneurs— como aquellos emprendedores
públicos que, desde fuera de las posiciones formales de gobierno, introducen,
interpretan y ayudan a implementar nuevas ideas en la práctica pública.

Kingdon (1984) añade a la discusión que los emprendedores de política:


[…] pueden estar dentro y fuera del gobierno, en cargos electos o designados, en grupos
de interés u organizaciones de investigación. Pero, la característica definitiva, tanto
como en el caso de un emprendedor empresarial, es su disposición a invertir sus
recursos —tiempo, energía, reputación, a veces dinero— con la esperanza de un
futuro retorno.

Existe, además, la probabilidad de que el cambio de política pública se vea afectado por
variables contextuales y lo que hacen los emprendedores de política con dichos
contextos. Por ejemplo, cuando una serie de factores contextuales indicaron que el
cambio legislativo era probable, las acciones de los emprendedores de política no
parecían tener mayor impacto. Sin embargo, en casos donde las variables contextuales
aparecen para reducir la probabilidad de cambio, las acciones de los emprendedores
de política efectivos puede ser decisiva (Mintrom, 2000; Mintrom y Vergari, 1998).

La investigación deja entrever que, por ejemplo, en un contexto de frágil construcción


democrática, y en el que los Gobiernos suelen ver reducida su legitimidad prontamente
durante su mandato, la oportunidad de acceder a un cargo público exige actuación
pronta y eficaz para adoptar la decisión, allí donde podría ocurrir que no se produzca
una oportunidad similar nuevamente. Más aún con un Gobierno sin partido fuerte, y con
poca coherencia entre el plan de gobierno propuesto en primera vuelta y la segunda.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 194

Todo ello propone que «si bien los actores públicos del sistema político son los que
tradicionalmente gestionan o representan la cosa pública, ello no impide la
presencia e intervención de otros actores» (Subirats et al., 2008, p. 55).

Reconocer la existencia de los emprendedores de políticas es relevante por una serie de


razones que Kindgon resume bien. En primer lugar, plantea una disputa entre la persona
y la estructura, pues implica, de cierta manera, cuestionar al funcionamiento del sistema
de gobierno y su capacidad para anticiparse e identificar nuevos problemas públicos.

En segundo lugar, llaman la atención por los diferentes tipos de actividad que realizan:
por un lado, promueven sus propuestas siguiendo la corriente natural e institucional de
políticas públicas; y, por otro lado, también actúan como negociando actividades
administrativas y evaluativas.

Todas estas actividades son interdependientes, ninguna puede funcionar sola y tampoco
sin coordinación con otros actores. Utilizar las plataformas decisionales y de difusión
disponible, identificar los funcionarios adecuados para promover la agendación del
problema desde dentro del Estado, encontrar la pareja perfecta entre el problema y la
alternativa, aprovechar las ventanas de oportunidad surgidas en la convergencia del
problema, la política y las políticas: en eso consiste la habilidad del emprendedor de
políticas.

El espacio vacío: la retórica y el poder del argumento de los derechos humanos


Junto a las estrategias para el establecimiento de agenda se hace presente un discurso,
una retórica que justifica, explica, persuade, convence, logra la aceptación de la política
pública, tanto en el problema como en la alternativa de solución propuesta.

Las acciones y el dato técnico pueden parecer necesarios, pero no son suficientes. La
política pública es el resultado de relaciones de poder en las que también está en juego
la determinación «semántica» en la comunidad.

En aplicación de lo que Giandomenico Majone (1997) desarrolla, en el esquema


argumentativo de las políticas públicas, el denominado Enfoque de Derechos podría ser
entendido como un discurso o retórica que permite, facilita y promueve la decisión
pública que se convierte en política pública, tanto como ocurre otras veces con la
eficiencia y la reducción del Estado, el cierre de brechas de desigualdad, o el desarrollo
entendido como acceso a infraestructura o crecimiento económico.

En efecto, una de las formas más elementales y poderosas del ejercicio de dominación
se encuentra en el lenguaje, en la retórica que subyace, construye y edifica conceptos,
contenidos, criterios y valores en la comunidad.

Y por supuesto, estos se trasladan a las políticas públicas, transformando o


realimentando la racionalidad compartida de una comunidad. Desde los estudios
retóricos de la antigua Grecia, hasta la filosofía analítica y del lenguaje más
contemporánea, pasando por los modelos deliberativos de Habermas, la filosofía, y hoy
la ciencia política, ponen especial énfasis en la relevancia del lenguaje.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 195

En la disciplina de las políticas públicas esto ha tenido efectos directos en la


denominada estructuración de problemas públicos (Subirats, 2009; Bardach, 2005);
Christopher Hood y Michael Jackson (1999) han aplicado estudios retóricos a la gestión
pública y Michael Barzelay (2001) se ha servido de estos para explicar procesos de
reforma burocrática y posburocrática en lo que denomina «a comprehensive public
management policy change» (un cambio integral en las políticas de la gestión pública)
(2001). Con enorme influencia habermasiana, Giandoménico Majone (1997) ha aplicado
enfoques retóricos a las políticas públicas en su clásico Evidencia, argumentación y
persuasión en la formulación de políticas.

En este marco, el estudio de las políticas públicas requiere entrar al discurso, a la


construcción del lenguaje y a la forma de entender las relaciones de poder. Majone
empieza el primer capítulo de su libro afirmando que «La política pública está hecha de
palabras». Y nos conduce —a través de la crítica al modelo decisionista— a la
comprensión de las políticas públicas y su análisis como proceso argumentativo.
La tesis central del autor es que «la racionalidad política es una racionalidad
comunicativa pública y no solo estratégica y productiva, orientada simplemente al logro
de metas y obtención de resultados».

Así, cuando propone que el análisis de políticas es básicamente un proceso retórico


(argumentación para persuadir para la toma de decisiones), en realidad se centra en el
proceso de comunicar.

Su énfasis está fundamentalmente en la comunicación persuasiva frente a los


ciudadanos de una determinada decisión, de forma tal que las justificaciones
tecnoeconómicas no son suficientes, deben tener también una dimensión que sea capaz
de solucionar los problemas de comunicación que plantea el público ciudadano. Se trata
de una justificación política y deliberada públicamente.

En palabras de Aguilar:
[…] hay actividades de argumentación explicativa (empírica) y justificatoria (valorativa)
para ofrecer al público ciudadano las razones por las que un gobierno decidió hacer una
cosa y no otra, al escoger ciertos objetivos, metas e instrumentos y no otros (1993, p.
25).

Como decíamos antes, la existencia de una política pública o la no decisión, son


claramente resultados de relaciones de poder en las que también está en juego la
determinación «semántica» en la comunidad; en nuestros casos materia de análisis, el
enfoque de derechos aplicado a las políticas públicas.

Alza, C. (2014). Estableciendo la Agenda: Emprendedores de políticas en dos casos


peruanos. Revista de Ciencia Política y Gobierno 1 (2), pp.39-73.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 196

CAPÍTULO 15. IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DEL ANÁLISIS


DE SUS FRACASOS A LA COMPRENSIÓN DE SU IMPLEMENTACIÓN

―La implementación‖: La entrada clave de las Políticas Públicas (II.)


A partir de los años setenta, los enfoques empiristas de la implementación de decisiones
públicas se generalizaron, destacando nuevas interrogaciones a propósito de las
dinámicas ordinarias y territoriales de las políticas públicas.

Las obras que marcaron ese ámbito se refieren explícitamente a prácticas concretas del
Estado: En Estados Unidos implementation (Pressman y Widvsky, 1973) en Francia L
´Etat au concret (Padioleau), 1982). Esos autores consagraron un enfoque llamado
bottom up (desde abajo)24 que parte de la implementación y de los beneficiarios de
programas públicos para comprender de manera ascendente las dinámicas suscitadas
por la acción pública y los obstáculos de ésta.

Para ejemplificar este cambio de perspectiva, recurramos a una metáfora musical. Son
los intérpretes y el auditorio el centro del análisis, y no la partitura y el compositor.
La música que se produce es una partitura apropiada por intérpretes que le dan
materia y color.

La implementación es una ejecución de actores, su actividad de palabra a partir de un


código que es abstracto de palabras y de reglas. John Dewey (1925) fue uno de los
primeros en presentar la acción pública como ―una proposición experimental‖ de
transformación de lo social y no como un mandato.

Analizar la implementación es explicitar como un programa público es objeto de


apropiación y no solamente la manera como fue concebido.

Ciertos autores incluso consideran que la realidad de una acción pública se sitúa
esencialmente en la implementación (y sus efectos) pero no siempre es el caso. De
ser así, no habría más que anuncios políticos voluntaristas que podrían limitarse a los
efectos simbólicos (Edelman, 1971)

Esta perspectiva no fue impuesta inmediatamente, tuvo como antecedente los


diagnósticos sobre los fracasos de las políticas públicas que condujeron a la
comprensión de su implementación. Los aportes, dimensiones y límites de este enfoque
son objeto de este capítulo.

Del análisis del fracaso de las políticas públicas a la comprensión de su


implementación (1.)
La cuestión de la implementación tiene como punto de partida un problema tanto social
como político, el fracaso relativo de las políticas intervencionistas del Estado-Providencia
y la crítica de los economistas de la elección pública. Para ellos, los grupos de interés
manipulan las burocracias y los políticos con el fin de utilizar los recursos del gobierno
para proteger sus intereses (Buchanan, Musgrave, 1999)

24
En contra de los razonamientos clásicos top down que parten de las intenciones de los actores centrales y de sus
tomadores de decisión.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 197

Desde la década de 1960 en Estados Unidos hubo una fuerte movilización de las
ciencias sociales tratando de explicar por qué, a pesar de las importantes inversiones
en recursos públicos, perduraban numerosos problemas económicos y sociales.

Se buscaban también nuevas estrategias de acción y respuestas a las críticas de la


intervención del Estado. Los sociólogos urbanos realizaron grandes investigaciones
sobre el débil impacto de los programas públicos de lucha contra los guetos.

Los razonamientos más frecuentes se limitaron a describir, incluso a denunciar, las


diferencias entre las intenciones de los tomadores de decisiones-financiadores y los
resultados obtenidos (sección I). Esta focalización sobre los vacíos de la acción pública y
su falta de eficacia debe contrastarse con la difusión de una nueva racionalidad de tipo
económico en la gestión pública (sección II)

Constatación de las diferencias entre necesidades sociales, intenciones políticas y


efectos observados (1.1.)
El análisis de los fracasos de los programas públicos puso en evidencia las fragilidades
del modelo top down y del os enfoques centrados en el Estado. Sin razón se concibe
una política pública como una intervención dotada de una autoridad y de una legitimidad
fuertes.

No se trata de un mandato, de una orden que tendría vocación de ser transmitida y


ejecutada sin la menor interferencia e implicando mecánicamente la movilización de
todos los actores involucrados.

La observación muestra por el contrario que la capacidad de los programas públicos


destinados a transformar lo social a ―resolver problemas‖, es aleatoria y a menudo débil.

La multiplicidad y la constancia de las diferencias entre los programas de acción pública


y las prácticas que suscitan son una constatación recurrente. Esas diferencias son
generalmente percibidas en términos de anomalías, de pasividad de actores públicos,
incluso de resistencia.

Esas diferencias son interpretadas de acuerdo con tres perspectivas principales: la


inefectividad, la ineficacia y la ineficiencia. Ésas son las interpretaciones más habituales
del ―fracaso‖ de las políticas públicas.

-La inefectividad es un defecto en la implementación. Se toman decisiones políticas, se


adoptan medidas y a veces se asignan medios pero las acciones de aplicación concreta
no intervienen o son parciales.

Una de las formas más clásicas es la ausencia de decretos necesarios para la


concretización de disposiciones legislativas que son votadas. Así, en Francia, la ley de
1932 que prohíbe ―toda difusión de humos‖ nunca tuvo seguimiento.
La reforma constitucional de 2008 prevé la posibilidad de un referéndum por iniciativa
ciudadana, pero tres año más tarde, la ley que debía organizarla no había sido
adoptada.

A veces hay que esperar cinco y diez años para que esos decreto sean promulgados.
Así, el proceso de implementación puede prolongarse durante años; a falta de mandato,
los servicios administrativos competentes no se movilizan.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 198

Una vez que son tomadas las decisiones operacionales, falta que los operadores las
acepten y las comprendan, pues de lo contrario las rutinas no serán modificadas.

-La ineficacia sobre la debilidad de los resultados obtenidos. Se han adoptado medidas a
nivel central, se han movilizado competencias y se han asignado presupuestos pero los
efectos esperados no aparecen.

Ése es el punto de partida de la investigación e Pressman y Widavsky en Oakland al


inicio de los años setenta. El programa Federal EDA (Economic Development
Administration) fue votado en 1966 para frenar el subdesarrollo de zonas urbanas
siniestradas.

Un montón de 23 millones de dólares se puso a disposición de la Región, pero en 1969


sólo 3 millones habían sido gastados y la mitad había sido absorbida porel proyecto
municipal de un centro comercial de prestigio que no estaba contemplado por el
programa. El impacto para el empleo, que era uno de los objetivos prioritario, fue
prácticamente inexistente. La cuestión inicial era: ―How great expectations in Washington
are dashed in Oakland‖.

Otro ejemplo, el de ingreso mínimo de inserción cuyo objetivo era asignar una prestación
social a las personas más desfavorecidas y facilitarles el acceso a servicios de salud.
Pero los criterios formales exigidos mantuvieron fuera de ese dispositivo a una parte de
esa población.

-La ineficiencia es una tercera forma de fracaso vista desde la perspectiva económica.
Lo que está en entredicho es el elevado costo en relación con los beneficios. Hay una
desproporción entre la inversión financiera de un programa y su impacto social. El
beneficio social parece débil.

Así, la ineficiencia es reconocida en el caso de las ayudas al empleo y a la formación; se


perciben como pletóricas, no coordinadas y de elevado costo para los débiles resultados
(Garraud, 2000; Bourdin et al, 2004)

El régimen de seguridad social de los empleados intermitentes del sector de los


espectáculos [intemittents du spectacle] es una demostración ejemplar de una
ineficiencia perversa.

Los mecanismos causa del déficit crónico (mil millones de euros anual) son conocidos
desde hace veinte años, pero ese régimen económicamente aberrante, se mantiene en
tanto que compromiso político sobre el cual están de acuerdo los empleadores, los
asalariados y el Estado mismo.

Son las estructuras de implementación y la configuración de los diversos beneficiarios lo


que permite comprender una política social tan poco racional desde el punto de vista
económico (Menge, 2011).

Así los fallos de la acción pública son una cuestión recurrente que contantemente da
lugar a juicios normativos desprovistos de sistemas explicativos. Es el interés por
comprender esas situaciones lo que han llevado a una parte de las ciencias sociales a
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 199

desarrollar enfoques de política pública. En primera instancia, ello se hace en el sentido


de una racionalización de la acción pública.

La necesidad de racionalización de la acción pública (1.2.)


Antes de ser un tema de investigación, la comprensión de los obstáculos a la
implementación de decisiones públicas fue una cuestión política. El objetivo era
resolver los problemas planteados al gobierno: analizar el desengaño de los
tomadores de decisiones, explicar las lagunas de sus acciones, encontrar criterios
de decisión que permiten escoger soluciones más adecuadas y legitimar su acción.

A mediados del siglo XX, cuando la evaluación de costos y el análisis de sus causas
deviene en una preocupación política, emerge de una nueva necesidad de conocimiento
de lo social.

En su obra mayor Seeing Like a State, james Scott mostró en qué medida la acción
pública dependía de sistemas de medición y de conocimiento que buscaban hacer
―legible‖ la sociedad y justificaban así una acción racional.

Esta dinámica inició luego de la crisis de 1929, cuando el liberalismo integra la idea de la
necesidad de un cierto grado de regulación pública para asegurar los desempeños
económicos. Para que ese intervencionismo fuera aceptable, tenía que estar
racionalmente fundamentado.

Los programas del New Deal de F.D Rooselvet a partir de 1933 se inscriben en esos
principios, H.D. Laswell es considerado el inventor en 1930 del término policy para
designar un enfoque racionalizado de los asuntos públicos.

El proceso se intensifica a partir de la Segunda Guerra Mundial con la importancia de los


presupuestos destinados a la reconstrucción. El crecimiento de la riqueza nacional
origina una nueva racionalidad gubernamental basada en criterios de coherencia
económica válidos tanto para el Estado como para la empresa que quiere aplicarlos en
todo, incluso para reducir las desigualdades y para desarrollar las políticas sociales.

Es el período de desarrollo de la gerencia pública, de los procesos de planificación y de


los métodos de ayuda para la decisión. Desde esta perspectiva, razonamientos políticos
y económicos se juntan para la definición precisa de objetivos, la identificación de
medios y el control de resultados.

Este proceso, se desarrolla primero en Estados Unidos. Desde los años cincuenta, se
elabora el Planning, Programming, and Budgeting, System para el seguimiento de
programas militares. Este sistema se extiende progresivamente, a partir de la mitad de
los años sesenta, a la evaluación a gran escala de programas sociales federales.

Luego, la economía del public choice llega a ser una disciplina tanto teórica como
aplicada y una verdadera cultura de evaluación de la acción pública se difunde entre los
atores políticos y las agencias gubernamentales.

La General Accountung Oficce, organismo de revisión de las cuentas y los


procedimientos, creada en 1921, se transforma en 1974 en una fuerza para la decisión
parlamentaria y en un contrapoder del Ejecutivo. Este organismo institucionaliza la
evaluación.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 200

Desde el final de los años sesenta, la acción evaluadora se generaliza en la


administración pública que consagra a ello entre el 1 y el 5% de cada presupuesto
federal (principio retomado hoy por los programas europeos).

Además, se diversifican los métodos y se integran enfoques sociológicos, sobre todo


el análisis de organizaciones (Chelimsky, 1985). Las ciencias sociales fueron así
encaminadas a comprender las fallas de la implementación (Bardach, 1977; Dunsire,
1978) y concebir dispositivos que ejecutaran los programas de manera efectiva, eficaz y
eficiente.

Ahora, esos objetivos han sido adoptados por la escuela del public choice, que es
dominante en Estados Unidos y que es difundida internacionalmente vía la OCDE o el
Banco Mundial.

En Francia, el movimiento es mucho menos claro pues hasta el inicio de los años
sesenta, la administración es pensada sólo en términos institucionales y jurídicos.

Sin embargo, algunas interrogantes aparecieron considerando que junto con los análisis
de conformidad realizados por la Corte de Cuentas eran necesarios análisis de costo-
eficacia (Laufer y Paradeise, 1982).

Una corriente intelectual reformadora se constituyó en torno de algunos altos


funcionarios que querían reformar la administración inspirándose en las nuevas formas
de organización del trabajo en el mundo de la empresa.

En 1959 es creado un servicio central de organización y método, el cual llama a M.


Crozier (Bezes, 2003). Se desarrollan entonces dos caminos de investigación. Los
enfoques económicos sobre los costos de la acción pública con la racionalización de
elecciones presupuestales, tendrán sólo un impacto limitado. Y, por otro lado, una
corriente de sociología de las organizaciones que consigue, sobre la base de estudios
de caso significativos, importar y adaptar al contexto francés los nuevos
cuestionamientos sobre la racionalidad y la eficacia de la acción pública.

Sus trabajos se abocan, a partir de investigaciones empíricas, a las reformas, a sus


condiciones de realización y los obstáculos que encuentran. Abarcan la planificación, el
funcionamiento concreto de las administraciones (giros postales) (Crozier, 1965) e
instituciones regionales (los prefectos, los efectos de la desconcentración de 1964).

Las conclusiones afectan la imagen de una administración fundada sobre organigramas


jerárquicos y principios racionales. Subrayan los espacios de autonomía de actores, su
capacidad para desarrollar sistemas de acción fuera de los marcos formales, así como
su propensión a movilizar sus poderes para afirmar su autoridad y preservar su espacio
de libertad (Thoening, 1973; Grémion, 1976).

La lógica de racionalización de la acción pública que se desarrolla a partir de los años


sesenta con base en razonamiento económico minimiza los debates políticos sobre,
los valores y los objetivos buscados. Sin embargo, esa lógica tuvo como efecto romper
con los razonamientos jurídicos que dominaban hasta entonces.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 201

Permitió asimismo un triple desplazamiento: de entrada, hacia las actividades


concretas de apropiación de las políticas públicas por parte de los diferentes actores
en distintos niveles; luego, al invertir la relación centro-periferia en beneficio de ésta,
puso de esa forma a los operadores de la implementación en el centro de la
reflexión; en fin, rompió con el mito de la acción pública racional y desinteresada.
Una parte de los trabajos de análisis de la acción pública [implementación] se sitúa en
esta conformidad, más o menos asumida.

Lascoumes, P. y Le Galés, P. (2014). Sociología de la Acción Pública. (V. Ugalde, Trad.:


2.a ed.), pp. 33-40. Colegio de México, Centro de Estudios Demográficos, Urbano
y Ambientales.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 202

CAPÍTULO 16 ¿QUÉ SON LOS SERVICIOS PÚBLICOS?

En el caso de las Políticas Públicas, desde la perspectiva del ciudadano, el Estado


representa la organización que es responsable de proveer de diferentes bienes y
servicios que cubren necesidades insatisfechas que atienden expectativas de calidad de
vida.

De esta manera, el Estado representa para el ciudadano la posibilidad de contar con


servicios de saneamiento (agua potable y alcantarillado sanitario), con servicios de
educación y de salud, con infraestructura (carreteras por ejemplo), entre otros.

El ciudadano demanda este tipo de bienes y servicios como resultado de la acción del
Estado, de manera que espera que las acciones que los responsables ejecuten para
obtener estos resultados sean consecuentes con ello.

El ciudadano evalúa la acción del Estado a partir de los resultados y del impacto en su
mejora en la calidad de vida, de forma que si la construcción de la carretera reduce las
distancias entre las ciudades, entonces la acción estatal recibe la aprobación del
ciudadano.

El ciudadano, sin embargo, no está tan interesado en el proceso para el logro el


resultado, dado que en términos prácticos el proceso no significa una solución a la
demanda insatisfecha.

Para el ciudadano la forma como el Estado hace realidad los bienes y servicios es una
suerte de ―caja negra‖ donde al interior no existe una idea muy precisa de lo que ocurre,
dado que la evaluación de la acción estatal se da a partir del resultado, no de la forma
que fue logrado dicho resultado.

No obstante, es claro que tanto el proceso como el resultado son aspectos relevantes
para la acción estatal, y estos elementos deben ser asociados al entorno en el que se
producen, en donde encontramos elementos de tipo económico, político y social que
determinan e influyen en el proceso y en el resultado de la acción estatal.

Ausejo, F. (2009). De las Políticas Públicas a la Gestión Pública: Una visión sistémica.
En H. Pease y L. Villafranca (Eds.). El Papel de las Políticas Públicas. Aula
Magna, Reforma del Estado, pp. 29-36. Fondo Editorial de la PUCP.

SERVICIOS PÚBLICOS

Según Bozeman (1998) el Estado tiene por objetivo establecer circunstancias


adecuadas de bienestar y vida para sus ciudadanos, buscando los intereses de la
población sobre todo en la prestación de atención a la sociedad.

La provisión de los servicios públicos constituye la razón de ser de la administración


pública (Montaña 2005), convirtiéndose en una de las tareas fundamentales del Estado
Moderno. (Velilla 2005).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 203

Entonces, la administración o gestión pública, viene a ser el conjunto de acciones que


desarrollan las entidades en función del bienestar de todos los ciudadanos,
especialmente de provisión de servicios y/o regulación de los intereses de la sociedad
(Instituto por la Democracia y Asistencia Electoral 2009).

Las Instituciones Públicas y la Administración de los Servicios


Según North (1981) las instituciones proporcionan una infraestructura que sirve a los
seres humanos para crear orden y reducir la incertidumbre. Las instituciones son las
reglas de juego en una sociedad o de una manera más formal, son las restricciones
creadas por el ser humano que dan forma a la interacción humana‖ (North, 1990).

Ramió (2012) expresa que las instituciones públicas deben satisfacer los intereses
generales de sus comunidades. Como entes del Estado son creados para la satisfacción
del interés general de toda la ciudadanía (Mideplan, 2007).

La Administración pública es un servicio que según la Organización para la Cooperación


y el Desarrollo Económicos OCDE (2012), tiene como cliente a la ciudadanía que debe
responder a sus derechos, deseos y necesidades poniendo énfasis en hacerlas más
eficientes, menos burocráticas y más acordes con las demandas y requerimientos
individuales del ciudadano.

Las administraciones públicas son empresas de servicios y, en consecuencia su objetivo


es el cumplimiento de los procesos de conformidad con las normas administrativas.

El ciudadano debe ser objeto de atención adecuada por parte de profesionales debiendo
imperar una cultura de servicio, eficiente y eficaz, que generalmente ha estado ausente
de la práctica.

Desde hace varios años los gobiernos realizan reformas intentando provocar un cambio
de cultura organizativa, que significa pasar de una organización que tramita expedientes
a otra que presta servicios de calidad a los clientes que son los ciudadanos merecedores
de las mismas atenciones que se prestan en el ámbito privado.

La administración o gestión pública viene a ser el conjunto de acciones que realizan los
organismos que desempeñan una función de interés público para el logro de sus fines,
objetivos y metas, especialmente de provisión de servicios y/o regulación de los
comportamientos y beneficios a favor de la sociedad, el mercado y sus instituciones
(Instituto por la Democracia y Asistencia Electoral.2009).

Para Kallweit (1987) en las últimas décadas las funciones estatales han alcanzado la
categoría de factor estratégico en la conducción de los procesos globales de desarrollo
de interés público, creciendo en relación al tamaño, complejidad y variedad de los
servicios proporcionados.

En esta perspectiva el sector público ha mejorado en el sistema económico, en las


políticas, decisiones y en la atención directa a sus clientes promoviendo los esfuerzos
encaminados hacia el desarrollo integral de las personas, principalmente de servicio y
atención a la sociedad.

Aguirre (1979) señala que las características de las empresas públicas son: jurídicas y
político - administrativas como sintetiza el cuadro 1.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 204

2.1 Los Servicios Públicos


Los servicios son las acciones o procesos de naturaleza cuantitativa o cualitativa que
permiten servir a otra persona o alguna causa, es la parte inmaterial de la transacción,
son funciones ejercidas por las personas hacia otras personas con la finalidad de lograr
satisfacción a quien lo recibe (Berry, Bennet, y Brown, 1989).

Sarmiento (1996) expresa que los servicios públicos son las actividades administrativas
desarrolladas por entidades estatales que tienen por finalidad satisfacer necesidades de
interés general mediante la prestación de servicios.

Para Rodríguez (2013), desde la aparición del Estado moderno se han formulado
diversas interpretaciones sobre el significado de servicios públicos, destacándose los
siguientes autores:

Según Cordero (2011) las características más relevantes del servicio público se
describen en la gráfica 1.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 205

De acuerdo a la Constitución de la República del Ecuador Capítulo Séptimo del Título IV


dispone que la administración pública constituye un servicio a la colectividad señalando
a las instituciones que integran el sector público y a las personas que tienen la calidad
de servidores públicos quienes deben cumplir con las obligaciones de su puesto, con
solicitud, eficiencia, calidez, solidaridad y en función del bien colectivo.

2.2. Servicio al Cliente

La American Marketing Association AMA (2009), sostiene que el cliente es el comprador


potencial o real de los productos o servicios.

Según The Chartered Institute of Marketing CIM (2009), del Reino Unido, sostienen que
el cliente es una persona o empresa que adquiere bienes o servicios, es la razón de ser
de todo negocio.

Para Gómez (2006), el servicio al cliente es el conjunto de estrategias que una


compañía diseña para satisfacer las necesidades y expectativas de sus clientes.
También se define como el conjunto de prestaciones que el cliente espera, del producto
o del servicio, como consecuencia de la imagen y la reputación de la empresa
proveedora (Horovitz 1991).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 206

Tipos de servicios
De acuerdo a Grande (1996), existen cinco tipos de servicios, que a continuación se
describen:

- Servicios genéricos: Los que la mayoría de los consumidores necesitan como:


Alimentos, ropa, vivienda, descanso, limpieza, transporte y asesoramiento.

- Servicios prioritarios: Buscan los consumidores porque son indispensables, por ejemplo
cuando una persona necesita el servicio médico.

- Servicio adicional: Es un servicio con valor agregado que se entrega al consumidor, un


ejemplo cuando se compra zapatos, el vendedor le obsequia un cepillo para el cuidado
de los mismos.

- Servicio Potencial: Son servicios con la incorporación de ideas innovadoras y


tecnología que superen las expectativas de los clientes.

Características del servicio al cliente


Las características más comunes del servicio al cliente según Gómez (2006) son las que
se detallan en el cuadro 3.

Características del buen servicio

Para Aguilar y Vargas (2010) las características de un buen servicio son:

- Un servicio es más un proceso que un producto.


- Un servicio casi nunca se puede almacenar.
- El servicio no puede ser supervisado de manera rígida como un producto.
- No se puede evaluar anticipadamente la calidad final de un servicio.
- La materia prima fundamental de todo proceso de servicio es la información.
- Los trabajadores que producen, tienen trato directo con el cliente.

2.3 Satisfacción del Cliente

La satisfacción es el cumplimiento del gusto o deseo, es una reacción emocional del


consumidor en respuesta a la experiencia con un producto o servicio (Bachelet, 1992).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 207

Rust y Oliver (1994) sostienen que el resultado de la satisfacción se enfoca en dos


aspectos:

- La satisfacción se relaciona con la sensación de estar saciado o contento, en razón de


recibir un producto o servicio con rendimiento adecuado.
- La satisfacción como sorpresa supone la existencia de un ser humano que busca un
placer, difícil de anticipar y valorar sin haber receptado un producto o servicio.

El concepto satisfacción del cliente de acuerdo (Horovitz y Jurgens, 1986) adquiere


importancia en los años 80, se asocia a dos términos similares: A la calidad y a la
evaluación. Actualmente estos conceptos se aplican en las organizaciones de servicios
como: Hospitales, bancos, universidades, ministerios y demás entidades
gubernamentales, estos elementos se relacionan intrínsecamente al ser evaluados, para
poder producir la calidad y conseguir la satisfacción del usuario.

2.4 Calidad
Deming (1989) señala que la calidad es convertir los requerimientos de los usuarios en
servicios o productos medibles que den satisfacción a cambio de un precio. La calidad
no es la prestación del servicio, constituye la satisfacción que el usuario obtiene y por lo
que está dispuesto a pagar (Drucker 1990).

Álvarez (2006), señala que la calidad es el proceso de mejora continua que busca
satisfacer las necesidades de los usuarios con la participación activa en el desarrollo de
productos o en la prestación de servicios.

De acuerdo a Pizzo (2013), la calidad del servicio es el hábito desarrollado por una
organización para satisfacer las necesidades y expectativas de los usuarios y ofrecerles
un servicio útil, oportuno y seguro, incluso cuando se presenten situaciones imprevistas
o errores, de tal forma que el cliente se sienta atendido con dedicación y eficacia,
proporcionando mayores ingresos y reducción de costos para la organización.

Para Aniorte (2013), las características del servicio de calidad son:


- Cumple los objetivos
- Sirve para lo que se diseñó
- Es adecuado para el uso
- Soluciona las necesidades
- Proporciona resultados

Verdú (2013), enuncia las características del servicio de calidad en relación a las
habilidades del personal que labora en las entidades y están en contacto directo con los
clientes, los mismos que deben actuar con las siguientes competencias: evaluación

- Honesto y comprometido para actuar con seriedad e integridad


- Dinámico y con iniciativa para dar solución a los problemas con rapidez
- Deseo permanente de superación para mejorar y crecer
- Capacidad de control de las emociones
- Dispuesto a servir y atender al cliente con entrega
- Capacidad para interrelacionarse con los demás
- Colaborador y dispuesto a trabajar en equipo
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 208

2.5 Calidad de los Servicios Públicos


De acuerdo a Sancho (2002), la calidad se relaciona con la satisfacción de las
necesidades en los servicios públicos adaptándose a los requerimientos de los usuarios
con el propósito de satisfacer las necesidades e intereses respecto al servicio y a la
realidad que perciben en el momento de la prestación.

Además, tiene que ver con el trato recibido del personal que presta el servicio y el nivel
de solución ante las demandas del ciudadano de parte de las entidades
gubernamentales.

La finalidad de la administración pública es mejorar la prestación de los servicios


tratando de conocer las necesidades y preferencias reales de los ciudadanos y en
función de las mismas replantear los procesos administrativos.

La calidad de los servicios públicos se orienta a tres enfoques de interés público:


Satisfacción de las necesidades de los usuarios, calidad de la atención y duración del
servicio, como se resume en la tabla 4.

Villa, H., Cando, A., Alcoser, F. y Ramos, R. (Noviembre 2017 – Febrero 2018). Estudio
de los servicios públicos en la ciudad de Riobamba y la satisfacción de los
usuarios. 3C Empresa Investigación y pensamiento crítico, 6(4), 55-71.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 209
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 210

CAPÍTULO 17. GESTIÓN PÚBLICA Y SISTEMAS ADMINISTRATIVOS DEL ESTADO

Gestión Pública La gestión pública debe ser entendida como el conjunto de medios,
acciones y decisiones (agencias gubernamentales, funcionarios públicos, sistemas
funcionales y administrativos, normas), que permiten transitar del ―qué hacer‖ (política
pública) al ―cómo hacerlo realidad‖ (gestión pública).

Dentro de este último aspecto, cabe resaltar que existen incluso dos líneas claras de
acción: por un lado, está el trabajo de implementar (diseñar en detalle, organizar,
evaluar, etc.) el objeto definido por la política pública; y, por otro, está la propia gestión
de las organizaciones y de sus recursos para hacerlo posible [sistemas administrativos].
La propuesta busca incidir principalmente en la última (back office de las
organizaciones).

Visión no sistémica de la Gestión Pública: La política pública no es apoyada por un


sistema de gestión concebido bajo una visión sistémica que permita ejecutarla y
operarla, por lo que muchas veces resulta ser distorsionada, demorada y hasta
abandonada en el camino.

El modelo de gestión en nuestro país define la operación y el funcionamiento del Estado


a través de funciones sustantivas y administrativas (o de apoyo a las funciones
sustantivas), que al momento de gestionarse resultan en una reducción sustancial
de la eficacia de la operación.

Cada sistema administrativo resulta ser un macroproceso que, a su vez, desarrolla una
compleja madeja de reglas específicas que pretenden normalizar la gestión de los
recursos públicos desde su sistema administrativo.

Cada uno de ellos ha tomado ―vida propia‖, trata de prevalecer ante los demás,
buscando ser reconocido como el más importante o ejercer mayor poder; se han
transformado en compartimentos estancos e inconexos, y se ha perdido de vista la
integralidad del conjunto de sistemas administrativos, así como su razón de existir:
apoyar la ejecución de las funciones sustantivas del Estado.

No existe una función netamente sustantiva o temática, pues las funciones sustantivas
necesitan de las funciones de apoyo para hacer realidad la ejecución del gasto
público, mientras que las funciones administrativas no tienen razón de ser si no se
ejercieran las funciones sustantivas. El funcionario público y el actor político deben
entender esta dinámica para que estén en condiciones de obtener resultados reales en
el cumplimiento misional de su encargo.

Se hace necesario reflexionar sobre una nueva conceptualización de los sistemas


administrativos desde una visión sistémica, sin que ello interfiera con su desarrollo
interno como sistema en sí mismo, profundizando en el análisis del conjunto de
relaciones e interrelaciones que aportan valor en el ciclo de gasto público como eje
conductor hacia la efectividad de la política pública.

Inflexibilidad y rigidez de los sistemas administrativos: los sistemas administrativos


han sido concebidos desde un escenario de desconfianza. El Estado no confía en
sus gestores, por lo que les resta autoridad para poder organizarse, operar y lograr
los objetivos y metas que aporten al cumplimiento de la misión institucional.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 211

Además, los gestores actúan y ejercen sus funciones con temor de ser
sancionados.

La rigidez de los sistemas brinda seguridad a los gestores dentro de este tipo de
sistemas porque les permite actuar protegidos por el marco legal por el que van a
ser fiscalizados, con independencia de si consiguen o no resultados, ya que dichos
sistemas se basan en aspectos normativos y legales, que tratan de establecer todos los
procedimientos para no dejar vacíos, mermando los espacios para hacer una gestión
que permita dar soluciones innovadoras y adecuadas a cada situación.

Los sistemas administrativos, en lugar de ser herramientas de gestión, se han


convertido en reglas de operación y funcionamiento muy rígidas, al grado de
suponer que todas las entidades que conforman el Estado son iguales, sin cuestionarse
sobre su heterogeneidad (realidades distintas en cuanto a capacidades organizativas, de
recursos, tamaño, personal, ubicación geográfica, etc.), la diversidad de misiones y, por
ende, diversidad de necesidades de organización para cumplir con su misión, ni que
no todos los problemas se solucionan de una misma manera.

Paulatinamente, la falta de organicidad de las reformas de la legislación que aborda los


sistemas de gestión, ha terminado por imponer los ―modos de hacer‖ las cosas en
las entidades, y estos se han basado en procedimientos específicos, originados en
mal entendidos criterios de legalidad, y no de gestión. Para agravar este problema,
la ―corrección‖ de los problemas detectados en cada uno de los sistemas se ha hecho
sin prestar atención a los otros procesos de gestión paralelos y complementarios, y al
margen de la posibilidad

Problemática relacionada con el ciclo de gasto: Por otro lado, cuando se analiza la
interacción entre el presupuesto, la inversión pública y las reglas de contratación del
Estado, como el diagrama siguiente muestra, desde que se decide hacer una inversión
hasta que efectivamente es posible realizarla, el proceso tomará, en el mejor de los
casos, tres años. En ese lapso, el responsable político habrá perdido la confianza
ciudadana en su capacidad de cumplir con los objetivos políticos por los cuales fue
elegido, lo que contribuye a debilitar el sistema político y el proceso democrático.

Ver gráfico 1, al final del Artículo. Ciclo de Gasto. Caso Proyecto de Inversión Pública.

La mayoría de los procesos involucrados en este problema dependen del Ministerio de


Economía y Finanzas, que es el ente rector de cinco sistemas administrativos vinculados
al ciclo de gasto. En época de restricción financiera, los sistemas administrativos
fueron un mecanismo eficaz, desde la perspectiva macroeconómica que domina en el
MEF, para controlar el gasto público.

La importancia de estos elementos radica en que la implementación de una política


pública debe tener un claro líder o responsable del proceso, quien deberá gestionar
tanto lo funcional como lo administrativo que esta implica. Ni las reformas de gestión ni
los programas estratégicos pueden o deben ser liderados desde un sistema
administrativo, pues empoderan a un órgano que cumple un rol netamente de
apoyo, y no un rol propositivo y funcional.

En la práctica, las muchas debilidades de las entidades públicas, pero principalmente el


hecho de que el Ministerio de Economía ha tenido un cuerpo estable que le ha permitido
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 212

implementar políticas de mediano y largo plazo, sumado a la fuerza que representa el


manejo de los recursos públicos, es clave para explicar el papel preponderante que
este ministerio cumple, a través de los sistemas administrativos que lidera, en el
destino de prácticamente todas las políticas públicas, incluso las regionales y
locales.

Medidas de Política
El ciclo de gasto como eje conductor de la gestión pública operativa
Los dos sistemas administrativos que constituyen en la práctica los estructuradores de
incentivos para las organizaciones públicas, y sobre todo para las personas que en
ellas actúan, son el presupuesto y el control.

Entre las reglas que ambos sistemas imponen y el poder coercitivo con el que
cuentan, definen los límites y las motivaciones, haciendo prácticamente imposible
cambiar el paradigma de gestión si continúan emitiendo los mismos ―mensajes‖ a
los ejecutores.

Para realizar una reforma de la gestión pública operativa, esta requiere ser concebida
bajo una visión de ciclo de gasto público, a partir de la cual se debería analizar
integralmente las relaciones, interconexiones e interacciones que los sistemas
administrativos deben conjugar para ejecutar el gasto público.

Es decir, se requiere cambiar la estructura de incentivos bajo los que actúan los
ejecutores, a partir de redefinir los procesos de toma de decisiones y las
responsabilidades asociadas a estas. Específicamente, se requiere:
• La revisión orgánica y sistémica de los conceptos, normas, procesos e instrumentos
de gestión operativa del gasto; es decir, vinculando los requisitos, tiempo, procesos
de toma de decisión, procedimientos, etc., de los sistemas administrativos de
planeamiento, contratación y compras, presupuesto, evaluación de la inversión
pública y control.
• Establecer una alianza estratégica entre las entidades rectoras de, al menos, los
sistemas administrativos de planificación, presupuesto, inversión pública, contrataciones
y control, para realizar la revisión arriba señalada, para que cada una de dichas
entidades implemente las reformas en sus respectivos ámbitos de rectoría.
• Reformar y modernizar cada sistema administrativo bajo el enfoque de ciclo de gasto
público, en términos de interoperabilidad, enfoque en resultados, actualización
tecnológica. (pp. 7-31)

Ugarte, M., Celle, M. y Sotomarino, N. (2011). Medidas para mejorar la gestión operativa
de las entidades públicas: ¿Cómo pasar de un marco normativo rígido de
cumplimiento “flexible” a un marco flexible de cumplimiento obligatorio?.
Consorcio de Investigación Económica y Social CIES-Perú y Governa Estudios.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 213

Gráfico 1
Ciclo de Gasto. Caso Proyecto de Inversión Pública
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 214

CAPÍTULO 18. GERENCIA PÚBLICA ES CREAR VALOR PÚBLICO. SATISFACER


LAS NECESIDADES DEL USUARIO Y DE LA SOCIEDAD. MODELOS DE GERENCIA
PÚBLICA
―Uno de los modelos, que sirve de insumo para definir el modelo de función directiva
pública, es el propuesto por la Kennedy School of Goverment de la Universidad de
Harvard, expuesto, entre otros, por Mark Moore (1995), el cual define al directivo
público como un ‗creador de valor público‘‖ (Longo, 2002b, p.7. En: SERVIR, 2015,
p.26).
―Mientras los beneficios que el Estado genera a sus ciudadanos y ciudadanas resulten
ser mayores que los costos asumidos por estos, se estará generando valor. En otras
palabras, se puede definir valor público como el valor creado por el Estado a través de
servicios, leyes, regulaciones y otras acciones gubernamentales‖ (Kelly, Mulgan y
Muers, 2003. En: SERVIR, 2015, p.26).
―Ahora bien, haciendo énfasis en el término ‗valor‘, hay que tomar en cuenta que
hace referencia al grado de apreciación que una persona o grupo de personas le
asignan a un bien en particular. Es decir, está íntimamente ligado con sus
preferencias. Esta relación puede ser apreciada al hacer referencia al valor público: las
preferencias públicas se encuentran en el corazón del valor público, pues en una
democracia solo el público (los ciudadanos) puede determinar qué es aquello que resulta
valioso (Kelly et al., 2003). Estas preferencias públicas se forman socialmente en la
familia, grupos de pares o en el debate público (Kelly et al.,2003).
La labor de los funcionarios públicos y los directivos públicos es identificar cuáles son
estas preferencias públicas para poder recogerlas y estructurarlas en políticas
públicas. En la medida que estas preferencias públicas de los ciudadanos sean
satisfechas, se estará generando valor público‖ (SERVIR, 2015, p.26).
Moore, en Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público, desarrolla la
idea del valor público a partir de la ―ruptura con la clásica dicotomía entre política y
administración, otorgando a una nueva clase de responsable público, el directivo,
capacidad política, expresada de manera efectiva a través del denominado political
management‖ (Echebarría & Castanyer en Moore, 1998, p.16. En: SERVIR, 2015, p.26).
Moore propone un método mediante el cual los directivos públicos pueden analizar la
creación:
[...] los directivos públicos pueden desarrollar una concepción útil del valor público si
integran: a) la reflexión sustantiva sobre lo que es valioso y eficaz; b) un diagnóstico de
las expectativas políticas; y c) análisis de lo que es viable operativamente. En resumen,
al concebir el valor público, los directivos deben encontrar una manera de integrar la
dimensión política, la dimensión estratégica y la dimensión administrativa de la gestión
(Moore, 1998, p.47. En: SERVIR, 2015, p.26)‖ (p. 36).

AUTORIDAD NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL - SERVIR (2016). Modelo de Gestión


del Grupo de Directivos Públicos del Servicio Civil Peruano.

De otro lado, Calidad de servicio (5.3.3). La calidad está entendida como la medida en
que los bienes y servicios brindados por el Estado satisfacen las necesidades y
expectativas a las personas. Es decir, está vinculada con el grado de adecuación de los
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 215

bienes y servicios a los fines o propósitos que las personas esperan obtener, para lo
cual las entidades públicas se organizan de manera efectiva (logrando el resultado
esperado con el uso eficiente de los recursos).
En ese sentido, la satisfacción ciudadana se define como la valoración que hacen las
personas sobre la calidad percibida del bien o servicio que recibe de la entidad pública.
Norma Técnica para la Gestión de la Calidad de Servicios en el Sector Público,
Resolución de Secretaría de Gestión Pública N° 006-2019-PCM-SGP

MODELOS DE GERENCIA PÚBLICA: UN ANÁLISIS COMPARATIVO


Relación entre modelo de Gestión Pública y la confianza y Legitimidad. Comparación
de tres enfoques de Gestión Pública. 1) Caracterización, 2) Prioridad de los objetivos
de la gestión, 3) Definición del interés público. 4) Objetivos de desempeño. 5) Modelo
predominante de control. 6) Sistema de ―delivery‖ preferido (cómo entrega el servicio).
Modelo de Gestión Burocrático. 1) Procedimental y neutro. 2) Cumplir con funciones
internas de la organización. 3) No se define. Se considera contenido en la ética
procedimental. 4) Determinados por el manual de funciones. 5) Seguimiento de
procedimientos, normativas, leyes (TUPA, Directivas, etc.). 6) Público.
Modelo de la Nueva Gerencia Pública. 1) Postburocrático y competitivo. 2) Obtener
resultados, alcanzar los objetivos de desempeño. 3) Se construye a partir de
preferencias individuales agregadas. 4) Gestión del proceso para asegurar la eficiencia y
responsabilidad ante consumidores. 5) Contratos de desempeño y satisfacción de los
consumidores (mecanismos del mercado). 6) Público o privado o combinación de
ambos, pero en todos los casos se define de manera previa y permanece estable.
Modelo de Valor Público. 1) Post Competitivo 2) Objetivos múltiples: además de los
resultados se puede buscar la confianza, apoyo, legitimidad, participación, calidad,
equidad en el servicio, creación de redes, sostenibilidad. 3) Preferencias colectivas
expresadas. 4) Objetivos múltiples: resultados de servicios, satisfacción, confianza,
legitimidad. 5) Sistemas múltiples: resultados, pero también participación ciudadana,
legitimidad, sostenibilidad, equidad y justicia en el trato durante el proceso de
producción, aprendizajes, retroalimentación. 6) Selección pragmática entre público,
privado o público-privado, incluso social para cada caso. Puede cambiar en el tiempo.

Bensa, J. (2017), Gestión de Gobierno y Generación de Valor Público. Material del


Programa de Gobernabilidad, Gerencia Política y Gestión Pública. PUCP

―En sociedades como las actuales, donde los actores son a la vez altamente autónomos
e interdependientes, gobernar es cada vez menos producir bienes y servicios y cada vez
más garantizar que los actores se comporten conforme a unas reglas de juego que
incentiven su comportamiento eficaz frente a los retos y oportunidades del cuerpo social.
(…) el valor creado por los gobiernos no es sólo la utilidad o satisfacción individual
procurada por sus servicios, sino la arquitectura social en la que los individuos y los
grupos buscarán su utilidad‖ (p. 450)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 216

Prats, J. (1996, octubre-diciembre) Gobernabilidad democrática en la América Latina


finisecular: instituciones, gobiernos y liderazgos. Revista Estudios Internacionales,
29 (116), pp. 447-492. Universidad de Chile
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 217
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 218

CAPÍTULO 19. GESTIÓN POR RESULTADOS. EL DERECHO A ―GESTIONAR‖ DE


LOS GERENTES Y LA OBLIGACIÓN DE LAS AUTORIDADES DE LOGRAR LA
FINALIDAD PÚBLICA DE LA ENTIDAD.
Según la Carta Iberoamericana de la Función Pública, la franja directiva está compuesta
por el conjunto de cargos de dirección inmediatamente subordinado al nivel político de
los gobiernos, cuya función es dirigir, bajo la orientación estratégica y el control de aquel,
las estructuras y procesos mediante las cuales se implementan las políticas públicas y
se proveen los servicios públicos (CLAD, 2003, pp. 26-27).
La aparición de los directivos en la Administración Pública fue una consecuencia de la
ampliación de la prestación de los bienes y servicios ofrecidos por el Estado de
bienestar, quedando obsoleta la legitimidad gubernamental como mera sujeción al
derecho (Longo, 2002b, p.1).
Enfoques basados en la eficiencia y eficacia en la prestación de los bienes y servicios
empezaron a posicionarse en las Administraciones Públicas, incorporando una lógica
―empresarial‖ inexistente hasta el momento en el Estado, lo que permitió la apertura de
un espacio en las Administraciones Públicas incorporando managers. Estos portadores
del ethos de la racionalidad económica, orientarían la administración hacia la producción
de mejoras de eficiencia y eficacia en el sector público (Longo, 2002b, p.2).
Principios como la racionalidad económica, muy ligada a la producción de resultados o la
orientación al cliente, históricamente no han sido parte de la cultura organizacional de
las burocracias. Generalmente, la gestión operativa propia de la función de los
profesionales ha implicado la mecanización de procesos y tareas, perdiéndose la
conexión con la mirada estratégica presente en la formulación de las políticas públicas
orientadas a resultados para los ciudadanos, mirada que ha estado más ligada al estrato
político.
Para propiciar la inserción de principios basados en la racionalidad económica, fue
necesario incorporar servidores públicos ―con una esfera de delegación en la que sea
factible el ejercicio de un núcleo de discrecionalidad directiva en las materias y
decisiones propias de la gestión‖ (Villoria, 2007, p.146), reconociéndose una esfera
gerencial llamada a ser cubierta por directivos públicos. "El marco de ejercicio de esta
función directiva (...) implica la articulación de relaciones contractualizadas con la
dirección política basadas en el principio de responsabilidad por resultados" (Echebarría,
2005, p.12).
El derecho a ―gestionar‖ de los directivos públicos implica cederles en la esfera gerencial
cierto margen de discrecionalidad a cambio de la responsabilidad asumida por estos en
la consecución de resultados.
Por ello, la responsabilidad por resultados es uno de los principios más importantes en
los que se sostiene la dirección pública profesional y los diferencia de los otros actores
presentes en los sistemas de servicio civil.
En efecto, tradicionalmente los funcionarios públicos asumen responsabilidad política
como consecuencia de aquello que sucede bajo su ámbito de acción. Cuando se politiza
o se genera una crisis política en un sector o entidad pública determinada, son los
representantes políticos quienes asumen la responsabilidad.
Estas crisis pueden estar relacionadas tanto con la falta de resultados esperados como
con alguna otra causa no atribuible a estos. Sin embargo, si la crisis política está
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 219

relacionada con no haber alcanzado resultados, lo que determina la responsabilidad


política de un funcionario público es la consecuencia política que genera el
incumplimiento del resultado y no el incumplimiento en sí mismo, a diferencia de lo que
ocurre con los directivos públicos. En el caso de estos, el incumplimiento de los
resultados en sí mismos correspondería al ámbito de su responsabilidad, ciertamente si
han contado con los medios proporcionados para alcanzarlos.
Del mismo modo, aunque los profesionales o servidores de carrera se encuentren
orientados a resultados, dado el ámbito especializado y principalmente operativo de su
acción, no son responsables por los resultados trazados, a diferencia de los directivos,
sino más bien por la orientación de sus metas individuales a los resultados.
Existe consenso entre diversos autores en la importancia de la gestión directiva bajo
principios de racionalidad económica y gestión por resultados. Jiménez (2009), por
ejemplo, señala que uno de los cometidos básicos de cualquier directivo es la obtención
de resultados al mínimo coste y responder por la gestión de los recursos y por los
resultados de su organización (pp. 32-33).

AUTORIDAD NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL - SERVIR (2016). Modelo de Gestión


del Grupo de Directivos Públicos del Servicio Civil Peruano.

LA FINALIDAD PÚBLICA DEBE GUIAR TODA ACTUACIÓN PÚBLICA

Siempre toda actividad administrativa, de modo mediato o inmediato, directo o indirecto,


debe tender a realizar o satisfacer un interés general (propio del servicio público) hacia
el cual esa actividad se orienta como finalidad objetivamente determinada por la esencia
de la Administración Pública. Fundamentalmente, la finalidad buscada por el acto
concreto debe concordar con el interés público que inspiró al legislador habilitar o atribuir
la competencia para emitir esa clase de actos administrativos.

Así el contenido de cada actuación pública debe perseguir aquellas finalidades general y
específica que le corresponde, quedándole velada cualquier posibilidad de desvío para
satisfacer –abierta o encubiertamente- algún interés privado o personal de los agentes
públicos, de grupos de poder u otro interés público indebido, ajeno a la competencia
ejercida por el órgano emisor. El empleo de cada acto administrativo debe estar
relacionado con la razón determinante que originó la asignación de la competencia al
órgano administrativo. (p. 134)

Es con motivo de los actos discrecionales donde la finalidad pública cobra mayor
importancia como mecanismo de invalidación y fiscalización, puesto que permite
invalidar toda actuación discrecional de la Administración que transgreda el interés
público orientador de todo su accionar, siendo exigible que sus poderes sean empleados
permanentemente con miras a la satisfacción del interés general.

De cierto modo, con ello la noción tradicional de acto discrecional se aproxima a la de


acto reglado, ya que –sin perjuicio de su margen natural de liberta-, para su validez
requiere cumplir con alguna finalidad pública. (p. 135)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 220

La finalidad ha sido articulada en la Ley a través de dos normas importantes que la van a
tornar actuante permanentemente: la definición general de cuál es la finalidad pública de
las normas administrativas (Art. III del TP), el deber de eficacia que dispone que los
partícipes en el procedimiento deben hacer prevalecer le cumplimiento de los fines del
acto (Art. IV, numeral 1.10 del TP) y el deber de las autoridades de interpretar la norma
administrativa en la forma que satisfaga la finalidad pública. (p. 136).

Morón, J. C. (2006), Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General (5.a


ed.). Gaceta Jurídica SA.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 221
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 222

CAPÍTULO 20. GESTIÓN POR RESULTADOS Y CONTROL GUBERNAMENTAL:


¿SON INCOMPATIBLES LOS RESULTADOS VERSUS LOS PROCEDIMIENTOS?
¿SON IRRACIONALES LA NORMATIVIDAD REGLAMENTARIA Y EL ENFOQUE DE
CONTROL?

5.3. Priorizar los Resultados y no los Procedimientos. En el Perú las organizaciones


públicas deben someterse al imperio de la ley. Las entidades Las entidades públicas se
rigen por el principio de legalidad que consiste en que sólo están facultadas a realizar
aquello que la ley les autoriza. Este valor ha hecho que los empleados públicos se
concentren en el cumplimiento de los procedimientos que deben seguir de forma
religiosa, que deben seguir de forma religiosa, si es que quieren ser considerados
buenos trabajadores y evitar sanciones disciplinarias.

Qué duda cabe que el principio de legalidad y los procedimientos son importantes en la
Administración Pública, sin embargo, se deben tener en cuenta que la estructuración y
funcionamiento de las organizaciones públicas no deben llevarse a cabo en torno a ellos
sino que debe fundarse en la consecución de resultados concretos que satisfagan las
necesidades ciudadanas.

El sector público posee una serie de regulaciones que se pueden agrupar en sistemas:
sistema de presupuesto, de contabilidad, de tesorería, de endeudamiento, de control, de
comprar y adquisiciones, de inversiones de personal y otros. Cada uno de estos
sistemas contiene una infinidad de normas que los empleados deben seguir al pie de la
letra cuando gastan e invierten recursos públicos. El problema está cuando el
cumplimiento de estas reglas se convierte en la razón de ser del trabajo de los
empleados públicos.

Los procedimientos y las reglas deben ayudar a la obtención de objetivos, del o contrario
deben ser reformulados o desechados. Es cierto que el incumplimiento de
procedimientos y normas debe acarrear una responsabilidad, pero debemos cuidar que
estos sean eficaces, eficientes y razonables. De nada sirven organizaciones que se
ajustan a los procedimientos y las normas si no generan resultados positivos ni bienestar
en la sociedad.

El actual modelo al no concentrarse en la productividad del trabajo y en la obtención de


resultados, no genera incentivos adecuados para que los funcionarios se esfuercen en
mejorar la competitividad y capacidad de respuesta de las agencias.

5.4 Otorgar flexibilidad en la gestión


En el numeral 5.1 se ha sostenido que los documentos marco de gestión deben ser
negociados. Uno de los principales aspectos a negociar en dichos documentos debe ser
la flexibilidad en la gestión que se otorgará a las agencias públicas para que puedan
otorgar resultados de la manera más eficiente y rápida.

Otorgar flexibilidad en la gestión no debe confundirse de ningún modo con falta e


supervisión y control por parte de los organismos rectores que dirigen el diseño y
supervisan las estrategias sectoriales.

Durante los últimos años, el sector público peruano ha sufrido un constante retroceso en
cuanto a la flexibilidad de la gestión. La corrupción y la ineficiencia para gastar han sido
los principales factores que han impulsado esta orientación. Así, la norma de
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 223

contrataciones y adquisiciones, presupuesto, gestión de personal, transferencia de


propiedad estatal, contabilidad, tesorería, inversiones públicas y otras, se han ido
haciendo cada vez más rígidas. Las excepciones a los regímenes generales se ha ido
eliminando y la uniformidad ante las normas públicas se ha impuesto. No estamos en
contra de este tipo de sistemas normativos ni de los fines que buscan, sin embargo,
consideramos que es necesario flexibilizar las normas al menos para las entidades que
acrediten elevados y transparentes niveles de gestión.

La cultura de la desconfianza y la presunción de corrupción puede afectar directamente


el desarrollo de iniciativas de gestión innovadoras y creativas. En efecto, ―no existe
ejercicio de la dirección sin la capacidad para realizar opciones y tomar decisiones‖.
No hay gerencia donde la actividad es, en lo fundamental, la mera aplicación de normas
o ejecución de instrucciones dimanantes de otros.
5.5. Rendir cuentas (Accountability) y mejorar el sistema de responsabilidad
pública
Es frecuente que se conozca casos en los que un funcionario, a pesar de haber actuado
de forma eficiente y generado ahorros por miles de nuevos soles para el Estado, fue
sancionado administrativa o penalmente, debido a que no se sujetó a las normas
establecidas al ejercer su función. Esta situación suele desincentivar la innovación y
reforzar el trabajo mecánico de los trabajadores.

Está bien que los organismos de control supervisen e impongan sanciones a aquellos
que incumplen procedimientos y normas, lo malo es que se concentren sólo en eso. En
el fondo, el problema no es de ellos, ya que simplemente cumplen con su deber. La
cuestión radica en que el sistema de responsabilidad dentro de la Administración Pública
peruana está basado principalmente en el cumplimiento de formas y no de cuestiones de
fondo.
No se responsabiliza a los gestores por la insuficiencia de camas en un hospital público
y su impacto en la falta de prestación de servicios de salud sino por el incumplimiento de
los procedimientos seguidos para comprar nuevas camas (normas de compras o normas
de ejecución de gasto) o para contratar el personal médico que se ocupará de los
nuevos pacientes.
No hay una preocupación por responder por el adecuado uso de los poderes públicos
que ostentan los gestores y las agencias. Se obvia el proceso de acción colectiva que
subyace al proceso de formulación de las decisiones públicas.
Desde el momento en que las agencias ejecutivas y las empresas públicas se orientan
a la obtención de resultados, se debe perfeccionar el sistema de responsabilidad en la
Administración Pública, orientándolo fundamentalmente hacia el cumplimiento de metas
y la rendición de cuentas por parte de los gestores públicos. Esto no significa dejar de
lado la responsabilidad por el debido cumplimiento de procedimientos y normas, ya que
este es un elemento importantísimo (pero ya no el único) en el sistema de
responsabilidad basado en el cumplimiento de metas.
La gestión por resultados supone gerenciar y esto implica que exista control activo,
visible y discrecional de la organización por parte de los trabajadores de la cúspide
(hands on managment) ya que no se podría exigir responsabilidad por los resultados si
no existe capacidad de decisión sobre aspectos claves de la gestión. En otras palabras,
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 224

para exigir el cumplimiento de metas hay que dar ciertos niveles de discrecionalidad a
las agencias, pero este debe ir de la mano de una adecuada rendición de cuentas al
gobierno y a la sociedad (pp. 70-72).

Rodriguez M., C. (2006), El modelo de agencias públicas. Reinventando las entidades y


empresas del Estado peruano. Revista Ius et Veritas N° 33, pp. 57-77. Facultad
de Derecho PUCP.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 225
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 226

CAPÍTULO 21. ASEGURAMIENTO DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS METAS Y


RESULTADOS. SISTEMAS DE CONTROL DE GESTIÓN

La naturaleza de los sistemas de control de gestión


El objeto de este libro es la implantación de estrategias. En particular, se aportan
conocimientos relacionados con la forma en que los directores ejecutivos diseñan e
implantan los sistemas gerenciales permanentes con los que planean y controlan el
desempeño de la empresa.

Los elementos del sistema de control de gestión son: planeación estratégica,


presupuestación, asignación de recursos, medición del desempeño, evaluación y
recompensas, designación de centros de responsabilidad y fijación de precios de
transferencia.

El libro se centra en los conceptos de estrategia, comportamiento organizacional,


recursos humanos y responsabilidad gerencial.

Ejercer el control administrativo es una obligación de cualquier organización


descentralizada. Por un lado, se afirma que los sistemas de control de gestión que
concordar con la estrategia de la empresa. Esto significa que la estrategia se establece
primero, a través de un proceso formal y racional, y luego ésta dicta el diseño de los
sistemas administrativos de la empresa.

Otra opinión es que las estrategias surgen por experimentación, sobre la cual influyen
los sistemas de control de gestión. Desde este punto de vista, los sistemas de control de
gestión afectan el desarrollo de las estrategias. Vamos a considerar los dos puntos de
vista, así como sus implicaciones para el diseño y la operación de los sistemas de
control administrativo.

La importancia del tema de este libro se aprecia en la noción aceptada universalmente


según la cual más de 90% de las empresas (lo mismo que las organizaciones sin fines
de lucro) fracasan en la implementación; las estrategias nunca llegan a materializarse o
se distorsionan, o su implantación es mucho más cara y lenta de lo que se había
previsto. Por loables que sean las intenciones estratégicas, si no se hacen realidad, no
valen ni en el papel que están escritas. En cambio, las compañías de mayor rendimiento
sobresalen en la ejecución. En este libro se dan conceptos y herramitas para que se
adquiere una ―ventaja en la ejecución‖.

Pensemos en el derrumbe compañías como Enron. Entre las causas de su desaparición


está la falta de controles. En estas compañías, el pago al director ejecutivo y a la alta
gerencia estaba tan vinculada a las opciones accionarias que los ejecutivos tenían
motivos para manipular los datos financieros a fin de elevar el precio de las acciones en
el corto plazo.

Pensemos también compañías de clase mundial como Wall Mart, Southwest Airlines. Su
duradera prosperidad no se debe únicamente a que establecieran buenas estrategias; lo
más importante es que diseñaron sistemas y procesos que infunden energía a los
empleados para que ejecuten bien esas estrategias, aprovechar la fuerza de sus
capacidades de implantación estratégica.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 227

Comenzaremos con la definición de tres términos: control, administración y sistema.


Luego vamos a distinguir la función de control de gestión, de otras dos funciones que
también requieren planeación y control: la formulación de estrategias y el control de las
tareas.

Control
Si pisa el acelerador, su auto va más de prisa. Si gira el volante, cambia de dirección. Si
pisa el freno, el auto disminuye la velocidad o se detiene. Con estos medios uno controla
la velocidad y la dirección; si alguno no funciona el automóvil no hace lo que uno quiere
que haga. Controlar una organización es mucho más complicado que controlar un auto.
Vamos a comenzar con una descripción de los procesos de control en sistemas simples.

Elementos de un sistema de control


Todo sistema de control tiene por lo menos cuatro elementos
1-Un detector o sensor. Es el elemento que mide lo que sucede a cada momento en el
proceso que se controla
2.- Un evaluador y asesor. Es el elemento que determina la importancia de lo que
sucede en el proceso comparándolo con alguna norma o previsión de lo que debería
suceder.
3.-Un efector retroalimentador. Es aquel elemento (llamado también retroalimentación)
que modifica el comportamiento en el proceso si el asesor indica que es necesario
hacerlo.
4.- Una red de comunicaciones. Son aquellos medios que transmiten la información
entre el detector y el evaluador (asesor) y entre el evaluador y el efector
(retroalimentador)

Administración
Una organización consta de un grupo de personas que colaboran para alcanzar metas
comunes. Todos los administradores son superiores y subordinados, excepto el
director ejecutivo, supervisan al personal de su unidad y son supervisados por los
gerentes a los que rinden cuentas.

El director ejecutivo o el Directorio decide las estrategias con las cuales la organización
alcanzará sus metas. Los gerentes formulan estrategias adicionales para que sus
respectivas unidades alcancen esas metas.

El proceso de control de gestión es aquel por el cual los gerentes de todos los
niveles constatan que el personal que supervisan implanta las estrategias
deseadas.

El control administrativo no es automático. El gerente detecta información y con la vista,


el oído y otros sentidos aunque tenga métodos rutinarios para comparar informes de lo
que sucede, tiene que realizar personalmente la función de evaluador-asesor, para
decidir, por sí mismo si la diferencia entre el desempeño real y la norma es tan grande
que justifique se emprendan acciones y, en tal caso, decidir las acciones. Luego, como
las acciones destinadas a alterar el comportamiento de la organización corresponden a
seres humanos, el gerente debe relacionarse al menos con otra persona para obrar un
cambio.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 228

El control de gestión requiere coordinación entre individuos. Una organización consta de


muchas partes y el control administrativo debe ver que cada una funcione
armónicamente con las demás

La relación entre percibir la necesidad de realizar una acción y determinar qué acciones
se requieren para alcanzar el resultado deseado no siempre es clara. Un gerente que
actúa como asesor puede decidir que ―los costos son demasiado altos‖, pero no ve una
acción fácil o automática para reducirlos al nivel monto que dicta la norma. La expresión
caja negra describe una operación cuya naturaleza exacta no puede verse. un sistema
de control de gestión es una caja negra. No sabemos qué acción emprenderá un gerente
cuando haya una diferencia significativa entre el desempeño real y el esperado ni qué
acción (según la evaluación del gerente) emprenderán otros en respuesta a la señal el
gerente.

Mucho control administrativo es autocontrol. Es decir, el control se mantiene no


mediante un dispositivo de regulación externo, sino que es obra de administradores que
aplican su criterio, más que seguir las instrucciones de un superior.

Sistemas
Un sistema es una manera prescrita y usualmente repetitiva de realizar una o varias
actividades. Los sistemas se caracterizan por una concatenación de pasos más o menos
rítmicos, coordinados y recurrentes, dirigidos a conseguir determinado fin.

Muchos acciones administrativas son asistemáticas los gerentes se encuentran


constantemente con situaciones para las que no tiene reglas bien definidas y tienen que
aplicar su buen juicio para decidir qué medidas tomar.

La eficacia de sus acciones están determinadas por su habilidad para tratar con las
personas, no por una regla propia del sistema (aunque el sistema proponga las
características generales de una respuesta apropiada). Si todos los sistemas
garantizaran la acción correcta para todas las situaciones, no habría necesidad de
gerentes humanos.

En esta obra, nos centramos básicamente en los aspectos sistemáticos (es decir, los
formales) de la función de control de gestión. Es posible describir con bastante
profundidad los pasos del sistema formal, la información que se recopila y usa en cada
paso y los principios que gobiernan la operación del sistema en conjunto.

Pero es muy difícil describir, a menos que sea en términos generales, las acciones que
convienen a gerentes que se encuentran con situaciones que no están previstas en el
sistema formal. Dichas acciones depende, entre otros factores de las habilidades y
personalidad de los individuos, sus relaciones mutuas y el contexto en que surge un
problema en particular. Pero es importante darse cuenta de que estos procesos
informales están muy influidos por el diseño y la operación de los sistemas formales de
control de la información.

Límites del control de gestión


Definiremos el control de gestión y lo distinguiremos de otros dos sistemas o actividades
que también requieren planeación y control: la formulación de estrategias y el control de
los trabajos. Si los principios y generalizaciones de un sistema se aplican en otro se
cometen graves errores.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 229

La formulación de las estrategias es la actividad menos sistemática de las tres; el control


de las tareas es la más sistemática, y el control de la gestión está entre las dos.

La formulación de estrategias se interesa en el largo plazo, el control de las tareas, en


las actividades inmediatas y el control de gestión se encuentra a la mitad.

Toda actividad requiere planeación y control, pero el enfoque varía en cada una. El
proceso de planeación es mucho más importante en la formulación de estrategias; el
proceso de control es mucho más importante en el control de las tareas y en el control
de gestión, la planeación y el control tienen más o menos la misma importancia.

Control administrativo
El control administrativo es el proceso por el cual los administradores influyen en otros
miembros de lao organización para implantar las estrategias de ésta.
Actividad: Formulación de estrategias. Naturaleza del resultado: Metas, estrategias y
políticas.
Actividad: Control Administrativo. Naturaleza del resultado: Implantación de estrategias.
Actividad: Control de los trabajos. Naturaleza del resultado: Desempeño eficaz y
eficiente de los trabajos.

Actividades del control administrativo


El control administrativo abarca diversas actividades, como las que siguen:
Planear lo que debe hacer la organización
Coordinar las actividades de las partes de la organización
Comunicar la información
Evaluar la información
Decidir qué acción, si acaso, debe tomarse.
Influir en la gente, para cambiar su comportamiento

El control administrativo no requiere por fuerza que todas las acciones correspondan a
un plan determinado con anterioridad, como un presupuesto.

Estos planes se basan en a las circunstancias que se cree que priman en el momento de
trazarlos. Si las circunstancias cambiaron al momento de echar a andar los planes, las
acciones que dictan éstos ya no son apropiadas.

El control administrativo tiene que anticipar las condiciones futuras para asegurarse de
que se consigan los objetivos de la organización. Si un gerente descubre un método
mejor (uno que tenga más probabilidades de alcanzar las metas de la organización que
el plan previo), el sistema de control de gestión no debe obstruir su implantación. En
otras palabras, apegarse a un presupuesto no siempre es bueno y apartarse del
presupuesto no siempre es malo.

Límites del Control de gestión. Control administrativo. Congruencia de metas.


Aunque sistemático, el proceso de control administrativo no es de ninguna manera
mecánico, sino que consiste en interacciones entre individuos, las cuales no pueden
describirse en forma mecánica, Los gerentes tienen metas personas y organizacionales.
El principal reto del control es inducirlos a actuar en busca de sus intereses personales
de tal manera que también contribuyan a conseguir las metas de la organización. La
congruencia de metas de los integrantes de una organización deben ser congruentes
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 230

con las de la propia organización. El sistema de control administrativo debe diseñarse y


operarse teniendo presente el principio de congruencia de metas (pp. 7-8).

Govindarajan, V. y Robert, A. (2008). Sistemas de Control de Gestión (12a ed.). México:


Mc-Graw Hill Interamericana Editores.

Una herramienta para implantar estrategias


Los sistemas de control de gestión ayudan a los gerentes a dirigir la organización hacia
sus objetivos estratégicos, así el control administrativo se centra principalmente en la
ejecución de las estrategias.

Ejemplo: en 2005, Wall Mart, cuyos ingresos por ventas sumaron más de 288000
millones, era el minorista más grande del mundo, gracias a su estrategia ganadora de
vender productos de marca a precios bajos. El sistema de control de gestión de la
compañía se dirige a la administración eficiente de la operación de las tiendas, lo que le
confiere una ventaja de costos en toda la compañía. Los datos de más de 5,300 tiendas
sobre rubros como ventas, gastos, pérdidas y utilidades se recopilan, analizan y
transmite electrónicamente en tiempo real, lo que revela en seguida el desempeño de
una región, distrito, tienda o departamento de una tienda. Esta información permite a la
compañía reducir la probabilidad de agotar existencias o indica la necesidad de bajar de
precio de las existencias de movimiento lento y de maximizar la rotación de inventarios.

Los datos de desempeño ―sobresaliente‖ en las 5300 tiendas se usan para mejorar las
operaciones en las sucursales ―problemáticas‖ además la compañía pudo reducir las
pérdidas por robo, una de sus principales preocupaciones, al instituir una política
compartida entre los empleados 50% de lo que ahorra por este concepto en una tienda
particular, en comparación con el promedio de la industria.

Los controles administrativos son una de las herramientas que tiene los administradores
para implantar las estrategias deseadas. Como se indica, las estrategias también se
establecen por medio de la estructura, su administración de recursos humanos y su
cultura particular.

Enfoque en los aspectos financieros y no financieros


Los sistemas de control de gestión abarcan medidas de desempeño tanto financieros
como no financieros. Todas las unidades de las organizaciones tiene objetivos que no
son financieros: calidad de productos, participación en el mercado, satisfacción de los
clientes, entrega a tiempo y moral de los empleados.

Ayuda para establecer nuevas estrategias


La función principal del control de gestión o administrativo es asegurar la ejecución de
las estrategias escogidas. Ahora bien, en industrias sometidas a rápidos cambios
ambientales la información del control administrativo, en particular la que no es de
naturaleza financiera, puede sentar las bases para considerar nuevas estrategias.

Esta función se denomina control interactivo. El control interactivo dirige la atención de la


gerencia a los acontecimientos que señalan la necesidad de nuevas iniciativas
estratégicas, sean dichos acontecimientos negativos (pérdida de participación de
mercado, quejas de los clientes) positivos (apertura de nuevos mercados a resultas de la
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 231

supresión e normas gubernamentales). Los controles interactivos son parte del sistema
de control administrativo.

Distinciones entre formulación de estrategia y control administrativo


La formulación de estrategias es el proceso de decidir sobre las nuevas estrategias; el
control administrativo es el proceso de implantarlo. Desde el punto de vista del diseño de
sistemas, la distinción más importante entre formulación y el control de gestión es que la
primera es básicamente asistemática. Peligros, oportunidades e ideas nuevas no se
presentan a intervalos regulares; por eso las decisiones estratégicas se toman todo el
tiempo

Más aún, el análisis de una estrategia propuesta varía según su naturaleza el análisis
estratégico requiere una dosis de buen juicio y las cifras que se usan en el proceso son
estimaciones muy generales. En cambio, el proceso de control de gestión comprende
una serie de pasos que ocurren en una secuencia previsible de acuerdo con un
calendario más o menos fijo y con estimaciones confiables.

El análisis de una estrategia propuesta lo hacen unas cuantas personas: el defensor


de la idea, el personal de la matriz y los directores: en cambio, el proceso de control de
gestión abarca a gerentes y a su personal en todos los niveles de la organización.

Control de las tareas


El control de las tareas es el proceso de verificar que las tareas concretas se realicen de
manera eficaz y eficiente.
El control de tareas es una actividad de transacciones, es decir, consiste en el
desempeño de un trabajo de acuerdo con las reglas establecidas en el proceso de
control de gestión. El control de las tareas consiste muchas veces en ver que sigan las
reglas, una función que siempre requiere la presencia de seres humanos. El control de
las tareas es objeto de estudio de las ciencias administrativas y de investigación sobre
operaciones

Distinciones entre control de las tareas y control administrativo


La distinción más importante es que muchos sistemas de control de tareas son
científicos, mientras que el control administrativo nunca puede reducirse a una ciencia.
Por definición el control administrativo tiene que ver con el comportamiento de los
gerentes y esto no puede expresarse en ecuaciones.

Pueden cometerse graves errores cuando los principios desarrollados por los
especialistas en las ciencias administrativas para las situaciones de control de tareas se
aplican a situaciones de control administrativo. En el control administrativo, los gerentes
tratan con otros gerentes.; en el control de tareas no participan los seres humanos (en
procesos de producción automatizada) o las relaciones se dan entre un gerente y un
empleado general.

En el control administrativo el enfoque se dirige a las unidades organizacionales; en el


control de tareas, a las tareas particulares realizadas por esas unidades (por ejemplo, el
trabajo de manufactura número 59268)

El control administrativo se ocupa de las actividades generales de los gerentes cuando


deciden qué debe hacerse dentro de las restricciones generales de las estrategias. el
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 232

control de tareas se relaciona con tareas concretas, que casi nunca requieren mucho
juicio para ejecutarse

Resumen
Un sistema es una manera prescrita de realizar una o varias actividades. Al sistema
que sigue la gerencia para controlar las actividades de una organización se llama
sistema de control de gestión.

El control de gestión es el proceso por el cual los gerentes influyen en otros miembros
de la organización para implantar las estrategias de ésta.

Un sistema formal con un ciclo recurrente de actividades facilita el control


administrativo, el cual es una de las tres funciones de planeación y control que están
presentes en casi cualquier organización. Las otras dos son la formulación de la
estrategias que es el proceso básicamente asistemático de identificar peligros y
oportunidades y determinar estrategias para responder a éstos, y el control de tareas,
que es el proceso de verificar que las tareas concretas se realicen de manera eficaz y
eficiente.

El control de gestión lo dividimos en partes. En la primera se estudia el ambiente de


control en una organización. El control lo ejercen los gerentes que supervisan los centros
de responsabilidad. En la segunda se describe el proceso del control administrativo que
consta de una serie de actividades recurrentes: planeación estratégica, preparación de
presupuestos, ejecución y evaluación de desempeño (pp. 1-17).

Govindarajan, V. y Robert, A. (2008). Sistemas de Control de Gestión (12a ed.). México:


Mc-Graw Hill Interamericana Editores.

EL PROCESO DE CONTROL DE GESTIÓN EN LAS ORGANIZACIONES DE


SERVICIOS

Organizaciones de servicios en general


Características
Por razones diversas, el control de gestión en las organizaciones del sector servicios es
un poco distinto del control de gestión en organizaciones manufactureras.
Analizaremos algunos factores que inciden en las organizaciones de servicios.

Ausencia de acumulación de inventarios


Los bienes se conservan en el inventario, que es un espacio donde se compensa el
efecto de las fluctuaciones del volumen de ventas sobre la actividad productiva.

Los servicios no son almacenables. El asiento de un avión, el cuarto de un hotel, un


quirófano de hospital o las horas de servicio de abogados, médicos, científicos y otros
profesionales que no se usen hoy se pierden para siempre

Así una empresa manufacturera puede obtener a futuro ingresos por productos que hoy
están disponibles, pero una empresa de servicios no puede hacer mismo, por lo que
debe tratar de reducir al mínimo su capacidad ociosa.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 233

Además, los costos de corto plazo de muchas organizaciones de servicios son


esencialmente fijos. En el corto plazo, un hotel no puede reducir sus costos de forma
sustancial con el cierre de algunos cuartos.

Las empresas de contabilidad, de abogados y otras compañías de servicios


profesionales son reticentes a despedir personal en épocas de bajos volúmenes de
ventas, por los efectos adversos que las recontrataciones y la capacitación tienen sobre
el ambiente de trabajo y los costos. Por lo tanto una variable básica en la mayoría de las
organizaciones de servicios es el grado en que la capacidad disponible se ajusta a la
demanda.

Las organizaciones de servicios intentan lograr esta correspondencia de dos formas: en


primer lugar, tratan e estimular la demanda en períodos lentos mediante acciones de
marketing y reducciones de precios. Las líneas de cruceros y los hoteles de descanso
ofrecen tarifas más económicas en temporada; las aerolíneas y los hoteles urbanos
ofrecen tarifas bajas los fines de semana; las organizaciones de servicios públicos
ofrecen tarifas bajas en períodos de escasa actividad durante el día.

En segundo lugar, cuando es posible, las organizaciones de servicios ajustan el tamaño


de su plantilla laboral a la demanda anticipada, con acciones como la programación de
actividades de capacitación en temporadas bajas; en cambio, en períodos de alta
actividad amplían los horarios y después reponen descansos a los trabajadores.

Las pérdidas por servicios no vendidos son tan importantes que las tasas de
ocupación, las ―horas vendidas‖ las cargas transportadas, la contratación de
estudiantes, los ingresos a hospitales y otros indicadores de éxito en las ventas
suelen ser variables fundamentales en las organizaciones de servicios.

Dificultades para controlar la calidad


Una organización manufacturera inspecciona sus productos antes de ser enviados al
consumidor, y evalúa la calidad (resistencia pureza, peso, color, etc.) visualmente o
con instrumentos. Una empresa de servicios sólo puede apreciar la calidad de su
producto hasta el momento en que presta el servicio; además los juicios suelen ser
subjetivos.

El gerente de un restaurante puede examinar la comida en la cocina, pero la satisfacción


del cliente depende en gran medida de la manera como se sirve. Es tan difícil medir la
calidad de la educación que pocas instituciones educativas tiene un sistema formal del
control de calidad.

Mano de obra intensiva


Las organizaciones manufactureras añaden equipo y líneas automatizadas de productos
para reemplazar trabajadores y reducir costos; la mayoría de las organizaciones de
servicios no pueden hacer eso. Un bufete de abogados se expande al agregar socios y
más personal de apoyo.

Organizaciones de múltiples unidades


Algunas organizaciones de servicios son cadenas de restaurantes, gasolineras y
muchas más. La semejanza de las unidades permite disponer de una base común para
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 234

analizar presupuestos y evaluar el desempeño, algo que no puede hacerse con una
empresa manufacturera.

La información de cada unidad se compara con promedios de todo un sistema y


así se identifica con un buen desempeño o uno deficiente. Sin embargo, se debe
tener cuidado con estas comparaciones porque las unidades son diferentes por las
mezclas de servicios que ofrecen, por los recursos que emplean y por otros factores.

Organización de servicios profesionales

Características especiales
Metas
Una meta fundamental de una organización manufacturera es obtener una utilidad
satisfactoria, específicamente un rendimiento satisfactorio sobre los activos
empleados.

Una empresa de profesionales tiene relativamente pocos activos tangibles; su activo


principal es la habilidad de su personal especializado, la cual no aparece en su
balance.

En esencia, el rendimiento sobre los activos empleados carece de significado en estas


empresas. Su meta financiera es ofrecer una remuneración adecuada a los
profesionales.

Para muchas organizaciones una meta relacionada es aumentar su tamaño. Por una
parte, esto refleja la tendencia natural a relacionar el éxito con un gran tamaño. Por otra,
refleja economías de escala al usar el trabajo del personal central y de las unidades
responsables de mantener a la organización actualizada.

Profesionales
Las organizaciones de profesionales son de trabajo intenso y especializado. Muchos
profesionales prefieren trabajar en forma independiente en lugar de formar parte de un
equipo. Los profesionales que también son gerentes tienden a trabajar sólo medio
tiempo en actividades de administración; los socios de más antigüedad de una empresa
de contadores participan en las auditorías.

Los programas de estudio para la mayoría de las profesiones no incluyen formación


administrativa, sino que, como es natural, hacen hincapié en las habilidades propias de
la profesión y no en las gerenciales; por ésta y otras razones los profesionales tienden a
subestimar las implicaciones financieras de sus decisiones; quieren hacer el
mejor trabajo posible sin importar su costo. Esta actitud influye en la del personal de
apoyo y en la de trabajadores no profesionales, lo que genera un control de costos
inadecuado.

Medición de recursos y resultados


El resultado de una organización profesional no se mide en términos físicos, como
unidades, toneladas o galones. Es posible medir la cantidad de horas que un
abogado dedica a un caso, pero se trata de una medida de recursos utilizados, no
de resultados.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 235

El resultado es la eficacia del trabajo del abogado, y esto no se mide con la


cantidad de páginas de un reporte ni con las horas transcurridas en un tribunal. Es
posible medir la cantidad de pacientes que atiende un médico al día, e incluso clasificar
esas visitas según el tipo de enfermedad, pero esto de ningún modo equivale a medir la
cantidad o la calidad de servicio que prestó el médico.

En el mejor de los casos, lo que se mide es la eficiencia del médico en tratar a los
pacientes, lo cual tiene cierta utilidad para identificar a los trabajadores perezosos y a los
esforzados.

Los ingresos ganados se usan como medida de resultados en algunas empresas de


servicios, pero estas sumas de dinero, en el mejor de los casos, se relacionan con la
cantidad de servicios prestados, no con su calidad (aunque la calidad deficiente se
refleja en la reducción de ingresos en el largo plazo).

Además el trabajo de muchos profesionales no es repetitivo. No hay dos


actividades de asesoría o de investigación iguales. Esto dificulta planear el tiempo
requerido para cada actividad, establecer criterios razonables de desempeño y
evaluarlo. Algunas actividades son esencialmente repetitivas: la redacción de
testamentos, herencias, contratos de venta y documentos similares; hacer un inventario
físico.

Algunos profesionales, sobre todo los científicos, ingenieros y profesores, no están muy
dispuestos a registrar cómo distribuyen su tiempo, y esto complica la tarea de medir el
desempeño.

Esta indisposición parece ser una tradición; por lo general este obstáculo puede
superarse si la directiva está dispuesta a exigir reportes de tiempo precisos. No
obstante, surgen dificultades cuando se intenta calcular cuánto tiempo debe cobrarse a
los clientes. Si la semana laboral es de 40 horas, ¿debe cobrarse 1/40 de la
remuneración semanal por cada hora que se invirtió en el trabajo? De ser así, ¿cómo
debe contarse el trabajo realizado en las noches y fines de semana? (los
profesionales no están sujetos a las normas gubernamentales de pago por horas extras.)
¿Cómo contar el tiempo dedicado a consultar bibliografía, asistir a convenciones y
a otras formas de estar actualizado?

Tamaño pequeño
Salvo algunas excepciones, las organizaciones de profesionales son relativamente
pequeñas. La directiva de estas organizaciones observan personalmente lo que sucede
y motiva de la misma forma a sus empleados. De este modo, hay menos necesidad de
un sistema de control de gestión complicado. No obstante, incluso una organización
pequeña necesita un presupuesto, una comparación períódica del desempeño en
comparación con ese presupuesto, y una forma de relacionar las remuneraciones con el
desempeño

Marketing
En una organización manufacturera hay una línea divisoria clara entre las actividades de
marketing y las de producción; sólo la directiva tiene que ver con ambas. Esta
separación clara no existe en la mayoría de las empresas profesionales.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 236

Sin embargo, le marketing es una actividad esencial en casi todas las organizaciones si
no es posible realizarlo de manera franca, adopta la forma de contactos personales,
discursos, artículos, conversaciones en el campo de golf, et. Los propios profesionales
son quienes efectúan estas actividades de marketing; por lo general son aquellos
que pasan gran parte de su tiempo en tareas de producción, es decir, trabajando
para los clientes.

Fijación de precios
Como ya mencionamos, el ―activo‖ principal de una empresa de profesionales es la
habilidad de éstos, la cual no puede medirse.

En realidad el valor total de la empresa es mayor a la suma del valor que aportan sus
integrantes si ésos trabajaran separados. Esto se debe a que la empresa ya incurrió en
el costo de contratar y capacitar a esos individuos, los organizó de acuerdo con sus
perfiles de personalidad y otros factores, y elaboró políticas y procedimientos para
asegurar que el trabajo se efectúe de manera eficiente y eficaz.

Medición y evaluación del desempeño


En la mayoría de los casos la evaluación del desempeño es finalmente un juicio basado
en el criterio de seres humanos (superiores, colegas, los mismos profesionales, sus
subordinados y clientes).

Los juicios de los superiores son los más comunes. Las evaluaciones por parte de sus
colegas o subordinados en ocasiones forman parte de un sistema de control formal. Las
expresiones de satisfacción de los clientes también son una base importante para juzgar
el desempeño (pp. 616-622)

Govindarajan, V. y Robert, A. (2008). Sistemas de Control de Gestión (12a ed.). México:


Mc-Graw Hill Interamericana Editores.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 237
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 238

CAPÍTULO 22. ¿QUÉ SON LOS INDICADORES?. CONSTRUCCIÓN DE


INDICADORES

¿QUÉ ES UN INDICADOR?
Expresión cualitativa o cuantitativa observable, que permite describir características,
comportamientos o fenómenos de la realidad a través de la evolución de una variable o
el establecimiento de una relación entre variables, la que comparada con períodos
anteriores, productos similares o una meta o compromiso, permite evaluar el desempeño
y su evolución en el tiempo.

Características de los indicadores


Existen diversos atributos o características que debe tener un indicador. Algunos de
ellos son:

 Oportunos, excluyentes, prácticos, claros, explícitos, sensibles y verificables.


 Medibles, entendibles y controlables.
 Simples, adecuados, útiles y oportunos.
Con base en estos atributos, mencionemos lo siguiente:
 Simples: Busquemos que sea comprensivo desde el nombre del indicador hasta su
fórmula de cálculo y los recursos que se requieren en la medición.
 Objetivos y neutros: Midamos lo que de verdad importa medir, y que describa el
fenómeno. Busquemos además que sea independiente de otro, es decir, que no esté
correlacionado con otro indicador.
 Sistemáticos (periodicidad de análisis): Que sea posible recolectar la información a
tiempo para que, una vez analicemos la información, tengamos tiempo para tomar
decisiones.

Más adelante en el post encontrarás una serie de criterios para que expongas tus
indicadores planteados a fin de elegir los más adecuados.

Beneficios de los indicadores


Todos los beneficios que podemos encontrar o los que alguien te puede decir son el
efecto de un solo beneficio:
Para tomar decisiones

Recordemos esa frase que menciona: Lo que no se mide no se controla. Si no se


controla no se dirige. Si no se dirige no se puede mejorar. ¿La has escuchado?

Así pues, entre los beneficios tenemos que los indicadores de gestión, son los que nos
permiten medir un proceso, evento o fenómeno para controlarlo. El resultado de este
control son datos e información que utilizamos como insumo de entrada para plantear y
ejecutar acciones que conduzcan a la mejora. Como ves, todo se deriva de la toma
decisiones.
Y con esto quiero apuntar otra frase muy importante para tu trabajo:

Los indicadores son el medio, no el fin.

Tipos de indicadores
Tipologías de indicadores hay varias y surgen de las distintas metodologías.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 239

Clasificación de indicadores por medición


 Indicadores cuantitativos: Son una representación numérica de un proceso, evento o
fenómeno que se analiza. Dicho de otra forma, son una medida de cantidad. Dan
respuesta a preguntas de cuánto, cada cuánto, y con qué frecuencia.
 Indicadores cualitativos: Contrario a los cuantitativos, estos no muestran una medida
numérica como tal. Con ellos se consigue demostrar, describir o medir algo que ha
sucedido. Por lo general están basados en encuestas, entrevistas, percepciones
orientadas a responder preguntas de cuándo, quién, dónde, qué, cómo y por qué.

Clases de indicadores por nivel de intervención


 Indicadores de impacto: Se enfocan en medir el cambio o comportamiento generado
«después de» y se enfoca a largo plazo. Por ejemplo disminución de la delincuencia en
el país.
 Indicadores de resultado: Mide las salidas de proceso determinando si el objetivo se
alcanzó o no. Por ejemplo la percepción del servicio al cliente.
 Indicador de proceso: Muestra cómo se están haciendo las actividades. Por ejemplo el
número de capacitaciones realizadas.
 Indicadores de insumo: Se enfoca en medir los recursos disponibles y su utilización.
Por ejemplo el gasto en recursos administrativos.

Tipos de indicadores por nivel jerárquico


 Indicadores de gestión: Miden la relación entre los insumos y los procesos, lo que
permite analizar el comportamiento y desempeño con una vista de procesos. Son
cuantitativos y constituyen el primer eslabón en la cadena de intervención (ya te contaré
con una imagen a qué me refiero con cadena de intervención).
 Indicadores estratégicos: Constituyen la evaluación de productos, efectos o impactos,
haciendo que su enfoque esté en el siguiente eslabón de la cadena de intervención.

Por ejemplo imagina una empresa con múltiples sucursales en el mundo y una entidad
pública presente en todo el país. La interrelación entre indicadores tomaría este aspecto:

Indicadores de eficacia, eficiencia y efectividad


Es la clasificación más común derivada de los indicadores de gestión.

 De eficacia: Miden la relación entre los objetivos a alcanzar y lo conseguido realmente.


Dicho de otra forma, este indicador mide lo que entregamos contra lo que se espera que
logremos. Por ejemplo las ventas proyectadas versus las ventas conseguidas.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 240

 Deeficiencia: Miden el rendimiento de recursos e insumos para conseguir los objetivos.


Dicho de otra forma, examinan el aprovechamiento de los recursos para lograr lo
propuesto. Por ejemplo el número de artículos fabricados por hora.

Algunas fuentes en internet asocian al indicador de eficiencia el concepto de


productividad. No me gusta verlo así. Apoyo más la noción de asociar productividad con
el indicador de efectividad. Coincido entonces que este ultimo mide tanto la eficacia
como la eficiencia, es decir, la consecución de objetivos con el mayor aprovechamiento
de recursos. De eso te hablo aquí productividad, eficiencia y eficacia

Y para esta última tipología de indicadores de gestión, me valgo de esta imagen

Paradigmas en el diseño y medición de indicadores

Nos encontramos con algunas creencias en torno al mundo de indicadores. He reunido


las más sonadas y son estas:

 No nos gusta sentir que alguien nos está midiendo: Es importante enfatizar en que
medimos para mejorar y no para irnos en contra de alguien.
 La medición conlleva a castigos o sanciones: Igual que la anterior. Se mide para
mejorar, no para castigar.
 No hay tiempo para medir: Tiene que haber tiempo. Si no medimos, como vamos a
saber cómo vamos.
 Medir es complicado, es difícil: Eso puede ser tan fácil o tan difícil como nosotros
queramos. Por supuesto, hagamos que sea fácil. ¿Tendrías un indicador cuya fórmula
sea x elevado al cuadrado por pi medios? No te lo recomiendo.

Los indicadores y el PHVA

Muchas cosas en la vida siguen el ciclo de mejora continua o ciclo PHVA Los
indicadores no son la excepción. Si no conoces nada sobre el ciclo PHVA, en este
artículo te oriento un poco: ¿Qué es el ciclo PHVA y cómo se hace?
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 241

Ahora si, vamos a la práctica. Los indicadores de gestión deben ser planeados o
diseñados, ejecutados o implementados, verificados y en caso de ser necesario,
ajustados.

 Planear: Diseño de indicadores: Esos indicadores tienen que estar alineados a algo o
hechos con base en un elemento. Si hay un indicador que no le pega a nada, entonces
¿para qué lo construyes?, ¿para qué lo calculas?, ¿en qué te aporta? La respuesta
seguramente es nada. Siendo el contexto empresarial nuestro escenario, asegúrate que
el indicador que diseñas esté dirigido al logro de un objetivo o política, directriz o
lineamiento.

 Hacer: Aplicar mediciones: Aquí es donde pones a rodar el indicador. Los datos que
estés tomando para alimentar la fórmula del indicador deben ser confiables y reales.

 Verificar:
Analizamos los datos: Piensa en para qué calculas un indicador. No tiene
sentido que diseñes indicadores, tomes los datos y al obtener resultados, no hagas nada
luego. Aquí es donde realmente toma valor el uso de un indicador y es cuando tomas
decisiones. No sirve por ejemplo ver que los datos arrojados evidencian un
decrecimiento en ventas y ante eso no hacer nada.

 Actuar: Tomar acciones: Ejecutamos las decisiones previstas en el paso


anterior. Estas decisiones pueden significar en el inicio de un nuevo ciclo PHVA. Por
ejemplo, si viste que estabas bien, exígete un poco más, mira cómo lo puedes hacer
mejor. Pero si ves que las cosas no están bien, haz algo que te permita corregir el
camino.

Cómo construir un indicador


Construir o diseñar un indicador hace parte de la fase de «planear».

Paso 1: Qué estás haciendo


Antes de medir es necesario seas consciente de las actividades que estás
desarrollando. Mucho mejor si las tienes caracterizadas con el detalle de entradas y
salidas. Por ejemplo en una empresa esa tendría un esquema como este:
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 242

Por supuesto en el ámbito de proyectos o en el sector público el esquema puede ser


diferente. Por ejemplo supongamos que el objeto de estudio el sector académico y nos
enfocamos en la problemática de la deserción escolar. Un aspecto a medir sería las
causas de deserción escolar.

En este análisis será útil que determines los recursos que conllevan hacer las
actividades. Esto te permitirá medir aquellos aspectos que son importantes.

Paso 2: Definición de variables y fórmula de cálculo

Define las variables que van a componer tu indicador, la relación que tendrán entre sí y
con ello la forma de cálculo. Dicha relación estará dada por el tipo de información que
deseas obtener. Así pues, un indicador puede ser:
 Absoluto: Un número que dimensiona un evento o fenómeno según su naturaleza.
 Razón: Es el cociente entre dos cantidades que no tienen elementos comunes o
cuentan con un atributo de diferencia. Dicho de otra forma, toma las unidades que
cuentan con un atributo (numerador) frente a aquellas que no lo tienen (denominador).
 Tasa: Es el cociente entre dos variables analizadas en un lugar y tiempo específico.
 Proporción: Es la relación entre una cantidad con elementos en común (numerador –
subconjunto) y el total de unidades (con o sin elementos en común). Dicho de otra
forma, es una relación donde el numerador está incluido en el denominador.
 Variación: Fija dos elementos para establecer qué variación existe entre uno y otro.
Por ejemplo:

Paso 3: Elección del indicador


Seguramente tendrás una serie de indicadores ya planteados.
El DANE es un organismo estadístico colombiano. El siguiente cuadro proviene de una
guía de indicadores creada por el DANE y considero que es apropiado para nuestra
guía.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 243

Evaluamos entonces cada indicador con base en los criterios. En caso de que nos
quedemos sin suficientes indicadores (que es normal si te pasa) nuevamente
ejecutamos el paso 1 y 2.

Paso 4: Definiendo las metas de un indicador


Realiza las siguientes consideraciones para la definición de las metas de un indicador de
gestión. No todos aplican, pues esto dependerá de la empresa, proyecto, actividad y
sector.

 Valor de actualidad o histórico: Miremos atrás en el tiempo para definir meta. Es


común escuchar empresas que definen sus metas con base en los resultados del año
anterior. Por ejemplo «aumento del 20% de las acciones de mejora con respecto al año
anterior». Si no contamos con datos, podemos hacer mediciones a través del tiempo
para tener un punto de partida, por ejemplo 6 meses de medición para definir meta a
partir del séptimo mes. No obstante, este valor no menciona el potencial, pero para eso
está otro valor.
 Valor de potencialidad o estándar: Considerando una gestión eficiente de recursos,
¿cuál podría ser el mejor escenario? Aquí obtenemos otro valor orientado a una
situación posible con los recursos disponibles utilizados de la mejor manera.
 Valor de competencia: No tiene sentido plantearse una meta si sabes que la
competencia la supera por mucho. Pregúntate entonces, ¿cuánto obtiene el mejor?,
¿cuánto obtiene el promedio?
 Valor de usuario/cliente: ¿Qué espera el usuario o cliente que tu logres?, ¿te vas a
plantear una meta inferior a la exigida por ellos?
 Valor teórico: Más orientado a maquinaria y equipo. Suele estar expresado por el
fabricante.
Por ejemplo, si el valor de actualidad es de 30% y el valor de potencialidad es de 50%,
por consenso podría decidirse una meta el 40%.

Paso 5: Fuente de información y frecuencia de recolección


¿De dónde proviene la información de los indicadores? ¿Cada cuánto se toma? ¿Cómo
la vas a recolectar?
Por ejemplo:
 La información proviene de informes estatales y la obtienes a través del sitio web de
presidencia.
 La información se obtiene del grupo de personas evaluadas y se obtiene a través de
encuestas y su análisis.
 La información proviene de las bases de datos del cliente y se obtiene por envío de
correo electrónico mensual.
Define además cada cuánto se va a recolectar la información: ¿Cada hora, día, semana
o mes?

Paso 6: Responsables del indicador


Define las distintas responsabilidades asociadas al indicador.
 Quién trabaja para que se genere la información
 Quién recolecta la información
 Quién analiza la información
 Quién reporta o presenta la información del indicador
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 244

Paso 7: A quién está dirigida la información del indicador


Con base en el destinatario, puede ser posible que se modifique la frecuencia de cálculo
del indicador o una presentación específica.

Paso 8: Frecuencia de cálculo


¿Cada cuánto se calcula el indicador? Esto dependerá del destinatario y de lo que se
está midiendo. Por ejemplo si son las ventas de una tienda, será pertinente hacer
cálculos semanales o diarios. Si es un proyecto de gobierno como la disminución de la
pobreza en cierta ciudad de cierto país, será más pertinente hacer cálculos semestrales.

No confundamos frecuencia de cálculo con frecuencia de recolección de información.


Por ejemplo para evidenciar el trabajo de un proveedor puede ser conveniente calcular
el indicador semestralmente. No obstante, ¿vamos a recolectar la información del trabajo
de ese proveedor cuando pasen 6 meses de su labor? No lo creo. Será más conveniente
que tengamos una hoja de control de proveedor donde anotemos su gestión semanal.

Paso 9: Ficha de indicadores


Aquí especificamos los elementos que componen cada indicador. Es útil porque resume
todas las consideraciones tenidas en la planificación de los indicadores.
Considera entonces si crees conveniente incluir los siguientes aspectos en tu ficha de
indicadores.
 Nombre del indicador: Debe ser concreto y preciso.
 Sigla: Es una expresión abreviada que facilita el reconocimiento del indicador y sus
atributos en pocos caracteres.
 Objetivo: El fin o propósito por el cual se mide.
 Conceptos: Todo concepto usado para el cálculo del indicador y que requiere ser
explicado.
 Formula de indicador: Expresión matemática con la que se hace el cálculo del
indicador.
 Fuente de datos: De dónde provienen los datos
 Unidad de medida: El resultado de la medición debe tener una unidad. Por ejemplo KG,
porcentaje, días, metros cúbicos, etc.
 Responsable de recolección de datos.
 Frecuencia de la toma de datos: Cada cuánto se toman los datos. Por ejemplo cada 8
días, cada mes, trimestral, etc.
 Sentido: ¿Hay más cumplimiento entre mayor sea el resultado con respecto a la meta o
cuando es menor? En otras palabras, define si tu indicador es creciente o decreciente.
 Valores utilizados para la definición de la meta.
 Meta.
 Responsable de cálculo.
 Frecuencia de cálculo: Cada cuanto calculas el indicador.
 Frecuencia de análisis: Cada cuánto se analiza el indicador para tomar decisiones.
 Responsable de análisis.
 Observaciones: Reflexiones y recomendaciones pertinentes.

Tomando los datos y calculando el indicador


Con toda la planeación realizada hecha en el punto anterior, no queda más que tomar
los datos y calcular el indicador. Esto dentro del ciclo PHVA hace parte de la etapa de
«hacer». No me voy a extender mucho en esta etapa, siendo que esta es la ejecución
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 245

todo lo que has planificado. Sin embargo hay algunos apuntes importantes para
mencionarte:
 Socializar las responsabilidades (recolectar datos, calcular indicadores, interpretar
indicador, etc.).
 Entrena y educa al personal en su responsabilidad.
 Recolecta la información periódicamente, según lo definido en la ficha de indicadores.
Por ejemplo, no recolectes los indicadores de dos semanas, y a continuación lo vuelves
hacer una semana después. Esto podría alterar los datos afectando la pertinencia del
cálculo.

Análisis e interpretación de indicadores


Continuando con el ciclo PHVA, este es la fase «V», donde verificamos los indicadores.

Lo primero: El análisis estará sujeto a la forma de cálculo (recuerdas, el paso 2 de la


planeación – construyendo indicador).
Es decir que no debemos interpretar de la misma forma el resultado de un indicador de
proporción que uno de razón. Por ejemplo:
 Proporción: El 55% de las ganancias generadas por la empresa en este año
pertenecen al servicio de telefonía.
 Razón: Las ventas generadas por el servicio de telefonía en este año han caído 35%
con respecto al año anterior.
Así pues, notarás que es importante interpretar los indicadores en conjunto y no de
manera aislada.

Lo segundo: ¿Cuál es la tendencia del indicador?, ¿cuál debería ser su tendencia?


Un indicador puede presentar tendencia a la maximización, minimización o mantenerse
en rangos o límites de seguridad.

 Tendencia a la maximización: Debe crecer a través del tiempo. Por ejemplo uno de
los indicadores que manejo con Ingenio Empresa son los suscriptores, donde evalúo que
la cantidad de suscriptores aumente a través del tiempo. Para este año me he propuesto
aumentar en 50 suscriptores mensuales.

 Tendencia a la minimización: Disminuir a través del tiempo. Por ejemplo una


empresa en busca de la mejora continua puede plantearse un indicador decreciente
como son las quejas y reclamos, que deberán ser cada vez menos.

 Conlímites de seguridad: Debe mantenerse dentro de unos límites. Por ejemplo, la


temperatura de la maquinaría no debería pasar de 75° C mientras esté funcionando.

Así pues, la verificación de un indicador se hace revisando su tendencia de cara al


planteamiento de acciones correctivas o de mejora, para que, en el primer de los casos,
eliminar las causas de la tendencia no deseada del indicador, y en el segundo,
anticiparse a un evento no deseado o mejorar un comportamiento destacado.

Lo tercero: ¿Cuál ha sido la variación del numerador y el denominador?


En otras ocasiones será pertinente evaluar la evolución del numerador y denominador
de un período a otro.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 246

Por último: El análisis y la interpretación de cada indicador depende de su tipología y la


actividad que se realiza. Por ejemplo la interpretación del EBITDA es diferente a la de un
indicador de gestión por ser el primero de tipo de financiero.

Tomar decisiones con la información

Un indicador es información y esa información debe aportar valor.


En el ciclo PHVA, sigue la etapa de actuar. Calculados los indicadores, es el momento
de tomar decisiones según el resultado. Estas decisiones están encaminadas a corregir
la desviación que exista entre lo planeado y el resultado de lo ejecutado. Pueden
contener los siguientes aspectos:
 Qué se quiere hacer
 Por qué se va a hacer
 Quién o quienes lo van a hacer
 Cómo lo van a hacer
 Cuándo lo van a hacer
 Dónde lo van a hacer

Como ves, no es más que un 5w+2h y aquí lo que estamos haciendo es una nueva
planificación.

¿Qué sigue? La ejecución. Es el comienzo de un nuevo ciclo PHVA.

Ejemplos de indicadores por proceso con sus formulas


Si bien cada empresa define y establece los indicadores de sus procesos de acuerdo a
las actividades que se desarrollan al interior, también es cierto que existen ciertos
indicadores comunes o de conocimiento general que podemos agrupar por procesos.

Proceso de Nombre de indicador Tendencia


# Numerador o dato Denominador
indicador por proceso deseada
Eficacia tiempo de Número total de despachos a Número total de despachos
1 Almacén Creciente
despacho tiempo realizados

Exactitud del Valor total de diferencias


2 Almacén Creciente Valor total del inventario
Inventario encontradas en el inventario

Metros cuadrados utilizados de Metros cuadrados


3 Almacén Utilización del espacio Informativo
almacenamiento disponibles

Frecuencia incidentes Número de horas


4 Ambiental Decreciente Número de incidentes ambientales
ambientales trabajadas

Consumo Energía Número total de


5 Ambiental Informativo Consumo período actual KW
Eléctrica per Cápita trabajadores

Consumo m3 agua período


Ahorro consumo de Consumo m3 agua período
6 Ambiental Decreciente anterior - Consumo m3 agua período
agua anterior
actual

7 Comercial Contratos No aplica Número de contratos firmados No aplica

Efectividad en las Número de propuestas


8 Comercial Creciente Número de contratos firmados
propuestas comerciales comerciales realizadas
Participación del
9 Comercial Creciente Ventas de la organización Ventas totales del sector
mercado
Ventas del periodo actual - ventas
10 Comercial Crecimiento en ventas Creciente Ventas del periodo anterior
período anterior

11 Comercial Promedio de ventas No aplica Promedio de ventas generadas


El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 247

Número de clientes de período


Crecimiento de Número de clientes de
12 Comercial Creciente actual - número de clientes de
clientes período anterior
período anterior

Número de clientes
13 Comercial Clientes previstos Creciente Número de clientes obtenidos
previstos

Efectividad en visitas Número de visitas


14 Comercial Creciente Número de ventas realizadas
comerciales realizadas

Cumplimiento de
15 Comercial Creciente Ventas realizadas Ventas presupuestadas
Presupuesto de ventas

Costo de adquisición
16 Comercial Informativo Gastos en ventas y marketing Clientes conseguidos
por cliente

Tiempo medio de Sumatoria del tiempo de entrega Número total de pedidos


17 Compras Informativo
respuesta pedidos pedidos recibidos

Eficacia entrega de Número de pedidos no atendidos Número total de pedidos


18 Compras Decreciente
pedidos en el plazo establecido recibidos

Desempeño de los Número de proveedores que Número total de


19 Compras Creciente
proveedores cumplen las metas de evaluación proveedores evaluados

Desempeño de los Promedio de calificaciones


20 Compras Creciente No aplica
proveedores obtenidas por los proveedores

Cumplimiento del Valor total del presupuesto


21 Financiero Informativo Valor total presupuestado
presupuesto ejecutado

Cumplimiento de Número de objetivos de Plan Número de objetivos de


22 Gerencial Creciente
objetivos estratégicos estratégico cumplidos plan estratégico

Número de ordenes de
Mantenimie Cumplimiento Plan de Número de ordenes de
23 Creciente mantenimiento planificadas
nto mantenimiento mantenimiento planificadas
ejecutadas a tiempo
Mantenimiento
Mantenimie Mantenimientos correctivos Mantenimientos preventivos
24 preventivo frente a Decreciente
nto realizados realizados
correctivo
Mantenimie Continuidad de
25 Decreciente Tiempo fuera de servicio Tiempo total de operación
nto material
Mejoramien Cumplimiento Plan Número de actividades SGC Número de actividades
26 Creciente
to SGC ejecutadas SGC programadas

Mejoramien Ahorros del período actual -


27 Ahorros obtenidos Creciente Ahorros del período actual
to ahorros del período anterior

Conformidad de la Cantidad de producción no Cantidad total de


28 Producción Decreciente
producción conforme identificada producción

Productividad de la Suma de horas trabajadas


29 Producción Informativo Suma de producción por trabajador
mano de obra por trabajador

Costo de energía por Suma de unidades de


30 Producción Informativo Suma de producción generada
unidad energía empleadas

Eficiencia de
31 Producción Creciente Producción lograda Producción presupuestada
producción (tiempo)
Cantidad total de
32 Producción Devoluciones Decreciente Devoluciones obtenidas
producción

Producción por Capacidad máxima de


33 Producción Informativo Producción por máquina
maquina producción de máquina
Tiempo promedio desde la
Tiempo de ciclo de liberación de la orden de producción
34 Producción Informativo No aplica
producción hasta la entrega del producto
terminado
Salud y
Accidentalidad laboral Número de horas
35 seguridad Decreciente Número de accidentes laborales
por horas trabajadas trabajadas
laboral
Salud y
Accidentabilidad Número de días perdidos o no Número total de
36 seguridad Decreciente
laboral trabajados por accidentes laborales trabajadores
laboral
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 248

Salud y
Gravedad accidentes Número de días perdidos o no Número de horas
37 seguridad Decreciente
de trabajo trabajados por accidentes laborales trabajadas
laboral
Salud y
Número de horas
38 seguridad Ausentismo Decreciente Número de horas hombre perdidas
trabajadas
laboral

Servicio al Número total de ordenes de


39 Nivel de quejas Decreciente Número total de quejas recibidas
cliente compra realizadas

Servicio al Eficacia en el Número de quejas cerradas de


40 Creciente Número de quejas recibidas
cliente tratamiento de quejas forma eficaz

Servicio al Quejas del período actual - quejas


41 Disminución de quejas Decreciente Quejas del período anterior
cliente del período anterior

Servicio al Eficiencia tratamiento Número total de quejas Número total de quejas


42 Creciente
cliente de quejas respondidas a tiempo recibidas

Servicio al Índice de satisfacción Promedio de calificaciones


43 Creciente No aplica
cliente del cliente (CSAT) otorgadas por el cliente

Promedio de calificaciones
Índice de
Servicio al otorgadas por el cliente sobre si
44 recomendación Net Creciente No aplica
cliente recomendaría el producto o servicio
promoter score (N
de la empresa

Promedio de calificaciones
Servicio al Índice de esfuerzo del otorgadas por el cliente según su
45 Decreciente No aplica
cliente cliente (CES) percepción del esfuerzo invertido
para resolver su problema

Número de clientes al final del


Servicio al Tasa de retención de Número de clientes al
46 Creciente período - número de clientes
cliente clientes iniciar el período
obtenidos en el período

Servicio al Número de clientes que cumplen Número de clientes


47 Satisfacción del cliente Creciente
cliente las metas de satisfacción evaluados

Sumatoria de los porcentajes de


Servicio al
48 Top two box (TTB) Creciente las dos calificaciones más altas No aplica
cliente
dentro de la escala de calificación

Sumatoria de los porcentajes de


Servicio al
49 Bottom two box (BTB) Decreciente las dos calificaciones más bajas No aplica
cliente
dentro de la escala de calificación

Sistema de Eficacia de las


50 Creciente Número de acciones eficaces Número total de acciones
gestión acciones

Sistema de Eficacia del sistema de Número de indicadores que Número total de indicadores
51 Creciente
gestión gestión cumplen las metas establecidas del sistema de gestión

Sistema de Cumplimiento del


52 Creciente Número de auditorías ejecutadas Auditorías programadas
gestión programa de auditorías

Disminución de no Número de NC de auditoría del


Sistema de Número de NC de auditoría
53 conformidades de Decreciente período actual - número de NC de
gestión del período anterior
auditoría auditoría del período anterior

Cumplimiento
Gestión Número de actividades de Número de actividades de
54 Programa de Creciente
humana capacitación ejecutadas capacitación planificadas
capacitación

Gestión Desempeño del Número de trabajadores que Número total de


55 Creciente
humana personal cumplen las metas de evaluación trabajadores evaluados
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 249

Gestión Promedio calificación encuesta


56 Clima organizacional Creciente No aplica
humana clima organizacional

Gestión Costos medio Costo total de actividades de Promedio de trabajadores


57 Informativo
humana formación por trabajador formación en el período durante el período

Número total de Trabajadores que


Gestión Nivel de participación Trabajadores programados
58 Creciente asistieron a las actividades de
humana actividades de formación para actividades de formación
formación

(Número de personas al
((Número de personas contratadas comienzo del período
Gestión
59 Rotación de personal Decreciente en el período - personas retiradas en considerado - número de
humana
el período) / 2) * 100 personas al final del período
considerado) / 2

Promedio de calificaciones
Gestión Resultado encuesta de
60 Informativo obtenidas en diligenciamiento de No aplica
humana renuncia
encuesta de retiro

Betancourt, D. F. (30 de junio de 2017). Indicadores de gestión: Definición, elaboración e


interpretación con ejemplo práctico. Ingenio Empresa.

CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES

Pasos básicos para la construcción de indicadores de desempeño


Un requisito previo para la construcción de los indicadores y el sistema de control de
gestión, es trabajar sobre las definiciones estratégicas de la institución.

Identificación y/o Revisión de Productos y Objetivos que serán medidos


Implica realizar un ejercicio de definición y validación respecto de la misión institucional
(claridad respecto de su mandato, los productos y servicios debe proveer y a los
usuarios que sirve).

Estos elementos debieran estar contenidos en una declaración simple pero operativa de
qué hace la institución, basadas en algunas preguntas claves
-¿Tengo identificada la misión, los productos (Servicios) y los usuarios?
-¿Tengo claro los objetivos que debo logar?
-¿Están los objetivos alineados con las prioridades estratégicas de la organización?
-¿Los objetivos están expresados en metas mensurables?

Elementos para el análisis de los productos estratégicos


-Es el principal bien o servicio que la institución proporciona directamente a un usuario
externo
-La provisión de un producto estratégico o relevante es responsabilidad de la institución
ya sea en forma directa o subcontratado.
-La demanda de los usuarios de productos (servicios) estratégicos es continua,
sistemática, permanente y cautiva.
-Los recursos que se consumen en la generación de un producto (Servicio) estratégico
son importantes ya sea como porcentaje del presupuesto destinado a la provisión, o bien
por el porcentaje de funcionarios afectados a la provisión del servicio.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 250

Definición de los objetivos estratégicos


Los objetivos estratégicos debieran tener como consecuencia –dado que responden a la
razón de ser la institución– un claro impacto sobre hacia el entorno (hacia los usuarios y
los productos que se entregan), y también debieran tener claras consecuencias sobre
los procesos internos claves que generan los productos.

Requisitos que deben cumplir los objetivos estratégicos


• Los objetivos estratégicos deben ser coherentes con la misión y orientaciones de las
políticas de gobierno a nivel global y/o sectorial

Deben estar siempre formulados en términos de los resultados que se persiguen. Para
su definición deben llevarse a cabo un conjunto de análisis que permitan la priorización.
En general las entidades se apoyan de análisis de fortalezas y debilidades (para el
análisis interno) y amenazas y oportunidades (para el análisis externo).

• Su definición debe permitir identificar acciones específicas en ámbitos internos y


externo con un claro impacto hacia los clientes:
En el ámbito interno:
- Procesos claves para la generación de los productos
- Reestructuración de la organización, que den como resultado mayores niveles de
eficiencia, etc.
Hacia el ámbito externo:
- Cobertura de los servicios
- Oportunidad del servicio
- Accesibilidad

• Deben ser pocos y priorizados de acuerdo a orden de importancia teniendo en cuenta


los recursos que consumen, la relevancia para el cumplimiento de la misión, etc.
• Deben ser posibles de asignar a determinadas áreas de la organización, o centros de
responsabilidad, traducidos en objetivos específicos
• Deben ser factibles de realizar en plazos determinados y con los recursos disponibles.

Metas
Constituyen la expresión concreta y cuantificable de los logros que la organización
planea alcanzar en el año (u otro periodo de tiempo) con relación a los objetivos
estratégicos previamente definidos.

Requisitos para la identificación de las metas


• Abarcar el conjunto de dimensiones de desempeño de la gestión: eficiencia, eficacia,
calidad y economía
• Debe estar definida en base a la generación de compromisos internos, por lo tanto su
cumplimiento no debe depender de otras entidades o de factores exógenos
• Deben tener un componente de realismo, es decir que puedan ser alcanzadas con los
recursos humanos y financieros disponibles.

Identificar las medidas de desempeño claves: qué se mide


En términos generales las autoridades centrales responsables por el desarrollo de
sistemas de indicadores para las instituciones públicas definen lo que es relevante medir
en términos de las dimensiones del desempeño.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 251

En la mayor parte de los casos revisados en América Latina se desarrollan medidas


integrales, que van más allá de los insumos (inputs) y productos (outputs).

Sin embargo, por lo general lo más frecuentemente utilizado son los indicadores de
eficacia que relacionan medidas de productos (outputs) respecto de lo programado y
logrado, y en menor medida indicadores de eficiencia insumos/produtos (inputs/outputs)
o costos /productos.

Las medidas de desempeño e indicadores que finalmente se construyan van a depender


de los siguientes factores:
- Tipo de metas que se monitorean
- Prioridades de información tanto para fines internos, como externos
- Prioridades de evaluación
- Recursos disponibles

Tipos de Indicadores
En la figura que se muestra a continuación se observa el tipo de indicadores que es
pertinente construir e informar según nivel de la organización, así como según el tipo de
actividad de planificación y control que se realiza en una organización. Estos tipos de
indicadores constituyen una jerarquía aproximada, el control de las actividades se
efectúa de acuerdo con las reglas de decisión acordadas en el control de gestión, y el
control de gestión existe para materializar las estrategias y los objetivos establecidos en
la planificación estratégica (Anthony, 1998).

Establecer las responsabilidades organizacionales


Como fue señalado anteriormente, los indicadores de desempeño se despliegan a lo
largo de toda la organización, y tienen como objetivo central entregar información sobre
el grado de cumplimiento de las metas, las cuales están asociadas a determinados
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 252

productos que se generan en diferentes áreas de la organización, los cuales tienen


directivos o ejecutivos a cargo y son responsables por ellos.

Por lo que el paso siguiente a la identificación de lo que se medirá es establecer las


responsabilidades institucionales y organizacionales por dicho cumplimiento.

De esta manera un requisito central para operativizar los indicadores tiene que ver con la
asignación de productos, metas e indicadores a cada una de las divisiones o áreas que
tienen asignado dicha producción. Esta acción implica desarrollar ―Centros de
Responsabilidad‖, los cuales tienen las siguientes características:

Los centros de responsabilidad


- Tienen productos estratégicos claramente asignables
- Tienen objetivos traducidos en metas concretas a alcanzar.
- Tienen a la cabeza un directivo responsable con por el cumplimiento de esos objetivos
- Dicho directivo no sólo cuenta con la responsabilidad sino que también con la autoridad
y las atribuciones para tomar las decisiones necesarias para el logro de los objetivos
- Tienen asignados recursos humanos, materiales y financieros.

Unidad de Control de Gestión


El rol de la Unidad de Control de Gestión es clave para asegurar que los indicadores
construidos fluyan por toda la organización y permitan la retroalimentación sobre los
resultados.

Tal como está definido el control de gestión es el proceso mediante el cual los directivos
influyen en otros miembros de la organización para que se ponga en marcha las
estrategias de ésta.

La finalidad del proceso del control de gestión es poner en práctica las estrategias que
fueron aprobadas en el proceso de planificación estratégica y de ese modo, alcanzar los
objetivos de la organización. Su cumplimiento exige la interacción de los directivos con
otros miembros de la organización, incluyendo otros directivos (Anthony, 1998).

A continuación se desarrolla un modelo de una Unidad de Control de Gestión, que es la


instancia de la organización que se encarga de monitorear el cumplimiento de las metas
interactuando con cada uno de los Centros de Responsabilidad y la Dirección. En
términos generales los requisitos para un buen funcionamiento de estas Unidades de
Control de Gestión son:

- Ubicación estratégica, cercana a la Dirección y participante de las instancias directivas


- Permanente retroalimentación y empoderamiento para establecer su relación con los
Centros de Responsabilidad
- Recursos suficientes para desarrollar un Sistema de Información que permita el flujo
adecuado de la información.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 253

Jefe

Monitoreo

Especialista
Responsable

Establecer los referentes sobre los que se comparan los resultados


Una vez que se ha acordado el tipo de indicador que medirá las dimensiones del
desempeño, se han definido los responsables por los resultados, se deberán establecer
idealmente de forma participativa los referentes sobre los cuales se comparará los
resultados obtenidos por el indicador.
a) Sobre lo planeado o presupuestado
b) Respecto de otras instituciones similares o comparables
c) Respecto de resultados históricos

Frecuencia de la medición
De forma resumida los elementos claves para determinar la frecuencia de la medición
tienen que ver con:
- El tipo de indicador (estratégico, de gestión u operativo)
- El uso de la información (externos, e internos)
- Los costos asociados a la medición

3.1.5 Construir fórmulas y algoritmos


La construcción de las fórmulas o algoritmos que permitan construir el indicador es una
fase que debe ser realizada una vez que se tenga claridad qué dimensiones serán
evaluadas, sobre qué producto y el cumplimiento de qué objetivos estratégicos se está
midiendo su cumplimiento.

La construcción de la fórmula o algoritmo debe asegurar que su cálculo obtenga


información de la variable que estoy tratando de medir, es decir el resultado del
indicador.

Distintas fórmulas o algoritmos utilizados para la construcción de indicadores


El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 254

Un indicador puede elaborarse como una razón o un ratio entre dos variables
cuantificables eficiencia (insumos-productos), o economía (costos-productos), o
solamente una medición de los productos (eficacia-cobertura):
• Eficiencia: Costo medio: Gastos programa/ Prestaciones dadas
• Eficiencia: Productividad media: Total prestaciones/ Número de funcionarios en la
tarea
• Eficacia - Cobertura: Producción realizada/ Producción programada
A continuación se entregan diferentes tipos de indicadores con sus respectivas fórmulas
o algoritmos:

INDICADORES

Una definición general de indicador de desempeño, sin entrar aún a especificar los
ámbitos o niveles de su uso, es la siguiente ―los indicadores de desempeño son
medidas que describen cuan bien se están desarrollando los objetivos de un
programa, un proyecto y/o la gestión de una institución.‖
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 255

Un indicador establece lo que será medido a lo largo de varias escalas o dimensiones,


sin especificar un nivel determinado de desarrollo. La definición anterior implica que el
indicador es una parte del problema y los niveles esperados de desempeño o metas a
lograr son otra parte.

Otra aproximación interesante al concepto de indicador es la que permite desagregar las


funciones que cumple el indicador:

Desde la perspectiva de las funciones que puede tener el indicador se pueden señalar
dos: una primera función descriptiva que consiste en aportar información sobre el
estado real de una actuación pública o programa, por ejemplo el número de estudiantes
que reciben beca, y por otro lado una función valorativa que consiste en añadir a la
información anterior un ―juicio de valor‖ basado en antecedentes objetivos sobre si el
desempeño en dicho programa o actuación pública es o no el adecuado, en este caso
―número de becas entregadas con relación a los estudiantes carenciados‖.

Esta última expresión nos está dando información sobre el logro de la actuación del
objetivo de ―Aumentar el número de becas para estudiantes carenciados‖ (suponiendo
que este es un objetivo intermedio).

En la misma idea anterior, un complemento interesante es el que aporta Weiss (1998) al


diferenciar el concepto de ―medición de variable‖ respecto del concepto ―indicador‖.
Un indicador es una medición ordinal que tiene siempre una dirección o rumbo
esperado. Por ejemplo, ―número de desempleados‖ sería una medición sobre la cual
no podemos pronunciarnos sobre si ésta es buena o mala por sí sola, sin embargo un
indicador de esta medición es la ―tasa de desempleo‖ al cual normalmente se espera
que tenga una evolución hacia la baja.

Las reflexiones anteriores respecto del concepto de indicador lleva a tener en cuenta
varios elementos:

• La calidad y utilidad del indicador (en tanto instrumento de medición de las variables
asociadas al cumplimiento de objetivos) estarán determinadas por la claridad y
relevancia de la meta que tiene asociada.
• El requisito fundamental para el diseño del indicador es el establecimiento previo de los
objetivos y metas “lo que será medido”.
• El resultado de la medición del indicador entrega un ―valor‖ de comparación el cual está
referido a alguna meta asociada. Por ejemplo, si la relación que se obtiene entre el gasto
de la administración del programa y el gasto total es de un 15% y la comparamos con la
meta fijada previamente de 10%, estaremos en presencia de un mal resultado, en
cambio si la meta fijada era de 20%, se habrá superado incluso la propia meta.
• El indicador deberá estar focalizado y orientado a ―medir aquellos aspectos claves‖, lo
cual implica la necesidad de tener claridad cuáles son los ―objetivos o propósitos‖ de la
institución, y no todos, sino aquellos más relevantes que se relacionan con los productos
estratégicos, dirigidos a los usuarios externos.

Tipologías de indicadores
Teniendo en cuenta el objetivo de los indicadores de desempeño en el ámbito público,
abordaremos la siguiente taxonomía:
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 256

• Indicadores que entreguen información de los resultados desde el punto de vista de la


actuación pública en la generación de los productos:
-Insumos (Inputs)
-Procesos o actividades
-Productos (outputs)
-Resultados finales (outcomes)10

• Indicadores desde el punto de vista del desempeño de dichas actuaciones en las


dimensiones de eficiencia, eficacia, calidad y economía.

La primera clasificación permite referirse a los instrumentos de medición de las


principales variables asociadas al cumplimiento de los objetivos: cuántos insumos se
utilizaron, cuántos productos y servicios se entregaron y cuáles son los efectos
finales logrados.

Mientras que la segunda clasificación se asocia al juicio que se realiza una vez
finalizada la intervención, y las preguntas que se intenta responder son: en qué
medida se cumplieron los objetivos, cuál es el nivel de satisfacción de la calidad
percibida por los usuarios, cuán oportunamente llegó el servicio.

Lo que se busca evaluar con las dimensiones de eficiencia, eficacia, economía y calidad
es cuán aceptable ha sido y es el desempeño del organismo público, cuya
respuesta sirve para mejorar cursos de acción y mejorar la gestión, informar a los
diferentes grupos de interés y tener una base sobre la cual asignar el presupuesto.

En forma gráfica, en el siguiente cuadro, se puede examinar las interrelaciones


existentes entre ambas categorías de indicadores en una lógica de la perspectiva del
proceso productivo, integrando además los niveles de servicio provistos y dimensiones
relativas a la utilización y satisfacción de los usuarios.

En síntesis, los primeros indicadores son más funcionales al objetivo de rendición de


cuentas, en tanto que los indicadores de la segunda clasificación están más orientados
al objetivo de mejoramiento de la gestión y toma de decisiones.

Un ambicioso programa de gestión por resultados debe tender a ambos tipos de


objetivos, por lo que existe una complementariedad e interdependencia entre los dos
tipos de indicadores (pp. 616-622).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 257

Betancourt, D. F. (30 de junio de 2017). Indicadores de gestión: Definición, elaboración e


interpretación con ejemplo práctico. Ingenio Empresa.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 258

CAPÍTULO 23. EL PODER, LA INFLUENCIA Y LA POLÍTICA AL INTERIOR DE LAS


ENTIDADES

El Poder y el comportamiento político son procesos naturales en cualquier grupo u


organización. Dado eso, usted necesita sabe cómo se adquiere y ejerce el Poder, si ha
de entender por completo el comportamiento organizacional.

El Poder es una realidad de la vida organizacional. Además, al aprender cómo funciona


el poder en las organizaciones usted podrá usar su conocimiento para ser un gerente
más eficaz
El Poder se refiere a la capacidad que tiene A para influir en el comportamiento de B de
modo que éste actúe de acuerdo con los deseos de A. Esta definición implica un
potencial que no necesita actualizarse para que este sea eficaz y una relación de
dependencia.
Es probable que el aspecto más importante del PODER es que es una función de
dependencia. Entre mayor sea la dependencia de B con respecto de A, mayor es el
poder de A en la relación. A su vez, la dependencia se basa en las alternativas que tiene
B y la importancia que éste coloca en aquella que A controla. Una persona tiene poder
sobre usted sólo si él controla algo que usted desea. Si usted desea un título
universitario Y para lograrlo tiene que aprobar cierto curso, y su profesor es el único que
la imparte, él tiene poder sobre usted. Sus alternativas están muy limitadas porque para
usted es muy importante aprobar el curso (450-451).
Tácticas del poder. ¿Qué tácticas del poder usan las personas para traducir las bases
del poder en acciones específicas? Es decir, ¿qué opciones tienen los individuos para
influir sobre sus jefes, compañeros o empleados?. Las investigaciones han identificado
nueve distintas tácticas de influencia.
-Legitimidad. Basarse en la posición de autoridad propia o hacer énfasis en que una
petición está de acuerdo con las políticas o reglas organizacionales
-Persuasión racional. Presentar argumentos lógicos y evidencia basada en hechos para
demostrar que una petición es razonable.
-Apelar a la inspiración. Desarrollar compromiso emocional con la apelación a valores,
necesidades, esperanzas e inspiraciones del objetivo.
-Consulta. Aumentar la motivación y apoyo del objetivo al involucrarlo en la decisión de
cómo lograr el plan o cambio.
-Intercambio. Recompensar al objetivo con beneficios o favores a cambio de seguir una
petición.
-Apelar a lo personal. Pedir el cumplimiento con base en la amistad o lealtad.
-Congraciar. Uso de halagos, elogios o comportamiento amistoso antes de hacer una
petición.
-Presión. Uso de alertas, peticiones repetidas o amenazas
-Coaliciones. Enlistarla ayuda de otras personas para persuadir al ―objetivo‖ o usar el
apoyo de otros como razón para que el ―objetivo‖ esté de acuerdo.
También se puede incrementar la probabilidad de éxito si se usa más de un tipo de
táctica al mismo tiempo o en secuencia (456-457)

Recientemente, las investigaciones han mostrado que las personas difieren en su


habilidad política, o aptitud para influir en los demás de tal forma que mejoren en el
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 259

logro de sus propios objetivos. Aquellos con más habilidad política son más eficaces en
el uso de las tácticas de influencia, sin que importe cual utilizan. La aptitud política
también parece ser más eficaz cuando las metas son altas: como cuando un individuo es
responsable de los resultados organizacionales importantes. Por último, las personas
con habilidad política son capaces de ejercer su influencia sin que los demás lo
detecten, lo que es un elemento clave para ser eficaz (es perjudicial ser etiquetado como
político).
La cultura organizacional en que trabaje una persona tendrá que ver en la definición de
la táctica que se considere apropiada.
Política: El poder en acción. Cuando las personas se reúnen en grupos, el poder se
ejerce, Los individuos quieren hacerse de un nicho en el cual tengan influencia,
obtengan recompensas y avancen en sus carreras. Cuando en las organizaciones los
empleados convierten su poder en acción, los describimos como dados a la política.
Aquellos que tienen buenas aptitudes políticas tienen la posibilidad de usar sus bases de
poder con eficacia.
Política Organizacional. Comportamiento Político. Definiremos el comportamiento
político en las organizaciones, como aquellas actividades que no requieren ser parte del
papel formal de alguien en la organización, pero que influyen o tratan de influir en la
distribución de las ventajas y desventajas al interior de ésta. (…) Además nuestra
definición agrupa los esfuerzos por influir en las metas, criterios o procesos usados para
la toma de decisiones cuando plantea que la política tiene que ver con la ―distribución
de las ventajas y desventajas al interior de la organización‖. Nuestra definición tiene
amplitud suficiente para incluir comportamientos políticos variados tales como retener
información clave para quienes toman decisiones, formar una coalición, delatar, esparcir
rumores, filtrar a los medios de comunicación información confidencial sobre las
actividades organizacionales, intercambiar favores con otros miembros de la
organización para beneficio mutuo, y cabildear a favor o en contra de un individuo o
alternativa de decisión particular (461).
La realidad de la Política. La Política es un hecho en la vida de las organizaciones. Las
personas que ignoran este hecho lo hacen bajo su propio riesgo.
Las organizaciones están constituidas por individuos y grupos con diferentes valores,
metas e intereses. Esto plantea el potencial de conflicto respecto de los recursos.
Algunos ejemplos de éstos en cuya asignación no estarán de acuerdo los miembros de
la empresa son los presupuestos departamentales, asignaciones de espacio,
responsabilidades en los proyectos y ajustes de salario.
También en las organizaciones los recursos son limitados, lo que con frecuencia vuelve
real el conflicto potencial. Si los recursos fueran abundantes, entonces todos los
elementos de la organización satisfarían sus metas. Pero como están limitados no es
posible atender los intereses de todos. Además, verdad o no las ganancias de un
individuo o grupo con frecuencia son percibidas como si fueran a expensas de otros
integrantes de la organización. Estas fuerzas crean competencia entre los otros
integrantes de la organización. Estas fuerzas crean competencia entre los miembros por
los recursos limitados de la empresa.
El factor que tal vez sea el más importante generador de política dentro de las
organizaciones es el darse cuenta que la mayor parte de ―hechos‖ que se usan para
asignar los recursos escasos está abierta a la interpretación. Por ejemplo, ¿qué es lo
que constituye un buen desempeño? ¿Qué es una mejora adecuada? ¿Qué es un
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 260

trabajo insatisfactorio? El punto de vista de alguien acerca de que cierto acto es un


―esfuerzo altruista para beneficiar a la organización‖ es visto por otra como un intento
descarado de satisfacer el interés propio. Es en este grande y ambiguo campo de la vida
organizacional –donde los hechos no hablan por sí mismos- en que florece la política.
Debido a que la mayor parte de decisiones tiene que tomarse en un clima de
ambigüedad –donde los hechos rara vez son completamente objetivos, por lo que están
abiertos a la interpretación- las personas en las organizaciones usarán cualquier
influencia que puedan para plantear los hechos que den apoyo a sus metas e intereses.
Eso, por supuesto, produce las actividades que llamamos politiquear. (p. 462).
Robbins, S. y Judge, T. (2009). Poder y Política. Comportamiento Organizacional (13.a
ed.), pp 448-480 México: Pearson Educación.

Al respecto, también se tiene el libro Las 48 Leyes del Poder, de Robert Greene, que
más que tomarlo como guía o libro de consulta, se puede aprovechar su lectura, para
estar avisados de ciertas estratagemas desarrolladas por el hombre a lo largo de la
historia para influir en el Poder o ejercer el Poder y, el funcionamiento de las cortes del
poder.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 261
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 262

CAPÍTULO 24. EL PODER, LA INFLUENCIA Y LA POLÍTICA AL INTERIOR DE LAS


ENTIDADES GESTIÓN DEL ENTORNO POLÍTICO POR EL GERENTE PÚBLICO
La gestión del entorno político implica la vinculación proactiva del directivo en el entorno
político con la finalidad de construir apoyo y legitimidad para la consecución de un
resultado pensando en los ciudadanos (Moore, 1998).
Dicho enfoque es clave en la gestión de una gran cantidad de directivos públicos, ya
que, para obtener objetivos Moore (1998) ―define la gestión política como la construcción
de un clima de tolerancia, apoyo activo o asistencia operativa para un directivo, una
política o una estrategia global entre aquellos agentes fuera del ámbito de la autoridad
directa del directivo, cuya autorización o cooperación es necesaria para conseguir
objetivos públicos de los cuales el directivo deberá rendir cuentas‖ (SERVIR, 2015,
p.27).
―Para ello, los directivos públicos deberán cumplir con el ejercicio de su responsabilidad
rutinaria, conseguir la coordinación organizativa, identificar los tipos de actores
presentes en su entorno buscando el apoyo de estos a través
de procesos formales de decisión, elegir vías adecuadas para la decisión, formular los
temas a discutir, analizar los escenarios políticos, aprovechar ventanas de oportunidad,
gestionar la incertidumbre, entre otros (Moore, 1998, p.174)‖ (SERVIR, 2015, p.27).
1) Emprendimiento de políticas: Es la obtención de apoyo por parte de las autoridades
gubernamentales a una propuesta de política impulsada por el directivo público. A través
de la gestión de entornos favorables, el objetivo del directivo es que otros actores
adopten las propuestas planteadas. El directivo es un impulsor o ―emprendedor‖ de
políticas.
2) Gestión del desarrollo de las políticas: Es la gestión de procesos que otorgan
legitimidad, poder y coherencia a la decisión finalmente tomada por los funcionarios
públicos. No es necesariamente la política que el directivo pudo haber impulsado en un
inicio. El objetivo es gestionar una toma de decisiones de calidad que fortalezca la
política adoptada, en la que el rol del directivo es desempeñarse como un auténtico
gestor de la política.
3) Negociación pública: Es la generación de valor a través de la consecución de
acuerdos con actores clave para el desarrollo de las políticas. Los directivos tienen como
objetivo lograr consensos y su rol principal es participar activamente en la generación de
estos acuerdos, siempre en torno a las políticas impulsadas.
4) Deliberación pública: Es la creación de entornos en los cuales se favorece la
participación de la sociedad civil en la deliberación de las decisiones públicas. El objetivo
del directivo es promover, gestionar y conducir espacios de deliberación que permitan
conocer las posiciones de diversos actores, así como recoger sus aportes.
5) Marketing público y comunicación estratégica: Es la presentación clara y
comprensible de las políticas y estrategias con la finalidad de conseguir apoyo y
cooperación de la opinión pública para la obtención de resultados de gestión. El directivo
tiene por objetivo conseguir legitimidad y apoyo ciudadano, involucrando a la opinión
pública.
6) Ética en la función pública: Es el servicio a la pluralidad de intereses ciudadanos
con equidad y administración efectiva de los recursos. El objetivo del directivo es
generar confianza entre los ciudadanos y actores, así como administrar los recursos con
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 263

imparcialidad en busca de resultados. Es responsable de implementar una gestión


enfocada en el ciudadano.‖
―(…) Tomando en cuenta dichos ámbitos de gestión, generalmente existen directivos con
mayor acento en gestión estratégica, otros en la gestión del y existen quienes se
dedican a una labor de preeminente gestión operativa. La articulación de las tres
perspectivas reúne las consideraciones necesarias sobre la creación de valor y se
encuentra en el centro del pensamiento estratégico en el sector público‖ (Moore, 1998,
p.119)" (SERVIR, 2015, p.28)‖.

AUTORIDAD NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL - SERVIR (2016). Modelo de Gestión


del Grupo de Directivos Públicos del Servicio Civil Peruano, p. 39-40, 46
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 264

CAPÍTULO 25. COMPLEJIDAD DE LA GESTIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS

Diagnosticar una entidad o programa público debe hacerse de manera integradora u


holística de lo contrario, las conclusiones son simplistas y equivocadas. De manera
independiente de su función específica, los espacios internos a analizar son: Políticas y
Normas, Estrategia, Estructura, Procesos de Toma de Decisiones, Control de Gestión,
Sistemas de Información, Mecanismos de Aprendizaje. (Gestión del Conocimiento,
Productos y Servicios, Procesos para Agregar Valor, Infraestructura, Personas, Cultura,
Valores y Membresía, así como su interacción con el Entorno institucional, jurídico, de
amenazas, de oportunidades, de regulaciones, político. Al igual que un médico general
comienza por construir la historia clínica, el directivo público debe comenzar su
acercamiento a la nueva situación revisando, aunque sea someramente, todos estos
espacios de la realidad sistémica.

Tal vez una de las principales diferencias entre la gestión privada y la pública, fuera del
obvio tema del lucro, es la complejidad del entorno de ―stakeholders‖, palabra de difícil
traducción. Tal vez ―involucrados‖, o ―actores relevantes‖. Stakeholder, en definitiva, es
cualquier actor individual o institucional que puede poner en juego el futuro de la
institución, positiva o negativamente.
Por la razón anterior, tal vez no sea exagerado afirmar que ser gerente de una empresa
privada, cuyo presupuesto de ventas sea 20 millones de dólares, es bastante más
sencillo que ser el directivo de un organismo cuyo presupuesto anual sea de la misma
envergadura. Ciertamente, la primera está expuesta a las presiones del mercado y la
competencia, y a consumidores que tienen y exigen muchos más derechos que en el
caso del ente público. Pero la jungla de stakeholders, relaciones y restricciones políticas,
presupuestales y administrativas que confronta el ente público son muchísimo mayores,
y sus requerimientos de eficiencia, eficacia, calidad y transparencia son, o debieran ser,
equivalentes a los de la empresa privada, pues se juega el bienestar de cientos de miles
de ciudadanos.
El reformador que se acelera y rompe un estado de equilibrio mediocre pero estable,
debe tener claridad acerca de la real voluntad de los ―dueños del negocio‖, es decir, los
stakeholders, para cambiar las reglas del juego. Salvo situaciones de catástrofe,
escándalos de corrupción, o gobiernos que han logrado acumular una cantidad
importante de poder político por la razón o la fuerza, las percepciones de la elite acerca
de lo factible y lo deseable, y las ecuaciones de riesgo vs. beneficio político, tienden en
la realidad a no privilegiar la adopción de soluciones osadas, particularmente en aquellos
casos en que hay stakeholders que puedan percibir un daño a su posición (pp. 16-18).

Waissbluth, M. (2008), Sistemas Complejos y Gestión Pública. Documentos de Trabajo.


Serie Gestión N° 99. Maestría en Gestión y Políticas Públicas, Departamento de
Ingeniería Industrial, Universidad de Chile.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 265
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 266

CAPÍTULO 26. SIGNIFICADO POLÍTICO Y JURÍDICO DE LA LEY DEL


PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

Algunas consideraciones sobre las normas de procedimiento administrativo y su


significado político y jurídico.

Después de la Constitución, son las normas de actuación ante las autoridades


administrativas las que más marcan la relación entre los ciudadanos y el Estado. Si bien
ya no están en juego los derechos políticos propiamente dichos, y no se trata de acudir
ante las tres ramas del poder –aunque los procedimientos administrativos brindan el
acceso a los jueces y tribunales por medio del mecanismo del agotamiento de la vía
gubernativa, como se llama generalmente-, es indudable que ante los despachos
administrativos acude el ciudadano a que se le reconozcan sus derechos e intereses y
queda a merced de lo que dispongan los funcionarios. En cierta manera muestra su
pequeñez frente a la potencia estatal

Es evidente de otro lado, que en la relación administrativa por lo personal que puede
tornarse dada la cercanía que genera y que no lo es comparable con a que se tiene con
las otras dos ramas del poder, queda expuesto el ciudadano a factores más personales
de animadversión, o existen otros con los cuales esté jurídicamente enfrentado el
ciudadano que sean beneficiarios del os poderes o la preferencia gubernamental. De ahí
que en los pasillos de las oficinas administrativas o en los escritorios de las mismas sea
fácil que florezcan la arbitrariedad o las contemporizaciones, más en épocas signadas
por la dolencia social de la corrupción administrativa, que nadie niega que exista, pero
no siempre se combate con efectividad

De este modo no resultaría exagerado afirmar que si la Constitución se ha llamado ―la


carta política del ciudadano‖ las leyes que establecen el recto obrar de la administración
pública podrían denominarse la ―carta política del administrado‖, sin dejar de anotar que
el término administrado ha evolucionado favorablemente en el sentido de los derechos
que surgen, precisamente, de esa nueva relación. (pp. 82-83).

Vidal, Perdomo J. (2001), La Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General.


Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444. pp.
81-111. ARA Editores.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 267
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 268

CAPÍTULO 27. UNIDAD DE VISTA COMO REGLA EN EL PROCEDIMIENTO


ADMINISTRATIVO GENERAL

El procedimiento administrativo común o general, entendido como el diseño de un


modelo arquetípico legal, constituye una interpretación equívoca del sentido del
procedimiento administrativo general. Si apreciamos las normas el procedimiento
administrativo establecido en la Ley 27444, no encontraremos propiamente un
modelo de procedimiento a seguir necesariamente, con etapas, actuaciones
indispensablemente ordenadas en una secuencia, plazos uniformes para cada
actuación como sucede por ejemplo, en el proceso civil ordinario, lo que existe no
es solo una declaración en contrario en el artículo 155 de la Ley (p. 27)
La tendencia administrativa que consagra el paradigma formalista, tiene su
manifestación principal en entronizar y mantener formalidades administrativas
sustentadas en ellas mismas, al margen de alguna finalidad pública que las justifique y,
más aún, sostenerlas desprendidas del valor eficacia que como principio debe presidir
toda actuación gubernativa. Se resume en la frase que se repite de modo incontestado
en todas las entidades, al señalar que ―el procedimiento administrativo es en esencia
formal‖. Este paradigma, la más de las veces sirve para cobijar, como exigencia
procedimental, la pasividad de los agentes públicos, la carencia de análisis técnico para
establecer condiciones, requisitos y términos procedimentales, la falta de coordinación
entre organismos para el establecimiento de sus exigencias, las deficiencias
estructurales de la Administración Pública, etc.
En verdad, no se trata de establecer y obligar a seguir procedimientos administrativos
con el objeto de satisfacer su propia existencia, para justificar la organización
burocrática, para evitar esfuerzos a funcionarios estatales o para ceder ante impulsos
absorbentes sobre los administrados. Todas ellas son motivaciones perniciosas que
contribuyen al paradigma formalista que hemos señalado.
Por el contrario, se trata de establecer procedimientos administrativos y exigirlos cuando
fluya su necesidad luego de un análisis lógico de su utilidad en el marco de una relación
administrador-administrado y su estructura redunde en beneficios prácticos, con costos
razonables. Aun cuando los procedimientos sirven como medios de control a la gestión,
su mantenimiento desprovisto de objetivo preciso, nítido e indudable acarrea efectos
negativos para la toma de decisiones. Es momento de los procedimientos
indispensables, útiles, que propicien corrección, se sustenten en objetivos concretos y
en exigencia de conductas debidas, mas no en simples formas sin fundamento racional.
(p. 10)
El procedimiento no es la sucesión de vallas formales que el administrado debe sortear
para preservar sus derechos, sino el cauce para hacer valer sus derechos e intereses.
(p. 11)
Como se expresó, las formas y formalidades no pueden crearse, sustentarse y
mantenerse a sí mismas por el propio mérito de su existencia, sino en los principios
técnicos-jurídicos o en la necesidad administrativa que los hagan estrictamente
pertinentes bajo la orientación central de eficacia. Si institucionalizar el procedimiento
administrativo para las decisiones de gobierno resulta saludable en sí mismo como
medio de control interno previo para la actuación pública, para fortalecer un Estado
constitucional de derecho resulta contraproducente recubrirlo de requisitos,
documentos, tasas, faltas o plazos a su interior que tornen ineficiente, inoportuno,
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 269

antieconómico su cumplimiento o no contribuyan a dotar de certeza a la


resolución a expedirse.
Para erradicar este paradigma, la ley incluye diversas disposiciones específicas y
generales, como la incorporación del principio de informalismo a favor del administrado,
la exigencia de conservación de actos con cuestionamientos intrascendentes por
aspectos formales, los deberes de subsanación y tutela a favor del administrado, la
proscripción de la preclusión procesal, la prohibición del establecimiento de fases,
momentos o etapa procesales, entre otros. (p. 11).

Morón, J. C. (2006), Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General (5.a


ed.). Gaceta Jurídica SA.

A continuación, consignamos el Árbol de Problemas identificado en el proceso de


formulación de la Política y Plan Nacional de Simplificación Administrativa (Regulado
actualmente como parte de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 270
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 271
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 272

CAPÍTULO 28. FUNCIÓN INSTRUMENTAL DE LA LEY DE CONTRATACIÓNES DEL


ESTADO

El ordenamiento de los contratos estatales no configura una finalidad en sí mismo; por el


contrario, tiene una función instrumental dado que es un instrumento jurídico que se
requiere para conformar y ejecutar políticas y; tiene además una función teleológica, el
cumplimiento de intereses públicos, mejor cobertura de servicios y funciones estatales,
promoción de inversión, desarrollo de infraestructura, entre otros.

El ordenamiento de las contrataciones estatales debe ser pragmático, útil y eficiente – de


modo que no caiga en ritualismos, formales, arbitrariedades o irracionalidades- para
obtener el mejor valor por el dinero en cada adquisición y que este redunde en alcanzar
los propósitos de la gestión pública (p.16).

El contrato Administrativo, tiene un Régimen diferenciado del contrato privado. Este


Régimen diferenciado tiene por objetivo asegurar el adecuado y oportuno alcance de
Fines Públicos sujetos a acuerdos con particulares, preservando la capacidad de
dirección contractual a cargo de la administración y evitando el riesgo de que los
acuerdos puedan frustrarse (p.21)

Función Instrumental al Servicio del Interés Público (6.2).- La causa de los contratos no
es la voluntad de obtener la prestación específica que asume el contratista (aspecto
inmediato), sino que el acuerdo al que se arriba y su ejecución deben ser adecuados
para atender la necesidad pública mediata que reclama la actuación estatal, con el modo
y el alcance cabalmente exigidos por esa necesidad.

Esta finalidad de la contratación no se cumple sí, por ejemplo, los bienes adquiridos son
mantenidos en los almacenes de la entidad o los medicamentos obtenidos, por
problemas de distribución, no resultan apropiados para atender una epidemia.

Con los contratos administrativos las entidades buscan el cumplimiento de los fines de
servicio y función pública, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y;
la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. (p. 28)

La interpretación finalista del contrato administrativo (6.11). En la interpretación de los


términos contractuales predominan los criterios de conformidad legal del acuerdo y la
búsqueda de la finalidad del contrato. (p.35).

Morón, J. (2019). Aspectos jurídicos de la contratación estatal, Fondo Editorial de la


PUCP, pp. 16-35
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 273
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 274

CAPÍTULO 29. VALOR POR DINERO EN LA LEY DE CONTRATACIONES DEL


ESTADO

La Gestión basada en Resultados es un enfoque de gestión del sector público cuya


función es facilitar a las organizaciones públicas, la dirección efectiva e integrada de su
proceso de creación de valor público a fin de optimizarlo, asegurando la máxima
eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos de
gobierno y la mejora continua de sus instituciones (Presentación: Valor por Dinero y
Gestión por resultados, OSCE).

Valor por Dinero


Las compras públicas se han concentrado en entender las compras como transacciones
en las que se paga un precio para adquirir un bien o servicio.

Asimismo, toma en cuenta sólo el aspecto legal y procedimental de las normas, y el


precio pagado como único factor a considerar.

Este modelo limita y afecta las decisiones de compra. Como veremos los conceptos de
―precio‖ y ―bien o servicio‖ son limitados, por lo que es necesario ampliarlos e incluir
nuevos elementos y factores.

El concepto de Dinero. Este concepto incluye además del precio, factores como costos
directos (asociados al uso de los bienes y que se pagan a externos e internos) y otros
valores no monetarios como tiempo de vida de un bien, promedio de tiempo en que el
bien no puede ser usado, entre otros. Esta perspectiva más amplia es fundamental si
queremos generar verdadero ahorro y usar eficientemente nuestros recursos.

El concepto de valor. Este concepto incluye no sólo al bien o servicio en sí, sino también
a sus cualidades, sus beneficios y su calidad. Además, tiene en cuenta la necesidad
que el bien o servicio debe satisfacer. Cuando pagamos por un bien o un servicio, no
sólo adquiriendo un bien o contratando un servicio, sino que adicionalmente estamos
adquiriendo los que son apropiados y justos para nuestras necesidades.

Valor por Dinero no es unidimensional, es bidimensional. No se toma la decisión basada


sólo en el dinero, también es el valor que genera la compra: Calidad (Satisface las
necesidades de los usuarios). Beneficios por la adquisición. Sostenibilidad.- Empleando
las compras públicas para promover el desarrollo humano, económico y ambiental a lo
largo de ciclo de vida del producto. Innovación.- Promoviendo formas distintas de
abastecimiento, nuevos proveedores y mejores servicios a los ciudadanos.

Para generar valor por Dinero se necesita una combinación pragmática, realista y
holística.

OSCE. Valor por Dinero y Gestión por resultados. [diapositiva].


El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 275
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 276

CAPÍTULO 30. GESTIÓN DE LAS PERSONAS EN EL SECTOR PÚBLICO

¿Qué es una organización?


Una organización es un sistema continuo de actividades humanas diferenciadas y
coordinadas, utilizando, transformando y uniendo un conjunto específico de personas,
materiales, capitales, ideas y recursos en un todo único para resolver problemas o
satisfacer necesidades.

¿Qué caracteriza a una organización?


Propósito común y visión de futuro. Las organizaciones son sistemas complejos.

¿La Gestión en una organización?


La Gestión es la capacidad y proceso de aprendizaje que genera una relación
adecuada entre: Objetivos, Estrategias, Estructura, Sistemas, Estilos, Capacidades y
Personas.

Relaciones de intercambio entre personas y organizaciones


Las personas proporcionan contribuciones para atender las necesidades de la
organización y la organización proporcionan incentivos para atender las necesidades de
las personas.

La interacción en la Organización
La Organización existe cuando las personas tienen como fin alcanzar un objetivo común.
Las personas están dispuestas a contribuir en una acción conjunta. Hay personas
capaces de comunicarse.

Las personas en las organizaciones


Las organizaciones surgen debido a que los individuos tienen objetivos que sólo pueden
lograrse mediante la actividad organizada.
Crecen las organizaciones y cambian los objetivos iniciales
Todos los miembros inciden en la adaptación mutua y en el proceso de toma de
decisiones.

Los objetivos organizacionales


1. Satisfacer necesidades de la sociedad
2. Proporcionar empleo productivo
3. Aumentar el bienestar de la sociedad
4. Proporcionar retorno justo a los factores de entrada
5. Ambiente propicio para satisfacer necesidades humanas básicas

Garcia V., S. (2015) Gestión de Personas en el Sector Público. Material del Curso
Gestión de Personas en el Sector Público, pp 5-11. Módulo III del Programa
Intensivo para Directivos. Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) de
SERVIR.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 277
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 278

CAPÍTULO 31. ¿LOS POLÍTICOS, LOS FUNCIONARIOS Y LOS SERVIDORES


PÚBLICOS PERSIGUEN EL INTERÉS GENERAL?

EL ESTADO: LA CONCEPCION IDEAL.-


Desde la perspectiva tradicional del Derecho Constitucional, se señala que el Estado ha
surgido como una organización política destinada a asegurar, proteger o promover el
bien común o, el bienestar general de todos aquellos que se encuentran dentro de su
territorio. Complementariamente, dentro de esta visión se da por hecho (sin
cuestionamiento), que la actuación de los políticos (como dirigentes) y de la
Administración Pública (como gestores y administradores de la organización), será
consistente con el mencionado objetivo del Estado.

EL ESTADO: SU ACTUACION EN LA REALIDAD.-


Pese a lo señalado anteriormente, el Estado y su administración (denominada
―Administración Pública‖) se presentan en la práctica con altos niveles de autonomía
con intereses propios, los cuales no necesariamente coinciden con los postulados
ideales sobre el Estado, señalados líneas arriba. Lo mismo sucede con los políticos y
con la burocracia estatal.

Lo dicho se traduce en la realización de actividades, políticas, normas y regulaciones


que no benefician necesariamente a los ciudadanos, sino únicamente a dichos políticos,
y burócratas25, o a los grupos de interés específicos con quienes están vinculados.

¿Por qué se produce esto? ¿Por qué el Estado y su administración no se comportan de


manera eficiente ni actúan necesariamente en beneficio de sus ciudadanos? 26.

La perspectiva económica encuentra una explicación para dichas preguntas, en los


factores27 que mencionaremos a continuación:

a. La actuación oportunista y maximizadora de los políticos y de la burocracia


estatal.
Un postulado fundamental es la consideración de los políticos y burócratas estatales
como sujetos que actúan racionalmente, guiados por sus preferencias particulares y, que
consideran los beneficios y costos que conllevan sus decisiones. Esto significa que estas
personas no son desinteresadas ni altruistas ni orientadas al servicio público. Por tanto,
ellos no van a perseguir necesariamente los intereses que beneficien a la colectividad, a
menos que exista una buena razón para ello28.

Como derivado de este postulado, se afirma que los políticos y la burocracia estatal –
dada su comunidad de intereses– se constituyen como uno o varios grupos de interés,
que actuarán colectivamente; tratando de conseguir normas, actividades o medidas

25
Estos beneficios también pueden alcanzar a ciertos grupos de interés (p.e. gremios, sindicatos, etc.) con los cuales
dichos políticos y burócratas tienen lazos especiales.
26
Latinoamérica parece ser un área geográfica en donde esta divergencia de intereses se ha producido de la manera
más exacerbada. Recordemos para ello nuestra historia pasada y reciente y veremos casos de corrupción, manejos
partidarizados de la Administración Pública, obtención de ―beneficios especiales‖, etc.
27
En la ciencia económica existe una vertiente denominada ―Public Choice‖, que está orientada al estudio del
Estado, su burocracia, la actuación de los políticos y de los grupos de interés. Esta corriente data de los años 60‘,
habiendo comenzado con los trabajos de James Buchanan (premio Nobel de Economía de 1986).
28
Tales como incentivos o controles efectivos que los conduzcan a ello.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 279

políticas que les favorezcan a expensas del resto de la ciudadanía 29.

b. La existencia de una relación de agencia (y el consecuente problema de


agencia).
Como vimos líneas arriba, el Estado ha sido creado (al menos teóricamente), para
promover el bienestar de sus ciudadanos. Esto genera entre la ciudadanía y, los
políticos y la burocracia estatal, una Relación de Agencia. Desde esa perspectiva, los
políticos y la .burocracia estatal constituyen Agentes de la ciudadanía, porque existen
para beneficiar y promover el interés de sus los ciudadanos.

Este tipo de relación (denominada ―relación de agencia‖) es problemática per se, pues
genera diversas oportunidades para que los políticos y la burocracia estatal se
―aprovechen‖ y ―exploten‖ a la ciudadanía.

Como es sabido, existe una relación de agencia, cuando se establece un vínculo entre
dos sujetos o categorías de sujetos, uno denominado ―Principal‖ y el otro ―Agente‖; en
virtud del cual el Agente se compromete a realizar ciertas funciones, prestaciones o
actividades en interés y beneficio del Principal. Si bien estas actividades son
determinadas –ex ante– de manera general, la característica primordial de este tipo de
vínculo radica en que el alcance, momento y contenido específico de las funciones y
actividades es determinada por el propio Agente30.

En el caso del Estado y la Administración Pública, el Principal está constituido por un


conjunto amplio y heterogéneo de sujetos (la ciudadanía en general), mientras que los
Agentes, son los políticos y burócratas estatales de diferentes niveles. Aquí existe una
relación de agencia, porque los políticos y burócratas estatales deben administrar un
conjunto de bienes y actividades (el Estado y la Administración Pública) que no les
pertenecen, con la finalidad de fomentar, alcanzar y maximizar el interés y el beneficio
de los ciudadanos (los cuales constituyen los verdaderos titulares del Estado y de la
Administración Pública)31.

Si bien en este tipo de relación se debería perseguir primordialmente el beneficio e


interés del Principal (la ciudadanía), esto no necesariamente se produce debido a la
conducta estratégica (maximizadora, oportunista) desarrollada por los Agentes, quienes
van a querer obtener beneficios adicionales (monetarios o no monetarios) a los que
previamente les había sido concedidos, sin asumir los costos de ello. A esta situación se
denomina ―Problema de Agencia‖.

Las causas principales por las que se produce este Problema de Agencia son:

i) El ya señalado oportunismo o conducta maximizadora de los Agentes.

29
Esto explica una serie de normas y prácticas existentes en la Administración Pública, que solamente benefician a su
burocracia, sin generar ningún valor agregado a la ciudadanía (p.e. cédula viva, normas profesionales especiales para
maestros, médicos, etc.).
30
Bibliografía sobre el tema ―relación de agencia‖: SERRA RAMONEDA, Antoni. La empresa. Análisis Económico.
Labor. Barcelona 1993. POSNER, Richard A. El análisis económico del derecho. Fondo de Cultura Económica. México
1998
31
Desde un punto de vista constitucional, los políticos y la burocracia constituyen un conjunto de agentes que están
al servicio de la ciudadanía. Si revisamos la Constitución Peruana veremos por ejemplo, que el Estado tiene por fin
supremo defender a la persona humana (Art. 1), que todos los funcionarios y servidores públicos están al servicio de
la Nación (Art. 39) o, que los congresistas representan a la Nación (Art. 93)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 280

ii) La asimetría de información que favorece a los Agentes en detrimento del Principal.
En este caso, son los políticos y la burocracia estatal (Agentes) quienes tienen mayor
conocimiento y experiencia sobre las actividades que realizan y, sobre el valor de las
funciones y actividades que desempeñan. La ciudadanía (Principal) usualmente posee
un menor grado de información; porque no puede o le es muy es muy costoso
informarse. 32

iii) El problema de acción colectiva que enfrenta el Principal, al estar constituido por una
pluralidad de sujetos heterogéneos..

El Problema de Agencia genera una serie de costos [adicionales a los pactados] a la


ciudadanía y al propio Estado, que tienen por efecto una reducción en el nivel de
bienestar de la sociedad.

El primer costo generado equivale al ingreso, bienes, prerrogativas, derechos o riqueza


que son reasignados o transferidos del Principal (el conjunto de ciudadanos) a los
Agentes (políticos y burócratas)33. En esta situación, únicamente mejora el nivel de
bienestar de los Agentes, ya que estos no asumen ningún costo o no realizan ningún
esfuerzo adicional que amerite la percepción de dichos beneficios adicionales34.

La teoría sobre el Problema de Agencia señala que si los costos mencionados son
relativamente elevados, el Principal podría verse compelido a considerar las pérdidas
que está asumiendo. En ese caso, el Principal podría establecer mecanismos de
supervisión y monitoreo que dificulten o impidan la conducta estratégica desarrollada por
los Agentes. Sin embargo, tales mecanismos requieren de la dedicación de ciertos
recursos. Por lo tanto, su establecimiento involucra los siguientes costos:

i) Costo de información. Este costo se refiere a los recursos que el Principal tendrá que
destinar a conocer las actividades que realiza el Estado y la Administración Pública, el
tipo de decisiones que los Agentes pueden tomar, sus consecuencias, etc. 35.

ii) Costo de implementación de los mecanismos de supervisión y monitoreo. Este costo


se refieren a los recursos utilizados para poner en funcionamiento los mecanismos de
supervisión y monitoreo (control). En Ordenamiento Jurídico Peruano por existen por
ejemplo –desde el nivel constitucional– una serie sistemas que –al menos formalmente–
están orientados al control de la conducta de los Agentes (de la Administración Pública,

32
Por esta razón por ejemplo, algunos procesos de Reforma o Modernización del Estado han puesto especial énfasis
en las normas que generan información para el ciudadano.
33
Existen infinitas formas en que los Agentes (políticos y burócratas) pueden extraer ventajas de su Principal (la
ciudadanía). Aquí algunos ejemplos: i) trabajar menos horas que las correspondientes o dedicarse a otras labores, ii)
utilizar el prestigio, la influencia, los recursos o el poder del cargo, para promover intereses propios o particulares, iii)
hacer que el Estado o la Administración Pública otorgue beneficios extras (monetarios o no) como asignaciones
salariales especiales, seguros, teléfonos, viáticos, pasajes, pensiones, préstamos, etc., iv) tomar ilegalmente bienes y
recursos estatales.
34
Por dicha razón se dice que los Agentes reciben ―extra-beneficios‖ o beneficios que no les corresponden realmente.
35
En ese sentido, resulta coherente la dación de normas que promuevan la producción y divulgación de información
de las actividades que realizan los políticos, los burócratas y la Administración Pública. La Constitución Peruana por
ejemplo, establece los casos en los cuales los Funcionarios y Servidores Públicos deberán publicar declaraciones
juradas de ingresos, bienes y rentas. Otro ejemplo es la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública que establece la información que las entidades públicas deben proporcionar. Sin embargo, debe
tenerse presente que la producción y divulgación de información, indefectiblemente genera costos que el Estado y la
ciudadanía deben asumir.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 281

de los políticos y de los burócratas estatales)36. Sin embargo, tales mecanismos de


control son entre Agentes (donde unos controlan a otros).

c. Una compleja cuestión adicional: el problema de acción colectiva.


Dado que el ciudadano individual representa solamente una pequeñísima fracción del
total de la ciudadanía y su interés particular constituye solamente una parte del ―interés
general‖ o de la ―ciudadanía‖; se presenta un problema adicional que afecta al Estado y
al funcionamiento de la Administración Pública (denominado ―problema de acción
colectiva‖).

Como efecto del Problema de Acción Colectiva, el ciudadano individual no cuenta


incentivo alguno para actuar frente a los problemas ―públicos‖ (comunes a otros
ciudadanos) que lo afectan o, frente a la actuación invasiva o expropiatoria del Estado o
de la Administración Pública.

Si bien los ciudadanos debieran actuar para reducir los efectos del Problema de Agencia
(frente a los políticos y los burócratas estatales), su situación se ve agravada al verse
afectados simultáneamente por el Problema de Acción Colectiva. Ello, porque los
ciudadanos no cuentan con incentivos para comunicarse entre ellos ni para organizarse
y supervisar (y fiscalizar) la acción de los políticos y burócratas estatales (monitoreo).

Como es conocido, el problema de acción colectiva se puede dividir en dos sub –


problemas denominados: ―apatía racional‖ y ―problema del polizonte‖.

i) El problema de la ―apatía racional‖ constituye una situación de ―inmovilidad‖ del


ciudadano (no actuación), que es conciente, individual y conlleva a un perjuicio colectivo
(a toda la ciudadanía).

Esto ocurre porque ningún ciudadano asumirá (individualmente) los costos de


coordinación u organización con otros, o los costos de supervisión y fiscalización
(monitoreo) de los políticos y la burocracia estatal. Ello, porque dicho ciudadano
individual tendría que asumir los costos totales de tales acciones (coordinación +
organización + monitoreo); pero recibiría solamente una pequeña parte de los beneficios,
porque estos se dividirán entre todos los ciudadanos.

ii) El ―problema del polizonte‖ se produce porque en su evaluación individual, el


ciudadano aprecia que no es conveniente actuar (ni asumir los respectivos costos de
dicha actuación). Para el ciudadano individual resulta mejor esperar que ―alguien más‖
(otro ciudadano) tome acción frente a la actuación disfuncional del Estado.

En este caso, el ciudadano individual no actúa porque espera la acción de algún otro
ciudadano más interesado en la solución de un problema público (de modo tal que la
acción de uno beneficie a todos). El primer ciudadano no actúa, porque espera recibir los
beneficios de la acción del segundo, sin haber asumido los costos correspondientes a
dicha acción17. Sin embargo, esta racionalidad ocasiona una paradoja. Al pensar todos
los ciudadanos de misma forma, ninguno actuará. En el agregado, la inacción de los
36
Un ejemplo de ello es la Cuenta General de la República, que debe ser examinada y dictaminada por el Congreso
(Art. 81). Otro ejemplo es la Contraloría General de la República, que constituye un órgano especializado de Control
(Art. 82). Por otra parte, el Congreso tiene la potestad de pedir información y fiscalizar a cualquier entidad pública
(Arts. 96 y 97). Estos mecanismos de control son intra – estatales, administrados por políticos y burócratas estatales.
Desafortunadamente, esta situación crea en ellos, un nuevo problema de agencia .
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 282

ciudadanos los perjudicará más.

Reforma del Estado: encarando los problemas de agencia y de acción colectiva


Las acciones de Reforma o Modernización del Estado han tenido –en la práctica- un
alcance limitado y no se han enfocado en la verdadera problemática del Estado.
En nuestra opinión muchos de esos procesos de reforma se han dirigido principalmente
a inyectar mayores recursos en las organizaciones gubernamentales, introducir
cambios organizativos, establecer o implantar nuevas herramientas informáticas y
contratar personal nuevo (o más personal).

El balance de dichas reformas es difícil de realizar, porque podría afirmarse que algunas
experiencias de mejorar gubernamental se han producido pero queda por evaluar la
eficiencia y sostenibilidad de las mismas dados sus costos y la cantidad de recursos
utilizados.

En nuestra opinión las políticas públicas y aplicaciones prácticas de la ―reforma‖ o


―modernización‖ del Estado deberían recuperar los postulados de la economía neo-
institucional, a fin de adquirir un contenido cabal y tener una orientación clara.

En ese contexto, los encargados de formular políticas públicas deberían descubrir la


importancia del ―Estado‖ y su valor dentro del sistema institucional (entendido como
el conjunto de normas formales e informales) y un óptimo funcionamiento del Estado
(como organización o sistema administrativo)

Esta perspectiva teórica plantea una serie de hipótesis o postulados acerca de la


actuación de los políticos y la administración pública que debieran ser tomadas en
cuenta al momento de planear políticas y programas de reforma del Estado.

Postulados teóricos, que explican desde una perspectiva económica la actuación del
Estado, los problemas de su funcionamiento; así como la lógica que debería sustentar
las políticas y medidas propuestas en los procesos de modernización o reforma.

Como hemos visto, el problema de Agencia y complementariamente el problema de


acción colectiva constituyen importantes construcciones teóricas que nos permiten
entender cómo funciona el Estado, su Administración. En nuestra opinión dichas teorías
también nos pueden dar luces sobre los aspectos en que debe entrarse la ―reforma del
Estado‖, si es que ésta se quiere desarrollar efectivamente.

Reducción de la conducta oportunista o estratégica de los agentes


Si entendemos que los políticos y la burocracia estatal son agentes de la ciudadanía
(principal) deberemos aceptar la posibilidad de que aquellos se comporten de manera
oportunista o estratégica y que siempre quieran privilegiar su interés personal particular,
frente al interés de los ciudadanos a los cuales se deben.

El problema de agencia será mayor, cuanto más grande sea el comportamiento


oportunista de los Agentes señalados. El grado o nivel de comportamiento oportunista
depende de diversos factores internos o externos, que determinan el interés de los
políticos y burócratas.

Si nos referimos a factores internos, éstos necesariamente tendrán que ver con la
motivación y con la ―propensión‖ que tienen los políticos y burócratas para
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 283

comportarse oportunistamente. Esta ―propensión‖ depende de un conjunto heterogéneo


de factores (culturales, sociales patrióticos, etc.), que afectan a cada persona de manera
distinta y particular, y que tienen que ver con sus creencias, vivencias y valores.

Así por ejemplo, si un político o burócrata (agente) se desenvuelve en un auténtico


ambiente de comunidad y siente un alto grado de pertenencia a ella es probable que no
tome tantas ventajas de su posición (no se comporte tan oportunistamente); porque
considera primordial su rol y su impacto en la comunidad a la que pertenece o, porque
sus preferencias individuales se identifican con las de su comunidad. En este caso el
problema de agencia será menor. Lo mismo sucedería si tal agente tiene un alto
sentimiento patriótico o nacionalista y considera –auténticamente- que su labor
contribuye al desarrollo o al ―engrandecimiento‖ de su país. Si bien estas situaciones
pueden darse (y de hecho se das) en la realidad, sería un error asumir que per se se van
a producir o que existen en la generalidad de casos.

La reforma el Estado podrían optar por esta perspectiva interna‖ vinculada a la


motivación de los políticos y burócratas para desarrollar estrategias que recluten y
mantengan en el servicio a aquellos sujetos debidamente motivados con su labor y su rol
de modo tal que sus intereses o preferencias individuales se identifiquen más con las de
la ciudadanía.

Esto considerando que dicha motivación reducirá su comportamiento oportunista. Sin


embargo, de tenerse presente que ello requeriría la actuación en diversos frentes (legal,
educativo, ético, etc.) para lograr un cambio efectivo. El problema de esta alternativa es
que requiere invertir grandes recursos en acciones profundas, concretas, sostenidas y
de larga duración.

Desde una perspectiva externa, el comportamiento oportunista de los políticos,


burócratas podría reducirse si se establecen mecanismos efectivos de supervisión y
control (mecanismos externos) percibirán que su conducta oportunista puede ser
descubierta, y consecuentemente la restringirán en alguna medida. En consecuencia, un
efectivo sistema de supervisión y control de la conducta de los políticos y burócratas
traería como consecuencia, su mejor desempeño.

Generación de información pública sobre la actuación de los políticos y


burócratas
El diseño de cualquier mecanismos de supervisión y control, requiere necesariamente de
la generación de información a diversos niveles.

Para tal efecto, se requiere información acerca del Estado, su organización, los políticos
y burócratas que lo administran, el tipo de trabajo que realizan, así como los productos y
resultados que genera. Esta información debería ser proporcionada obligatoriamente por
dichos sujetos, ya que son los que generan y conocen dicha información.

Establecimiento de sistemas de supervisión y control


La clave para reducir el comportamiento oportunista de los agentes es el establecimiento
de un sistema de supervisión y control que tenga un costo razonable para la ciudadanía,
que sea administrado por un grupo de ciudadano interesado en actuar y, que sea
efectivo (es decir, que efectivamente detecte casos importantes de divergencia de
intereses y comportamiento oportunista)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 284

Si el sistema de supervisión y control es efectivo no se necesitará hacer una revisión de


todos los actos de los políticos y la burocracia. Dado un sistema efectivo, tales sujetos
reducirían su comportamiento oportunista (ante la existencia de un sistema que
realmente los podría detectar). Si se revisa todo lo que se hace y antes, tampoco resulta
conveniente, porque pueden llegar a eliminar las ventajas de la relación de agencia
(oportunidad y rapidez en la toma de decisiones).

El análisis económico constituye una herramienta útil para entender diversos fenómenos
sociales y para planear políticas públicas en relación a ellos. El caso de la actuación del
Estado y su reforma constituye un buen ejemplo, donde las teorías sobre el problema de
agencia y sobre el problema de acción colectiva resultan indispensables para entender a
los políticos y a los burócratas gubernamentales. Sin embargo, lo más importante de
estas teorías no es tanto la explicación que brinda sobre el Estado sino las opciones y
luces que abren para su reforma (pp. 386-390)

Martínez, J. J. (2006), Entendiendo la reforma del Estado a través del problema de


Agencia. Revista de Derecho Administrativo N° 01, pp.385-398. Círculo de
Derecho Administrativo (CDA) Facultad de Derecho PUCP.

EL ENFOQUE DE LA ELECCIÓN PÚBLICA O PUBLIC CHOICE (3.4).


La disciplina del Public Choice se define como ―el estudio económico de las decisiones
en ambientes de no mercado, o simplemente la aplicación de la economía a la ciencia
política‖ (Mueller 2003) su objeto de estudio es el mismo de la ciencia política pero con
un método diferente, el método de la ciencia económica.
Buchanan (2003) señala que el Public Choice se funda en tres pilares fundamentales:
individualismo metodológico, elección racional (racional choice), y entender la política
como intercambio. Los dos primeros pilares son bases fundamentales de la ciencia
económica y el tercero es el elemento diferenciador que da lugar al desarrollo de esta
teoría.
Se identifica al individuo como unidad principal de análisis. En cuanto a la elección
racional, es esto lo que implica el corazón del comportamiento utilitarista: los individuos
en cada decisión intentan maximizar su utilidad eligiendo aquella opción que mayor
beneficio le reporte a un menor costo posible.
Tal vez el principal cambio que introduce el Public Choice es la idea de rational choice
en el comportamiento de los políticos. Buchanan incluso se ha referido al Public Choice
como la ―política sin romance‖. Tradicionalmente se había asumido el comportamiento
del Estado y de los políticos [los servidores públicos y sus gremios] como actores
benevolentes en búsqueda del bien común y sobre esa base se desarrollaban muchos
de los análisis políticos, asumiendo la ética del funcionario, sus motivaciones, ideas y
creencias como fuentes de seguridad y estabilidad en su comportamiento.
La aplicación del rational choice al fenómeno político contradice totalmente este
pensamiento, asumiendo una posición escéptica y crítica de las motivaciones de los
políticos, sosteniendo que los actores políticos, al igual que todos los agentes de la
sociedad, intentan maximizar utilidades en cada una de las decisiones que toman,
pudiendo la sociedad alcanzar resultados ineficientes como consecuencia de esta
persecución de bienestar propio por parte de los políticos. Se señala que los políticos, al
igual que cualquier otra persona, responden racionalmente a incentivos, siendo sus
incentivos de tipo político, como una reelección.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 285

Respecto al último elemento, la Política como intercambio. Al describir la política y la


formulación de éstas como un proceso de intercambio supone reconocer que las
decisiones surgen como resultado de interacciones estratégicas en las cuales individuos
con intereses y preferencias interactúan intentando obtener en dicho proceso el mayor
beneficio posible. Dicha interacción estratégica ha dado lugar al estudio y aplicación de
la teoría de los juegos y la teoría de las decisiones al estudio de los fenómenos políticos.
La política como intercambio implica la existencia de interacciones sucesivas entre
actores, en las cuales la información y las asimetrías de información se transforman en
elementos relevantes que pueden generar ventajas y oportunidades en la construcción
de las decisiones.
Limitaciones y críticas al Públic Choice y desarrollos de la disciplina (3.4.3). Son
diversas las críticas que se han planteado al Public Choice como modelo para analizar
las políticas públicas. Como se ha dicho antes, la primera crítica se refiere al supuesto
de comportamiento individual que asume. Los críticos señalan que no se puede asumir
un comportamiento tan limitado o reduccionista en los individuos. Sí por ejemplo, Simon
ha planteado el enfoque de la racionalidad limitada, sosteniendo que el comportamiento
individual se explica mejor a través de una visión de racionalidad en la cual los
individuos no siempre maximizan sino que se comportan siguiendo patrones de
aprendizaje previo, experiencias familiares y usos. Por su parte, Sen ha complementado
críticamente el enfoque de la racionalidad individual señalando que las personas toman
decisiones inspirados en elementos como el compromiso (Committment) que no tienen
suficiente cabida en el modelo de elección racional. Para Sen el uso de la racionalidad
en el extremo lleva a consecuencias ilógicas.
La observación de la realidad ha dado cuenta que a pesar de las predicciones
pesimistas de los autores del Public Choice, existen muchos entornos empíricos que
contradicen el modelo observándose estabilidad, cooperación y equilibrio institucional.
Fue así como surge el análisis de las instituciones como variable relevante –antes
considerada exógena-, y propuesta como el equilibro inducido por la estructura, entre
otros desarrollos.
Refinamientos del Public Choice (3.4.4.). Manteniendo y atenuando los postulados
fundamentales –individualismo metodológico, elección racional y política como
intercambio- han surgido desarrollos relacionados y complementarios con el enfoque. El
neoinstitucionalismo racional, la teoría de los costos de transacción y la teoría de
principal –agente. En el primero de ellos el foco está en las instituciones.
a) Neoinstitucionalismo racional.
Aún cuando la elección racional estaba centrada principalmente en el actor, el nuevo
institucionalismo centra su análisis en el individuo dentro de las instituciones. Pero estas
instituciones son vistas como un mecanismo de restringir y canalizar la conducta del
actor racional, es decir, como un conjunto de reglas e incentivos.
El rational choice institucionalism surge en primer término de la observación del
Congreso en Estados Unidos. La multiplicidad de actores, la pluralidad de intereses y los
mecanismos de votación auguraban desde la teoría del Public Choice inestabilidad, caos
y falta de decisiones. Sin embargo, la observación demostró equilibrio, estabilidad y
decisiones. Parte de la respuesta ante este contrasentido fue encontrada en el rol de las
instituciones, las que aportan estabilidad, patrones de comportamiento, criterios de
interacción y espacios para el surgimiento de confianza y cooperación.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 286

Dentro del enfoque del rational choice han existido dos formas tradicionales de ver las
instituciones: la primera como variable exógena y la segunda como variable endógena.
En el primero de los casos se asume que las instituciones son reglas dadas para la
interacción entre actores mientras que en el segundo se entiende que los propios
actores dan forma, modifican y definen las instituciones o reglas de interacción. En esta
línea se ha desarrollado la paradoja en el sentido de que los actores crean y diseñan
instituciones, y luego son restringidas por estas mismas.
Existen cuatro rasgos fundamentales que caracterizan al neoinstitucionalismo racional:
El primero de ellos es el uso de supuestos de comportamiento racionales. El segundo es
el entendimiento de los procesos políticos como una serie de collective action dilemas,
en los cuales como consecuencia de la maximización individual se obtienen resultados
agregados sub óptimos o ineficientes.
El tercero es la relevancia que se asigna a la interacción estratégica como insumo para
los resultados políticos. El cuarto y último enfoque es la identificación de las
instituciones como resultado de la elección de los individuos en sus procesos de
interacción y no como una variable dada, entendiendo así que las instituciones que
existen han superado a otras formas de organización que han resultado de menor
interés para los individuos. Aún así, uno de los trabajos críticos que más ha aportado
considera que este enfoque ha subestimado la importancia que el poder ejerce en las
relaciones, y en la asimetría de éste en las instituciones (pp. 46-54)

Silva, E. (2015). El sistema de Alta Dirección Pública en Chile: Estudio de un caso desde
la perspectiva del modelo Principal-Agente [Tesis de Doctorado en Teoría Política
y Administración Pública, Universidad Autónoma de Madrid].

A continuación una lectura adicional sobre el problema de agencia desde una


perspectiva privada, pero que puede resultar más ilustrativa para entender su aplicación
en la organización pública

EL PROBLEMA DE AGENCIA EN LAS ENTIDADES


Suponga que usted es un empresario, titular de una entidad que ha venido
administrando directamente y que por diversas razones ha decidido apartarse de dicha
tarea.

Usted desea mantener la titularidad de la entidad, pero quiere apartarse de la gestión y


de as decisiones que involucra. Para ello, contrata como administrador a una persona
que presenta muy buenas credenciales. Tiempo después, al cierre del ejercicio, se le
informa que los resultados económicos no fueron los esperados. En ese momento, le
surgen dudas acerca del rol desempeñado por su administrador y de la calidad de su
gestión.

A raíz de ello investiga y descubre que el administrador ha implementado una moderna


oficina (equipada con los últimos avances tecnológicos y comodidades que usted mismo
no tenía cuando desempeñaba dicha labor), que los gastos de representación
(almuerzos, atenciones, entre otros) han sido mayores a los que usted previó, que
cuenta con auto y celular proporcionados por la entidad, que no se ha realizado una
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 287

reclamación ante la administración tributaria (teniendo que pagarse mayores tributos),


que existe un buen número de personal de la empresa dedicado a labores
administrativas en vez de promover ventas, que los gastos por celebraciones de fin de
año fueron astronómicos y finalmente, que el nivel de ventas solamente alcanzó el 85%
de lo inicialmente previsto. Como consecuencia de todo ello, el nivel de utilidades
obtenidas y el valor de la entidad han sido inferiores a los esperados.

Ante esto, usted se preguntará: ¿qué h sucedido? ¿Cómo ha sido posible que el
candidato ideal fallara en su misión y tuviera un desempeño tan pobre? ¿por qué sus
decisiones y acciones no han beneficiado necesariamente al titular de la organización‘
¿qué ha determinado esto?

La situación descrita grafica el denominado ―problema de agencia‖ concepto que ha sido


desarrollado en la teoría económica y que explica situaciones que se presentan en todo
tipo de organizaciones. El presente artículo tiene por objeto explicar el concepto de
―relación de agencia‖ como categoría económica y los problemas que de dicha relación
se derivan.

Relación de Agencia
Se produce una relación de agencia cuando se establece un vínculo entre dos sujetos,
uno denominado ―principal‖ y el otro de ―Agente‖ en virtud del cual el agente se
compromete a realizar ciertas funciones, prestaciones o actividades en interés y
beneficio del principal. Si bien estas actividades son determinadas de manera general, la
característica primordial de este tipo de vínculo radica en que el alcance, momento y
contenido específico de las funciones y actividades es determinada por el propio agente

Las relaciones de agencia se producen cuando uno o más sujetos no pueden realizar
cierto tipo de actividades directamente y se valen de otra persona para tal efecto, todo
esto, en un contexto de alta incertidumbre y complejidad.

Como señala Serra Ramoneda, ―si la incertidumbre es elevada y el entorno muy


complejo, se hace prácticamente imposible la enumeración de todas las eventualidades
que podrían darse durante la actuación de las partes‖ si las partes quisieran negociar
todos los supuestos posibles en relación al contexto y a las alternativas de actuación que
les corresponden, los costos de transacción se elevarían a niveles prohibitivos,
existiendo el riesgo de que las parts no establezcan relación alguna.

Ante tal situación las partes pueden optar por establecer una relación incompleta con la
finalidad de reducir los costos de transacción. En este caso se negociarán solamente los
aspectos esenciales de la relación ―, así como las actividades y prestaciones a las que
en general, se comprometen las partes. La determinación del contenido concreto de las
actividades, prestaciones y momento de su ejecución, quedará bajo el ámbito de una de
las partes de la relación. En una relación de agencia, dicha determinación le
corresponde al Agente.

El problema de agencia
Si bien este tipo de relación (de agencia), persigue primordialmente el beneficio del
principal, no necesariamente se producen los resultados perseguidos por éste, debido a
la conducta estratégica (oportunista) desarrollada por el agente, quien va a pretender
obtener beneficios adicionales (monetarios o no monetarios) a los que previamente
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 288

establecidos (pactados) con el principal. A esta situación se denomina ―problema de


agencia‖

El problema de agencia se origina por las siguientes razones:


a. La conducta maximizadora de las partes si asumimos que tanto el principal como el
agente son sujetos maximizadores de su propio beneficio (individual), es posible que se
produzcan situaciones donde los intereses y objetivos perseguidos por ambas partes,
no necesariamente coincidan. En este orden de ideas, cada una de las partes asumirá
una conducta estratégica; evaluando los costos y beneficios que individualmente les
corresponden, al adoptar sus decisiones.

b. La asimetría en la información que favorece al agente. Generalmente es el agente


quien tiene mayor conocimiento y experiencia acerca de la actividad que realiza y el
valor de las funciones y actividades que desempeña, mientras que el principal posee un
menor grado de información o le es muy costos informarse.

c. El Hecho que los Agentes no asumen la totalidad de los costos y beneficios de sus
acciones. Volviendo al ejemplo, el dueño del negocio debe realizar un viaje de negocios
que le reportará un beneficio de 10,000 y que los costos involucrados pueden ser de 500
o 700 dependiendo si opta por hotel clase A o A+, en este caso el titular del negocio
tratará de minimizar los gastos relacionados al viaje, ya que su propio interés está en
juego (prefiere ganar 9,500 a 9,300), conoce los costos y beneficios involucrados y,
asume la integridad de los mismos.

Probablemente si fuera el administrador contratado y no el dueño, optaría por el hotel


A+, ya que no recibe la utilidad de la actividad, no asume los costos correspondientes y
prefiere maximizar su propio interés (hotel clase A+ reporta mayores beneficios
individuales que uno de clase A). en este último caso, su principal recibiría una utilidad
de 9,300 en lugar de 9,500 como se puede apreciar , el administrador decide tomar un
servicio que le reporta –individualmente- mayores beneficios, pero no asume su costo.
Este costo es más bien trasladado al dueño.

Esta teoría puede explicar cómo funcionan diversos tipos de relaciones jurídicas. Así,
por ejemplo, se podría aplicar A LOS ADMINISTRADORES CONTRATADOS PARA
EXPLICAR NIVELES DE DESEMPEÑO Y ESFUERZO INFERIORES A LOS QUE LOS
DUEÑOS DESEARÍAN, también podrían explicar el establecimiento de mecanismos de
retribución fijos, ajenos a los resultados del desempeño, , así como la realización de
gastos que generan beneficios personales o que incrementan el prestigio personal de los
administradores sin incrementar el valor de la organización, la cobertura de gastos
personales con recursos de la organización y, la contratación de la organización, en
términos desfavorables para ésta.

También puede explicar los contratos de locación de servicios de asesoría profesional


donde el local recibe su retribución, mientras que el dueño difícilmente puede saber si el
profesional contratado está realizando un esfuerzo suficiente o si cuenta con la
capacidad y habilidad para desempeñar la labor contratada, igualmente, a un contrato de
mandato, donde el dueño realizar un encargo, pero queda dentro del poder de decisión
del mandatario, la definición específica de la modalidad y oportunidad para el
cumplimiento del mismo, en ambos casos, el agente puede tomar decisiones que –como
hemos visto- no necesariamente maximizarán la utilidad del principal.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 289

Costos de Agencia
Se denominan costos de agencia a los costos que resultan de la existencia del problema
de agencia y aquellos que se deriven del esfuerzo realizado para minimizarlo

Costo directo del problema de agencia


El costo directo o ―pérdida residual‖ constituye el monto de ingresos, bienes o riqueza
que son transferidos del principal al agente, como consecuencia del problema de
agencia. Así por ejemplo, el caso del viaje de negocios, el costo direto transferido al
agente será de 200, derivados de tomar un alojamiento más caro (700 vs 500). En esta
situación únicamente mejora el nivel de bienestar del agente.

Se utiliza la expresión pérdida residual porque se estima que este costo siempre va a
existir –en mayor o menor grado- sin importar los costos de supervisión y monitoreo y los
de garantía que se podrían incurrir.

Se utiliza la expresión ―pérdida residual porque se estima que este costo siempre va a
existir –en mayor o menor grado- sin importar los costos de supervisión y monitoreo y lo
de garantía en que se podrían incurrir.

Costos de supervisión y monitoreo


Como se ha indicado, para reducir el costo directo o pérdida residual que afronta, el
principal puede establecer mecanismos de supervisión y monitoreo que dificulten o
impidan la conducta estratégica desarrollada por el Agente. Los costos de supervisión y
monitoreo tiene a u vez tres componentes:
i)costo de información,
ii)costo de implementación y de funcionamiento de sistemas de supervisión y monitoreo
iii) costo de oportunidad
El costo de información se refiere a los recursos que el principal tendrá que destinar a
conocer el negocio, el tipo de decisiones que el agente puede tomar, sus consecuencias,
etc.

El costo de implementación de sistemas de supervisión se refieren a los recursos


utilizados para poner en funcionamiento dicho sistema. En nuestro ejemplo del viaje de
negocios, para informarse sobre la decisión del viaje, el principal tendría que invertir
recursos monetarios y no monetarios (su tiempo libre por ejemplo), para determinar si
el viaje es conveniente y si el nivel de gastos a efectuarse es el adecuado.

Esto nos conduce al establecimiento de un sistema de supervisión y monitoreo, que


puede ser más o menos complejo y que también demanda la utilización de recursos. En
el mismo ejemplo, el principal podría establecer que cada viaje sea reportado
previamente para su autorización y que el mismo sea estudiado y aprobado por un
equipo de asesores.

El costo de implementación genera a su vez un costo de oportunidad, dicho costo existe,


en la medida en que todo mecanismo de supervisión y monitoreo afecta –en mayor o
menor grado- el margen de discrecionalidad del agente, lo cual puede impedir la
adopción oportuna de decisiones a favor del principal. El viaje de negocios, el costo de
oportunidad podría presentarse si el mecanismo de supervisión es engorroso y lento, de
manera tal que pone en peligro la realización de la actividad misma y los beneficios que
ella generaría. Esto es, eliminación de la oportunidad de negocio y los beneficios que se
esperaban de ella (10,000)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 290

Martínez, J. J. (2003), Apuntes sobre el rol del derecho frente al Problema de Agencia en
las organizaciones. Revista de Derecho Themis 46. Pp. 279-286.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 291

CAPÍTULO 32. ¿EL COMPORTAMIENTO EN LAS ORGANIZACIONES SE RIGE POR


LA RACIONALIDAD DE OBJETIVOS?
El modelo político de la organización (frente al modelo racional de la organización). A
cualquiera que alguna vez haya trabajado en una organización grande, la estructura
eficiente y dirigida a metas que el modelo racional atribuye a las organizaciones le
parecerá un poco incompleta, sino es que totalmente irreal. Aunque la mayoría del
comportamiento dentro de las organizaciones se ajusta a la imagen sistemática que
muestra el modelo racional, una buena parte del comportamiento organizacional no está
dirigido a metas, no es eficiente, ni siquiera racional. Los empleados de las
organizaciones a menudo se ven envueltos en intrigas, batallas continuas por los
recursos de la empresa, peleas entre grupos, trato arbitrario de los superiores, luchas
por avanzar en su carrera, controversia sobre lo que son o deben ser las metas
―verdaderas‖ de la compañía, y desacuerdos sobre las estrategias para alcanzarlas.
Estas conductas no se ajustan al patrón sistemático de la búsqueda racional de las
metas de la organización.
Para entender estas conductas y los problemas éticos que plantean, debemos revisar un
segundo modelo de la compañía, uno que se enfoque menos en sus aspectos racionales
y más en sus características políticas: el modelo político de la organización.
El análisis político de la organización que ahora delineamos es una perspectiva más
moderna que el análisis racional. A diferencia de este modelo, el modelo político de la
organización no examina únicamente las líneas formales de autoridad y comunicación, ni
supone que todo el comportamiento organizacional está diseñado racionalmente para
obtener un objetivo y una meta dada. En lugar de esto, el modelo político considera que
la organización es un sistema de coaliciones de poder en competencia y de líneas
formales e informales de influencia y comunicación que irradian desde sus coaliciones.
En lugar de la impecable jerarquía del modelo racional, el modelo político propone una
red más compleja y desordenada de relaciones de poder aglomeradas y canales de
comunicación entrelazados.
En el modelo político de la organización los individuos se perciben como grupos que
forman coaliciones que después compiten entre sí por recursos, beneficios e influencia.
En consecuencia, las ―metas‖ de la organización son aquellas establecidas por el grupo
que históricamente es la coalición más poderosa o dominante. La autoridad ―legítima‖ no
establece los objetivos, sino que se negocian entre coaliciones más o menos poderosas.
La realidad organizacional fundamental, según este modelo, no es la autoridad formal o
las relaciones contractuales, sino el poder: la capacidad del individuo (o grupo) para
modificar la conducta de la manera deseada sin tener que modificar la propia conducta
de formas no deseadas. Un ejemplo de una coalición organizacional y del poder informal
que ejerce incluso sobre las autoridades formales lo constituye el siguiente relato de la
vida en una agencia de gobierno:
Llego este jefe de ingresos internos [para dirigir este departamento de OEO]. Él quería
ser muy, estricto. Solía organizar reuniones de cada viernes, acerca de la gente que
llegaba tarde, la que salía temprano, la que abusaba de la hora para comer… Cada
viernes, todos se sentaban y escuchaban a este hombre. Y salíamos y hacíamos lo
mismo otra vez. El siguiente viernes organizaba otra reunión y nos decía lo mismo
(Risas). Todos salíamos y hacíamos lo mismo otra vez. (Risas). Él trataba de habar con
alguien para ver qué decía de los demás. Sin embargo, nosotros habíamos estado
trabajando juntos durante mucho tiempo. Ya sabes cómo es el juego. Quizá mañana
necesites un favor. Por lo tanto, nadie diría nada. Si él quería sabe a qué hora llegó
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 292

alguien, ¿quién se lo iba a decir?. Cuando quería saber dónde estaba alguien, nosotros
siempre decíamos: ―fue a la copiadora‖, o a cualquier otro lugar. Él no logró penetrar.
Como lo muestra este ejemplo, es posible que la conducta dentro de una organización
no esté dirigida a metas racionales como la eficiencia o la productividad y tanto el poder
como la información viajen completamente por fuera (aún en contra) de las líneas
formales de autoridad y comunicación.

Velásquez, M. (2006). Ética en los Negocios. Conceptos y casos (6.a ed.) México:
Pearson Educación.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 293

CAPÍTULO 33. GESTIÓN POR COMPETENCIAS DE LOS RECURSOS HUMANOS


Decimos que una persona tiene un actuar competente cuando puede resolver problemas
o lograr propósitos en las distintas situaciones que se le presentan en su Oficina. Es por
eso que se dice que el actuar competente no se demuestra con títulos ni exámenes sino
se demuestra en la realidad, en los hechos, con los resultados; tampoco se demuestra
con la sola acción rutinaria que no exige estar alerta, sino con soluciones a problemas,
logro de propósitos o de objetivos.
El actuar competente exige utilizar conocimientos pero también exige utilizar habilidades
y actitudes pero lo más importante exige saber combinarlos, para construir una
respuesta pertinente y efectiva a las diversas situaciones que se le presentan su
Oficina.
Esto significa que no por poseer un título de una prestigiosa universidad, implica
automáticamente que uno ya es competente, porque además del conocimiento, se
requiere habilidades, como las interpersonales y sociales por ejemplo (saber llegar,
saber pedir un favor, levantarse de su silla para ir hasta la otra oficina para coordinar y
no sólo a través de un oficio, saber establecer relaciones empáticas).
Más aún, además de conocimientos y habilidades, principalmente se debe desarrollar
una actitud propositiva frente a las situaciones y la vida (y no una actitud negativa o
pesimista como que nunca van a cambiar las cosas, no se puede, yo sólo me remito a
mis funciones, ese no es mi problema). Tener una actitud negativa o no constructiva es
un contrasentido, con decir, yo soy un servidor público.
Entonces, para que una persona desarrolle un actuar competente, necesita dominar
ciertos conocimientos, ciertas habilidades y desarrollar más actitud propositiva, pero
sobre todo necesita saber combinarlos y aplicarlos en función de la situación, el contexto
(esto es según el contexto y los escenarios que nos encontramos, y según los actores
que tenemos en frente y sus posibles respuestas), y siempre en función al objetivo o
propósito que quiere alcanzar, porque cada situación es única y distinta.
Todos podemos llegar a desarrollar un actuar competente, no se requiere ser magíster
para ser competente. Desde un auxiliar hasta un directivo, pasando por un técnico o un
profesional todos podemos llegar a desarrollar un actuar competente.
Actuar competente, es saber combinar algo de conocimientos –los necesarios-, con
ciertas habilidades interpersonales y sociales y con mucha actitud propositiva (sea por
compromiso o sea por necesidad –necesita el trabajo-).
Esta es una interpretación personal de la definición de ―3.1. Competencias‖ contenida en
el Currículo Nacional de la Educación Básica Regular, adaptada a la realidad y
necesidad de la Gestión Pública, desarrollada obviando el tema de capacidades de
manera intencional, de tal manera que explique de manera sencilla, la esencia de la
―Competencia‖ para los fines del servicio público y los requerimientos de la Gestión
Pública. Cualquier error es de mi persona.

Ministerio de Educación (2017), Currículo Nacional de la Educación Básica Regular, pp.


29-30.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 294
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 295

CAPÍTULO 34. LA PERSONALIDAD Y SUS EFECTOS EN EL DESEMPEÑO


ORGANIZACIONAL.

Nuestra personalidad da forma a nuestro comportamiento. Por ello, si queremos


entender mejor el comportamiento de alguien en la organización, ayudará que sepamos
algo sobre su personalidad. Revisaremos investigaciones acerca de la personalidad y su
relación con el comportamiento, Luego se estudia la manera en que los valores dan
forma a muchos de nuestros comportamientos relacionados con el trabajo.

Personalidad
¿Por qué ciertas personas son silenciosas y pasivas en tanto otras son ruidosas y
agresivas? ¿Ciertos tipos de personalidad están mejor adaptados para ciertas clases de
trabajo? Para abordarlas, es necesario primero saber ¿Qué es la personalidad?

¿Qué es la Personalidad?
Cuando hablamos de personalidad no queremos decir que una persona tiene encanto,
actitud positiva ante la vida, un rostro que sonríe. Cuando los psicólogos hablan de
personalidad, se refieren a un concepto dinámico que describe el crecimiento y el
desarrollo de todo el sistema psicológico de una persona. En lugar de consistir en ciertas
porciones del individuo, la personalidad constituye un todo que es más que la suma de
las partes.

Definición de personalidad
Según Gordon Allport, la personalidad era la organización dinámica, dentro del individuo,
de aquellos sistemas psicofísicos que determinan sus ajustes únicos al entorno. Para
nuestros fines se debe pensar que la personalidad es la suma de las formas en que el
individuo reacciona ante otros e interactúa con ellos Es frecuente que se describa
en términos de las características mensurables que exterioriza una persona.

Las pruebas de personalidad son útiles para tomar decisiones de contratación. Las
calificaciones que se obtienen en la pruebas de personalidad ayudan a los gerentes a
pronosticar quién es el más indicado para realizar cierto trabajo. Y algunos directivos
desean conocer los resultados de las personas en las pruebas de personalidad para
comprender mejor y administrar con más eficacia a quienes trabajan para ellos.

Identificar y denotar caracteres duraderos que describieran el comportamiento de


un individuo. Los caracteres más comunes son: temeroso, agresivo, sumiso, perezoso,
ambicioso, leal y tímido. Estos caracteres, cuando aparecen en varias situaciones se
denominan rasgos de la personalidad. Entre más consistentes sean los caracteres
y ocurran con mayor frecuencia en situaciones distintas, más importante es el rasgo
que describe al individuo.

La existencia de cinco dimensiones básicas que subyacen a todas las demás y agrupan
a la mayor parte de la variación de la personalidad humana.

Extroversión. Esta dimensión captura el nivel de confort con las relaciones que se tiene.
Los extrovertidos tienden a ser gregarios, asertivos y sociables. Los introvertidos, a
ser reservados, tímidos y callados.

Adaptabilidad. Esta dimensión se refiere a la propensión de un individuo para aceptar


los puntos de vista de otros. Las personas muy adaptables son cooperativas, cálidas
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 296

y confiables. La gente con baja calificación en adaptabilidad es fría, inconforme y


antagonista.

Meticulosidad. Esta dimensión es una medida de la confiabilidad. Una persona muy


meticulosa es responsable, organizada, confiable y persistente. Aquellos con baja
calificación en esta dimensión se distraen con facilidad, son desorganizados y poco
confiables.

Estabilidad emocional. (Es frecuente que se denote por su inversa, la neurosis) esta
dimensión describe la aptitud de una persona para manejar la tensión. Las personas
con calificaciones muy negativas tienden a ser nerviosas, ansiosas, depresivas e
inseguras.

Apertura a las experiencias. La dimensión final aborda el rango y la fascinación de


alguien con lo nuevo. La gente abierta en extremo es creativa, curiosa y con
sensibilidad artística. Aquellos en el otro extremo de esta categoría son convencionales
y se sienten cómodos con lo que les resulta familiar.

¿Cómo pronostican el comportamiento en el trabajo los cinco Grandes rasgos?


Las investigaciones han hallado relaciones entre esas dimensiones de la personalidad y
el desempeño en el trabajo

En comparación con los introvertidos, las personas extrovertidas tienden a ser más
felices en sus trabajos y en sus vidas en general. Experimentan emociones más
positivas que los introvertidos y expresan sus sentimientos con más libertad. También
tienden a desempeñarse mejor en trabajos que requieren interacción significativa con
otras personas, quizás debido a que tienen más aptitudes sociales que quienes son
introvertidos. Por último, la extroversión predice relativamente bien el surgimiento del
liderazgo en los grupos; los extrovertidos son más dominantes en lo social, ―se hacen
cargo‖ de las personas y por lo general son más asertivos que los introvertidos. Pero
también parecen ser más impulsivos y tengan comportamiento arriesgados o en busca
de emociones.

Cuando las personas buscan compañeros de romance, amigos o miembros de equipos


organizacionales, los individuos adaptables por lo general son su primera elección.
Así los individuos adaptables son más aceptados que los desagradables, lo que explica
por qué tienden a desempeñarse mejor en trabajos orientados a lo interpersonal
como el servicio a clientes. Las personas adaptables también son más cumplidas y
respetuosas de las reglas. Así, es poco probable que los individuos adaptables caigan
en un comportamiento organizacional desviado. Una desventaja de la adaptabilidad es
que se asocia con menores niveles de éxito en la carrera (en especial con los ingresos).
Esto quizá se deba a que las personas adaptables son malas negociadoras; están tan
preocupadas por agradar a otros que con frecuencia no negocian tanto para sí mismas
como lo hacen las demás.

Atributos principales de la personalidad que influyen en el comportamiento


organizacional
Aunque se ha demostrado que los cinco grandes rasgos son muy relevantes para el
comportamiento organizacional, no agotan el rango de características que se usan
para describir la personalidad de alguien. Analizaremos otros atributos específicos de
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 297

la personalidad que se sabe son índices poderosos de pronóstico del comportamiento


en las organizaciones:

Autoestima
ALs personas difieren en el grado en el que se gustan o no de sí mismas y de si se
consideran capaces y eficaces. Esta visión de sí es el concepto de la autoestima, las
personas que la tienen positiva se agradan a sí mismas, se perciben eficaces y con el
control de su entorno. Aquellos con autoestima negativa tienden a no agradarse, dudan
de sus capacidades y se ven como carentes de poder ante su entorno.

Pero ¿qué pasa con el desempeño en el trabajo? Las personas con autoestima positiva
se desempeñan mejor porque se fijan metas más ambiciosas, se comprometen más con
éstas y son más persistentes para alcanzarlas.

Con demasiada frecuencia los seres humanos nos percibimos como deficientes y por
ello somos menos felices y eficaces de lo que podríamos. Por ejemplo, si decidimos
que no podemos hacer algo ni siquiera lo intentaremos, y no realizarlo sólo refuerza
las dudas en nosotros mismos.

Maquiavelismo
Las personas más maquiavélicas manipulan más, ganan más, se persuaden menos y
persuaden a otros más, que quienes son menos maquiavélicas. Lo maquiavélicos
prosperan cuando 1)interactúan cara a cara con otros en vez de hacerlo en forma
indirecta 2)la situación tiene un mínimo de reglas y regulaciones, lo que deja lugar
para la improvisación, y 3) las personas poco maquiavélicas se distraen porque se
involucran emocionalmente con detalles que no son relevantes para el triunfo.

Entonces, el que los maquiavélicos se consideren buenos empleados depende del tipo
de trabajo. En trabajos que requieren capacidad de negociación o que ofrecen
recompensas sustanciales si se gana, los individuos maquiavélicos serán productivos.

Narcisismo
Los narcisistas quieren lograr la adminsración de los demás y recibir la confirmación de
superioridad, tratan a otros como si fueran sus inferiores. Los narcisistas tienden a ser
egoístas y explotadores, y con frecuencia actúan como si los demás existieran
únicamente para su beneficio.

Automonitoreo Se refiere a la capacidad que tiene un individuo para ajustar su


comportamiento a factores situacionales externos. Los gerentes que se automonitorean
tienden atender más movilidad en sus carreras, a recibir ascensos, y no es raro que
ocupen puestos clave en una organización.

Propensión al riesgo.
Las personas difieren en su voluntad por correr riesgos. Se ha demostrado que la
propensión a aceptarlos o rechazarlos tiene un efecto en el tiempo que les lleva a los
gerentes a tomar una decisión y en la menor cantidad de información que requieren para
hacerlo. La cantidad de decisiones acertadas fue igual para ambos grupos

La personalidad Tipo A
¿ Cónoce usted personas que sean competitivas en exceso y siempre parezcan
experimentar un sentido de urgencia? Si es así, es probable que tengan una
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 298

personalidad Tipo A. Un individuo con personalidad tipo A se ―involucra en luchar


incesante y crónica para lograr más y más en cada vez menos tiempo y, si se
requiere contra los esfuerzos en oposición de otras personas o cosas. Se asocian
con la ambición y la adquisición de bienes materiales.

-Siempre están en movimiento, camina y comen con rapidez


-Se sienten impacientes con el ritmo en que ocurren la mayor parte del os eventos
-Tratan de pensar o hacer dos o más cosas a la vez
-No se sienten bien con su tiempo libre
-Están obsesionados con los números, miden su éxito en términos de cuántos o
cuánto han logrado de todo.
Los individuos tipo A operan con niveles de moderados a altos de tensión. Se sujetan a
una presión más o menos continuada del tiempo, lo que les genera una vida de plazos
finales. En puestos gerenciales demuestran su competitividad trabajando largas horas.

Personalidad proactiva.
¿Ha observado que ciertas personas toman con dinamismo la iniciativa para mejorar
sus circunstancias corrientes o crear otras nuevas en tanto otras personas
reacciona en forma pasiva ante las situaciones. Se dice que los individuos del primer
caso tienen una personalidad proactiva. Las personas proactivas identifican las
oportunidades, tienen iniciativa, emprenden acciones y perseveran hasta que
ocurre un cambio significativo. Crean modificaciones positivas en su entorno, sin
importar las restricciones u obstáculos, incluso a pesar de éstos.

No es sorprendente que los individuos proactivos tengan muchos comportamientos


deseables para las organizaciones. Por ejemplo, las evidencias indican que es
probable que la gente proactiva sea vista como líder y que actúe como agente del
cambio dentro de sus organizaciones. Otras acciones de los proactivos sean positivas
o negativas, en función de la organización y situación. Por ejemplo, no es raro que las
personas proactivas desafíen el statu quo o manifiesten su disgusto cuando las
situaciones no son de su agrado. Si una organización requiere individuos con
iniciativas emprendedoras, los proactivos son buenos candidatos; sin embargo, también
es probable que éstos abandonen la organización para comenzar su propio negocio.
Como individuos, los proactivos tienen éxito en su carrera con mayor frecuencia. Esto se
debe a que seleccionan, crean e influyen a su favor en las situaciones de trabajo.
La gente proactiva busca en el exterior trabajo e información organizacional, cultiva
contactos en niveles altos, planea su carrera y demuestra persistencia al enfrentar
obstáculos en su carrera.

La relación de la personalidad y los valores del individuo con su lugar de trabajo.


El ajuste persona-trabajo.
El ajuste persona-organización.

Robbins, S. y Judge, T. (2009). La personalidad y los valores. Comportamiento


Organizacional (13.a ed.), pp. 102-116. México: Pearson Educación.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 299

CAPÍTULO 35. LA MOTIVACIÓN Y SUS EFECTOS EN EL DESEMPEÑO


ORGANIZACIONAL
¿Qué es la motivación? Es el resultado de la interacción de los individuos con la
situación. Es cierto que algunos individuos, parecen estar dirigidos al triunfo. Pero el
mismo estudiante que encuentra difícil leer un libro de texto por más de 20 minutos
devora el de Harry Potter en un día. Para este estudiante el cambio de motivación lo
genera la situación. Entonces, conforme analicemos el concepto de la motivación
recuerde que el nivel de ésta varía tanto entre los individuos como en un solo, en
momentos diferentes.
Se define motivación como los procesos que inciden en la intensidad, dirección y
persistencia del esfuerzo que realiza un individuo para la consecución de un objetivo. Si
bien la motivación en general se refiere al esfuerzo para lograr cualquier objetivo,
nosotros nos limitaremos a los objetivos organizacionales, con objeto de reflejar nuestro
interés particular en el comportamiento relacionado con el trabajo.
Los tres elementos clave en nuestra definición son: intensidad, dirección y persistencia.
La intensidad se refiere a lo enérgico del intento de una persona. Este es el elemento
en que la mayoría de nosotros se centra cuando habla de motivación. Sin embargo, es
improbable que una intensidad elevada conduzca a resultados en el desempeño en el
trabajo, a menos que el esfuerzo se canalice en una dirección que beneficie a la
organización. Por tanto, tenemos que considerar tanto la calidad del esfuerzo como su
intensidad. El esfuerzo que debemos buscar es el que está dirigido hacia las metas de la
organización y es consistente con éstas. Por último, la motivación tiene una dimensión
de persistencia que es la medida del tiempo durante el que alguien mantiene el
esfuerzo. Los individuos motivados permanecen en una tarea lo suficiente para alcanzar
su objetivo.
Teorías Contemporáneas de la Motivación
Teoría de la evaluación cognitiva.- Las investigaciones en CO sugieren que las
personas que persiguen metas de trabajo por razones intrínsecas están más satisfechas
con sus trabajos, sienten que se acoplan mejor en sus organizaciones y tienen un
rendimiento más alto.
Es probable que los trabajadores que sienten que lo que hacen está dentro de su control
y es resultado de una elección libre, estén más motivados por su trabajo y
comprometidos con sus empleadores.
Una aportación más reciente a la teoría es la autoconsistencia que considera en qué
grado son consistentes las razones de una persona para seguir un objetivo, con sus
intereses y valores fundamentales.
Teoría del establecimiento de metas. Las intenciones de trabajar por una meta eran
una fuente importante de la motivación para el trabajo. Es decir, las metas dicen al
empleado lo que debe hacerse y cuánto esfuerzo necesita dedicar. Las metas
específicas incrementan el desempeño; que las metas difíciles, cuando se aceptan, dan
como resultado un desempeño más alto que las metas fáciles; y que la retroalimentación
genera u desempeño mejor que la ausencia de ella.
Pero por qué las personas las motivan más las metas difíciles. En primer lugar, porque
dirigen nuestra atención a la tarea en cuestión y la retiran de distracciones irrelevantes.
Las metas difíciles capturan nuestra atención y con ello suelen ayudar a centrarnos. En
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 300

segundo lugar, las metas difíciles nos energizan debido a que tenemos que trabajar más
duro para alcanzarlas. Por ejemplo, piense en sus hábitos de estudio, ¿estudia lo mismo
para un examen fácil que para uno difícil? Seguramente no. En tercer lugar, cuando las
metas no son fáciles las personas persisten en tratar de lograrlas. Por último, las metas
difíciles nos llevan a descubrir estrategias que nos auxilian para realizar el trabajo o la
tarea en forma más eficaz. Si tenemos que luchar para resolver un problema difícil, es
frecuente que pensemos en una mejor manera de llevarla a cabo.
Teoría de la eficacia personal. La eficacia personal (también conocida como ―teoría
cognitiva social‖ o ―teoría del aprendizaje social‖) se refiere a la convicción que tiene un
individuo de que es capaz de llevar a cabo una tarea. Entre mayor sea la eficacia
personal, más confianza se tiene en la propia capacidad para tener éxito en una tarea.
Las investigaciones demuestran que al fijar metas difíciles para la gente se le transmite
confianza. Por ejemplo, imagine que su jea le asigna una meta alta y que se entera que
es más alta que las que fijó para sus compañeros ¿cómo interpretaría esto? En tanto no
sienta que tratan de abusar de usted, es probable que piense de este modo: ―Bien,
supongo que mi jefa piensa que soy capaz de desempeñarme mejor que los demás‖.
Entonces, esto activa un proceso psicológico por el que usted confía más en sí mismo
(eficacia personal alta).
Además, los individuos con eficacia personal alta parecen responder a la
retroalimentación negativa con más esfuerzo y motivación, mientras que aquellos con
poca eficacia tal vez reduzcan su esfuerzo cuando se les de retroalimentación negativa.
Citando a Bandura, La fuente más importante de mejora de la eficacia personal es lo que
se llama dominio de aprobación, si en el pasado he sido capaz de realizar con éxito el
trabajo, entonces tengo más confianza en o que podré hacer en el futuro.
La segunda fuente de mejora es el modelado indirecto, que consiste en tener más
confianza debido a que se observa a alguien hacer la tarea.
La tercera fuente es la persuasión verbal, que se refiere a lograr más confianza debido a
que alguien lo convence que tienen las aptitudes necesarias para triunfar.
Por último, afirma que la sacudida incrementa la eficacia personal. La sacudida lleva a
un estado de energía que hace que la persona realice la tarea. La persona se
―mentaliza‖ y lo hace mejor.
Teoría del reforzamiento. La contraparte a la teoría del establecimiento de metas es la
teoría del reforzamiento. La primera es un enfoque cognitivo que propone que son los
propósitos de un individuo los que dirigen sus acciones. La teoría del reforzamiento
plantea que el reforzamiento condiciona al comportamiento, es decir, se trata de un
enfoque conductista. Está claro que las dos teorías están en los extremos filosóficos.
Los teóricos del reforzamiento ven al comportamiento como algo causado por el entorno.
Afirman que no se necesita considerar los eventos cognitivos internos; lo que controla
al comportamiento son los reforzadores –cualquier consecuencia que siga de
inmediato a una respuesta, incrementa la probabilidad de que el comportamiento se
repita.
No se trata en estricto sentido, de una teoría de la motivación. Pero brinda medios
potentes para analizar lo que controla el comportamiento, y por esta razón es común que
se incluya en los estudios sobre motivación.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 301

Está claro que lo que se denominan reforzadores, como el salario, motivan a las
personas. Los comportamientos que usted tiene en su trabajo y la cantidad de esfuerzo
que dedica a cada tarea se ven afectados por las consecuencias que les siguen.
Teoría de la equidad. El rol que la equidad juega en la motivación. Los empleados
comparan lo que aportan a sus empleos (por ejemplo, esfuerzo, experiencia, educación
y competencia) con lo que obtienen de ellos (salario, aumentos y reconocimiento) en
relación con lo de otras personas. Percibimos lo que obtenemos e un trabajo
(resultados) en relación con lo que aportamos (insumos), y después comparamos
nuestra razón insumo-producto con la de otros que nos importan. Si percibimos que
nuestra razón es igual a la de aquellos con quienes nos comparamos y que vemos como
relevantes, se dice que existe un estado de equidad. Percibimos nuestra situación como
justa: prevalece la justicia. Cuando vemos la razón como desigual, experimentamos
estrés por la equidad. Si percibimos que nuestra compensación es inferior, el estrés
produce enojo; cuando es superior, genera culpa.
La Justicia Organizacional es la percepción general del o que es justo en el lugar de
trabajo. Comprende 3 componentes: La Justicia distributiva, que es la justica que se
percibe en el resultado, ejemplo, obtuve el aumento que merecía. La Justicia de
procedimiento, que es la justicia percibida en el proceso utilizado para determinar el
resultado, ejemplo participé en el proceso para conceder aumentos y me dieron una
buena explicación de por qué recibí el aumento. Justicia de interacción, grado percibido
por el que alguien es tratado con dignidad y respeto, ejemplo, cuando me comunicó el
aumento mi supervisor fue amable y gentil.
Teoría de las expectativas. Afirma que la fuerza para que una tendencia actúe de cierta
manera depende de la intensidad con que se espera que el acto vaya seguido de un
resultado dado y de lo atractivo que resulte éste para el individuo
Plantea que a los empleados los motivará desarrollar cierto nivel de esfuerzo cuando
crean que eso los llevará a obtener una buena evaluación de su desempeño; que ésta
conducirá a premios organizacionales como un bono, aumento de salario o ascenso; y
que los premios satisfarán las metas personales de los empleados. ¨Por tanto se centra
en tres relaciones.
1. Relación esfuerzo-desempeño. La probabilidad que percibe el individuo de que
desarrollar cierta cantidad de esfuerzo conducirá al desempeño.
2. Relación desempeño-recompensa. Grado en que el individuo cree que el desempeño
a un nivel de particular llevará a la obtención del resultado (recompensa) que se desea.
3. Relación recompensas-metas personales. Grado en que las recompensas
organizacionales satisfacen las metas o necesidades personales de alguien, y el
atractivo que tienen dichas recompensas potenciales para el individuo.
La teoría de las expectativas ayuda a explicar por qué muchos trabajadores no están
motivados por sus trabajos y sólo hacen lo mínimo necesario para conservarlo. Esto es
evidente cuando se ven con más detalles las tres relaciones que aparecen en la teoría.
Les presentamos preguntas que los empleados necesitan responder en forma afirmativa
si su motivación ha de maximizarse.
En primer lugar, si doy mi máximo esfuerzo, ¿se reconocerá en mi evaluación de
desempeño? Para muchos empleados, la respuesta es ―no‖. ¿Por qué? Su nivel de
aptitud tal vez sea deficiente, lo que significa que no importa la tenacidad con que lo
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 302

intenten, lo más seguro es que no sean realizadores destacados. El sistema de


evaluación de la organización quizá esté diseñado para evaluar factores que no tienen
que ver con el desempeño, como la lealtad, la iniciativa o el ánimo, lo que significa que
un esfuerzo mayor no necesariamente producirá una evaluación mejor. Otra posibilidad
más es que los empleados perciban, den forma verdadera o equivocada, que no le
agradan a su jefe. Como resultado, esperan una evaluación deficiente sin importar el
nivel de su esfuerzo. Estos ejemplos sugieren que una posible fuente de la baja
motivación del empleado es la convicción de que no importa lo fuerte que trabajen, la
probabilidad de que obtengan una buena evaluación es baja.
En segundo lugar, si obtengo una evaluación de desempeño buena, ¿llevará a la
obtención de recompensas organizacionales? Muchos trabajadores ven que en su
empleo la relación desempeño-recompensa es débil. La razón es que las organizaciones
premian muchas cosas además del desempeño. Por ejemplo, cuando se asigna un pago
a los empleados con base en factores como la antigüedad, ser cooperativo o ―hacer la
barba‖ al jefe, aquéllos ven la relación desempeño-recompensa como algo débil que
acaba con la motivación.
Por último, si medan recompensas, ¿son las que me resultan atractivas en lo personal?
El empleado trabaja duro con la esperanza de obtener un ascenso, pero sólo obtiene un
pago. O bien, quiere un trabajo más interesante y retador, pero sólo recibe palabras de
encomio. O hace un esfuerzo adicional para que lo trasladen a la oficina que la
compañía tiene en parís, pero en vez lo envían a Singapur. Estos ejemplos ilustran la
importancia que tiene las recompensas se adecuen a las necesidades individuales del
empleado. Desafortunadamente, muchos gerentes están limitados en cuanto a las
recompensas que pueden ofrecer, lo que hace difícil personalizarlas. Además hay
gerentes que suponen en forma incorrecta que todos los empleados desean lo mismo,
por lo que pasan por alto los efectos que tiene en la motivación la diferenciación de las
recompensas. En cualquier caso, la motivación del empleado no resulta maximizada.
Las teorías que presentamos aquí no se anulan entre sí. El hecho de que una tenga
validez no implica de manera automática que el resto estén equivocadas. En realidad,
muchas de las que vimos son complementarias. Ahora el reto es integrarlas para que
ayuden a entender sus interrelaciones (pp. 173-199)

Robbins, S. y Judge, T. (2009). Motivación. Comportamiento Organizacional (13.a ed.)


México: Pearson Educación.

Teoría de las necesidades de McClelland


Se centra en tres necesidades: logro, poder y afiliación, que se definen como sigue:
-Necesidad de logro (nLog): Impulso por sobresalir, por obtener un logro en relación con
un conjunto de estándares, de luchar por el triunfo.
-Necesidad de poder (nPod): Es la necesidad de hacer que otros se comporten de una
manera que no lo hubieran hecho por sí mismos.
-Necesidad de afiliación (nAfi): Deseo de tener relaciones interpersonales amistosas y
cercanas.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 303

De las tres necesidades, McClellan e investigadores posteriores centraron su atención


en la nLog. Les gusta fijar metas que les exijan esforzarse un poco. En primer lugar,
cuando los empleos implican mucha responsabilidad personal, retroalimentación y un
grado intermedio de riesgo, los grandes realizadores estarán muy motivados. Por
ejemplo, éstos tienen éxito en actividades empresariales como operar sus propios
negocios y administrar una unidad autodirigida dentro de una organización grande.

En segundo lugar, una necesidad grande de logro no necesariamente hace que una
persona sea un buen directivo, en especial en las organizaciones de gran tamaño. Los
individuos con mucha necesidad de logro se interesan en lo bien que trabajan en lo
personal y no en influir en otros para que trabajen bien. No siempre surgen buenos
gerentes de ventas de entre los vendedores con nLog, y no es común que un buen
director general de una empresa grande tenga una gran necesidad de logro.

En tercer lugar, las necesidades de afiliación y poder tienden a relacionarse de cerca


con el éxito gerencial. Los mejores gerentes tienen mucha necesidad de poder y poca de
afiliación. En realidad, bien puede ser que para tener eficacia administrativa, un
requerimiento sea una motivación grande hacia el poder (pp. 180-181)

Robbins, S. y Judge, T. (2009). Motivación. Comportamiento Organizacional (13.a ed.)


México: Pearson Educación.

.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 304
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 305

CAPÍTULO 36. LA PERCEPCIÓN Y SU INFLUENCIA EN LA TOMA DE DECISIONES


EN LAS ENTIDADES
¿Qué es la Percepción? La percepción es un proceso por el que los individuos
organizan e interpretan las impresiones de sus sentidos con objeto de asignar
significado a su entorno. Sin embargo, lo que uno percibe llega a ser muy diferente de la
realidad objetiva.
¿Por qué es importante la percepción en el estudio del comportamiento organizacional?
Sencillamente porque el comportamiento de las personas de basa en su percepción de
lo que es la realidad, no en la realidad en sí. El mundo que es importante en términos de
comportamiento, es el mundo según es percibido.
¿Factores que influyen en la percepción? ¿Cómo se explica que los individuos vean lo
mismo pero perciban de forma diferente? Algunos factores operan para conformar y en
ocasiones para distorsionar la percepción. Éstos radican en el receptor, en el objeto
percibido, y en el contexto de la situación en la que tiene lugar la percepción.
Percepciones de las personas: hacer juicios acerca de los demás. La aplicación más
relevante de los conceptos de la percepción para el comportamiento organizacional.
Este es el tema de la percepción de las personas que significa las percepciones que los
individuos se forman unos de otros.
Teoría de la atribución. Los objetos sin vida, como escritorios, están sujetos a las leyes
de la naturaleza, pero no tienen creencias, motivos o intenciones, a diferencia de la
gente. Es por esto que cuando observamos a los individuos tratamos de elaborar
explicaciones o hallar el motivo de su comportamiento. Por tanto, la percepción y los
juicios que nos formemos acerca de las acciones de alguien estarán muy influenciados
por las suposiciones que hagamos sobre el estado interno de la persona.
En esencia, la teoría sugiere que al observar el comportamiento de un individuo tratamos
de determinar si lo ocasiona algo interno o externo. Uno de los descubrimientos más
interesantes de la teoría de la atribución es que existen errores o sesgos que
distorsionan las atribuciones.
Simplificaciones utilizadas con frecuencia en el momento de juzgar a otros.
Cuando juzgamos a los demás utilizamos algunas simplificaciones que con frecuencia
resultan valiosas, pues permiten hacer percepciones exactas con rapidez y brindan
datos valiosos para hacer pronósticos. Nos pueden meter en problemas, y lo hacen. El
entender los atajos nos ayuda a reconocer cuando ocasionan distorsiones
significativas. Percepción significativa. Efecto de halo. Efectos de contraste.
Estereotipar.
El vínculo entre la percepción y la toma de decisiones individual
Los individuos en las organizaciones toman decisiones. Es decir, eligen entre dos o más
alternativas. Por tanto, la toma de decisiones individual es parte importante del
comportamiento organizacional. Pero la manera en que los individuos toman decisiones
en las organizaciones y la calidad de sus elecciones finales está influida en mucho por
sus percepciones. Lo que para alguien es una problema para otro es un estado
satisfactorio de la realidad. Lo anterior significa que la existencia de un problema y
la necesidad de tomar una decisión es un asunto de percepción.
Además cada decisión requiere la interpretación y evaluación de información es
común que los datos se reciban de fuentes múltiples y que se necesiten seleccionar,
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 306

procesar e interpretar. Por ejemplo ¿cuáles datos son relevantes para la decisión y
cuáles no son datos relevantes para la decisión? serán las percepciones de quien tome
la decisión las que respondan esta pregunta.
Se desarrollarán alternativas y será necesario evaluar las fortalezas y debilidades de
cada una. Una vez más, como las alternativas no vienen con banderas rojas que las
identifique como tales o con sus fortalezas y debilidades enunciadas con claridad, el
proceso de percepción de quien toma la decisión tendrá mucho que ver en la
elección final.
Por último, es frecuente que en todo el proceso de decisión surjan distorsiones de
percepción que tienen el potencial de sesgar el análisis y las conclusiones.
La toma de decisiones en las organizaciones. Las escuelas de administración por lo
general enseñan a sus estudiantes a seguir modelos racionales de toma de decisiones.
Aun cuando estos modelos tienen un mérito considerable, no siempre describen la
manera real en que la gente toma decisiones. Aquí es donde entra en escena el
comportamiento organizacional: si hemos de mejorar el modo en que se toman
decisiones en las organizaciones, necesitamos entender los errores que cometen las
personas al hacerlo (además de los errores de percepción que se estudian).
El modelo racional de toma de decisiones. Con frecuencia pensamos que la persona
que mejor toma decisiones es aquella que es racional que hace elecciones consistentes
que maximizan el valor dentro de restricciones específicas. Estas elecciones se hacen
cuando se sigue un modelo racional de toma de decisiones, cuyos pasos son: 1. Definir
el problema. 2. Identificar los criterios de decisión. 3. Asignar pesos o ponderaciones a
los criterios. 4. Desarrollar las alternativas. 5. Evaluar las alternativas. 6. Seleccionar la
mejor alternativa.
El modelo de toma de decisiones racional se basa en cierto número de suposiciones que
incluyen el que la persona que tomará la decisión disponga de información completa,
pueda identificar todas las opciones relevantes de manera no sesgada y escoja la opción
con la utilidad más alta.
Como puede imaginarse, en el mundo real la mayor parte de decisiones no siguen el
modelo racional. Por ejemplo, las personas por lo general se sienten contentas de
encontrar una solución aceptable o razonable de un problema aunque no sea óptima.
Las elecciones tienden a estar limitadas a la vecindad del síntoma del problema y de la
alternativa actual. Como dice un experto ―la mayoría de decisiones significativas se
toman según el criterio, y no por medio de un modelo definido y prescrito‖.
La racionalidad acotada. La mayor parte de las personas responde a un problema
complejo reduciéndolo a un nivel que pueda entender con facilidad. La limitada
capacidad de procesar información de los seres humanos hace imposible asimilar y
entender toda la información que se necesita para optimizar. Por tanto, las personas
satisfacen, es decir buscan soluciones que sean satisfactorias y suficientes. En lugar de
optimizar, las personas quedan satisfechas.
Debido a que la capacidad de la mente humana para formular y resolver problemas
complejos es demasiado reducida para cumplir los requerimientos de la racionalidad
total, los individuos operan dentro de los límites de una racionalidad acotada.
Construyen modelos sencillos que extraen las características esenciales de los
problemas, sin llegar a incluir toda su complejidad. De esa manera, los individuos tienen
la posibilidad de comportarse racionalmente dentro de los límites de un modelo sencillo.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 307

¿Cómo funciona para la persona común la racionalidad acotada? Una vez identificado
un problema, comienza la búsqueda de criterios y alternativas, pero la lista está muy
lejos de ser exhaustiva. La persona que toma las decisiones hará una lista pequeña de
sus opciones más conspicuas, que son las más fáciles de detectar y tienden a ser muy
visibles, que por lo general representan criterios familiares y soluciones ya probadas
como buenas.
A continuación comenzamos a revisarlas, pero su revisión no será exhaustiva. En vez de
ello, comenzará con aquellas que difieren sólo un poco de la elección que opera en ese
momento. Siguiendo rutas familiares y muy utilizadas, la persona que toma las
decisiones procede a revisar las alternativas únicamente hasta que identifica una que
sea ―suficientemente buena‖ que tenga un nivel aceptable de desempeño. Eso termina la
búsqueda. Por tanto, la solución final representa una elección satisfactoria en lugar de la
óptima.
Sesgos y errores comunes. Quienes toman decisiones aplican la racionalidad acotada,
pero muchas evidencias indican que también tienen sesgos y errores sistemáticos que
introducen en sus juicios. Estos provienen de intentos por abreviar el proceso de
decisión. Para minimizar el esfuerzo y evitar transacciones difíciles, la gente tiende a
basarse demasiado en su experiencia, impulsos sentimientos viscerales y ―recetas‖
prácticas. En muchos casos estos atajos resultan de utilidad. Sin embargo, pueden llevar
a distorsiones severas de la racionalidad. A continuación se describen las distorsiones
más comunes. Sesgo por anclaje. Sesgo por confirmación. Sesgo por disponibilidad.
Aumento de Compromiso. Sesgo por exceso de confianza. Error de aleatoriedad.
Maldición del ganador. Sesgo por retrospectiva.
Influencias sobre la toma de decisiones: diferencias individuales y restricciones
organizacionales.
Una vez estudiado el modelo racional de la toma de decisiones, la racionalidad acotada
y algunos de los sesgos y errores y más notables al tomar decisiones, pasaremos a un
análisis de los factores que influyen en la manera en que las personas deciden y el
grado en que son susceptibles a los errores y sesgos. Abordaremos las diferencias
individuales y las restricciones organizacionales.
Diferencias individuales. En la práctica, la toma de decisiones se caracteriza por la
racionalidad acotada, sesgos, errores comunes y el empleo de la intuición. Además, hay
diferencias individuales que crean desviaciones del modelo racional. En esta sección se
estudian dos variables individuales. Personalidad y Género.
Restricciones Organizacionales. Las organizacionales llegan a plantear restricciones a
quienes toman decisiones, lo que hace que se desvíen del modelo racional. Por ejemplo,
los gerentes conforman sus decisiones para que se reflejen en la evaluación del
desempeño y el sistema de recompensas, cumplan con als regulaciones formales de la
empresa y satisfagan las restricciones de tiempo a que están sujetos. Las decisiones
organizacionales del pasado también actúan como precedentes que restringen a las
actuales. Evaluación de desempeño. La forma en que toman decisiones los gerentes
se ve muy influida por los criterios con los que se los evalúa. Sistemas de
Recompensas. El sistema de recompensas de una organización influye en quienes
toman las decisiones, porque les sugiere cuáles son las elecciones preferibles en
términos de beneficios personales. Regulaciones formales. Todas las organizaciones,
crean reglas, políticas, procedimientos y otras regulaciones formalizadas a fin de
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 308

estandarizar el comportamiento de sus miembros. Por supuesto al actuar así limitan las
opciones de quien toma las decisiones.
¿Qué hay de la ética en la toma de decisiones?
Las consideraciones éticas deben ser un criterio importante en la toma de decisiones
organizacionales de hoy. Esto es claramente más cierto en la actualidad que en
cualquier momento del pasado reciente dado el escrutinio a que están sometidos los
negocios para que se comporten de manera ética y socialmente responsable. En esta
última sección se presentan tres formas diferentes de dar a las decisiones un marco de
ética.
Tres criterios de decisión.
Un individuo puede usar tres criterios diferentes para hacer elecciones éticas. El primero
es el del utilitarismo, en el que las decisiones se toman sólo con base en sus
resultados o consecuencias. La meta del utilitarismo es proporcionar el mayor bien al
mayor número de personas. Esta visión es la que tiende a dominar la toma de
decisiones en los negocios. Es consistente con metas como la eficiencia, la
productividad y las utilidades cuantiosas.
Otro criterio ético es centrarse en los derechos. Éste requiere que los individuos tomen
decisiones consistentes con las libertades y los privilegios fundamentales que
establecen documentos como el Acta de Derechos. Al tomar decisiones, hacer énfasis
en los derechos significa que se respetan y protegen aquellos que son básicos para los
individuos, como el derecho a la privacidad, a la libre expresión y aun juicio justo.
Un tercer criterio es centrarse en la justicia. Esto requiere que los individuos impongan y
hagan obedecer las reglas con justicia e imparcialidad, de modo que haya un
distribución equitativa de los beneficios y costos.
Cada uno de los tres criterios tiene ventajas y desventajas. Centrarse en el utilitarismo
promueve la eficacia y la productividad, pero puede suceder que se ignoren los derechos
de ciertos individuos, en particular aquellos con representación minoritaria en la
organización. El empleo del criterio de derechos protege a los individuos de ser
lesionados y es consistente con la liberta y la privacidad, pero crear un ambiente de
trabajo legalista que obstaculiza la productividad y la eficiencia. Centrarse en la justica
protege los intereses de los menos poderosos y con poca representación, pero estimula
un sentido de tener derecho a algo que reduce la disposición a correr riesgos, la
innovación y la productividad (pp. 139-157).

Robbins, S. y Judge, T. (2009), Comportamiento Organizacional (13.a ed.) México:


Pearson Educación.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 309

CAPÍTULO 37. CULTURA ORGANIZACIONAL DE LA ENTIDAD

La Cultura Organizacional
Una cultura organizacional fuerte da estabilidad a una organización. Pero para ciertas
organizaciones también llega a ser una barrera importante para el cambio. Se plantea
que toda organización tiene una cultura, y en función de lo marcada que esté, tiene una
influencia significativa en las actitudes y comportamientos de los miembros de la
organización.

Institucionalización: un antecedente de la cultura


La idea de considerar a las organizaciones como culturas –donde hay un sistema de
significados compartido por sus miembros- es un fenómeno relativamente reciente.
Hasta los 80´s, la mayor parte de las organizaciones eran consideradas simplemente
medios racionales por medio de los cuales coordinar y controlar grupos de
personas. Tenían niveles verticales, departamentos, relaciones de autoridad, etc. Pero
las organizaciones son algo más. También tienen personalidades, como los
individuos. Pueden ser rígidas o flexibles, poco amistosas o fraternales, innovadoras o
conservadoras. Los teóricos de las organizaciones ahora reconocen esto al tomar en
cuenta el papel tan importante que juega la cultura en la vida de los miembros de las
organizaciones.

Es interesante que el origen de la cultura como variable independiente que afecta las
actitudes y comportamiento de los empleados se puede rastrear en el pasado, hasta el
concepto de institucionalización.

La institucionalización opera para producir una comprensión común entre los


miembros respecto de lo que es un comportamiento apropiado y,
fundamentalmente, significativo. Por tanto, cuando una organización adquiere
permanencia institucional, los modos aceptables de comportamiento se hacen
evidentes en sí mismos para sus miembros. Como veremos, esto es en esencia lo
mismo que hace la cultura organizacional.

Entonces, el entendimiento de qué es lo que constituye la cultura de una


organización y cómo se crea, sostiene y aprende, mejorará nuestra capacidad para
explicar y pronosticar el comportamiento de las personas en el trabajo.

Cultura Organizacional
Se refiere a un sistema de significado compartido por los miembros, el cual distingue a
una organización de las demás. Este sistema de significado compartido, es un examen
más cercano, un conjunto de características claves que la organización valora. Las
investigaciones sugieren que hay siete características principales que, al reunirse,
capturan la esencia de la cultura de una organización.

1. Innovación y aceptación del riesgo. Grado en que se estimula a los empleados para
que sean innovadores y corran riesgos.
2. Atención al detalle. Grado en que se espera que los empleados muestren precisión,
análisis y atención por los detalles.
3. Orientación a los resultados. Grado en que la administración se centra en los
resultados o eventos, en lugar de las técnicas y procesos usados para lograrlos.
4. Orientación a la gente. Grado en que las decisiones de la dirección toman en
cuenta el efecto de los resultados sobre las personas de la organización.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 310

5. Orientación a los equipos. Grado en que las actividades del trabajo están
organizados por equipos en lugar de individuos.
6. Agresividad. Grado en que las personas son agresivas y competitivas en lugar de
buscar lo fácil.
7. Estabilidad. Grado en que las actividades organizacionales hacen énfasis en
mantener el status quo en contraste con el crecimiento.

Cada una de estas características existe en un continuo de menor a mayor. Entonces, la


evaluación de la organización con respecto de las características da un panorama
completo de la cultura de la organización. Este panorama es la base para los
sentimientos de entendimiento compartido que los miembros tienen sobre la
organización, el modo de hacer las cosas y la manera en que se supone deben
comportarse los miembros. A continuación se ilustra cómo se mezclan estas
características a fin de crear organizaciones muy diversas

Organización A. Esta organización, se espera que los gerentes documenten por


completo todas las decisiones y los ―buenos administradores‖ son aquellos que dan
datos detallados que apoyen sus recomendaciones. No se estimulan las decisiones
creativas que implican cambios o riesgos significativos. Como los gerentes de proyectos
fallidos son criticados abiertamente y reciben castigos, los directivos no tratan de
implementar ideas que se desvien mucho del status quo. Un gerente de bajo nivel
mencionó una frase de uso frecuente en la compañía ―si no está roto, no lo componga‖.
En esta organización hay muchas reglas y regulaciones que los trabajadores deben
seguir. Los gerentes supervisan de cerca a los empleados para asegurarse de que no
hay desviaciones. A la administración le preocupa la productividad elevada, sin importar
el efecto que tenga en la moral o rotación de los empleados.

Las actividades del trabajo están diseñadas alrededor de los individuos. Hay distintos
departamentos y líneas de autoridad, y se espera que los empleados minimicen el
contacto formal con otros empleados fuera de su área funcional o línea de mando. Las
evaluaciones del desempeño y las recompensas hacen énfasis en el esfuerzo individual,
aunque la antigüedad tiende a ser el factor principal para determinar los aumentos de
salario y ascensos

Cultura es un término descriptivo


La cultura organizacional tiene que ver con la manera en que los empleados perciben las
características de la cultura de una organización, no si les gusta. Es decir, es un término
descriptivo. Esto diferencia a este concepto del de satisfacción en el trabajo.

Las investigaciones sobre cultura organizacional buscan medir el modo que los
empleados ven a su organización. ¿Estimula el trabajo en equipo? ¿Premia la
innovación? ¿Apoya las iniciativas? En cambio, la satisfacción en el trabajo busca medir
las respuestas eficaces al ambiente de trabajo. . Tiene que ver con la forma en que los
empleados sienten respecto de las expectativas de la organización, prácticas de
recompensa, etc. Aunque los dos términos se traslapan, hay que recordar que el término
cultura organizacional es descriptivo, mientras que satisfacción en el trabajo es
evaluativo.

Las organizaciones más grandes tienen una cultura dominante y numerosos conjuntos
de subculturas.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 311

Culturas fuertes versus débiles. En una cultura fuerte los valores nucleares de la
organización se comparten con intensidad y en forma extensa.

Funciones de la cultura
La cultura tiene cierto número de funciones dentro de una organización. 1.- Define
fronteras; es decir, crea diferencias entre una organización y las demás. 2.- Transmite un
sentido de identidad a los miembros de la organización. 3.- Facilita la generación de
compromiso con algo más grande que el mero interés individual.4.- Mejora la estabilidad
del sistema social. La cultura es aglutinante social que ayuda a mantener unida la
organización, al proveer estándares apropiados de lo que deben decir y hacer los
empleados. La cultura sirve como mecanismo que da sentido y control para guiar y
conformar las actitudes y comportamiento de los empleados.

Por definición, la cultura es elusiva, intangible, implícita y se da como algo garantizado.


Pero cada organización desarrolla un conjunto nuclear de suposiciones, entendimientos
y reglas implícitas que gobiernan el comportamiento cotidiano en el lugar de trabajo…
Hasta que los recién llegados no aceptan las reglas, no son aceptados como miembros
de pleno derecho de la organización. Las trasgresiones de las reglas por parte de los
ejecutivos de alto nivel o los empleados de primera línea dan como resultado la
desaprobación universal y penas severas. La conformidad con estas reglas se vuelve la
base primaria de las recompensas y ascensos.

La cultura como obstáculo


Estamos tratando la cultura en una forma que no la juzga. No se ha dicho que sea buena
o mal, solo que existe muchas de sus funciones, como se dijo, son valiosas tanto para la
organización como para el empleado. La cultura mejora el compromiso organizacional e
incremental a consistencia del comportamiento del trabajador. Estos son beneficios
claros para una organización. Desde el punto de vista de un empleado, la cultura es
valiosa porque reduce la ambigüedad. Dice a los empleados cómo se hacen las cosas y
qué es importante. Pero no se debe ignorar los aspectos potencialmente disfuncionales
de la cultura, en especial uno fuerte sobre la eficacia de la organización.

Barreras para el cambio


Cuando los valores compartidos no están de acuerdo con los que persigue la eficacia de
la organización, la cultura es un obstáculo. Se llega a convertir en una carga y hace
difícil la respuesta a los cambios del ambiente. Estas organizaciones tiene culturas
fuertes que en el pasado funcionaron bien para ellas, pero se convirtieron en obstáculos
para el cambio cuando el enfoque de la gestión ―como siempre‖ dejó de ser efectivo.

Crear y sostener una cultura.


Cuáles son las fuerzas que influyen en la creación de una cultura? ¿qué refuerza y
sostiene a dichas fuerzas una vez que surgen?

La cultura original se deriva de la filosofía del fundador. Éste, a su vez, tiene mucha
influencia en los criterios que se usan para contratar. Una vez que la cultura ha surgido,
hay prácticas en el interior de la organización que actúan para mantenerla brindándole a
los empleados un conjunto de experiencias similares. Muchas de las prácticas de
recursos humanos refuerzan la cultura de la organización. El proceso de selección,
criterios de evaluación de desempeño, actividades de capacitación y desarrollo y
procedimientos para ascender garantizan que quienes son contratados se ajusten con la
cultura, recompensen a quienes la apoyan y castigan (incluso expulsan) a los que la
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 312

desafían. Son tres las fuerzas importantes en el sostenimiento de una cultura: las
prácticas de selección, las acciones de la alta dirección y los métodos de socialización.

Las acciones de la alta dirección actual establecen el clima general de lo que es un


comportamiento aceptable y lo que no. El modo en que socialicen los empleados
dependerá del grado del éxito que se logre hacer coincidir los valores de los nuevos
empleados con los de la organización en el proceso de selección y en la preferencia que
tenga la alta dirección respecto de los métodos de socialización.

Cómo aprenden la cultura los empleados


La cultura se transmite a los empleados en varias formas, las más poderosas son las
historias, rituales, símbolos materiales y lenguaje.

Historias.
Es común que las historias contenga la narrativa de eventos sobre los fundadores de la
organización, violación de las reglas, éxitos sonados, reubicación de empleados,
reacción ante errores del pasado y dificultades organizacionales. Estas historias anclan
el presente en el pasado y dan explicaciones y legitimidad a las prácticas actuales. Nike
tiene cierto número de altos ejecutivos que dedican gran parte de su tiempo de servir
como narradores corporativos. Y las historias que cuentan intentan transmitir qué es
Nike.

Rituales
Son secuencias repetitivas de actividades que expresan y refuerzan los valores clave de
la organización: qué metas son las más importantes, cuáles personas importan y a
quiénes se pueden pasar por alto. Cantos

Símbolos Materiales
El tamaño de las oficinas, la elegancia del mobiliario, privilegios ejecutivos y vestimenta.
Estos símbolos materiales transmite a los empleados quien es importante, el grado de
igualdad que desea la alta dirección y los tipos de comportamiento que es apropiado
(por ejemplo, de propensión al riesgo, conservador, autoritario, participativo,
individualista y social)

Lenguaje
Es frecuente que las organizaciones desarrollen términos únicos para describir el
equipo, oficinas, personal clave, proveedores, clientes o productos que se relaciona con
su gestión. No es raro que los empleados nuevos se sientan abrumados con acrónimos
y jerga, la que después de poco tiempo en el puesto han hecho parte integral de su
lenguaje (pp. 550-556)

Robbins, S. y Judge, T. (2009). Cultura Organizacional. Comportamiento Organizacional


(13.a ed.) México: Pearson Educación.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 313

CAPÍTULO 38. IMPORTANCIA DE LA CREACIÓN DE UNA RUTINA


ORGANIZACIONAL PARA EL LOGRO DE RESULTADOS

Rutina Organizacional. El procedimiento es un ejemplo de artefacto formal que, si rige


efectivamente en una organización, refleja una rutina organizacional. Para Juan Carlos
Cortazar, citando a Feldman y Pentland, principalmente, señala lo siguiente respecto a
Las prácticas gerenciales como rutinas organizacionales.
Mucho de lo que ocurre en las organizaciones es rutina. Esto se debe a que las
prácticas organizacionales tienden a estabilizarse a través de procesos rutinarios que
estandarizan la actividad de un gran número de individuos, sacan provecho de sus
especializaciones, facilitan la coordinación y realizan predicciones posibles sobre los
resultados de su actividad. La rutina consiste en una serie de patrones repetitivos y
reconocibles de acciones interdependientes, a partir de la cual los miembros de la
organización ejecutan acciones particulares. La importancia indudable que tiene la
iteración como una característica clave de las rutinas conduce a que las mismas
aparenten ser un fenómeno simple y mecánico. Sin embargo, las rutinas poseen una
dinámica muy compleja (p. 88).
Señala que la dinámica interna de las rutinas es el resultado de la interacción entre las
acciones inducidas por la rutina y la interpretación que los participantes tienen de sus
acciones. Denomina el aspecto perfomativo al primer elemento y aspecto, ostensivo, al
segundo. El aspecto ostensivo consiste en el patrón abstracto o general que da forma a
la percepción de qué es la rutina en cuestión, y permite a los participantes u
observadores conectar un flujo de acciones singulares con la noción de una rutina en
particular. De hecho, los participantes utilizan este patrón abstracto no solo para guiar su
acción sino para dar cuenta del sentido de las acciones que realizan (p. 88)
En la ejecución de las acciones y la construcción de interpretaciones sobre ellas, los
participantes se apoyan en un conjunto de artefactos, reglas, procedimientos operativos,
herramientas, máquinas, diagramas, etc. Así consideran los artefactos como un tercer
elemento de la dinámica interna de las rutinas, que materializan los aspectos ostensivos
y perfomativos en dispositivos específicos creados por las organizaciones (usualmente
por sus gerentes) para darle forma a las actividades de sus miembros.
Los artefactos son resultado de un proceso de reificación de las experiencias dentro de
la organización, ofreciendo un punto de referencia concreto y claro alrededor del cual las
variaciones y divergencias relacionadas a los aspectos ostensivos y perfomativos
pueden ser negociadas. Los artefactos en la medida que son resultado de la negociación
del significado de las rutinas y de la obtención de acuerdos que permiten negociar las
discrepancias, son marcas concretas de una suerte de tregua dentro de la organización
(p. 89).
En primer lugar, las prácticas generalmente adoptan la forma de rutinas en un escenario
organizacional. En segundo lugar, las prácticas se desarrollan al interior de una tensión
permanente entre la repetición de un patrón y la provocación del cambio. En tercer lugar,
las prácticas tienen lugar dentro de escenarios colectivos y dichos escenarios (y las
prácticas relacionadas) adquieren características particulares cuando tiene como fin la
creación de valor público (p. 88).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 314

Cortazar, J. C. (2012). Las prácticas de Gestión Pública. Un marco conceptual desde las
ciencias sociales y Gerenciales. Revista de Ciencia Política POLITAI 3(5), pp. 85-
96. Facultad de Ciencias Sociales de la PUCP.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 315

CAPÍTULO 39. EQUIPOS DE ALTO RENDIMIENTO Y SUS EFECTOS EN EL


DESEMPEÑO DE LA ENTIDAD

Introducir a los conceptos fundamentales de los grupos, proporcionarle la base para


entender el funcionamiento de éstos y a mostrar la manera de formar equipos eficaces.

Un grupo se define como dos o más individuos que interactúan, que son
interdependientes y se reúnen para lograr objetivos particulares, Los grupos son
formales y no formales se entiende por grupos formales aquellos que define la estructura
de la organización, con trabajos designados que establecen tareas.

En los grupos formales los comportamientos que alguien debe tener quedan estipulados
en las metas organizacionales y se dirigen al cumplimiento de éstas. Un ejemplo de
grupo formal es la tripulación de un avión que consta de 6 miembros.

A diferencia de éstos, los grupos no formales son alianzas que no están estructuradas
de manera formal ni determinadas por la organización. Dichos grupos son formaciones
espontáneas en el ambiente de trabajo que aparecen en respuesta a la necesidad de
tener contacto social. Ejemplo los tres empleados de gerencias diferentes que
almuerzan juntos de manera regular. Estos tipos de interacciones de individuos, aun
cuando no son formales, afecta mucho su comportamiento y desempeño.

Es posible hacer clasificaciones de grupos como de mando, tarea, interés y


amistosos. Los grupos de mando y tarea los impone la organización formal mientas que
los de interés y amistosos son alianzas no formales.

Un grupo de mando está determinado por el organigrama de la organización. Está


compuesto por individuos que reportan directamente a un gerente asignado. La
directora de una escuela primaria y sus profesores forman un grupo de mando igual que
el gerente de fiscalización y sus inspectores.

A los grupos de tarea también los determina la organización, representan a quienes


trabajan juntos para efectuar una tarea incluida en sus deberes. Sin embargo, las
fronteras de un grupo de tarea no se limitan a las del superior inmediato en la jerarquía,
sino que tienen relaciones de mando cruzadas. Por ejemplo, si un estudiante es
acusado de haber cometido un delito en el campus, tal vez se requiera comunicación y
coordinación entre el gerente de asuntos académicos, el gerente de asuntos
estudiantiles, el de inscripciones, el de seguridad y el asesor del estudiante, esa
formación constituiría un grupo de tarea. Debe notarse que todos los grupos de mando
son también de tarea pero no a la inversa, porque los de tarea llegan a cruza a través de
la estructura de la organización.

Las personas que pertenezcan o no a grupos comunes de mando o tarea, tal vez
coincidan en la consecución de un objetivo común que les interese. Ése sería un
grupo de interés. Los empleados que buscan mejores condiciones de trabajo,
representan la formación de un cuerpo unido que busca el interés común.

Es frecuente que los grupos se desarrollen porque sus miembros individuales tienen una
o más características comunes y esas formaciones se denominan grupos amistosos. Las
alianzas sociales, que con frecuencia se extienden fuera del trabajo, se basan en
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 316

edades o grupo etáreo similares, apoyo para el equipo de fútbol, interés en el mismo
conjunto de rock o puntos de vista semejantes, por mencionar algunos.

No hay una razón única por la cual los individuos se reúnen en grupos. Como la mayoría
de las personas pertenecen a varios grupos, es obvio que los diferentes grupos
proporcionan a sus miembros distintos beneficios. A Continuación se resumen las
razones más comunes por las que las personas forman grupos

¿Por qué las personas se reúnen en en grupos?


Seguridad. Al reunirse en un grupo los individuos reducen la inseguridad de ―estar sólo‖.
Cuando forman parte de un grupo, las personas se sienten más fuertes, tienen menos
dudas de sí mismas y resisten más a las amenazas.
Estatus. La inclusión en un grupo que se aprecia como importante por los demás, da
reconocimiento y estatus a sus miembros.
Autoestima. Los grupos dan a la gente sentimientos de valía. Es decir, además de
investirlos de estatus ante las personas del exterior del grupo, la pertenencia a éste
también aumenta la sensación de bienestar para sus miembros.
Pertenencia. Los grupos cubren necesidades sociales. Las personas disfrutan la
interacción regular que surge de la membresía y para muchas de ellas dichas
interacciones en el trabajo son la fuente primordial de satisfacción de sus necesidades
de afiliación.
Poder. Lo que no es posible lograr en forma individual con frecuencia sí lo es a través
de la acción del grupo. En el número hay poder.
Logro de metas. Hay ocasiones en que se requiere más de una persona para alcanzar
una meta particular: existe la necesidad de reunir talentos, conocimientos o poder para
llevar a cabo un trabajo. En tales casos, la administración utilizará un grupo formal.

Etapas del desarrollo de un grupo:


Formación. Se caracteriza por una gran cantidad de incertidumbre sobre el propósito,
estructura y liderazgo del grupo. Sus miembros prueban para determinar cuáles tipos de
comportamiento son aceptables. Esta etapa termina cuando los miembros piensan de sí
que son parte de un grupo.
Tormenta. Es la del conflicto al interior del grupo. Los miembros aceptan la existencia
del grupo pero se resisten a las limitantes que éste impone a la individualidad además,
hay conflicto acerca de quién controlará el grupo. Al final hay una jerarquía relativamente
clara de liderazgo dentro del grupo.
Normalización. En la que se desarrollan relaciones cercanas y el grupo demuestra
cohesión. Existe un sentido fuerte de identidad y camaradería en el grupo. Termina
cuando la estructura del grupo se solidifica y éste ha asimilado un conjunto común de
expectativas que define lo que constituye el comportamiento correcto de sus miembros.
Desempeño. En este punto la estructura funcional es aceptada por completo. La
energía del grupo se ha transferido de conocerse y entenderse el uno al otro, a llevar a
cabo la tarea que se trate.
Para los grupos de trabajo permanentes, el desempeño es la última etapa de desarrollo.
Sin embargo, para los comités temporales, equipos, fuerza de tarea y grupos similares
que tienen una labor específica que cumplir, hay una etapa de terminación. En ésta, el
grupo se prepara para la desbandada, el alto rendimiento en su trabajo, ya no es su
prioridad principal sino que la atención se dirige a terminar las actividades.

Propiedades del grupo: Roles, normas, estatus, tamaño y cohesión.


El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 317

Roles. Shakespeare dijo que: ―El mundo es un escenario, y todos los hombres y mujeres
son meros actores‖. Con la misma metáfora, podemos decir que todos los miembros del
grupo son actores y cada uno interpreta un rol. Con ese término se designa un conjunto
de patrones de comportamiento esperados atribuidos a alguien que ocupa una posición
dada en una unidad social. Se requiere que interpretemos varios roles diferentes, tanto
en el trabajo, como fuera de éste. Como veremos, una de las tareas para entender el
comportamiento es determinar el rol que la persona interpreta en cierto momento.

Todos tenemos que desempeñar roles diversos y nuestro comportamiento varía según el
que interpretemos. Rol en la iglesia, rol en el sindicato, rol como jefe. De manera que
grupos diferentes imponen roles con requerimientos distintos sobre los individuos.

Identidad del rol. Hay ciertas actitudes y comportamientos reales compatibles con un
rol, que crean identidad del rol. La gente tiene capacidad de cambiar de rol con rapidez
cuando reconoce que la situación y sus demandas requieren claramente grandes
cambios. Por ejemplo, cuando las sobrecargos sindicalizadas eran ascendidas a puestos
de supervisión, se vio que sus actitudes cambiaban de ser favorables al sindicato a serlo
con la empresa. Cuando las regresaban, adoptaban de nuevo actitudes favorables al
sindicato.
Percepción del rol. Nuestro punto de vista de cómo se supone que hay que actuar en
una situación dada es lo que se conoce como percepción del rol. Desarrollamos ciertos
tipos de comportamiento con base en la interpretación de nuestras creencias acerca de
cómo debemos comportarnos. ¿De dónde obtenemos dichas percepciones? De los
estímulos que proviene de todo lo que nos rodea: amigos, libros, películas, televisión,
etc.

Expectativas del rol. A la forma en que los demás creen que alguien debe actuar en
una situación dada, la cual está determinada en gran parte por el rol definido en el
contexto en que se actúa. Un juez, se concibe como poseedor de propiedad y dignidad,
un entrenador de fútbol es visto como alguien agresivo, dinámico e inspirador para
sus jugadores.

En el trabajo ayuda mucho ver el tema de expectativas de los roles desde la perspectiva
del contrato psicológico –que es el acuerdo no escrito entre los trabajadores y quien los
emplea que consiste en un contrato psicológico que establece expectativas mutuas- lo
que la administración espera y viceversa.

En efecto, este contrato define las expectativas de comportamiento que van con
cada rol. Se espera que la dirección brinde retroalimentación. A su vez esperar que los
empleados respondan con seguir las instrucciones y tengan lealtad hacia la
organización.

Conflicto de roles. Cuando un individuo es confrontado por expectativas divergentes de


los roles, e resultado es el conflicto de roles. Existe cuando un individuo se da cuenta de
que el cumplimiento de lo que requiere un rol hace más difícil cumplir con otro.

La simulación de un experimento en una prisión, probó demasiado bien lo rápido que los
individuos aprenden roles nuevos.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 318

Normas. Todos los grupos han establecido normas que son los estándares aceptables
de comportamiento que comparten los miembros del grupo. Las normas les dicen lo
que en ciertas circunstancias deben esperar y lo que no.
Desde el punto de vista de un individuo, le comunican lo que se espera de él en
situaciones dadas. Cuando son por acuerdo y aceptadas por el grupo, las normas
actúan como un medio para influir en el comportamiento de sus miembros con un
mínimo de controles externos. Todos los grupos tienen normas.

Las normas cubren virtualmente todos los aspectos del comportamiento de los grupos.
Es probable que la más común sea la norma de desempeño. No es raro que los grupos
de trabajo den a sus miembros calves específicas de la intensidad con que hay que
trabajar, cómo hacer el trabajo, qué nivel de producción lograr el nivel de tardanza
apropiado, etc. Estas normas son poderosas en extremo y afectan el desempeño de
los empleados individuales, son capaces de modificar de manera significativa un
pronóstico de rendimiento que se basara tan sólo en la aptitud del trabajador y su
nivel de motivación. Oros tipos de normas incluyen, normas de presentación, de
acuerdo social, asignación de recursos.

Estatus. El estatus es decir, una posición o rango social definido que los demás dan
a los grupos o a los miembros de alguno –existe en toda sociedad. A pesar de
muchos intentos, ha habido pocos progresos hacia una sociedad sin clases. Aun el
grupo más pequeño desarrollará roles, derechos y rituales para diferenciar a sus
miembros.

El estatus es un factor importante para la comprensión del comportamiento humano


debido a que es un motivador significativo y tiene consecuencias conductuales
significativas cuando los individuos perciben una disparidad entre el estatus que creen
tener y el que los demás perciben.

¿Qué características dan Estatus? De acuerdo con la teoría de las características del
estatus, las diferencias en las características del estatus generan jerarquías al
interior de los grupos.

El poder que una persona ejerce sobre las demás. Debido a que es probable que
controlen los recursos del grupo, las personas que controlan los resultados de un grupo
a través de su poder tienden a ser percibidas como de gran estatus.

La capacidad de una persona para contribuir al logro de las metas del grupo. La
gente cuyas contribuciones son críticas para el éxito del grupo también suele poseer un
estatus elevado. Por ejemplo se piensa que el jugador estrella tiene mucho más que
decir sobre la elección de un jugador que el propio entrenador.

Características personales. Alguien con características personales que el grupo


valora como positivas –como la buena presentación, la inteligencia, el dinero o la
personalidad amistosa- tendrá un estatus más alto que alguien con menores atributos.

Estatus y las normas. Se ha demostrado que el estatus tiene ciertos efectos


interesantes en el poder de las normas y las presiones de conformidad. No es raro que
los miembros de estatus alto de los grupos tengan más libertad para apartarse de las
normas que el resto e sus integrantes.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 319

El Estatus y la interacción del grupo. La interacción de los miembros de los grupos


está influida por el estatus. Por ejemplo, se observa que las personas con estatus
elevado tienden a ser más asertivas. Hablan con más frecuencia, critican más, imparten
más órdenes y no es raro que interrumpan a otros. Inhiben la diversidad de ideas y
creatividad en el grupo.

Inequidad en el estatus. Es importante que los miembros del grupo cran que la
jerarquía del estatus es equitativa, porque cuando se percibe que no lo es se genera
desequilibrio, lo que da como resultado diversos tipos de comportamiento correctivo.

Cohesión. Los grupos difieren en cuanto a su cohesión, es decir, el grado en que sus
miembros se ven atraídos uno con otro y están motivados para permanecer en grupo.
Ciertos grupos de trabajo tienen cohesión porque sus miembros pasan mucho tiempo
juntos, o el tamaño pequeño facilita mucha interacción, o el grupo enfrenta amenaza
externas que acercan a sus miembros. La cohesión es importante porque se ha
descubierto que está relacionada con la productividad del grupo.

Los estudios demuestran en forma consistente que la relación entre la cohesión y la


productividad dependen de las normas relacionadas con el desempeño,
establecidas por el grupo. Si las normas son altas (mucha producción, calidad en el
trabajo, cooperación con individuos fuera del grupo, etc.) un grupo cohesivo será más
productivo que otro que sea menos cohesionado.

¿Qué puede hacerse para estimular la cohesión del grupo? Se sugiere seguir una o más
de las recomendaciones que se presentan a continuación: 1) Hacer más pequeño al
grupo. 2) Estimular el acuerdo con las metas del grupo. 3) Incrementar el tiempo que los
miembros pasan juntos. 4) Aumentar el estatus del grupo. 5) Estimular la competencia
con otros grupos. Recompensar al grupo, más que a los miebros individuales. 7) Aislar
físicamente al grupo.

El grupo versus el individuo


Las organizaciones emplean mucho a toma de decisiones grupal, pero, ¿eso implica que
esto sea preferible a que las tome un solo individuo? La respuesta a esta pregunta
depende de cierto número de factores. Comenzaremos por analizar las fortalezas y
debilidades de la toma de decisiones grupal.

Eficacia y eficiencia. El que los grupos sean más eficaces que los individuos depende
de los criterios que se utilicen para definir eficacia. Si es exactitud, las decisiones
grupales por lo general son mejores que las del individuo promedio del grupo, pero
menos que los criterios del miembro más acertado. Si es velocidad, los individuos son
superiores. Si es creatividad, el grupo es superior. Si es grado de aceptación que logra
la solución final, el grupo. La eficacia no puede considerarse sin también evaluar la
eficiencia. Aquí por lo general el individuo es superior al grupo.

Resumen. Los grupos ofrecen un vehículo excelente para llevar a cabo muchas de las
etapas del proceso de toma de decisiones. Son una fuente tanto de aliento como de
profundidad para recabar información. Si el grupo está compuesto de individuos con
antecedentes diversos, las alternativas generadas son más extensas y el análisis más
crítico. En una decisión grupal, cuando se toma el acuerdo de la solución final, son más
las personas que dan apoyo y la implementan. Sin embargo, estas ventajas llegan a
anularse por el tiempo que consumen las decisiones grupales, los conflictos internos que
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 320

generan y las presiones que hay para la conformidad. Por tanto, es de esperarse que en
ciertos casos los individuos tomen mejores decisiones que los grupos.

DIFERENCIAS ENTRE LOS GRUPOS Y LOS EQUIPOS

Los grupos y los equipos no son lo mismo. Grupo son dos o más individuos que
interactúan, son interdependientes y se reúnen para lograr objetivos particulares.

Un grupo de trabajo es aquel que interactúa sobre para todo para compartir
información y tomar decisiones que ayuden a cada uno de sus miembros a realizar
el objeto de su responsabilidad.

Los grupos de trabajo no tienen necesidad u oportunidad de involucrarse en el


trabajo colectivo que requiere un esfuerzo conjunto. Su rendimiento es por ello la
suma de la contribución individual de cada uno de sus integrantes. No existe sinergia
positiva que genere un nivel de rendimiento conjunto que sea mayor que la suma
de sus aportaciones.

Un equipo de trabajo genera una sinergia positiva a través del esfuerzo coordinado. Los
esfuerzos de sus individuos dan como resultado un nivel de rendimiento superior a la
suma de los aportes individuales.

Llamar equipo a un grupo tampoco incrementa de forma automática su desempeño.


Necesitará que los equipos posean sus características.

En cuanto a Metas el grupo solo comparte información, mientras que el equipo es


responsable por el desempeño colectivo. En cuanto a sinergia, en el grupo es neutral (a
veces negativo) en el equipo es positivo. En cuanto a responsabilidad, en el grupo es
individual. Mientras que en el equipo es individual y colectiva. En cuanto a aptitudes, en
el grupo es aleatoria y variada, mientras que en el equipo, son complementarios.

Los equipos son capaces de hacer varias cosas, como fabricar productos, brindar
servicios, cerrar tratos, coordinar proyectos, dar asesoría y tomar decisiones. 4 tipos de
equipos más probables de encontrar en una organización.

Equipos para resolver problemas. Los miembros comparten ideas u ofrecen


sugerencias acerca de cómo mejorar los procesos y métodos de trabajo, aunque rara
vez tienen autoridad para implementar en forma unilateral cualquiera de las acciones
que recomiendan. Ejemplo simplificación.

Equipos de trabajo autodirigidos. Los equipos de trabajo para resolver problemas iban
en la dirección correcta, pero no lo suficientemente lejos como para hacer que los
empleados se involucraran en las decisiones y procesos relacionados con el trabajo.
Esto llevó a experimentar con equipos que tuvieran verdadera autonomía y que no
sólo pudieran resolver problemas si no también implementar las soluciones y
hacerse responsables por completo de los resultados.

Llevan a cabo trabajos relacionados o interdependientes y que asumen muchas de las


responsabilidades de sus supervisores. Lo común es que esta labor incluya la
planeación y la programación del trabajo, signar tareas a sus miembros, ejercer el
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 321

control colectivo del ritmo de trabajo, tomar decisiones operativas, enfrentar problemas y
trabajar con los proveedores y clientes. Se reducen puestos de supervisión.

Equipos transfuncionales. Son formados por empleados del mismo nivel jerárquico
aproximado, pero provenientes de distintas áreas de trabajo, que se reúnen para llevar a
cabo una tarea.

Creación de equipos eficaces. Los componentes clave que hacen que los equipos
sean eficaces se agrupan en 4 categorías: la primera son los recursos y otras influencias
del contexto. La segunda se relaciona con la composición del equipo. La tercera es el
diseño del trabajo. Por último, las variables del proceso reflejan aquello que está
contenido en el equipo y que influye en su eficacia.. en este modelo que significa eficacia
del equipo?. Lo común es que incluya medidas objetivas de su productividad, las
calificaciones que da el gerente a su desempeño y medidas adicionales de la
satisfacción de sus miembros

Modelo de equipos eficaces


Contexto. Recursos adecuados. Liderazgo y estructura clima de confianza. Evaluación
de desempeño y sistemas de recompensa
Composición. Aptitudes de los miembros. Personalidad. Asignación de roles.
Diversidad. Tamaño de los equipos. Flexibilidad de los miembros. Preferencia de los
miembros.
Diseño del trabajo. Autonomía. Variedad de aptitudes. Identidad con la tarea.
Significancia de la tarea.
Proceso. Propósito común. Metas específicas. Eficacia del equipo. Niveles de conflicto.
Pereza social. (pp. 283-303, 323-328)

Robbins, S., Fundamentos del comportamiento de los Grupos. Los Equipos de Trabajo.
En Comportamiento Organizacional. pp. 283-303 y 323-328

Robbins, S. y Judge, T. (2009). Fundamentos del comportamiento de los Grupos. Los


Equipos de Trabajo. Comportamiento Organizacional (13.a ed.) México: Pearson
Educación.

Las 5 C de un Equipo. Complementariedad, Coordinación, Confianza, Compromiso y


Comunicación.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 322
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 323

CAPÍTULO 40. NIVELES DE RAZONAMIENTO ÉTICO

La Ley del Código de Ética de la función pública. Las normas jurídicas tienen como
finalidad esencial regular las conductas en comunidad y están enmarcadas en el
paradigma del bien común, es decir buscan el bienestar de todas las personas (p. 9)
El razonamiento [ético]-moral (3.1) Lawrence Kohlberg, psicólogo que estudió los
niveles de razonamiento [ético]-moral, es decir el modo en que las personas
desarrollamos nuestros juicios morales y nuestros razonamientos sobre lo correcto e
incorrecto, lo justo o lo injusto de las cosas, plantea que los individuos van cambiando su
pensamiento acerca de cuestiones sociales y morales a medida que desarrollan su
estructura cognitiva desde lo más concreto hasta lo más abstracto.
Kohlberg identificó tres niveles de razonamiento moral.
a. Nivel Pre-Convencional. En este nivel se interpretan las reglas en términos de las
consecuencias concretas de las acciones, principalmente consecuencias físicas o
placenteras tales como premios, felicitaciones, o intercambios de favores, o en términos
del poder físico (para pegar y castigar) de aquellos que enuncian las reglas. En otras
palabras, están motivados a actuar por los premios o sanciones en lugar de estarlo
por algún principio moral. Entonces: 1)Las personas están motivadas a actuar sólo por
los premios o sanciones 2)Es propio de los niños aunque hay muchos adultos que se
encuentran en él. 3) No hay una mirada de principios que tome en cuenta el bien común.
b. Nivel Convencional. En este nivel lo ético y moral radica en cumplir las expectativas
que tienen la familia, el grupo social o la nación del individuo, Independientemente de las
consecuencias que ello traiga. La actitud no solamente es de conformidad a las