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TOMO II
FUNDAMENTOS TEÓRICOS
SELECCIÓN DE TEXTOS
La urgente necesidad de aplicar una interpretación que encuentre el sentido lógico a las normas de la
Gestión Pública, comprender a cabalidad sus fundamentos teóricos y retomar la mirada sistémica de
la Gestión Pública para combatir la interpretación literal y
liberar la Capacidad de Gestión de las entidades públicas
con el objetivo que éstas puedan cumplir sus fines con mayor efectividad,
y así revertir la creciente pérdida de Legitimidad y Confianza de la población hacia el Estado.
TOMO II
CONTENIDO
ÍNDICE .................................................................................................................................. 9
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 17
Capítulo 4. El Gobierno: ¿Qué hace el gobierno y cómo nos afectan sus decisiones? ..... 53
Capítulo 12. ¿Qué son las Políticas Públicas?. Modelo de agregación de Valor Público .. 152
Capítulo 13. Perspectivas teóricas para el análisis de las Políticas Públicas ................... 173
Capítulo 15. Implementación de las Políticas Públicas: del análisis de sus fracasos a la
Capítulo 17. Gestión Pública y Sistemas Administrativos del Estado ................................ 209
Capítulo 18. La Gerencia Pública es crear Valor Público. Satisfacer las necesidades del
Capítulo 21. Aseguramiento del logro de resultados. Sistemas de Control de Gestión ..... 225
Capítulo 22. ¿Qué son los indicadores? Construyendo los indicadores ............................ 237
Capítulo 23. Poder, influencia y política al interior de las Entidades ................................. 257
Capítulo 24. Gestión del Entorno Político por parte de los Gerentes ................................ 261
Capítulo 27. Unidad de Vista como regla general en el procedimiento administrativo ..... 267
Capítulo 28. La función instrumental de la Ley de Contrataciones del Estado .................. 271
Capítulo 29. Valor por Dinero en la Ley de Contrataciones del Estado ............................ 273
Capítulo 31. ¿Los políticos, los funcionarios y los servidores públicos persiguen el
Capítulo 32. ¿El comportamiento en las entidades se rige por la racionalidad de los
Capítulo 33. Gestión por competencias de los recursos humanos .................................... 292
Capítulo 36. La Percepción y su influencia en la toma de decisiones de las entidades .... 304
Capítulo 39. Equipos de Alto Rendimiento y sus efectos en el desempeño de la entidad. 314
Capítulo 42. Corrupción Estatal. Marco teórico para entender (y enfrentar) los problemas
INTRODUCCIÓN
Una vez conocidos los objetivos sociales, recién podremos reconocer los principios jurídicos
que nos ayuden a alcanzarlos. Entonces, los principios organizan las instituciones para
alcanzar –éticamente, justamente, eficientemente, económicamente- los fines y objetivos que la
sociedad se propone lograr.
En este sentido, no es posible entender una institución jurídica a través de la mera lectura del
articulado correspondiente; hay que conocer antes que nada el principio o los principios que
organizan tales normas, en ese campo conceptual integrado que llamamos Institución (De
Trazegníes 2001: 31)
El propósito de esta forma de organizar los textos consiste en que nos va a permitir lograr
una mayor comprensión del ―por qué‖ y el ―para qué‖ de las normas, los cuales juntos al
―qué‖ -al que mucha veces nos limitamos en nuestro desenvolvimiento dentro de la
administración pública- va a permitir que apliquemos mejor las normas.
1
De Trazegníes, Fernando. (2001). La responsabilidad extracontractual. 7ma. ed.; Biblioteca para leer el Código Civil,
Vol. IV. Fondo Editorial de la PUCP. p. 31
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 19
Quien no comprenda el exacto alcance del principio de legalidad objetiva así entendido, estará
destinado a manejar el procedimiento siempre en forma contraria al derecho, aunque conforme
al reglamento. (Gordillo, 2014: IX-10)
Esto se produce también, por no tener en cuenta la naturaleza del Derecho 2, esto es que,
el Derecho constituye un sistema de normas jurídicas destinados a regular las conductas
de las personas, a través de las cuales se persiguen a alcanzar fines sociales valiosos.
De otro lado, es necesario tener en cuenta que los diversos sistemas que regulan el
funcionamiento y organización de la gestión pública, citando a Trazegníes, ―son intentos
históricos de dar respuesta jurídica a problemas; intentos circunstanciados, porque utilizan
los valores, técnicas y conocimientos de cada época determinada, a fin de encontrar una
mejor solución y más adecuada a las circunstancias. Las Instituciones, esto es, las
respuestas y soluciones que se proponen al problema, dependen de las ideas, medios y
circunstancias de cada época. (De Trazegníes 2001: 32-33)6.
2
Naturaleza del Derecho: Normas, Conductas y Valores. La estructuración y aplicación del sistema jurídico, exigen
la convergencia de los tres elementos: Normas, Conductas y Valores en el Derecho. No existe exclusión ni de
conductas, ni de valores, ni de normas dentro del Derecho. Por lo mismo el agente de Derecho, en la pluralidad de
roles que le toca ejecutar, tiene que tomar en consideración todos estos elementos, debidamente ponderados según
su criterio, para trabajar en la estructura y en la operación del sistema en su conjunto. (Rubio, M. (2011). El Sistema
Jurídico. Introducción al Derecho. p. 323).
3
Los métodos de interpretación son procedimientos metodológicos en base a los cuales podemos obtener
conclusiones positivas frente al qué quiere decir la norma jurídica. A saber son: el método literal, el de la ratio legis, el
sistemático por comparación con otra norma, el sistemático por ubicación de la norma en el sistema, el histórico y el
sociológico. (Rubio, M. (2011). El Sistema Jurídico. Introducción al Derecho, pp. 237-238)
4
El Derecho es una disciplina argumentativa, se distingue de la ciencia formal o fáctica precisamente por su carácter
argumentativo ―busca el convencimiento al que se llega a través de una argumentación razonable‖. En mi opinión, el
carácter argumentativo del Derecho no colisiona con la Teoría Tridimensional del Derecho, más bien la potencia, al
poder recurrir a las dimensiones normativas, conductuales o valorativas de las normas para fundamentar su posición.
A decir de Ramos Núñez, el análisis de las normas admite el uso de la argumentación, es decir, el empleo de los
métodos específicos del Derecho, a saber, los métodos de interpretación, el uso de los mecanismos analógicos que
llenan vacíos legales o que facilitan una interpretación, así como también el empleo de la negación de la analogía. No
existe ninguna norma que escape a la interpretación jurídica o a la argumentación, por inequívoca que a simple vista
parezca. (Ramos, C. (2007) Cómo hacer una tesis de Derecho y no envejecer en el intento, pp. 52-53).
5
La Analogía y los principios generales del Derecho
6
Esto explicaría las constantes modificaciones al sistema administrativo de inversión pública y al de contratación
pública, por ejemplo; ya se está hablando de una nueva propuesta de normativa de Contrataciones.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 20
Esto significa que las instituciones no son universales ni atemporales, ni son un fin en sí
mismo. Son herramientas que nos deben servir para el logro de los propósitos sociales.
Porque las normas no son revelación divina, ni mucho menos ―están escritas en piedra‖,
son una creación humana, pensadas y elaboradas por personas humanas -con las
limitaciones de tiempo, capacidades, conocimientos, recursos, con propias cosmovisiones,
percepciones, hegemonía de sentidos comunes dominantes e incluso sometidas a
presiones de intereses-, por lo tanto falibles y siempre perfectibles.
La mayoría de las normas reglamentarias aprobadas, las más de las veces, están guiadas
por buenas intenciones, pero sin conocer ni tomar en cuenta la realidad de la gestión
pública aplicada, ni la racionalidad de los funcionarios y servidores públicos, ni los efectos
de sus regulaciones, las cuales muchas veces hacen más engorrosas la consecución de
los fines que se supone se deben perseguir.
Estas normas reglamentarias en vez de abonar en alcanzar los fines sociales, al contrario
las hace cada vez más distantes, por lo que en esta compilación incidimos en las normas
fundamentales que aparecen en la Constitución y en las leyes, en su parte esencial que por
su principio de jerarquía de normas debieran de prevalecer.
El Tomo I, tiene como propósito presentar un panorama de la gestión pública desde las
normas fundamentales, y en ese marco, se ha compendiado las normas referidas a los
fines sociales (razón de ser) de las entidades públicas y del Estado, los principios que
7
Buenos Servicios: el camino más corto para la confianza ciudadana. Hacer frente a las demandas de
ciudadanos más informados y exigentes no es una tarea fácil. Desafortunadamente, las encuestas muestran que los
gobiernos de América Latina no están logrando responder a las expectativas de sus ciudadanos. Según
Latinobarómetro, la confianza ciudadana en las instituciones públicas llega a niveles inferiores al 50% y ha mostrado
una tendencia a la baja en los últimos años. El porcentaje de personas que dicen confiar en el gobierno ha descendido
del 44% en 2008 hasta el 34% en 2015.
La importancia de los servicios públicos como factor determinante de la confianza en los gobiernos también ha sido
respaldada en investigaciones de la OCDE. El estudio que se llevó a cabo en 31 países en 2013 sugiere una
correlación entre la satisfacción con los servicios de salud, seguridad, educación y judiciales, y la confianza en los
gobiernos (OCDE, 2013).
El nuevo protagonismo ciudadano y la apertura de los gobiernos para redefinir su prácticas hacia nuevas formas de
relación que atiendan las expectativas de esos ciudadanos han propiciado la ascensión en esta década del concepto
de ―gobierno centrado en el ciudadano‖. Bajo ese marco conceptual, la acción gubernamental pasa a desplegarse a
partir de la demanda, la prestación de servicios asume una relevancia particular, y el uso masivo de TIC abre nuevas
perspectivas en términos de una atención personalizada efectiva, eficiencia operativa, además de mayor transparencia
y participación social (pp. 4-7). (Farias, P. y Porrúa, M. (2016) Reconstruyendo la relación: el nuevo protagonismo del
ciudadano en la gestión pública. En Banco Interamericano de Desarrollo, Gobiernos que sirven: innovaciones que
están mejorando la entrega de servicios a los ciudadanos, pp. 1-11.)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 21
orientan las instituciones y su funcionamiento; así como las normas que promueven la
capacidad de gestión y el cumplimiento de los fines sociales de las entidades.
Estos textos que explican las normas fundamentales han sido complementados con
lecturas que son esenciales para gerenciar una entidad pública y que si bien estos tópicos
no aparecen en las normas o aparecen tangencialmente, sin embargo, son claves en la
conducción de una entidad pública como son: Política, capacidad de gestión, cultura y
comportamiento organizacional, Public choice theory, habilidades directivas y desarrollo
personal.
En el Tomo I se ha utilizado la metodología de compendiar las normas –en este caso las
fundamentales-, por cuanto una realidad que no se puede ocultar, es la cultura ―Legalista‖ 8
(entiéndase ―Reglamentarista‖) de la mayoría de servidores la Administración pública, casi
siempre divorciada de los propósitos sociales y de los principios que regulan las
instituciones.
Por lo que usando su misma cultura ―Legalista‖ del servidor público, pero basado en
fundamentos normativos constitucionales y legales, principalmente9, es que se pone a
disposición este trabajo de sistematización normativa10 de los fundamentos de la Gestión
8
Líneas arriba, hemos precisado el mal entendido principio de legalidad de la Administración Pública, que quizá
debería cambiarse por el principio de juridicidad, para denotar la cabal interpretación que se le debe dar, y no caer en
el facilismo de ―invocar‖ el principio de legalidad, cuando se refirieren a normas reglamentarias, instructivos o
directivas de menor jerarquía aplicadas mecánicamente sin tener claridad de los fines sociales y principios que guian
su actuar y que por esta aplicación sin criterio lleva al Estado a la pérdida de confianza y legitimidad de su acción y
gestión, al no lograr los resultados en forma oportuna y eficaz que espera la población.
9
, Por la necesidad de sustentar la capacidad de gestión, también he utilizado algunas reglamentarias.
10
Excepcionalmente, alguna jurisprudencia, en los casos que se ha considerado necesario para una mejor
comprensión de la norma.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 22
Pública, de los propósitos sociales y de la capacidad de gestión que debieran ser más bien
las que guíen la interpretación y aplicación de las normas reglamentarias por parte de los
funcionarios y servidores públicos y no las normas reglamentarias.
Para este objetivo debemos utilizar los distintos métodos de interpretación jurídica para
encontrar la razón de ser de la Ley y de esta manera combatir el absurdo a que muchas
veces nos conduce la interpretación literal y asistemática de las normas reglamentarias y
que perjudica a la población a la que decimos, servimos.
Estas normas reglamentarias son elaboradas y emitidas por funcionarios que muchas
veces no conocen la complejidad y heterogeneidad de la diversa realidad de la
administración pública en nuestro país y que no están tan expuestos a la demanda directa
e inmediata de atender las urgentes necesidades de las poblaciones del interior del país.
La interpretación literal y asistemática de las normas es muy extendida y utilizada por parte
de la Administración Pública, en muchos casos para justificar su inacción y hasta un mal
trato, mala atención al administrado, demora en la entrega de los servicios administrativos
o la prestación de servicios de baja calidad.
Esto también es incentivado por los operadores de los sistemas de control, que
―impunemente‖ aplican en su trabajo también esta ―racionalidad formal‖ por no decir
irracionalidad, que es la aplicación literal de las normas y asistemática, sin considerar que
primero están los propósitos sociales y los fines y objetivos sociales del Estado y en función
de este primer criterio el resto.
Esto abona a que todos hacen su ―trabajo‖, cumplen las formas procedimentales pero no se
alcanzan los fines sociales, cumplen sus funciones pero no logran resultados, y todos
tranquilos.
Por aquí debiera de partir la revisión del actual paradigma de elaboración de normas
reglamentarias, que por su sobrerregulación hacen perder de vista los fines sociales. Así
como del actual enfoque control, desligados de los objetivos de la entidad, no es lógico que
los órganos de control tengan otros objetivos, más bien debieran controlar que se logren los
objetivos de la entidad y con el uso eficiente de recursos.
Este enfoque de control, el control por el control, sin objetivos sociales, contribuye a limitar
o anular la capacidad de gestión para los funcionarios y servidores públicos, porque ningún
servidor va asumir el riesgo que representa el no cumplir la cantidad excesiva de requisitos
formales, donde cada sistema administrativo compite por ser más que el otro.
Debo de señalar en esta parte, que no se debe entender que estamos en contra de las
normas, sino de su aplicación absurda y contraria a las normas fundamentales y a los fines
sociales para los cuales han sido creadas estas normas reglamentarias.
Es necesario indicar que también somos los primeros en rechazar y condenar el abuso o
desviación en el uso del ejercicio público para fines particulares y todo tipo de corrupción
porque a las finales posterga y afecta el derecho de la población a lograr una mejora en su
calidad de vida y desarrollo.
Pero ahí está el dilema, lo más fácil sería seguir este orden, no comprarnos pleitos,
evitarnos tener contratiempos con las cosas y las personas y más bien dedicarnos a la
exigencias de nuestras vidas, o ir contra corriente, sin nada más que tu nuda razón y tu
vana ilusión.
Este es el espíritu que nos conduce a proponer una nueva forma de organizar, entender,
interpretar y aplicar las normas y conocimientos plasmados a su vez en un modelo de
gestión para que las entidades públicas puedan desplegar su capacidad de gestión y de
esta manera lograr con mayor efectividad los fines sociales para los cuales han sido
creados (su razón de ser).
Por eso hemos seleccionado las normas fundamentales y marcos teóricos que
consideramos fundamentales y lo hemos integrado y aplicado en un modelo de gestión
pública que constituye una herramienta de gestión para gerenciar una entidad pública
hacia sus fines sociales y con clara vocación de ser útil y funcional para todos los
funcionarios y servidores públicos.
11
El mapa de procesos representa en unas sola vista toda la Gestión Pública que desarrolla una Municipalidad.
12 a
Ramos, C. (2007). Cómo hacer una tesis de Derecho y no envejecer en el intento (4. ed.), p. 45. Gaceta Jurídica SA.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 24
La finalidad del presente trabajo es que el funcionario y el servidor público pueda utilizar
este compendio de normas seleccionadas como fundamento, justificación, y sustento de las
decisiones que necesita adoptar y de las acciones que requiere ejecutar, en el marco de
este propósito de reconducir la acción del Estado hacia el logro de resultados en beneficio
de la sociedad, esto es el Desarrollo.
A la par de relievar de los fines sociales, buscamos compendiar las normas fundamentales
referidas a la promoción de la Capacidad de Gestión13 de las entidades a fin de que ésta
se libere y expanda para que las entidades puedan cumplir sus fines con mayor efectividad
y de esta manera el Estado pueda recuperar la legitimidad y confianza de la población.
La Capacidad de Gestión del Estado, tiene que ver con la capacidad para lograr los fines
que le han sido asignados, para lo cual se requiere de capacidad gerencial y la
capacidad política, según la literatura más aceptada.
La Capacidad gerencial es esencial para que las entidades públicas logren servicios y
resultados, muchas de las teorías, enfoques, herramientas y métodos de la gerencia
privada son muy útiles -porque han sido tenido buenos resultados en las organizaciones, se
ha sistematizado la experiencia en conocimientos- mutatis mutandis, considerando que el
Fin del Estado es el Bienestar General y que actúa bajo condiciones de un Monopolio.
Es especialmente útil a la hora de identificar al usuario como centro de todo, que también lo
dice la Constitución, pero que el paradigma mental burocrático, -nuestra mentalidad
colonial, pesada herencia- se resiste a aceptarlo, ésta hace que veamos la administración
pública por encima del administrado y que las autoridades y jefes son el centro de todo,
visión que se renueva y reproduce en cada trámite ante las dependencias estatales,
recordándonos que la verdadera liberación no es legal, sino cultural.
Así también, estas herramientas gerenciales sirven para entender mejor la Propuesta de
Valor que le hace la entidad al administrado, el Modelo de Gestión, la Gestión por
Procesos, que son más entendibles que la Planificación Estratégica normativa. También
temas como cultura y comportamiento organizacional, desarrollo personal, habilidades
directivas, gestión de las personas, que es la menos científica que todas. En el Tomo II se
han seleccionado textos que versan sobre estos temas.
Todo esto muchas veces limita y pone en riesgo la Capacidad de Gestión de las
entidades para la consecución de los fines sociales para los cuales han sido creados, e
13
Véase el capítulo Capacidad de Gestión del Estado
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 25
Es necesario anotar en esta parte que si bien por un lado, es necesario, además de la
interpretación ratio legis –encontrar el sentido de las normas- y evitar la sobrerregulación
normativa procedimental para habilitar una mayor capacidad de gestión del Estado, por otro
lado, es imprescindible contar con funcionarios y servidores públicos íntegros 15 y éticos16
que apliquen la Ética del bien común17 en la gestión pública.
Para evitar los actos de corrupción las autoridades competentes deben utilizar las
tecnologías actuales para identificar a los autores, dado que en la realidad, tenemos
sonados casos en que muchas veces en que éstos no son los que firman18, así como que
también, estos actos de corrupción se han producido dentro de procedimientos
formalmente ―legales‖ y que cumplen con todas las exigencias reglamentarias de las
normas.
Aquí, cabría preguntarnos, las Entidades que no han logrado resultados, porque no han
logrado ejecutar las obras que necesita la población, no han prestado eficaz o
oportunamente los servicios públicos a su cargo, o no han resuelto los problemas o
satisfecho las necesidades de la población a su cargo, o no han podido ejecutar el
presupuesto19 asignado para ello, ¿No serían también éstas situaciones, una forma de
corrupción o al menos una forma de incumplimiento de funciones?.
Porque si nos atenemos a puridad de conceptos, también han pervertido sus fines, más
que por acción, por inacción, al no haber cumplido el mandato ni los fines para los cuáles
se les han entregado la autoridad, el poder, los recursos y un período de tiempo.
14
En algunos casos se ha considerado necesario colocar doctrina a pie de página, para mayor ilustración de la norma
o desarrollo de la misma.
15
La Integridad pública. La integridad pública es el uso adecuado de fondos, recursos activos y atribuciones en el
sector público, para los objetivos oficiales para los que se destinaron. (Ministerio de Educación. Resumen Curso: Ética
e Integridad en la Gestión educativa p. 13)
16
La Ética. La Ética es un ejercicio de reflexión crítica y deliberación acerca tanto del sentido de la vida, Como de las
reglas y normas que regulan la convivencia entre las personas. Esta reflexión se expresa en la capacidad de optar y
tomar decisiones, así como de evaluar los actos y reorientarlos hacia principios éticos, fines y valores comunes
(Ministerio de Educación. Sesión N° 1: La Ética y la Integridad son saberes prácticos. Curso: Ética e Integridad en la
Gestión educativa, p.8)
17
La Ley del Código de Ética de la función pública. Las normas jurídicas tienen como finalidad esencial regular las
conductas en comunidad y están enmarcadas en el paradigma del bien común, es decir buscan el bienestar de
todas las personas (Ministerio de Educación. Sesión de Cierre Curso: Ética e Integridad en la Gestión educativa. p. 9).
18
El riesgo moral es la situación en la que un individuo no tiene que asumir todos los costos asociados con sus
acciones. Es el riesgo de que el agente desarrolle actividades que son indeseables (inmorales) desde el punto de vista
del principal.
Entonces, el riesgo moral se podría conceptualizar como el problema que surge cuando un individuo se porta de
manera distinta al comportamiento diligente ordinario que debería observar en función a su exposición al riesgo. Es un
problema de incentivos que se presenta cuando una persona no tiene que pagar todos los costes de sus actos.
(Viveros, A. El Riesgo Moral y la Regulación de la Calidad de los Servicios Públicos. Revista Derecho & Sociedad N°
45)
19
Esto muchas veces representan un costo a la sociedad o una pérdida de oportunidad a la sociedad, pero que no se
visibiliza ni se evalúa por los sistemas de control, porque ven procedimientos, más que resultados.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 26
Esto porque aún siendo muy perjudicial el hacer perder el tiempo a la sociedad en
entregarle las obras o los servicios que necesita para lograr su desarrollo ahora, lo más
perjudicial es que han defraudado la confianza, la expectativa y la esperanzas de la gente,
al no tener Capacidad de Gestión, pero esto no es tipificado como corrupción, o como
infracción de algún tipo, entonces cabe preguntarnos, ¿En este orden legal, No hay algo
que está mal?, o es que por adelantado nos cubrimos de que no vamos a ser capaces.
20
El Estado, gracias al análisis político puede ser visto no sólo como un compendio de instituciones, sino como un
campo en disputa, en el que diferentes actores políticos se encuentran en pugna y negociación permanente por la
distribución de recursos comunes de una sociedad.
El conflicto que está en el origen de la Política, es también la razón del estado, que se mueve en la paradoja siguiente:
nace para mitigar y regular el conflicto que es, no obstante, su razón de ser última, sin la cual no existiría.
Las instituciones, los códigos jurídicos serían así el resultado del pacto, entre diferentes actores, que congela un
determinado equilibrio de fuerzas, subordinando a unos y privilegiando a otros, pero integrando a todos en un sistema
común que asegure que sus diferencias no atentan contra la comunidad política y sus perspectivas de vida en común
hacia el futuro.
Se trata siempre de un arreglo temporal puesto que, constituido por porciones siempre cambiantes de consenso y
capacidad de imposición, pueden variar cuando los sectores más beneficiados pierdan capacidad de dirección o los
subalternos ganen en unidad y poder para subvertirlo.
La estabilidad, entonces, lejos de ser el resultado de la inmovilidad, lo es de las continuas negociaciones y
rearticulaciones de los sectores dirigentes para reacomodar su poder, desarticular al adversario y ampliar o reforzar
los pactos constituyentes con la integración de potenciales ―desafiadores‖.
Es por tanto a través del examen de las modificaciones subterráneas, y de la correlación de fuerzas políticas en una
sociedad, como se pueden explicar no sólo los cambios políticos, sino también la estabilidad, la gobernabilidad y las
políticas y normas públicas.
Estas últimas que suelen representarse como asuntos eminentemente técnicos están atravesadas de igual manera
por el conflicto y por los arreglos institucionales temporales para armonizar diferentes opciones y preferencias en
competencia.
Si bien la aplicación concreta puede estar sometida a criterios de eficacia, la adopción de una u otra norma pública en
uno u otro momento no puede sino ser el resultado de una decisión política, pues elige entre atender unas u otras
demandas.
Además lo hace dentro de un marco de sentido de ―opciones razonables posibles‖ que no tiene nada de natural,
porque es el resultado de narrativas determinadas que explican los ―datos sociales‖ en uno u otro sentido.
Ya sabemos que este es el terreno de la lucha discursiva, y en este sentido, las instituciones pueden ser entendidas
también como sentido históricamente sedimentado, conjunto de procedimientos que cristalizan significados
compartidos y asumidos como sentido común que marca lo esperable de las administraciones públicas. (Errejón, Í.
2011. ¿Qué es el Análisis político? Una propuesta desde la teoría del discurso y la hegemonía. Revista Estudiantil
Latinoamericana de Ciencias Sociales RELACSO 1, pp. 1-16.)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 27
La Capacidad de Gestión está tan venida a menos todos estos años y que está llevando a
la pérdida de confianza y la deslegitimización del actual Estado, siendo lo paradójico que es
el propio Estado el que abona en esto con la sobreregulación normativa, fragmentaria y los
paradigmas de control actuales, porque ni se logra combatir la corrupción, ni se logran los
fines o propósitos sociales21.
Junio, 2021
21
Si bien actualmente hay un giro en el enfoque de Control, sin embargo, el tema es la implementación, porque el cambio
más que de documentos, es de paradigma mental por parte de los servidores de control
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 28
Medios y Fines del Desarrollo. De hecho, muchos programas sociales han tenido
resultados de carácter material, por ejemplo la construcción de puentes, carreteras,
escuelas, canales de riego, letrinas comunales, sistemas de agua y desagüe,
electricidad y todo tipo de infraestructura básica. Sin embargo, al poner estos medios
como el objetivo principal o proyecto se ha logrado comprometer [postergar] a los
ejecutores a movilizar sus esfuerzos hacia la búsqueda de cambios (efectos o impactos)
en la calidad de vida de las poblaciones.
La diferencia más importante entre los resultados de ayer y los de hoy sería entonces
que en las últimas tres décadas el énfasis estuvo puesto en los enfoques que tienen
como paradigma los medios de desarrollo; es decir, siguiendo a Amartya Sen, aquellas
cosas que las personas necesitan para satisfacer sus necesidades, por ejemplo
infraestructura de diversa índole, producción, comercio y la necesidad de un ambiente
limpio y sano. Estamos hablando de cosas tangibles y materiales donde el paradigma
económico tiene un rol central, incluyendo sus indicadores de medición o desempeño.
Los resultados de ahora –y esto no significa que no hayan sido propuestos en las
décadas precedentes por diversas instancias académicas, políticas y de la sociedad
civil- ponen más bien el peso en el DESARROLLO HUMANO; es decir, en los efectos
que estos medios generan en la calidad de vida de las personas, sus capacidades, sus
relaciones y derechos
Tal vez ahí radique la diferencia más importante entre los programas del pasado y los
que ahora se quieren promover en todo el sector gubernamental; es decir, en la
necesidad de que el manejo e inversión en la entrega de un bien o servicio público esté
orientado a la generación de valor, entendida esta como la producción de cambios,
transformaciones o modificaciones que se obtienen por efecto de diversos medios
puestos en marcha en una determinada población o realidad caracterizada por la
exclusión y la inequidad.
La obtención de logros que reducen o eliminan la exclusión social (económica,
cultural y política) o que generan mayor acceso a derechos y a la equidad en las
relaciones sociales es el paradigma que marcará el tipo de resultados a los cuales se
debería orientar las políticas, programas y proyectos que promueva el Estado. Es ahí
donde se sabrá si lo invertido se justifica en relación a las mejoras en las personas y no
se limitan a los bienes que se entregan y/o poseen.
Es necesario resaltar que la diferencia entre programas y de proyectos orientados a
resultados con énfasis en los medios de desarrollo (condiciones materiales de vida: lo
que tenemos) y los programas y proyectos orientados a resultados con énfasis en los
fines del desarrollo (capacidades, libertades, derechos y deberes: lo que somos y
hacemos) debe tener una mirada integral y no desarticulada.
Los seres humanos no estamos partidos entre lo económico, cultural o lo político, las
personas integramos estas dimensiones en nuestra vida cotidiana; además las
necesidades que buscamos satisfacer son de diversa índole, por lo que unas
evidentemente se convierten en los medios y otras en los fines, pero esos deben formar
parte de un sistema. El desafío de esta integración medios-fines y la incorporación de
resultados con valor público en los programas y proyectos es la razón de este ensayo.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 30
El ser Humano es el centro de la decisión pública y, por tanto: (i) las decisiones deben
estar orientadas a lograr la vigencia y garantía de sus derechos y la mejora progresiva
de su calidad de vida (p. 58)
Una política pública con enfoque basado en derechos humanos es aquella que tiene por
finalidad asegurar la efectiva vigencia de los derechos humanos, a través de estrategias,
métodos y procedimientos eficaces y eficientes que resulten compatibles con contenido
jurídicamente protegido. Bajo tal premisa, es conveniente tener presente que a través de
la protección de los derechos humanos se procura la cobertura de necesidades básicas,
a efectos de que todos los seres humanos en libertad e igualdad, tengan posibilidad de
construir y ejecutar sus proyectos de vida (p. 28)
¿Se puede planificar el Desarrollo?. El desarrollo tiene mucho que ver con el Estado,
y que ambos se relacionan directamente con una voluntad social organizada por la
política.
Una sociedad que comparte un territorio se hace cargo de sí misma a través de
instituciones públicas y políticas que ella misma crea. Cuando un pueblo se reconoce
como tal, se vuelca a la vida pública para protagonizar su desarrollo. Cuando esto no
ocurre, el desarrollo lo diseñan y actúan otros, personas y corporaciones interesadas.
Para reunir la energía social y las expectativas de los habitantes y finalmente para lograr
el desarrollo que anhela, ¿qué rol le cabe al Estado? y ¿a los dirigentes políticos y
sociales?
Despolitizar el desarrollo, despolitizar el Estado. A fines del siglo XX, se nos hizo
creer que el Estado no necesitaba de los políticos. Era una organización que debía estar
bien administrada, a fin de que fuera eficaz para cobrar impuestos y brindar servicios.
Pero esta afirmación muestra rápidamente su falsedad: la elaboración del presupuesto,
la ejecución del gasto público o el abandono de programas son decisiones
profundamente políticas, porque cambian nuestro presente y nuestro futuro. En todo
caso, los funcionarios que están frente al aparato público, deben hacer bien la política,
recuperando su sentido original: una actividad al servicio de un mundo más justo y más
humano
En los medios de comunicación y en los textos de muchos autores, en las mesas de café
y en las mesas familiares, se destacan las fallas de los gobiernos así como de los
dirigentes políticos. Con energía inusitada, los animadores de programas televisivos de
gran audiencia desalientan la actividad política, mientras crecen las recomendaciones
para que los ―técnicos‖ se hagan cargo del Estado. En ese escenario, los intereses de
los grandes capitales se ocupan de proveer esos ―expertos‖, para que no le opongan
resistencias a su paso. Finalmente una sociedad desmovilizada, los personeros de los
grandes capitales serán los únicos que se sentarán en las mesas de las decisiones.
El Estado y la programación de sus acciones deben regresar a la política, entendida
como una actividad de movilización y concertación de todo un pueblo organizado (p. 2)
El regreso a la política. Si los sentidos religiosos están en crisis, los sentidos sociales
no deberían sucumbir con ellos: siempre vale la pena vivir por una causa (p. 3)
Las cuestiones del Desarrollo. El Estado tiene un rol inclaudicable en materia de
desarrollo. Debe saberse que el desarrollo es un derecho de los pueblos. Si es un
derecho y las condiciones no son favorables, allí debe estar el Estado.
La primera certeza, entonces, es que el Estado debe dejar de ser una pesada máquina
jurídica para ―remitir a proyectos colectivos y promover una sociedad con más
esperanza‖. (pp. 4-6)
El rol del Estado en la construcción del porvenir. Numerosos intelectuales,
empresarios, funcionarios y agentes públicos asumieron que el Estado es inoperante e
ineficiente por definición. Según una opinión mayoritaria, este tema no tiene solución.
La política debe hacerse cargo de este diagnóstico y demostrar que es capaz de
transformar este estado de cosas, no es cuestión de desarticular el Estado porque es
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 33
Lo primero que debemos tener en cuenta para definir ―qué es la política‖ es que no hay
una respuesta única. En muchos aspectos de la vida y de las ciencias, nos encontramos
con esta situación en la cual una pregunta puede tener más de una respuesta apropiada,
sin que ninguna de ellas sea la única correcta. Por ejemplo, si tuviésemos que definir
qué es la vida, seguramente cada uno diría algo diferente, algunos se referirían a
cuestiones biológicas; otros, a cuestiones religiosas, o filosóficas… y ninguna definición
sería incorrecta.
En cambio, cuando hablamos de política, no sólo esto no es así sino que casi podríamos
decir que es al revés: no puede haber política si no existen maneras distintas de ver las
cosas. A medida que avancemos con los temas en este libro, vamos a ir entendiendo un
poco más por qué la política está necesariamente basada en la coexistencia, pacífica o
no, de opiniones distintas.
La primera es que la política, el hombre político más específicamente, existe para hacer
mejor la vida en comunidad de las personas. Si las personas viviesen separadas, cada
una por su lado, no existiría la política. La política existe porque existe una comunidad
de gente que vive unida (en ciudades, en el caso de los griegos), y viceversa: si existe
gente que vive en una comunidad, existe la política.
Una definición posible para la política entonces, sería que se trata del conjunto de las
normas y acuerdos, tácitos o explícitos, que existen entre esas personas sobre los
asuntos comunes (la economía, el territorio, las relaciones entre ellos) para que la vida
en comunidad sea buena (―para vivir bien‖, decía Aristóteles, uno de los pensadores
griegos más importantes).
La segunda idea es que la política no es una actividad para especialistas, sino para
cualquiera que sea ciudadano, es decir, que haya nacido y habite en la ciudad (cabe
aclarar que los griegos de aquel entonces excluían de los derechos de ciudadanía a los
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 35
esclavos, los niños y las mujeres). Entender de política no era un oficio, como ser
artesano o ser militar, para el cual había que poseer una técnica específica, sino que
sólo era necesario ser un hombre libre y tener opinión. La política era, y en la ciudad
griega de Atenas especialmente, el mundo de la opinión. Y opinar y ejercer cargos
públicos, dos cosas que estaban a mitad de camino entre lo que en la actualidad
consideramos un derecho y lo que llamamos obligación, eran dos cosas que hacían
todos los varones adultos atenienses.
Pero ¿a qué viene esta introducción sobre la democracia ateniense, cuando lo que
estamos tratando de responder es ―qué es la política‖? Como decíamos anteriormente,
nuestra cultura occidental está sustentada en el pensamiento de la Grecia antigua, y
fueron los atenienses quienes entendieron que la política era una cuestión de comunidad
y de opinión, más que de ciencia o de técnica. Más bien de ―opiniones‖, distintas y
diferentes, de todo tipo de gente (pobres y ricos, más educados y menos educados, de
una ideología y de otra), sobre las cuestiones que hacen a la vida común.
Por otra parte, están quienes creen que esta idea de bien común generalmente beneficia
a unos y perjudica a otros, y que en el fondo existirá siempre una lucha entre personas
con ideas, intereses y posiciones sociales distintas (especialmente entre los que tienen
más poder, y generalmente son menos, y los que tienen menos poder, y generalmente
son más), para dominar unos a otros. Como suponen que en las sociedades siempre
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 36
EL PODER POLÍTICO
La vida política se centra en el poder. Poder, según Max Weber, es ―la probabilidad de
imponer la voluntad propia en una relación social contra cualquier tipo de resistencia por
parte de los otros participantes de esa relación‖. Supone una relación de mando -
obediencia. En esa relación existe un sujeto que actúa, un objeto sobre el que se puede
actuar y medios (físicos o ideales) que posibilitan esa acción. Tanto el sujeto como el
objeto son, en este caso, personas.
La autoridad y el saber son, por ejemplo, formas de ejercer el poder sin coacción. A
veces hacemos algo porque lo dice alguien que tiene más autoridad (por ejemplo, en la
escuela porque lo dice la profesora, la directora o los chicos más grandes), o alguien que
aceptamos que sabe más (cuando leemos algo en un libro, por ejemplo, tendemos a
aceptar que debe ser cierto y válido porque lo escribió gente que supuestamente sabe
más acerca del tema que nosotros). En estas situaciones, no percibimos que se está
ejerciendo un poder sobre nosotros porque no somos ―obligados‖, aunque efectivamente
puede existir una relación de poder.
Lo que sí podemos decir que es una especie de constante en las situaciones de poder
es, primero, la intersubjetividad, es decir, que para que exista poder tienen que existir
por lo menos dos subjetividades (personas, perspectivas o intereses) distintas. La otra
cuestión es que debe existir cierta asimetría, es decir, tiene que existir alguien en
posición de imponer al otro su voluntad porque tiene mayor fuerza, dinero, prestigio,
autoridad, saber o algún otro atributo valorado social- mente y puesto en juego en la
relación de poder.
Conceptos y definiciones
Hasta aquí podemos identificar cuatro elementos centrales para entender qué es la
política:
La comunidad o sociedad. Para que haya política deben existir personas que comparten,
voluntariamente o no, parte de su vida. Puede ser porque vivan en el mismo territorio,
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 37
porque deban trabajar juntos, porque provengan de una misma cultura o porque
compartan un proyecto.
Las diferencias. Existe política porque existen las diferencias. Si todos pensáramos igual
y tuviéramos los mismos intereses, no habría mucho acerca de qué discutir. La
organización de la vida en común sería una cuestión de administración y no de política.
Pero como las personas somos distintas y a veces pensamos y queremos cosas
distintas, existe la política como forma de saldar estas diferencias y seguir compartiendo
la vida en común a pesar de ellas.
El consenso. Para que haya política debe existir, al menos ideal o potencialmente, la
posibilidad de ponernos de acuerdo. Si no pudiésemos entendernos porque hablamos
idiomas distintos o porque nos odiamos, no quedaría otra opción que la separación o la
violencia. Para que exista política tiene que existir al menos la promesa y la intención de
llegar a algún tipo de solución en la que todos, o la mayoría, estemos de acuerdo.
La coerción. La política no es sólo una acción dirigida a que las personas nos pongamos
de acuerdo. No todo es armónico y voluntario. Siempre existen diferencias de poder,
porque algunos son más que otros o porque otros son más fuertes que estos. Cuando
dos o más grupos debaten sobre algo en común, existe coerción (generalmente en
forma latente, es decir, como posibilidad o amenaza) antes, durante y después del
debate. Los debates no son siempre formas de entendimiento entre personas
exactamente iguales, todos tienen algún poder, alguna asimetría a su favor, que el otro
no controla, aunque sea el de no obedecer a la decisión de los otros. La política siempre
implica la amenaza latente del uso de la violencia para que unos hagan lo que otros
dicen, aun sin estar de acuerdo.
También vamos a poder ver que los cuatro elementos que distinguimos anteriormente
(comunidad o sociedad, opinión y diferencias, consenso y coerción) estarán presentes
en las distintas visiones de la política. Algunas de ellas pondrán el acento en ciertos
elementos y dejarán a otros en segundo plano (por ejemplo, los que ven a la política
como el arte de llegar a acuerdos para lograr acercarse al bien común les otorgan una
importancia primordial a las maneras de alcanzar acuerdos y comprender qué es lo
mejor para el bien común, y le otorgan poca importancia al tema de la coerción), y otras,
en cambio, harán lo opuesto (quienes entienden a la política principalmente como lucha,
tienden a resaltar los modos en que los dominadores ejercen la coerción social –ya sea
física o simbólica– sobre los dominados, y tienden a ver los mecanismos de ―consenso‖
como formas veladas de dominación simbólica). Pero todas se referirán, de uno u otro
modo, a la comunidad, las opiniones y las diferencias, el consenso y la coerción.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 38
La ciudad permite entonces que el hombre viva en comunidad y sea un hombre pro-
piamente dicho, lo que Aristóteles llama un politikón zôion, es decir, un ciudadano u
hombre político, un ser que vive en la polis, en comunidad. Como posee la palabra, el
hombre es un ser social que puede decir que algo es justo o injusto, bueno o malo. Y la
ciudad es el ámbito donde los hombres se juntan y discuten qué reglas deben seguir
para vivir bien, gobernándose a sí mismos.
Ahora bien, esta forma de gobernar que surge de la deliberación no es siempre, para
Aristóteles una forma recta de gobierno, puede ser también una forma corrupta. Cuando
el fin que persigue ese gobierno es el bien común, el gobierno será recto o virtuoso. En
cambio, cuando persiga los fines particulares de la mayoría o de los poderosos, la forma
de gobierno será corrupta. Las formas de gobierno corruptas tienen, implícita, la idea de
la coerción, ya que los que mandan no lo harían por ser más justos, sino por poseer una
ventaja de número, de dinero o de fuerza. En cualquier caso, ―el gobierno de los
muchos‖ (ya sea en su versión recta, la república, o en su versión corrupta, democracia)
siempre será para Aristóteles un gobierno más equilibrado que el gobierno de los pocos
(aristocracia u oligarquía) o de uno
Los pluralistas parten de la idea de que en las sociedades modernas existe una
heterogeneidad (diversidad) social, ideológica y de intereses, y que en las democracias
modernas las personas se organizan voluntariamente para defender esas ideologías o
intereses. Un sistema democrático es, para ellos, el que permite que estas asociaciones
se produzcan y compitan por llegar al Estado e influir en las políticas. Los Estados
autoritarios, en cambio, son los que tratan de controlar a estas asociaciones, permitiendo
que sólo algunas tengan influencia en la vida social. Esto último es para ellos una forma
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 39
Marx
Entre los pensadores más originales e importantes de la modernidad se encuentra, sin
duda, Karl marx. Este filósofo alemán del siglo XIX llevó adelante a lo largo de toda su
obra la crítica más profunda al capitalismo y al funcionamiento de la sociedad occidental
en general. Su obra es vasta y sus ideas son muchas, y abarcan desde la filosofía hasta
la economía, pasando por la sociología y la teoría política.
Si tuviéramos que encontrar un hilo conductor de todos sus escritos, deberíamos hablar
de las ideas de lucha de clases y de explotación y dominación. Para este autor, lo más
importante a la hora de pensar cómo se organiza una sociedad en todas sus formas, es
el modo de producción económica. Las ideas, la organización política, las leyes y demás
formas de organización simbólica de la vida de los hombres responden principalmente a
la forma en que se organiza el trabajo.
Para Marx, la historia de la humanidad es la historia de la lucha entre estas dos clases,
determinada principalmente por las condiciones de acuerdo con las cuales la sociedad
debe organizar su propia economía. Todas las restantes esferas de la sociedad, como la
cultura, la política, las leyes y la ideología en general, están, en última instancia,
organizadas para garantizar que las formas de producción económica se sigan
reproduciendo, que sigan funcionando más o menos igual; es decir, que la clase
dominante siga dominando y la clase dominada siga oprimida.
violencia. Cuando la burguesía logró, entre fines del siglo XVIII y principios del XIX,
desplazar del poder a los señores feudales (los dueños de las tierras, dominantes antes
de la revolución industrial, en la época en que la economía aún era predominantemente
agraria), logró también imponer las leyes y la organización política y militar necesarias
para que el capitalismo (sistema en el cual domina la burguesía, dueña del capital)
funcionara.
A pesar de que pueda parecer lo contrario, los cambios sociales importantes son
posibles desde esta perspectiva, pero menos por los cambios en las opiniones y las
decisiones electorales que por la relación entre las transformaciones económicas y las
transformaciones sociales. La idea central es que el hombre está condicionado por su
sistema económico, y no puede cambiar su forma de organización social hasta que no
está madura una nueva forma de producción que le garantice seguir subsistiendo.
La existencia de estos dispositivos de poder, sin embargo, no impide que exista una
resistencia a ese poder. Frente a un cierto poder hegemónico siempre se organizan
formas de resistencia, en una especie de lucha silenciosa y cotidiana. En una de sus
frases más conocidas, Foucault invierte la metáfora de Clausewitz, un estratega militar e
historiador alemán que planteó que ―la guerra es la política por otros medios‖, ya que
entendía que componen a la guerra la pasión, el cálculo y la política como una trinidad
inseparable. En cambio, Foucault dice ―la política es la guerra por otros medios‖, y
entonces da a entender que la política y la violencia son como dos caras de una misma
moneda y, a la vez, que siempre existe una lucha y una resistencia frente a las formas
de dominación.
Maquiavelo es, quizás, el primer pensador que propone pensar a la política como algo
distinto de la moral. En El Príncipe, su libro más conocido y divulgado, se dedica a
analizar la forma en que se adquieren y mantienen los principados, y da una serie de
consejos a los príncipes para que puedan practicar y conservar el poder. Para
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 42
Maquiavelo, el mantenimiento y ejercicio del poder por parte de los príncipes no es algo
que deban hacer para su conveniencia, sino más bien es una especie de obligación.
Gobernar es una responsabilidad, y para ello se deben utilizar todas las herramientas
con las que se cuentan y tomar las decisiones necesarias.
Así, la violencia es, para Maquiavelo, una de las herramientas con las que cuenta el
gobernante, y su uso es una obligación cuando está en juego su poder. Pero el
gobernante también cuenta con la generosidad como forma de lograr el amor y la lealtad
de sus súbditos. Si bien Maquiavelo aconseja al Príncipe el uso prudente de la
generosidad y los beneficios hacia sus súbditos, las menciona claramente como una de
las herramientas con las que se cuenta tanto para llegar al poder como para mantenerlo.
Maquiavelo afirma entonces que el príncipe debe procurar ser amado y temido al mismo
tiempo y por partes iguales, tanto por su pueblo como por los nobles y los soldados. Dice
también que, para conservar el poder, es más seguro ser más temido que amado y, en
este sentido, aconseja al príncipe que sepa comportarse como hombre, usando la razón
y las leyes, y como bestia, usando la fuerza. Utiliza la imagen del Centauro, un ser
mitológico que tiene cuerpo y patas de caballo y torso de hombre, como metáfora de
combinación de la fuerza con la razón.
Maquiavelo considera que es preferible para el príncipe apoyarse y ganarse el favor del
pueblo antes que el de los nobles (o los poderosos), puesto que el pueblo tiene una
finalidad más honesta que los poderosos, en tanto sólo busca no ser oprimido.
Volviendo al principio, ¿por qué se le adjudica entonces a Maquiavelo la frase ―el fin
justifica los medios‖? Esta pregunta puede tener más de una respuesta, pero es claro
que se vincula con la idea de Maquiavelo respecto de que el uso de la violencia por
parte del príncipe, cuando está bien utilizada, es legítima y contribuye al bien de la
comunidad, evitando males mayores. Es esta idea también la que expresa el término
―maquiavélico‖, como el arte de gobernar con astucia, engaño y con la fuerza. Como
vimos, la concepción de Maquiavelo de un príncipe prudente y astuto, está más bien
emparentada con el buen ejercicio del gobierno antes que con el uso de ellas para
trampas o beneficios personales. Analizaremos un poco más esto al final del capítulo.
Como ya vimos con Maquiavelo, durante el feudalismo la política era básicamente una
actividad ejercida por la nobleza, y en parte también por la iglesia. Con la Revolución
francesa esta situación se transforma definitivamente, el pueblo toma
momentáneamente el poder y comienzan a ensayarse distintas formas de autogobierno,
como los clubes jacobinos. Estas primeras formas de gobierno fracasan, pero es en este
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 43
Sin embargo, esta adaptación es muy distinta a la antigua democracia griega respecto
de dos asuntos fundamentales: 1) el gobierno ahora no es ejercido directamente por el
pueblo, sino por representantes elegidos por el pueblo; y 2) el ―pueblo‖ que en las
ciudades griegas era chico y homogéneo (aproximadamente cinco mil ciudadanos, todos
varones libres –no esclavos–, adultos y nacidos en la ciudad), a fines del siglo XIX era
más diverso y se contaba por millones. Esto transformó radicalmente la sociedad, la
cultura y la política, y es a partir de esa transformación que Weber forma sus ideas.
Weber ubica entonces al liderazgo político carismático como la forma de salir de esta
jaula, un líder que genere la adhesión del pueblo y que esté por encima del encierro
burocrático y racional. Unos años después, cuando Hitler llega al poder en Alemania,
muchos lo verán como ejemplo del peligro de situar un liderazgo carismático por encima
de la ley.
LEGITIMIDAD Y LEGALIDAD
La palabra ―legitimidad‖ tiene relación con ―legalidad‖ –es decir, con lo que está de
acuerdo con la ley– pero no son sinónimos, porque a veces los que asumen el poder -
especialmente los que lo hacen por la fuerza, por golpe de Estado– imponen su propia
legalidad, su propio sistema de leyes.
Esto es así porque el grupo o la clase social que conquista el poder de decisión o de
mando, establece las instituciones del Estado de modo de seguir manteniendo su poder
o hegemonía sobre la sociedad organizada. A fin de lograrlo, establecerá un orden
jurídico (basado en leyes, o sea un Estado de derecho), defendido por una fuerza
coactiva (de policía, que proteja contra las infracciones a la ley) y mantendrá su
continuidad a través de la educación de los ciudadanos.
GRAMSCI Y LA HEGEMONÍA
El concepto más importante acuñado por Gramsci es el de hegemonía. Según sus ideas,
el poder de las clases dominantes en el capitalismo no está dado solo por el poder
represivo del Estado para hacer cumplir las normas, ya que si esto fuera así las clases
dominadas podrían triunfar sólo con la construcción de una fuerza militar mayor a la
estatal. Para Gramsci es central, además de las instituciones represivas, la hegemonía
cultural que ejercen las instituciones, como la escuela, la religión y los medios de
comunicación. Son estas instituciones las que logran que las clases dominadas vean al
sistema político y económico como algo conveniente para ellos. De esta manera, se
construye la creencia de que las clases sociales no son enemigas entre sí, sino que
tienen otros enemigos externos, como por ejemplo los extranjeros. Esta capacidad de
generar creencia y adhesión a un proyecto, incluso de parte de quienes no son los
beneficiarios, es lo que Gramsci llama hegemonía. Las relaciones sociales de
producción, es decir, la economía, determina las relaciones entre las clases, pero esta
dominación se completa con la construcción de hegemonía cultural e ideológica. De este
modo, Gramsci también construye, con su idea de hegemonía, una visión de la política
que unen el consenso y la coerción.
En resumen
A lo largo de este capítulo hemos visto distintas maneras de ver la política. Al principio
dijimos que no era posible encontrar una única definición ―correcta‖ de qué es la política.
Y propusimos identificar cuatro elementos que, de un modo u otro, siempre estaban
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 45
ÉTICA POLÍTICA
La palabra ―ética‖ primera deriva de la voz griega êthos, que significa costumbre, y es la
rama de la filosofía que reflexiona –entre otras cosas– sobre la validez que tiene un
conjunto de comportamientos para ciertos sectores de la sociedad. Así, la Ética es una
teoría de los actos humanos ordenados de acuerdo con ciertos principios postulados por
el hombre mismo, reglamentados por la tradición o por la ley. Lo ético se identifica con lo
bueno, lo honesto, lo justo y, en general, con lo positivamente valioso dentro de un orden
de vida plenaria exigible.
Nicolás Maquiavelo nos plantea una variante distinta de este pensamiento. Para él no
debía evaluarse al gobernante desde principios morales generales, sino en función de si
lo que hacía era adecuado o no para conservar el poder del gobierno. Así, analizó cómo
se desenvolvía la política en esos Estados, y qué era en realidad lo que más convenía
hacer en cada caso –si uno fuera el gobernante para llevar a cabo su gestión con éxito.
Su libro El Príncipe está orientado a que los gobernantes puedan comprender cuales
son ―los medios adecuados e idóneos para conquistar y conservar el poder‖. En el
capítulo VIII titulado ―De quienes llegaron al principado mediante maldades‖, afirmó que
se puede hacer ―buen o mal uso [...] de la crueldad‖. Con sus palabras:
―Podemos considerar como bien utilizadas (sí, no obstante, sea dudosa la licitud de
hablar bien del mal) las [crueldades] que se hacen de una sola vez por la necesidad de
obtener seguridad sin volver a insistir en ellas más tarde orientándolas en lo posible a la
utilidad para los súbditos; están mal utilizadas aquellas que, aun siendo pocas en un
comienzo, con el transcurrir del tiempo más bien crecen que se extinguen [...]
Por lo tanto es de notar que, al ocupar un Estado, debe el príncipe calcular todas las
ofensas que le es menester realizar y hacerlas todas de una sola vez para no verse
precisado a renovarlas diariamente y poder, no insistiendo en ellas, tranquilizar a los
hombres y ganárselos mediante el bien. Quien adopta otra actitud ya sea por timidez o
por mal consejo se ve obligado a mantener siempre las armas empuñadas; tampoco
puede apoyarse en sus súbditos por la desconfianza de éstos basada en las recientes y
constantes injurias. Porque las injurias deben realizarse todas de una vez para que,
soportándolas por menor tiempo, ofendan menos; en cambio los beneficios deben darse
poco a poco, para degustarlos mejor.‖
Por estas ideas, Maquiavelo es considerado muchas veces como el padre del ―realismo
político‖ o realpolitik, una corriente que cree que es conveniente entender la política en
función de las intenciones y el poder real que poseen las personas, grupos o naciones,
antes que desde las normas morales de cómo las cosas deberían ser. No es que
Maquiavelo afirme que los valores éticos no son buenos para la humanidad, sino que
dice que hay demasiada gente que no lo es, y que se debe gobernar teniendo en cuenta
esa realidad. Con sus palabras:
―un hombre que en todas partes quiera hacer profesión de bondad sólo obtendrá su
ruina entre quienes no son buenos. Por lo que resulta que un príncipe, para poder
sostenerse, debe aprender a no ser bueno y usar de ello o no, según fuere la necesidad.
[...] Y yo sé muy bien que todos sostendrán que lo ideal sería que en un príncipe se
reunieran todas las condiciones consideradas como buenas: pero [...] no las puede
tener, ya que así ocurre con la condición humana‖.
Eggers-Brass, T., Moreno del Campo, H., et al (2011). Política y Ciudadanía. Argentina:
Editorial Maipue.
LO POLÍTICO Y LA POLÍTICA
Para Rotsay Rojas, siguiendo a autores como Sheldon Wolin y Chantal Mouffe, entre
otros, ―LO POLÍTICO‖ consiste en las relaciones de poder en la sociedad. Dado que
cada persona, grupo, población, tiene diversos intereses y recursos, y procura que los
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 47
suyos (mío, nuestro) prevalezcan sobre otros (de ellas, ellos), en toda sociedad hay
relaciones conflictivas.
Con el fin de evitar el enfrentamiento permanente y violento, a lo largo de la historia se
fueron definiendo autoridades que procuraban mantener relativamente ordenadas
las relaciones de poder.
El ejercicio de esta autoridad pública es lo que se conoce en términos amplios como
―Gobierno‖.
Se entiende ―La Política‖ como el espacio público y los procesos (actores,
estructuras, relaciones) que regulan permanentemente (procedimientos, normas, leyes,
instituciones, mandatos y ordenanzas) las relaciones de poder en una sociedad, y que
son válidas, legítimas (en democracia) y obligatorias (en otros sistemas y regímenes,
pero también en democracia) para todos sus integrantes.
La Política en Democracia. La Democracia es, en primer lugar, un procedimiento
específico de hacer Política, tomar decisiones colectivas o aplicables para toda
una sociedad.
De esta forma, el objeto principal de estudio para el análisis político es el poder político,
entendido no como un objeto que se posee de manera absoluta, sino como una relación
de distribución desigual, siempre inestable en última instancia, sujeta a tensiones,
contradicciones y cambios.
El análisis político es útil, por último, para que los procesos políticos cuenten con una
mirada dinámica que los analice. Desprovistos de su mirada específicamente política,
éstos pueden aparecer como fotos fijas, instantáneas congeladas que sobre
representan la estabilidad y entienden el cambio como una anomalía. En la realidad, sin
embargo, todo orden es siempre una producción sostenida sobre equilibrios que hay que
mantener y renovar con la negociación y la disputa. El análisis político contribuye a evitar
la mistificación o naturalización de las estructuras de poder existentes poniéndolas en
contexto temporal y espacial, y mostrándolas como resultado de prácticas concretas de
actores concretos.
El análisis político más que proponer un sentido debe ser capaz de interpretar los
sentidos en construcción y competencia.
Si antes hemos partido de que ningún hecho social obra por sí mismo, ni de forma
automática, significado político sin haber sido problematizados, nombrado y orientado
en uno u otro sentido por prácticas discursivas, entonces el análisis político lo es de
las intervenciones de diferentes actores para construir y movilizar sentidos
compartidos en torno a unas cuestiones y no a otras.
Por ello, se trata de una práctica atravesada por el conflicto, por la competición
entre narrativas diferentes e incluso antagónicas. No obstante esto no se refiere a
concursos literarios entre textos que rivalizan por atención. Las prácticas construcción
y movilización de sentido compartido son siempre de constitución de
agregaciones que siguen el patrón de amigo/enemigo.
Las democracias liberales son, así, la gestión de ese antagonismo en una forma
agonista que no elimina la confrontación, pero representa al enemigo como
adversario de aspiraciones legítimas y procedimentaliza el acceso al poder político
por medio de elecciones libres y competitivas. En su vertiente histórica que agudiza
la tensión histórica entre democracia y liberalismo, los gobernantes, invocando la
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 49
Esta visión no conduce necesariamente a la guerra, pero reconoce que la lógica de las
pertenencias colectivas requiere de un límite externo. Para cada grupo o conjunto es
necesaria la existencia de un límite que marque la diferencia entre estar dentro o fuera.,
que defina quien es y quién no es: ―la creación de una identidad implica el
establecimiento de una diferencia. La afirmación de una diferencia es una
precondición para la existencia de una identidad‖
Estas son las bases epistemológicas mínimas para un ejercicio de análisis de los
fenómenos políticos, centrados en la producción de significados compartidos.
El Estado, gracias al análisis político puede ser visto no sólo como un compendio de
instituciones, sino como un campo en disputa, en el que diferentes actores políticos se
encuentran en pugna y negociación permanente por la distribución de recursos comunes
de una sociedad. el conflicto que está en el origen de la Política, es también la razón
del Estado, que se mueve en la paradoja siguiente: nace para mitigar y regular el
conflicto que es, no obstante, su razón de ser última, sin la cual no existiría.
Las instituciones, los códigos jurídicos serían así el resultado del pacto, entre
diferentes actores, que congela un determinado equilibrio de fuerzas,
subordinando a unos y privilegiando a otros, pero integrando a todos en un
sistema común que asegure que sus diferencias no atentan contra la comunidad
política y sus perspectivas de vida en común hacia el futuro.
Se trata siempre de un arreglo temporal puesto que, constituido por porciones siempre
cambiantes de consenso y capacidad de imposición, pueden variar cuando los sectores
más beneficiados pierdan capacidad de dirección o los subalternos ganen en unidad y
poder para subvertirlo.
Entonces, la tarea de quienes quieran construir poder político para los sectores
subalternos, no es tanto el asalto violento de las instituciones y centros físicos del
poder, como sí lo es el asalto paulatino y prolongado del sentido común. Atacar el
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 51
Recogiendo esta concepción gramsciana del poder político, podemos decir que el
análisis de La Política es, en gran medida, el estudio de los fenómenos de
―construcción‖ (más que de conquista) de ideas fuerza y sentido común que
defiendan y sostengan un proyecto de sociedad determinado. Entonces la Política
es el enfrentamiento previo al choque, que decide su suerte, sobre todo al
determinar la composición de sus bandos, sus motivos y el terreno donde se
enfrentan.
Las identidades políticas, los alineamientos que ordenan el campo político de una
sociedad dada, no se derivan, en modo alguno, de condiciones naturales, sino que son
el resultado de prácticas de construcción. El análisis político debe ser capaz de
identificar las principales narrativas o discursos que pugnan por explicar los hechos
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 52
Así, los elementos resultantes que componen el discurso como narrativa productora de
sentido político, son los que siguen:
-Un ―nosotros‖ que padece la problemática.
-Un ―ellos‖ responsable de la injusticia.
-Una propuesta de solución imaginable como alcanzable.
-Una motivación, referentes o aglutinantes simbólicos para la movilización en pos de los
objetivos comunes del ―nosotros‖, ahora en constitución. En este paso, el nombre que
designe a ese ―nosotros‖ es clave, y de él dependerá gran parte de sus capacidades de
legitimación, interpelación y seducción de otros sectores.
A través de esta operación se puede aprehender el modo en el que todo discurso ordena
en un cierto sentido el campo político, produciendo alineaciones y agrupamientos
determinados en torno a una agenda determinada y no a otra. Es la batalla por constituir
los bandos, los códigos y la topografía del propio campo de batalla.
En esta ordenación es clave identificar, además de los cuatro elementos ante señalados,
la dimensión ganadora y el afuera constitutivo. La primera es aquella privación, aquella
demanda, que juega un papel central de articulación del resto de motivos de una
movilización o pertenencia colectiva. Esta cuestión estará siempre en tensión entre su
concreción particular y su capacidad de representar un conjunto más amplio,
tendencialmente universal, de significado y proyecto político.
La lucha política es, por tanto, en gran medida la lucha por apropiarse de estos términos
que son altamente valorados por una colectividad, pero que, debido a su
sobresaturación (todos los discursos en competencia sobre ellos) están tendencialmente
vacíos, se encuentran flotantes. ―Democracia‖, ―Justicia‖, ―Futuro‖, ―Juventud‖ u ―Orden‖
son algunos de los ejemplos más destacados, de los que ningún actor político puede
enajenarse, pero que son susceptibles de recibir contenidos ideológicos y concreciones
prácticas de lo más diversos, incluso contradictorios. Se trata de significantes (o
continentes) sobre los que se producen pugnas políticas clave para atribuirles un
significado (o contenido) particular, sin perder por ello su capacidad de convocatoria y
legitimación universal.
Un discurso exitoso es aquel, por tanto, que mantiene un pie en los consensos
existentes, y el otro en uno por generarse, alternativo, de tal manera que puede vincular
determinadas propuestas a los ―núcleos de buen sentido‖, los nodos más aprovechables
del sentido común de época.
Errejón, Í. (2011). ¿Qué es el Análisis político? Una propuesta desde la teoría del
discurso y la hegemonía. Revista Estudiantil Latinoamericana de Ciencias
Sociales RELACSO 1, pp. 1-16.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 54
Asumamos ahora que somos habitantes de esa urbe imaginaria, que somos usuarios del
transporte público y que tras ese trayecto llegamos a la escuela o al trabajo. Los
contenidos curriculares o el acceso a la seguridad social, por mencionar sólo
algunos de los muchos aspectos derivados de uno u otro caso, son también en cierta
medida el resultado de una serie de decisiones y acciones gubernamentales.
La educación, al igual que el caso del transporte público, puede o no ser vista como
un asunto que competa sólo al gobierno. Pero de ser el caso, éste tendría que
decidir, entre otras cosas, el contenido curricular de los cursos para los distintos niveles
educativos, esto es, en términos generales lo que sería deseable que los alumnos
aprendieran en las aulas en cada etapa escolar.
Pero de nueva cuenta, ¿cómo establecer qué es lo deseable? Esta elección no es para
nada trivial, pues es un hecho que la educación determina en buena medida el
futuro de los individuos y sus sociedades: a nivel personal la educación dota de
múltiples capacidades que idealmente serán aprovechadas a escala social para
incidir positivamente en el desarrollo de los países.
En el trabajo, por su parte, el contar con seguridad social sin duda puede hacer una
diferencia fundamental en el bienestar del trabajador y su familia, pero incluso si
todos estamos de acuerdo con ello, el diseñar e implementar acciones en este
sentido no es sencillo. De nueva cuenta hay que decidir muchas cuestiones que
tendrán consecuencias.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 55
Al igual que en los ejemplos previos, la elección y puesta en marcha del sistema tiene
implicaciones importantes, entre otras, que el trabajador tenga o no la posibilidad
de un retiro laboral decoroso, que evite empobrecerse debido a un problema de
salud propio o de algún familiar, y en casos extremos, que pueda salvar su propia
vida o la de sus seres queridos mediante una atención médica oportuna y de
calidad.
En el caso de los habitantes de zonas rurales, por ejemplo, el contar con apoyos para la
producción de ciertas variedades de vegetales puede tener la intención de fomentar la
producción y exportación de los mismos, lo que de ocurrir a gran escala y de manera
acelerada podría llevar a la repentina modificación de las condiciones de vida de una
comunidad en términos de población, empleo, ingresos, servicios, modos
tradicionales de convivencia, entre otros muchos aspectos.
Entonces, ya sea que vivamos en el campo o en la ciudad, la labor del gobierno nos
afecta a todos, cada día y en muchas formas, mediante decisiones que se traducen
en instituciones y acciones cotidianas.
Por si todo lo anterior no fuera suficiente para mostrar la importancia del gobierno en
nuestra vida diaria, vale la pena añadir un factor adicional que hasta el momento y de
manera deliberada hemos omitido: el financiamiento de las acciones públicas. Para
materializar sus decisiones el gobierno requiere recursos, y los obtiene
principalmente de nuestras contribuciones tributarias, mismas que tras ser
recaudadas en todo el país se redistribuyen mediante el presupuesto público.
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Si queremos ser todavía más precisos, diremos que cada acción de gobierno implica
cargas de costos y beneficios diferenciados para diversas personas y grupos: al
ser los recursos limitados algunos tendrán que aportar más (tiempo, trabajo, dinero,
conocimiento) que otros, y algunos recibirán los beneficios y otros no.
Esto es lo que hace indispensable hablar de políticas públicas, pues en una sociedad
estas cargas diferentes y disparejas de costos y beneficios deben ser explicadas y
explicitadas si se quiere hablar de acción gubernamental legítima.
Finalmente, los ejemplos bien podrían acercarse a lo que en realidad ocurre de manera
cotidiana en cualquier parte del mundo, en el sentido de que constantemente los
gobiernos tienen que decidir y actuar para resolver problemas de diversa índole, en
distintos escenarios y circunstancias.
Después de todo, ésa es su misión fundamental sea cual fuere el país en cuestión. La
diferencia estriba, sin embargo, en la manera en que se dan tanto la decisión como la
acción gubernamentales, esto es, lo que podemos llamar el ―estilo de gobierno‖. De
esta distinción inicial se desprenden las políticas públicas como forma de gobierno
ligada a la democracia
Asimismo, el análisis económico del derecho es parte del análisis funcional y como tal
pretende determinar el efecto de cada institución en la realidad concreta. Entonces, en el
caso del derecho constitucional, el análisis económico pretende, empleando el
razonamiento propio de la economía, analizar el origen y los efectos de las normas en el
ámbito político.
Queda claro entonces como puede resultar aplicable el análisis económico del Derecho
al Derecho Constitucional. Este enfoque permitirá en primer lugar, explicar el origen y
funcionalidad de ciertas instituciones políticas plasmadas en los textos constitucionales,
así como, de otro lado, proponer normas constitucionales que posean una mayor
eficiencia social.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 57
El Postulado de Eficiencia
Cuando se habla de eficiencia social, y así será en el presente trabajo, nos referimos a
la definición paretiana del término.
Nos atrevemos a afirmar que los propios costos de transacción – definidos como los
―costos de ponerse de acuerdo‖- justifican la necesidad de sistemas de democracia
representativa o semi-participativa.
Desde un punto de vista Cousiano, las normas legales que organizan el Estado, que
generalmente parten de la Norma Constitucional de los mismos, pretenden que las
decisiones estatales se tomen de tal forma que asemejen lo más posible a la
decisión que habrían tomado los electores de haberse logrado poner de acuerdo.
Asimismo, los costos administrativos asumidos por le Estado resultan ser, en principio,
menores que los costos que tendría que asumir el pueblo en su conjunto para ponerse
de acuerdo.
ganancias. Esta situación siempre beneficiará al consumidor, pues éste podrá elegir
siempre la mejor calidad y el menor precio.
Sin embargo, cuando una democracia se encuentra bien diseñada, el político que
pretende obtener el beneficio esperado actúa beneficiando al electorado, pues entiende
que, en el supuesto contrario, en la próxima elección no va a ser reelegido.
Esta es una de las razones por las cuales la reelección presidencial, en parte de
Sudamérica donde se encontraba proscrita y/o restringida, ha sido nuevamente tomada
en cuenta.
Una revisión de eventos recientes muestra que el Estado peruano no siempre está en
capacidad de responder a desafíos complejos, especialmente fenómenos sorpresivos o
que se presentan en zonas alejadas del territorio. Incluso, hay casos en que el Estado
no responde en forma adecuada a pesar de que los fenómenos son ampliamente
previsibles, como las heladas que suelen golpear Puno todos los años o los
deslizamientos de tierra en Chosica. Sin embargo, también contamos con experiencias
en que sí se ha logrado respuestas eficientes, demostrando una mayor capacidad de
adaptación y previsión. Áreas económicas del Estado, por ejemplo, han sabido mantener
cierta estabilidad macroeconómica en los últimos años, incluso en tiempos difíciles.
¿Qué conocemos sobre la forma de actuar del Estado peruano, los condicionantes que
motivan mejores o peores respuestas y su capacidad de implementar sus decisiones?
¿Qué determinantes explican que varíe la calidad de esta respuesta entre diversas
áreas del Estado? En realidad, sabemos poco al respecto.
Tras analizar el estado del arte sobre capacidades estatales y haber efectuado una
propuesta de delimitación entre factores constitutivos de esta capacidad y factores
contextuales que inciden sobre el ejercicio de la misma, proponemos ahora nuestra
propia definición de capacidad estatal, a la cual concebimos como la habilidad real y
potencial que deben poseer los Estados y sus agencias específicas para articular
intereses sectoriales, decidir un rumbo y tomar decisiones de manera autónoma,
superando de manera exitosa las restricciones que plantea el entorno institucional, con
el fin de alcanzar los objetivos organizacionales y de promover el bienestar general.
De acuerdo al análisis efectuado, las variables contextuales a tener en cuenta son tres:
las reglas formales e informales que enmarcan el accionar del Estado, las relaciones
interinstitucionales e interjurisdiccionales que mantienen los entes estatales con otros
actores públicos o privados y la situación socioeconómica y política nacional e
internacional. Dichos factores deben ser considerados con especial atención al momento
de realizar un análisis de capacidad, a los efectos de no encontrarnos con sorpresas que
nos impidan superar de manera exitosa las restricciones que plantea el entorno.
DIRECCIÓN
Tanto el Líder como el Gerente ejercen función de Dirección
Componentes de la Dirección
El Elemento humano, la supervisión de esfuerzos y la cooperación del esfuerzo de los
subordinados, entre otros.
Administración y Dirección
La Dirección es una función vital de la organización. Se pueden hacer planes, organizar
y obtener recursos, pero no se logrará ningún resultado tangible hasta que se lleven a
cabo las decisiones respecto a las actividades propuestas y organizadas mediante la
Dirección.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 65
Madrigal, B., et al. (2009). Capítulo 2. La alta Dirección y sus habilidades. Habilidades
Directivas. (2.a ed.), pp. 21-34. Mc Graw Hill Educación Interamericana Editores.
¿QUÉ ES LIDERAZGO?
El Liderazgo es el proceso de influencia entre líderes y seguidores para lograr los
objetivos organizacionales por medio del cambio.
Cambio. Influir y establecer objetivos se relaciona con el cambio. Las organizaciones
necesitan cambiar en forma continua adaptándose al entorno global de rápido cambio.
Los líderes efectivos se percatan de la necesidad de un cambio continuo para mejorar el
desempeño.
Expresiones como las siguientes no se encuentran en el vocabulario de un líder exitoso:
siempre lo hemos hecho de esta forma; nunca antes lo hemos hecho de esa manera; no
puede hacerse, nadie más lo ha hecho de esa manera; no puede hacerse, nadie más lo
ha hecho y no está dentro del presupuesto. Las personas que avanzan en las
organizaciones son quienes están dispuestas a asumir el riesgo y a intentar cosas
nuevas.
Potencial de Liderazgo. Responda a las siguientes preguntas para que pueda entender
mejor tanto su propia persona como su comportamiento en lo que respecta al liderazgo
1.1.-Estoy interesado y dispuesto a hacerme cargo de un grupo de personas.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 66
LIDERAZGO DISTRIBUIDO.
El propósito de este artículo es explorar ciertas expresiones de liderazgo que, si
persisten algunas tendencias propias de la época en que vivimos, se van a poner de
manifiesto, previsiblemente, en las organizaciones y grupos sociales. ¿De qué tendencia
hablamos? Básicamente, de tres: en primer lugar, de la evolución hacia sociedades y
economías basadas en el conocimiento, en segundo lugar, del incremento de la
diversidad de orígenes, culturas y saberes técnicos de las personas llamadas a
relacionarse en las organizaciones y en los entornos comunitarios próximos y,
finalmente, de la transformación de las organizaciones y de los demás grupos sociales
en estructuras más horizontales, en las que la iniciativa individual y el trabajo en
equipo ocupan crecientemente el espacio reservado antes al principio jerárquico. ¿Cómo
afectan estas tendencias a las manifestaciones de eso que llamamos liderazgo?.
Las ―Tareas‖ del Liderazgo. Las Tareas del liderazgo son tres. La primera, dotar a un
grupo humano –en la escala que sea, de Dirección (hacia dónde ir). La segunda,
imbuirlo de motivación o compromiso (querer ir, y persistir en ello). La tercera,
capacitarlo para afrontar el cambio, en especial cuando el cambio no es la mera
adaptación gradual a las transformaciones del entorno, sino un reto que cuestiona en
profundidad las percepciones, valores y expectativas de las personas (saber afrontar y
gestionar el cambio). Pues bien, dadas las tendencias anteriores ¿Qué características
cabe esperar de los liderazgos capaces de alcanzar tales finalidades, o , si se prefiere,
de realizar con éxito las ―tareas‖ que le corresponden?.
Qué es el Liderazgo Distribuido. Los contextos actuales hacen tambalearse ciertas
nociones sobre el liderazgo: aquellas que se centran en destacar la capacidad de pocas
personas (líderes) para movilizar a muchas otras (seguidores) en torno a una idea o
proyecto.
El Liderazgo Distribuido quiere decir que la realización de las tareas propias del
liderazgo se extiende a muchas más personas que se ven impulsadas a liderar al
mismo tiempo que realizan sus actividades profesionales ordinarias. Quiere decir
también que esas personas intercambian a menudo con otras sus papeles y ―se dejan‖
liderar por ellas.
En definitiva, significa que las organizaciones y grupos sociales tienden a convertirse en
constelaciones de liderazgos múltiples, cuya vitalidad está, en buena medida,
vinculada a decisiones descentralizadas de ejercicio y aceptación de liderazgos de
diverso tipo.
Una de las formas en que se ejerce ordinariamente la dirección consiste en formular
encargos a otras personas. cuando el trabajo encargado es relativamente simple, y, por
tanto, estandarizable, el control de la ejecución se hace sencillo, y da lugar a
supervisiones más o menos rutinarias, que no cuestionan en ningún caso los roles
jerárquicos preexistenes.
Ahora bien, en la actualidad, es cada vez más frecuente que encarguemos cosas que no
sabemos cómo hacer o conseguir. Es más, es probable que el receptor del encargo
tampoco lo sepa, sino que deba dedicar un período más o menos largo a explorar el
terreno y familiarizarse con él. Al cabo de un tiempo, viene a vernos y empieza a
contarnos, entusiasmado lo que ha aprendido, hasta que agobiados le decimos, ―No me
cuentes más cómo funciona la cosa; convoca a quien crees que puede ayudarte y pónlo
en marcha‖.
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En realidad, lo que estamos diciéndole es: ―lidera‖, esto es, estamos transfiriéndole
un trozo de nuestra responsabilidad de liderar y pidiéndole que la asuma. Si nos
hace caso, probablemente un día, más adelante, nos convocará a una reunión sobre
―su‖ proyecto y nos pedirá apoyo para conseguir tal o cual cosa.
Como sin darnos cuenta, nos encontraremos colaborando con otras para conseguir un
objetivo bajo un liderazgo común, que no será ya – en cierta medida- el nuestro, sino el
de quien aceptó nuestro encargo de liderar. En realidad, hemos empezado a construir
liderazgo distribuido.
No es una mera delegación de funciones o responsabilidades. Quien delega, lo hace
desde la posición de quien sabe lo que quiere y a dónde va. Confía en otro y le traslada
la capacidad para decidir en un campo determinado, cuyos márgenes conoce y que, en
realidad, controla.
Pero en las organizaciones y grupos sociales de la sociedad de conocimiento, las
personas emprenden habitualmente, con o sin encargo previo, iniciativas que
crean valor por sí mismas, más allá de los conocimientos o la voluntad expresa de una
autoridad delegante.
La cancha donde se juega el partido no tiene pintadas las porterías y las áreas, y no hay
reglas fijas de juego. Estamos en la frontera ―entre lo familiar y lo emergente‖. El éxito
fracaso se mide con parámetros que se van construyendo, muchos de ellos en el curso
mismo de los acontecimientos.
El promotor de liderazgos distribuidos es un activador de talentos. Es capaz de atraer a
su entorno a personas capaces de emprender e innovar, y las ayuda a comprometerse
consigo mismas en el logro de metas estimulantes. Promueve la experimentación y el
aprendizaje. Formula los encargos como desafíos abiertos a la aportación e iniciativa de
los otros.
Les invita a hacerse propietarios de proyectos, a vivirlos y protagonizarlos. Incentiva la
búsqueda de colaboraciones, la construcción de comunidades y redes, la transgresión
de las fronteras departamentales. El liderazgo distribuido requiere, desde luego, límites y
mecanismos de evaluación, pero exige que unos y otros estén al servicio el propósito
común, se revisen y actualicen cuando sea necesario y no coarte en compromiso de la
gente.
Un hábitat organizativo apropiado. El liderazgo distribuido necesita, para arraigar y
desarrollarse, la existencia de un determinado ecosistema organizativo. Nos referimos al
conjunto de elementos formales (estructura, procesos) e informales (ideología, cultura)
que caracterizan a una organización y a las relaciones que ésta mantiene con su
entorno.
Tal como lo hemos descrito, el liderazgo distribuido encontraría serias dificultades en
aquellas organizaciones acostumbradas a resolver sus necesidades principales de
coordinación mediante el mando jerárquico, o en la que las áreas funcionales‖ libran sus
acostumbradas batallas de límites (―de quien es la competencia‖), o dónde la
estandarización de los procesos sigue siendo la clave de las ganancias de productividad,
o simplemente aquéllas en las que predomina una visión de corto plazo. En este tipo de
organizaciones –que pueden ser perfectamente eficientes, si se adaptan a su entorno y
condiciones-, el liderazgo distribuido no puede ser sino un huésped extraño, aceptable
sólo si permanece en zonas más o menos periféricas.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 69
ROLES GERENCIALES
Se analiza aquello que los líderes hacen en el trabajo: los roles gerenciales del
liderazgo. Henry Mintzberg identificó 10 roles gerenciales que los líderes desempeñan
para lograr los objetivos organizacionales. La teoría de los roles gerenciales de
Mintzberg ha sido respaldada por estudios de investigación. Un rol es un conjunto de
expectativas de cómo una persona se comportará al desempeñar un trabajo. Agrupó
tales roles en tres categorías. Las categorías de los roles gerenciales son:
interpersonales, informativos y de decisión.
Roles Interpersonales. Los roles interpersonales del liderazgo incluye el de
representante, el de líder y el de enlace.
Rol de representante. Los líderes desempeñan el rol de representante cuando actúan
en nombre de la organización o gerencia en actividades legales, sociales, ceremoniales
o simbólicas. Los gerentes de alto nivel, por lo general, son considerados representantes
de su organización. -Firmar documentos oficiales (autorizaciones de gastos, cheques,
vouchers, contratos y demás). -Entretener a clientes en calidad de representantes
oficiales, y recibir y escoltar a visitantes oficiales. -Charlar con las personas y asistir a
reuniones externas con representante organizacional. -Presidir reuniones y actos
solemnes (ceremonias de reconocimiento, cenas de retiro y demás)
Rol de líder. De acuerdo con Mintzberg, el rol de líder abarca el desempeño de las
funciones administrativas para operar en forma eficaz la unidad organizacional de los
gerentes. Por tanto, el rol de líder domina todo el comportamiento gerencial. En otras
palabras, influye en cómo desempeña otras funciones. -Contratar y capacitar. -Dar
instrucciones y coaching. -Evaluar el desempeño
Rol de Enlace. Los líderes desempeñan el rol de enlace cuando interactúan con
personas externas a su unidad organizacional. El comportamiento de Enlace incluye la
creación de redes para desarrollar relaciones y obtener información y favores. La política
organizacional es una parte importante del rol de enlace, debe aprender acerca de cómo
ganar y utilizar el poder, conducir la política y crear redes. -Participar en comités con
miembros externos a la unidad organizacional. -Asistir a reuniones profesionales o de
asociaciones. -Convocar y visitar a las personas para mantenerse en contacto.
Roles Informativos. Los roles informativos del liderazgo incluye el de monitor, el de
difusor y el de portavoz.
Rol de monitor. Los líderes desempeñan el rol de monitor cuando recaban información.
La mayor parte de ésta se analiza para descubrir problemas y oportunidades para
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 70
Lo más seguro es que tu experiencia laboral se haya visto influenciada por las aptitudes
y habilidades de tu Gerente. En los casos de ejemplos de cómo son los gerentes
exitosos y de las habilidades que deben tener para enfrentar los problemas y desafíos.
Tienen que enfrentárselas con las expectativas cambiantes y con nuevas formas de
manejar a los empleados y organizar el trabajo.
Un jefe así hace que el trabajo sea productivo y disfrutable, es afortunado si es así. Aún
así si no encarna este ideal y expectativa, los jefes son importantes por 3 razones.
Ejemplo, El Jefe comprende que es él quien tiene que ponerse en acción Y tiene que
enfocarse en vender más autos usados. ¿Cómo? Manteniendo un inventario en
movimiento y comprometiendo a sus vendedores mediante pequeñas recompensas en
efectivo si logran cumplir objetivos de venta. Sus aptitudes y habilidades fueron
cruciales para dar dirección a su organización.
2da razón.- Es que resultan fundamentales para que las cosas se hagan. Ejemplo,
zinga, mark no es quien imagina nuevos juegos virtuales, Ni el encargado de elaborar
los códigos del programa, ni tampoco analizar los datos sobre las preferencias de los
clientes o de enfrentar cuestiones de servicio al cliente, sin embargo, es él quien crea y
coordina el entorno laboral y los sistemas de trabajo para que los demás puedan llevar a
cabo esas tareas. Aunque él puede tener alguna injerencia en el desarrollo de
productos o análisis de datos su trabajo como gerente consiste en asegurarse de que
todos los empleados realicen su labor para que Zynga pueda hacer lo que le
corresponde como organización.Si el trabajo no se lleva a cabo o se ejecuta en forma
incorrecta. También es el responsable de averiguar por qué y de darle solución al
problema.
Entonces, los gerentes ejercen un impacto tanto en sentido positivo como negativo. La
capacidad administrativa gerencial es relevante en la creación de valor organizacional.
Entonces los gerentes si importan.
Los gerentes de nivel medio. Administran los gerentes de primera línea. Gerentes de
división o de tienda o líder de proyecto.
Gerentes de alto nivel. Son los responsables de tomar las decisiones organizacionales
que afectan a toda la organización. Gerente general.
Quiénes son los gerentes, son los que coordinan y supervisan el trabajo de los demás.
Cada organización cuenta con un propósito definido, expresado en las metas que
pretende lograr. Están conformadas por personas. Se requiere de ellas para llevar a
cabo el trabajo necesario para que la empresa cumpla sus objetivos.
Desarrollan una estructura deliberada, que forma el marco en el que trabajan los
miembros que la integran. Google, equipos que crean, termina y desaparecen. Siempre
es necesario contar con una estructura deliberada para conseguir que las labores sean
ejecutadas y tener gerentes capaces de supervisarlas y coordinarlas.
1.- Planeación
Si se quiere ir a algún sitio en especial, será necesario planear la mejor manera de
llegar hasta ahí. Si la razón de ser es lograr un propósito en particular, alguien debe
definir ese propósito
y [las estrategias] los medios para conseguirlo. Los gerentes son ese alguien
2.- Organización
Asimismo, los gerentes son responsables de disponer y estructurar el trabajo que
realizan los empleados, de forma contribuya al logro de los objetivos organizacionales.
Esta función se llama organización. Cuando los gerentes organizan, determinan las
tareas a realizar, quiénes deben llevarlas a cabo, cómo se agrupan las actividades,
quién le reporta a quién y en dónde se toman las decisiones
3.- Dirección
Todas las organizaciones están conformadas por personas, y es labor del gerente
trabajar con y a través de ellas para lograr los objetivos. Esta es la función de Dirección,
cuando los gerentes motivan a sus subordinados, Ayudan a resolver los conflictos de
los grupos de trabajo, Influyen en los individuos o en los equipos durante la ejecución de
las tareas, selecciona los canales de comunicación más efectivos o Afrontan de
cualquier manera problemas relacionados con el comportamiento del personal, están
dirigiendo.
4.- Control
Una vez que se han establecido los objetivos y los planes (planeación); que la
disposición de tareas y la estructura se ha puesto en acción (organización), y que se ha
contratado, capacitado y motivado al personal (dirección), Se hace necesario evaluar si
las cosas han sido ejecutadas de acuerdo a lo planeado para asegurarse de que los
objetivos se cumplan y de que el trabajo sea realizado como se debe, los gerentes
supervisan y evalúan el desempeño.
tienen que ver con el control. El desarrollo de nuevos juegos, involucra, planeación,
organización, dirección y quizá control.
Resumen
Definir qué es un gerente y cuál es su labor. Los gerentes coordinan y supervisan el
trabajo de ogras personas, de manera que se pueden alcanzar los objetivos de la
organización.
Describir las funciones de los gerentes. En términos generales, lo que hacen los
gerentes es administrar; esto conlleva coordinar y supervisar las actividades laborales
de otras personas a fin de que se realicen de forma eficiente y eficaz.
El enfoque sistémico propone soluciones en las cuales se tienen que considerar diversos
elementos y relaciones que conforman las partes intervinientes de todo sistema y el
entorno del cual forma parte.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 75
Las personas, los equipos y las organizaciones que logran desarrollar la capacidad de
alternar entre la manera lineal y sistémica de pensar obtienen una marcada ventaja
competitiva respecto a quienes solo se limitan a pensar respuestas de tipo lineal.
Así, el enfoque sistémico y estratégico busca comprender de manera más precisa cómo
funciona la totalidad y cada una de las partes relacionadas de un sistema, y los efectos
que producen en el corto, mediano y largo plazo.
Considera cada elemento del sistema dándole la respectiva importancia a todos, aun los
que en apariencia podrían ser irrelevantes o menos importantes. Se trata de un modo de
pensar holístico, racional, lógico y estratégico que analiza y actúa sobre las causas que
producen determinados efectos en cada sistema.
Por ejemplo, si las ventas de cierto producto están por debajo de los resultados
esperados, lo habitual es actuar sobre el área de ventas con distintas medidas; por
ejemplo: motivación, coaching, revisar los incentivos de venta, desvincular vendedores
de bajo rendimiento, incorporar nuevos, invertir más dinero en publicidad, etc.
Si bien actuar sobre el área de ventas puede resultar el punto de partida, nunca debería
limitarse a poner el foco de atención solo en la parte afectada. Cabe aclarar que no
necesariamente lo más obvio es la mejor opción de análisis, ya que la causa del
problema puede estar alojada en cualquier otra parte del sistema que repercute en
todas, pero se exterioriza o se hace más visible en alguna.
Comprender cuál es el contexto, analizar qué está sucediendo del lado del cliente, la
competencia y los elementos o partes relacionadas del sistema que influyen produciendo
efectos no deseados, como la disminución de las ventas, requiere pensar de manera
sistémica en primera instancia y luego estratégicamente para adoptar las soluciones
necesarias en lugar de presumirlas o aplicar recetas del pasado.
Pensar el todo de un sistema considerando dónde estamos hoy, dónde queremos estar
en determinado tiempo y cómo pensamos lograrlo resulta una modalidad que combina el
pensamiento sistémico con el estratégico; el resultado es un efecto superador y de
sinergia y opera como una de las claves de los Resultados.
Por Miguel Alfonso Terlizzi, director general de HuCap. Autor del libro El Método RESE –
Resultados Extraordinarios, Sustentables y Equilibrados.
https://mba.americaeconomia.com/articulos/columnas/que-aporta-el-enfoque-sistemico-
y-estrategico-las-organizaciones
22
Buscar y encontrar aquellos lugares o situaciones, llamados también “puntos de apalancamiento”, donde con el
mínimo esfuerzo se puede lograr una mejora significativa y duradera en el sistema.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 77
Las prácticas docentes, -lo que hacen los profesores- dependen de lo que ellos
PIENSAN y SIENTEN. Cuando cambian sus prácticas es porque sus mentes han
cambiado. El entendimiento de los profesores, proceso a la vez COGNITIVO y
AFECTIVO precede a la PRÁCTICA docente.
-Un puñado significativo de emociones de los profesores, tienen una gran influencia
sobre los procesos de enseñanza-aprendizaje
-Las condiciones laborales de los profesores, a su vez tienen una gran influencia sobre
esas emociones.
-El liderazgo escolar, especialmente las prácticas de los directores es uno de los
elementos más importantes relacionados, directa o indirectamente, con las
condiciones laborales que [a su vez] influyen sobre las emociones de los profesores;
y
-Las prácticas de liderazgo que claramente generan emociones positivas, en los
profesores son parte de varios modelos más generales de liderazgo.
Estas prácticas están moldeadas por el entendimiento de los profesores (que incluye
sus sentimientos y emociones), el cual, a su vez, está influido por las condiciones
en que ellos trabajan.
Las más importantes son aquellas con las que se encuentran los profesores en sus
salas de clase (por ejemplo, recursos pedagógicos).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 78
Esta eficacia puede ser relativamente general, como el caso de la percepción del
docente respecto de sus capacidades pedagógicas con todos los alumnos y todos los
contenidos curriculares,
o más específica, como el caso de la percepción del profesor acerca de su habilidad
para enseñar un concepto determinado (por ejemplo, la evolución) a un tipo específico
de alumnos (por ejemplo, alumnos del 6to primaria).
Para ser claros, es una percepción acerca de las propias habilidades o capacidades y
no las habilidades o capacidades reales. Las percepciones sobre la propia eficacia
están asociadas con otros pensamientos y sentimientos.
Los efectos positivos de las creencias se manifiestan en la forma en que estas creencias
moldean los comportamientos de los profesores.
Aun cuando los esfuerzos iniciales pueda que no sean fructuosos, la persistencia crea
oportunidades para la solución de problemas puntuales y el afinamiento de las
prácticas docentes hasta que son exitosas. Esta se relaciona tanto con una tarea como
con una situación específica.
Satisfacción laboral
Es un estado emocional placentero o positivo resultante del aprecio de nuestro
trabajo o de nuestras experiencias laborales. O el grado de emociones positivas que
tienen las personas respecto a su trabajo. La satisfacción laboral muchas veces es vista
como una variable global. Muchas veces la motivación y la satisfacción laboral son
conceptos relacionados, pero la motivación a diferencia de la satisfacción laboral, es una
causa directa del comportamiento. Uno puede sentirse satisfecho con su trabajo, por
haber recibido variados reconocimientos relacionados con él y; sin embargo, no actuar
en función de esa satisfacción. [Se comprobó una fuerte relación entre insatisfacción
laboral de los profesores y su intención de abandonar la profesión.
Compromiso Organizacional
Fuerte creencia en las metas y valores de la organización y una voluntad de aceptarlas;
lealtad y voluntad de desarrollar un esfuerzo considerable en nombre de la organización;
y un fuerte deseo de seguir siendo miembro de la organización.
Estrés y colapso
Colapso (burnout) es el término utilizado para definir las formas más extremas de estrés
experimentadas por personas que trabajan en ocupaciones interpersonales intensas,
servicios humanos y que están sujetas a tensión crónica.
Mientras mayor es el estrés, mayor es el estado de colapso. Ahora bien, una vez que el
colapso ha alcanzado un nivel elevado, puede incluso reducir el estrés. ―Esencialmente,
el colapso se transforma, en un mecanismo de defensa mediante el cual los
profesores dejan de preocuparse y, por ende, experimentan menos estrés‖
El colapso tiene efectos negativos significativos en los profesores mismos, sus escuelas
y sus alumnos. Los profesores que padecen un estrés excesivo o colapso tienden a un
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 80
Estos profesores tienden a ser más dogmáticos acerca de sus prácticas y resistirse a
cambios en esas prácticas. Son proclives a tratar despersonalizadamente a los alumnos
y victimizarlos o culparlos por bajos resultados o fracasos. Los alumnos con buenos
resultados asignados a estos profesores tienen resultados inferiores en un 20%.
Ánimo
Estado mental generalizado y relativamente duradero. El buen ánimo es típicamente
asociado con actitudes esperanzadas, una visión optimista hacia los propios
colegas y entusiasmo por el propio trabajo; en cambio, el bajo ánimo es asociado
con cinismo, sentimientos de desesperanza y falta de entusiasmo. El buen ánimo y
la satisfacción laboral son usualmente considerados estados mentales diferentes pero
interdependientes. El buen ánimo está más orientado hacia el futuro y anticipatorio,
mientas
Entre los comportamientos que se asocian con un bajo ánimo figuran un desempeño
docente menos efectivo, el ausentismo docente, y la resistencia al cambio debido a su
efecto negativo en las actitudes, la autoestima y la autoimagen. El buen ánimo de los
docentes estaba fuertemente asociado con altos niveles de logro escolar.
Utilizamos aquí el término compromiso tanto como expresión de una emoción cuanto de
un comportamiento. En los resultados de investigaciones sobre las causas y la
incidencia del cambio de escuela o el abandono de la profesión, se puede encontrar
evidencia sobre el compromiso de los docentes. Informes recientes sobre el desgaste de
los profesores generalmente concuerdan en que éste es bastante elevado. Un cuarto de
los docentes abandonan la profesión. Uno de cada tres profesores estaban activamente
considerando la posibilidad de abandonar la profesión.
Pero las consecuencias de este desgaste no son para nada obvias, excepto en el caso
en que no se puedan encontrar suficientes reemplazos. Una lista de efectos claramente
negativos entre ellos, la discontinuidad de los equipos docentes dentro de las escuelas
que están involucrados en iniciativas de mejoramiento sistemático docente.
En éstas se identifican las condiciones que tienen un efecto demostrable sobre las
emociones de los profesores, y a través de esas emociones, sobre el tipo y la calidad
de enseñanza-aprendizaje impartida en las aulas.
Lo que estos directores son capaces de hacer es lo que los líderes efectivos hacen en
las organizaciones. Por ejemplo,
-Modifican las estructuras organizacionales para ayudar a que los colegas trabajen de
manera más productiva,
-Aseguran el acceso a un adecuado desarrollo profesional del equipo educativo,
-Forman grupos dentro del equipo administrativo para solucionar problemas,
-Crean un plan de acción para darle una orientación al trabajo de la organización y
-Asignan recursos para apoyar las prioridades de la organización
Los líderes efectivos hacen estas cosas de una forma que contribuye a un clima de
confianza y compromiso con un propósito común.
Los directores viven una vida increíblemente dinámica en sus escuelas y los
sentimientos de los profesores acerca de su propio trabajo dependen de manera
significativa de cómo los directores viven esa vida.
–Todas estas maneras de realizar su labor son muy relevantes para los sentimientos de
los profesores acerca de su trabajo y la escuela-.
Estas prácticas han sido agrupadas en cuatro conjuntos de prácticas nucleares que
figura en un modelo desarrollado a partir de reseñas recientes sobre evidencia sobre
liderazgo efectivo.
Establecer Directrices
Dos prácticas de los Directores relacionadas con establecer directrices influyen de
manera significativa sobre el estrés, el sentido de eficacia individual y el
compromiso organizacional de los profesores.
Adicionalmente, los directores apoyan el trabajo de los profesores cuando les brindan un
espacio de discrecionalidad,
Distribuyen el liderazgo dentro de la escuela y
―Practican lo que predicen‖ (por ejemplo, desarrollar adecuados valores y prácticas).
Rediseño de la Organización
En esta categoría de prácticas de liderazgo, la evidencia identificó la aplicación flexible
de las reglas por parte del director como un elemento que tienen consecuencias
significativas sobre las emociones de los profesores.
Otras prácticas
Hubo otras prácticas influyentes de los directores que surgieron en esta reseña que no
pudieron ser fácilmente clasificadas dentro de los cuatro grupos de tareas centrales de
liderazgo.
Se detectó que cuando los directores actúan de manera amistosa y son capaces de
influir sobre las decisiones de los administrativos [Alianzas Gubernamentales] del
distrito para beneficiar al colegio eso tiene efectos positivos sobre la eficacia
individual y colectiva de los profesores, su compromiso organizacional y su estrés.
Cuadro 2
Emociones
Prácticas de Liderazgo
del Profesor
Fijar rumbos
Desarrollar e inspirar un sentido común del rumbo a seguir 1,4
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 84
Conclusión
Si usted fuera un líder escolar, por ejemplo, puede que las condiciones elegidas para
mejorar su escuela parezcan muy complicadas.
Pero los líderes influyen sobre estas condiciones cada día. Deliberadamente o de
manera incidental.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 85
Aunque ambos han sido blanco de críticas, gran parte de estas críticas desaparece
cuando ambos modelos son combinados y se especifican las prácticas asociadas con
cada una, como parece en el cuadro 2.
Los directores que ejercen estas prácticas básicas con habilidad y de manera oportuna
pueden estar seguros de que obtendrán una respuesta emocional positiva de la mayoría
de sus profesores.
Leithwood, K., La dimensión emocional del mejoramiento escolar: una perspectiva desde
el liderazgo. ¿Cómo liderar nuestras escuelas?. Aportes desde la investigación.
pp. 175-197.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 86
Cuáles son las situaciones profesionales que enfrentan los directivos de las escuelas en
contextos de pobreza en su día a día con autoridades, docentes, alumnos, padres de
familia y otros agentes sociales que interactúan con los centros?
Cómo actúan para mejorar los aprendizajes Cuya capacidad para aprender está
condicionada por la situación de pobreza en la que viven? ¿Qué prácticas despliegan
para gestionar instituciones en contextos de pobreza?
La Escuela requiere directivos que no sólo administren los recursos y organicen las
prácticas sino que logren promover en el colectivo escolar, el interés, la participación y el
compromiso para la construcción del sentido de esa escuela y para esos jóvenes en
particular con el fin de mejorar sus aprendizajes
Este liderazgo representa una influencia en los otros para lograr acuerdos que permitan
obtener resultados y comprender los problemas y relaciones complejas dentro de la
escuela y entre la escuela u otros organismos
Así, cuando el directivo realiza algunas transacciones con las autoridades para
flexibilizar ciertas normativas o incluso transgredirlas, o cuando adopta diferentes estilos
para obtener resultados, está desplegando el rol de líder político (Bolivar, 1997),
negociando y buscando acuerdos y consensos para la consecución de los objetivos
planteados.
Más allá del escenario institucional, este líder educativo debe efectuar una integración
entre las necesidades personales, grupales e institucionales en función de ciertos
objetivos organizadores de las prácticas. En este caso, oficiará de ―enlace‖ entre
diversos intereses y necesidades (Mintzberg, 1991), a fin de consolidar un verdadero
sistema de relaciones que facilite:
Por otra parte, este rol de enlace permite al directo establecer coordinaciones y
acuerdos con el entorno (padres, agentes comunitarios, otras organizaciones, etc.) a
partir de negociaciones el intercambio de ideas y valores que impulsan el proyecto
educativo y la difusión de la misión y visión de la escuela.
Cumplir con tales funciones exige que el gestor esté atento, observe y realice el
monitoreo de las prácticas institucionales, acompañando los procesos en marcha de tal
forma de comprender lo que está sucediendo dentro de la institución y en su entorno y
actuando en consecuencia.
Sin embargo, los estudios realizados también revelan que para promover procesos de
cambio o innovación, estos buenos directivos consideran y entienden a las instituciones
educativas como sistemas dinámicos y complejos, articulados no sólo por un conjunto
de reglas y roles bien estructurados sino por grupos sociales y por la red de relaciones
que éstos van estableciendo a lo largo de su vida.
Eso hace que su mirada sea cada vez menos reduccionista al analizar lo que allí sucede
y los lleva a considerar no solo la estructura formal de la institución sino la complejidad
interna y la complejidad de sus interacciones con el entorno.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 88
Cuando nos referimos a sistemas dinámicos queremos decir que están en continuo
movimiento y en constante pugna entre dos tipos de fuerzas: las que tratan de adaptarse
a los cambios que se producen constantemente a su alrededor y las que se oponen al
cambio para mantener ciertas funciones o estructura interna que consideran vitales para
su supervivencia y para mantener parte de su esencia e identidad. Este equilibrio, al cual
se llega en determinados momentos es dinámico porque se rompen en el momento en
que cambian las circunstancias o cuando se plantean nuevas exigencias que darán lugar
a nuevos procesos de transformación.
Los directivos que gestionan y dinamizan innovaciones, a fin de mejorar la calidad de los
aprendizajes de los alumnos, comprenden lo que sucede en las instituciones educativas
a la vez que entienden que los procesos de transformación no dependen solamente de
desear el cambio o de realizar una correcta planificación.
Pensar la escuela como sistema social requiere no olvidar la enorme complejidad que
las personas aportan en este proceso siendo capaces de acelerarlo o detenerlo.
Los directivos que tienen en cuenta este aspecto institucional, que permite o impide
llevar a cabo un proyecto, una reforma, un cambio, etc., encuentran ―los caminos para
desenmarañar la trama de significados que teje la cultura sobre sus propias
contradicciones‖.
En su rol de analista institucional, quien gestiona una escuela debe ser capaz de
observar lo que sucede en el centro y ver los problemas en toda su complejidad,
contrastando su visión con la de los otros miembros del colectivo para, de esta forma,
captar mejor la situación y encontrar alternativas de solución para esa institución en
particular.
Dado que la cultura es un importante mecanismo de cohesión puede oficiar como filtro
de las innovaciones, como barrera protectora de la identidad de la organización
dificultando o incluso impidiendo los cambios que se juzguen ajenos o incompatibles con
dicha identidad.
Por lo tanto, la cultura puede verse como o que une a un grupo social pero también
como aquello que lo separa de otros grupos; un conjunto de sujetos puede utilizarla
como factor de cohesión y para diferenciarse del grupo más amplio en el que se
encuadra. Por esto, muchas veces se habla de cultura organizacional en plural, en tanto
que pueden coexistir varias cultura en una organización.
Al utilizar la cultura como perspectiva de análisis, el directivo pone en juego sus saberes
para desmenuzar los elementos de la cultura que le permiten explicar y responder a los
problemas inherentes a la vida institucional y para entender que la cultura oficia como
elemento estructurante de los procesos educativos, facilitando unos y limitando otros.
Como señaló el filósofo francés Michel Foucault la esenia del poder, al contrario de lo
que suele entenderse con cierta frecuencia, no es la fuerza que garantiza que hagamos
o dejemos de hacer algo, la fuerza que coacciona o reprime sino el discurso con el que
el propio poder se legitima a sí mismo.
Todo poder sirve a determinados intereses pero el discurso del poder nunca se presenta
develando esos intereses a los que sirve, sino todo lo contrario, se presenta como lo
natural, lo universal, lo verdadero, lo coherente con la historia o lo que resulta ajustado a
las necesidades generales.
Por eso, los directivos que comprenden que forman parte de una estructura de poder
reconocen que los actores (docentes padres de familia, autoridades, otros miembros de
la comunidad) pueden emplear una variada gama de estrategias (repartos de poder,
conflictos, intrigas, formación de coaliciones, etc.) para alcanzar fines particulares o
grupales que conformaran la micropolítica institucional (Mintzberg, 1992)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 90
Las instituciones se consideran una arena política un lugar donde se desarrolla la lucha
por el poder y el control (en contraste con el punto de vista de que las organizaciones
están integradas por personas que persiguen una meta común), y la metáfora política
induce a ver las instituciones como amplias redes con personas con intereses
divergentes que se reúnen por conveniencia.
Esto implica que grupos con intereses afines desarrollan sistemas ideológicos para
defender sus intereses y se involucran en procesos de negociación, en la formación de
coaliciones y, si es necesario, en la generación de conflicto.
a. Focalizar en el aprendizaje
Estos directivos entienden, porque su experiencia se los ha indicado, que enfrentan
desafíos adicionales porque deben compensar dificultades culturales, apoyar el
desarrollo psicoafectivo de su alumnos, respaldar a las familias y contribuir a la mejora
de la salud si desean mejorar el aprendizaje.
b. Superar dificultades
Entre las dificultades que enfrentan los directivos y docentes para la construcción del
sentido en las escuelas, es posible destacar:
-Las carencias del contexto (salud, alimentación, vestimenta, higiene, etc.) que inciden
en los avances educativos.
-La focalización en las tareas asistenciales (vacunaciones, atención a las adiciones,
documentación, apoyo a las madres con hijos que han cometido delitos, entre otros) que
quitan tiempo y energía para lo estrictamente curricular.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 91
-La falta de interés de la propuesta educativa por parte de los niños y jóvenes a los que
está destinada.
-La baja expectativa de los docentes en el logro de aprendizaje de calidad en sus
estudiantes.
-La falta de apoyo que la escuela logra del ámbito familiar.
-La presencia de maestros muy jóvenes, sin experiencia de trabajo en estos contextos,
que asumen estos puestos para acceder a otras escuelas ubicadas en otros contextos.
-La alta rotación de maestros
-La falta de recursos materiales (locales no adecuados, equipamiento deficiente) con los
que la escuela debe enfrentar la tarea de educar en contextos de pobreza.
c. Desarrollar Habilidades
A fin de superar las dificultades, los directores ven la necesidad de desarrollar
habilidades que les permitan:
-Motivar a los docentes para que elaboren e implementen un PEI que de sentido a la
labor educativa para los alumnos en ese contexto.
-Implementar métodos de enseñanza que utilicen lo lúdico, el deporte y el arte en sus
diferentes formas, para enfrentar a los alumnos a situaciones que atrapen su interés.
-Incorporar en la propuesta educativa elementos significativos para la población
estudiantil que se atiende, a partir de ejemplos y códigos de comunicación que resulten
familiares y comprensibles.
-Analizar el nivel de expectativas en torno a los procesos de enseñanza y aprendizaje de
los docentes hacia sus estudiantes, de los padres hacia el centro educativo y de la
institución hacia sus docentes.
-Establecer con el cuerpo docente estrategias pedagógicas (dentro y/o fuera del aula)
que motiven y promuevan el interés de los estudiantes.
-Definir criterios básicos de evaluación de avances y logros que puedan compartirse con
los estudiantes y sus familias como mecanismo que ilustre los avances logrados.
-Analizar la utilización y el sentido que adquieren, desde la percepción de los alumnos,
las actividades extracurriculares y los espacios de curriculum abierto que promueve el
centro.
Según la relación que la escuela establezca con el entorno o los límites que establezca
con él, esta será más o menos permeable a los cambios que se produzcan fuera y
terminará por adaptarse a las variaciones del entorno y transformarse.
Se señala que cada institución ocupa una parcela del terreno social y establece un cerco
material o simbólico, cuyo análisis permite hablar de instituciones ―cerradas‖ o ―
abiertas‖. Una escuela excesivamente permeable se diluye con el contexto y pierde
fuerza e identidad mientras que otra amurallada se vuelve insensible a las fluctuaciones
del medio por permanecer centrada exclusivamente en procesos auto-referenciales.
Cuando la idea que guía las acciones es no renunciar a enseñar sino enseñar mejor las
escuelas comienzan a establecer relaciones con otros profesionales a los efectos de
apoyar a los maestros y alumnos para tratar problemas que escapan a su área de
conocimiento.
5. Trabajar en equipo
a. Establecer las condiciones básicas para trabajar en equipo
b. Coordinar los equipos de trabajo
c. Ayudar al equipo en su proceso evolutivo
d. Desarrollar el profesionalismo interactivo
El trabajo empírico de este proyecto permite afirmar que los directivos de estas
escuelas en particular confieren a la acción educativa un sentido que incluye, además
del desarrollo de conocimientos, los aspectos afectivos, sociales y personales. El
rasgo común de estas personas parece estar dado porque:
-Tienen un alto grado de compromiso con la tarea que desempeñan: son ―militantes‖ de
la educación porque ―creen‖ en ella.
-Encuentran una fuerte gratificación en su práctica en ese lugar concreto, que a otros
les parece tan difícil y hasta detestable.
-confían en que los alumnos podrán aprender si ensayan nuevas formas de enseñanza y
ponen en práctica otras formas de gestión y alianzas.
-Son proactivos. Las palabras de algunos de estos directivos indican una actitud frente a
la función que evidencia un ―saber ser‖ del directivo, que compromete su propio proyecto
profesional y personal.
La actitud de ―resignación‖ frente a las condiciones sociales del medio y las dificultades
dentro de las cuales los maestros deben desarrollar la labor docente son tan grandes
que, a su modo de ver, se vuelve imposible alcanzar aprendizajes. Se produce, en cierto
modo, una suerte de abandono‖ de la misión. Los testimonios muestran un sentimiento
de desborde frente a las problemáticas sociales. Estos directivos han perdido la claridad
de su rol y perciben el rol de la escuela como ―asistencialista‖ ligado a la ―contención
afectiva‖ y al disciplinamiento de los alumnos.
Sin embargo, otro es el accionar de los directivos que, frente a los mismos escenarios
actúan para resolver los problemas y hacen de la adversidad una fortaleza.
Uno de los aspectos que son frecuentes en estos directivos es el alto compromiso y
motivación que se comunica permanentemente a profesores y alumnos, y que es un
indicador de una actitud frente a la función, que no evidencia solamente un ―estar‖ sino
un ―ser directivo‖ que compromete su propio proyecto profesional y personal.
Estos gestores tienen altas expectativas sobre el rendimiento de los alumnos y parten de
la idea previa de que todos los alumnos podrán aprender a pesar de los contextos
desfavorables.
Esto significa que no atribuyen los fracasos del aprendizaje de los alumnos
exclusivamente al entorno, a los padres, a los pocos recursos que tiene el sistema.
Estos directivos actúan por las decisiones que toman, responsablemente e impulsados
por sus valores y principios, son proactivos.
La clave parece ser que los buenos directivos son capaces de combinar el saber, el
saber hacer y el saber ser sobre una base firme de principios y valores. Esta es,
parecería la clave que guía sus acciones.
Las habilidades que el directivo debe dominar en primera instancia son: la comunicación;
saber tomar decisiones y estar consciente del riesgo que cada una conlleva; tener
creatividad para innovar, improvisar y planear; ser un líder en cada proyecto o programa
que emprenda; saber administrar su tiempo y el de su personal y trabajar en equipo y
ser asertivo.
Habilidades conceptuales
Habilidades para contemplar la organización como un todo. Incluyen la destreza para
coordinar e interpretar las ideas, conceptos y las prácticas. Habilidades para comprender
la complejidad de la organización en su conjunto y entender dónde engrana su influencia
personal dentro de la misma. Para ello el directivo debe conocer:
-Organizaciones
-Administración
-Planeación estratégica
-Ciencias del comportamiento (psicología, sociología y antropología, entre otras) y su
impacto en las organizaciones
-Aspectos culturales y regionales del medio
-Globalización y ambiente
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 96
Habilidades interpersonales
Se refiere a la habilidad para trabajar en grupo, Con espíritu de colaboración, cortesía y
cooperación Para resolver las necesidades de otras personas, e incluso para obtener
objetivos comunes. La habilidad humana influye en las demás personas a partir de la
motivación y de una efectiva conducción del grupo para lograr determinados propósitos.
-Dirección y supervisión
-Maquiavelismo y liderazgo
-Negociación
-Motivación
-Inteligencia emocional
-Delegación y facultamiento
-Estilos de liderazgo
-Manejo del estrés y calidad de vida
-Actitud ante el cambio
-Presentación del directivo
-Administración estratégica
-Administración del tiempo
-Habilidades del pensamiento
Habilidades sociales
Son las acciones de uno con los emás con uno. Es el intercambio que se da con la
convivencia humana. J. Nelly (2006) las divide en :
-Autorrecompensarse
-Conocer los propios sentimientos
-Comprender los sentimientos de los demás
Habilidades de planificación
-Tomar iniciativa
-Establecer un objetivo
-Tomar una decisión
-Recoger información
-Discernir sobre la causa de un problema
-Resolver los problemas según su importancia
-Concentrarse en una tarea
Todo directivo tiene que desarrollar habilidades de liderazgo. El liderazgo es una acción
entre humanos. El líder social, empresarial e inclusivo, el líder innovador tienen
interacción con sus semejantes, por lo cual tienen que desarrollar sus habilidades
sociales.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 98
Sin embargo este aprendizaje se desarrolla más de acuerdo con la personalidad del
niño y su entorno; así, el cambio de un medio a otro le crea conflictos y da pie a la
aparición de personajes que socializan en forma inmediata y otros que no.
Habilidades conversacionales
Iniciar conversaciones
Mantener conversaciones
Terminar conversación
Unirse a la conversación de otros
Conversaciones de grupo
Peticiones al adulto
Solucionar problemas con adultos
Visión de futuro. Mantiene su vista firme en el horizonte lejano incluso camina hacia él
El directivo debe saber (conocimiento) alo que se denomina fase estática, saber hacer
(capacidades y habilidades) y saber ser (cualidades, a estos dos últimos se les
denomina fase dinámica, con estos tres elementos el directivo será capaz de dar
resultados.
Drucker señala que dirigir no es más que obtener resultados a través de otros (a los que
dirigimos) o lograr que hagan las cosas que queremos que hagan
Una encuesta señala que lo que más desmotiva es principalmente la formar en que lo
dirigen sus superiores. Esto refleja la ausencia de conocimientos y habilidades
interpersonales para saber dirigir.
Cabe recordar que uno de los principales problemas es la improvisación de los directivos
en las empresas y organizaciones. Muchas veces sólo porque alguien tiene una carrera
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 100
Por tanto, las principales habilidades que tiene que desarrollar toda persona que dirige
son las interpersonales las cuales refuerzan la comunicación con sus jefes, sus colegas,
subordinados y todas las personas del entorno
Habilidades de Líder
El liderazgo nunca será una técnica o herramienta de apoyo porque es una relación
interpersonal dinámica y para desarrollarla se requiere ciertas habilidades que el mismo
funcionario pueda desarrollar o descubrir en su ejercicio, ya sea como líder o como
directivo. El líder debe desarrollar principalmente cuatro tipos de habilidades:
Conceptual, Técnicas, Interpersonal y sociales.
Si analizamos de forma general, sin investigar más a fondo el antecedente del directivo y
con los datos que nos muestra la tabla anterior, encontramos diferencias muy
significativas. Pero en este caso la diferencia del cuadro anterior es que los directivos
tienen perfil, grupo político de interés, habilidades y capacidades diferentes. Pero los
resultados así como el ambiente organizacional, difieren. En este caso lo que puede
marcar la diferencia con relación a los resultados es el dominio o la ausencia de
habilidades directivas.
Estos factores son identificados cuando existe una selección y evaluación de directivos.
Pero cuando arriban al puesto por situaciones no escalafonarias y mecanismos de
servicio civil de carrera, su nivel de desempeño no es el mismo, y por lo tanto los
resultados y metas esperados también habrá n de diferir. Así, una de las habilidades
imprescindibles del directivo es seleccionar su equipo de trabajo, directivos y mandos
medios, así como delimitar sus estrategias, política organizacional y filosofía del trabajo.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 102
Esta puede ser la causa de que algunos de estos jóvenes directivos sin experiencia
reporten dificultades para administrar a los ―de arriba‖ (lograr que sus jefes los respeten)
y para administrar a los ―abajo‖ (lograr que sus subalternos de más edad respeten su
puesto).
No existe nada más desmoralizante que creer que se cuenta con una idea nueva y
creativa o con una perspectiva única para resolver un grave problema en una compañía,
para después toparse con la rigidez organizacional. Esto es lo que a menudo
experimentan muchos jóvenes recién graduados que se incorporan a su puesto
sintiéndose llenos de energía optimistas y con una inquebrantable confianza en que sus
―impresionantes‖ habilidades, formación de vanguardia e infatigable energía, los
impulsarán hacia arriba y a toda velocidad por la jerarquía corporativa. Sin embargo,
muy pronto se desaniman y amargan. Culpan a la ―vieja guardia‖ de proteger su territorio
y de no abrirse a nuevas ideas. U joven directivo declaró con desanimo: ―Lo peor es
saber que uno tiene la mejor solución que otro y ser incapaz de obtener los votos
necesarios‖
Quienes sienten aversión hacia el poder argumentan que enseñar a los directivos y
candidatos a directivos la forma de incrementar su poder equivale a aprobar el uso de
formas primitivas de dominación.
Esta imagen negativa del ―poder personal‖ es común sobre todo en las culturas que
valoran más los atributos que los logros, y más el colectivismo que el individualismo. Los
individuos que valoran el facultamiento creen que el poder reside en características
estables y personales, como edad, género, nivel educativo, origen étnico o clase social.
Por ello algunos podrían pensar que el enfoque de este capítulo en desarrollar el poder
individual posee una orientación cultural bastante estadounidense. Reconocemos que
los principios analizados aquí están orientados a los logros y los valores individualistas.
Muchos académicos consideran al poder no como algo negativo en sí mismo sino como
una realidad esencial para tener éxito en las actividades directivas. El uso de la
influencia, en sí mismo, no es negativo. a menudo es Benéfico. Como sucede con
cualquier fuerza, [desde un medicamento poderos hasta la energía nuclear], lo que
marca la diferencia es la moralidad con la que se emplea la influencia.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 104
Entre los más influyentes líderes, estos individuos compartían una característica
importante: hacían que los demás se sintieran importantes. Eran influyentes porque
usaban su poder para ayudad a los colegas y subordinadas a lograr tareas
excepcionales.
Los directivos con poder pueden no sólo lograr más de forma personal, sino que también
son capaces de transmitir más información y poner más recursos a disposición de sus
subalternos. Por ese motivo, la gente tiende a preferir jefes con ―autoridad‖.
Generalmente, cuando los subalternos perciben que su jefe es un individuo con una gran
influencia ascendente, sienten que tiene un estatus mayor dentro de la empresa y están
más motivados. En contraste, la falta de poder tiende a fomentar una actitud mandona
en vez de un verdadero liderazgo.
Es la falta de poder lo que con frecuencia provoca una administración ineficaz, carente
de objetivos así como estilos directivos mezquinos, dictatoriales y orientados a reglas
Abuso de Poder. El poder no nos transforma sino que revela nuestros verdaderos
motivos. El poder tiene la capacidad de sacar lo mejor y lo peor en los grupos y las
organizaciones, dependiendo delos motivos de su uso.
Existen dos factores básicos que determinan el poder de un individuo dentro de una
organización:
1) los atributos personales y
2) las características del puesto
Desde luego, la importancia de cada factor varía según el contexto organizacional. Por
ejemplo, el título del puesto es relevante en organizaciones donde hay jerarquías
marcadas, militares o civiles; y el poder personal es relevante donde no hay jerarquías.
Sin embargo, los expertos tienden a estar de acuerdo en que desarrollar el Poder del
Puesto y el Poder Personal es vital para el éxito directivo.
Por ejemplo, argumentaba que los directivos con el poder de un puesto alto están en
una mejor situación para aprovechar su poder personal gracias a que sus relaciones
sociales les permiten apalancar sus conocimientos y habilidades personales.
Por su parte, los de estatus inferior pueden aumentar su poder personal si aprovechan
cualquier puesto de poder que alcancen.
Por consiguiente, parece lógico que los directivos traten de incrementar su influencia
dentro de una organización para aumentar ambas fuentes de poder.
Centralidad
No lograr establecer relaciones firmes ni realizar trabajo de equipo adecuado con
compañeros y subalternos es la principal causa del fracaso en el 61% de los nuevos
ascensos y contrataciones.
Una de las formas más importantes de ganar poder en una compañía consiste en ocupar
una posición de Centralidad en una amplia red de relaciones. Las redes son cruciales
para un desempeño efectivo por un motivo convincente: Nadie cuenta con toda la
información necesaria ni con los recursos para lograr lo que se espera de él. De
hecho, los determinantes de desempeño directivo eficaz se encontró que un factor
clave, que distingue a los individuos de alto desempeño de aquellos con bajo
desempeño era la habilidad para entablar relaciones informales por medio de
redes.
―Los lobos solitarios‖ de las redes informales fueron incapaces de reunir la información,
los recursos y el apoyo necesarios para realizar actividades importantes y poco
comunes. Por otro lado, quienes contaban con amplias y diversas redes sociales
ganaban salarios más elevados y tenían más éxito que quienes tenían contactos
limitados.
Por el contrario, los miembros hábiles se dan cuenta que el poder informal de las redes
están a disposición de cualquiera en todos los niveles. El simple hecho de ―leer‖ la red
social, está asociado con el poder. Ejemplo las personas que podían describir con más
precisión la red de consejos de su organización (es decir, sabían quiénes buscaban
consejos de quién) eran considerados por los demás como los más poderosos. Ser
primordial en la red aumenta no sólo el estatus también el salario y el éxito a largo plazo
de la carrera profesional. Por lo general, El poder personal informal, precede al poder
organizacional formal. Un ascenso es el reconocimiento formal, por parte de la dirección,
de que un individuo es capaz de hacer que el trabajo se lleve a cabo usando redes
informales.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 107
Otros argumentan por el contrario, las redes más eficaces son las que tienen muchos
agujeros estructurales. Un agujero estructural existe cuando dos personas de su red no
están conectadas entre sí. En estos casos, usted se convierte en un puente entre dos
fuetes de información. Su valor aumenta porque puede controlar el flujo de información
entre las partes y proporcionar valor único a cada una de las dos personas con las que
usted está conectado.
Gran cantidad de evidencia muestra que tener una red diversa aumenta la habilidad de
desarrollar poder organizacional, sin importar el puesto. Tener una red diversa también
aumenta la creatividad.
Uno de los errores más grandes que los individuos cometen al inicio de sus carreras
como directivos es aislarse. Suponen que el progreso de sus departamentos es
suficiente para avanzar en la organización. Como resultado, concentran toda su
atención en cumplir con sus estrechas responsabilidades laborales y entablar relaciones
sólidas con sus compañeros de trabajo inmediatos.
Esto puede lograrse al comer con personas de otros departamentos, leer los informes
anuales de todas las divisiones, ofrecerse como voluntario para actividades
interdepartamentales y buscar puestos que incluyan labores que requieran trabajo con
otros departamentos.
Muchos dicen que el poder es un fin en sí mismo. El objetivo aquí no es ayudar a las
personas a ganar poder para su propio beneficio. Cuando el débil busca poder sólo
porque está cansado de estar bajo presión, generalmente se volverá un tirano después
de su ascenso. Sin embargo, aquí nos interesamos en ayudar a las personas a lograr lo
excepcional en las organizaciones, reconociendo que esto, por lo general, requiere de
influencia política. El bienintencionado, pero políticamente ingenuo, rara vez hace
grandes contribuciones a las organizaciones. Por consiguiente nos enfocaremos en la
manera de ganar tanto influencia como poder.
Las personas con Influencia tienen Poder. Pero no todas las personas con Poder
tienen Influencia. La influencia implica asegurar el consentimiento de los demás para
trabajar juntos, en aras de alcanzar un objetivo. Muchas personas con poder no pueden
lograr esto. Las habilidades para transformar el poder en influencia dependen de generar
apoyo y compromiso en los demás, en vez de resistencia y resentimiento.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 108
Estrategias de Influencia
El poder se convierte en influencia cuando los demás aceptan comportarse según
los deseos de quien detenta el poder. Las estrategias que utilizan los directivos para
influir en los demás se clasifican en tres grandes categorías: castigo, reciprocidad y
razón.
Castigo. Obliga a los demás a hacer lo que usted dice. 1. Coerción amenaza 2.
Intimidación (presión)
Reciprocidad. Sirve para que los demás quieran hacer lo que usted dice. 3.
Negociación (intercambio). 4. Congraciar (Obligar)
Razón. Muestra a los demás que es razonable hacer lo que usted dice. 5. Presentación
de hechos (necesidades) 6. Lo que usted dice apela a valores personales (o metas).
Por lo tanto, es igual de importante ser hábil para resistir los intentos de influencia no
deseados que para influir en el comportamiento de otras personas. Muchas personas
sucumben ante estos intentos de influencia, ya sea porque no están conscientes de las
dinámicas sociales que afectan sus decisiones, o porque se sienten obligadas a ceder
sin oponer resistencia. La importancia de evitar relaciones en as que los individuos en
puestos de poder intentan fomentar la dependencia en los demás ha sido el tema de
investigaciones sobre los ―efectos tóxicos de la tiranía de las organizaciones‖. Las
siguientes son estrategias para neutralizar intentos inadecuados de influencia.
B. Confronte en forma directa al individuo explotador. Todos los individuos, sin importar
su trabajo o estatus organizacional, deben proteger sus derechos personales. Uno de
esos derechos es ser tratado como un adulto inteligente, maduro y responsable. Para
interponer una queja de manera eficiente, los elementos clave incluyen describir el
problema en términos de comportamientos, consecuencias y sentimientos, persistir
hasta ser entendido y hacer sugerencias específicas. Estas técnicas podrían utilizarse
para destacar la gravedad de sus preocupaciones. En caso necesario, deberá
especificar las acciones que está dispuesto a emprender para detener el
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 109
Resumen
Se destacan dos habilidades: Ganar poder y la transformación de poder en influencia.
Iniciamos el análisis como las fuentes de poder: Atributos personales y Características
del puesto. Es necesario desarrollar ambos aspectos, si desea incrementar al máximo el
propio potencial como individuo poderoso.
Tanto una persona fuerte en un puesto débil como una persona débil en un puesto fuerte
se encuentran en desventaja. La situación ideal es ser una persona fuerte en un
puesto fuerte
Un directivo debe establecer una base de poder para que el trabajo se realice y lograr
compromisos en relación con objetivos importantes. Sin embargo, el poder sin
influencia no es suficiente. Por consiguiente, hemos analizado la forma de convertir uno
en otra mediante la selección de una estrategia de influencia adecuada y su ejecución,
de forma tal que se reduzca la resistencia.
DESARROLLO PERSONAL
Fundamentación
Este aprendizaje busca articular las diferentes dimensiones (afectiva, biológica,
cognitiva, social, sexual y espiritual) que habitualmente se han trabajado de forma
fragmentada y desigual o se han invisibilizado en la escuela, priorizando lo cognitivo
sobre lo emocional, lo mental sobre lo corporal, la homogeneización sobre lo diverso,
cuando en la realidad cotidiana se viven de manera integrada.
Definición
Este aprendizaje fundamental se centra en el desarrollo de la persona, buscando la
integración de sus diferentes dimensiones. Su desarrollo requiere de situaciones de
aprendizaje y el aprovechamiento pedagógico de acontecimientos de carácter vivencial,
que resultan significativos y pertinentes en tanto recogen los intereses y necesidades de
los estudiantes. Este enfoque vivencial debe vincularse desde los primeros años al
tratamiento lúdico del aprendizaje, que favorece la creatividad, exploración, expresión de
emociones, apropiación del cuerpo y el espacio, manejo de retos y socialización.
Un factor estratégico para el logro de este aprendizaje es que los docentes desarrollen a
nivel personal las competencias y capacidades propuestas para los estudiantes,
reflexionando sobre los procesos de construcción de su identidad, su marco de
principios, valores y actitudes, sus necesidades, y vínculos emocionales y sociales. Por
ejemplo, un docente que sea capaz de comunicarse asertivamente, desde un diálogo
horizontal y respetuoso de las diferencias, podrá orientar de mejor forma el aprendizaje
del estudiante para establecer relaciones afectivas positivas en su entorno. Los docentes
deberán ser conscientes que están educando a través de sus palabras y acciones,
haciendo visible un currículo oculto que hay que hacer coherente con el desarrollo
personal que se espera lograr.
Competencias
Este aprendizaje se desagrega en cinco competencias:
Capacidades:
-Reconoce y valora las características corporales, cognitivas y afectivas que lo hacen
una persona valiosa en sí misma, considerando su historia individual, familiar y cultural.
-Identifica y expresa sus emociones y necesidades para desenvolverse, de acuerdo a su
etapa de vida y de manera regulada al contexto.
-Expresa sus opiniones y toma decisiones en diferentes contextos, autoafirmándose a
través de identificación, cuestionamiento y valoración de las otras personas.
Capacidades:
-Acepta y valora las diferentes expresiones de su sexualidad de acuerdo a su curso de
vida.
-Practica estilos de vida saludables en relación a su sexualidad, e identifica y responde
situaciones o comportamientos de riesgo.
-Se hace preguntas, se informa y analiza alternativas para la toma de decisiones
relacionadas con su sexualidad.
-Reflexiona y desarrolla relaciones basadas en el respeto, reciprocidad y el disfrute
mutuo, ejerciendo plenamente sus derechos y una autonomía progresiva en relación a la
sexualidad.
-Reflexiona críticamente sobre mitos, tabús, representaciones, estereotipos y prejuicios,
normas, valores y roles.
-Expresa con libertad sus necesidades, inquietudes, temores, y experiencias sobre su
sexualidad.
Capacidades:
-Interactúa mostrando interés en conocer, comprender y aceptar personas y grupos
nuevos, expresando respeto y empatía hacia las diferencias.
-Expresa sus opiniones y emociones de manera asertiva.
-Construye relaciones de confianza y grupos de apoyo afectivo y social, basado en la
solidaridad y el trabajo colaborativo.
-Enfrenta y maneja situaciones adversas de su vida cotidiana.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 114
Capacidades:
-Muestra respeto y asombro hacia la naturaleza y la comunidad humana diversa desde
su experiencia de vida, sintiéndose parte integrante de ellas.
-Reflexiona sobre el sentido de la vida tomando como referencia diversos valores,
creencias y cosmovisiones con apertura.
-Elabora un proyecto de vida desde principios éticos orientado a la realización personal y
colectiva.
-Actúa con responsabilidad consigo mismo y con los demás, con optimismo y sentido de
interdependencia en situaciones de la vida cotidiana, asumiendo las consecuencias de
sus actos.
-Toma decisiones en situaciones cotidianas, sosteniendo sus convicciones, y evaluando
la coherencia entre sus principios y acciones.
Implica que el estudiante pueda plantear sus propios objetivos de aprendizaje en función
de sus intereses y propósitos dentro y fuera de la escuela, para lo cual planifica y ejecuta
acciones y estrategias, gestiona recursos, autorregula sus procesos, aprovechando
pertinentemente las oportunidades y los entornos de aprendizaje del contexto.
Capacidades:
-Evalúa sus habilidades, dificultades, conocimientos, intereses y expectativas, de
acuerdo a sus metas, contexto y condiciones de aprendizaje.
-Define metas viables de aprendizaje, movilizando sus capacidades, estrategias y
recursos del entorno, según sus intereses, necesidades y prioridades personales y
sociales de aprendizaje.
-Planifica las acciones que resulten más estratégicas y útiles para alcanzar sus metas de
aprendizaje.
-Autorregula sus estrategias mientras aprende, reconociendo los avances y dificultades
respecto a sus metas de aprendizaje y planteando acciones de mejora, de manera
perseverante y responsable.
-Desarrollo de la sexualidad.
-Estilos de vida saludable y prevención de situaciones y comportamientos de riesgo.
-Derechos sexuales y reproductivos.
-Sexualidad, placer y erotismo. Mitos, tabús, estereotipos y prejuicios sobre sexualidad.
-Relaciones de género y sexualidad.
-Empatía, tolerancia y respeto a la diversidad
-Socialización: amistad, presión de grupo y asertividad.
-Resiliencia y redes de soporte afectivo y social.
-Antropocentrismo y biocentrismo: Creencias y cosmovisiones diversas.
-Religiones y búsqueda del sentido de la vida desde lo sagrado.
-Filosofía y ética práctica: proyecto ético de vida.
-Aprendizaje autorregulado: estrategias, planificación, monitoreo y evaluación.
En relación a Identidad e identidades, dado que no todos los pueblos construyen sus
identidades de la misma forma, promover el conocimiento y valoración de la diversidad
cultural y saberes locales desde la articulación de la escuela con la comunidad (por
ejemplo a través de sus sabios).
Fundamentación
Los seres humanos, como individuos sociales, necesitamos actuar proactivamente en
nuestro medio para satisfacer nuestras necesidades, concretizar nuestros sueños,
responder a demandas y resolver problemas.
Las características, las fortalezas y los problemas de la sociedad peruana hacen aún
más importante que formemos a nuestros niños, niñas y adolescentes como sujetos
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 116
La pobreza y la falta de empleo sigue siendo un problema que afecta a las mayorías. La
democracia requiere de nuestra participación para ser profundizada y ampliada. Las
desigualdades que afectan a la población y que generan situaciones de violencia,
marginación, explotación requieren ser enfrentadas con resolución. El deterioro
ambiental demanda respuestas prontas y efectivas.
Definición
Emprender comprende un proceso que incluye producir una idea a partir de una lectura
de las condiciones, oportunidades y recursos que se presentan en nuestro contexto;
diseñar un proyecto para responder a un problema o aspiración; gestionarlo
eficientemente y alcanzar las metas propuestas.
Una buena idea es aquella capaz de movilizar mejor los recursos de los que se
disponen, aprovechar al máximo las condiciones y explotar las oportunidades del
entorno. Una idea puede ser buena porque compromete a actores clave; porque
maximiza los resultados; porque es creativa al dar respuestas nuevas; porque es más
eficiente o porque satisface mejor a los implicados.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 117
El proyecto es concretizar no sólo, pero principalmente el cómo hacer esa idea realidad.
Por eso, en la dimensión estratégica del proyecto está el corazón del emprendimiento.
¿Cómo ordenamos la secuencia de pasos a seguir? ¿Cómo motivamos e interesamos al
destinatario del proyecto? ¿Cómo lo comprometemos con los objetivos haciendo que se
apropie de ellos? ¿Cómo organizamos nuestras fuerzas y nuestros recursos para
cumplir las metas? ¿Cómo logramos el respaldo de socios estratégicos? ¿Cómo
garantizamos la sostenibilidad del proyecto? Son varias las preguntas que hay que
responder a la luz de las condiciones y oportunidades con las que se cuenta, a fin de
contar con un buen diseño de proyecto.
Competencias
Este aprendizaje se desagrega en tres competencias.
Capacidades:
-Evalúa las condiciones, oportunidades y recursos que están presentes en el contexto.
-Propone ideas creativas de manera argumentada.
-Desarrolla una visión que enmarque su manera de enfocar y resolver el problema.
-Comprende la naturaleza y la dinámica de los problemas o del campo en que se sitúa el
desafío.
Capacidades:
-Se comunica en forma asertiva y efectiva.
-Coordina la participación de sus compañeras y sus compañeros.
-Aprovecha las distintas fortalezas de sus compañeras y sus compañeros.
-Discute diferentes ideas o perspectivas para enfrentar una situación.
Capacidades:
-Diseña planes de trabajo.
-Organiza los recursos materiales y humanos de forma eficiente.
-Ejecuta las actividades del proyecto de acuerdo a etapas y procesos previstos.
-Evalúa los procesos y resultados de un proyecto.
Estos campos temáticos son relevantes porque permiten desarrollar en los y las
estudiantes un pensamiento fundamentado que lo ayudan a tener una percepción más
clara de su entorno y de los problemas que pretenden encarar, así como considerar
mejores alternativas para dar propuestas de solución a un problema.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 119
Estos tres campos sintetizan lo que se requiere para trabajar con diversos grupos y a
diferentes niveles; tanto para trabajar y comunicarse entre quienes emprenden una
iniciativa como para articularse con quienes pueden convertirse en aliados y conformar
redes. La comunicación, las relaciones y los estilos de liderazgo son la piedra angular
para un buen trabajo de equipo.
COMUNICACIÓN
La comunicación es una actividad inherente al hombre, que le ha permitido su evolución
individual y social. Tanto la comunicación verbal como la no verbal desempeñan un
papel importante en la interacción con los demás al satisfacer una de las necesidades
primordiales del ser humano, que es ser aceptado y valorado por las personas que están
a su alrededor.
Se puede decir que la comunicación es el eje del mundo, ya que todo gira alrededor de
ella; un adecuado desarrollo y manejo de la misma permitirá que la evolución del mundo
sea cada vez mejor. Daremos a conocer las funciones, los tipos y barreras de ésta, así
como los facilitadores que permiten lograr una comunicación eficaz.
La comunicación
Existen diferentes definiciones de comunicación, aportadas por diversas disciplinas.
Para Berelson y Steiner (1964) es el acto o proceso de transmisión de ideas, emociones,
habilidades, etc., mediante símbolos, palabras, imágenes, cifras y gráficos, entre otros.
Por ello es importante conocer cómo nos comunicamos con nosotros mismos y
cómo lo hacemos en las relaciones sociales, es decir, conocer la comunicación
intrapersonal, interpersonal, grupal y organizacional.
Algunos ejemplos de comunicación interpersonal son platicar con los amigos, discutir la
metodología de un trabajo, comentar los avances tecnológicos que benefician a su
organización, charlar con los compañeros acerca de los beneficios económicos que
obtuvieron durante el año dentro de la empresa, entrevistar a alguien para la realización
de una tarea o calmar a un amigo que sufre una decepción amorosa.
Las habilidades de comunicación interpersonal son vitales para obtener el empleo que
deseamos, ascender en una organización, mantener una posición dentro de la misma,
lograr las metas organizacionales, escuchar las necesidades de los otros, establecer
relaciones, solucionar los conflictos de manera adecuada y ser asertivos. Más adelante
se abundará en el desarrollo de estas habilidades.
Fernando Flores (citado por Rodríguez, 2006) considera que las organizaciones son
redes conversacionales en donde es posible sistematizar las ―conversaciones para la
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 123
acción‖, de tal manera que disminuyan los malos entendidos y se hagan explícitos los
compromisos subyacentes. Para ello es necesario que las organizaciones tomen en
cuenta lo siguiente:
Que lo comunicado sea entendido por los miembros de la organización, es decir, que se
entienda lo que se quiere decir. Esto se consigue creando lenguajes propios y temáticas
adecuadas a las características de la organización y sus integrantes.
Que las personas acepten la comunicación recibida, es decir, que la incorporen como
parte de su decidir y su actuar. Con tal fin, el líder puede utilizar el poder y la autoridad
que se le ha conferido formalmente en la estructura organizacional para asegurar la
coordinación y el control.
Por fortuna, en la actualidad existen más estructuras planas, lo que facilita que el
ejercicio de la autoridad sea directo. Basta con observar el organigrama de un sistema
organizacional para conocer el tipo de enlace comunicacional deseado desde los
puestos directivos hasta los inferiores. La comunicación vertical, horizontal y mixta
existente en la organización debe vencer grandes dificultades producidas por las
barreras del lenguaje.
Asertividad proviene del latín asserere, assertum, que significa afirmar. Implica
afirmación de la propia personalidad, confianza en sí mismo, autoestima y comunicación
segura y eficiente.
2. También podemos decir que autoestima es igual a logro de objetivos. Para explicarlo
diremos que nuestros objetivos deben ser acordes con nuestros recursos personales,
garantizando cierta probabilidad de éxito, y que nuestras acciones deben ser
perseverantes para llevarnos a conseguirlo. La consecución de una meta o la realización
de un objetivo hará que aumente nuestra autoestima.
-Tiene una orientación activa en la vida; va tras lo que quiere. En contraste con la
persona pasiva, que aguarda a que las cosas sucedan, intenta hacer que las cosas
sucedan.
Para reaprender conductas asertivas y propiciar que los miembros de una organización
las adquieran, es conveniente que se reflexione sobre los derechos asertivos.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 125
Estabilizador
Esta técnica consiste en tomar en cuenta el derecho propio y el del interlocutor para
después elegir una conducta a seguir. Básicamente se maneja en tres fases y con tres
frases:
Tu derecho es....
Mi derecho es....
Así pues...
Guión DEEC
En este caso se crea un argumento verbal que servirá para expresar los propios
sentimientos con respecto a algo. Los pasos a seguir son:
-Describir la conducta no deseada.
-Expresar la conducta que nos provoca.
-Enunciar la conducta deseada: ―quiero que‖, ―te pido que‖...
-Comentar las consecuencias negativas de no cambiar el modo de conducirse.
Disco rayado
Es la repetición serena de las palabras que expresan nuestros deseos, una y otra vez.
Esto permite poner en claro tanto nuestros sentimientos como la forma de expresarlos,
ignorando las trampas verbales manipulativas y la lógica irrelevante, sin apartarnos del
punto en que deseamos insistir. Así nos evita encendernos al enfrentar la manipulación
e injusticia de los otros.
Banco de niebla
Enseña a aceptar las críticas manipulativas reconociendo serenamente ante nuestros
críticos la posibilidad de que haya algo o mucho de cierto en lo que dicen, sin que por
ello desertemos de nuestro derecho de ser nosotros mismos.
Esta técnica nos permite recibir las críticas sin sentirnos airados ni adoptar actitudes
ansiosas, violentas o defensivas, sin ceder ante los que nos reprochan para
manipularnos.
Aserción negativa
Esta técnica enseña a aceptar los errores y faltas (sin tener que excusarnos por ellos)
mediante el reconocimiento decidido y comprensivo de las críticas que se nos formulan
acerca de características negativas, reales o supuestas. Permite hacernos sentir bien
aún al reconocer los aspectos negativos del comportamiento o de la personalidad, sin
tener que adoptar actitudes defensivas o ansiosas ni negar un error real.
Aserción positiva
Consiste en la aceptación asertiva de las alabanzas (elogios, felicitaciones), pero sin
desviarnos del tema central ni dejarnos manipular por el halago recibido.
Interrogación confrontativa
Consiste en motivar las críticas sinceras por parte de los demás con el fin de sacar
provecho de ellas (si son útiles) o de agotarlas (si son manipulativas), incitando al mismo
tiempo a nuestros críticos a mostrarse más asertivos y a no hacer uso de trucos
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 126
manipuladores. También permite provocar con serenidad las críticas contra nosotros en
el seno de las relaciones familiares y laborales e inducir a la otra persona a expresar
honradamente sus sentimientos para mejorar la comunicación.
Compromiso viable
Puede ser muy asertivo y muy práctico (siempre que no esté en juego el respeto que nos
debemos a nosotros mismos) ofrecer a la otra parte algún compromiso viable. Podemos
regatear cuando se trate de nuestros intereses y objetivos materiales, pero si el asunto
atañe a nuestra dignidad, no caben compromisos.
Autorrevelación
Implica aceptar la discusión acerca de los aspectos positivos y negativos de nuestra
personalidad, nuestro comportamiento, nuestro estilo de vida y nuestra opinión, con
objeto de ampliar la comunicación y reducir la manipulación, lo que facilita un manejo
adecuado de nuestras emociones.
Información gratuita
Consiste en escuchar activamente la información que nos dan los demás sin habérselas
pedido y de allí partir para solicitar más datos y seguir la conversación. Nos permite
mostrarnos empáticos con los demás y hacerles sentir que los tomamos en cuenta.
Transmisión bilateral
Se trata de verificar si la otra persona entendió lo que dijimos. Nos permite comprobar si
nuestra comunicación llegó realmente al receptor y evaluar la propia efectividad como
comunicadores.
Recepción activa
Consiste en verificar si uno entendió bien lo que le dijeron. Nos facilita reducir el exceso
de subjetividad al interpretar una información.
Madrigal, B., et al. (2009) Comunicación. Habilidades Directivas. (2.a ed.), pp. 55-75. Mc
Graw Hill Educación Interamericana Editores.
Las personas, los equipos, las empresas, las asociaciones, las comunidades, y la
sociedad en general, tienen algo en común: se encuentran en un momento
de transformación constante.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 128
Ken Wilber, filósofo y escritor americano, creó un modelo para explicar cómo se da
el proceso de cambio, interrelacionando dos variables clave:
Una viene determinada por si la experiencia vital es individual o colectiva.
La otra viene dada por si esta vivencia es interna o externa.
La primera de estas dos variables, nos indica que el proceso de cambio se da en una
dimensión del individuo como sistema unitario que evoluciona; pero también es posible
gracias a los movimientos que se producen por el conjunto de individuos que forman un
sistema más complejo, y en el que interactúan entre sí.
La segunda variable, nos indica que el cambio se produce a partir de las creencias y
paradigmas internos presentes en estos individuos o sistemas; pero también se produce
a partir de las manifestaciones o conductas externas que estos realizan.
La combinación entre ambas variables da lugar a los 4 cuadrantes que Wilber establece
como fundamentales en su modelo integral, y que vamos a ver a continuación:
Individual – Interno
Este primer cuadrante viene determinado por el mundo espiritual, cognitivo y psicológico
de la persona. No todas las personas tenemos las mismas creencias o, en palabras
de Bill Torbert, las mismas lógicas de acción al actuar. Nuestro nivel de desarrollo
mental adulto, nuestra intelectualidad, o nuestra parte más mística, determinan la forma
en la que abrazamos y gestionamos el cambio.
– Externo
Individual
El segundo cuadrante muestra las habilidades, comportamientos, competencias, y nivel
máximo de rendimiento de la persona. Se trata de la acción derivada del nivel cognitivo
presente en el primer cuadrante.
Colectivo – Interno
El tercer cuadrante viene determinado por las creencias y experiencias internas del
sujeto colectivo; es decir, la cultura del grupo, los símbolos compartidos, así como las
historias que hablan acerca del sistema.
Colectivo– Externo
El cuarto cuadrante es donde se hace visible la cultura del grupo. Las políticas,
procedimientos, flujos de trabajo, así como el diseño organizacional, son
manifestaciones del sistema que muestran la mentalidad y visión del sistema.
Este cuadrante es la expresión del grupo, revelando sus usos, sus hábitos, y sus
costumbres.
Estos cuatro cuadrantes están presentes en cada ciclo de la vida de cualquier sistema
del que formamos parte: profesional, familiar, asociativo, ciudadano, etc. Se trata pues
de entender esta visión integral para realizar los movimientos necesarios (a nivel interno,
o externo; y a nivel individual o colectivo) y así potenciar el cambio que queremos vivir.
Porque, ya que vamos a tener que cambiar, convirtámonos en parte actora y
protagonista del cambio, en lugar de ser arrastrados por el mismo a causa de tener una
actitud demasiado reactiva.
– Interno
Individual
Invitar a que los integrantes del equipo hagan un trabajo individual de
autodescubrimiento de sus propósitos (personal y profesional), partiendo de sus valores
y creencias más sólidas.
Analizar el encaje existente entre sus valores y propósitos personales, con los que el
equipo/organización tiene.
Reflexionar acerca de las creencias limitantes que pueden ser obstáculos para la gestión
del cambio deseado, y hacer un trabajo individual para convertir estas creencias
limitantes en creencias constructivas y posibilitadoras.
– Externo
Individual
Reflexionar, también a título individual, acerca de los impactos (resonante y disonante)
que la persona genera en su entorno. ¿Qué es lo que la persona está haciendo, o no
haciendo, y qué consecuencias (satisfactorias o insatisfactorias) está teniendo dentro del
equipo?
Colectivo – Interno
Hacer un trabajo en común, con la presencia de todos los miembros del equipo, para
construir (desde un proceso de descubrimiento grupal) su visión compartida. Esta, tiene
que estar al servicio de estos mismos integrantes, pero también a beneficio del resto de
la organización, y, por descontado, a beneficio de los clientes finales y del resto de la
sociedad.
Para poder visionar el futuro, será preciso (antes) que los integrantes del equipo
compartan unos valores-puente, así como su razón de ser actual (misión).
Ayudará a que el equipo trabaje su ―marca‖ personalizada que lo diferencie del resto de
equipos; su ADN. Se trata, no sólo de algo visual y estético, sino también de algo
intangible (una manera de ―ser‖) que deja impacto en el sistema mayor al que se
pertenece.
Colectivo – Externo
Definir una estructura y unos roles de funcionamiento dentro del equipo con los que los
integrantes del equipo se sientan cómodos. No sería lógico, por ejemplo, que los valores
compartidos tengan que ver con apoderamiento y trabajo compartido, y la forma de
trabajar del equipo sea muy jerárquica y de silos.
Analizar donde el flujo de trabajo no añade valor, eliminando reglas o políticas que
servían a objetivos pasados (pero no futuros), puede ser importante para potenciar el
cambio deseado.
Al final, se trata de que el equipo diseñe un sistema de trabajo simple, ágil, que facilite el
poder compartir con los demás (a nivel interno y externo), y donde se den los
ingredientes necesarios para adaptarse de forma rápida al entorno.
El Estado en el Perú es más pequeño que la sociedad y que el territorio en los que
debiera tener jurisdicción. La presión tributaria está por debajo de la media
latinoamericana y es insuficiente para atender las recientes y exigentes demandas
sociales, especialmente de los pobres y muy pobres. A eso ha y que añadir los bajos
niveles de eficacia, la falta de transparencia y la incapacidad de sus poderes,
instituciones y cuadros para alcanzar los resultados buscados, especialmente en su
relaciones con la sociedad. Todo ello genera falta de legitimidad del Estado y del
gobierno e inestabilidad política (p. 16)
Pese a ello, si el sistema legal y los aparatos judiciales fueran creíbles, transparentes e
iguales para todos, si la burocracia fuera eficiente y transparente, si la policía garantizara
la seguridad de todos, si los poderes del Estado actuaran con responsabilidad, eficacia y
transparencia, si el Estado garantizara efectivamente los derechos que reconoce, si las
políticas sociales fueran equitativas, inclusivas y aseguraran la igualdad de
oportunidades de todos los peruanos, el Estado peruano se aproximaría a lo que se
llama un Estado para la nación (p. 23).
Para Kotler (2006) la Propuesta de Valor, es el conjunto de beneficios que una empresa
promete entregar, y no sólo por el posicionamiento de la oferta. Afirma que esta
propuesta es una promesa de lo que será la experiencia del consumidor con la oferta de
la organización (p. 27)
Las entidades crean valor y los consumidores pagan por él, ellos eligen entre diversas
opciones de mercado y pagan un precio por la propuesta de valor que consideran que
está más de acuerdo con sus expectativas, posibilidades y restricciones
presupuestarias. Algunas empresas tienen propuestas sólidas que hacen que el cliente
esté dispuesto a pagar un precio sobre la par del mercado.
Primero, hay que identificar qué es lo ―valioso‖ para el cliente. Para ello, se debe hacer
un análisis del mercado, lo cual resulta en el entendimiento del perfil del cliente, y así se
logra profundizar en las motivaciones que detonan su consumo. Los clientes buscan
algo que va más allá del producto o servicio, están consumiendo ―reconocimientos‖,
―respeto‖, ―comodidad‖ y otras necesidades similares.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 134
Uno de los entrevistados manifestó al respecto que ―es necesario identificar tanto los
beneficios y ventajas que ofrece la empresa, como los productos que comercializamos, y
priorizar y/o ponderar dichos beneficios de acuerdo con las necesidades y preferencias
del cliente.
Por último, es importante generar un plan de comunicación que llame la atención del
cliente y le comunique claramente los beneficios del producto y su mayor valor en
comparación con la competencia.
Se manifiesta que estos atributos no son solamente los beneficios tangibles que el
producto o servicio aporta, sino también los intangibles, tales como la consolidación de
la imagen, el compromiso de la institución con a sociedad, la importancia de la marca, la
reputación de la empresa, entre otros.
Además hubo consenso entre los entrevistados acerca de que la propuesta de valor de
una empresa era un tema fundamental para su desarrollo y éxito.
aparecen los trabajadores como un grupo de interés clave para los intereses
organizacionales. (pp. 20-23)
Esto debido a que la misma se considera como una herramienta válida, actual y eficiente
para diseñar y analizar cómo las organizaciones se abocan a la generación de valor
(p.14)
García, E. (2013). Cómo Generar Valor en las Empresas (1.a ed., 3.a reimpresión), pp.
12-27. Universidad del Pacífico.
CADENA DE VALOR
La Empresa es un conjunto de procesos cuyo fin es diseñar, producir y entregar su
producto (bien o servicio). Se puede representarla por medio de la cadena de valor.
Todos los negocios son una cadena de procesos que van desde la entrada de los
insumos, que pasan por una serie de procesos hasta la entrega del producto y el
servicio pos-venta
Permite efectuar un fácil diagnóstico de los procesos en los cuales se requiere intervenir
sea para fortalecer o sea para potenciar para hacer la diferencia.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 136
ESTRATEGIA
¿Qué es la Estrategia? El desafío de desarrollar o restablecer una estrategia clara a
menudo es principalmente de tipo organizacional y depende del liderazgo. Con tantas
fuerzas actuando en contra de adoptar decisiones y trade offs en las organizaciones, un
marco de referencia intelectual que guíe la estrategia es un contrapeso necesario.
Además es esencial contar con líderes fuertes dispuestos a tomar decisiones.
En muchas empresas, el liderazgo ha degenerado en La orquestación de mejorar
operacionales y en logro de acuerdos. El papel del líder, sin embargo es más amplio y
mucho más importante. La gestión general es mucho más que la supervisión de
funciones individuales. Su esencia es la ESTRATEGIA: definir y comunicar la posición
exclusiva de la empresa, Hacer trade offs y forjar el calce entre las actividades.
El líder debe establecer la disciplina para decidir a qué cambios del sector
responderá la empresa y cuáles necesidades de los clientes responderá la empresa, al
mismo tiempo que evita las distracciones organizacionales y así mantiene su
diferenciación.
Los ejecutivos de menor rango carecen de la perspectiva y la confianza para
mantener una estrategia. Habrá presiones constantes para transigir, relativizar los
trade-offs y emular a los rivales. Una de las tareas del líder es enseñar a otros en la
organización acerca de la estrategia, y saber decir no.
La estrategia hace que las decisiones sobre lo que no hay que hacer sean tan
importantes como las decisiones sobre lo que sí se va hacer. De hecho, poner límites
es otra función de los líderes. Decidir cuál es el grupo de clientes objetivo, variedades
y necesidades que debe atender a empresa es fundamental para desarrollar una
estrategia.
También lo es la decisión de no atender a otros clientes u otras necesidades y no
ofrecer ciertas características o ciertos servicios.
En consecuencia, la estrategia requiere una constante disciplina y una comunicación
clara. Por cierto, una de las funciones más importantes de una estrategia explícita y bien
comunicada es guiar a los empleados a tomar decisiones que se originan en los
trade-offs presentes en sus actividades individuales y en las decisiones cotidianas.
Mejorar la eficacia operacional es una parte necesaria de la gestión, pero no es
Estrategia. Los ejecutivos deben distinguir claramente entre la eficacia operacional y la
Estrategia. Ambas son esenciales, aunque sus agendas respectivas son diferentes. La
agenda operacional implica el mejoramiento continuo en todo lugar donde no existen los
trade offs.
En cambio, la agenda estratégica es el lugar adecuado para definir una posición
única, hacer trade offs bien definidos e intensificar el calce entre las actividades.
Implica la búsqueda constante de formas de fortalecer y ampliar la posición de la
empresa. La agenda estratégica exige disciplina y continuidad; sus enemigos son
las distracciones y las concesiones.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 137
Qué es el Marketing
El marketing se ocupa de los clientes más que cualquier otra función de la empresa.
Marketing es la gestión de relaciones redituables con los clientes. La doble meta del
marketing es atraer nuevos clientes mediante la promesa de un valor superior y
conservar a los actuales mediante la entrega de satisfacción.
Definición de Marketing
¿Qué es marketing? Muchas personas piensan que se trata sólo de cómo vender y
anunciar. Sin embargo, las ventas y la publicidad son solo la punta del iceberg de
marketing. En la actualidad, el marketing no debe ser entendido con el viejo significado
de hacer una venta ―decir y vender‖ sino del nuevo sentido de satisfacer las necesidades
de los clientes.
Si el mercadólogo comprende las necesidades del cliente, desarrolla productos que les
proporcione valor superior y les fija precios adecuados, además de distribuirlos y
promoverlos eficazmente, esos productos se venderán con facilidad.
De hecho, de acuerdo con el gurú de la dirección Peter Drucker ―el propósito del
marketing es hacer que la venta sea innecesaria. Las ventas y la publicidad son sólo
parte de algo más grande llamado la mezcla del marketing, un conjunto de herramientas
de marketing que trabajan en conjunto para satisfacer las necesidades de los clientes y
forjar relaciones con ellos.
Así, definimos marketing como el proceso mediante el cual las empresas crean valor
para sus clientes y generan fuertes relaciones con ellos para, en reciprocidad captar el
valor de sus clientes.
El proceso de marketing
El proceso de marketing en cinco pasos. En los primero cuatro las empresas trabajan
para entender a los consumidores, generar valor para el cliente y construir fuertes
relaciones con los clientes. Al crear valor para los clientes, a su vez captan valor de los
clientes que toma la forma de ventas, utilidades, capital de clientes a largo plazo
Las empresas de marketing que sobresalen hacen muchos esfuerzos por aprender y
entender las necesidades, los deseos y demandas de sus clientes. Su personal en todos
los niveles, incluida la alta dirección, se mantiene cerca de los clientes.
Por ejemplo, el presidente y CEO de Kroger, regularmente deambula por los pasillos de
los supermercados Kroger, mezclándose y hablando con otros compradores. Él quiere
ver sus tiendas a través de los ojos de sus clientes y comprender por qué hacen las
selecciones que hacen. De manera similar se sabe que para mantenerse más cerca de
los clientes el CEO de Ford, ha pasado algunas horas vendiendo automóviles en las
concesionarias de Ford.
Están tan enamorados de sus productos que se concentran en los deseos existentes y
pierden de vista las necesidades subyacentes de los clientes. Estos vendedores sufren
de lo que se denomina miopía de marketing.
Estos vendedores tendrán problemas si llega un nuevo producto que satisface mejor la
necesidad del cliente o lo hace a un menor precio. El cliente tendrá la misma necesidad
pero deseara el producto nuevo.
Los mercadólogos inteligentes ven más allá de los atributos de los productos y servicios
que venden. Mediante la orquestación de varios servicios y productos crean
experiencias de marca para los consumidores.
Por ejemplo uno no sólo visita Walt Disney World Resort; se sumerge junto con su
familia en un mundo de fantasía, un universo donde los sueños se vuelven realidad y las
cosas funcionan como deberían. Usted se encuentra ¡En el corazón de la magia!, como
dice Disney.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 140
Los mercadólogos deben ser cuidadosos para fijar las expectativas en un nivel
adecuado, si es demasiado bajo, podrían satisfacer a los que compran pero no atraer a
nuevos compradores; si es demasiado alto, los compradores actuales quedarán
insatisfechos [defraudados].
El valor para el cliente y su satisfacción son los bloques fundamentales para desarrollar
y gestionar relaciones con los clientes.
Intercambios y relaciones
El marketing ocurre cuando las personas deciden satisfacer sus necesidades y deseos a
través de relaciones de intercambio. Intercambio es el acto de obtener de alguien un
objeto deseado ofreciendo algo a cambio.
En este sentido el mercadólogo intenta provocar una respuesta a una oferta de mercado.
La respuesta no es exclusivamente comprar o intercambiar productos y servicios.
Un candidato político, por ejemplo, desea votos, una iglesia desea miembros,; una
orquesta querrá un público y un grupo de acción social desea la aceptación de su idea.
El marketing consiste en acciones para crear, mantener y hacer crecer las relaciones
deseables de intercambio con públicos meta que impliquen un producto, un servicio, una
idea u otro objeto.
Mercados
Los conceptos de intercambio y relación llevan al concepto de mercado. Desde la
perspectiva del marketing, un mercado es el conjunto de todos los compradores reales y
potenciales de un producto o servicio.
Estos compradores comparten una necesidad o deseo particular que puede ser
satisfecho a través de relaciones de intercambio.
Aunque generalmente pensamos en el marketing como algo que los vendedores llevan a
cabo, los compradores, los compradores también hacen marketing. Los consumidores
hacen marketing cuando buscan productos, interactúan con empresas para obtener
información y hacen sus compras.
gestión de relaciones con clientes, sino también de manera eficaz las relaciones
gestionadas por los clientes.
La meta del gerente de marketing es encontrar, atraer, mantener y hacer crecer a los
clientes meta mediante la creación, entrega y comunicación de un valor superior para el
cliente.
En vez de ello, la empresa desea elegir sólo a los clientes que puede atender bien y de
manera rentable. Por ejemplo, Nordstrom se dirigió rentablemente a profesionales
acaudalados; Dona General se dirige de manera rentable a familias cuyos medios son
más modestos.
En última instancia, los gerentes de marketing deben decidir a cuáles clientes deseen
dirigirse y a qué nivel, en qué tiempo y la naturaleza de su demanda. Sencillamente, la
Dirección de marketing es la GESTIÓN DEL CLIENTE y la GESTIÓN DE LA DEMANDA.
Bajo el concepto de marketing, el enfoque y valor del cliente son las rutas que llevan a
las ventas y las utilidades. En vez de una filosofía centrada en el producto –hacer y
vender-, el concepto de marketing es una filosofía centrada en el cliente, sentir y
responder.
La tarea no es encontrar a los clientes correctos para su producto, sino encontrar los
productos correctos para sus clientes.
Para entregar su propuesta de valor la empresa primero debe crear una oferta de
mercado que satisfaga una necesidad (producto). Entonces debe decidir cuánto cobrará
por la oferta (precio) y cómo hará para que la oferta esté disponible para los
consumidores meta (plaza). Por último, deberá comunicarse con los clientes meta sobre
la oferta y persuadirlos de sus méritos (promoción).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 143
Es importante destacar que los clientes con frecuencia no juzgan los valores y los costos
―objetivamente‖; actúan sobre un valor percibido.
Satisfacción de cliente
La satisfacción del cliente depende del desempeño percibido de un producto en relación
a las expectativas del comprador. Si el desempeño del producto es inferior a las
expectativas, el cliente queda insatisfecho. Si el desempeño es igual a las expectativas,
el cliente estará muy satisfecho e incluso encantado.
Las empresas destacadas, en marketing hacen todo lo posible por mantener satisfechos
a sus clientes importantes. La mayoría de los estudios muestran que un nivel más alto
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 144
de satisfacción del cliente lleva a mayor lealtad del cliente, lo que a su vez provoca un
mejor desempeño de la empresa.
Las empresas inteligentes tienen como meta encantar a sus clientes prometiéndoles
solamente lo que pueden entregar y entregando más de lo que prometieron. Los clientes
encantados no sólo harán compras repetidas, sino también serán socios de marketing
dispuestos y ―clientes predicadores‖ que comuniquen a los demás sus buenas
experiencias.
La satisfacción de los clientes ―tiene mucho que ver con qué tan bien las empresas
cumplen sus promesas más básicas, más que con qué tan despampanante pueda ser la
experiencia de servicio‖
Para ganar la lealtad de los clientes, olvídese de las campanas y los silbatos y
solamente resuelva sus problemas.
Aunque una empresa centrada en sus clientes busca entregarles una alta satisfacción
en relación con sus competidores, no necesariamente busca maximizar la satisfacción
del cliente. Una empresa siempre podrá aumentar la satisfacción de sus clientes bajando
el precio o aumentando sus servicios, pero esto podía reducir las utilidades.
Así el propósito del marketing es generar valor para cliente de manera rentable. Esto
requiere un delicado equilibrio: el mercadólogo debe continuar generando más valor y
satisfacción de los clientes, pero sin ―regalar la casa‖.
Las investigaciones muestran que es cinco veces más barato mantener un cliente
antiguo que adquirir uno nuevo. Así, las empresas deben formular sus propuestas de
valor incluso con mayor cuidado y tratar bien a sus clientes rentables para mantenerlos
leales.
Para aumentar su participación del cliente, las empresas pueden ofrecer una mayor
variedad a sus clientes actuales, o crear programas para hacer ventas cruzadas o
sugestivas para comercializar más productos y servicios con los clientes existentes. Por
ejemplo, amazon.com tiene muchas habilidades para apalancar las relaciones con sus
90 millones de clientes con el fin de aumentar su participación en el presupuesto de
gasto de cada cliente.
Claramente, cuanto más leales sean los clientes rentables de la empresa mayor será su
valor de clientes. El valor capital del cliente podría ser una mejor medida del desempeño
de la empresa que las ventas actuales o su participación de mercado. En tanto que las
ventas y la participación de mercado reflejan el pasado, el valor capital del cliente
pronostica el futuro.
Compare esto con el caso de BMW. Su imagen más juvenil y vigorosa no ganó la guerra
de la cuota de mercado al inicio. Sin embargo sí ganó a clientes más jóvenes para BMW
(edad promedio de 40 años) con valores de por vida del cliente más altos. El resultado:
en los años siguientes la participación de mercado y las utilidades de BMW se elevaron
en tanto que la fortuna de Cadillac se desgastó.
Los mercadólogos deben preocuparse no solo por las ventas actuales y su cuota de
mercado. El valor de por vida del cliente y el valor capital del cliente son el meollo del
asunto. (pp. 1-35)
Cuando se dice que se gobierna bien pero se comunica mal, se dice una mentira. La
comunicación política tiene un objetivo: generar consenso. Si la comunicación política no
actúa bien, no hay consenso y si no hay consenso, no hay buena gestión.
Éste también es un modo de entender la legitimidad como elemento clave para dotar de
estabilidad a un gobierno. Por ello, el cambio social discontinuo, que crea fuertes
desequilibrios entre las expectativas y las posibilidades, hace del consenso y por ende
de la estabilidad política, un bien escaso (Lipsitz, 1977: 53-54).
Pero estando claro que la generación de consenso [Opinión pública favorable] para un
gobierno no es una empresa sencilla (Riorda, 2006; Elizalde, 2006; Fernández
Pedemonte, 2006), no está muy claro con qué instrumental argumental cuenta un
gobernante para estimular estratégicamente la comunicación gubernamental, en
especial, la comunicación que haga posible el acompañar y mejorar la eficacia de la
gestión del Estado, es decir, el poder proyectar, desarrollar y hacer de modo eficaz y
sistemática cierta cantidad de políticas públicas en las mejores condiciones posibles
(Elizalde, 2006: 146) (p. 1)
Obviamente hay una idea kuhntiana en todo este abordaje, en el sentido de que la
verdad, los argumentos y las evidencias son construcciones sociales (Valls, 1996: 143-
144). Lo que se pretende es que la gente pueda interpretar los actos de acuerdo a los
intereses o a las definiciones que de manera previa o posterior se vayan instalando
desde el gobierno mediante su comunicación.
Pero además ese proceso es continuo y dinámico, y genera una espiral activa de
interpretaciones y reinterpretaciones constantes, basándose siempre en lenguajes
simbólicos que ponen en funcionamiento diferentes pensamientos o sentimientos. Se
considera en este modelo que las emociones juegan un rol activo en la resonancia e
interpretación de los mensajes (Crigler, 2001: 1-10).
Esta visión del construccionismo escapa al planteo inicial centrado sólo en medios, y se
ubica preferentemente en el intento de construir sentido político desde el gobierno, en
donde la idea de agenda-setting nunca está separada como si fuera un conflicto
abstracto de ideas ajeno a la institución pública.
El construccionismo crea o enfatiza problemas para avanzar con sus políticas, o bien,
muchos de los verdaderos problemas son construcciones simbólicas y políticas para
justificar el accionar del gobierno (Edelman, 1991; Rochefort y Cobb, 1994: 1-27; Bosso,
1994: 201). El construccionismo gubernamental es diferente pues no sólo testea
ambientes: los construye o al menos avanza en el intento.
No es menor señalar que todas las acciones recomendables se dan dentro de un límite
denominado Perímetro de Ciudadanía, fuera del cual las acciones no se recomiendan
porque connotan una baja calidad institucional (afectando la posibilidad de construcción
de ciudadanía) o bien apelando a una ciudadanía pasiva.
Gráfico N° 1
Visión sistémica de las Rutinas de la Comunicación Gubernamental (RCG)
Puede ser que una política funcione bien y que tenga impacto social, pero si la gente
tiene una mala predisposición para el gobierno en general, quiere decir que se está
haciendo una política bien y tal vez otras mal, afectando al consenso del gobierno.
Sin embargo, el concepto de mito los incluye y, más aun, trasciende estos
conceptos, en tanto representa exactamente lo mismo que los sinónimos descritos,
sólo que incluye la condición de apropiación desde la ciudadanía.
El mito es la ―metapolítica‖, el ―núcleo‖ que permanece mucho más rígido, con menor
variabilidad -ello no quiere decir inmutable- (Majone, 1997: 191-200) que simboliza la
dirección, voluntad y justificación de las políticas (Dader, 2004: 204-207).
Así, el mito, en tanto elemento útil como construcción de sentido, tal vez pueda ser
entendido en la breve definición de Girardet (1999: 11) como ―un sistema de creencias
coherente y completo‖.
El mito permite una propaganda de integración (Rose, 2000: 27) y se forma tanto de
la imagen -como una percepción social- como de la identidad: lo que se es en tanto
organización, con su gente, con sus cosas. Y aunque puedan no coincidir en algún
momento, a la larga, dichos conceptos se van unificando, y la imagen tiende a reflejar
lo que verdaderamente se es (Wheeler, 1994: 15-16).
Pero el mito, en caso de que se lo confunda con la identidad, es mucho más que
ésta, aunque sería correcto ubicar en concepciones recientes a la identidad,
particularmente la corporativa, en el sentido de comprenderla no sólo como un
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 150
elemento que juega con necesidades internas y con expectativas externas, sino
que, además, considera el peso de las fuerzas del ambiente y una consideración del
modo en que ello contribuye al cambio identitario (Illia …[et al], 2004: 10-20).
Por ello, es una herramienta de comunicación simbólica que debe ser de uso regular y
constante en la construcción de sentido social y político para que se constituya en
fuente generadora de consensos.
Esta declaración de la Canciller alemana denota una problemática recurrente que sirve
tanto para argumentar un error propio dentro de las comunicaciones de área o
segmento, como de las comunicaciones de programas o proyectos, cual es la de
potenciar la parte en desmedro del todo.
Por ello es necesario evitar el egocentrismo que genera una comunicación anclada en
las partes que forman un gobierno y que pueden hacer perder de vista la imagen general
de aquél. Esto no quiere decir que no puedan comunicarse hechos o acciones del área,
pero siempre con la firma -logo- del gobierno central.
Hay casos, como el de un gobierno que frente a un fuerte reclamo por más seguridad
decidió subir de rango la Secretaría de Seguridad a Ministerio, y la comunicación,
sustentada desde el nuevo segmento de gobierno creado, daba cuenta del gobierno
como un todo preocupado por el reclamo en cuestión y comunicando -transitoriamente-
con fuerte centralidad desde una de sus partes.
Reflexiones finales
Este enfoque que intenta sistematizar las Rutinas de Comunicación Gubernamental
(RCG), tanto desde el punto de vista teórico como de la recomendación de gestión, es
también un intento por superar el fuerte anclaje de los estudios de comunicación política
centrados en los ciclos cortos, para intentar combinar un abordaje de los ciclos cortos y
largos de manera simultánea.
Ello porque también en el nivel de los hechos, muchos de los políticos han pasado a ―un
vivir en campaña permanente‖, es decir que han aceptado el ciclo largo de la política,
pero buena parte de las herramientas de los modelos y la investigación en comunicación
política siguen demasiado ligados a los ciclos cortos.
Riorda, M. (2008, febrero), ―Gobierno bien y comunico mal‖: Análisis de las rutinas de la
Comunicación gubernamental. Revista del CLAD Reforma y Democracia N° 40,
pp. 25-52.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 153
Más bien, como señalan Ozlack y O´Donnel (1984), las políticas estatales intervienen
en torno a CUESTIONES que concitan el interés, la atención y movilización de
otros actores del tejido social.
Los problemas no son sólo expresiones de condiciones objetivas sino que son el
resultado de un proceso de construcción social que define y fija tales circunstancias en
términos de problemas.
Esto quiere decir que pueden haber condiciones objetivas negativas importantes que no
son objeto de políticas públicas y también que las instituciones estatales generalmente
no deciden de manera aislada y con criterios meramente técnicos cuáles son los
problemas a los que han de dar respuesta (o al menos no siempre).
Del mismo modo que el origen de una cuestión tiene un carácter, en alguna medida,
contingente, su resolución también es eventual y depende de circunstancias
diversas.
Hay CUESTIONES que pueden ser resueltas o reguladas de manera aceptable aun
cuando los PROBLEMAS de fondo subsistan, del mismo modo que hay casos de
resolución de problemas que ocasionan la aparición de nuevas demandas diferentes a la
originaria.
Como sucede con los problemas públicos, qué se considera valor público puede ser
también materia de discusiones y pujas, de modo que en su constitución resultan
clave los procesos de legitimación de tales aspiraciones, así como los mecanismos
políticos e institucionales a través de los cuales éstas se inscriben en la agenda estatal.
Los instrumentos con los que cuenta el Estado para el desarrollo de las políticas
públicas son limitados aunque de naturaleza variada. A saber, una política pública se
desarrolla a través de: a) Entrega de bienes y prestación de servicios b) fijación de
regulaciones c)transferencias dinerarias d) acciones orientadas a la construcción de
consensos estratégicos.
Todas las políticas públicas utilizan estos instrumentos a efectos de alcanzar sus
objetivos. Algunas políticas pueden ser esencialmente regulatorias, otras
primordialmente prestacionales, ya sea de bienes y servicios o de recursos monetarios,
pero todas son una combinación específica de estos cuatro tipos de instrumentos en los
que se pueden clasificar las acciones que el Estado lleva a cabo en los procesos de
agregación de valor público.
Esta necesaria esquematización que hacemos del accionar del Estado es esquematiza
en el Modelo de Agregación de Valor Público (MAVP) en cuatro dimensiones:
1) Producción
2) Distribución
3) Regulación
4) Orientación Estratégica
i) Producción
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 156
El núcleo inicial del modelo lo constituye lo que en algún momento hemos denominado
cadena de producción pública y que luego se conociera como cadena de resultados o
cadena de valor público.
Estos productos constituyen la razón de ser de una institución ya que, a través de ellos,
satisfacen necesidades sociales, contribuyendo de este modo en forma directa al logro
de políticas.
Los antecedentes de esta secuencia son, en todo los casos, recientes. Está presente en
las Bases teóricas del presupuesto por programa (MATUS, MAKON, ARRIECHE, 1979),
con un énfasis especial en las relaciones insumo-producto propias de ésta técnica
presupuestaria. Durante los años ‘80 y ‗90 fue presentada tangencialmente por Carlos
Matus en su vasta obra dedicada a la planificación estratégica situacional y a lo que él
denominaba ciencia y técnicas de gobierno (MATUS, 1987, 2007). También en los años
90, Carol Weiss hacía referencia a la cadena insumos / productos / efectos / impactos en
relación con la evaluación de proyectos, en el marco de lo que se conoce como theory
based evaluation (WEISS, 1995).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 157
Asimismo, ha sido presentada, bajo el nombre de modelo lógico, como herramienta para
expresar la estructura de proyectos y generar indicadores de seguimiento (Mc.Laughlin y
Jordan, 1999). Es utilizada también como herramienta de apoyo en los procesos de
auditorías de desempeño por parte de los organismos auditores en varios países de la
OCDE.
Este modelo ha realizado un aporte importante a la comprensión del sector público por
su simplicidad y gran potencial heurístico. Sin embargo, presenta fuertes limitaciones.
En tercer lugar, dentro del campo estricto de la producción pública, sólo refiere a la
generación de bienes y servicios, relegando la formación de capital fijo público, que
cumple un papel estratégico en las políticas públicas.
Esto comprende las acciones de inversión pública necesarias para sostener y ampliar la
producción de los organismos y empresas públicas, tales como edificios (escuelas,
oficinas, hospitales, plantas), maquinarias, equipos, sistemas, entre muchos otros.
En tal caso, no sólo son productos de naturaleza diferente sino que también son de
carácter intermedio. Sin embargo, también pueden haber productos que constituyen
capital fijo pero no condicionan otra producción terminal, sino que incide directamente en
un resultado. A su vez, tal resultado puede o no tener consecuencias en otros resultados
o impactos diferentes.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 158
ii) Distribución
Sin embargo, además de la prestación de servicios y la inversión pública en bienes
durables, el Estado realiza acciones de distribución directa a través de transferencias
dinerarias.
iii) Regulación
No obstante, tales dimensiones explican sólo parcialmente la actividad de intervención
estatal. Las políticas públicas se caracterizan por adoptar, en su transcurso, una serie de
medidas de naturaleza diferente a sus acciones prestacionales, de acumulación o de
distribución, con las que también pretende contribuir a alcanzar sus objetivos.
Ambos tipos de medidas establecen reglas de juego. Las primeras lo hacen a través de
instrumentos formales -de rango constitucional, de ley o de reglamento- que obligan a
determinados comportamientos, estableciendo condiciones, exigencias y
prerrogativas. Las reglas que instauran se mantienen en el tiempo, constituyendo
regulaciones permanentes.
Las medidas de política no son frutos de actividades continuas y regulares, como sucede
con la prestación de servicios; sus procesos son contingentes e irregulares. De hecho,
una parte importante de las medidas de política tienen un carácter coyuntural,
esporádico y particular. Sin embargo, lo relevante en el caso de las medidas de política
no son sus procesos de producción sino las reglas de juego que ellas instauran.
Cuando quienes orientan una política pública identifican la necesidad de una regulación,
se inicia un proceso que puede culminar con la institución -o no- de una nueva regla de
juego.
Ese proceso puede ser más o menos complejo y más o menos extenso, dependiendo
del contenido de la regulación, de los intereses que afecte, del nivel de la norma, de
los actores involucrados.
Por ejemplo, las regulaciones que requieren una norma de mayor jerarquía se deciden
en el Poder Legislativo y suelen involucrar un alto número de actores. Si el contenido de
la norma afecta intereses importantes, probablemente el proceso sufra fuertes lobbies e
involucre a actores no estatales en su discusión. Esto necesariamente dilatará el
proceso en el tiempo, cosa que no sucede cuando se trata de una regla de juego
instaurada por resolución ministerial.
Muchas veces, en este tipo de medidas, el proceso es incluso tan importante como el
resultado. En ocasiones, que una regla de juego sea debatida y consensuada, o
sometida a las reglas del voto, es igual de relevante que el contenido mismo de la
norma.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 161
Ya sea, por el valor de legitimidad que adquiere la medida, o bien porque, ―cuando las
premisas fácticas o valorativas son oscuras, cuando no existen criterios generalmente
aceptados de lo justo, el procedimiento de toma de decisiones cobra una importancia
especial y no puede tratársele como algo puramente instrumental‖
Muchas de las reglas de juego que forman parte de las políticas públicas provienen
incluso del Poder Judicial. Algunos fallos individuales, o bien la jurisprudencia
acumulada sobre una materia, instauran o modifican frecuentemente reglas de juego
que condicionan o configuran una política sectorial.
Esta complejidad hace que el aspecto clave en la generación de las medidas de política
sea el proceso de adopción de las mismas.
En este proceso, los hechos y los valores están tan estrechamente entrelazados que
los enunciados técnicos rara vez desempeñan per se un papel significativo; deben
necesariamente articularse a un contexto de argumentos que, con fuerza persuasiva,
pretenden justificar la política.
Análisis y Sistematización
Consiste en examinar los fundamentos de la política, precisar su direccionalidad,
sintetizar su configuración, proporcionando congruencia a sus elementos.
Argumentación y defensa
Centrado en justificar las características sustantivas de la política, construir argumentos
convincentes y suministrar evidencias que fortalezcan su legitimidad.
Persuasión e incidencia
Orientado a guiar la discusión pública, proporcionar el foco del debate, instalar ideas
fuerzas, ampliar el análisis y legitimar las opciones realizadas por la política pública.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 162
―El desarrollo de las políticas no consiste en tomar primero esta decisión y luego esta otra, paso a
paso (…) se guía por un proceso intelectual paralelo de refinamiento y desarrollo de alguna idea
de política original. (…) En tales casos, se requieren argumentos posteriores a la decisión para
dotarla de una base conceptual, para demostrar que encaja en el marco de la política existente,
para aumentar el asentimiento, para descubrir nuevas implicaciones y para adelantarse a las
críticas o contestarlas.‖ (Majone, p.67)
Del mismo, modo incide en el grado de adhesión que la política concita la comunidad de
política, en los actores directa e indirectamente relacionados con ella, así como en la
opinión pública en general.
I.3 Planificación
“Planificar significa pensar antes de actuar, pensar con método de manera sistemática, explorar y explicar
posibilidades y analizar ventajas y desventajas, proponerse objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo
que puede o no ocurrir mañana decide si mis acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es
la herramienta para pensar y crear el futuro. O sabemos planificar o estamos obligados a la improvisación. La
planificación es una herramienta de libertad”.
Carlos Matus. El método PES, 1996
parezca más adecuado. Cuando se afirma que planificar es pensar antes de actuar no
se hace referencia a una fase originaria de diseño sobre la que se fundará la
implementación, sino a una cualidad de la acción: la acción planificada es una
actuación deliberada que resulta de un cálculo estratégico. Tiene la pretensión de
ser una intervención inteligente que trasciende la rutina y la improvisación. No obstante,
la implementación de una política es una sucesión ininterrumpida de acciones y el
pensar antes de actuar resulta ser una tarea permanente, de carácter concomitante más
que previo, que le otorga calidad a la actuación. Aun cuando la acción se sitúe en una
perspectiva estratégica previamente definida, debe ceñirse a la situación presente en la
que está inmersa; es decir, es verdaderamente estratégica si es situacional. El tiempo
verbal de la planificación es el presente continuo.
El perfil prestacional está integrado por el perfil de producción, es decir el tipo y cuantía
de los bienes y servicios que la política presta, así como el tipo y cuantía de las
prestaciones monetarias objeto de transferencias.
Las decisiones sobre el perfil de intervención de una política, los resultados esperados y
su posible impacto en la sociedad es el aspecto más conocido de la planificación
pública. Sin embargo, éste es sólo un aspecto del dominio de la planificación estratégica,
ya que el direccionamiento estratégico comporta dos elementos en tensión permanente:
la definición anticipada de un rumbo y el manejo cotidiano en situaciones conflictivas que
posibiliten la concreción de un camino que no necesariamente será el previsto. En esa
tensión se originan las estrategias, surgen por la existencia del otro, se definen de
manera relacional.
El plano sustrato está dado por aquellos factores críticos que constituyen las reglas
básicas del sistema y establecen así el campo de lo posible dentro de la situación. Se
trata de factores raíz que configuran la situación, constituyendo una suerte de esqueleto
de la misma.
El plano intermedio está compuesto por circunstancias sociales de índole diversa que,
en ese marco, han ido acumulándose. Desde la perspectiva del actor que desarrolla la
explicación, éstas pueden ser valoradas como una condición negativa -problema o déficit
de la situación-, o bien, como una condición positiva -capacidad o potencia para el
cambio buscado. Estas acumulaciones, condicionan el conjunto de problemas que
caracterizan la situación y pueden tanto contribuir a mantener las reglas de juego que
determinan la situación, como a poner en riesgo la vigencia de las mismas.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 167
Ambos métodos trabajan con modelos que simplifican la realidad para facilitar su
examen, pero no renuncian a la complejidad, en la convicción de que los problemas
públicos objeto de políticas, aun cuando a veces puedan requerir soluciones simples,
demandan herramientas que permitan dar cuenta, al momento del análisis, de su
carácter multidimensional.
La gestión pública tiene que ver con el comando y dirección de las naves o barcos; con
la forma cómo son preparados, administrados y conducidos para seguir la ruta
establecida por las políticas públicas. Si la nave no está en óptimas condiciones o su
dirección no es la mejor, esto afectará su navegación, su velocidad e inclusive la
posibilidad de que siga la ruta y llegue al objetivo o destino que se había trazado (p. 187)
La trayectoria y el objetivo (las políticas públicas) son definidas por los actores. Algunos
de estos actores ocupan las naves y definen dicha trayectoria y objetivos, pero otros,
desde fuera también puede afectarlos.
Estos actores externos a las organizaciones (o las otras organizaciones) se comportan
como las corrientes marinas y los vientos, que pueden afectar la ruta, la trayectoria y el
destino al cual arribará nuestra nave.
Igualmente, se debe considerar la gestión pública (la conducción y administración de la
nave). Si los que dirigen y administran la nave no están preparados o no tienen los
medios para navegar y seguir la trayectoria, probablemente la nave terminará en otro
lugar (diferente al planeado). Si la nave no está debidamente preparada y equipada
puede terminar naufragando y nunca arribar al destino que originalmente estaba
previsto. Son condiciones de la gestión pública para el logro de metas que cuente con
capacidad técnica, sostenibilidad económica y viabilidad política si queremos que la
nave funcione eficazmente transcurra por la ruta definida y alcance el objetivo esperado.
Ejemplos de Políticas Públicas. En ejercicio de sus funciones el Estado podría: Obligar
el uso de cinturones de seguridad en los vehículos. Aprobar el matrimonio entre
personas del mismo sexo. Crear zonas donde no se pueden realizar actividades
económicas y sólo se debe preservar la naturaleza. Brindar nutrición y asistencia médica
a las madres gestantes. Establecer el coso sexual callejero como delito. Criminalizar la
venta del alcohol. Legalizar la venta de marihuana. Prohibir la demolición de
construcciones de más de 100 años de antigüedad. Establecer el sueldo mínimo en
3,000 nuevos soles. Exonerar ciertas actividades de impuestos. Gravar ciertas
actividades con impuestos. Promover ciertas actividades artísticas. Eliminar la licencia
municipal de funcionamiento. Estatizar empresas. Desplegar más policías en una
determinada zona del país. Se regule el establecimiento de universidades. Asignar más
funciones a los gobiernos regionales. Establecer el tamaño máximo de las edificaciones.
Proteger a los escolares del acoso (bullying). Utilizar mecanismos de concesiones para
la generación de infraestructura y la prestación de servicios públicos. Determinar las
vacunas obligatorias que los niños deben recibir. Decidir la construcción de una
determinada carretera (la ruta y las características de la carretera). Otorgar menores
derechos laborales a los menores de 24 años. Permitir la existencia de sindicatos.
Establecer visas para el ingreso de extranjeros. Prohibir el establecimiento de discotecas
en ciertas zonas. Prohibir la venta de gaseosas en los locales escolares. Dar puntaje
adicional a las mypes en los procesos de contratación estatal. Aprobar una concesión
dentro un área natural protegida. Se establece la colegiatura obligatoria para el ejercicio
de determinadas profesionales. Se establece derechos hereditarios para convivientes
(pp. 182-183)
Ejemplos de Gestión Pública. La Policía Nacional debe hacer efectiva las reglas de
tránsito. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe tomar acciones para recuperar
patrimonio arqueológico extraído ilegalmente del país. El Ministerio de Salud que
establece acciones para lograr partos seguros. La Municipalidad de Lima poniendo en
ejecución el sistema de buses denominado Metropolitano. El Ministerio de Agricultura
brinda asistencia técnica a agricultores que se encuentran ubicados por encima de los
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 169
Las políticas públicas no sólo se refieren al destino o al objetivo que se quiere alcanzar
sino también pero también a la ruta o trayectoria que se ha de seguir.
Las políticas públicas son puestas en práctica por las entidades y organizaciones del
Estado.
Las políticas públicas pueden se ven afectadas fuertemente por el proceso político
formal, las presiones políticas, la opinión pública así como por los consensos u opiniones
imperantes –que de diversas maneras- se establecen en la sociedad.
El diseño de política pública tiene que ver con el estudio del problema y planteamiento
de alternativas de solución posible
Para la evaluación se pueden utilizar diferentes métodos de análisis. Sin embargo, el
análisis costo/beneficio utiliza a la economía como marco teórico así como sus
herramientas metodológicas.
Desde el punto de vista técnico, para el diseño de las políticas públicas debería utilizarse
el Análisis Costo Beneficio (ACB)
Analizar los beneficios de cada una de las alternativas, así como sus costos (para la
sociedad y para el Estado), incluyendo los costos de implementación o de
―enforcement‖.
La cuestión inicial fue formulada desde 1936 por Harold Laswell en Estados Unidos:
¿Quién obtiene qué, cuándo y cómo? Las políticas públicas son para Laswell elecciones
de clientelas, y por rebote, de víctimas.
Laswell concibió sus análisis como una ciencia de la acción a la que llamó Policy
Science. Se trataba de comprender, a través de enfoques multidisciplinarios, cuáles son
los problemas públicos que deben ser tratados por la autoridad política y cómo.
Se trata también de legitimar los grandes programas federales (durante las guerras, el
New Deal y luego, la posguerra) evaluando sus impactos y mejorándolos. Las políticas
públicas fueron uno de los elementos centrales del mito modernista de la ingeniería
social pero también el resultado del involucramiento de investigadores en ciencia política
de las universidades estadounidenses en la evaluación de la acción pública llevada a
cabo junto con los actores y a partir de métodos científicos gracias a las estadísticas.
Desde entonces, los enfoques se han diversificado. Inicialmente las definiciones parte
de las acciones de los gobernantes: una política pública es un programa de acción
gubernamental (definiciones a y b) O, según la formulación de Dye (1976), todo lo que
los gobiernos deciden hacer o no hacer.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 171
Se pone el acento sobre el conjunto de las decisiones tomadas por los actores políticos
para seleccionar sus objetivos y os medios para alcanzarlos (Jenkins, 1978). Otros
autores reinsertan las actividades gubernamentales en un conjunto cognitivo más amplio
(definiciones c y d).
b)J.-C Thoening: ―El concepto de política pública designa las intervenciones de una
autoridad investida de poder público y de la legitimidad gubernamental sobre un ámbito
específico de la sociedad o del territorio. Esas intervenciones pueden tomar tres formas
básicas: las políticas públicas son vehículos de contenidos, se traducen por prestaciones
y producen efectos,. Promueven actividades y procesos de trabajo. Se despliegan a
través de relaciones con otros actores sociales colectivos o individuales (2004)
d) P. Muller: ―las políticas públicas son la mayor parte del tiempo una forma de
institucionalización de la división del trabajo gubernamental… toda política corresponde
de entrada a una operación de recorte de la realidad a través de la cual será recordada y
formateada la sustancia de los problemas o la naturaleza de las poblaciones (2004)
-Un enfoque en términos de secuencia, siendo cada una un espacio de acción específico
con su sistema de actores, sus dinámicas, sus paradojas,
-Un análisis de marcos cognitivos y normativos, marcos intelectuales, enunciados,
-Una tensión entre trabajos empíricos que describen la dinámica de interacciones, y la
conceptualización de modelos que dan coherencia a la acción (pp. 16-19)
Ahora, y desde hace cincuenta años, los trabajos convergen en la demostración que no
es suficiente una ley o un anuncio para modificar los comportamientos. Abundan
ejemplos de decisiones repetitivas con pocos efectos y que expresan más bien la
impotencia del Estado.
Al observar las élites, los grupos profesionales, las redes de actores, los niveles
jerárquicos muestran una fuerte heterogeneidad, especializaciones, y regularmente se
enfrentan a propósito de sus objetivos y medios de acción.
La tercera ruptura se refiere al fetichismo de una decisión más o menos racional. Las
políticas públicas son en ocasiones analizadas en términos de costo/efectividad.
sobre las relaciones entre regulación social y regulación política, entre lo que es
gobernado por las políticas y lo que no lo es.
Las Polis son los asuntos de la Cité, los debates sobre las finalidades colectivas, la
agregación de demandas y de intereses diversos y el arbitraje entre ellos.
Históricamente, se ha diferenciado una esfera de actividad particular de la sociedad.
Los sociólogos, y especialmente Talcott Parsons, insisten más sobre una definición de lo
político en términos de capacidad de movilización y de coordinación de actores
sociales en torno de objetivos discutidos colectivamente. Coinciden con los
politólogos para subrayar la importancia de los modos de definición de objetivos
colectivos.
23
El término ―política‖ es ambiguo. El inglés distingue: politics (la vida partisana, partidos, elecciones), polity (el
sistema político, los fundamentos teóricos del Estado) y policy (políticas públicas)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 174
Introducción
La lógica científica busca capturar la realidad mediante la elaboración de teorías
que permiten explicarla, mediante la selección de los factores o variables
considerados como determinantes.
Las políticas públicas, como cualquier otro objeto de conocimiento, han estado
sometidas a múltiples intentos teóricos de explicación. Por lo tanto, existen diversas
teorías que se proponen explicar el surgimiento, el cambio o el desarrollo de las
políticas públicas, similar a como ocurre para las ciencias sociales.
Sin embargo, en las últimas décadas el post empirismo, como una corriente
crítica del empiricismo tradicional, ha emergido también en el campo del análisis
de las políticas públicas.
Esta nueva perspectiva refuta la utilidad de pruebas empíricas para las políticas
públicas, así mismo, propone teorías y metodologías que las consideran,
principalmente, como construcciones discursivas —hechas de argumentos y de
elementos retóricos— que se constituyen en narraciones o en relatos; para ello, usan
teorías y metodologías de investigación desarrolladas en el campo literario.
Iandomenico Majone recuerda de manera oportuna que las políticas son hechas
de palabras. De modo que estas teorías subrayan el papel de las ideas, de los
factores cognitivos, retóricos o inclusive estéticos en la formación de las políticas
públicas; y minimizan el papel de los intereses o de la racionalidad. En
consecuencia, los análisis tienden a subrayar la dimensión artística en la
construcción de las políticas públicas, en particular el arte retórico.
Por lo tanto, dependiendo de la visión del mundo del investigador, éste abogará por
teorías diferentes, frecuentemente inconmensurables entre ellas. Es decir,
existen múltiples estrategias de explicación, diversas explicaciones o
interpretaciones de los fenómenos a analizar.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 175
En este mapa conceptual sólo aparecen los puntos que tienen sentido en relación
al paradigma y a la teoría escogidos. De esto modo, en un mundo plural, va a existir
una pluralidad de teorías explicativas para los mismos fenómenos.
En efecto, dada la complejidad del objeto de estudio, ―la política pública‖, se está
abocado a considerar que, como ya se señaló, una sola teoría no está en condición
de dar una explicación satisfactoria. Por lo tanto, el campo del análisis de políticas
públicas ha desarrollado diferentes marcos de análisis que intentan, en diferente
grado, combinar varias perspectivas paradigmáticas y teóricas.
Para Sabatier (1999) una teoría es ―una serie de proposiciones ligadas lógicamente
entre ellas que buscan explicar una serie de fenómenos‖. Según Balme y Brouard,
una teoría es ―un conjunto de conceptos, de variables y de indicadores que establecen
relaciones causales y propuestas interpretativas sobre el estado del mundo y sus
transformaciones‖.
El positivismo es, sin duda, el más influyente de los paradigmas científicos. Herencia
directa de la Ilustración, es desarrollado por Auguste Comte, quien considera que la
ciencia positiva puede ser utilizada no sólo para descubrir las leyes de la
naturaleza, sino que permite también entender las actividades humanas.
Así mismo, afirma que los hechos percibidos y medidos son reales y objetivos, y que
pueden ser entendidos mediante la investigación empírica experimental. Para el
positivista, la realidad es directamente asequible y está determinada por leyes de
causalidad que pueden ser descubiertas. Para Comte, el investigador puede
asumir una posición de objetividad frente a los hechos (―free of value‖) y que las
hipótesis pueden ser verificadas empíricamente, de preferencia mediante el uso
de la matemática.
Para este paradigma, al igual que para el positivismo, la realidad existe y los
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 177
hechos que ocurren pueden ser explicados. Sin embargo, su posición diverge en
cuanto a las posibilidades de acceder a la realidad para ser completamente
entendida o explicada. Para el post positivismo existe una multiplicidad de causas
y efectos que dificulta seriamente la tarea explicativa.
De esta manera, una política pública se desarrolla bajo la misma lógica que un
paradigma. Cuando logra imponerse en el campo político, una política tiene un
proceso de desarrollo y de expansión, mediante la multiplicación de normas, reglas
e instituciones que corresponden a la concepción básica de la política, es decir, a
su núcleo duro
Llega un momento en que la política tiene dificultades para encarar y resolver los
problemas que la justifican. Los cambios habituales y periféricos no logran resolver
las dificultades. Se empieza a dudar de la validez y pertinencia de la política. Es
decir, la política es cuestionada y entra en crisis.
Con esta teoría, Hall explica el proceso de cambio ocurrido durante los años setenta y
ochenta en Inglaterra, que vio la sustitución de la política económica keynesiana por
una política basada en los postulados de la economía neoclásica (neoliberal).
Por lo tanto, para los defensores del paradigma de la teoría crítica, la actividad
investigativa está siempre orientada por valores y, en consecuencia, la
objetividad y la búsqueda de ésta son ilusorias. La política está en todas partes.
De este modo, la teoría crítica desarrolla una explicación de las políticas públicas en
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 179
La teoría crítica en el campo del análisis de las políticas públicas busca mostrar
empíricamente el proceso por el cual se logra mantener la reproducción, en
su contingencia y variabilidad, de las creencias, consentimientos y
esperanzas de la ciudadanía. De esta manera, la teoría crítica se enfoca en
develar las relaciones de poder y las manipulaciones de la vida cotidiana.
Desde esta perspectiva, una interpretación radical consideraría que no existe ninguna
posibilidad de desarrollar una acción o una explicación basada en la razón científica,
ya que cada experiencia es única.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 180
Aquí se considera entonces que las ideas o los factores cognitivos —más que los
intereses y la racionalidad— tienen un rol importante, sino preponderante, en la
formación de las políticas públicas.
De manera muy sintética (e incompleta) se puede considerar que todos los marcos
expuestos a continuación permiten o intentan integrar, a su manera, tres tipos de
factores.
Una segunda serie de marcos de análisis hace énfasis en los factores institucionales
o estructurales que influyen en los procesos de formación de las políticas públicas, y
que fueron revalorizados por la teoría neo institucional. Las diferentes vertientes del
neo institucionalismo permiten situar esta perspectiva tanto en el neopositivismo, el
post positivismo o la teoría crítica.
Este marco —inicialmente sugerido por Lasswell y luego desarrollado por Jones—
permitió realmente ―lanzar‖ el análisis de la política pública como campo de interés
para la academia. La política pública se presenta como un objeto de análisis que
puede ser subdivido en varias etapas, las cuales se pueden estudiar
separadamente (influencia del positivismo).
Los diferentes enfoques teóricos para la evaluación han recorrido el mismo camino
que las etapas anteriores, pasando de una perspectiva objetivista, cuantitativa —
dominada por el pensamiento positivista— a unos enfoques que fueron integrando
paso a paso mayor cantidad de criterios. Dichos criterios son en particular,
cualitativos y tienen origen en los puntos de vista que se fueron dando a medida
que se percibieron los límites y las lagunas del enfoque inicial.
Sin embargo, desde hace unos años se considera que su capacidad para
realizar nuevos aportes explicativos se ha agotado. Debido a sus límites
conceptuales y las importantes críticas que sufrió. En particular, el hecho de que el
enfoque se basa en una concepción idealizada y racional con un sesgo ―top-
down‖ y legal (Cf. Sabatier y Jenkins-Smith). De este modo, muchos analistas
consideran que el marco secuencial ha cumplido su ciclo de vida y que debería
ser remplazado por ―mejores teorías‖ (Sabatier).
Los actores son seres racionales y capaces de ordenar sus preferencias. Además,
actúan de forma independiente de otros actores, buscando siempre maximizar sus
intereses. Esta es la tesis del individualismo metodológico.
Inscrita en una perspectiva neo institucional (Lane; Hall y Taylor; Muller y Surel,
Roth,), la teoría de la elección racional conoció su mayor difusión y
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 183
La teoría del Public Choice se centra en analizar los arreglos institucionales —en
particular el diseño de las instituciones estatales y las normas legales y
constitucionales—, desde el ángulo de la nueva economía clásica, usando
principalmente los conceptos y teorías relativos a costos de transacción,
principal-agente (teoría de la agencia), teoría de los juegos, contrato, de rent-
seekers. De manera breve, se puede decir que el Public Choice es la aplicación de la
teoría económica para la comprensión de la política
Para este enfoque, los arreglos institucionales deben generar los ―costos de
transacción‖ más bajos posibles, con el fin de evitar la captura de las políticas por
los rent-seekers y garantizar así una mayor eficiencia en el uso de los recursos, por lo
tanto, mejores resultados desde el punto de vista costo- beneficio.
El enfoque tiene una fuerte dimensión normativa: la mayor eficiencia en las políticas
públicas se obtiene si se ―guía‖ o incentiva correctamente, a través de instituciones
adecuadas, los comportamientos racionales y egoístas de los actores individuales y
colectivos. En este interés por rediseñar instituciones más eficientes —bajo la óptica
de la elección racional—.
Conclusión
La presentación de los diferentes marcos y teorías para el análisis de las políticas
públicas muestra un progresivo debilitamiento de las tesis científicas ―duras‖
(positivismo) para introducir elementos más ―blandos‖ (post positivismo, teoría
crítica), hasta llegar prácticamente al abandono de la perspectiva científica (con
propósitos de explicaciones abstractas y generalizables) en el caso del programa
maximalista del constructivismo.
De manera que se puede proponer la tesis según la cual en caso de que exista una
gran incertidumbre, complejidad y polarización en un proceso de política pública,
entonces la dimensión retórica y estética —presente en todo discurso o relato
político— toma una importancia mayor. De allí el interés de retomar la reflexión sobre
la retórica considerada como el arte de expresarse y de persuadir (Cf. Robrieux).
En este sentido, la retórica tiene como función comunicar las ideas y esta
comunicación hace uso de estrategias particulares que se diferencian de la
comunicación científica, debido a que los auditorios son diferentes. Es una técnica
que es preciso codificar (las diferentes figuras de retórica como la metáfora, la
metonimia o la sinécdoque) en vez de negar.
Por eso, vale la pena reflexionar sobre la manera de introducir esta perspectiva en
el análisis de las políticas públicas para su entendimiento, en particular, en un
contexto en donde se tiende a valorizar la participación ciudadana en la
construcción de las políticas públicas.
ARTÍCULO DE CONTRASTE.
¿PROYECTOS NACIONALES O POLÍTICAS DE ESTADO?. APORTES AL
LENGUAJE DE LA POLÍTICA.
Nos adeudamos la construcción de nuestras ciencias de gobierno. Ciencias propias,
capaces de dar cuenta de los eventos políticos y sociales tal como se presentan en
América Latina, ciencias situadas, capaces de producir conceptos que se ajusten a
nuestra realidad.
Al ser pensados por otros, cuando estudiamos, analizamos o hablamos de política
utilizamos conceptos ajenos más de lo recomendable. Asimismo, cuando intentamos
esbozar ideas propias –encontrando o recreando conceptos plausibles no siempre
tomamos en cuenta el origen de esas palabras, sus usos y sentidos. Naturalizamos así
ideas pensadas para otras realidades como si fueran conceptos universales, y con ellos
avanzamos como si nos abrigara la solvencia y rigurosidad de una ―ciencia política‖.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 186
así lo tratan gran parte de la derecha (política y mediática), criticando al gobierno por no
establecer políticas de Estado (…) en la suposición de que los burócratas
administrativos del Estado no tienen vinculación política alguna, y una vez echada a
rodar la ―política de estado‖ el problema para la implementación pasa a ser
meramente administrativo. Este tipo de manifestaciones no son objetivas por
supuesto. Tienden a separar (idealmente) política y administración pública, política y
economía.
Ejemplos como el de Mercosur estarían demostrando que las políticas de Estado son
construcciones complejas que no surgen en una primera reunión o por el simple
hecho de ser anunciadas en una conferencia de prensa. Una suerte de pensamiento
mágico nos lleva a creer que decir políticas de Estado las produce.
Esta ilusión de estabilidad y permanencia es la que vuelve eficaz el concepto política de
Estado. Su potencia radica, justamente, en la imagen que produce. Natanson nos alerta
de algo que elegimos no saber. Preferimos creer que en este concepto reside lo mejor
de la política, su esencia. Al evitar la historia y sus sinuosidades, al invocar los más altos
ideales, es u concepto tranquilizador.
Así las cosas, podemos concluir por qué es un concepto preferible al no debatir el orden
establecido ni proponer cambios, este concepto se asocia a la ausencia de conflicto. Los
proyectos nación, en cambio, son un conflicto en sí mismo.
Conclusiones Preliminares
Un proyecto nacional, en tanto propuesta de futuro al que se accedería a través del logro
de objetivos situados en un campo ideológico particular, parece contraponerse en el
discurso público con las políticas de Estado, presentadas como armonioso y
permanente.
Cuando vamos al teatro solemos ver a los actores y actrices en escena. Pocas veces
imaginamos lo que sucede detrás del escenario, donde tramoyeros, apuntadores,
luminotécnicos, sonidistas y vestuaristas, entre muchos otros, se encargan de lograr que
la historia se desarrolle con normalidad.
Así también suele ocurrir con las políticas públicas. Vemos a congresistas aprobando y
publicando normas, anunciando aumentos en la asignación presupuestal, así como a
ministros y autoridades locales inaugurando obras e implementando programas y
proyectos.
Sin embargo, no vemos lo que ocurre «detrás de cámaras», nos hemos contentado con
descubrir y analizar lo evidente, lo que pasa en el escenario, enfocándonos muy poco en
los procesos internos, en el backstage de las políticas, en lo político, que es donde se
define el rumbo de las políticas públicas.
Más aún, vemos el montaje, pero con frecuencia no conocemos el por qué, quién y
cómo se decidió la obra, el autor, los personajes y los criterios y acuerdos que van
tomando los actores para encarnarlos y darle vida a la historia que queremos
contar. Hay una historia del establecimiento de la agenda que no conocemos.
Los casos tratan sobre el feminicidio y el trabajo infantil. Ambos comparten espacios
comunes para la política peruana: un bajo nivel de institucionalidad, capacidad
técnica y política, desarticulación para la toma de responsabilidad pública sobre
los mismos y ausencia de un sistema de partidos que canalice las demandas
institucionales políticamente.
Las limitaciones que la debilidad institucional y política imponen, conduce a los actores
a buscar prácticas innovadoras, es decir, formas particulares de intervención que
se van delineando a partir de las estrategias de empresarios, investigadores,
activistas y políticos, y de los discursos —como el de los derechos humanos—
que utilizan para lograr que sus temas ingresen en la agenda decisional del Estado.
Por un lado, algunos autores se han centrado en la relevancia del poder que los
actores ejercen en la definición de la agenda. Cada uno de ellos interviene en el
proceso de establecimiento de la agenda con distintos intereses, grados de poder y
proximidad al tomador de decisiones.
Así, los partidos políticos, los lobbistas, los movimientos sociales, los medios de
comunicación y la opinión pública, entre otros, influyen para determinar qué cuenta como
problema público y qué queda fuera del ámbito de la arena política.
Bajo este enfoque, el poder que ejerza cada uno de ellos en el proceso determinará
su éxito o su fracaso. Esto implica que si la visión de un solo actor triunfa porque tiene
más recursos que otros o si el Estado interviene favoreciendo decididamente a cierto
grupo sobre otro, entonces la visión pluralista de la política está amenazada al tiempo
que también la política resultante. Aquí podemos encontrar perspectivas marxistas que
consideran un Estado cooptado por los intereses privados, especialmente de la clase
capitalista, en desmedro de la clase de los trabajadores.
En este proceso, cada grupo social usa todos los recursos a su alcance y, limitado por
las reglas o marco institucional en el que se encuentra, construye narraciones propias
y presenta una «historia causal» (Stone, 1988, p. 196) particular que describe los
problemas según su visión y que busca imponer sobre las otras, reivindicando al
mismo tiempo el derecho a exigir que el Gobierno actúe para detener esa
problemática. Además, al buscar hacer predominante su historia, cada actor busca
también deslegitimar las «historias causales» de los otros grupos, inculpándolos
incluso como causantes del problema.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 190
Una vez que determinada hipótesis causal ha triunfado, los actores públicos aplican la
política pública que modifica las atribuciones materiales y simbólicas originales,
generando cambios en la conducta de los grupos-objetivos, imponiéndoles costos
a estos y otorgando ventajas a los beneficiarios finales de la acción pública
(Subirats, 2008, p. 67). (pp 55-56)
Una práctica, por tanto, es una categoría analítica que caracteriza un conjunto de
acciones para el logro de un resultado y que permitirá la incorporación de un tema en la
agenda gubernamental.
Estas prácticas trascienden los actos meramente formales. Los casos nos permiten
observar algunas prácticas de establecimiento de agenda, entre las que destacan:
generación de evidencia, generación de alianzas, generación de retóricas,
generación de capacidades, aproximación a actores, entre otras.
Las prácticas se dan en función a las distintas estrategias que los actores se
plantean para incluir los temas en la agenda gubernamental, las mismas que estarán
marcadas por los contextos políticos, económicos y el marco institucional en los que se
desarrollan.
Dijimos que solemos ver las políticas en tanto decisiones adoptadas por la autoridad
pública, también las acciones políticas de los actores como congresistas, ministros,
empresarios y ONG, inclusive los vemos en los medios de comunicación. Sin embargo,
mucho de lo que va definiendo la agenda gubernamental no se encuentra visible, ocurre
detrás de cámaras, detrás del escenario de la política y las políticas públicas.
Una forma de intervención particular, además del lobby, la captura y otras estrategias de
los actores, se produce por el denominado emprendedurismo de
políticas.
Tanto en el caso del feminicidio como en el del trabajo infantil y la creación del CPETI,
los emprendedores de políticas fueron las representantes de las organizaciones
feministas y la OIT a través del IPEC.
Salisbury (1984) les asigna un papel menos altruista, para el autor los emprendedores
son «individuos que intentan proveer bienes colectivos para los miembros de
grupos de interés, a cambio de ganancia política o personal», y se encuentran
dispuestos a asumir los costos de organizar y mantener el grupo debido a la
mayor influencia y credibilidad que no son alcanzables cuando actúan solos.
Roberts y King (1991) hacen una correlación entre emprendimiento público y de política.
Estos autores se refieren al emprendedor de políticas como aquel que trabaja desde
fuera del sistema formal de gobierno para introducir, interpretar e implementar ideas
innovadoras dentro de la práctica del sector público.
Para ello existen varias fuentes: la experiencia, la habilidad para hablar por otros, la
habilidad para negociar o para generar conexiones políticas y, finalmente, mucha
persistencia (Kingdon, 2003, p. 181).
Estas ventanas son espacios, momentos, eventos particulares que pueden funcionar
como palancas para permitir el posicionamiento de un tema en la agenda. Ellas se
cierran y se abren de forma aleatoria o difícilmente predecible en el proceso decisional,
por lo que el emprendedor de políticas debe ser persistente para poder identificarlas
—e incluso preverlas— y utilizarlas de la mejor manera posible. Asimismo, deben ser
hábiles para hacer el coupling, el emparejamiento, entre un problema y una
alternativa de política (Kingdon, 2003, p. 182).
Existe, además, la probabilidad de que el cambio de política pública se vea afectado por
variables contextuales y lo que hacen los emprendedores de política con dichos
contextos. Por ejemplo, cuando una serie de factores contextuales indicaron que el
cambio legislativo era probable, las acciones de los emprendedores de política no
parecían tener mayor impacto. Sin embargo, en casos donde las variables contextuales
aparecen para reducir la probabilidad de cambio, las acciones de los emprendedores
de política efectivos puede ser decisiva (Mintrom, 2000; Mintrom y Vergari, 1998).
Todo ello propone que «si bien los actores públicos del sistema político son los que
tradicionalmente gestionan o representan la cosa pública, ello no impide la
presencia e intervención de otros actores» (Subirats et al., 2008, p. 55).
En segundo lugar, llaman la atención por los diferentes tipos de actividad que realizan:
por un lado, promueven sus propuestas siguiendo la corriente natural e institucional de
políticas públicas; y, por otro lado, también actúan como negociando actividades
administrativas y evaluativas.
Todas estas actividades son interdependientes, ninguna puede funcionar sola y tampoco
sin coordinación con otros actores. Utilizar las plataformas decisionales y de difusión
disponible, identificar los funcionarios adecuados para promover la agendación del
problema desde dentro del Estado, encontrar la pareja perfecta entre el problema y la
alternativa, aprovechar las ventanas de oportunidad surgidas en la convergencia del
problema, la política y las políticas: en eso consiste la habilidad del emprendedor de
políticas.
Las acciones y el dato técnico pueden parecer necesarios, pero no son suficientes. La
política pública es el resultado de relaciones de poder en las que también está en juego
la determinación «semántica» en la comunidad.
En efecto, una de las formas más elementales y poderosas del ejercicio de dominación
se encuentra en el lenguaje, en la retórica que subyace, construye y edifica conceptos,
contenidos, criterios y valores en la comunidad.
En palabras de Aguilar:
[…] hay actividades de argumentación explicativa (empírica) y justificatoria (valorativa)
para ofrecer al público ciudadano las razones por las que un gobierno decidió hacer una
cosa y no otra, al escoger ciertos objetivos, metas e instrumentos y no otros (1993, p.
25).
Las obras que marcaron ese ámbito se refieren explícitamente a prácticas concretas del
Estado: En Estados Unidos implementation (Pressman y Widvsky, 1973) en Francia L
´Etat au concret (Padioleau), 1982). Esos autores consagraron un enfoque llamado
bottom up (desde abajo)24 que parte de la implementación y de los beneficiarios de
programas públicos para comprender de manera ascendente las dinámicas suscitadas
por la acción pública y los obstáculos de ésta.
Para ejemplificar este cambio de perspectiva, recurramos a una metáfora musical. Son
los intérpretes y el auditorio el centro del análisis, y no la partitura y el compositor.
La música que se produce es una partitura apropiada por intérpretes que le dan
materia y color.
Ciertos autores incluso consideran que la realidad de una acción pública se sitúa
esencialmente en la implementación (y sus efectos) pero no siempre es el caso. De
ser así, no habría más que anuncios políticos voluntaristas que podrían limitarse a los
efectos simbólicos (Edelman, 1971)
24
En contra de los razonamientos clásicos top down que parten de las intenciones de los actores centrales y de sus
tomadores de decisión.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 197
Desde la década de 1960 en Estados Unidos hubo una fuerte movilización de las
ciencias sociales tratando de explicar por qué, a pesar de las importantes inversiones
en recursos públicos, perduraban numerosos problemas económicos y sociales.
A veces hay que esperar cinco y diez años para que esos decreto sean promulgados.
Así, el proceso de implementación puede prolongarse durante años; a falta de mandato,
los servicios administrativos competentes no se movilizan.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 198
Una vez que son tomadas las decisiones operacionales, falta que los operadores las
acepten y las comprendan, pues de lo contrario las rutinas no serán modificadas.
-La ineficacia sobre la debilidad de los resultados obtenidos. Se han adoptado medidas a
nivel central, se han movilizado competencias y se han asignado presupuestos pero los
efectos esperados no aparecen.
Otro ejemplo, el de ingreso mínimo de inserción cuyo objetivo era asignar una prestación
social a las personas más desfavorecidas y facilitarles el acceso a servicios de salud.
Pero los criterios formales exigidos mantuvieron fuera de ese dispositivo a una parte de
esa población.
-La ineficiencia es una tercera forma de fracaso vista desde la perspectiva económica.
Lo que está en entredicho es el elevado costo en relación con los beneficios. Hay una
desproporción entre la inversión financiera de un programa y su impacto social. El
beneficio social parece débil.
Los mecanismos causa del déficit crónico (mil millones de euros anual) son conocidos
desde hace veinte años, pero ese régimen económicamente aberrante, se mantiene en
tanto que compromiso político sobre el cual están de acuerdo los empleadores, los
asalariados y el Estado mismo.
Así los fallos de la acción pública son una cuestión recurrente que contantemente da
lugar a juicios normativos desprovistos de sistemas explicativos. Es el interés por
comprender esas situaciones lo que han llevado a una parte de las ciencias sociales a
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 199
A mediados del siglo XX, cuando la evaluación de costos y el análisis de sus causas
deviene en una preocupación política, emerge de una nueva necesidad de conocimiento
de lo social.
En su obra mayor Seeing Like a State, james Scott mostró en qué medida la acción
pública dependía de sistemas de medición y de conocimiento que buscaban hacer
―legible‖ la sociedad y justificaban así una acción racional.
Esta dinámica inició luego de la crisis de 1929, cuando el liberalismo integra la idea de la
necesidad de un cierto grado de regulación pública para asegurar los desempeños
económicos. Para que ese intervencionismo fuera aceptable, tenía que estar
racionalmente fundamentado.
Los programas del New Deal de F.D Rooselvet a partir de 1933 se inscriben en esos
principios, H.D. Laswell es considerado el inventor en 1930 del término policy para
designar un enfoque racionalizado de los asuntos públicos.
Este proceso, se desarrolla primero en Estados Unidos. Desde los años cincuenta, se
elabora el Planning, Programming, and Budgeting, System para el seguimiento de
programas militares. Este sistema se extiende progresivamente, a partir de la mitad de
los años sesenta, a la evaluación a gran escala de programas sociales federales.
Luego, la economía del public choice llega a ser una disciplina tanto teórica como
aplicada y una verdadera cultura de evaluación de la acción pública se difunde entre los
atores políticos y las agencias gubernamentales.
Ahora, esos objetivos han sido adoptados por la escuela del public choice, que es
dominante en Estados Unidos y que es difundida internacionalmente vía la OCDE o el
Banco Mundial.
En Francia, el movimiento es mucho menos claro pues hasta el inicio de los años
sesenta, la administración es pensada sólo en términos institucionales y jurídicos.
Sin embargo, algunas interrogantes aparecieron considerando que junto con los análisis
de conformidad realizados por la Corte de Cuentas eran necesarios análisis de costo-
eficacia (Laufer y Paradeise, 1982).
El ciudadano demanda este tipo de bienes y servicios como resultado de la acción del
Estado, de manera que espera que las acciones que los responsables ejecuten para
obtener estos resultados sean consecuentes con ello.
El ciudadano evalúa la acción del Estado a partir de los resultados y del impacto en su
mejora en la calidad de vida, de forma que si la construcción de la carretera reduce las
distancias entre las ciudades, entonces la acción estatal recibe la aprobación del
ciudadano.
Para el ciudadano la forma como el Estado hace realidad los bienes y servicios es una
suerte de ―caja negra‖ donde al interior no existe una idea muy precisa de lo que ocurre,
dado que la evaluación de la acción estatal se da a partir del resultado, no de la forma
que fue logrado dicho resultado.
No obstante, es claro que tanto el proceso como el resultado son aspectos relevantes
para la acción estatal, y estos elementos deben ser asociados al entorno en el que se
producen, en donde encontramos elementos de tipo económico, político y social que
determinan e influyen en el proceso y en el resultado de la acción estatal.
Ausejo, F. (2009). De las Políticas Públicas a la Gestión Pública: Una visión sistémica.
En H. Pease y L. Villafranca (Eds.). El Papel de las Políticas Públicas. Aula
Magna, Reforma del Estado, pp. 29-36. Fondo Editorial de la PUCP.
SERVICIOS PÚBLICOS
Ramió (2012) expresa que las instituciones públicas deben satisfacer los intereses
generales de sus comunidades. Como entes del Estado son creados para la satisfacción
del interés general de toda la ciudadanía (Mideplan, 2007).
El ciudadano debe ser objeto de atención adecuada por parte de profesionales debiendo
imperar una cultura de servicio, eficiente y eficaz, que generalmente ha estado ausente
de la práctica.
Desde hace varios años los gobiernos realizan reformas intentando provocar un cambio
de cultura organizativa, que significa pasar de una organización que tramita expedientes
a otra que presta servicios de calidad a los clientes que son los ciudadanos merecedores
de las mismas atenciones que se prestan en el ámbito privado.
La administración o gestión pública viene a ser el conjunto de acciones que realizan los
organismos que desempeñan una función de interés público para el logro de sus fines,
objetivos y metas, especialmente de provisión de servicios y/o regulación de los
comportamientos y beneficios a favor de la sociedad, el mercado y sus instituciones
(Instituto por la Democracia y Asistencia Electoral.2009).
Para Kallweit (1987) en las últimas décadas las funciones estatales han alcanzado la
categoría de factor estratégico en la conducción de los procesos globales de desarrollo
de interés público, creciendo en relación al tamaño, complejidad y variedad de los
servicios proporcionados.
Aguirre (1979) señala que las características de las empresas públicas son: jurídicas y
político - administrativas como sintetiza el cuadro 1.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 204
Sarmiento (1996) expresa que los servicios públicos son las actividades administrativas
desarrolladas por entidades estatales que tienen por finalidad satisfacer necesidades de
interés general mediante la prestación de servicios.
Para Rodríguez (2013), desde la aparición del Estado moderno se han formulado
diversas interpretaciones sobre el significado de servicios públicos, destacándose los
siguientes autores:
Según Cordero (2011) las características más relevantes del servicio público se
describen en la gráfica 1.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 205
Según The Chartered Institute of Marketing CIM (2009), del Reino Unido, sostienen que
el cliente es una persona o empresa que adquiere bienes o servicios, es la razón de ser
de todo negocio.
Tipos de servicios
De acuerdo a Grande (1996), existen cinco tipos de servicios, que a continuación se
describen:
- Servicios prioritarios: Buscan los consumidores porque son indispensables, por ejemplo
cuando una persona necesita el servicio médico.
2.4 Calidad
Deming (1989) señala que la calidad es convertir los requerimientos de los usuarios en
servicios o productos medibles que den satisfacción a cambio de un precio. La calidad
no es la prestación del servicio, constituye la satisfacción que el usuario obtiene y por lo
que está dispuesto a pagar (Drucker 1990).
Álvarez (2006), señala que la calidad es el proceso de mejora continua que busca
satisfacer las necesidades de los usuarios con la participación activa en el desarrollo de
productos o en la prestación de servicios.
De acuerdo a Pizzo (2013), la calidad del servicio es el hábito desarrollado por una
organización para satisfacer las necesidades y expectativas de los usuarios y ofrecerles
un servicio útil, oportuno y seguro, incluso cuando se presenten situaciones imprevistas
o errores, de tal forma que el cliente se sienta atendido con dedicación y eficacia,
proporcionando mayores ingresos y reducción de costos para la organización.
Verdú (2013), enuncia las características del servicio de calidad en relación a las
habilidades del personal que labora en las entidades y están en contacto directo con los
clientes, los mismos que deben actuar con las siguientes competencias: evaluación
Además, tiene que ver con el trato recibido del personal que presta el servicio y el nivel
de solución ante las demandas del ciudadano de parte de las entidades
gubernamentales.
Villa, H., Cando, A., Alcoser, F. y Ramos, R. (Noviembre 2017 – Febrero 2018). Estudio
de los servicios públicos en la ciudad de Riobamba y la satisfacción de los
usuarios. 3C Empresa Investigación y pensamiento crítico, 6(4), 55-71.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 209
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 210
Gestión Pública La gestión pública debe ser entendida como el conjunto de medios,
acciones y decisiones (agencias gubernamentales, funcionarios públicos, sistemas
funcionales y administrativos, normas), que permiten transitar del ―qué hacer‖ (política
pública) al ―cómo hacerlo realidad‖ (gestión pública).
Dentro de este último aspecto, cabe resaltar que existen incluso dos líneas claras de
acción: por un lado, está el trabajo de implementar (diseñar en detalle, organizar,
evaluar, etc.) el objeto definido por la política pública; y, por otro, está la propia gestión
de las organizaciones y de sus recursos para hacerlo posible [sistemas administrativos].
La propuesta busca incidir principalmente en la última (back office de las
organizaciones).
Cada sistema administrativo resulta ser un macroproceso que, a su vez, desarrolla una
compleja madeja de reglas específicas que pretenden normalizar la gestión de los
recursos públicos desde su sistema administrativo.
Cada uno de ellos ha tomado ―vida propia‖, trata de prevalecer ante los demás,
buscando ser reconocido como el más importante o ejercer mayor poder; se han
transformado en compartimentos estancos e inconexos, y se ha perdido de vista la
integralidad del conjunto de sistemas administrativos, así como su razón de existir:
apoyar la ejecución de las funciones sustantivas del Estado.
No existe una función netamente sustantiva o temática, pues las funciones sustantivas
necesitan de las funciones de apoyo para hacer realidad la ejecución del gasto
público, mientras que las funciones administrativas no tienen razón de ser si no se
ejercieran las funciones sustantivas. El funcionario público y el actor político deben
entender esta dinámica para que estén en condiciones de obtener resultados reales en
el cumplimiento misional de su encargo.
Además, los gestores actúan y ejercen sus funciones con temor de ser
sancionados.
La rigidez de los sistemas brinda seguridad a los gestores dentro de este tipo de
sistemas porque les permite actuar protegidos por el marco legal por el que van a
ser fiscalizados, con independencia de si consiguen o no resultados, ya que dichos
sistemas se basan en aspectos normativos y legales, que tratan de establecer todos los
procedimientos para no dejar vacíos, mermando los espacios para hacer una gestión
que permita dar soluciones innovadoras y adecuadas a cada situación.
Problemática relacionada con el ciclo de gasto: Por otro lado, cuando se analiza la
interacción entre el presupuesto, la inversión pública y las reglas de contratación del
Estado, como el diagrama siguiente muestra, desde que se decide hacer una inversión
hasta que efectivamente es posible realizarla, el proceso tomará, en el mejor de los
casos, tres años. En ese lapso, el responsable político habrá perdido la confianza
ciudadana en su capacidad de cumplir con los objetivos políticos por los cuales fue
elegido, lo que contribuye a debilitar el sistema político y el proceso democrático.
Ver gráfico 1, al final del Artículo. Ciclo de Gasto. Caso Proyecto de Inversión Pública.
Medidas de Política
El ciclo de gasto como eje conductor de la gestión pública operativa
Los dos sistemas administrativos que constituyen en la práctica los estructuradores de
incentivos para las organizaciones públicas, y sobre todo para las personas que en
ellas actúan, son el presupuesto y el control.
Entre las reglas que ambos sistemas imponen y el poder coercitivo con el que
cuentan, definen los límites y las motivaciones, haciendo prácticamente imposible
cambiar el paradigma de gestión si continúan emitiendo los mismos ―mensajes‖ a
los ejecutores.
Para realizar una reforma de la gestión pública operativa, esta requiere ser concebida
bajo una visión de ciclo de gasto público, a partir de la cual se debería analizar
integralmente las relaciones, interconexiones e interacciones que los sistemas
administrativos deben conjugar para ejecutar el gasto público.
Es decir, se requiere cambiar la estructura de incentivos bajo los que actúan los
ejecutores, a partir de redefinir los procesos de toma de decisiones y las
responsabilidades asociadas a estas. Específicamente, se requiere:
• La revisión orgánica y sistémica de los conceptos, normas, procesos e instrumentos
de gestión operativa del gasto; es decir, vinculando los requisitos, tiempo, procesos
de toma de decisión, procedimientos, etc., de los sistemas administrativos de
planeamiento, contratación y compras, presupuesto, evaluación de la inversión
pública y control.
• Establecer una alianza estratégica entre las entidades rectoras de, al menos, los
sistemas administrativos de planificación, presupuesto, inversión pública, contrataciones
y control, para realizar la revisión arriba señalada, para que cada una de dichas
entidades implemente las reformas en sus respectivos ámbitos de rectoría.
• Reformar y modernizar cada sistema administrativo bajo el enfoque de ciclo de gasto
público, en términos de interoperabilidad, enfoque en resultados, actualización
tecnológica. (pp. 7-31)
Ugarte, M., Celle, M. y Sotomarino, N. (2011). Medidas para mejorar la gestión operativa
de las entidades públicas: ¿Cómo pasar de un marco normativo rígido de
cumplimiento “flexible” a un marco flexible de cumplimiento obligatorio?.
Consorcio de Investigación Económica y Social CIES-Perú y Governa Estudios.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 213
Gráfico 1
Ciclo de Gasto. Caso Proyecto de Inversión Pública
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 214
De otro lado, Calidad de servicio (5.3.3). La calidad está entendida como la medida en
que los bienes y servicios brindados por el Estado satisfacen las necesidades y
expectativas a las personas. Es decir, está vinculada con el grado de adecuación de los
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 215
bienes y servicios a los fines o propósitos que las personas esperan obtener, para lo
cual las entidades públicas se organizan de manera efectiva (logrando el resultado
esperado con el uso eficiente de los recursos).
En ese sentido, la satisfacción ciudadana se define como la valoración que hacen las
personas sobre la calidad percibida del bien o servicio que recibe de la entidad pública.
Norma Técnica para la Gestión de la Calidad de Servicios en el Sector Público,
Resolución de Secretaría de Gestión Pública N° 006-2019-PCM-SGP
―En sociedades como las actuales, donde los actores son a la vez altamente autónomos
e interdependientes, gobernar es cada vez menos producir bienes y servicios y cada vez
más garantizar que los actores se comporten conforme a unas reglas de juego que
incentiven su comportamiento eficaz frente a los retos y oportunidades del cuerpo social.
(…) el valor creado por los gobiernos no es sólo la utilidad o satisfacción individual
procurada por sus servicios, sino la arquitectura social en la que los individuos y los
grupos buscarán su utilidad‖ (p. 450)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 216
Así el contenido de cada actuación pública debe perseguir aquellas finalidades general y
específica que le corresponde, quedándole velada cualquier posibilidad de desvío para
satisfacer –abierta o encubiertamente- algún interés privado o personal de los agentes
públicos, de grupos de poder u otro interés público indebido, ajeno a la competencia
ejercida por el órgano emisor. El empleo de cada acto administrativo debe estar
relacionado con la razón determinante que originó la asignación de la competencia al
órgano administrativo. (p. 134)
Es con motivo de los actos discrecionales donde la finalidad pública cobra mayor
importancia como mecanismo de invalidación y fiscalización, puesto que permite
invalidar toda actuación discrecional de la Administración que transgreda el interés
público orientador de todo su accionar, siendo exigible que sus poderes sean empleados
permanentemente con miras a la satisfacción del interés general.
La finalidad ha sido articulada en la Ley a través de dos normas importantes que la van a
tornar actuante permanentemente: la definición general de cuál es la finalidad pública de
las normas administrativas (Art. III del TP), el deber de eficacia que dispone que los
partícipes en el procedimiento deben hacer prevalecer le cumplimiento de los fines del
acto (Art. IV, numeral 1.10 del TP) y el deber de las autoridades de interpretar la norma
administrativa en la forma que satisfaga la finalidad pública. (p. 136).
Qué duda cabe que el principio de legalidad y los procedimientos son importantes en la
Administración Pública, sin embargo, se deben tener en cuenta que la estructuración y
funcionamiento de las organizaciones públicas no deben llevarse a cabo en torno a ellos
sino que debe fundarse en la consecución de resultados concretos que satisfagan las
necesidades ciudadanas.
El sector público posee una serie de regulaciones que se pueden agrupar en sistemas:
sistema de presupuesto, de contabilidad, de tesorería, de endeudamiento, de control, de
comprar y adquisiciones, de inversiones de personal y otros. Cada uno de estos
sistemas contiene una infinidad de normas que los empleados deben seguir al pie de la
letra cuando gastan e invierten recursos públicos. El problema está cuando el
cumplimiento de estas reglas se convierte en la razón de ser del trabajo de los
empleados públicos.
Los procedimientos y las reglas deben ayudar a la obtención de objetivos, del o contrario
deben ser reformulados o desechados. Es cierto que el incumplimiento de
procedimientos y normas debe acarrear una responsabilidad, pero debemos cuidar que
estos sean eficaces, eficientes y razonables. De nada sirven organizaciones que se
ajustan a los procedimientos y las normas si no generan resultados positivos ni bienestar
en la sociedad.
Durante los últimos años, el sector público peruano ha sufrido un constante retroceso en
cuanto a la flexibilidad de la gestión. La corrupción y la ineficiencia para gastar han sido
los principales factores que han impulsado esta orientación. Así, la norma de
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 223
Está bien que los organismos de control supervisen e impongan sanciones a aquellos
que incumplen procedimientos y normas, lo malo es que se concentren sólo en eso. En
el fondo, el problema no es de ellos, ya que simplemente cumplen con su deber. La
cuestión radica en que el sistema de responsabilidad dentro de la Administración Pública
peruana está basado principalmente en el cumplimiento de formas y no de cuestiones de
fondo.
No se responsabiliza a los gestores por la insuficiencia de camas en un hospital público
y su impacto en la falta de prestación de servicios de salud sino por el incumplimiento de
los procedimientos seguidos para comprar nuevas camas (normas de compras o normas
de ejecución de gasto) o para contratar el personal médico que se ocupará de los
nuevos pacientes.
No hay una preocupación por responder por el adecuado uso de los poderes públicos
que ostentan los gestores y las agencias. Se obvia el proceso de acción colectiva que
subyace al proceso de formulación de las decisiones públicas.
Desde el momento en que las agencias ejecutivas y las empresas públicas se orientan
a la obtención de resultados, se debe perfeccionar el sistema de responsabilidad en la
Administración Pública, orientándolo fundamentalmente hacia el cumplimiento de metas
y la rendición de cuentas por parte de los gestores públicos. Esto no significa dejar de
lado la responsabilidad por el debido cumplimiento de procedimientos y normas, ya que
este es un elemento importantísimo (pero ya no el único) en el sistema de
responsabilidad basado en el cumplimiento de metas.
La gestión por resultados supone gerenciar y esto implica que exista control activo,
visible y discrecional de la organización por parte de los trabajadores de la cúspide
(hands on managment) ya que no se podría exigir responsabilidad por los resultados si
no existe capacidad de decisión sobre aspectos claves de la gestión. En otras palabras,
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 224
para exigir el cumplimiento de metas hay que dar ciertos niveles de discrecionalidad a
las agencias, pero este debe ir de la mano de una adecuada rendición de cuentas al
gobierno y a la sociedad (pp. 70-72).
Otra opinión es que las estrategias surgen por experimentación, sobre la cual influyen
los sistemas de control de gestión. Desde este punto de vista, los sistemas de control de
gestión afectan el desarrollo de las estrategias. Vamos a considerar los dos puntos de
vista, así como sus implicaciones para el diseño y la operación de los sistemas de
control administrativo.
Pensemos también compañías de clase mundial como Wall Mart, Southwest Airlines. Su
duradera prosperidad no se debe únicamente a que establecieran buenas estrategias; lo
más importante es que diseñaron sistemas y procesos que infunden energía a los
empleados para que ejecuten bien esas estrategias, aprovechar la fuerza de sus
capacidades de implantación estratégica.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 227
Control
Si pisa el acelerador, su auto va más de prisa. Si gira el volante, cambia de dirección. Si
pisa el freno, el auto disminuye la velocidad o se detiene. Con estos medios uno controla
la velocidad y la dirección; si alguno no funciona el automóvil no hace lo que uno quiere
que haga. Controlar una organización es mucho más complicado que controlar un auto.
Vamos a comenzar con una descripción de los procesos de control en sistemas simples.
Administración
Una organización consta de un grupo de personas que colaboran para alcanzar metas
comunes. Todos los administradores son superiores y subordinados, excepto el
director ejecutivo, supervisan al personal de su unidad y son supervisados por los
gerentes a los que rinden cuentas.
El director ejecutivo o el Directorio decide las estrategias con las cuales la organización
alcanzará sus metas. Los gerentes formulan estrategias adicionales para que sus
respectivas unidades alcancen esas metas.
El proceso de control de gestión es aquel por el cual los gerentes de todos los
niveles constatan que el personal que supervisan implanta las estrategias
deseadas.
La relación entre percibir la necesidad de realizar una acción y determinar qué acciones
se requieren para alcanzar el resultado deseado no siempre es clara. Un gerente que
actúa como asesor puede decidir que ―los costos son demasiado altos‖, pero no ve una
acción fácil o automática para reducirlos al nivel monto que dicta la norma. La expresión
caja negra describe una operación cuya naturaleza exacta no puede verse. un sistema
de control de gestión es una caja negra. No sabemos qué acción emprenderá un gerente
cuando haya una diferencia significativa entre el desempeño real y el esperado ni qué
acción (según la evaluación del gerente) emprenderán otros en respuesta a la señal el
gerente.
Sistemas
Un sistema es una manera prescrita y usualmente repetitiva de realizar una o varias
actividades. Los sistemas se caracterizan por una concatenación de pasos más o menos
rítmicos, coordinados y recurrentes, dirigidos a conseguir determinado fin.
La eficacia de sus acciones están determinadas por su habilidad para tratar con las
personas, no por una regla propia del sistema (aunque el sistema proponga las
características generales de una respuesta apropiada). Si todos los sistemas
garantizaran la acción correcta para todas las situaciones, no habría necesidad de
gerentes humanos.
En esta obra, nos centramos básicamente en los aspectos sistemáticos (es decir, los
formales) de la función de control de gestión. Es posible describir con bastante
profundidad los pasos del sistema formal, la información que se recopila y usa en cada
paso y los principios que gobiernan la operación del sistema en conjunto.
Pero es muy difícil describir, a menos que sea en términos generales, las acciones que
convienen a gerentes que se encuentran con situaciones que no están previstas en el
sistema formal. Dichas acciones depende, entre otros factores de las habilidades y
personalidad de los individuos, sus relaciones mutuas y el contexto en que surge un
problema en particular. Pero es importante darse cuenta de que estos procesos
informales están muy influidos por el diseño y la operación de los sistemas formales de
control de la información.
Toda actividad requiere planeación y control, pero el enfoque varía en cada una. El
proceso de planeación es mucho más importante en la formulación de estrategias; el
proceso de control es mucho más importante en el control de las tareas y en el control
de gestión, la planeación y el control tienen más o menos la misma importancia.
Control administrativo
El control administrativo es el proceso por el cual los administradores influyen en otros
miembros de lao organización para implantar las estrategias de ésta.
Actividad: Formulación de estrategias. Naturaleza del resultado: Metas, estrategias y
políticas.
Actividad: Control Administrativo. Naturaleza del resultado: Implantación de estrategias.
Actividad: Control de los trabajos. Naturaleza del resultado: Desempeño eficaz y
eficiente de los trabajos.
El control administrativo no requiere por fuerza que todas las acciones correspondan a
un plan determinado con anterioridad, como un presupuesto.
Estos planes se basan en a las circunstancias que se cree que priman en el momento de
trazarlos. Si las circunstancias cambiaron al momento de echar a andar los planes, las
acciones que dictan éstos ya no son apropiadas.
El control administrativo tiene que anticipar las condiciones futuras para asegurarse de
que se consigan los objetivos de la organización. Si un gerente descubre un método
mejor (uno que tenga más probabilidades de alcanzar las metas de la organización que
el plan previo), el sistema de control de gestión no debe obstruir su implantación. En
otras palabras, apegarse a un presupuesto no siempre es bueno y apartarse del
presupuesto no siempre es malo.
Ejemplo: en 2005, Wall Mart, cuyos ingresos por ventas sumaron más de 288000
millones, era el minorista más grande del mundo, gracias a su estrategia ganadora de
vender productos de marca a precios bajos. El sistema de control de gestión de la
compañía se dirige a la administración eficiente de la operación de las tiendas, lo que le
confiere una ventaja de costos en toda la compañía. Los datos de más de 5,300 tiendas
sobre rubros como ventas, gastos, pérdidas y utilidades se recopilan, analizan y
transmite electrónicamente en tiempo real, lo que revela en seguida el desempeño de
una región, distrito, tienda o departamento de una tienda. Esta información permite a la
compañía reducir la probabilidad de agotar existencias o indica la necesidad de bajar de
precio de las existencias de movimiento lento y de maximizar la rotación de inventarios.
Los datos de desempeño ―sobresaliente‖ en las 5300 tiendas se usan para mejorar las
operaciones en las sucursales ―problemáticas‖ además la compañía pudo reducir las
pérdidas por robo, una de sus principales preocupaciones, al instituir una política
compartida entre los empleados 50% de lo que ahorra por este concepto en una tienda
particular, en comparación con el promedio de la industria.
Los controles administrativos son una de las herramientas que tiene los administradores
para implantar las estrategias deseadas. Como se indica, las estrategias también se
establecen por medio de la estructura, su administración de recursos humanos y su
cultura particular.
supresión e normas gubernamentales). Los controles interactivos son parte del sistema
de control administrativo.
Más aún, el análisis de una estrategia propuesta varía según su naturaleza el análisis
estratégico requiere una dosis de buen juicio y las cifras que se usan en el proceso son
estimaciones muy generales. En cambio, el proceso de control de gestión comprende
una serie de pasos que ocurren en una secuencia previsible de acuerdo con un
calendario más o menos fijo y con estimaciones confiables.
Pueden cometerse graves errores cuando los principios desarrollados por los
especialistas en las ciencias administrativas para las situaciones de control de tareas se
aplican a situaciones de control administrativo. En el control administrativo, los gerentes
tratan con otros gerentes.; en el control de tareas no participan los seres humanos (en
procesos de producción automatizada) o las relaciones se dan entre un gerente y un
empleado general.
control de tareas se relaciona con tareas concretas, que casi nunca requieren mucho
juicio para ejecutarse
Resumen
Un sistema es una manera prescrita de realizar una o varias actividades. Al sistema
que sigue la gerencia para controlar las actividades de una organización se llama
sistema de control de gestión.
El control de gestión es el proceso por el cual los gerentes influyen en otros miembros
de la organización para implantar las estrategias de ésta.
Así una empresa manufacturera puede obtener a futuro ingresos por productos que hoy
están disponibles, pero una empresa de servicios no puede hacer mismo, por lo que
debe tratar de reducir al mínimo su capacidad ociosa.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 233
Las pérdidas por servicios no vendidos son tan importantes que las tasas de
ocupación, las ―horas vendidas‖ las cargas transportadas, la contratación de
estudiantes, los ingresos a hospitales y otros indicadores de éxito en las ventas
suelen ser variables fundamentales en las organizaciones de servicios.
analizar presupuestos y evaluar el desempeño, algo que no puede hacerse con una
empresa manufacturera.
Características especiales
Metas
Una meta fundamental de una organización manufacturera es obtener una utilidad
satisfactoria, específicamente un rendimiento satisfactorio sobre los activos
empleados.
Para muchas organizaciones una meta relacionada es aumentar su tamaño. Por una
parte, esto refleja la tendencia natural a relacionar el éxito con un gran tamaño. Por otra,
refleja economías de escala al usar el trabajo del personal central y de las unidades
responsables de mantener a la organización actualizada.
Profesionales
Las organizaciones de profesionales son de trabajo intenso y especializado. Muchos
profesionales prefieren trabajar en forma independiente en lugar de formar parte de un
equipo. Los profesionales que también son gerentes tienden a trabajar sólo medio
tiempo en actividades de administración; los socios de más antigüedad de una empresa
de contadores participan en las auditorías.
En el mejor de los casos, lo que se mide es la eficiencia del médico en tratar a los
pacientes, lo cual tiene cierta utilidad para identificar a los trabajadores perezosos y a los
esforzados.
Algunos profesionales, sobre todo los científicos, ingenieros y profesores, no están muy
dispuestos a registrar cómo distribuyen su tiempo, y esto complica la tarea de medir el
desempeño.
Esta indisposición parece ser una tradición; por lo general este obstáculo puede
superarse si la directiva está dispuesta a exigir reportes de tiempo precisos. No
obstante, surgen dificultades cuando se intenta calcular cuánto tiempo debe cobrarse a
los clientes. Si la semana laboral es de 40 horas, ¿debe cobrarse 1/40 de la
remuneración semanal por cada hora que se invirtió en el trabajo? De ser así, ¿cómo
debe contarse el trabajo realizado en las noches y fines de semana? (los
profesionales no están sujetos a las normas gubernamentales de pago por horas extras.)
¿Cómo contar el tiempo dedicado a consultar bibliografía, asistir a convenciones y
a otras formas de estar actualizado?
Tamaño pequeño
Salvo algunas excepciones, las organizaciones de profesionales son relativamente
pequeñas. La directiva de estas organizaciones observan personalmente lo que sucede
y motiva de la misma forma a sus empleados. De este modo, hay menos necesidad de
un sistema de control de gestión complicado. No obstante, incluso una organización
pequeña necesita un presupuesto, una comparación períódica del desempeño en
comparación con ese presupuesto, y una forma de relacionar las remuneraciones con el
desempeño
Marketing
En una organización manufacturera hay una línea divisoria clara entre las actividades de
marketing y las de producción; sólo la directiva tiene que ver con ambas. Esta
separación clara no existe en la mayoría de las empresas profesionales.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 236
Sin embargo, le marketing es una actividad esencial en casi todas las organizaciones si
no es posible realizarlo de manera franca, adopta la forma de contactos personales,
discursos, artículos, conversaciones en el campo de golf, et. Los propios profesionales
son quienes efectúan estas actividades de marketing; por lo general son aquellos
que pasan gran parte de su tiempo en tareas de producción, es decir, trabajando
para los clientes.
Fijación de precios
Como ya mencionamos, el ―activo‖ principal de una empresa de profesionales es la
habilidad de éstos, la cual no puede medirse.
En realidad el valor total de la empresa es mayor a la suma del valor que aportan sus
integrantes si ésos trabajaran separados. Esto se debe a que la empresa ya incurrió en
el costo de contratar y capacitar a esos individuos, los organizó de acuerdo con sus
perfiles de personalidad y otros factores, y elaboró políticas y procedimientos para
asegurar que el trabajo se efectúe de manera eficiente y eficaz.
Los juicios de los superiores son los más comunes. Las evaluaciones por parte de sus
colegas o subordinados en ocasiones forman parte de un sistema de control formal. Las
expresiones de satisfacción de los clientes también son una base importante para juzgar
el desempeño (pp. 616-622)
¿QUÉ ES UN INDICADOR?
Expresión cualitativa o cuantitativa observable, que permite describir características,
comportamientos o fenómenos de la realidad a través de la evolución de una variable o
el establecimiento de una relación entre variables, la que comparada con períodos
anteriores, productos similares o una meta o compromiso, permite evaluar el desempeño
y su evolución en el tiempo.
Más adelante en el post encontrarás una serie de criterios para que expongas tus
indicadores planteados a fin de elegir los más adecuados.
Así pues, entre los beneficios tenemos que los indicadores de gestión, son los que nos
permiten medir un proceso, evento o fenómeno para controlarlo. El resultado de este
control son datos e información que utilizamos como insumo de entrada para plantear y
ejecutar acciones que conduzcan a la mejora. Como ves, todo se deriva de la toma
decisiones.
Y con esto quiero apuntar otra frase muy importante para tu trabajo:
Tipos de indicadores
Tipologías de indicadores hay varias y surgen de las distintas metodologías.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 239
Por ejemplo imagina una empresa con múltiples sucursales en el mundo y una entidad
pública presente en todo el país. La interrelación entre indicadores tomaría este aspecto:
No nos gusta sentir que alguien nos está midiendo: Es importante enfatizar en que
medimos para mejorar y no para irnos en contra de alguien.
La medición conlleva a castigos o sanciones: Igual que la anterior. Se mide para
mejorar, no para castigar.
No hay tiempo para medir: Tiene que haber tiempo. Si no medimos, como vamos a
saber cómo vamos.
Medir es complicado, es difícil: Eso puede ser tan fácil o tan difícil como nosotros
queramos. Por supuesto, hagamos que sea fácil. ¿Tendrías un indicador cuya fórmula
sea x elevado al cuadrado por pi medios? No te lo recomiendo.
Muchas cosas en la vida siguen el ciclo de mejora continua o ciclo PHVA Los
indicadores no son la excepción. Si no conoces nada sobre el ciclo PHVA, en este
artículo te oriento un poco: ¿Qué es el ciclo PHVA y cómo se hace?
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 241
Ahora si, vamos a la práctica. Los indicadores de gestión deben ser planeados o
diseñados, ejecutados o implementados, verificados y en caso de ser necesario,
ajustados.
Planear: Diseño de indicadores: Esos indicadores tienen que estar alineados a algo o
hechos con base en un elemento. Si hay un indicador que no le pega a nada, entonces
¿para qué lo construyes?, ¿para qué lo calculas?, ¿en qué te aporta? La respuesta
seguramente es nada. Siendo el contexto empresarial nuestro escenario, asegúrate que
el indicador que diseñas esté dirigido al logro de un objetivo o política, directriz o
lineamiento.
Hacer: Aplicar mediciones: Aquí es donde pones a rodar el indicador. Los datos que
estés tomando para alimentar la fórmula del indicador deben ser confiables y reales.
Verificar:
Analizamos los datos: Piensa en para qué calculas un indicador. No tiene
sentido que diseñes indicadores, tomes los datos y al obtener resultados, no hagas nada
luego. Aquí es donde realmente toma valor el uso de un indicador y es cuando tomas
decisiones. No sirve por ejemplo ver que los datos arrojados evidencian un
decrecimiento en ventas y ante eso no hacer nada.
En este análisis será útil que determines los recursos que conllevan hacer las
actividades. Esto te permitirá medir aquellos aspectos que son importantes.
Define las variables que van a componer tu indicador, la relación que tendrán entre sí y
con ello la forma de cálculo. Dicha relación estará dada por el tipo de información que
deseas obtener. Así pues, un indicador puede ser:
Absoluto: Un número que dimensiona un evento o fenómeno según su naturaleza.
Razón: Es el cociente entre dos cantidades que no tienen elementos comunes o
cuentan con un atributo de diferencia. Dicho de otra forma, toma las unidades que
cuentan con un atributo (numerador) frente a aquellas que no lo tienen (denominador).
Tasa: Es el cociente entre dos variables analizadas en un lugar y tiempo específico.
Proporción: Es la relación entre una cantidad con elementos en común (numerador –
subconjunto) y el total de unidades (con o sin elementos en común). Dicho de otra
forma, es una relación donde el numerador está incluido en el denominador.
Variación: Fija dos elementos para establecer qué variación existe entre uno y otro.
Por ejemplo:
Evaluamos entonces cada indicador con base en los criterios. En caso de que nos
quedemos sin suficientes indicadores (que es normal si te pasa) nuevamente
ejecutamos el paso 1 y 2.
todo lo que has planificado. Sin embargo hay algunos apuntes importantes para
mencionarte:
Socializar las responsabilidades (recolectar datos, calcular indicadores, interpretar
indicador, etc.).
Entrena y educa al personal en su responsabilidad.
Recolecta la información periódicamente, según lo definido en la ficha de indicadores.
Por ejemplo, no recolectes los indicadores de dos semanas, y a continuación lo vuelves
hacer una semana después. Esto podría alterar los datos afectando la pertinencia del
cálculo.
Tendencia a la maximización: Debe crecer a través del tiempo. Por ejemplo uno de
los indicadores que manejo con Ingenio Empresa son los suscriptores, donde evalúo que
la cantidad de suscriptores aumente a través del tiempo. Para este año me he propuesto
aumentar en 50 suscriptores mensuales.
Como ves, no es más que un 5w+2h y aquí lo que estamos haciendo es una nueva
planificación.
Número de clientes
13 Comercial Clientes previstos Creciente Número de clientes obtenidos
previstos
Cumplimiento de
15 Comercial Creciente Ventas realizadas Ventas presupuestadas
Presupuesto de ventas
Costo de adquisición
16 Comercial Informativo Gastos en ventas y marketing Clientes conseguidos
por cliente
Número de ordenes de
Mantenimie Cumplimiento Plan de Número de ordenes de
23 Creciente mantenimiento planificadas
nto mantenimiento mantenimiento planificadas
ejecutadas a tiempo
Mantenimiento
Mantenimie Mantenimientos correctivos Mantenimientos preventivos
24 preventivo frente a Decreciente
nto realizados realizados
correctivo
Mantenimie Continuidad de
25 Decreciente Tiempo fuera de servicio Tiempo total de operación
nto material
Mejoramien Cumplimiento Plan Número de actividades SGC Número de actividades
26 Creciente
to SGC ejecutadas SGC programadas
Eficiencia de
31 Producción Creciente Producción lograda Producción presupuestada
producción (tiempo)
Cantidad total de
32 Producción Devoluciones Decreciente Devoluciones obtenidas
producción
Salud y
Gravedad accidentes Número de días perdidos o no Número de horas
37 seguridad Decreciente
de trabajo trabajados por accidentes laborales trabajadas
laboral
Salud y
Número de horas
38 seguridad Ausentismo Decreciente Número de horas hombre perdidas
trabajadas
laboral
Promedio de calificaciones
Índice de
Servicio al otorgadas por el cliente sobre si
44 recomendación Net Creciente No aplica
cliente recomendaría el producto o servicio
promoter score (N
de la empresa
Promedio de calificaciones
Servicio al Índice de esfuerzo del otorgadas por el cliente según su
45 Decreciente No aplica
cliente cliente (CES) percepción del esfuerzo invertido
para resolver su problema
Sistema de Eficacia del sistema de Número de indicadores que Número total de indicadores
51 Creciente
gestión gestión cumplen las metas establecidas del sistema de gestión
Cumplimiento
Gestión Número de actividades de Número de actividades de
54 Programa de Creciente
humana capacitación ejecutadas capacitación planificadas
capacitación
(Número de personas al
((Número de personas contratadas comienzo del período
Gestión
59 Rotación de personal Decreciente en el período - personas retiradas en considerado - número de
humana
el período) / 2) * 100 personas al final del período
considerado) / 2
Promedio de calificaciones
Gestión Resultado encuesta de
60 Informativo obtenidas en diligenciamiento de No aplica
humana renuncia
encuesta de retiro
CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES
Estos elementos debieran estar contenidos en una declaración simple pero operativa de
qué hace la institución, basadas en algunas preguntas claves
-¿Tengo identificada la misión, los productos (Servicios) y los usuarios?
-¿Tengo claro los objetivos que debo logar?
-¿Están los objetivos alineados con las prioridades estratégicas de la organización?
-¿Los objetivos están expresados en metas mensurables?
Deben estar siempre formulados en términos de los resultados que se persiguen. Para
su definición deben llevarse a cabo un conjunto de análisis que permitan la priorización.
En general las entidades se apoyan de análisis de fortalezas y debilidades (para el
análisis interno) y amenazas y oportunidades (para el análisis externo).
Metas
Constituyen la expresión concreta y cuantificable de los logros que la organización
planea alcanzar en el año (u otro periodo de tiempo) con relación a los objetivos
estratégicos previamente definidos.
Sin embargo, por lo general lo más frecuentemente utilizado son los indicadores de
eficacia que relacionan medidas de productos (outputs) respecto de lo programado y
logrado, y en menor medida indicadores de eficiencia insumos/produtos (inputs/outputs)
o costos /productos.
Tipos de Indicadores
En la figura que se muestra a continuación se observa el tipo de indicadores que es
pertinente construir e informar según nivel de la organización, así como según el tipo de
actividad de planificación y control que se realiza en una organización. Estos tipos de
indicadores constituyen una jerarquía aproximada, el control de las actividades se
efectúa de acuerdo con las reglas de decisión acordadas en el control de gestión, y el
control de gestión existe para materializar las estrategias y los objetivos establecidos en
la planificación estratégica (Anthony, 1998).
De esta manera un requisito central para operativizar los indicadores tiene que ver con la
asignación de productos, metas e indicadores a cada una de las divisiones o áreas que
tienen asignado dicha producción. Esta acción implica desarrollar ―Centros de
Responsabilidad‖, los cuales tienen las siguientes características:
Tal como está definido el control de gestión es el proceso mediante el cual los directivos
influyen en otros miembros de la organización para que se ponga en marcha las
estrategias de ésta.
La finalidad del proceso del control de gestión es poner en práctica las estrategias que
fueron aprobadas en el proceso de planificación estratégica y de ese modo, alcanzar los
objetivos de la organización. Su cumplimiento exige la interacción de los directivos con
otros miembros de la organización, incluyendo otros directivos (Anthony, 1998).
Jefe
Monitoreo
Especialista
Responsable
Frecuencia de la medición
De forma resumida los elementos claves para determinar la frecuencia de la medición
tienen que ver con:
- El tipo de indicador (estratégico, de gestión u operativo)
- El uso de la información (externos, e internos)
- Los costos asociados a la medición
Un indicador puede elaborarse como una razón o un ratio entre dos variables
cuantificables eficiencia (insumos-productos), o economía (costos-productos), o
solamente una medición de los productos (eficacia-cobertura):
• Eficiencia: Costo medio: Gastos programa/ Prestaciones dadas
• Eficiencia: Productividad media: Total prestaciones/ Número de funcionarios en la
tarea
• Eficacia - Cobertura: Producción realizada/ Producción programada
A continuación se entregan diferentes tipos de indicadores con sus respectivas fórmulas
o algoritmos:
INDICADORES
Una definición general de indicador de desempeño, sin entrar aún a especificar los
ámbitos o niveles de su uso, es la siguiente ―los indicadores de desempeño son
medidas que describen cuan bien se están desarrollando los objetivos de un
programa, un proyecto y/o la gestión de una institución.‖
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 255
Desde la perspectiva de las funciones que puede tener el indicador se pueden señalar
dos: una primera función descriptiva que consiste en aportar información sobre el
estado real de una actuación pública o programa, por ejemplo el número de estudiantes
que reciben beca, y por otro lado una función valorativa que consiste en añadir a la
información anterior un ―juicio de valor‖ basado en antecedentes objetivos sobre si el
desempeño en dicho programa o actuación pública es o no el adecuado, en este caso
―número de becas entregadas con relación a los estudiantes carenciados‖.
Esta última expresión nos está dando información sobre el logro de la actuación del
objetivo de ―Aumentar el número de becas para estudiantes carenciados‖ (suponiendo
que este es un objetivo intermedio).
Las reflexiones anteriores respecto del concepto de indicador lleva a tener en cuenta
varios elementos:
• La calidad y utilidad del indicador (en tanto instrumento de medición de las variables
asociadas al cumplimiento de objetivos) estarán determinadas por la claridad y
relevancia de la meta que tiene asociada.
• El requisito fundamental para el diseño del indicador es el establecimiento previo de los
objetivos y metas “lo que será medido”.
• El resultado de la medición del indicador entrega un ―valor‖ de comparación el cual está
referido a alguna meta asociada. Por ejemplo, si la relación que se obtiene entre el gasto
de la administración del programa y el gasto total es de un 15% y la comparamos con la
meta fijada previamente de 10%, estaremos en presencia de un mal resultado, en
cambio si la meta fijada era de 20%, se habrá superado incluso la propia meta.
• El indicador deberá estar focalizado y orientado a ―medir aquellos aspectos claves‖, lo
cual implica la necesidad de tener claridad cuáles son los ―objetivos o propósitos‖ de la
institución, y no todos, sino aquellos más relevantes que se relacionan con los productos
estratégicos, dirigidos a los usuarios externos.
Tipologías de indicadores
Teniendo en cuenta el objetivo de los indicadores de desempeño en el ámbito público,
abordaremos la siguiente taxonomía:
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 256
Mientras que la segunda clasificación se asocia al juicio que se realiza una vez
finalizada la intervención, y las preguntas que se intenta responder son: en qué
medida se cumplieron los objetivos, cuál es el nivel de satisfacción de la calidad
percibida por los usuarios, cuán oportunamente llegó el servicio.
Lo que se busca evaluar con las dimensiones de eficiencia, eficacia, economía y calidad
es cuán aceptable ha sido y es el desempeño del organismo público, cuya
respuesta sirve para mejorar cursos de acción y mejorar la gestión, informar a los
diferentes grupos de interés y tener una base sobre la cual asignar el presupuesto.
logro de sus propios objetivos. Aquellos con más habilidad política son más eficaces en
el uso de las tácticas de influencia, sin que importe cual utilizan. La aptitud política
también parece ser más eficaz cuando las metas son altas: como cuando un individuo es
responsable de los resultados organizacionales importantes. Por último, las personas
con habilidad política son capaces de ejercer su influencia sin que los demás lo
detecten, lo que es un elemento clave para ser eficaz (es perjudicial ser etiquetado como
político).
La cultura organizacional en que trabaje una persona tendrá que ver en la definición de
la táctica que se considere apropiada.
Política: El poder en acción. Cuando las personas se reúnen en grupos, el poder se
ejerce, Los individuos quieren hacerse de un nicho en el cual tengan influencia,
obtengan recompensas y avancen en sus carreras. Cuando en las organizaciones los
empleados convierten su poder en acción, los describimos como dados a la política.
Aquellos que tienen buenas aptitudes políticas tienen la posibilidad de usar sus bases de
poder con eficacia.
Política Organizacional. Comportamiento Político. Definiremos el comportamiento
político en las organizaciones, como aquellas actividades que no requieren ser parte del
papel formal de alguien en la organización, pero que influyen o tratan de influir en la
distribución de las ventajas y desventajas al interior de ésta. (…) Además nuestra
definición agrupa los esfuerzos por influir en las metas, criterios o procesos usados para
la toma de decisiones cuando plantea que la política tiene que ver con la ―distribución
de las ventajas y desventajas al interior de la organización‖. Nuestra definición tiene
amplitud suficiente para incluir comportamientos políticos variados tales como retener
información clave para quienes toman decisiones, formar una coalición, delatar, esparcir
rumores, filtrar a los medios de comunicación información confidencial sobre las
actividades organizacionales, intercambiar favores con otros miembros de la
organización para beneficio mutuo, y cabildear a favor o en contra de un individuo o
alternativa de decisión particular (461).
La realidad de la Política. La Política es un hecho en la vida de las organizaciones. Las
personas que ignoran este hecho lo hacen bajo su propio riesgo.
Las organizaciones están constituidas por individuos y grupos con diferentes valores,
metas e intereses. Esto plantea el potencial de conflicto respecto de los recursos.
Algunos ejemplos de éstos en cuya asignación no estarán de acuerdo los miembros de
la empresa son los presupuestos departamentales, asignaciones de espacio,
responsabilidades en los proyectos y ajustes de salario.
También en las organizaciones los recursos son limitados, lo que con frecuencia vuelve
real el conflicto potencial. Si los recursos fueran abundantes, entonces todos los
elementos de la organización satisfarían sus metas. Pero como están limitados no es
posible atender los intereses de todos. Además, verdad o no las ganancias de un
individuo o grupo con frecuencia son percibidas como si fueran a expensas de otros
integrantes de la organización. Estas fuerzas crean competencia entre los otros
integrantes de la organización. Estas fuerzas crean competencia entre los miembros por
los recursos limitados de la empresa.
El factor que tal vez sea el más importante generador de política dentro de las
organizaciones es el darse cuenta que la mayor parte de ―hechos‖ que se usan para
asignar los recursos escasos está abierta a la interpretación. Por ejemplo, ¿qué es lo
que constituye un buen desempeño? ¿Qué es una mejora adecuada? ¿Qué es un
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 260
Al respecto, también se tiene el libro Las 48 Leyes del Poder, de Robert Greene, que
más que tomarlo como guía o libro de consulta, se puede aprovechar su lectura, para
estar avisados de ciertas estratagemas desarrolladas por el hombre a lo largo de la
historia para influir en el Poder o ejercer el Poder y, el funcionamiento de las cortes del
poder.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 261
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 262
Tal vez una de las principales diferencias entre la gestión privada y la pública, fuera del
obvio tema del lucro, es la complejidad del entorno de ―stakeholders‖, palabra de difícil
traducción. Tal vez ―involucrados‖, o ―actores relevantes‖. Stakeholder, en definitiva, es
cualquier actor individual o institucional que puede poner en juego el futuro de la
institución, positiva o negativamente.
Por la razón anterior, tal vez no sea exagerado afirmar que ser gerente de una empresa
privada, cuyo presupuesto de ventas sea 20 millones de dólares, es bastante más
sencillo que ser el directivo de un organismo cuyo presupuesto anual sea de la misma
envergadura. Ciertamente, la primera está expuesta a las presiones del mercado y la
competencia, y a consumidores que tienen y exigen muchos más derechos que en el
caso del ente público. Pero la jungla de stakeholders, relaciones y restricciones políticas,
presupuestales y administrativas que confronta el ente público son muchísimo mayores,
y sus requerimientos de eficiencia, eficacia, calidad y transparencia son, o debieran ser,
equivalentes a los de la empresa privada, pues se juega el bienestar de cientos de miles
de ciudadanos.
El reformador que se acelera y rompe un estado de equilibrio mediocre pero estable,
debe tener claridad acerca de la real voluntad de los ―dueños del negocio‖, es decir, los
stakeholders, para cambiar las reglas del juego. Salvo situaciones de catástrofe,
escándalos de corrupción, o gobiernos que han logrado acumular una cantidad
importante de poder político por la razón o la fuerza, las percepciones de la elite acerca
de lo factible y lo deseable, y las ecuaciones de riesgo vs. beneficio político, tienden en
la realidad a no privilegiar la adopción de soluciones osadas, particularmente en aquellos
casos en que hay stakeholders que puedan percibir un daño a su posición (pp. 16-18).
Es evidente de otro lado, que en la relación administrativa por lo personal que puede
tornarse dada la cercanía que genera y que no lo es comparable con a que se tiene con
las otras dos ramas del poder, queda expuesto el ciudadano a factores más personales
de animadversión, o existen otros con los cuales esté jurídicamente enfrentado el
ciudadano que sean beneficiarios del os poderes o la preferencia gubernamental. De ahí
que en los pasillos de las oficinas administrativas o en los escritorios de las mismas sea
fácil que florezcan la arbitrariedad o las contemporizaciones, más en épocas signadas
por la dolencia social de la corrupción administrativa, que nadie niega que exista, pero
no siempre se combate con efectividad
Función Instrumental al Servicio del Interés Público (6.2).- La causa de los contratos no
es la voluntad de obtener la prestación específica que asume el contratista (aspecto
inmediato), sino que el acuerdo al que se arriba y su ejecución deben ser adecuados
para atender la necesidad pública mediata que reclama la actuación estatal, con el modo
y el alcance cabalmente exigidos por esa necesidad.
Esta finalidad de la contratación no se cumple sí, por ejemplo, los bienes adquiridos son
mantenidos en los almacenes de la entidad o los medicamentos obtenidos, por
problemas de distribución, no resultan apropiados para atender una epidemia.
Con los contratos administrativos las entidades buscan el cumplimiento de los fines de
servicio y función pública, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y;
la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. (p. 28)
Este modelo limita y afecta las decisiones de compra. Como veremos los conceptos de
―precio‖ y ―bien o servicio‖ son limitados, por lo que es necesario ampliarlos e incluir
nuevos elementos y factores.
El concepto de Dinero. Este concepto incluye además del precio, factores como costos
directos (asociados al uso de los bienes y que se pagan a externos e internos) y otros
valores no monetarios como tiempo de vida de un bien, promedio de tiempo en que el
bien no puede ser usado, entre otros. Esta perspectiva más amplia es fundamental si
queremos generar verdadero ahorro y usar eficientemente nuestros recursos.
El concepto de valor. Este concepto incluye no sólo al bien o servicio en sí, sino también
a sus cualidades, sus beneficios y su calidad. Además, tiene en cuenta la necesidad
que el bien o servicio debe satisfacer. Cuando pagamos por un bien o un servicio, no
sólo adquiriendo un bien o contratando un servicio, sino que adicionalmente estamos
adquiriendo los que son apropiados y justos para nuestras necesidades.
Para generar valor por Dinero se necesita una combinación pragmática, realista y
holística.
La interacción en la Organización
La Organización existe cuando las personas tienen como fin alcanzar un objetivo común.
Las personas están dispuestas a contribuir en una acción conjunta. Hay personas
capaces de comunicarse.
Garcia V., S. (2015) Gestión de Personas en el Sector Público. Material del Curso
Gestión de Personas en el Sector Público, pp 5-11. Módulo III del Programa
Intensivo para Directivos. Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) de
SERVIR.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 277
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 278
Como derivado de este postulado, se afirma que los políticos y la burocracia estatal –
dada su comunidad de intereses– se constituyen como uno o varios grupos de interés,
que actuarán colectivamente; tratando de conseguir normas, actividades o medidas
25
Estos beneficios también pueden alcanzar a ciertos grupos de interés (p.e. gremios, sindicatos, etc.) con los cuales
dichos políticos y burócratas tienen lazos especiales.
26
Latinoamérica parece ser un área geográfica en donde esta divergencia de intereses se ha producido de la manera
más exacerbada. Recordemos para ello nuestra historia pasada y reciente y veremos casos de corrupción, manejos
partidarizados de la Administración Pública, obtención de ―beneficios especiales‖, etc.
27
En la ciencia económica existe una vertiente denominada ―Public Choice‖, que está orientada al estudio del
Estado, su burocracia, la actuación de los políticos y de los grupos de interés. Esta corriente data de los años 60‘,
habiendo comenzado con los trabajos de James Buchanan (premio Nobel de Economía de 1986).
28
Tales como incentivos o controles efectivos que los conduzcan a ello.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 279
Este tipo de relación (denominada ―relación de agencia‖) es problemática per se, pues
genera diversas oportunidades para que los políticos y la burocracia estatal se
―aprovechen‖ y ―exploten‖ a la ciudadanía.
Como es sabido, existe una relación de agencia, cuando se establece un vínculo entre
dos sujetos o categorías de sujetos, uno denominado ―Principal‖ y el otro ―Agente‖; en
virtud del cual el Agente se compromete a realizar ciertas funciones, prestaciones o
actividades en interés y beneficio del Principal. Si bien estas actividades son
determinadas –ex ante– de manera general, la característica primordial de este tipo de
vínculo radica en que el alcance, momento y contenido específico de las funciones y
actividades es determinada por el propio Agente30.
Las causas principales por las que se produce este Problema de Agencia son:
29
Esto explica una serie de normas y prácticas existentes en la Administración Pública, que solamente benefician a su
burocracia, sin generar ningún valor agregado a la ciudadanía (p.e. cédula viva, normas profesionales especiales para
maestros, médicos, etc.).
30
Bibliografía sobre el tema ―relación de agencia‖: SERRA RAMONEDA, Antoni. La empresa. Análisis Económico.
Labor. Barcelona 1993. POSNER, Richard A. El análisis económico del derecho. Fondo de Cultura Económica. México
1998
31
Desde un punto de vista constitucional, los políticos y la burocracia constituyen un conjunto de agentes que están
al servicio de la ciudadanía. Si revisamos la Constitución Peruana veremos por ejemplo, que el Estado tiene por fin
supremo defender a la persona humana (Art. 1), que todos los funcionarios y servidores públicos están al servicio de
la Nación (Art. 39) o, que los congresistas representan a la Nación (Art. 93)
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 280
ii) La asimetría de información que favorece a los Agentes en detrimento del Principal.
En este caso, son los políticos y la burocracia estatal (Agentes) quienes tienen mayor
conocimiento y experiencia sobre las actividades que realizan y, sobre el valor de las
funciones y actividades que desempeñan. La ciudadanía (Principal) usualmente posee
un menor grado de información; porque no puede o le es muy es muy costoso
informarse. 32
iii) El problema de acción colectiva que enfrenta el Principal, al estar constituido por una
pluralidad de sujetos heterogéneos..
La teoría sobre el Problema de Agencia señala que si los costos mencionados son
relativamente elevados, el Principal podría verse compelido a considerar las pérdidas
que está asumiendo. En ese caso, el Principal podría establecer mecanismos de
supervisión y monitoreo que dificulten o impidan la conducta estratégica desarrollada por
los Agentes. Sin embargo, tales mecanismos requieren de la dedicación de ciertos
recursos. Por lo tanto, su establecimiento involucra los siguientes costos:
i) Costo de información. Este costo se refiere a los recursos que el Principal tendrá que
destinar a conocer las actividades que realiza el Estado y la Administración Pública, el
tipo de decisiones que los Agentes pueden tomar, sus consecuencias, etc. 35.
32
Por esta razón por ejemplo, algunos procesos de Reforma o Modernización del Estado han puesto especial énfasis
en las normas que generan información para el ciudadano.
33
Existen infinitas formas en que los Agentes (políticos y burócratas) pueden extraer ventajas de su Principal (la
ciudadanía). Aquí algunos ejemplos: i) trabajar menos horas que las correspondientes o dedicarse a otras labores, ii)
utilizar el prestigio, la influencia, los recursos o el poder del cargo, para promover intereses propios o particulares, iii)
hacer que el Estado o la Administración Pública otorgue beneficios extras (monetarios o no) como asignaciones
salariales especiales, seguros, teléfonos, viáticos, pasajes, pensiones, préstamos, etc., iv) tomar ilegalmente bienes y
recursos estatales.
34
Por dicha razón se dice que los Agentes reciben ―extra-beneficios‖ o beneficios que no les corresponden realmente.
35
En ese sentido, resulta coherente la dación de normas que promuevan la producción y divulgación de información
de las actividades que realizan los políticos, los burócratas y la Administración Pública. La Constitución Peruana por
ejemplo, establece los casos en los cuales los Funcionarios y Servidores Públicos deberán publicar declaraciones
juradas de ingresos, bienes y rentas. Otro ejemplo es la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública que establece la información que las entidades públicas deben proporcionar. Sin embargo, debe
tenerse presente que la producción y divulgación de información, indefectiblemente genera costos que el Estado y la
ciudadanía deben asumir.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 281
Si bien los ciudadanos debieran actuar para reducir los efectos del Problema de Agencia
(frente a los políticos y los burócratas estatales), su situación se ve agravada al verse
afectados simultáneamente por el Problema de Acción Colectiva. Ello, porque los
ciudadanos no cuentan con incentivos para comunicarse entre ellos ni para organizarse
y supervisar (y fiscalizar) la acción de los políticos y burócratas estatales (monitoreo).
En este caso, el ciudadano individual no actúa porque espera la acción de algún otro
ciudadano más interesado en la solución de un problema público (de modo tal que la
acción de uno beneficie a todos). El primer ciudadano no actúa, porque espera recibir los
beneficios de la acción del segundo, sin haber asumido los costos correspondientes a
dicha acción17. Sin embargo, esta racionalidad ocasiona una paradoja. Al pensar todos
los ciudadanos de misma forma, ninguno actuará. En el agregado, la inacción de los
36
Un ejemplo de ello es la Cuenta General de la República, que debe ser examinada y dictaminada por el Congreso
(Art. 81). Otro ejemplo es la Contraloría General de la República, que constituye un órgano especializado de Control
(Art. 82). Por otra parte, el Congreso tiene la potestad de pedir información y fiscalizar a cualquier entidad pública
(Arts. 96 y 97). Estos mecanismos de control son intra – estatales, administrados por políticos y burócratas estatales.
Desafortunadamente, esta situación crea en ellos, un nuevo problema de agencia .
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 282
El balance de dichas reformas es difícil de realizar, porque podría afirmarse que algunas
experiencias de mejorar gubernamental se han producido pero queda por evaluar la
eficiencia y sostenibilidad de las mismas dados sus costos y la cantidad de recursos
utilizados.
Postulados teóricos, que explican desde una perspectiva económica la actuación del
Estado, los problemas de su funcionamiento; así como la lógica que debería sustentar
las políticas y medidas propuestas en los procesos de modernización o reforma.
Si nos referimos a factores internos, éstos necesariamente tendrán que ver con la
motivación y con la ―propensión‖ que tienen los políticos y burócratas para
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 283
Para tal efecto, se requiere información acerca del Estado, su organización, los políticos
y burócratas que lo administran, el tipo de trabajo que realizan, así como los productos y
resultados que genera. Esta información debería ser proporcionada obligatoriamente por
dichos sujetos, ya que son los que generan y conocen dicha información.
El análisis económico constituye una herramienta útil para entender diversos fenómenos
sociales y para planear políticas públicas en relación a ellos. El caso de la actuación del
Estado y su reforma constituye un buen ejemplo, donde las teorías sobre el problema de
agencia y sobre el problema de acción colectiva resultan indispensables para entender a
los políticos y a los burócratas gubernamentales. Sin embargo, lo más importante de
estas teorías no es tanto la explicación que brinda sobre el Estado sino las opciones y
luces que abren para su reforma (pp. 386-390)
Dentro del enfoque del rational choice han existido dos formas tradicionales de ver las
instituciones: la primera como variable exógena y la segunda como variable endógena.
En el primero de los casos se asume que las instituciones son reglas dadas para la
interacción entre actores mientras que en el segundo se entiende que los propios
actores dan forma, modifican y definen las instituciones o reglas de interacción. En esta
línea se ha desarrollado la paradoja en el sentido de que los actores crean y diseñan
instituciones, y luego son restringidas por estas mismas.
Existen cuatro rasgos fundamentales que caracterizan al neoinstitucionalismo racional:
El primero de ellos es el uso de supuestos de comportamiento racionales. El segundo es
el entendimiento de los procesos políticos como una serie de collective action dilemas,
en los cuales como consecuencia de la maximización individual se obtienen resultados
agregados sub óptimos o ineficientes.
El tercero es la relevancia que se asigna a la interacción estratégica como insumo para
los resultados políticos. El cuarto y último enfoque es la identificación de las
instituciones como resultado de la elección de los individuos en sus procesos de
interacción y no como una variable dada, entendiendo así que las instituciones que
existen han superado a otras formas de organización que han resultado de menor
interés para los individuos. Aún así, uno de los trabajos críticos que más ha aportado
considera que este enfoque ha subestimado la importancia que el poder ejerce en las
relaciones, y en la asimetría de éste en las instituciones (pp. 46-54)
Silva, E. (2015). El sistema de Alta Dirección Pública en Chile: Estudio de un caso desde
la perspectiva del modelo Principal-Agente [Tesis de Doctorado en Teoría Política
y Administración Pública, Universidad Autónoma de Madrid].
Ante esto, usted se preguntará: ¿qué h sucedido? ¿Cómo ha sido posible que el
candidato ideal fallara en su misión y tuviera un desempeño tan pobre? ¿por qué sus
decisiones y acciones no han beneficiado necesariamente al titular de la organización‘
¿qué ha determinado esto?
Relación de Agencia
Se produce una relación de agencia cuando se establece un vínculo entre dos sujetos,
uno denominado ―principal‖ y el otro de ―Agente‖ en virtud del cual el agente se
compromete a realizar ciertas funciones, prestaciones o actividades en interés y
beneficio del principal. Si bien estas actividades son determinadas de manera general, la
característica primordial de este tipo de vínculo radica en que el alcance, momento y
contenido específico de las funciones y actividades es determinada por el propio agente
Las relaciones de agencia se producen cuando uno o más sujetos no pueden realizar
cierto tipo de actividades directamente y se valen de otra persona para tal efecto, todo
esto, en un contexto de alta incertidumbre y complejidad.
Ante tal situación las partes pueden optar por establecer una relación incompleta con la
finalidad de reducir los costos de transacción. En este caso se negociarán solamente los
aspectos esenciales de la relación ―, así como las actividades y prestaciones a las que
en general, se comprometen las partes. La determinación del contenido concreto de las
actividades, prestaciones y momento de su ejecución, quedará bajo el ámbito de una de
las partes de la relación. En una relación de agencia, dicha determinación le
corresponde al Agente.
El problema de agencia
Si bien este tipo de relación (de agencia), persigue primordialmente el beneficio del
principal, no necesariamente se producen los resultados perseguidos por éste, debido a
la conducta estratégica (oportunista) desarrollada por el agente, quien va a pretender
obtener beneficios adicionales (monetarios o no monetarios) a los que previamente
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 288
c. El Hecho que los Agentes no asumen la totalidad de los costos y beneficios de sus
acciones. Volviendo al ejemplo, el dueño del negocio debe realizar un viaje de negocios
que le reportará un beneficio de 10,000 y que los costos involucrados pueden ser de 500
o 700 dependiendo si opta por hotel clase A o A+, en este caso el titular del negocio
tratará de minimizar los gastos relacionados al viaje, ya que su propio interés está en
juego (prefiere ganar 9,500 a 9,300), conoce los costos y beneficios involucrados y,
asume la integridad de los mismos.
Esta teoría puede explicar cómo funcionan diversos tipos de relaciones jurídicas. Así,
por ejemplo, se podría aplicar A LOS ADMINISTRADORES CONTRATADOS PARA
EXPLICAR NIVELES DE DESEMPEÑO Y ESFUERZO INFERIORES A LOS QUE LOS
DUEÑOS DESEARÍAN, también podrían explicar el establecimiento de mecanismos de
retribución fijos, ajenos a los resultados del desempeño, , así como la realización de
gastos que generan beneficios personales o que incrementan el prestigio personal de los
administradores sin incrementar el valor de la organización, la cobertura de gastos
personales con recursos de la organización y, la contratación de la organización, en
términos desfavorables para ésta.
Costos de Agencia
Se denominan costos de agencia a los costos que resultan de la existencia del problema
de agencia y aquellos que se deriven del esfuerzo realizado para minimizarlo
Se utiliza la expresión pérdida residual porque se estima que este costo siempre va a
existir –en mayor o menor grado- sin importar los costos de supervisión y monitoreo y los
de garantía que se podrían incurrir.
Se utiliza la expresión ―pérdida residual porque se estima que este costo siempre va a
existir –en mayor o menor grado- sin importar los costos de supervisión y monitoreo y lo
de garantía en que se podrían incurrir.
Martínez, J. J. (2003), Apuntes sobre el rol del derecho frente al Problema de Agencia en
las organizaciones. Revista de Derecho Themis 46. Pp. 279-286.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 291
alguien, ¿quién se lo iba a decir?. Cuando quería saber dónde estaba alguien, nosotros
siempre decíamos: ―fue a la copiadora‖, o a cualquier otro lugar. Él no logró penetrar.
Como lo muestra este ejemplo, es posible que la conducta dentro de una organización
no esté dirigida a metas racionales como la eficiencia o la productividad y tanto el poder
como la información viajen completamente por fuera (aún en contra) de las líneas
formales de autoridad y comunicación.
Velásquez, M. (2006). Ética en los Negocios. Conceptos y casos (6.a ed.) México:
Pearson Educación.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 293
Personalidad
¿Por qué ciertas personas son silenciosas y pasivas en tanto otras son ruidosas y
agresivas? ¿Ciertos tipos de personalidad están mejor adaptados para ciertas clases de
trabajo? Para abordarlas, es necesario primero saber ¿Qué es la personalidad?
¿Qué es la Personalidad?
Cuando hablamos de personalidad no queremos decir que una persona tiene encanto,
actitud positiva ante la vida, un rostro que sonríe. Cuando los psicólogos hablan de
personalidad, se refieren a un concepto dinámico que describe el crecimiento y el
desarrollo de todo el sistema psicológico de una persona. En lugar de consistir en ciertas
porciones del individuo, la personalidad constituye un todo que es más que la suma de
las partes.
Definición de personalidad
Según Gordon Allport, la personalidad era la organización dinámica, dentro del individuo,
de aquellos sistemas psicofísicos que determinan sus ajustes únicos al entorno. Para
nuestros fines se debe pensar que la personalidad es la suma de las formas en que el
individuo reacciona ante otros e interactúa con ellos Es frecuente que se describa
en términos de las características mensurables que exterioriza una persona.
Las pruebas de personalidad son útiles para tomar decisiones de contratación. Las
calificaciones que se obtienen en la pruebas de personalidad ayudan a los gerentes a
pronosticar quién es el más indicado para realizar cierto trabajo. Y algunos directivos
desean conocer los resultados de las personas en las pruebas de personalidad para
comprender mejor y administrar con más eficacia a quienes trabajan para ellos.
La existencia de cinco dimensiones básicas que subyacen a todas las demás y agrupan
a la mayor parte de la variación de la personalidad humana.
Extroversión. Esta dimensión captura el nivel de confort con las relaciones que se tiene.
Los extrovertidos tienden a ser gregarios, asertivos y sociables. Los introvertidos, a
ser reservados, tímidos y callados.
Estabilidad emocional. (Es frecuente que se denote por su inversa, la neurosis) esta
dimensión describe la aptitud de una persona para manejar la tensión. Las personas
con calificaciones muy negativas tienden a ser nerviosas, ansiosas, depresivas e
inseguras.
En comparación con los introvertidos, las personas extrovertidas tienden a ser más
felices en sus trabajos y en sus vidas en general. Experimentan emociones más
positivas que los introvertidos y expresan sus sentimientos con más libertad. También
tienden a desempeñarse mejor en trabajos que requieren interacción significativa con
otras personas, quizás debido a que tienen más aptitudes sociales que quienes son
introvertidos. Por último, la extroversión predice relativamente bien el surgimiento del
liderazgo en los grupos; los extrovertidos son más dominantes en lo social, ―se hacen
cargo‖ de las personas y por lo general son más asertivos que los introvertidos. Pero
también parecen ser más impulsivos y tengan comportamiento arriesgados o en busca
de emociones.
Autoestima
ALs personas difieren en el grado en el que se gustan o no de sí mismas y de si se
consideran capaces y eficaces. Esta visión de sí es el concepto de la autoestima, las
personas que la tienen positiva se agradan a sí mismas, se perciben eficaces y con el
control de su entorno. Aquellos con autoestima negativa tienden a no agradarse, dudan
de sus capacidades y se ven como carentes de poder ante su entorno.
Pero ¿qué pasa con el desempeño en el trabajo? Las personas con autoestima positiva
se desempeñan mejor porque se fijan metas más ambiciosas, se comprometen más con
éstas y son más persistentes para alcanzarlas.
Con demasiada frecuencia los seres humanos nos percibimos como deficientes y por
ello somos menos felices y eficaces de lo que podríamos. Por ejemplo, si decidimos
que no podemos hacer algo ni siquiera lo intentaremos, y no realizarlo sólo refuerza
las dudas en nosotros mismos.
Maquiavelismo
Las personas más maquiavélicas manipulan más, ganan más, se persuaden menos y
persuaden a otros más, que quienes son menos maquiavélicas. Lo maquiavélicos
prosperan cuando 1)interactúan cara a cara con otros en vez de hacerlo en forma
indirecta 2)la situación tiene un mínimo de reglas y regulaciones, lo que deja lugar
para la improvisación, y 3) las personas poco maquiavélicas se distraen porque se
involucran emocionalmente con detalles que no son relevantes para el triunfo.
Entonces, el que los maquiavélicos se consideren buenos empleados depende del tipo
de trabajo. En trabajos que requieren capacidad de negociación o que ofrecen
recompensas sustanciales si se gana, los individuos maquiavélicos serán productivos.
Narcisismo
Los narcisistas quieren lograr la adminsración de los demás y recibir la confirmación de
superioridad, tratan a otros como si fueran sus inferiores. Los narcisistas tienden a ser
egoístas y explotadores, y con frecuencia actúan como si los demás existieran
únicamente para su beneficio.
Propensión al riesgo.
Las personas difieren en su voluntad por correr riesgos. Se ha demostrado que la
propensión a aceptarlos o rechazarlos tiene un efecto en el tiempo que les lleva a los
gerentes a tomar una decisión y en la menor cantidad de información que requieren para
hacerlo. La cantidad de decisiones acertadas fue igual para ambos grupos
La personalidad Tipo A
¿ Cónoce usted personas que sean competitivas en exceso y siempre parezcan
experimentar un sentido de urgencia? Si es así, es probable que tengan una
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 298
Personalidad proactiva.
¿Ha observado que ciertas personas toman con dinamismo la iniciativa para mejorar
sus circunstancias corrientes o crear otras nuevas en tanto otras personas
reacciona en forma pasiva ante las situaciones. Se dice que los individuos del primer
caso tienen una personalidad proactiva. Las personas proactivas identifican las
oportunidades, tienen iniciativa, emprenden acciones y perseveran hasta que
ocurre un cambio significativo. Crean modificaciones positivas en su entorno, sin
importar las restricciones u obstáculos, incluso a pesar de éstos.
segundo lugar, las metas difíciles nos energizan debido a que tenemos que trabajar más
duro para alcanzarlas. Por ejemplo, piense en sus hábitos de estudio, ¿estudia lo mismo
para un examen fácil que para uno difícil? Seguramente no. En tercer lugar, cuando las
metas no son fáciles las personas persisten en tratar de lograrlas. Por último, las metas
difíciles nos llevan a descubrir estrategias que nos auxilian para realizar el trabajo o la
tarea en forma más eficaz. Si tenemos que luchar para resolver un problema difícil, es
frecuente que pensemos en una mejor manera de llevarla a cabo.
Teoría de la eficacia personal. La eficacia personal (también conocida como ―teoría
cognitiva social‖ o ―teoría del aprendizaje social‖) se refiere a la convicción que tiene un
individuo de que es capaz de llevar a cabo una tarea. Entre mayor sea la eficacia
personal, más confianza se tiene en la propia capacidad para tener éxito en una tarea.
Las investigaciones demuestran que al fijar metas difíciles para la gente se le transmite
confianza. Por ejemplo, imagine que su jea le asigna una meta alta y que se entera que
es más alta que las que fijó para sus compañeros ¿cómo interpretaría esto? En tanto no
sienta que tratan de abusar de usted, es probable que piense de este modo: ―Bien,
supongo que mi jefa piensa que soy capaz de desempeñarme mejor que los demás‖.
Entonces, esto activa un proceso psicológico por el que usted confía más en sí mismo
(eficacia personal alta).
Además, los individuos con eficacia personal alta parecen responder a la
retroalimentación negativa con más esfuerzo y motivación, mientras que aquellos con
poca eficacia tal vez reduzcan su esfuerzo cuando se les de retroalimentación negativa.
Citando a Bandura, La fuente más importante de mejora de la eficacia personal es lo que
se llama dominio de aprobación, si en el pasado he sido capaz de realizar con éxito el
trabajo, entonces tengo más confianza en o que podré hacer en el futuro.
La segunda fuente de mejora es el modelado indirecto, que consiste en tener más
confianza debido a que se observa a alguien hacer la tarea.
La tercera fuente es la persuasión verbal, que se refiere a lograr más confianza debido a
que alguien lo convence que tienen las aptitudes necesarias para triunfar.
Por último, afirma que la sacudida incrementa la eficacia personal. La sacudida lleva a
un estado de energía que hace que la persona realice la tarea. La persona se
―mentaliza‖ y lo hace mejor.
Teoría del reforzamiento. La contraparte a la teoría del establecimiento de metas es la
teoría del reforzamiento. La primera es un enfoque cognitivo que propone que son los
propósitos de un individuo los que dirigen sus acciones. La teoría del reforzamiento
plantea que el reforzamiento condiciona al comportamiento, es decir, se trata de un
enfoque conductista. Está claro que las dos teorías están en los extremos filosóficos.
Los teóricos del reforzamiento ven al comportamiento como algo causado por el entorno.
Afirman que no se necesita considerar los eventos cognitivos internos; lo que controla
al comportamiento son los reforzadores –cualquier consecuencia que siga de
inmediato a una respuesta, incrementa la probabilidad de que el comportamiento se
repita.
No se trata en estricto sentido, de una teoría de la motivación. Pero brinda medios
potentes para analizar lo que controla el comportamiento, y por esta razón es común que
se incluya en los estudios sobre motivación.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 301
Está claro que lo que se denominan reforzadores, como el salario, motivan a las
personas. Los comportamientos que usted tiene en su trabajo y la cantidad de esfuerzo
que dedica a cada tarea se ven afectados por las consecuencias que les siguen.
Teoría de la equidad. El rol que la equidad juega en la motivación. Los empleados
comparan lo que aportan a sus empleos (por ejemplo, esfuerzo, experiencia, educación
y competencia) con lo que obtienen de ellos (salario, aumentos y reconocimiento) en
relación con lo de otras personas. Percibimos lo que obtenemos e un trabajo
(resultados) en relación con lo que aportamos (insumos), y después comparamos
nuestra razón insumo-producto con la de otros que nos importan. Si percibimos que
nuestra razón es igual a la de aquellos con quienes nos comparamos y que vemos como
relevantes, se dice que existe un estado de equidad. Percibimos nuestra situación como
justa: prevalece la justicia. Cuando vemos la razón como desigual, experimentamos
estrés por la equidad. Si percibimos que nuestra compensación es inferior, el estrés
produce enojo; cuando es superior, genera culpa.
La Justicia Organizacional es la percepción general del o que es justo en el lugar de
trabajo. Comprende 3 componentes: La Justicia distributiva, que es la justica que se
percibe en el resultado, ejemplo, obtuve el aumento que merecía. La Justicia de
procedimiento, que es la justicia percibida en el proceso utilizado para determinar el
resultado, ejemplo participé en el proceso para conceder aumentos y me dieron una
buena explicación de por qué recibí el aumento. Justicia de interacción, grado percibido
por el que alguien es tratado con dignidad y respeto, ejemplo, cuando me comunicó el
aumento mi supervisor fue amable y gentil.
Teoría de las expectativas. Afirma que la fuerza para que una tendencia actúe de cierta
manera depende de la intensidad con que se espera que el acto vaya seguido de un
resultado dado y de lo atractivo que resulte éste para el individuo
Plantea que a los empleados los motivará desarrollar cierto nivel de esfuerzo cuando
crean que eso los llevará a obtener una buena evaluación de su desempeño; que ésta
conducirá a premios organizacionales como un bono, aumento de salario o ascenso; y
que los premios satisfarán las metas personales de los empleados. ¨Por tanto se centra
en tres relaciones.
1. Relación esfuerzo-desempeño. La probabilidad que percibe el individuo de que
desarrollar cierta cantidad de esfuerzo conducirá al desempeño.
2. Relación desempeño-recompensa. Grado en que el individuo cree que el desempeño
a un nivel de particular llevará a la obtención del resultado (recompensa) que se desea.
3. Relación recompensas-metas personales. Grado en que las recompensas
organizacionales satisfacen las metas o necesidades personales de alguien, y el
atractivo que tienen dichas recompensas potenciales para el individuo.
La teoría de las expectativas ayuda a explicar por qué muchos trabajadores no están
motivados por sus trabajos y sólo hacen lo mínimo necesario para conservarlo. Esto es
evidente cuando se ven con más detalles las tres relaciones que aparecen en la teoría.
Les presentamos preguntas que los empleados necesitan responder en forma afirmativa
si su motivación ha de maximizarse.
En primer lugar, si doy mi máximo esfuerzo, ¿se reconocerá en mi evaluación de
desempeño? Para muchos empleados, la respuesta es ―no‖. ¿Por qué? Su nivel de
aptitud tal vez sea deficiente, lo que significa que no importa la tenacidad con que lo
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 302
En segundo lugar, una necesidad grande de logro no necesariamente hace que una
persona sea un buen directivo, en especial en las organizaciones de gran tamaño. Los
individuos con mucha necesidad de logro se interesan en lo bien que trabajan en lo
personal y no en influir en otros para que trabajen bien. No siempre surgen buenos
gerentes de ventas de entre los vendedores con nLog, y no es común que un buen
director general de una empresa grande tenga una gran necesidad de logro.
.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 304
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 305
procesar e interpretar. Por ejemplo ¿cuáles datos son relevantes para la decisión y
cuáles no son datos relevantes para la decisión? serán las percepciones de quien tome
la decisión las que respondan esta pregunta.
Se desarrollarán alternativas y será necesario evaluar las fortalezas y debilidades de
cada una. Una vez más, como las alternativas no vienen con banderas rojas que las
identifique como tales o con sus fortalezas y debilidades enunciadas con claridad, el
proceso de percepción de quien toma la decisión tendrá mucho que ver en la
elección final.
Por último, es frecuente que en todo el proceso de decisión surjan distorsiones de
percepción que tienen el potencial de sesgar el análisis y las conclusiones.
La toma de decisiones en las organizaciones. Las escuelas de administración por lo
general enseñan a sus estudiantes a seguir modelos racionales de toma de decisiones.
Aun cuando estos modelos tienen un mérito considerable, no siempre describen la
manera real en que la gente toma decisiones. Aquí es donde entra en escena el
comportamiento organizacional: si hemos de mejorar el modo en que se toman
decisiones en las organizaciones, necesitamos entender los errores que cometen las
personas al hacerlo (además de los errores de percepción que se estudian).
El modelo racional de toma de decisiones. Con frecuencia pensamos que la persona
que mejor toma decisiones es aquella que es racional que hace elecciones consistentes
que maximizan el valor dentro de restricciones específicas. Estas elecciones se hacen
cuando se sigue un modelo racional de toma de decisiones, cuyos pasos son: 1. Definir
el problema. 2. Identificar los criterios de decisión. 3. Asignar pesos o ponderaciones a
los criterios. 4. Desarrollar las alternativas. 5. Evaluar las alternativas. 6. Seleccionar la
mejor alternativa.
El modelo de toma de decisiones racional se basa en cierto número de suposiciones que
incluyen el que la persona que tomará la decisión disponga de información completa,
pueda identificar todas las opciones relevantes de manera no sesgada y escoja la opción
con la utilidad más alta.
Como puede imaginarse, en el mundo real la mayor parte de decisiones no siguen el
modelo racional. Por ejemplo, las personas por lo general se sienten contentas de
encontrar una solución aceptable o razonable de un problema aunque no sea óptima.
Las elecciones tienden a estar limitadas a la vecindad del síntoma del problema y de la
alternativa actual. Como dice un experto ―la mayoría de decisiones significativas se
toman según el criterio, y no por medio de un modelo definido y prescrito‖.
La racionalidad acotada. La mayor parte de las personas responde a un problema
complejo reduciéndolo a un nivel que pueda entender con facilidad. La limitada
capacidad de procesar información de los seres humanos hace imposible asimilar y
entender toda la información que se necesita para optimizar. Por tanto, las personas
satisfacen, es decir buscan soluciones que sean satisfactorias y suficientes. En lugar de
optimizar, las personas quedan satisfechas.
Debido a que la capacidad de la mente humana para formular y resolver problemas
complejos es demasiado reducida para cumplir los requerimientos de la racionalidad
total, los individuos operan dentro de los límites de una racionalidad acotada.
Construyen modelos sencillos que extraen las características esenciales de los
problemas, sin llegar a incluir toda su complejidad. De esa manera, los individuos tienen
la posibilidad de comportarse racionalmente dentro de los límites de un modelo sencillo.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 307
¿Cómo funciona para la persona común la racionalidad acotada? Una vez identificado
un problema, comienza la búsqueda de criterios y alternativas, pero la lista está muy
lejos de ser exhaustiva. La persona que toma las decisiones hará una lista pequeña de
sus opciones más conspicuas, que son las más fáciles de detectar y tienden a ser muy
visibles, que por lo general representan criterios familiares y soluciones ya probadas
como buenas.
A continuación comenzamos a revisarlas, pero su revisión no será exhaustiva. En vez de
ello, comenzará con aquellas que difieren sólo un poco de la elección que opera en ese
momento. Siguiendo rutas familiares y muy utilizadas, la persona que toma las
decisiones procede a revisar las alternativas únicamente hasta que identifica una que
sea ―suficientemente buena‖ que tenga un nivel aceptable de desempeño. Eso termina la
búsqueda. Por tanto, la solución final representa una elección satisfactoria en lugar de la
óptima.
Sesgos y errores comunes. Quienes toman decisiones aplican la racionalidad acotada,
pero muchas evidencias indican que también tienen sesgos y errores sistemáticos que
introducen en sus juicios. Estos provienen de intentos por abreviar el proceso de
decisión. Para minimizar el esfuerzo y evitar transacciones difíciles, la gente tiende a
basarse demasiado en su experiencia, impulsos sentimientos viscerales y ―recetas‖
prácticas. En muchos casos estos atajos resultan de utilidad. Sin embargo, pueden llevar
a distorsiones severas de la racionalidad. A continuación se describen las distorsiones
más comunes. Sesgo por anclaje. Sesgo por confirmación. Sesgo por disponibilidad.
Aumento de Compromiso. Sesgo por exceso de confianza. Error de aleatoriedad.
Maldición del ganador. Sesgo por retrospectiva.
Influencias sobre la toma de decisiones: diferencias individuales y restricciones
organizacionales.
Una vez estudiado el modelo racional de la toma de decisiones, la racionalidad acotada
y algunos de los sesgos y errores y más notables al tomar decisiones, pasaremos a un
análisis de los factores que influyen en la manera en que las personas deciden y el
grado en que son susceptibles a los errores y sesgos. Abordaremos las diferencias
individuales y las restricciones organizacionales.
Diferencias individuales. En la práctica, la toma de decisiones se caracteriza por la
racionalidad acotada, sesgos, errores comunes y el empleo de la intuición. Además, hay
diferencias individuales que crean desviaciones del modelo racional. En esta sección se
estudian dos variables individuales. Personalidad y Género.
Restricciones Organizacionales. Las organizacionales llegan a plantear restricciones a
quienes toman decisiones, lo que hace que se desvíen del modelo racional. Por ejemplo,
los gerentes conforman sus decisiones para que se reflejen en la evaluación del
desempeño y el sistema de recompensas, cumplan con als regulaciones formales de la
empresa y satisfagan las restricciones de tiempo a que están sujetos. Las decisiones
organizacionales del pasado también actúan como precedentes que restringen a las
actuales. Evaluación de desempeño. La forma en que toman decisiones los gerentes
se ve muy influida por los criterios con los que se los evalúa. Sistemas de
Recompensas. El sistema de recompensas de una organización influye en quienes
toman las decisiones, porque les sugiere cuáles son las elecciones preferibles en
términos de beneficios personales. Regulaciones formales. Todas las organizaciones,
crean reglas, políticas, procedimientos y otras regulaciones formalizadas a fin de
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 308
estandarizar el comportamiento de sus miembros. Por supuesto al actuar así limitan las
opciones de quien toma las decisiones.
¿Qué hay de la ética en la toma de decisiones?
Las consideraciones éticas deben ser un criterio importante en la toma de decisiones
organizacionales de hoy. Esto es claramente más cierto en la actualidad que en
cualquier momento del pasado reciente dado el escrutinio a que están sometidos los
negocios para que se comporten de manera ética y socialmente responsable. En esta
última sección se presentan tres formas diferentes de dar a las decisiones un marco de
ética.
Tres criterios de decisión.
Un individuo puede usar tres criterios diferentes para hacer elecciones éticas. El primero
es el del utilitarismo, en el que las decisiones se toman sólo con base en sus
resultados o consecuencias. La meta del utilitarismo es proporcionar el mayor bien al
mayor número de personas. Esta visión es la que tiende a dominar la toma de
decisiones en los negocios. Es consistente con metas como la eficiencia, la
productividad y las utilidades cuantiosas.
Otro criterio ético es centrarse en los derechos. Éste requiere que los individuos tomen
decisiones consistentes con las libertades y los privilegios fundamentales que
establecen documentos como el Acta de Derechos. Al tomar decisiones, hacer énfasis
en los derechos significa que se respetan y protegen aquellos que son básicos para los
individuos, como el derecho a la privacidad, a la libre expresión y aun juicio justo.
Un tercer criterio es centrarse en la justicia. Esto requiere que los individuos impongan y
hagan obedecer las reglas con justicia e imparcialidad, de modo que haya un
distribución equitativa de los beneficios y costos.
Cada uno de los tres criterios tiene ventajas y desventajas. Centrarse en el utilitarismo
promueve la eficacia y la productividad, pero puede suceder que se ignoren los derechos
de ciertos individuos, en particular aquellos con representación minoritaria en la
organización. El empleo del criterio de derechos protege a los individuos de ser
lesionados y es consistente con la liberta y la privacidad, pero crear un ambiente de
trabajo legalista que obstaculiza la productividad y la eficiencia. Centrarse en la justica
protege los intereses de los menos poderosos y con poca representación, pero estimula
un sentido de tener derecho a algo que reduce la disposición a correr riesgos, la
innovación y la productividad (pp. 139-157).
La Cultura Organizacional
Una cultura organizacional fuerte da estabilidad a una organización. Pero para ciertas
organizaciones también llega a ser una barrera importante para el cambio. Se plantea
que toda organización tiene una cultura, y en función de lo marcada que esté, tiene una
influencia significativa en las actitudes y comportamientos de los miembros de la
organización.
Es interesante que el origen de la cultura como variable independiente que afecta las
actitudes y comportamiento de los empleados se puede rastrear en el pasado, hasta el
concepto de institucionalización.
Cultura Organizacional
Se refiere a un sistema de significado compartido por los miembros, el cual distingue a
una organización de las demás. Este sistema de significado compartido, es un examen
más cercano, un conjunto de características claves que la organización valora. Las
investigaciones sugieren que hay siete características principales que, al reunirse,
capturan la esencia de la cultura de una organización.
1. Innovación y aceptación del riesgo. Grado en que se estimula a los empleados para
que sean innovadores y corran riesgos.
2. Atención al detalle. Grado en que se espera que los empleados muestren precisión,
análisis y atención por los detalles.
3. Orientación a los resultados. Grado en que la administración se centra en los
resultados o eventos, en lugar de las técnicas y procesos usados para lograrlos.
4. Orientación a la gente. Grado en que las decisiones de la dirección toman en
cuenta el efecto de los resultados sobre las personas de la organización.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 310
5. Orientación a los equipos. Grado en que las actividades del trabajo están
organizados por equipos en lugar de individuos.
6. Agresividad. Grado en que las personas son agresivas y competitivas en lugar de
buscar lo fácil.
7. Estabilidad. Grado en que las actividades organizacionales hacen énfasis en
mantener el status quo en contraste con el crecimiento.
Las actividades del trabajo están diseñadas alrededor de los individuos. Hay distintos
departamentos y líneas de autoridad, y se espera que los empleados minimicen el
contacto formal con otros empleados fuera de su área funcional o línea de mando. Las
evaluaciones del desempeño y las recompensas hacen énfasis en el esfuerzo individual,
aunque la antigüedad tiende a ser el factor principal para determinar los aumentos de
salario y ascensos
Las investigaciones sobre cultura organizacional buscan medir el modo que los
empleados ven a su organización. ¿Estimula el trabajo en equipo? ¿Premia la
innovación? ¿Apoya las iniciativas? En cambio, la satisfacción en el trabajo busca medir
las respuestas eficaces al ambiente de trabajo. . Tiene que ver con la forma en que los
empleados sienten respecto de las expectativas de la organización, prácticas de
recompensa, etc. Aunque los dos términos se traslapan, hay que recordar que el término
cultura organizacional es descriptivo, mientras que satisfacción en el trabajo es
evaluativo.
Las organizaciones más grandes tienen una cultura dominante y numerosos conjuntos
de subculturas.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 311
Culturas fuertes versus débiles. En una cultura fuerte los valores nucleares de la
organización se comparten con intensidad y en forma extensa.
Funciones de la cultura
La cultura tiene cierto número de funciones dentro de una organización. 1.- Define
fronteras; es decir, crea diferencias entre una organización y las demás. 2.- Transmite un
sentido de identidad a los miembros de la organización. 3.- Facilita la generación de
compromiso con algo más grande que el mero interés individual.4.- Mejora la estabilidad
del sistema social. La cultura es aglutinante social que ayuda a mantener unida la
organización, al proveer estándares apropiados de lo que deben decir y hacer los
empleados. La cultura sirve como mecanismo que da sentido y control para guiar y
conformar las actitudes y comportamiento de los empleados.
La cultura original se deriva de la filosofía del fundador. Éste, a su vez, tiene mucha
influencia en los criterios que se usan para contratar. Una vez que la cultura ha surgido,
hay prácticas en el interior de la organización que actúan para mantenerla brindándole a
los empleados un conjunto de experiencias similares. Muchas de las prácticas de
recursos humanos refuerzan la cultura de la organización. El proceso de selección,
criterios de evaluación de desempeño, actividades de capacitación y desarrollo y
procedimientos para ascender garantizan que quienes son contratados se ajusten con la
cultura, recompensen a quienes la apoyan y castigan (incluso expulsan) a los que la
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 312
desafían. Son tres las fuerzas importantes en el sostenimiento de una cultura: las
prácticas de selección, las acciones de la alta dirección y los métodos de socialización.
Historias.
Es común que las historias contenga la narrativa de eventos sobre los fundadores de la
organización, violación de las reglas, éxitos sonados, reubicación de empleados,
reacción ante errores del pasado y dificultades organizacionales. Estas historias anclan
el presente en el pasado y dan explicaciones y legitimidad a las prácticas actuales. Nike
tiene cierto número de altos ejecutivos que dedican gran parte de su tiempo de servir
como narradores corporativos. Y las historias que cuentan intentan transmitir qué es
Nike.
Rituales
Son secuencias repetitivas de actividades que expresan y refuerzan los valores clave de
la organización: qué metas son las más importantes, cuáles personas importan y a
quiénes se pueden pasar por alto. Cantos
Símbolos Materiales
El tamaño de las oficinas, la elegancia del mobiliario, privilegios ejecutivos y vestimenta.
Estos símbolos materiales transmite a los empleados quien es importante, el grado de
igualdad que desea la alta dirección y los tipos de comportamiento que es apropiado
(por ejemplo, de propensión al riesgo, conservador, autoritario, participativo,
individualista y social)
Lenguaje
Es frecuente que las organizaciones desarrollen términos únicos para describir el
equipo, oficinas, personal clave, proveedores, clientes o productos que se relaciona con
su gestión. No es raro que los empleados nuevos se sientan abrumados con acrónimos
y jerga, la que después de poco tiempo en el puesto han hecho parte integral de su
lenguaje (pp. 550-556)
Cortazar, J. C. (2012). Las prácticas de Gestión Pública. Un marco conceptual desde las
ciencias sociales y Gerenciales. Revista de Ciencia Política POLITAI 3(5), pp. 85-
96. Facultad de Ciencias Sociales de la PUCP.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 315
Un grupo se define como dos o más individuos que interactúan, que son
interdependientes y se reúnen para lograr objetivos particulares, Los grupos son
formales y no formales se entiende por grupos formales aquellos que define la estructura
de la organización, con trabajos designados que establecen tareas.
En los grupos formales los comportamientos que alguien debe tener quedan estipulados
en las metas organizacionales y se dirigen al cumplimiento de éstas. Un ejemplo de
grupo formal es la tripulación de un avión que consta de 6 miembros.
A diferencia de éstos, los grupos no formales son alianzas que no están estructuradas
de manera formal ni determinadas por la organización. Dichos grupos son formaciones
espontáneas en el ambiente de trabajo que aparecen en respuesta a la necesidad de
tener contacto social. Ejemplo los tres empleados de gerencias diferentes que
almuerzan juntos de manera regular. Estos tipos de interacciones de individuos, aun
cuando no son formales, afecta mucho su comportamiento y desempeño.
Las personas que pertenezcan o no a grupos comunes de mando o tarea, tal vez
coincidan en la consecución de un objetivo común que les interese. Ése sería un
grupo de interés. Los empleados que buscan mejores condiciones de trabajo,
representan la formación de un cuerpo unido que busca el interés común.
Es frecuente que los grupos se desarrollen porque sus miembros individuales tienen una
o más características comunes y esas formaciones se denominan grupos amistosos. Las
alianzas sociales, que con frecuencia se extienden fuera del trabajo, se basan en
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 316
edades o grupo etáreo similares, apoyo para el equipo de fútbol, interés en el mismo
conjunto de rock o puntos de vista semejantes, por mencionar algunos.
No hay una razón única por la cual los individuos se reúnen en grupos. Como la mayoría
de las personas pertenecen a varios grupos, es obvio que los diferentes grupos
proporcionan a sus miembros distintos beneficios. A Continuación se resumen las
razones más comunes por las que las personas forman grupos
Roles. Shakespeare dijo que: ―El mundo es un escenario, y todos los hombres y mujeres
son meros actores‖. Con la misma metáfora, podemos decir que todos los miembros del
grupo son actores y cada uno interpreta un rol. Con ese término se designa un conjunto
de patrones de comportamiento esperados atribuidos a alguien que ocupa una posición
dada en una unidad social. Se requiere que interpretemos varios roles diferentes, tanto
en el trabajo, como fuera de éste. Como veremos, una de las tareas para entender el
comportamiento es determinar el rol que la persona interpreta en cierto momento.
Todos tenemos que desempeñar roles diversos y nuestro comportamiento varía según el
que interpretemos. Rol en la iglesia, rol en el sindicato, rol como jefe. De manera que
grupos diferentes imponen roles con requerimientos distintos sobre los individuos.
Identidad del rol. Hay ciertas actitudes y comportamientos reales compatibles con un
rol, que crean identidad del rol. La gente tiene capacidad de cambiar de rol con rapidez
cuando reconoce que la situación y sus demandas requieren claramente grandes
cambios. Por ejemplo, cuando las sobrecargos sindicalizadas eran ascendidas a puestos
de supervisión, se vio que sus actitudes cambiaban de ser favorables al sindicato a serlo
con la empresa. Cuando las regresaban, adoptaban de nuevo actitudes favorables al
sindicato.
Percepción del rol. Nuestro punto de vista de cómo se supone que hay que actuar en
una situación dada es lo que se conoce como percepción del rol. Desarrollamos ciertos
tipos de comportamiento con base en la interpretación de nuestras creencias acerca de
cómo debemos comportarnos. ¿De dónde obtenemos dichas percepciones? De los
estímulos que proviene de todo lo que nos rodea: amigos, libros, películas, televisión,
etc.
Expectativas del rol. A la forma en que los demás creen que alguien debe actuar en
una situación dada, la cual está determinada en gran parte por el rol definido en el
contexto en que se actúa. Un juez, se concibe como poseedor de propiedad y dignidad,
un entrenador de fútbol es visto como alguien agresivo, dinámico e inspirador para
sus jugadores.
En el trabajo ayuda mucho ver el tema de expectativas de los roles desde la perspectiva
del contrato psicológico –que es el acuerdo no escrito entre los trabajadores y quien los
emplea que consiste en un contrato psicológico que establece expectativas mutuas- lo
que la administración espera y viceversa.
En efecto, este contrato define las expectativas de comportamiento que van con
cada rol. Se espera que la dirección brinde retroalimentación. A su vez esperar que los
empleados respondan con seguir las instrucciones y tengan lealtad hacia la
organización.
La simulación de un experimento en una prisión, probó demasiado bien lo rápido que los
individuos aprenden roles nuevos.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 318
Normas. Todos los grupos han establecido normas que son los estándares aceptables
de comportamiento que comparten los miembros del grupo. Las normas les dicen lo
que en ciertas circunstancias deben esperar y lo que no.
Desde el punto de vista de un individuo, le comunican lo que se espera de él en
situaciones dadas. Cuando son por acuerdo y aceptadas por el grupo, las normas
actúan como un medio para influir en el comportamiento de sus miembros con un
mínimo de controles externos. Todos los grupos tienen normas.
Las normas cubren virtualmente todos los aspectos del comportamiento de los grupos.
Es probable que la más común sea la norma de desempeño. No es raro que los grupos
de trabajo den a sus miembros calves específicas de la intensidad con que hay que
trabajar, cómo hacer el trabajo, qué nivel de producción lograr el nivel de tardanza
apropiado, etc. Estas normas son poderosas en extremo y afectan el desempeño de
los empleados individuales, son capaces de modificar de manera significativa un
pronóstico de rendimiento que se basara tan sólo en la aptitud del trabajador y su
nivel de motivación. Oros tipos de normas incluyen, normas de presentación, de
acuerdo social, asignación de recursos.
Estatus. El estatus es decir, una posición o rango social definido que los demás dan
a los grupos o a los miembros de alguno –existe en toda sociedad. A pesar de
muchos intentos, ha habido pocos progresos hacia una sociedad sin clases. Aun el
grupo más pequeño desarrollará roles, derechos y rituales para diferenciar a sus
miembros.
¿Qué características dan Estatus? De acuerdo con la teoría de las características del
estatus, las diferencias en las características del estatus generan jerarquías al
interior de los grupos.
El poder que una persona ejerce sobre las demás. Debido a que es probable que
controlen los recursos del grupo, las personas que controlan los resultados de un grupo
a través de su poder tienden a ser percibidas como de gran estatus.
La capacidad de una persona para contribuir al logro de las metas del grupo. La
gente cuyas contribuciones son críticas para el éxito del grupo también suele poseer un
estatus elevado. Por ejemplo se piensa que el jugador estrella tiene mucho más que
decir sobre la elección de un jugador que el propio entrenador.
Inequidad en el estatus. Es importante que los miembros del grupo cran que la
jerarquía del estatus es equitativa, porque cuando se percibe que no lo es se genera
desequilibrio, lo que da como resultado diversos tipos de comportamiento correctivo.
Cohesión. Los grupos difieren en cuanto a su cohesión, es decir, el grado en que sus
miembros se ven atraídos uno con otro y están motivados para permanecer en grupo.
Ciertos grupos de trabajo tienen cohesión porque sus miembros pasan mucho tiempo
juntos, o el tamaño pequeño facilita mucha interacción, o el grupo enfrenta amenaza
externas que acercan a sus miembros. La cohesión es importante porque se ha
descubierto que está relacionada con la productividad del grupo.
¿Qué puede hacerse para estimular la cohesión del grupo? Se sugiere seguir una o más
de las recomendaciones que se presentan a continuación: 1) Hacer más pequeño al
grupo. 2) Estimular el acuerdo con las metas del grupo. 3) Incrementar el tiempo que los
miembros pasan juntos. 4) Aumentar el estatus del grupo. 5) Estimular la competencia
con otros grupos. Recompensar al grupo, más que a los miebros individuales. 7) Aislar
físicamente al grupo.
Eficacia y eficiencia. El que los grupos sean más eficaces que los individuos depende
de los criterios que se utilicen para definir eficacia. Si es exactitud, las decisiones
grupales por lo general son mejores que las del individuo promedio del grupo, pero
menos que los criterios del miembro más acertado. Si es velocidad, los individuos son
superiores. Si es creatividad, el grupo es superior. Si es grado de aceptación que logra
la solución final, el grupo. La eficacia no puede considerarse sin también evaluar la
eficiencia. Aquí por lo general el individuo es superior al grupo.
Resumen. Los grupos ofrecen un vehículo excelente para llevar a cabo muchas de las
etapas del proceso de toma de decisiones. Son una fuente tanto de aliento como de
profundidad para recabar información. Si el grupo está compuesto de individuos con
antecedentes diversos, las alternativas generadas son más extensas y el análisis más
crítico. En una decisión grupal, cuando se toma el acuerdo de la solución final, son más
las personas que dan apoyo y la implementan. Sin embargo, estas ventajas llegan a
anularse por el tiempo que consumen las decisiones grupales, los conflictos internos que
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 320
generan y las presiones que hay para la conformidad. Por tanto, es de esperarse que en
ciertos casos los individuos tomen mejores decisiones que los grupos.
Los grupos y los equipos no son lo mismo. Grupo son dos o más individuos que
interactúan, son interdependientes y se reúnen para lograr objetivos particulares.
Un grupo de trabajo es aquel que interactúa sobre para todo para compartir
información y tomar decisiones que ayuden a cada uno de sus miembros a realizar
el objeto de su responsabilidad.
Un equipo de trabajo genera una sinergia positiva a través del esfuerzo coordinado. Los
esfuerzos de sus individuos dan como resultado un nivel de rendimiento superior a la
suma de los aportes individuales.
Los equipos son capaces de hacer varias cosas, como fabricar productos, brindar
servicios, cerrar tratos, coordinar proyectos, dar asesoría y tomar decisiones. 4 tipos de
equipos más probables de encontrar en una organización.
Equipos de trabajo autodirigidos. Los equipos de trabajo para resolver problemas iban
en la dirección correcta, pero no lo suficientemente lejos como para hacer que los
empleados se involucraran en las decisiones y procesos relacionados con el trabajo.
Esto llevó a experimentar con equipos que tuvieran verdadera autonomía y que no
sólo pudieran resolver problemas si no también implementar las soluciones y
hacerse responsables por completo de los resultados.
control colectivo del ritmo de trabajo, tomar decisiones operativas, enfrentar problemas y
trabajar con los proveedores y clientes. Se reducen puestos de supervisión.
Equipos transfuncionales. Son formados por empleados del mismo nivel jerárquico
aproximado, pero provenientes de distintas áreas de trabajo, que se reúnen para llevar a
cabo una tarea.
Creación de equipos eficaces. Los componentes clave que hacen que los equipos
sean eficaces se agrupan en 4 categorías: la primera son los recursos y otras influencias
del contexto. La segunda se relaciona con la composición del equipo. La tercera es el
diseño del trabajo. Por último, las variables del proceso reflejan aquello que está
contenido en el equipo y que influye en su eficacia.. en este modelo que significa eficacia
del equipo?. Lo común es que incluya medidas objetivas de su productividad, las
calificaciones que da el gerente a su desempeño y medidas adicionales de la
satisfacción de sus miembros
Robbins, S., Fundamentos del comportamiento de los Grupos. Los Equipos de Trabajo.
En Comportamiento Organizacional. pp. 283-303 y 323-328
La Ley del Código de Ética de la función pública. Las normas jurídicas tienen como
finalidad esencial regular las conductas en comunidad y están enmarcadas en el
paradigma del bien común, es decir buscan el bienestar de todas las personas (p. 9)
El razonamiento [ético]-moral (3.1) Lawrence Kohlberg, psicólogo que estudió los
niveles de razonamiento [ético]-moral, es decir el modo en que las personas
desarrollamos nuestros juicios morales y nuestros razonamientos sobre lo correcto e
incorrecto, lo justo o lo injusto de las cosas, plantea que los individuos van cambiando su
pensamiento acerca de cuestiones sociales y morales a medida que desarrollan su
estructura cognitiva desde lo más concreto hasta lo más abstracto.
Kohlberg identificó tres niveles de razonamiento moral.
a. Nivel Pre-Convencional. En este nivel se interpretan las reglas en términos de las
consecuencias concretas de las acciones, principalmente consecuencias físicas o
placenteras tales como premios, felicitaciones, o intercambios de favores, o en términos
del poder físico (para pegar y castigar) de aquellos que enuncian las reglas. En otras
palabras, están motivados a actuar por los premios o sanciones en lugar de estarlo
por algún principio moral. Entonces: 1)Las personas están motivadas a actuar sólo por
los premios o sanciones 2)Es propio de los niños aunque hay muchos adultos que se
encuentran en él. 3) No hay una mirada de principios que tome en cuenta el bien común.
b. Nivel Convencional. En este nivel lo ético y moral radica en cumplir las expectativas
que tienen la familia, el grupo social o la nación del individuo, Independientemente de las
consecuencias que ello traiga. La actitud no solamente es de conformidad a las
expectativas personales y al orden social sino también de lealtad hacia él, una actitud de
mantenimiento, apoyo y justificación de este orden, y de identificación con las personas
y grupos que lo conforman.
A medida que maduran en su desarrollo, las personas llegan a razonar desde un punto
de vista legal, Reconociendo la importancia de las leyes y normas para el
funcionamiento de las sociedades. Sin embargo, muchas de ellas pueden interpretar
la norma de manera literal, y tener dificultades para analizar su sentido,
especialmente cuando ésta entra en conflicto con un derecho humano o un principio
fundamental. Entonces: 1)Las personas están motivadas a actuar para cumplir las
expectativas sociales o para mantener el orden social 2)Se reconoce la importancia de
las leyes y normas 3)No se logra interpretar las normas ni relativizarlas cuando estas
entran en contradicción con principios morales.
c. Nivel Post-convencional. Cuando se alcanza este nivel, denominado por Kohlberg
―de principios‖, se logran reconocer principios morales que tienen validez y aplicación
general, con independencia de las normas o leyes, de la autoridad de los grupos
sociales, e independientemente de la propia identificación de las personas con esos
grupos. Entonces: 1)Se reconocen principios morales universales 2)Estos principios
morales universales tienen prevalencia sobre los reglamentos, normas o Leyes
3)Cuando una norma o ley entra en conflicto con un principio mora, se opta por seguir lo
que indica el principio. (pp. 7-9)
MINISTERIO DE EDUCACIÓN (2018). Sesión N° 1: La Ética y la Integridad son saberes
prácticos. Material del Curso de Ética e Integridad en la Gestión educativa.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 324
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 325
Conclusiones:
2. La gestión pública se realiza, principalmente mediante los Sistemas Administrativos
del Estado SAE de planeamiento, inversiones, presupuesto y contrataciones, por eso no
deben estar conceptualizados ni definidos como instrumentos de control.
La definición legal de SAE contenida en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo LOPE no
ayuda a entenderlos como sistemas de gestión, más bien los conceptualiza como
sistemas de control. Esto es más evidente en el SNIP y en el presupuesto. Pareciera
que su objetivo es el control sobre el uso del dinero per se, antes que la
consecución de los resultados. No están alineados a los resultados de política y
actúan como fines en sí mismos.
3. La gestión pública debe usar los SAE de planeamiento, inversiones, presupuesto y
contrataciones con el fin de generar valor público, así como se utilizan los sistemas
administrativos para generar valor en un emprendimiento privado cualquiera. Para ello,
deben ser instrumentos de gestión que permitan cierta discrecionalidad en la toma de
decisiones y eviten el uso indiscriminado de la programación o asignación de recursos.
Deben operar durante todo el ciclo de la implementación de políticas públicas de una
manera articulada, engranándose uno a otro, de manera eficiente, eficaz y oportuna.
4. Dichos SAE tienen limitaciones, objetivos distintos y normas contradictorias que
afectan a los otros SAE. Dada la teoría de sistemas y su aplicación concreta a la relación
entre los SAE, las acciones de un SAE no solo le afectan a sí mismo. Al
interrelacionarse con otros sistemas, los afecta y estado por éstos también. Además, los
SAE son afectados y afectan los procesos de diseño e implementación de las políticas
públicas, con efectos en la oportuna prestación de los servicios públicos.
5. Dichos SAE no están articulados a los sistemas funcionales o a las agencias
generadoras de políticas. Los SAE de planeamiento, inversiones, presupuesto y
contrataciones no son instrumentos al servicio de los hacedores de política. Por lo
general, se regulan y funcionan al margen de los objetivos que el Estado persigue.
6. Los SAE no están articulados y ello genera sobrerregulaciones, duplicaciones,
ineficiencias, etc. así como espacios de corrupción. Al tener los SAE diferentes normas,
distintos órganos rectores, conceptos y finalidades, es difícil su actuación como una
―máquina única‖. Sus normas no están articuladas suficientemente. Sus variadas formas
dificultan el engranaje de sus procesos y, por lo tanto, el riesgo de realizar tareas que no
agregan valor, la duplicación de funciones, es muy alto.
7. La articulación de los SAE permitiría al responsable de la gestión, destinar los
recursos a la generación de valor público, orientando los esfuerzos a la consecución del
logro, y evitar duplicaciones de plazos y costos. Si la máquina funciona y los engranajes
se mueven de manera oportuna, bastará que la política, programa o proyecto en
cuestión pase por la cadena de valor para obtener la solución de los problemas y, por
ende, la satisfacción de la sociedad. Recordemos que de la buena utilización de los
recursos de inversión depende el desarrollo.
9. (…) Una política de mejora continua de los SAE, implementada a partir de la
experiencia de gestión el conocimiento, permitiría una constante modernización y
mejoramiento de la gestión pública.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 326
Sin embargo, muchas veces queda la sensación de que los diagnósticos reflejan
parcialmente los hechos, tomados o presentados según la subjetividad y preferencias de
quien realiza tales diagnósticos. Lo mismo ocurre con las propuestas de política y
acciones para enfrentar los problemas detectados.
En muchos casos no queda claro cuál es el marco teórico que se utiliza y que sirva de
sustento para explicar lo que sucede en la realidad y para escoger o decidir por una
serie de políticas o acciones.
Para el desarrollo del marco teórico, seguiremos el marco planteado por Martínez (2006)
y Martínez y Lavado (2016). En ambos textos, los autores utilizan la teoría del Principal-
Agente.
En ese sentido, el agente tiene mucho margen de maniobra, que puede ser utilizado,
para bien o para mal. No siempre va a actuar alineado con los intereses del principal.
Ahora bien, dado que el principal está constituido por un conjunto numeroso de
personas, sería altamente complejo, que ellos asumieran —en conjunto— el gobierno y
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 328
administración del Estado o sector público. Los costos de transacción serían altísimos,
prohibitivos e impedirían su funcionamiento.
Para permitir el funcionamiento del Estado o sector público, los ciudadanos (el principal)
hemos delegado las funciones de gobierno y administración en un agente, que también
es un conjunto de personas: los políticos y servidores públicos existentes en los
diferentes niveles en el Sector Público.
Claramente existe una relación de principal- agente, porque los políticos y servidores
públicos deben «gobernar» y «administrar» el Estado y el sector público teniendo en
mente el interés y el beneficio de sus ciudadanos. Pero como vemos, esto muchas
veces no ocurre.
Este grupo persigue sus propios intereses o los de otros grupos a los que están
vinculados (los denominados grupos de interés). Por otro lado, dado que estos sujetos
tienen intereses homogéneos, tienen mayor facilidad de organizarse y presionar para
conseguir normas, políticas, beneficios a su favor, a expensas de la ciudadanía.
Por otro lado, también podría suceder que la ciudadanía sí tome conocimiento de
problemas en el desempeño de los políticos y servidores públicos, pero no pueda
determinar la causalidad entre sus acciones y los resultados obtenidos,
justamente, por existir poca información o porque no siendo clara la situación los
agentes (políticos y servidores públicos) asignen tales resultados a factores exógenos
o a otros sujetos. Ello impide a la ciudadanía tomar medidas correctivas.
Este costo es representado por los ingresos, bienes, prerrogativas, derechos o riqueza
que son reasignados o transferidos desde la ciudadanía a los políticos y servidores
públicos (agentes).
En esta situación, únicamente mejora el nivel de bienestar de los agentes, ya que estos
no asumen ningún costo o no realizan ningún esfuerzo adicional que amerite la
percepción de dichos beneficios.
Dado que el ciudadano individual representa solamente una pequeñísima fracción del
total de la ciudadanía y su interés particular constituye solamente una parte del «interés
general» o de la ―ciudadanía‖, se presenta el problema de «acción colectiva».
Como efecto de ello, el ciudadano individual no cuenta con incentivo alguno para
actuar frente a los problemas «públicos» (comunes a otros ciudadanos) que lo
afectan o, frente a la actuación indebida del Estado o de quienes lo administran (los
políticos y servidores públicos).
Si bien los ciudadanos debieran actuar para reducir los efectos del problema de agencia
(frente a los políticos y los servidores públicos), su situación se ve agravada al verse
afectados simultáneamente por el problema de acción colectiva. Ello, porque los
ciudadanos no cuentan con incentivos para comunicarse entre ellos ni para tomar
medidas frente a la situación de aprovechamiento en que incurren los agentes.
(i)Apatía racional
La apatía racional constituye una situación de «inmovilidad» del ciudadano (no
actuación), que es consciente, individual y conlleva un perjuicio colectivo (a toda la
ciudadanía).
Ello, porque dicho ciudadano individual tendría que asumir los costos de tales acciones
(información + coordinación + organización + monitoreo), sabiendo que todos recibirán
los beneficios, porque estos se extenderán a todos los ciudadanos, sin posibilidad de
exclusión
Este ejercicio pone en peor situación al que tiene espíritu ciudadano, al que quiere tomar
acción, porque al beneficio que recibe (derivado de su esfuerzo) se le debe deducir
el costo (del esfuerzo) que asumió.
En cambio, los ciudadanos que no hicieron nada solamente reciben el beneficio, dado
que no asumieron ningún costo. Y sabiendo esto, muchos a pesar de tener la
disposición para actuar no lo harán.
Para el ciudadano individual, es mejor esperar que «alguien más» (otro ciudadano) tome
acción frente a la actuación disfuncional del Estado.
En este caso, el ciudadano individual no actúa porque espera la acción de algún otro
ciudadano interesado en la solución de un problema público (de modo tal que la acción
de uno beneficie a todos).
El primer ciudadano no actúa porque espera recibir los beneficios de la acción del
segundo, sin haber asumido los costos correspondientes a dicha acción.
El problema con esta situación es que si todos piensan o esperan que alguien más
actúe, ninguno lo hará y condenaremos a la ciudadanía a la inacción, dejando mayor
espacio para el comportamiento oportunista de los políticos y servidores públicos y el
desarrollo del problema de agencia.
Efectos o
Problemas Causas o Factores
Manifestaciones
Conducta racional,
Conducta intereses propios y
disfuncional de aprovechamiento potencial
Problema de
los agentes
principal -
(políticos y
agente Asimetría de información
sevidores
públicos). Traslado de costos del
Ineficiencia, agente al principal
negligencia,
fallas de Problema de Apatía racional
integridad, acción
corrupción colectiva Problema del polizonte
Si nos referimos a factores internos, estos necesariamente tendrán que ver con la
motivación y la «propensión» que tienen los políticos y servidores públicos, para
comportarse oportunistamente.
Este es un ámbito típico para las reglas de ingreso aplicables a políticos y servidores
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 332
públicos. Dichas reglas deberían incidir en formas para solucionar este problema de
selección adversa.
a. Mecanismos de información
Contar con información es una condición indispensable para cualquier medida de
alineación posterior de los agentes (políticos y servidores públicos). Se requiere
información sobre sus funciones, actividades, beneficios, desempeño, entre otros temas.
La información se convierte en un mecanismo eficaz, porque luego será utilizada para el
desarrollo de los mecanismos de supervisión y control.
b. Establecimiento de reglas
Como una forma de reducir la discrecionalidad de los agentes (políticos y servidores
públicos), es común que se establezcan reglas de conducta (deberes y obligaciones)
que se materializan en diferentes instrumentos normativos (leyes, códigos de conducta,
buenas prácticas, etc.). Estas reglas de conducta (deberes y obligaciones) pueden ser
genéricas o específicas (detalladas).
Las obligaciones genéricas podrían resumirse en una frase que contiene dos
obligaciones:
«deberes de fidelidad».
En los sistemas de supervisión y control previo, pretenden intervenir antes que los
agentes (políticos y servidores públicos) tomen decisiones y actúen.
Este tipo de sistemas tienen por finalidad evaluar de manera previa el cumplimiento de
las reglas o las acciones que van a desarrollar los agentes (double check).
Los sistemas de supervisión y control ex-post implican una intervención luego de que los
agentes han realizado las acciones que les competen. Se considera que este sistema es
más eficiente en la medida que no genera costos administrativos tan altos y
mantiene las ventajas de la relación de agencia (oportunidad en la toma de
decisiones).
d. Mecanismos de incentivos
Los sistemas de supervisión y de control son la forma de ingreso para la aplicación
de los mecanismos de incentivos.
Si alguien sabe que sus acciones, su conducta, sus resultados y su impacto van a ser
públicamente conocidos y rápidamente descubiertos, ello inhibirá su tendencia al
aprovechamiento.
Dado que existe una situación de asimetría, dicha información debe ser
proporcionada por los agentes (políticos y servidores públicos) y generarse
mecanismos para su publicidad o su entrega a la ciudadanía. En ese sentido, debería
asegurarse lo siguiente:
-El establecimiento de un principio y regla general que establezca la publicidad de todas
las actividades, productos normas y regulaciones dictadas por las entidades estatales,
así como de su impacto.
-El establecimiento de la obligación de cada entidad estatal de «generar» y proveer a la
ciudadanía de información.
-El establecimiento de mecanismos específicos de publicidad de la información. La
información debe generarse y proveerse en sistemas de fácil acceso, que puedan ser
compartidos y que permitan su análisis.
-El establecimiento de la obligación específica de entregar la información que demanden
los ciudadanos en aplicación del principio de publicidad.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 335
Con estas características, la información podría (y debería) ser utilizada por los sujetos
o entidades encargadas de los mecanismos de supervisión y control de incentivos y
por la ciudadanía.
Para superarlo se podrían establecer incentivos positivos (de distinto tipo) a favor de
sujetos u organizaciones de la sociedad civil. Promover el «activismo» o «participación
ciudadana».
Para ello, se debe subsidiar o reducir el costo de la información que necesitan tales
sujetos u organizaciones. Además, se les debe otorgar un incentivo positivo (un
beneficio) por sus «servicios» supervisión y control.
4. REFLEXIÓN FINAL
El interés por mejorar el desempeño de los políticos y servidores públicos, así como
reducir el nivel y magnitud de los problemas de integridad y corrupción, es relevante
desde muchas perspectivas, ya sea como ciudadanos, impulsadores de reformas y
políticas públicas, ya sea como investigadores, entre otros.
En ese contexto, se requiere un marco teórico o mapa conceptual que expliquen estos
fenómenos, pero que también nos brinden una ruta y tipos de herramientas que se
pueden utilizar frente a ello. Así lograremos mejores diagnósticos y mejores propuestas
de política pública.
El esfuerzo realizado ha sido notable, pero surgen dudas sobre sus resultados.
Concretamente, sobre la relevancia de sus impactos en las propias políticas públicas y,
en consecuencia, sobre el desarrollo y el bienestar de las comunidades donde
intervenimos.
Es imprescindible dar este salto: un salto que puede ser al vacío –si no somos capaces
de traducir las promesas en resultados- o hacia adelante, si al contrario, podemos
mostrar los impactos efectivos de la participación.
Brugué, Quim (2009). Una Administración que habla es una administración que piensa.
De la Administración Pública a la Administración Deliberativa en Joan Subirats et
al. Participación ciudadadana ... para una administración deliberativa, Aragón.
Aragón participa. pp. 55-56.
Veamos ahora, solo a manera de ejemplo, algunas de las definiciones que se han
propuesto en América Latina para la participación ciudadana:
i) ―La participación social refiere a los diversos mecanismos e instancias que posee la
sociedad para incidir en las estructuras estatales y en las políticas públicas. Por lo tanto
el estudio de la participación social es el de las MEDIACIONES entre Estado y
Sociedad‖ (Restrepo, p. 97);
―Por participación se entiende el proceso a través del cual distintos sujetos sociales y
colectivos, en función de sus respectivos intereses y de la lectura que hacen de su
entorno, intervienen en la marcha de los asuntos colectivos con el fin de mantener,
reformar o transformar el orden social y político‖ (Velásquez y González, 2004, p. 2);
Mediaciones entre sociedad y gobierno para que los distintos sujetos sociales inter-
vengan, con base en sus diversos intereses y valores, e influyan en las políticas
públicas y en las estructuras de gobierno, fundamentándose en el reclamo del derecho
a la intervención en los asuntos que les competen.
Desde luego que hay posiciones encontradas sobre el tema participación ciudadana.
Son ya bastante conocidos los argumentos a favor de la participación; de manera
sintética: proporciona información sobre el ambiente social en el que se ejecutarán las
actividades de desarrollo; revela de manera más eficiente las preferencias de los
usuarios; genera aprendizajes sociales e innovación; fortalece a las instituciones locales;
genera mayor credibilidad y legitimidad sobre las evaluaciones; contribuye a mejorar la
eficiencia de las instituciones locales; genera formación de capital social; fortalece la
competitividad sistémica de la región o localidad; contribuye a la formación y/o
fortalecimiento de identidad local o regional (Bandeira, bid, Velásquez y González,
Verdesoto).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 340
Algunos definen a las RPP como ―la cooperación más o menos estable, no jerárquica
entre organizaciones que se conocen y se reconocen, negocian, intercambian
recursos y pueden compartir normas e intereses‖ (Le Galés y Thatcher, cit. por
Hassenteufel, p. 123).
Es en las Redes de Política Pública donde se puede percibir la acción más o menos
estable de la participación ciudadana, sin que sean los únicos instrumentos, como
veremos más adelante. El concepto de red fue ascendiendo desde las teorías
organizacionales hasta la sociología y la ciencia política, con las que se describen
diversas formas de interacción no jerárquica en la cual se ponen en juego diversos
tipos de recursos;
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 341
Por el lado de las organizaciones de la sociedad [los recursos] suelen ser políticos
(capacidad de arraigo y movilización social, principalmente), técnicos (conocimiento de
aspectos específicos que son materia de acción, tales como vivienda, salud, producción
social, etc.) y organizacionales (capacidad de planificación, de actuación horizontal,
etc.);
Sobre las rpp hay miradas polémicas; por un lado, quienes las ven justamente como una
posibilidad de la sociedad de influir en aspectos específicos, que son de su interés y que
generan la democracia sectorial (Vallespín), y aquellos otros que las ven como
instrumentos de grupos de interés para la captura de los recursos públicos.
Como sea, el tema se debate entre aquellos que sostienen que es un mecanismo de
acceso a los recursos públicos en un sistema concurrencial abierto y aquellos que
consideran que son una ocasión de cerrar el acceso a los recursos a otros actores,
diversos a los participantes en la red (Massardier).
Por supuesto que las rpp no son el único instrumento para la participacion ciudadana;
los trabajos contenidos en este mismo volumen de Font, Blanco, Gomà y Jarque, así
como el de Bacqué, Rey y Sintomer, dan amplia cuenta de la diversidad de
instrumentos para la participación. Solo resta agregar un mecanismo que comparte
algunas características de las rpp, pero que a la vez tiene significativas diferencias, los
consejos gestores de políticas públicas (cgpp).
Los cgpp se desarrollan en Brasil en los diferentes órdenes de gobierno para áreas
específicas de la acción pública (educación, salud, niños, adolescentes, por ejemplo); en
ellos se encuentran representados los diferentes sectores concernidos en la política
pública: usuarios, organizaciones civiles especializadas en el área en cuestión,
funcionarios del campo correspondiente.
Los participantes en estos consejos no solamente son consultados, sino que deliberan
las opciones, diseñan las estrategias, presupuestan y supervisan, pudiendo llevar ante la
autoridad judicial al funcionario que se niegue a cumplir lo acordado (Dagnino, Fuks et
al., Rodrigues, Teixeira, Volpi).
En ellos la población aprende a negociar y a gestionar los temas y las opciones que son
de su interés. Están reconocidos por la legislación y son una interesante combinación de
democracia participativa y representativa, toda vez que quienes participan por la
sociedad lo hacen justamente en representación de los sectores o tipo de agrupaciones
a las que pertenecen.
Un balance provisional
Antes de pasar al siguiente apartado conviene hacer un recordatorio; tenemos entonces
que ante las transformaciones del Estado y de la política, expresiones sin duda de lo que
está ocurriendo en la sociedad y ante la crisis de los sistemas tradicionales de
intermediación entre gobierno y sociedad, ha surgido una discusión y un conjunto de
prácticas e instituciones a través de las cuales se modifica la intervención de la
sociedad en los asuntos públicos (gobernanza).
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 342
Agregándose las personas y los colectivos de manera diversa (sociedad civil), quienes
demandan no solo acceso a los bienes públicos sino que reivindican su derecho a
intervenir en las decisiones que les afectan (ciudadanía), a través de una serie de
instrumentos en los que concretizan esta aspiración (redes de políticas y otros).
Lo que toca ahora preguntarnos es: ¿qué tanto funcionan en la práctica todos estos
componentes de la participación ciudadana?
Es claro que estas tensiones son asumidas por sus promotores; así en relación con los
CGPP se señaló:
La naturaleza de los consejos de políticas públicas exige también que se indague cómo
insertar en estos mecanismos de representación social al ciudadano común, no
organizado, excluido de cualquier participación. Hasta ahora solo algunos segmentos
sociales más organizados han tenido acceso a estos mecanismos. Este es el gran
desafío en la construcción de la nueva institucionalidad democrática: crear canales de
comunicación permanentes e interactivos entre los ciudadanos, el gobierno y las propias
entidades representativas (Texeira, p. 106)
Este desapego no se da solo por el sentido elitista de los representantes, sino también
por el exceso de delegación de los representados, generando con ello debilitamiento de
la capacidad de negociación de los consejeros.
Canto Chac, Manuel (Comp.) (2011), participación ciudadana en las políticas públicas,
México, siglo XXI, Biblioteca Básica de la Administración Pública del D.F. No. 4. pp.
17-55.
En este marco, nos proponemos tratar, desde una perspectiva operativa, aquellas
cuestiones que es necesario considerar al momento de analizar, proponer y gestionar
la participación en el marco de la implementación de políticas y programas públicos.
El ABC de la Gestión Pública en la práctica Tomo II. Fundamentos Teóricos: Selección de Textos 344
En este curso, y a fin de fijar un horizonte hacia el cual orientar nuestras intervenciones,
recuperamos la vertiente institucional de la definición de la participación ciudadana.
Siguiendo a Cunill Grau (1991), planteamos que
Por otro lado, remite a acciones emanadas desde la propia sociedad civil que genera
mecanismos de intervención y espacios de intermediación con el sistema político,
en la búsqueda de influencia (Alvarez Enríquez, 2002).
De este modo, los alcances de la participación sólo pueden ser definidos en el marco
procesos históricos que condensan experiencias y resultados de políticas públicas
precedentes.
Asimismo, las reglas que regulan el proceso participativo deben ser explícitas a fin de
dotar de transparencia al recorrido que se está proponiendo.
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