DIPLOMADO EN TRIBUTACIÓN

MODULO I. POLÍTICA Y TÉCNICA TRIBUTARIA

LECCIÓN 1: LA POLÍTICA TRIBUTARIA COMO RAMA
DE LA POLÍTICA FISCAL Y LOS PRINCIPIOS BÁSICOS
DE TRIBUTACIÓN
 ÍNDICE

PÁG.

LA POLÍTICA TRIBUTARIA COMO RAMA DE LA POLÍTICA FISCAL Y LOS PRINCIPIOS

BÁSICOS DE TRIBUTACIÓN .......................................................................................1

1.1. Evolución del concepto y objeto de la política fiscal.....................................1

FORMAS DE PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA ..........................................1

EVOLUCIÓN DE LA UTILIZACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS FISCALES ...............................2
EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE LA POLÍTICA FISCAL......................................................3

1.2 La naturaleza instrumental de la política fiscal.............................................4

POLÍTICAS DEFINIDORAS DE OBJETIVOS Y POLÍTICAS INSTRUMENTALES ......................4

1.3 Instrumentos y ramas de la política fiscal.....................................................5

TIPOS DE INGRESOS PÚBLICOS .....................................................................................6

EL NIVEL DE LA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA.....................................6
TIPOS DE POLÍTICA FISCAL ...........................................................................................7

1.4 Las funciones y mecanismos de acción de la política fiscal..........................7

LA FUNCIÓN DE ASIGNACIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL....................................................7

bienes públicos, bienes privados y el “principio de exclusión” ............................................8
los bienes semipúblicos ..................................................................................................9
los efectos de los tributos en la asignación de recursos ....................................................9
LA FUNCIÓN DE DISTRIBUCIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL .............................................. 11
LA FUNCIÓN DE ESTABILIZACIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL............................................ 12
1.5 Concepto y objeto de la política tributaria ...............................................13

OBJETO DE LA POLÍTICA TRIBUTARIA .......................................................................... 14

estructura técnico formal de los tributos ........................................................................ 15
distribución de la carga tributaria .................................................................................. 15
ejemplo ....................................................................................................................... 15
utilización de los efectos de los impuestos como parámetros para los agentes económicos ...16
resumen del objeto de la política tributaria .................................................................... 16

1.6 Los principios de la tributación ................................................................... 17

LA SUFICIENCIA .................................................................................................................18
LA EQUIDAD .......................................................................................................................20
LA NEUTRALIDAD ...............................................................................................................22
LA SIMPLICIDAD.................................................................................................................23

CONCEPTOS BÁSICOS .................................................................................................... 24

 La Política Tributaria como rama de la Política Fiscal y los principios básicos de Tributación

LA POLÍTICA TRIBUTARIA COMO RAMA DE LA POLÍTICA FISCAL Y LOS PRINCIPIOS

BÁSICOS DE TRIBUTACIÓN.

1.1 Evolución del concepto y objeto de la política fiscal.

FORMAS DE PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA

1. La intervención del Estado en la economía, tanto en lo relativo a las posiciones doctrinarias

como a las experiencias con la efectiva participación de los gobiernos, presenta un amplio
abanico de puntos de vista y de situaciones, respectivamente, a lo largo de los años. Si bien no
se trata de profundizar el análisis sobre esos diferentes puntos de vista y situaciones, cabe
recordar que comprenden mecanismos tan distintos como lo que se diera en llamar :

 absorción (realización por el Estado de actividades empresariales),

 dirección (imposición de normas imperativas para el desarrollo de actividades

económicas),

 inducción (creación de incentivos de todo tipo para orientar las decisiones de los
agentes económicos) o

 simplemente abstención (mantener el mayor grado de omisión posible, evitando

cualquier interferencia sobre los mecanismos de mercado).

2. De los mecanismos enumerados, la utilización de los dos primeros es lo que caracterizaba a

las economías centralmente planificadas en los regímenes que en el siglo pasado fueron
instaurados en la extinta Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y en los de la denominada
Europa del Este. Los dos últimos, corresponderían a formas de intervención del Estado en
economías de mercado. Cabe advertir, que la historia también presenta numerosos casos de
intervención del estado en la economía que, al no encuadrarse plenamente en uno u otro
modelo (sistemas económicos centralmente planificados o de mercado), pasaron a denominarse
sistemas de economía mixta.

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EVOLUCIÓN DE LA UTILIZACIÓN DE LOS INTRUMENTOS FISCALES

3. A modo de telón de fondo de las consideraciones que se formularán en materia de política y

técnica tributaria, cabe detenerse a examinar la evolución del uso más generalizado de los
instrumentos fiscales, entre los que nos interesan específicamente los tributos, y así también de la
evolución del propio concepto de política fiscal, dentro de la que se encuadra como una rama de la
misma la política tributaria.

4. De acuerdo con las ideas de los economistas clásicos sobre las funciones del Estado, los gastos
del gobierno y los tributos serían elementos perturbadores de la asignación óptima de recursos,
toda vez que para ello debería confiarse plenamente en el libre juego de las fuerzas del mercado.
Sin embargo, reconocían la existencia de algunos tipos de bienes de interés general, que por su
naturaleza no podrían ser suministrados por las actividades privadas1, situación esta derivada de
una de las “fallas de mercado”, y que por lo tanto sería el Estado el responsable se asegurar su
provisión a la sociedad. Específicamente, con referencia a los ingresos tributarios recomendaban
que el sistema impositivo fuera lo más neutral posible, a fin de no afectar la asignación de los
recursos en el ámbito del sector privado.

5. La gran crisis de los años 30 del siglo pasado, constituyó una época de profundos desequili-
brios que vino a demostrar que, contrariamente a la creencia optimista de los clásicos, la economía
no tiene una tendencia intrínseca a la utilización plena de los recursos y a la recuperación
automática de la estabilidad en todas las circunstancias. La “Teoría General” de Keynes, al
identificar la insuficiencia de la demanda efectiva como generadora de aquella crisis, creó las bases
para un nuevo concepto sobre las funciones del Estado en relación con el sistema económico.

6. Se comprobó que la utilización de los instrumentos clásicos, como podría ser la tasa de interés,
no bastaban y que la corrección de los factores determinantes de la crisis exigían mecanismos más
diversificados y de acción más directa. Fue entonces que el proceso ingreso-gasto del sector
público pasó a considerarse como uno los mecanismos más adecuados para tales funciones
correctivas y, así, la expresión “política fiscal” se incorpora a la literatura especializada para

1
Se trataría de los denominados “bienes públicos”, como p.e. la defensa exterior, los cuales, una vez que son
creados, benefician a todos y no apenas a quien lo hubiera podido adquirir o sufragar, sin que se pueda “excluir” a
nadie de su goce.

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designar su utilización como instrumento de la política de estabilización. Consecuentemente, la

preocupación con la neutralidad fue sustituida por el propósito deliberado de utilizar los
instrumentos fiscales como herramientas de acción correctiva o compensatoria, ante la aparición
de ciertos desequilibrios económicos. Esa orientación en el uso del instrumental fiscal, fue recogida
cada vez en forma más explícita en las definiciones dadas a la política fiscal en diversos trabajos
posteriores a la crisis de los 30, todos los cuales reconocen la nueva conceptuación como principio
de aceptación general2.

EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE POLÍTICA FISCAL

7. La característica fundamental de la nueva concepción “keynesiana” del uso de las herramientas

fiscales era su naturaleza finalista. La política fiscal se pasó a definir en función de los objetivos
político-económicos a los que serviría, es decir, a los objetivos de estabilización. Esto se verificó no
apenas en las posturas teóricas predominantes, sino también en las medidas tomadas por los
gobiernos para evitar y corregir fluctuaciones en los niveles del ingreso y de los precios.

8. Sin embargo, con el correr de los años, pasó a considerarse que la vinculación exclusiva de
la política fiscal con los objetivos de la estabilización, generaba limitaciones inconvenientes e
inadecuadas a las posibilidades operativas del instrumental fiscal. Se consideró que este
instrumental podría ser utilizado eficazmente, como la experiencia parecía indicar, para alcanzar
una gama de objetivos político-económicos mucho más amplia que los incluidos en el limitado
campo de la estabilización. Al alterar los flujos de ingreso y los precios relativos de los bienes,
servicios y factores, el instrumento fiscal tiene efectos también sobre la asignación de los
recursos y, en consecuencia, podría ser apto para que los gobiernos pudieran inducir el ritmo y
la dirección de cambios estructurales deseables.

9. La utilización de los instrumentos fiscales más allá de los objetivos de estabilización,

planteaba un nuevo problema relacionado al propio concepto de política fiscal. Esto significaba
formularse la siguiente pregunta: si la política fiscal significa el uso del proceso ingreso-gasto

2
Comisión Carter: “La política fiscal es el término usado para describir los cambios en las tasas efectivas de los
impuestos y de los gastos de gobierno con el propósito de modificar la demanda agregada con el fin de mantener la
ocupación plena y los precios estables, en otras palabras, con el propósito de estabilización”, “Report of the Royal
Commission on Taxation, Vol. 2, The Use of the Tax System to Achieve Economic and Social Objectives, Ottawa,
1966, p. 24

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del sector público para fines de estabilización, ¿cómo debería ser designado su uso cuando está
referido a otros objetivos político-económicos?. La respuesta a esta pregunta comportaba la
opción entre: adoptar una denominación diferente o ampliar el contenido del propio concepto
de política fiscal.

10. La primera solución no parecía aconsejable, toda vez que la expresión “política fiscal”
concebida como una rama de la política económica ya estaba consagrada y era de uso
difundido. Por lo tanto, la segunda resultaba la opción más conveniente, pero debía tenerse en
cuenta que al ampliar la gama de sus funciones, el concepto de política fiscal también cambiaría
de naturaleza. No siendo posible vincular tal concepto a determinados fines, habría que
relacionarlo a los instrumentos que utiliza y a sus mecanismos de acción sobre el proceso
económico.

11. Ya a partir del año 1970 numerosos especialistas en el tema advirtieron los inconvenientes
del concepto restricto de política fiscal, proponiendo definiciones que amplían su campo de
acción a todo el dominio de la política económica, destacando como característica común la na-
turaleza de los instrumentos utilizados sin vincularlos específicamente a determinados objetivos
político-económicos3.

1.2 La naturaleza instrumental de la política fiscal.

POLÍTICAS DEFINIDORAS DE OBJETIVOS Y POLÍTICAS INSTRUMENTALES

12. La formulación de políticas por el Estado consiste en que éste ejerza su poder optando
entre objetivos alternativos y, una vez hecha la opción, identificar y aplicar los medios o
instrumentos más aptos para coadyuvar a su consecución. En consecuencia, se podría hablar de
dos tipos de políticas: unas que se relacionan con la definición de los objetivos y otra que se
refiere a la elección de los instrumentos más adecuados para alcanzarlos. Es decir, se podría
hablar de políticas definidoras de objetivos, por ejemplo una política agrícola que fijara como
objetivo la expansión de la producción lechera nacional, y de políticas instrumentales, por
ejemplo una política de subsidios directos a la inversión en la producción lechera.

3
Estas fueron las conclusiones III Conferencia Interamericana sobre Tributación OEA/BID, celebrada en México D.F.,
en 1972.

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13. La política fiscal constituiría una de las políticas de tipo instrumental y, por lo tanto, para
opinar sobre si ella es adecuada o no, habrá que tomar en cuenta la eficacia de los
instrumentos escogidos para lograr las metas y objetivos propuestos. Así en el caso planteado
en el párrafo anterior cabría preguntarse, por ejemplo: ¿el subsidio directo a la inversión en la
producción lechera es el instrumento más adecuado para alcanzar la expansión deseada de esa
producción en el país de que se trate?; ¿no sería más eficaz incrementar la protección a la
producción local a través del arancel de aduanas?, etc.

14. Por otra parte, la validez u oportunidad de esas metas y objetivos no son de incumbencia
de la política fiscal, sino que constituyen para ella un dato previo indispensable para proceder a
escoger los instrumentos más aptos, en ese sentido, no le cabría al formulador de la política
fiscal discutir si es conveniente o no expandir la producción lechera, sino y en la medida que
esto ya se ha decidido, encontrar dentro del instrumental fiscal, si es que allí existiera, la
herramienta más adecuada para coadyuvar a conseguir ese objetivo. Como toda herramienta,
la política fiscal posee potencialidades y limitaciones operativas, es decir, puede ser muy
efectiva para apoyar la consecución de cierto tipo de objetivos, pero para la consecución de
otros puede resultar absolutamente ineficaz. Su valoración, por lo tanto debería siempre
referirse a la eficacia de los instrumentos escogidos para coadyuvar en lograr un determinado
objetivo, pero no debe hacerse depender de la calidad o conveniencia de los fines a que se
relaciona ese mismo objetivo. La contracción general de la demanda como objetivo puede ser
considerada conveniente o no en una determinada coyuntura económica, pero cualquiera sea la
opinión, a favor o en contra de ese objetivo y de todas sus derivaciones, estas no deberían
aplicarse para juzgar el instrumento fiscal que pueda venir a utilizarse, por ejemplo el recorte
del gasto público o la elevación de la tributación general al consumo, lo que sí cabría examinar
es la adecuación o eficacia de una u otra medida para conseguir el efecto perseguido de
contraer la demanda.

1.3 Instrumentos y ramas de la política fiscal.

15. Se podrían considerar “grosso modo” como instrumentos de la política fiscal, los flujos que
integran el proceso ingreso-gasto del sector público y que constituyen elementos del
presupuesto, como lo son los gastos públicos y los ingresos públicos o de financiación del gasto.

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16. Tanto los gastos como los ingresos públicos, requieren que se defina su nivel y estructura,
con lo cual se podría hablar de una política de gastos públicos y de una política de ingresos
públicos como ramas de la política fiscal.

TIPOS DE INGRESOS PÚBLICOS

17. A su vez, los ingresos públicos cabe agruparlos diferentes tipos de ingreso4 como lo son
los ingresos tributarios, los demás ingresos corrientes y la deuda pública. Tratándose de la
determinación del nivel y estructura de los ingresos tributarios, esto podría considerarse en
términos generales como el cometido de la política tributaria, la cual, como la política de gastos
públicos y la política de ingresos públicos en su conjunto, cabría entenderla también como una
rama de la política fiscal.

EL NIVEL DE LA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA

18. En lo que se refiere al nivel de los gastos públicos y, consecuentemente, de los ingresos
públicos, el mismo se relaciona íntimamente con el papel que se asigna al sector público en
cada país, conforme a factores históricos, políticos y sociales. Si bien la definición del nivel de
los gastos es materia específica de la política fiscal, el margen de maniobra estará siempre
subordinado a los límites impuestos por los factores que condicionan la posición relativa del
sector público en la composición de la organización político económica del país.

19. Sin embargo, aquel margen de maniobra puede verse incrementado cuando se trata de hacer
frente a un problema coyuntural de desequilibrio a través de los instrumentos fiscales. En este
caso, estaríamos ante una política fiscal de corto plazo o de emergencia y por lo tanto un poco al
margen del condicionamiento de los patrones estructurales en materia de gastos e ingresos

4
Acostumbra clasificarse a los ingresos públicos en: “ingresos coactivos”, los cuales comprenden los ingresos
tributarios que normalmente representan del total de los ingresos públicos, “ingresos patrimoniales”, que son los que
se derivan de la explotación del patrimonio público (beneficios de empresas estatales, recursos naturales del Estado,
etc.), “transferencias”, constituidas por donaciones, por ejemplo, siendo que generalmente este tipo de ingresos
tiene mayor relevancia en países con diferentes niveles de gobierno, en los que los fiscos provinciales y municipales
perciben transferencias de recursos financieros recaudados por el gobierno central. A estos tres tipos de ingresos que
son de naturaleza corriente o recurrente, deben agregarse otras dos formas de obtención de ingresos públicos, como
lo son los provenientes de la enajenación de bienes patrimoniales del Estado y el endeudamiento público.

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públicos. En este caso, e objetivo sería el de la estabilización, perseguida por medio de acciones de
carácter compensatorio, orientadas hacia la preservación de los niveles de ingreso y empleo.

TIPOS DE POLÍTICA FISCAL

20. Con base en la diversidad de situaciones expuestas, se podría desdoblar la política fiscal
en dos tipos:

 política fiscal coyuntural, de corto plazo, referida a los objetivos de la estabilización y

 política fiscal estructural, de largo plazo, referida a los objetivos de estructurales de toda
índole.

1.4 Las funciones y mecanismos de acción de la política fiscal.

21. Si bien el instrumental fiscal (trátese de los ingresos y/o gastos públicos) pueden servir a
objetivos de contenidos muy variados, entre las funciones que puede cumplir la política fiscal
cabe destacar especialmente tres de ellas que, al mismo tiempo corresponden a “fallas del
mercado” tradicionalmente reconocidas. Esas funciones son: la función de asignación, la función
de distribución y la función de estabilización.

LA FUNCIÓN DE ASIGNACIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL

22. La función de asignación de la política fiscal significa tender a modificar la asignación de

recursos, orientándola hacia un rumbo y hacia una intensidad que resulten propicios para la
consecución de los objetivos que se hayan trazado, siendo que no sería ese el rumbo o no sería
esa la intensidad de no mediar la aplicación de la medida fiscal. Esta función puede ser llevada
a cabo en forma directa o en forma indirecta:

 En forma directa a través del proceso ingreso-gasto público, captando recursos del
sector privado para revertirlos bajo la forma de provisión de bienes y servicios.

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 En forma indirecta, dentro del propio sector privado, a través de la utilización de las
políticas de ingresos y/o de gastos al generar ventajas o desventajas para ciertas
asignaciones alternativas de recursos por los agentes económicos, de manera de inducir
determinadas decisiones.

bienes públicos, bienes privados y el “principio de exclusión”

23. Con referencia a la provisión de bienes y servicios por el Estado, cabe recordar la
tradicional diferenciación entre bienes públicos y bienes privados:

 La primera razón que la teoría clásica de las finanzas públicas argumentaba para
sustentar la provisión de bienes por el Estado, era el fallo del mercado para asegurar el
suministro de ciertos bienes de interés general, en este caso, los denominados bienes
públicos.

 Serían bienes públicos, aquellos bienes o servicios que una vez adquiridos o puestos a
disposición para un consumidor, los beneficios que de él se deriven serán accesibles a
otros individuos, sin que se puedan “excluir” de su usufructo a quienes no contribuyeron
para su adquisición o puesta a disposición. El mercado no tendría condiciones de
resolver la necesidad de existencia de esa clase de bienes, puesto que el consumidor no
estaría dispuesto a realizar ningún pago voluntario a los proveedores, por la adquisición
de un bien que sólo él pagaría y que beneficiaría no apenas a él, sino también a un
grupo de individuos o a toda una colectividad. Consecuentemente, sería el gobierno el
que tendría que proveer tal clase de bienes. En cambio, la provisión de todos los demás
bienes, los denominados bienes privados, tendría que ser resuelta por el mercado para
alcanzar en mayor medida una eficiente asignación de recursos.

24. Como se comentó, para establecer la diferencia entre bienes públicos y privados, se partía
de la consideración de que tratándose de bienes públicos los beneficios que de ellos se derivan
no se limitan a quien adquirió el bien. Por ejemplo, si se establece un sistema de control
sanitario en las fronteras, los beneficios que de esto surgirían se extienden a toda la población
del país. En ese sentido, el control sanitario en fronteras podríamos entenderlo como un bien

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público. Contrariamente, si se tratara de la contratación de un carro para transportar el

equipaje en un aeropuerto, el beneficio de la adquisición de este servicio estará limitado al
consumidor. Entonces se podría considerar que en esta última situación se trata de un bien
privado.

los bienes semipúblicos

25. No obstante aquella estricta diferenciación entre bienes públicos y privados, es importante
tener en cuenta que la aplicación del “principio de exclusión” y por lo tanto la caracterización de
un bien como público o privado, no agota las consideraciones a tener en cuenta al decidir si un
bien debe o no ser provisto por el Gobierno, es decir, si esa provisión debe hacer parte del
gasto público. Existen adicionalmente consideraciones de tipo social, especialmente en los
países periféricos, en los cuales son muchas las imperfecciones del mercado y por lo tanto la
ineficacia de éste para resolver la provisión de ciertos bienes para amplios sectores de la
población. Por ejemplo, los servicios de educación primaria y de salud. Esto hace que también
se hable de bienes mixtos, intermedios, meritorios, preferentes o cuasi-públicos, cuya provisión5
por el Estado se considera imprescindible por muchos gobiernos y por muchos tratadistas con
base, ahora ya no en consideraciones de eficiencia, sino en criterios socio-políticos6.

los efectos de los tributos en la asignación de recursos

26. Por su parte, la utilización del instrumental fiscal para generar ventajas o desventajas para
ciertas asignaciones alternativas de recursos, tiene que ver con el apoyo que ese conjunto de
herramientas puede prestar para la consecución de determinados objetivos. Tratándose de los
tributos, estos pueden promover la reasignación de los recursos en forma indirecta en el ámbito
del sector privado por medio de dos mecanismos:

5
Al hablar de “provisión” no se hace referencia necesariamente a “producción”. Un gobierno puede proveer un
servicio de rehabilitación para incapacitados, por ejemplo, a través de sus hospitales o contratarlo con instituciones
del sector privado.
6
La definición de la amplitud y naturaleza de la provisión de estos bienes y servicios, también constituye un
instrumento para corregir el fallo del mercado en la distribución de la renta y la riqueza.

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 la reducción del ingreso disponible de las empresas y de las personas en proporción

equivalente al monto de los impuestos que les corresponden pagar, directa o
indirectamente (EFECTO INGRESO);

 la alteración de la estructura de precios relativos de los diferentes bienes y servicios (un

impuesto selectivo sobre algunos bienes o servicios puede impulsar la demanda hacia
otros bienes o servicios sustitutos no gravados), del factor trabajo en relación al capital
(un impuesto sobre el factor trabajo lo encarecerá propiciando un mayor uso de equipos
y tecnología), del ahorro frente al consumo (la exoneración de los intereses en cuentas
de ahorro incentivará la destinación de mayores ingresos a esas cuentas disminuyendo
el consumo) , etc. (EFECTO PRECIO)

27. Ambos mecanismos (efecto-ingreso y efecto-precio) afectan la asignación privada de

recursos al alterar el nivel y estructura de la demanda privada, final e intermedia, en función de
los coeficientes de elasticidad-precio (en qué medida la demanda de los bienes fluctúa ante la
variación de los precios) y elasticidad-ingreso (en qué medida la demanda de los bienes fluctúa
ante la variación de los ingresos) correspondientes a los distintos bienes.

28. La escuela clásica tradicionalmente ha opinado que la tributación, especialmente, debe ser
neutra en materia de asignación de recursos, permitiendo que en las decisiones del sector
privado prevalezcan las consideraciones de eficiencia, es decir, que se adopten de acuerdo a las
reglas del mercado7. Sin embargo, como fuera señalado reiteradamente, ese no es punto de
vista realista, puesto que parte de la falsa suposición de que existe siempre un mercado de
competencia perfecta, situación que es muy difícil que se configure y, particularmente,
tratándose de países en vías de desarrollo.

29. Si bien es válido tener en cuenta el postulado de neutralidad al diseñar un sistema

tributario y cada uno de los impuestos que lo integran, ello debe ser entendido como la

7
No obstante, los clásicos y neoclásicos admiten la intervención del Estado como necesaria, cuando se produzcan
“efectos externos”, particularmente “deseconomías externas”, que determinen que ciertos costos de una actividad
generadora de beneficios no integren sus precios, pues no afectan al titular de los beneficios sino a otros sujetos. Por
ejemplo, una planta industrial que lanzase sus deshechos a un río afectando a las poblaciones ribereñas, determinará
la necesidad de efectuar gastos de descontaminación que podrían no correr por cuenta de esa industria y, por lo
tanto, no se reflejarán en sus costos. En casos como este, sería admisible crear y aplicar un tributo a tal actividad
industrial para financiar los trabajos de cdescontaminación.

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conveniencia de evitar que la aplicación de los mismos generen efectos no deliberados e

indeseables en la asignación de recursos. No obstante, puede ser aceptable, aunque con cierta
cautela, que se busque adrede afectar las decisiones sobre asignación de recursos, en un
sentido que se favorezca la consecución de ciertos objetivos, por ejemplo, el de la formación de
ahorro privado mediante una tributación relativamente alta sobre el consumo suntuario.

LA FUNCIÓN DE DISTRIBUCIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL

30. La función de distribución de la política fiscal, se relaciona a la utilización del instrumental

fiscal para corregir la distribución del ingreso resultante del juego de los mecanismos de
mercado, aproximándola a un perfil más acorde con los valores predominantes en una
determinada sociedad.

 El resultado en la distribución de la renta y la riqueza derivada de la aplicación de los

mecanismos de mercado, depende de una serie de factores ajenos a los esfuerzos del
individuo tales como acceso a la información, imperfecciones del propio mercado, grado
de educación, bienes recibidos en herencia, etc.

 No obstante existir una opinión generalizada de que deben hacerse ajustes sobre la
distribución del ingreso resultante de los mecanismos de mercado, la dificultad está en
determinar cuáles son los criterios a aplicar y a través de que instrumentos. También, se
señala que en la medida que la redistribución puede afectar la eficiencia, esta última
posibilidad debería ser tomada en cuenta para fijar límites de hasta donde debe
perseguirse una mayor equidad. La respuesta a todos estos interrogantes,
independientemente de cual sea la mejor solución técnica, estará influenciada también
por los principios político-sociales predominantes.

31. Desde el punto de vista del diseño y aplicación del instrumental fiscal, la forma más
directa y simple de propender a la redistribución sería, como lo señala Musgrave,
alternativamente a través de:

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 la combinación de una imposición progresiva8 de las familias con ingresos superiores con
una subvención a las familias con menores ingresos;

 la aplicación de la recaudación proveniente de impuestos progresivos a la renta9 en la

financiación de servicios públicos, que benefician particularmente a las familias de bajos
ingresos, como por ejemplo los programas de viviendas populares;

 la combinación de impuestos sobre bienes consumidos preponderantemente por

personas de altos ingresos, junto con subvenciones a otros productos consumidos
principalmente por personas de bajos ingresos.

LA FUNCIÓN DE ESTABILIZACIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL

32. La función de estabilización, conocida también como el uso de las finanzas públicas con
fines compensatorios10, está relacionada con la aplicación del instrumental fiscal para mantener
una alta utilización de los recursos disponibles y la estabilidad monetaria. A diferencia de las dos
funciones comentadas anteriormente, la de asignación y la de distribución, la función de
estabilización representa particularmente una participación del Estado en la economía para
hacer frente a problemas coyunturales, es decir del corto plazo.

33. La idea básica es relativamente simple y propone actuar sobre el nivel de la demanda
agregada (la suma de los gastos totales públicos y privados) aumentándolo o disminuyéndolo, a
través de cambios en el monto de los gastos públicos y/o de los impuestos que modifiquen
aquel nivel y lo aproximen al valor de la producción, para corregir los desequilibrios entre
oferta y demanda que pudieran generar desempleo o inflación.

 Si el caso fuera enfrentar un cuadro recesivo con efectos negativos sobre el empleo, se
trataría de incrementar el nivel de la demanda pública y/o la demanda privada. La

8
La imposición será progresiva cuando la carga proveniente de los tributos en su conjunto, aumente más que
proporcionalmente a medida que aumenta el ingreso.
9
Se tratará de un impuesto “progresivo” a la renta cuando la alícuota aplicable aumenta a medida que aumenta el
ingreso.
10
Se planteó inicialmente para enfrentar los efectos de la depresión económica mundial de 1930 y luego fue
reelaborada para atenuar los efectos inflacionarios de la Segunda Guerra Mundial.

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 La Política Tributaria como rama de la Política Fiscal y los principios básicos de Tributación

primera, a través del aumento del gasto público evitando financiarlo de forma que tenga
efectos de contracción sobre la demanda privada. La segunda, a través del aumento de
la renta disponible por el sector privado, reduciendo los impuestos o aumentando los
pagos por transferencias.

 En caso de una situación de inflación derivada de un exceso de demanda agregada

frente al valor de la producción a precios corrientes, se trataría de reducir el nivel de la
demanda agregada mediante la reducción del gasto público y un incremento de los
impuestos que reste capacidad de demanda al sector privado.

34. Finalmente, es necesario destacar que no solamente es posible utilizar cambios en el nivel
de los gastos públicos y en la tributación para afectar la demanda agregada, sino que también,
en sentido inverso, las oscilaciones en el nivel de actividad económica afectan a los gastos
públicos y a los ingresos tributarios. Así por ejemplo, ciertos impuestos estructurados con
alícuotas progresivas, como suele ser el caso de los impuestos personales a la renta, actuarán
como estabilizadores automáticos, ya que en una situación de recesión su recaudación cabe
esperar que caiga más que proporcionalmente en relación a la disminución de la renta y,
contrariamente, en una situación inflacionaria la recaudación deberá incrementarse más que
proporcionalmente a los aumentos nominales de renta. Esto se produce particularmente con los
impuestos progresivos a la renta, en la medida que el aumento o la disminución nominal de la
misma incrementará o disminuirá, respectivamente, el nivel promedio de la alícuota aplicable.
Estos efectos estabilizadores automáticos no siempre son benéficos, pues en situaciones
inflacionarias pueden significar gravar con altos impuestos rentas que son elevadas apenas
nominalmente.

1.5 Concepto y objeto de la política tributaria

35. Partiendo de las consideraciones formuladas sobre la política fiscal, se puede establecer el
concepto y cometido de la política tributaria que, como se dijera, es una rama de aquella y por
lo tanto comparte su naturaleza de política instrumental.

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 La Política Tributaria como rama de la Política Fiscal y los principios básicos de Tributación

36. Podría considerarse que el cometido de la política tributaria se inicia a partir del momento en
que se ha decidido el monto global de los gastos públicos y determinado la participación de los
ingresos tributarios en su financiación. De esa forma, se tendrá definido el nivel de la carga
impositiva que se impondrá al sistema económico. Es importante tener presente, que recaudar los
recursos suficientes para financiar el gasto público es el objetivo esencial de la política tributaria.
La primera razón de ser de los tributos es producir ingresos para el erario público, sin perjuicio de
que al mismo tiempo ellos puedan estructurarse para la consecución de otro tipo de objetivos, es
decir, de objetivos “extra-fiscales”:

37. Por otra parte, intentar definir teóricamente un nivel óptimo de la carga impositiva no se
considera conveniente, puesto que ese nivel está íntimamente vinculado al papel que se le
adjudique al Estado y, por supuesto, al propio monto del gasto público, todo lo cual tiene que ver
con factores políticos, culturales y sociales11. En consecuencia, la definición de aquel nivel no es un
problema de política tributaria sino un dato previo y necesario, a partir del cual se plantean los que
sí son problemas específicos de la política tributaria.

OBJETO DE LA POLÍTICA TRIBUTARIA

38. Por lo tanto, se podría decir que la política tributaria es la rama de la política fiscal que
trata de:

 la distribución de la carga impositiva;

 los efectos de los tributos sobre el proceso económico.

39. A su vez, determinar la distribución de la carga impositiva involucra dos aspectos:

 Uno, relacionado con la conformación de la estructura técnico-formal del conjunto de

instrumentos por medio de los cuales se tributará;

11
Para medir el grado de participación del Estado en la economía, suele relacionarse el monto total del gasto público
con el PIB de un determinado país. Esta relación varía significativamente entre países (de alrededor de un 10% a
más de un 50%). Hay quienes cuestinan esta forma de medición de participación del Estado en la economía, entre
otras razones, porque ella no toma en cuenta la intervención del a través de regulaciones.

14
 La Política Tributaria como rama de la Política Fiscal y los principios básicos de Tributación

 Otro, referido al nivel de las alícuotas a aplicar en los diferentes tributos y que definirá la
estructura de distribución de la carga impositiva.

estructura técnico formal de los tributos

40. El primer aspecto se relaciona con la estructura y composición del sistema tributario y las
características particulares de cada uno de los tributos, aunque con abstracción de las alícuotas,
lo que envuelve problemas de política tributaria en lo que se refiere a la naturaleza y amplitud
de la base de imposición a definir. En ello, asumen especial relevancia cuestiones propias del
dominio de la técnica, de la administración y del derecho tributario.

distribución de la carga tributaria

41. El segundo aspecto, se refiere a complementar la estructura técnico-formal del sistema

tributario con el elemento cuantitativo correspondiente a las alícuotas, las cuales definen la
estructura de distribución de la carga tributaria y la naturaleza de sus relaciones con la
distribución social, sectorial y espacial del ingreso y de la riqueza. Tales relaciones plantean un
segundo aspecto del dominio de la política tributaria.

ejemplo

42. A título de ejemplo, para diferenciar los dos aspectos de la distribución de la carga impositiva
mencionados (estructura técnico-formal y nivel de las alícuotas), imagínese el siguiente caso. Dos
países, país A y país B, cuentan con sistemas tributarios que presentan una estructura técnico-
formal idéntica. Ambos sistemas están integrados por apenas dos impuestos: un impuesto
personal a la renta y un impuesto general al consumo, los cuales son idénticos en cuanto a la
definición y determinación de la base imponible, sujetos pasivos y todo otro aspecto que se
relacione a lo que podría entenderse como estructura técnico formal. Sin embargo, uno de los
países, el país A, otorga prioridad a la formación de ahorro y el otro, el país B, a la redistribución
equitativa del ingreso. Esa diferencia de prioridades se reflejará en la distribución de la carga
tributaria y se podría instrumentar, aun partiendo estructuras técnico-formales idénticas, a través
de la estructura y niveles de las alícuotas de la siguiente forma:

15
 La Política Tributaria como rama de la Política Fiscal y los principios básicos de Tributación

 El primero de los países, el país A, aplicaría en su impuesto personal a la renta una única y
reducida alícuota proporcional y reconocería exenciones sobre la renta ahorrada y, al
mismo tiempo, en su impuesto general al consumo aplicaría una alícuota única elevada y
no contemplaría exenciones.

 El otro país, el país B, en su impuesto personal a la renta aplicaría una escala altamente
progresiva y, en su impuesto general al consumo establecería una alícuota general
moderada y alícuotas diferenciales para ciertos bienes y servicios suntuarios, consagrando
la exención de bienes y servicios básicos.

utilización de los efectos de los impuestos como parámetros para los agentes
económicos

43. Otro orden de problemas que debe manejar la política tributaria, se refiere a la utilización
de los efectos de los impuestos sobre el proceso económico. Definida una estructura tributaria
dada, el sistema impositivo pasa a operar como un parámetro a tomar en cuenta por los
agentes económicos en sus procesos de decisión. El sistema influirá en su comportamiento
mediante las alteraciones que produzca en los niveles del ingreso disponible y en los precios
relativos de los bienes, servicios y factores, induciendo determinadas conductas.

44. La definición de ese parámetro y sus alteraciones en el curso del tiempo, constituyen en
manos del Estado un instrumento utilizable para influir en el ritmo y dirección que se desea
imprimir al proceso económico, conforme a los objetivos que vayan siendo definidos por las
políticas definidoras de objetivos.

resumen del objeto de la política tributaria

45. En resumen, se consideran del dominio específico de la política tributaria cuatro categorías
de problemas relacionados con:

 La estructura formal y funcional del sistema impositivo.

16
 La Política Tributaria como rama de la Política Fiscal y los principios básicos de Tributación

 La distribución social, sectorial y espacial de la carga impositiva.12

 Los efectos de los tributos, como parámetros, sobre el comportamiento de los agentes
económicos.

 La utilización de dichos efectos como herramientas dinámicas de acción del Estado

sobre el sistema económico, con miras a influir en el ritmo y dirección del proceso de
desarrollo.

1.6 Los principios de la tributación.

46. Los principios de la tributación emergen de enfoques del fenómeno de la imposición desde
diferentes ángulos: el económico, el jurídico, el social, el administrativo, etc. Ellos pretenden servir
de pautas u orientaciones para el diseño de los sistemas tributarios, de manera que se preserven
los valores o criterios técnicos que los conforman. Entre la enunciación de principios o cánones a
los que debería ceñirse la tributación, tal vez los de más amplia difusión fueron los enunciados por
Adam Smith en su obra “La Riqueza de las Naciones” de 1776, y que fueron repetidos y analizados
a través de los años al tratar de esta materia. Estos principios o cánones son cuatro: justicia,
certidumbre, comodidad y economicidad.

 La justicia tributaria se alcanzaría mediante la generalidad (todos deben contribuir) y la

uniformidad (este último concepto se ha interpretado como proporcionalidad).

 La certidumbre de se refiere a las normas del sistema tributario que tendrían que ser
precisas y claras, no dejando margen a la arbitrariedad.

 La comodidad en el sentido de que los tributos se implementaran de la forma y en la

oportunidad más conveniente para los contribuyentes.

 La economicidad, que significa que los tributos deberían representar la transferencia

mínima necesaria para el Tesoro Público.

12
La distribución social se refiere a la distribución entre los diferentes tramos de ingresos familiares, la sectorial entre
los diferentes sectores económicos, la espacial entre regiones geográficas.

17
 La Política Tributaria como rama de la Política Fiscal y los principios básicos de Tributación

47. Obviamente, con el correr de los años, los cambios históricos y las diferentes tendencias
ideológicas, esos principios fueron objeto de análisis, desarrollo, crítica y también de sustitución.
Entre la gran variedad de principios que así se enunciaran, se considera que existen cuatro que
cabe destacar, los cuales son aceptados con un alto grado de generalidad y de su observancia
emergen características deseables en un sistema tributario. Estos son:

 el principio de suficiencia;
 el principio de equidad;
 el principio de neutralidad y
 el principio de simplicidad.

LA SUFICIENCIA

48. El principio de suficiencia del sistema tributario se vincula a su capacidad de recaudar una
magnitud de recursos adecuada para financiar las acciones del Estado, cuyo costo se entiende que
debe ser socializado (es decir, compartido por toda la sociedad y no apenas por quienes puedan
beneficiarse por ellos), sea por tratarse de la producción de bienes públicos que no admiten la
aplicación del principio de exclusión, sea por determinaciones de naturaleza política que indican la
necesidad de proveer una oferta accesible a toda la población, de bienes considerados básicos o
esenciales, por ejemplo, en el campo de la salud o de la educación13. Para que el sistema tributario
pueda cumplir con ese requisito de suficiencia, debe estar provisto de tributos que presenten
características de generalidad. Esa generalidad estará determinada por la naturaleza y amplitud de
las bases económicas y de los sujetos pasivos alcanzados por los impuestos, la cual se verá
evidentemente afectada por la cantidad de exenciones, objetivas y subjetivas, que se establezcan
en los tributos.

49. Además de la generalidad, en el sentido antes definido, la suficiencia del sistema tributario
dependerá también de otros dos factores:

13
Por otra parte, contrariamente a la anteriormente comentada existencia de “deseconomías externas” en las que el
costo social excede al privado, existe también la producción de bienes y servicios cuyos efectos externos son
positivos, es decir, en que los beneficios sociales son mayores que los privados. Siendo la salud y la educación de la
población características deseables para cualquier sociedad, la producción y consumo de estos servicios no sólo
benefician a quienes lo demanden y paguen por ellos, sino a toda la colectividad.

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 La Política Tributaria como rama de la Política Fiscal y los principios básicos de Tributación

 el nivel y estructura de las alícuotas y

 la eficacia con que aquel se aplique ese sistema.

50. El nivel y estructura de las alícuotas está sujeto a limitaciones impuestas por aspectos
técnico-tributarios y estructurales del país de que se trate. El simple incremento de la alícuota de
un impuesto no significa un incremento correlativo en su recaudación. Por el contrario, se puede
llegar a un punto de inflexión que determine, la disminución de los ingresos producidos por el
impuesto ante la contracción promovida por éste en la base económica sobre la que incide14. Esto,
sin dejar de tomar en cuenta los estímulos a la evasión que se derivan de las altas alícuotas y de
los efectos de desincentivo que pueden tener sobre la actividad económica.

51. En relación a los efectos de la variación de las alícuotas sobre el monto de recaudación, cabe
recordar la denominada “curva de Laffer”, en razón de haber sido creada por Arthur Laffer en los
años 70 y que en su formulación original se centraba en el impuesto a la renta, generalizándose
posteriormente su aplicación para otros tributos.

60

50

40
recaudación

30

20

10

0
5% 10% 15% 20% 25% 35%
alícuotas

14
Por ejemplo, la concentración de la carga tributaria sobre el consumo en varios países, en especial a través de los
impuestos generales al consumo, habría provocado un cierto grado de saturación de ese tipo de imposición, no
respondiendo su recaudación en forma adecuada al incremento de sus bases o alícuotas y, al mismo tiempo, generando
la exclusión del consumo de los sectores menos favorecidos de la población y el crecimiento de las actividades informales,
lo cual estaría dando cuenta de que técnicamente se habría llegado próximo al agotamiento de sus límites como
instrumento de captación de recursos tributarios.

19
 La Política Tributaria como rama de la Política Fiscal y los principios básicos de Tributación

52. En términos simplificados, la curva de Laffer grafica la influencia del nivel de la alícuota con
el monto de recaudación, siendo que a partir de una alícuota cero que, obviamente, producirá una
recaudación 0, incrementándose sucesivamente esa alícuota se irán generando incrementos de
recaudación, hasta llegar a un punto de equilibrio en que se producirá una inflexión y los
posteriores incrementos de alícuota tendrá un efecto de disminución de la recaudación al incidir
negativamente en el nivel de la respectiva base económica tributable. Disminuirá el interés por
obtener una renta, se contraerá el consumo, etc.

53. En cuanto a la eficacia con la que se aplique el sistema tributario, ella dependerá de la
capacidad de gestión de las respectivas administraciones en las funciones de recaudación,
fiscalización y cobro de los tributos. Esa eficacia determinará en último término hasta que punto se
identifica el "sistema tributario legal" con el "sistema tributario real o efectivo". Los objetivos
propuestos por las normas tributarias no se alcanzan simplemente con su promulgación, sino a
través de su efectiva ejecución. En este aspecto cabe resaltar la íntima interrelación existente entre
la política y la administración tributaria. El sistema tributario adecuado para un determinado país
no se deriva apenas de variables de naturaleza económica o política, sino también de la capacidad
de gestión existente, o por lo menos potencial, de la respectiva administración. Por otro lado, la
acción del administrador tributario se verá favorecida o dificultada en razón de la adecuación que
el sistema tributario tenga con las condiciones estructurales y coyunturales del respectivo país. En
otras palabras, el formulador de la política tributaria debería atender a los postulados derivados de
la teoría económica y de la técnica tributaria en el diseño de la reforma tributaria de un
determinado país pero, al mismo tiempo, también es necesario que tome en cuenta la capacidad
de gestión existente o potencial de la respectiva administración tributaria para aplicarlas
eficazmente.

LA EQUIDAD

54. El principio de equidad a observar en la distribución de la carga tributaria, significa que la

misma observe la capacidad contributiva de quienes reciben la incidencia de los impuestos15. Este
principio se encuentra establecido en forma explícita en la Constitución de diversos países.16

15
De conformidad con ese principio, los impuestos deben aplicarse y graduarse tomando en cuenta manifestaciones
de bienestar económico que representen indicadores de capacidad contributiva y así, tradicionalmente, se han

20
 La Política Tributaria como rama de la Política Fiscal y los principios básicos de Tributación

55. En términos de equidad, se acostumbran diferenciar dos aspectos: la equidad vertical, que
consiste en que los individuos reciban un tratamiento diferencial en la medida que presenten un
nivel desigual de capacidad contributiva, mayor carga tributaria relativa cuanto mayor capacidad
contributiva (progresividad), y la equidad horizontal que se configuraría cuando sobre los
individuos con idéntica capacidad contributiva incide igual carga tributaria.

56. Los efectos en términos de equidad vertical del sistema tributario, se derivan de una
distribución de la carga tributaria por tramos de ingreso que propicie una redistribución de ese
ingreso, haciéndolo más igualitario. Una de las formas de determinar la equidad de la tributación,
es verificando la participación relativa en la recaudación de los diferentes tipos de tributo y, con el
auxilio de la teoría de la incidencia tributaria, adjudicar a cada tipo de tributo el sesgo regresivo o
progresivo correspondiente, para lo cual es importante observar no apenas el tipo de tributo sino
también como se encuentran estructurados en la respectiva legislación los gravámenes que se
encuadren en el mismo.

57. El tratar de la equidad del sistema tributario no significa desconocer la importancia del gasto
público, en cuanto a los efectos redistributivos que con él se pueden lograr. Sin embargo, cabe
señalar que parecería exagerada e irrealista la mención recurrente de la mayor potencialidad
redistributiva del gasto público, especialmente cuando con ello se pretende justificar la
despreocupación con la función redistributiva de la tributación o, peor aun, la regresividad de los
tributos.

58. Es verdad que la equidad fiscal (referida al proceso ingreso-gasto del Estado), en todo caso,
debe evaluarse en términos de la incidencia neta que tiene para los distintos segmentos de la
población, por nivel de ingresos, el conjunto de acciones tanto tributarias como de gasto público.
Así, la distribución social del gasto público podría resultar favorable a los grupos de menores
ingresos, pero, si éste está financiado con una tributación regresiva, como saldo final, se obtendrá
un impacto menor en términos de redistribución.

considerado como tales los ingresos, el consumo y la riqueza, es decir la renta obtenida, la renta consumida y la
renta acumulada.
16
Así, por ejemplo, La Constitución Federal Brasileña de 1988, en su art. 145, párrafo 1, dispone: “Siempre que sea
posible, los impuestos tendrán carácter personal y serán graduados según la capacidad económica del
contribuyente...”

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 La Política Tributaria como rama de la Política Fiscal y los principios básicos de Tributación

59. Esto último, justifica que también se contemplen aspectos vinculados con la distribución
equitativa de la carga tributaria, para alcanzar en forma plena los efectos redistributivos que se
propongan las acciones fiscales. Más aun, sería ilógico que la política de gasto público tuviera que
dedicar grandes esfuerzos, a la reparación de la inequidad con que ha sido distribuida socialmente
la carga tributaria.

LA NEUTRALIDAD

60. El principio de neutralidad de la tributación, significa propiciar una mayor eficiencia

económica al atenuar los efectos de los tributos en la asignación de recursos. Se trata de restar
peso a las consideraciones de naturaleza tributaria en las decisiones de los agentes económicos,
pasando a regir con menores interferencias los mecanismos de mercado en la formulación de esas
decisiones, lo que evitaría que se generen distorsiones en la asignación de aquellos recursos.

61. Aquel objetivo de neutralidad no es incompatible con la existencia de tratamientos tributarios

diferenciales como lo son, por ejemplo, la aplicación de los impuestos selectivos al consumo o de
regímenes de promoción a través de beneficios fiscales. Estas serían formas predeterminadas de
obtener efectos discriminatorios por medio de la tributación que faciliten el logro de determinados
objetivos extra-fiscales. No obstante, en muchas oportunidades los tributos generan efectos
discriminatorios que no son predeterminados ni deseables del punto de vista de la eficiencia
económica. Ellos son consecuencia de una inadecuada estructura de aquellos tributos cuya
aplicación produce distorsiones tales como conspirar contra los incentivos a trabajar y a asumir
riesgos.

62. Sin duda, la neutralidad de los sistemas tributarios en beneficio de una más eficiente
asignación de recursos, es el tema de naturaleza extra-fiscal que tuvo más peso en la orientación
de las reformas tributarias realizadas en el marco de los programas de ajuste estructural, con una
fuerte inspiración neoliberal. En estos momentos, y en mayor medida en el futuro próximo, los
temas referentes a la neutralidad de los sistemas tributarios que suscitan más interés, son los
relativos a la neutralidad externa.

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 La Política Tributaria como rama de la Política Fiscal y los principios básicos de Tributación

63. Encontrándose la casi totalidad de los países incursos en procesos de integración económica,
ya se ha planteado la necesidad de impulsar los mecanismos de armonización tributaria que
permitan el avance de esos procesos. Esto significa la necesidad de ajustar los sistemas tributarios
de los grupos de países que componen los diversos acuerdos de integración, de manera que se
evite que divergencias o asimetrías entre esos sistemas, produzcan efectos distorsivos sobre las
condiciones de competencia y sobre la localización de las inversiones.

LA SIMPLICIDAD

64. El principio de simplicidad del sistema tributario implica, por una parte, propender a que en
su composición se integren apenas aquellos tributos que se apliquen sobre bases económicas que
manifiesten una efectiva capacidad contributiva y que, al mismo tiempo, permitan la captación de
un volumen de recursos que justifique su implantación. Por otro lado, la simplicidad también está
referida a la estructura técnica con la que se conforme cada uno de los tributos integrantes del
sistema tributario. Esto último estará condicionado en forma inmediata por el grado de desarrollo
socio-económico del país de que se trate y, asimismo, por la capacidad de gestión de la respectiva
administración tributaria. En todo caso, se trata de dotar a cada uno de los tributos de una
estructura técnica que suponga transparencia, en el sentido de que permita el cabal conocimiento
de las obligaciones de él emergentes y, además que no genere costos injustificadamente elevados,
tanto para el cumplimiento por parte de los contribuyentes como para el control del mismo por
parte de la administración tributaria.

65. Otro de los aspectos vinculados a la simplicidad es el referente a la descentralización y

coordinación fiscal. En muchos países se aplican tributos a distintos niveles de gobierno
(especialmente en los que cuentan con una estructura federal), o participa en la administración
de tributos más de un organismo a un mismo nivel de gobierno. Esto determina la necesidad de
promover una acción coordinada de los diferentes organismos de administración tributaria de
un mismo país, que simplifique y facilite el cumplimiento de las obligaciones para los
contribuyentes y que, además, permita establecer mecanismos de cooperación entre esos
organismos.

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 La Política Tributaria como rama de la Política Fiscal y los principios básicos de Tributación

CONCEPTOS BÁSICOS

FUNCIONES DE LA POLÍTICA FISCAL: El instrumental fiscal (trátese de los ingresos y/o

gastos públicos) pueden servir a objetivos de contenidos muy variados, entre las funciones que
puede cumplir la política fiscal cabe destacar especialmente tres de ellas: la función de
asignación, la función de distribución y la función de estabilización.

LA FUNCIÓN DE ASIGNACIÓN: Significa tender a modificar la asignación de recursos,

orientándola hacia un rumbo y hacia una intensidad que resulten propicios para la consecución
de los objetivos que se hayan trazado, siendo que no sería ese el rumbo o no sería esa la
intensidad de no mediar la aplicación de la medida fiscal.

LA FUNCIÓN DE DISTRIBUCIÓN: Se relaciona a la utilización del instrumental fiscal para

corregir la distribución del ingreso resultante del juego de los mecanismos de mercado,
aproximándola a un perfil más acorde con los valores predominantes en una determinada
sociedad.

LA FUNCIÓN DE ESTABILIZACIÓN: Conocida también como el uso de las finanzas públicas

con fines compensatorios, está relacionada con la aplicación del instrumental fiscal para
mantener una alta utilización de los recursos disponibles y la estabilidad monetaria. A diferencia
de las funciones de asignación y de distribución, la función de estabilización representa una
participación del Estado en la economía para hacer frente a problemas coyunturales, es decir
del corto plazo.

BIENES PÚBLICOS Y BIENES PRIVADOS: Son bienes públicos aquellos bienes o servicios
que una vez adquiridos o puestos a disposición para un consumidor, los beneficios que de él se
deriven serán accesibles a otros individuos, sin que se puedan “excluir” de su usufructo a
quienes no contribuyeron para su adquisición o puesta a disposición. El mercado no tendría
condiciones de resolver la necesidad de existencia de esa clase de bienes, puesto que el
consumidor no estaría dispuesto a realizar ningún pago voluntario a los proveedores, por la
adquisición de un bien que sólo él pagaría y que beneficiaría no apenas a él, sino también a un
grupo de individuos o a toda una colectividad. Consecuentemente, sería el gobierno el que

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tendría que proveer tal clase de bienes. En cambio, la provisión de todos los demás bienes, los
denominados bienes privados, tendría que ser resuelta por el mercado para alcanzar en mayor
medida una eficiente asignación de recursos.

BIENES SEMIPÚBLICOS: La aplicación del “principio de exclusión” y por lo tanto la

caracterización de un bien como público o privado, no agota las consideraciones a tener en
cuenta al decidir si un bien debe o no ser provisto por el Gobierno, es decir, si esa provisión
debe hacer parte del gasto público. Existen adicionalmente consideraciones de tipo social,
especialmente en los países periféricos, en los cuales son muchas las imperfecciones del
mercado y por lo tanto la ineficacia de éste para resolver la provisión de ciertos bienes para
amplios sectores de la población.

CONCEPTO Y OBJETO DE LA POLÍTICA TRIBUTARIA: La política tributaria, que es una

rama de la política fiscal, comparte su naturaleza de política instrumental y pueden considerarse
como su cometido cuatro categorías de problemas relacionados con: la estructura formal y
funcional del sistema impositivo; la distribución social, sectorial y espacial de la carga
impositiva; los efectos de los tributos, como parámetros, sobre el comportamiento de los
agentes económicos, y la utilización de dichos efectos como herramientas dinámicas de acción
del Estado sobre el sistema económico.

EFECTO INGRESO DE LOS TRIBUTOS: La reducción del ingreso disponible de las empresas
y de las personas en proporción equivalente al monto de los impuestos que les corresponden
pagar, directa o indirectamente.

EFECTO PRECIO DE LOS TRIBUTOS: La alteración de la estructura de precios relativos de

los diferentes bienes y servicios (un impuesto selectivo sobre algunos bienes o servicios puede
impulsar la demanda hacia otros bienes o servicios sustitutos no gravados), del factor trabajo
en relación al capital (un impuesto sobre el factor trabajo lo encarecerá propiciando un mayor
uso de equipos y tecnología), del ahorro frente al consumo (la exoneración de los intereses en
cuentas de ahorro incentivará la destinación de mayores ingresos a esas cuentas disminuyendo
el consumo) , etc.

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 La Política Tributaria como rama de la Política Fiscal y los principios básicos de Tributación

LOS PRINCIPIOS DE TRIBUTACIÓN: Emergen de enfoques del fenómeno de la imposición

desde diferentes ángulos: el económico, el jurídico, el social, el administrativo, etc. Ellos
pretenden servir de pautas u orientaciones para el diseño de los sistemas tributarios, de
manera que se preserven los valores o criterios técnicos que los conforman.

EL PRINCIPIO DE SUFICIENCIA DEL SISTEMA TRIBUTARIO: Se vincula a su capacidad de

recaudar una magnitud de recursos adecuada para financiar las acciones del Estado, cuyo costo se
entiende que debe ser socializado (es decir, compartido por toda la sociedad y no apenas por
quienes puedan beneficiarse por ellos), sea por tratarse de la producción de bienes públicos que
no admiten la aplicación del principio de exclusión, sea por determinaciones de naturaleza política
que indican la necesidad de proveer una oferta accesible a toda la población, de bienes
considerados básicos o esenciales.

EL PRINCIPIO DE EQUIDAD EN LA DISTRIBUCIÓN DE LA CARGA TRIBUTARIA: Significa

que se observe la capacidad contributiva de quienes reciben la incidencia de los impuestos. De
conformidad con ese principio, los impuestos deben aplicarse y graduarse tomando en cuenta
manifestaciones de bienestar económico que representen indicadores de capacidad
contributiva y así, tradicionalmente, se han considerado como tales los ingresos, el consumo y
la riqueza, es decir la renta obtenida, la renta consumida y la renta acumulada.

EL PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD DE LA TRIBUTACIÓN: Significa propiciar una mayor

eficiencia económica al atenuar los efectos de los tributos en la asignación de recursos. Se trata de
restar peso a las consideraciones de naturaleza tributaria en las decisiones de los agentes
económicos, pasando a prevalecer los mecanismos de mercado en la formulación de esas
decisiones, lo que evitaría que se generen distorsiones que afecten la eficiencia.

EL PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO: Implica, por una parte,

propender a que en su composición se integren apenas aquellos tributos que se apliquen sobre
bases económicas que manifiesten una efectiva capacidad contributiva y que, al mismo tiempo,
permitan la captación de un volumen de recursos que justifique su implantación. Por otro lado, la
simplicidad también está referida a la estructura técnica de los tributos integrantes del sistema
tributario, en el sentido de que permita el cabal conocimiento de las obligaciones de él emergentes

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 La Política Tributaria como rama de la Política Fiscal y los principios básicos de Tributación

y, además que no suponga costos injustificadamente elevados, tanto para el cumplimiento por
parte de los contribuyentes como para el control del mismo por parte de la administración
tributaria.

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