Adam Przeworski

Pranab Bardhan, Luiz Carlos Bresser Pereira, László Bruszt,

Jang Jip Choi, Ellen Turkish Comisso, Zhiyuan Cui,
Torcuato di Telia, Elem er Hankiss, Lena Kolarska-Bobiñska,
David Laitin, José M aría M aravall, Andranik M igranyan,
Guillerm o O 'D onnell, Ergun Ozbudun, John E. Roemer,
Philippe C. Schmitter, Barbara Stallings, Alfred Stepan,
Francisco Weffort, Jerzy J. W iatr

Democracia
sustentable
BIBLIOTECA - FLACSO - E C
F»cln: $ g p r./ ju n > j

Cúiije:
Dsscö':

^ ' Paidós
Buenos A ires-B arcelon a-M éxico
Titulo original: S u stain able D em ocracy
© C am b rid g e U niversity Press, 1995
Published by the Press Syndicate of The U niversity o f C am bridge
C am bridge, 1995

D irector de la colección: Sebastián M azzuca

Traducción d e Sebastián M azzuca

Cubierta de M aría Laura Piaggio

la. edición, 1998

Im preso en la A rgentina. Printed in A rgentina

Q ueda hecho el d eposito que p revien e la L ey 11.723

C opyright d e todas las ediciones en castellano • ft

Editorial Paidós SAICF

Defensa 599, Buenos Aires •I

Ediciones P aidós Ibérica SA

M ariano Cubi, 92, Barcelona

Editorial Paidós M exicana SA

Rubén D arío 118, M éxico DF

La rep rod u cción total o parcial de este libro, en cu alq u ier form a que sea, idéntica o
m odificada, escrita a m áquina, p or el sistem a "m u ltig rap h ", m im eòg rafo , im preso
p o r fotocopia, fotoduplicación, etc., no autorizada p o r los editores, viola d erechos
reservados. C ualquier utilización debe ser p reviam ente solicitada.

IS B N 950-1 2 -8 9 0 3 -6
 índice

Prefacio ................................................................................................................. 11

Reconocimientos................................................................................................. 17

Introducción. Antecedentes: modernización vía internacionalización . . 19

P a rte I
Democracia e instituciones democráticas

1. Transiciones a la democracia e integridad territorial ........................... 43

2. Democracia, ciudadanía y E stad o .............................................................. 61

3. Instituciones democráticas........................................................................... 69

4. Sociedad civil ................................................................................................. 85

60 A dnm P rzew orski y otros

petar los derechos de las m inorías dentro de su territorio, a respetar los

derechos de propiedad de las m inorías "pobladoras" y finalm ente a
controlar a sus propios m axim alistas. Es difícil establecer y mantener
esos compromisos. Schelling (1963) ha trabajado sobre las posibilida­
des de impasses durante la negociación en situaciones similares. Cómo
resolver los problem as de los com prom isos sim ultáneos entre las elites
regionales y las estatales en el contexto de la dem ocratización, será un
gran desafío para los políticos e investigadores de los próxim os años.
El tem a general debe quedar claro: luego de una generación de
investigaciones que desacreditaron el prim ordialism o en África y
Asia, el colapso de la hegem onía soviética y el auge de los m ovim ien­
tos nacionalistas revivieron los argum entos prim ordialistas. Los ase­
sinatos de croatas por serbios, de arm enios por azeríes, de osetos por
georgianos, fueron registrados com o datos "n atu rales". N o son natu ­
rales y requieren explicación política. Los m ovim ientos nacionalistas
que am enazan la dem ocratización por m edio de reclam os separatis­
tas no son efecto, com o sostendrían los argum entos prim ordialistas,
de las diferencias culturales p er se; m ás bien, la falta de gobierno ex ­
plica la m ovilización de grupos culturales bajo la bandera del nacio­
nalism o. En períodos de transición dem ocrática, donde el centro es
débil vis a vis las regiones culturalm ente diferentes, es probable que
se desarrollen dem andas de autonom ía. La tarea de encontrar m ejo­
res respuestas a los desafíos separatistas es de crucial im portancia pa­
ra evitar los conflictos violentos. Esas respuestas se pueden hallar
tanto en los diseños institucionales com o en las estrategias políticas.
Las arquitecturas institucionales que den cabida a los intereses regio­
nales pueden contribuir a contener estas cuestiones dentro del m arco
dem ocrático. Las fronteras grupales y regionales deben fijarse en el
proceso político y no ser reconocidas com o prim ordialm ente reales.
Se deben asegurar los derechos de las m inorías y crear m ecanism os
de supervisión. Las políticas fiscales deben orientarse a m otivar a los
grupos pequeños a buscar la autonom ía dentro, no fuera, de la u ni­
dad m ayor del Estado integrado. Se deben resolver los problem as e s­
tratégicos derivados de los com prom isos sim ultáneos. Todo lo cual
significa que las dem ocracias en los Estados m ultinacionales serán d i­
ferentes de los sistem as en que las dem andas nacionalistas no se han
articulado, pero no im plica que las sociedades cultural o n acion al­
m ente heterogéneas no sean candidatos viables a la dem ocratización
exitosa.
 Capítulo 2
D em ocracia, ciudadanía y Estado

La ciu d ad an ía m od ern a im p lica un haz de d erechos y ob lig a­

ciones p red ecib les y v álid o s para cada m iem bro de la com unidad
política. D em o cracia y ciu d ad an ía fueron coexten sivas en varios
p aíses eu rop eos del sig lo XIX p orqu e la p erten en cia a la com unidad
p o lítica estab a restrin g id a por ley a quienes eran in d ep en d ien te­
m en te cap aces de ejercer sus d erech os y ob lig acion es p olíticos. Só­
lo q u ien es cum p lían cierto s p rerreq u isitos so ciales y econ óm icos
para el ejercicio efectiv o de la ciu d ad anía -p ro p ie d a d , ingreso,
e d u c a c ió n - gozaban de estos d erechos. Con el ad v en im iento del
su fragio u n iv ersal, una con d ición d efin ito ria de la dem ocracia fue
q u e tod as las p erson as p u d ieran tener com o ciu d ad an o s los m is­
m os d erech os y ob lig acion es. C on todo, la d ificu ltad que enfrentan
los reg ím en es d em o crático s con tem p orán eo s es que si b ien la d e­
m ocracia es un sistem a de d erech os p ositiv os, no genera au to m á­
ticam en te las co n d icio n es req u erid as para el ejercicio efectiv o de
esos d erech os y esas ob lig acion es. En particular, la segurid ad m a­
terial y la ed u cación , así com o el acceso a la in form ación , n ecesa­
rios para ejercer la ciu d ad an ía, no están g aran tizad os a toda la p o­
b lació n por la m era ex isten cia de in stitu cion es dem ocráticas. De
m odo que, en m u ch os p aíses, algu n os gru pos no pu ed en ejercer
sus d erech os y cu m p lir sus ob ligacion es. H acem os frente a un nue-
62 Adam Przeioorski y otros

vo m onstruo: d em ocracias caren tes de una ciu d ad an ía efectiv a p a ­

ra am plios segm en tos de la com u nid ad p o lítica .1
La ciudadanía se puede ejercer de forma plena sólo cuando el
sistem a norm ativo está guiado por criterios universales, cuando im ­
pera el estado de derecho, cuando los poderes públicos están dis­
puestos a proteger los derechos y son capaces de hacerlo y cuando to­
das las personas gozan ciertos prerrequisitos sociales y económ icos.
Y sólo un Estado efectivo puede generar las condiciones que asegu ­
ran la realización universal de la ciudadanía (O 'D onnell, 1992).
El Estado debe cum plir tres condiciones para que la ciudadanía
sea efectiva en un régim en dem ocrático:

1. Para que el ejercicio de la ciudadanía sea predecible, los gobier­

nos y funcionarios tienen que actuar de acuerdo con la constitu ­
ción y las leyes.
2. Un sistem a legal universalista es una dim ensión constitutiva del
orden que garantiza un Estado en un territorio delim itado: inclu­
ye los derechos y obligaciones del derecho público y tam bién las
regulaciones de las relaciones privadas. Sólo un Estado que hace
cumplir las leyes con previsibilidad perm ite el desarrollo de rela­
ciones privadas pacíficas. De este m odo, la vigencia y efectividad
de los derechos de ciudadanía depende de la calidad y la canti­
dad de la presencia del Estado en las relaciones privadas. Para
que los sistem as judiciales y policiales funcionen al servicio del
ejercicio de los derechos y de la regulación de conflictos, es m e­
nester asegurar a los ciudadanos que serán aplicados de form a
universal y predecible.
3. Para que todos ejerzan efectivam ente sus derechos ciudadanos,
deben darse las condiciones sociales necesarias. Si bien la dem o­
cracia ofrece a todos el derecho de no ser som etido a la violencia
arbitraria, así com o de form ar e intercam biar opiniones, el ejerci-

1. N ótese que esta distinción entre los d erechos ciu d ad an o s y las con dicion es re­
queridas para hacerlos efectivos no equivale al vocabu lario m arxista de d em o cracia
"fo rm al" versus "real". Esta últim a se b asab a en el argu m en to de que en las so cied a­
des desiguales social o econ óm icam en te, la d em o cracia universal en la esfera políti­
ca sólo reproduce la desigualdad de la esfera social. N uestra distinción, p or su p a r­
te, se basa en el supuesto de que se p u ed e activar la ciud adan ía p ara alterar la
desigualdad de la esfera social, pero sólo cu an d o todos disponen de las con dicion es
sociales necesarias para ejercerla.
 Democracia, ciudadanía y Estado 63

ció de la ciudadanía sólo está al alcance de aquellas personas que

disfrutan un m ínim o de seguridad m aterial, educación y acceso a
la inform ación. La conexión entre propiedad, educación y ciuda­
danía es, por supuesto, un viejo tema del pensam iento político.
La conexión entre libertad y propiedad fue enfatizada por la tra­
dición republicana en los Estados Unidos; la conexión entre la ca­
pacidad de elaborar opiniones políticas y la educación se rem on­
ta a Kant. D e hecho, fue precisam ente el reconocim iento de estas
conexiones en la tradición liberal que sirvió durante el siglo xix
para restringir el alcance de la ciudadanía a quienes se juzgaba
capacitados pera ejercerla. Pero una vez que los derechos políti­
cos se unlversalizan, un m ínim o de seguridad m aterial y conoci­
m ientos constituyen las condiciones necesarias para la ciudada­
nía efectiva.

Tanto los ciudadanos com o el Estado deben redefinir sus pape­

les con la dem ocracia. D urante los períodos autoritarios, el Estado
podía ofrecer beneficios a grupos selectos de form a discrecional. Las
personas no pensaban en térm inos de derechos: los derechos no eran
lo que im portaba, pues no se podían ejercer y siem pre se podían vio­
lar. Los regím enes autoritarios podían hacer valer ciertos derechos y
violar otros: eran arbitrarios. A la inversa, puesto que el Estado repre­
sentaba un poder arbitrario, las personas no pensaban en térm inos de
responsabilidades cívicas: el lenguaje de la obligación era em pleado
por las dictaduras com o un instrum ento de represión. Bajo la dem o­
cracia, los ciudadanos ya no pueden tratar a las obligaciones como
im posiciones de una fuerza hostil sino com o exigencias de la cohe­
sión social. N o participar de las elecciones y evadir los im puestos, fe­
nóm enos tan com unes en las nuevas dem ocracias, debilitan aún más
a un ya débil Estado. Ciudadanía y Estado deben definir un conjunto
m utuo de obligaciones: si, por un lado, el Estado no hace cum plir los
d erech o s y re sp o n sa b ilid a d e s de la ciu d a d a n ía y si, por el otro,
los ciudadanos no se organizan para hacer valer sus derechos y obli­
gar al Estado a que observe eficientem ente sus responsabilidades, el
concepto m ism o de ciudadanía carece de sentido.
Las nuevas dem ocracias tienen que atender sim ultáneam ente las
exigencias civiles, políticas y sociales de la ciudadanía. N o pueden se­
guir la larga experiencia de Europa occidental, donde el Estado de de­
recho, el sistem a de derechos políticos y los derechos al bienestar so­
64 A iinin P rz í’it'orski y o tros

cial y la educación se desarrollaron com o desafíos sucesivos. Sin em ­

bargo, en la actualidad, la com binación de transición de régim en y
crisis económ ica plantea graves inconvenientes al cum plim iento de
estos prerrequisitos en varios países:

1. Con respecto a la constitucionalidad, m uchos gobiernos sostienen

que dada la gravedad de la crisis económica, las nuevas autorida­
des democráticas pueden renegar de sus compromisos legales e in­
cluso de los constitucionales. M uchas de las apelaciones de los ciu­
dadanos al sistema legal para proteger sus derechos garantizados
por la constitución, y los consiguientes fallos judiciales, fuerzan a
los gobiernos a elegir entre obedecer las restricciones de la situación
económica o actuar de acuerdo con la legalidad. En estas condicio­
nes, muchos gobiernos intentan gobernar por medios excepcionales.
2. En m uchas nuevas dem ocracias, la vigencia del Estado de dere­
cho es irregular a lo largo del territorio, y existen grandes diferen­
cias sociales a la hora de proteger los derechos ciudadanos. Esta­
dos inefectivos coexisten con esferas de poder autónom as: éstas
operan bajo reglas diferentes y suelen degenerar en sistem as de
violencia y dom inación privada, com o el fam ilism o, el regionalis­
mo, el prebendism o o el personalism o; sus conexiones con el
Estado a m enudo se basan en el intercam bio de votos, favores p o ­
líticos, fondos públicos y recursos adm inistrativos. En partes im ­
portantes de sus territorios y en am plios sectores de la sociedad,
estos estados no pueden asegurar ni el im perio de la ley ni la ciu ­
dadanía. En casos extrem os, los estados abandonan su responsa­
bilidad de hacer cum plir la ley para vastos sectores de la com uni­
dad, sean partes del territorio, áreas urbanas o grupos sociales. La
quiebra social y territorial de las responsabilidades públicas del
Estado es evidente no sólo en el N ordeste de Brasil o en las sie­
rras de Perú, sino tam bién en la periferia de m uchas ciudades de
A m érica latina donde el Estado no tiene presencia efectiva. Ésta
incluye la protección policial. En algunos países, especialm ente
en Brasil, la policía es tan temida que los ciudadanos la perciben
m ás com o una am enaza que com o una defensa. La protección de­
sigual del Estado frente a la violencia privada debilita el núcleo
m ism o de la ciudadanía.
3. La educación, así com o el acceso a los servicios básicos del b ien es­
tar, están distribuidos con gran desigualdad entre los grupos so-
 Democracia, ciudadanía y Estado 65

cíales. En m uchos países, los servicios sociales básicos están sien­

do privatizados de Jacto o están desapareciendo lisa y llanamente.
En algunos países, incluidos la Argentina, Brasil y Polonia, lo po-
. i co que queda de las burocracias estatales efectivas y las carreras
; ¡ dedicadas al servicio público, está sufriendo un grave deterioro,
lo cual debilita aún m ás la hom ogeneidad social y territorial. Ob­
servem os que los casos exitosos de dem ocratización, particular­
m ente en Europa m eridional (M aravall, 1993), fueron justam ente
aquéllos donde el Estado expandió su papel com o proveedor de
protección social y educación.

El im pacto de las desigualdades sociales y educativas sobre el

ejercicio de la ciudadanía se ha confirm ado en un am plio conjunto de
sociedades. Los m enores niveles educativos están relacionados con
los m ayores de escepticism o y pesim ism o respecto de la capacidad
personal de influir en los acontecim ientos o decisiones políticas; tam­
bién se vinculan con bajas tasas de participación política y altas de in­
diferencia o rechazo de la política dem ocrática. Las desigualdades
económ icas tam bién están relacionadas con esas actitudes hacia la
política dem ocrática. En España, cinco años después de la dictadura,
las desigualdades,educativas estaban asociadas con una diferencia de
25 puntos porcentuales en el apoyo de la dem ocracia, con rangos de
variación de 1 a 8 puntos porcentuales en la distribución del interés
por la política y de 1 a 10 puntos porcentuales en la participación po­
lítica por m edios distintos del voto (M aravall, 1981). En Brasil, hacia
fines de 1989, las desigualdades educativas se reflejaban en variacio­
nes de 40 puntos porcentuales en el interés por la política, y de 28
puntos porcentuales en el apoyo de la dem ocracia (M oisés, 1990). En
H ungría, las diferencias sociales se asociaban con una variación de 37
puntos porcentuales en la expectativa de que la dem ocracia podría re­
solver los problem as del país m ejor que una dictadura (Bruszt y S i­
m ón, 1991). En Polonia, el 77 por ciento de los encuestados con edu­
cación secundaria pensaba que la dem ocracia es la m ejor forma de
gobierno y de las personas que únicam ente recibieron educación pri­
m aria, sólo el 48 por ciento suscribía esa afirm ación (CBOS, julio de
1993). Puesto que las desigualdades sociales se convierten en desi­
gualdades políticas, el ejercicio de los derechos de ciudadanía se ve
afectado por las diferencias en la posición social.
Tres razones pueden haber contribuido a este divorcio entre de­
m ocracia y ciudadanía efectiva:
66 Admn Przeworski \¡ otros

1. Según análisis que a m ediados de los '70 cubrían todo el espectro

ideológico (H aberm as, 1975; Stigler, 1975), en m uchos países, más
o m enos desarrollados, los Estados se convirtieron en víctim as de
las invasiones de intereses especiales y perdieron la capacidad de
im plem entar m edidas universalistas. Para estos análisis, el
Estado creció dem asiado y distribuyó en exceso, creando de ese
modo fuertes incentivos para que los grupos privados poderosos
prom ovieran sus intereses m ateriales recurriendo al Estado antes
que a las actividades productivas ("colonización en busca de pre­
bendas"). En consecuencia, los estados no sólo fueron perm eados
por intereses especiales sino tam bién sufrieron serias crisis fisca­
les. Esta situación era com partida por los países de A m érica lati­
na y los de Europa oriental.
2. Com o sostendrem os m ás adelante, los efectos de esas crisis fisca­
les sobre el Estado se ven agravados por las reform as que privile­
gian el m ercado. La estabilización y el ajuste estructural im plican
recesiones y de ese m odo reducen la base im positiva: un fenóm e­
no particularm ente pronunciado en Europa oriental, donde la
transición a una econom ía de m ercado coincidió con el colapso
del m ercado soviético. Los paquetes de ajuste convencionales
suelen incluir reducciones generalizadas del gasto público. M ás
aún, com o en Polonia, la erosión de la base im positiva suele agra­
varse con las privatizaciones. Y si bien una reorientación de las
actividades estatales es inevitable y aconsejable, los recortes in­
discrim inados del gasto público reducen la capacidad del Estado
para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos de ciu dada­
nía, particularm ente en áreas como la protección policial, la edu­
cación y los ingresos. Llevados al extrem o, esos recortes am ena­
zan la integridad m ism a del estado.
3. Una hipótesis m ás com pleja es que el propio cam bio de régim en
menoscaba de diversas form as la viabilidad de los Estados como
organizaciones. Ya hem os visto que en ciertos Estados m ultina­
cionales, el aparato burocrático central se desintegró como u ni­
dad fiscal, m ilitar y, en ciertos casos, política. Pero las transiciones
de régim en pueden am enazar la viabilidad del Estado com o or­
ganización incluso cuando no está en juego la integridad territo­
rial. En prim er lugar, en países com o Rum ania, A lbania y las Fili­
p inas, dond e los regím en es previos im p u sieron fuertes
tendencias sultanísticas (en el sentido w eberiano de una form a
 Democracia, ciudadanía y Estado 67

extrem a de patrim onialism o), su colapso dejó un Estado y una so­

ciedad casi com pletam ente desorganizados. En segundo lugar, la
distinción de Fishm an (1990) entre las transiciones originadas
dentro del Estado y las originadas dentro del régim en nos lleva a
pensar que el aparato estatal se verá más afectado en el prim er ca­
so: la diferencia entre Portugal y España. Finalm ente, en varios
países, un proceso que Jon Elster (1992) denom ina "ju sticia retros­
pectiva de retribución y restitu ción" conduce a la purga de los
viejos funcionarios del aparato estatal. Los intentos de tom ar re­
vancha de las violaciones pasadas de los derechos hum anos y
otros excesos de poder pueden socavar el concepto universalista
de ciudadanía.

Puesto que este últim o tem a es m uy delicado, es m enester reali­

zar algunas distinciones: existe una diferencia entre la retribución de
violaciones específicas de leyes nacionales e internacionales en vigen­
cia y los intentos de privar de sus derechos ciudadanos, sobre una b a­
se colectiva, a ciertas categorías de personas asociadas con las dicta­
duras pasadas.
Una cuestión es determ inar si se debería castigar o no a quienes
com etieron violaciones específicas de derechos hum anos. El principal
argum ento a favor es que el castigo tendría un efecto disuasivo.2 El te­
m or que pesa en contra del castigo es que los m ilitares contragolpeen
para prevenirlo. Pero tam bién se argum entó (Delich, 1984) que pues­
to que estos crím enes fueron com etidos por los m ilitares com o insti­
tución, cualquier sanción debería dirigirse contra la corporación m ili­
tar com o tal. Puesto en estos térm inos, este argum ento im plica que
cualquier acción contra las fuerzas arm adas socavaría la capacidad
defensiva de la nación, algo que ningún gobierno con una m ínim a
dosis de nacionalism o podría aceptar. C laram ente, esta cuestión care­
ce de una solución general: conlleva una serie de decisiones que re­
clam an ju icios tanto m orales com o estratégicos (Acuña y Sm ulovitz,
1994). El gobierno argentino de Raúl A lfonsín enjuició a los m iem bros
de la junta m ilitar y el gobierno chileno de Patricio Aylwin no lo hi­
zo. Con todo, la m era revelación de los crím enes no basta: el slogan
"R ecordar para no rep etir" se basa en una tenue cadena causal. El en-

2. A un q u e el co n traarg u m en to es que si los m ilitares castigad os vuelven a to­

m ar el poder, es m en os probable que lo abandonen en el futuro.
68 Admit Przcworski 1/ otros

juiciam iento, aun cuando se siga de un perdón, com o en la A rgenti­

na, es necesario para que el Estado institucionalice la capacidad legal
y organizativa de hacer cum plir el principio de la igualdad de res­
ponsabilidades frente a la ley.3 Y este principio es un rasgo constitu ti­
vo de cualquier sistem a dem ocrático.
El tem a de la responsabilidad por el pasado es m ás am plio en
Europa del Este y puede tener consecuencias m ás profundas: en la
m edida en que los partidos com unistas y los adm inistradores del
Estado fueron coextensivos, la "d escom u n istización " im plica grandes
purgas en las burocracias e incluso en las industrias. A dem ás, enfren­
tados a una crisis económ ica continua, los políticos dem ocráticos de
Europa del Este tienden a asignar la responsabilidad de los pad eci­
m ientos tanto a los rem anentes de la nom enklatura com unista dentro
de la burocracia com o a los viejos com unistas que dejaron de ser ap ­
paratchiks para convertirse en "en trep ren eu rch icks", para em plear la
frase de Tarkow ski (1989). D e este m odo, el slogan de purificar el
Estado y la econom ía goza de gran popularidad, y varios países han
aprobado o están a punto de aprobar legislación que restringe los de­
rechos políticos de varias categorías de ex m iem bros del gobierno o
del partido com unista. Esta purificación priva a los individuos de sus
derechos políticos sobre una base colectiva y sin el debido proceso, y
excluye del Estado una gran cantidad de burócratas potencialm ente
leales y com petentes.
En pocas palabras, m uchas nuevas dem ocracias hacen frente si­
m ultáneam ente a los m últiples desafíos que acarrea el tener que ase­
gurar una ciudadanía efectiva bajo condiciones económ icas e institu­
cionales que obstruyen la viabilidad de las instituciones estatales. El
resultado es que los Estados son incapaces de hacer cum plir u nifor­
m em ente los haces de derechos y obligaciones que constituyen la ciu ­
dadanía. De m odo que nos encontram os con regím enes dem ocráticos
carentes de una ciudadanía efectiva para significativos sectores socia­
les y en am plias áreas geográficas. Y sin una ciudadanía efectiva, ca­
be dudar de que esos regím enes sean "d em ocracias" en algún senti­
do de la palabra.

3. N ótese que en la A rgen tin a no hubo legislación penal que co n tem p lara esp e­
cíficam ente el tipo de crím en es p erp etrad o s p o r las fuerzas arm ad as, ni criterios de
evidencia establecidos, ni u nidad es b u rocráticas en carg ad as de p erseg u ir las viola­
ciones de d erech os h u m an o s (M oreno O cam p o , 1991).
 C a p ítu lo 3
Instituciones dem ocráticas

ifDdio'O - -

Las dem ocracias no son todas iguales. Los regím enes que gene­
ralm ente se consideran dem ocracias guardan grandes diferencias en
cuanto a los sistem as de representación, las m odalidades de división
y supervisión de poderes, las form as de organización de los intereses,
las doctrinas legales y los conjuntos de derechos y obligaciones aso­
ciados con la ciudadanía.
Todas las sociedades que em prenden la tarea de construir una de­
m ocracia se topan con tres cuestiones genéricas: sustancia versus pro­
ceso, acuerdo versus com petencia, y m ayoritarism o versus constitucio­
nalism o. ¿Debería la dem ocracia organizarse de m odo de facilitar
explícitam ente la consecución de ciertos objetivos norm ativos -p o r
ejem plo, la justicia social o ciertos valores del cristian ism o- o debería
ser neutral respecto de todos los valores -prom ovien d o sólo la liber­
tad y la igualdad políticas, estableciendo sólo procedim ientos y de­
jan d o los resultados sustantivos en m anos del proceso dem ocrático-?
¿D eberían las instituciones dem ocráticas estar im buidas de un conte­
nido m oral específico o deberían ser sólo un sistem a de leyes para re­
gular los conflictos? ¿D eben algunas instituciones, com o los tribuna­
les, las fuerzas arm adas o los m onarcas, actuar com o árbitros sobre el
proceso com petitivo o deberían todas ellas som eterse al veredicto pe­
riódico de las elecciones? ¿D eberían algunas decisiones -co m o el de­
recho a la propiedad privada en las constituciones de Venezuela y de
70 Adam Przeworski y otros

España o la separación de la Iglesia y el E sta d o - ser rem ovidas de la

esfera de com petencia? Finalm ente, ¿en qué m edida y por qué m e­
dios debería la sociedad sujetarse a sí m ism a para prevenir algunas
transform aciones potenciales? ¿D eben los resultados del proceso de­
m ocrático ser sensibles a la voluntad de las m ayorías actuales, o esta
voluntad debe ser refrenada por m edio de provisiones constituciona­
les?1
Una de las tareas distintivas de las instituciones dem ocráticas es
contrabalancear las concentraciones de poder. C om o Lañe (1979) ha
puesto de relieve, el poder es un m onopolio natural, pues sus divi­
dendos son proporcionales a su m agnitud: directam ente, en la m ed i­
da en que el cargo público proporciona ventajas, e indirectam ente, en
la m edida en que el poder político puede ser em pleado para adquirir
poder económ ico y el poder económ ico puede utilizarse para ganar
poder político. De m odo que para que la dem ocracia no term ine en
una dictadura d e fa c to , las instituciones dem ocráticas deben dotar a
los perdedores de instrum entos para reparar estos efectos. D eben, en
otras palabras, proteger el poder de las m inorías. Si no lo hacen, la de­
mocracia no se estabilizará porque quienes perdieron en las prim eras
rondas de la com petencia dem ocrática hallarán buenas razones para
temer que nunca volverán a tener m ía oportunidad justa. N o obstan­
te, sigue siend o cen tral en las con trov ersias co n tem p o rán eas la
cuestión de si las instituciones dem ocráticas deben sum inistrar sólo
garantías procedim entales, librando los resultados sustantivos a la
com petencia, o si deben estar im buidas de un contenido m oral o so­
cial específico.
Una m anera de plantear este tema es definirlo com o la relación
entre la dem ocracia política y la dem ocracia social: ¿deben garanti­
zarse ciertas condiciones económ icas para que la esfera política sea
dem ocrática? Debem os ser cuidadosos, no obstante, y distinguir el
aspecto norm ativo del aspecto em pírico de esta pregunta. Desde el
punto de vista norm ativo, se puede argum entar que, aunque celebre
elecciones de form a regular y pacífica, una sociedad no puede consi­
derarse dem ocrática si no se cum plen ciertas condiciones sociales y
económ icas. D e hecho, es vasta la evidencia de que para la m ayoría
de la gente "d em ocracia" significa, antes que nada, igualdad, tanto en
las esferas económ ica y social com o en la política. Con todo, esto no

1. Sobre este tópico, véanse tos enstivns reunidos en tilster y Slnystad (1988).
 Instituciones democráticas 71

equivale a sostener la hipótesis de que a m enos que se cum plan cier­

tas condiciones, la dem ocracia en su sentido m inim alista se m archita­
rá sin rem edio. Los aspectos norm ativo y em pírico de esta relación
entre la dem ocracia en la esfera política y la dem ocracia en la esfera
social se exam inarán m ás adelante, pero es preciso m antenerlos sepa­
rados.
H em os visto que incluso ciñéndonos a la concepción puram ente
política de la dem ocracia, es preciso atender a las condiciones socia­
les como prerrequisito para un ejercicio efectivo de la ciudadanía. Sin
em bargo, tradicionalm ente, tal y com o se desarrolló en Europa occi­
dental, la dem ocracia se asoció con pretensiones m ás am biciosas, a
saber, que las instituciones dem ocráticas deberían generar resultados
que protejan no sólo las libertades de los ciudadanos sino tam bién su
bienestar m aterial. Y esto es lo que la m ayor parte de la gente espera
en las n uevas dem ocracias. Los relevam ientos de datos en C hile indi­
can que el 64 por ciento de los encuestados tiene la expectativa de que
la dem ocracia reduzca el desem pleo y el 59 por ciento de que atenúe
las desigualdades sociales (A lam inos, 1991). Las investigaciones rea­
lizadas por Bruszt y Sim ón (1991) en nueve países de Europa oriental
m uestran que la población asocia el advenim iento de la dem ocracia
con transform aciones sociales y económ icas. La proporción de en­
cuestados que asocian dem ocracia con progreso económ ico varía del
72 por ciento en la ex C hecoslovaquia y Eslovenia al 96 por ciento en
Rum ania. La proporción de personas que asocian dem ocracia con
m ayor igualdad social varía del 61 por ciento en C hecoslovaquia al 88
por ciento en Bulgaria. La proporción que asocia dem ocracia con au­
m ento de los puestos de trabajo y descenso del desem pleo varía del
48 por ciento en C hecoslovaquia al 92 por ciento en Rum ania.
C on todo, independientem ente de si se prefiere la versión estre­
cha o la versión am plia del argum ento norm ativo, la pregunta contro­
vertida es si su realización depende de un sistem a de procedim ientos
o instituciones lim itadas o de un sistem a que garantice derechos so­
ciales. El argum ento tradicional a favor de la dem ocracia procedi-
m ental és que para que las instituciones dem ocráticas perduren, tie­
nen que constituir un m arco abierto a cualquier resultado, capaz de
procesar intereses y valores divergentes e incluso cam biantes. Desde
este punto de vista, las instituciones dem ocráticas sólo pu eden sobre­
vivir si las fuerzas políticas organizadas, cualesquiera sean sus obje­
tivos, reiteradam ente encuentran que es de su interés canalizar sus
72 Adam Przewarski 1/ otros

acciones a través del m arco dem ocrático. El supuesto que subyace a

este argum ento es que las personas están guiadas sólo por la expec­
tativa de prom over sus intereses y valores y no por un com prom iso
norm ativo previo con la dem ocracia. N o obstante, Przew orski (1991)
ha dem ostrado que este punto de vista im plica no sólo que las insti­
tuciones dem ocráticas deben ser "ecu án im es", en el sentido de ofre­
cer a todas las fuerzas políticas im portantes una oportunidad razona­
ble de prom over sus objetivos dentro del m arco institucional, sino
tam bién que deben proteger los intereses de aquellas fuerzas que su e­
len perder en la com petencia dem ocrática. De este m odo, la hipótesis
liberal es cierta sólo si las instituciones dem ocráticas están diseñadas
de un m odo tal que garanticen el acceso ecuánim e y protejan a los
perdedores.2
El principal argum ento a favor de las concepciones sustantivas
de la dem ocracia es que si aceptam os que la dem ocracia debería con­
ducir al desarrollo de los derechos sociales, el m arco institucional de­
bería facilitar o incluso garantizar expresam ente el ejercicio de dichos
derechos.3 D esde este punto de vista, las instituciones dem ocráticas
deben expresar valores y guiar las elecciones m orales y no sim ple­
m ente procesarlas con independencia de su contenido. Las institucio­
nes dem ocráticas que no logran ofrecer liderazgo m oral no pueden
hacer frente a los conflictos derivados de las desigualdades y las p ri­
vaciones económ icas. Los com prom isos constitucionales están desti­
nados no sólo a garantizar sino tam bién a m ovilizar: sin su reconoci­
m iento institucional, no hay derechos que defender. El consenso en
torno a la dem ocracia depende, desde este punto de vista, no de los
resultados específicos del proceso dem ocrático, sino de la congruen­
cia entre el contenido m oral de las instituciones y los valores básicos
de la sociedad. A hora bien, el contraargum ento es que no habrá m a­
nera de im plem entar este contenido m oral si las fuerzas políticas pro­
m ueven sus intereses particularistas en la com petencia dem ocrática.
El peligro es que la enu nciación de los com prom isos m orales carece­
rá de m icrofundam entos, y que estas constituciones dem ocráticas no
lograrán regular el conflicto.

2. L os E stad o s U nid os son un obvio caso que va en co n tra de esta hipótesis: es un

sistem a d em o crático estable con g ran d es lim itaciones en el acceso a la política y ho-
rren d as exclusiones sociales.
3. P ara-un resum en de estas co n cepciones, v éase S tepan (1978: cap . 1).
 Instituciones democráticas 73

Entonces, estas consideraciones norm ativas no apuntan con clari­

dad hacia ninguna opción. Por un lado, para adquirir legitim idad, el
m arco de las instituciones políticas básicas debe reflejar las metas
com partidas y los com prom isos norm ativos sentidos con m ayor in­
tensidad. Por otro lado, si una constitución estipula derechos sociales
y económ icos que no se pueden im plem entar dada la situación fiscal
o la debilidad organizativa del Estado, el sistem a institucional pade­
cerá desde sus prim eros días la incapacidad de hacer efectivos los de­
rechos que garantiza.
Incluso si contam os con claras bases norm ativas para equilibrar
sustancia y proceso, acuerdo y com petencia, m ayoritarism o y consti­
tucionalism o, los efectos derivados de los distintos diseños institucio­
nales distan de ser claros. En consecuencia, quizá sea m ás seguro eva­
luar hipótesis a un nivel inferior de abstracción, trabajando con lo que
sabem os acerca de las consecuencias de las diferentes arquitecturas
constitucionales en condiciones históricas específicas: ¿qué institucio­
nes, y bajo qué condiciones, hacen que las dem ocracias funcionen y
perduren?
Las instituciones tienen dos efectos distintos: 1) A unque la evi­
dencia sistem ática es lim itada, hay razones suficientes para creer que
los diseños institucionales específicos que com ponen cada sistema
dem ocrático particular afectan su desem peño. Las dem ocracias no
son todas iguales, y es im portante cóm o son para saber cóm o se de­
sem peñan. 2) A la vez, el efecto de las circunstancias exógenas sobre
la supervivencia de las dem ocracias depende del tipo de diseño ins­
titucional. La estabilidad dem ocrática no es sólo una cuestión de con­
diciones económ icas, sociales o culturales, porque las distintas es­
tructuras institucionales difieren en su capacidad para procesar
conflictos, en particular cuando estas condiciones llegan a ser tan ad­
versas que el desem peño dem ocrático com ienza a ser considerado
inadecuado.
¿Q ué es entonces lo que sabem os acerca de los efectos de los di­
seños institucionales particulares sobre el desem peño y la durabili­
dad de la dem ocracia? En general, los rasgos institucionales que los
d en tistas políticos consideran im portantes son si el ejecutivo es res­
ponsable ante las legislaturas, si el sistema electoral es proporcional,
si el poder legislativo es unicam eral o bicam eral, si las com isiones le­
gislativas son m uchas e im portantes, si el sistem a es unitario o fede­
ral, si existen restricciones constitucionales im portantes sobre la regla
74 Adam Przeworski 1/ otros

de la m ayoría (incluida la revisión judicial), si los bancos centrales

son independientes de los gobiernos y si la afiliación a las asociacio­
nes de interés es voluntaria o com pulsiva. P ow ell (1990) enum era co­
m o las m ás im portantes las siguientes características de las institu cio­
nes democráticas: 1) grado de inclusividad: qué porción de los miembros
debe prestar su acuerdo antes de que se adopte m ía m edida, tanto en
la legislación ordinaria com o en la constitucional; 2) m ayoritarism o
versus constitucionalism o; 3) presidencialism o, parlam entarism o y
sistem as m ixtos; 4) reglas de elección. En otro trabajo (1989) tam bién
pone de relieve: 5) la fuerza de las com isiones legislativas. U na lista
apenas diferente ofrecen Lijphart (1989) en su extensión de la d em o­
cracia "con sociativa" o "con sen su al", y W eaver y Rockm an (1993) en
la conclusión de Do Institutions M atter?
Las instituciones cuyos efectos han recibido m ayor atención son
el presidencialism o versus el parlam entarism o, los sistem as electora­
les, los bancos centrales y los sistem as de negociación colectiva. A un­
que tam bién poseem os algunos estudios em píricos sobre las conse­
cuencias de las reglas de sucesión en los cargos públicos, las instituciones
que favorecen a las m ayorías versus las que favorecen a las m inorías
y las estructuras internas de las com isiones legislativas (Strom, 1990;
Pow ell, 1991).
Desde el clásico estudio de Rae (1967), sabem os que las fórm ulas
electorales, los tam años de los distritos, los procedim ientos de em p a­
dronam iento y el voto obligatorio tienen im portantes consecuencias
para las estructuras partidarias y los niveles de participación electo­
ral (Blais y Carty, 1 988,1990; Jackm an, 1987; K ing, 1 9 89,1990; K ing y
Brow ning, 1987; Lijphart, 1990, 1991; Pow ell, 1982, 1989, 1990; Strom ,
1990). Éstos a su vez tienen im pacto sobre la form ación de gobiernos
de m ayoría y su durabilidad. Las reglas de sucesión en los cargos pú ­
blicos afectan la com posición (Strom , 1985) y la duración del gabine­
te (King y otros, 1990). Pueden favorecer o perjudicar a los partidos
m ás pequeños (Budge, Laver y Strom , 1994).
Por su parte, las instituciones que favorecen a la m ayoría ponen
en claro la responsabilidad de los resultados políticos y perm iten a los
electores castigar a los partidos que consideren ineficientes (Pow ell,
1989). D e m odo que estas instituciones pueden crear incentivos para
que los gobiernos sean perm eables a los planes de las m ayorías. Sin
em bargo, com o Shugart y C arey (1992: págs. 7-8) rem arcaron, se esta­
blece un trade-off entre lo que denom inan "eficien cia" -"g ra d o en que
 Instituciones dem ocráticas 75

las elecciones perm iten a los votantes identificar las diferentes pro­
puestas de gobierno en com petencia y elegir entre e lla s " - y "repre-
sentativid ad " -"g ra d o en que las elecciones articulan los diversos in­
tereses en la asam blea y les garantizan v o z " -. Shugart y C arey llegan
a sostener que un sistem a institucional en particular - e l "prem ier-
p resid en cialism o "- es el m ejor com prom iso que se puede establecer
entre esas dos cualidades.
Los efectos de la independencia de los bancos centrales sobre el
d esem peño económ ico no son fáciles de determ inar, en parte porque
la independencia efectiva (m edida a través de la tasa de recam bio de
sus presidentes) no siem pre se corresponde con las provisiones lega­
les (C ukierm an, Webb y N eyapti, 1992). Entre los países desarrolla­
dos, la independencia de los bancos centrales tiende a reducir la in­
flación y au m entar el d esem pleo sin u n claro efecto sobre el
crecim iento, p efo entre los países m enos desarrollados el efecto sobre
la inflación n o es significativo en los análisis estadísticos (Alesina,
1988; C ukierm an y otros, 1992; G rilli, M asciandrano y Tabellini, 1991;
Parkin, 1986).
Finalm ente, los estudios de las sociedades capitalistas desarrolla­
das m uestran que hasta principios de los ochenta el m ejor desem pe­
ño económ ico lo registraron los países en que las centrales obreras y
los em pleadores concertaron sus intereses ante un Estado controlado
por partidos socialdem ócratas.4 Los análisis estadísticos de los países
de la O CDE m uestran recurrente, aunque no invariablem ente, que los
m enores niveles de desigualdad de ingresos, las redes m ás com pletas
de servicios de bienestar y los m ejores trade-offs entre em pleo e infla­
ción, por un lado, y niveles salariales e inversión, por otro, se radican
en los países que supieron com binar sindicatos fuertes con control so-
cialdem ócrata sobre el gobierno. M ás aún, la investigación de Lee y
Przew orski (1993) sobre catorce países de la O CD E entre 1960 y 1980
m uestra que el bienestar -d efin id o com o una fruición de ingresos de
m ercado, com pensaciones por desem pleo y haberes so cia les- de un
adulto prom edio es m ayor en los países socialdem ócratas. M ás senci-

4. U sam os un tiem po de verbo pretérito porque las negociaciones co lectiv as o r­

g an izad as en traro n en colapso en Suecia a principios de los ochenta, m ien tras los
p artid o s so ciald em o crático s fu eron d esp lazad o s del p o d er en Suecia y N oru eg a. De
m od o que el "m o d e lo so cia ld e m ó crata" ya había dejado de fu n cion ar en los ochen­
ta. Es objeto de d iscu sión si las razo n es de esta d eclinación eran inherentes al m ode­
lo o extern as a él. V éanse M oene y W allerstein (1992) y P rzew orsk i (1993c).
76 Adnm Przetuorski y otros

llám ente, los únicos países en el m undo donde casi nadie es pobre
después de im puestos y transferencias son los que llevaron a cabo
m edidas socialdem ócratas.5
A la inversa, tenem os evidencia de que el im pacto de las crisis
económ icas sobre la supervivencia de la dem ocracia depende del
m arco institucional. Zim m erm an (1987, 1988) señaló que la profundi­
dad y la duración de la recesión de 1929-1932 no predicen si la dem o­
cracia sobrevivió a esta crisis. Varias investigaciones de la crisis b ra­
sileña de 1961-1964 atribuyeron el colapso de la dem ocracia no a la
crisis económ ica sino a la "parálisis institu cional". Lo que pareció de­
cisivo en estos casos fue si el m arco institucional era capaz de gene­
rar m ayorías efectivas.
M uchos trabajos com paran la dem ocracia parlam entaria con la
presidencial para evaluar cuál es la m ás vulnerable a la quiebra. Ste-
pan y Skach (1992), así com o M ainw aring (1992) y Álvarez y Prze-
w orski (1994), encuentran que los sistem as presidenciales son más
propensos al colapso. Linz (1994), por su parte, sostiene que si bien
los regím enes parlam entarios y los presidenciales pueden ser igual­
m ente vulnerables, hay abundante evidencia de que el sistem a presi­
dencial contribuyó m ucho a varias caídas. Con todo, Shugart y Carey
(1992), que introducen distinciones m ás finas entre los sistem as pre­
sidenciales, cuestionaron estos resultados.
Un descubrim iento inequívoco es que las dem ocracias no sobre­
viven cuando com binan presidencialism o con sistem a de partidos
fragm entado (Stepan y Skach, 1992; Á lvarez y Przew orski, 1994). Y a
m enudo com binan esos rasgos: según Stepan y Skach, entre treinta y
ocho países no pertenecientes a la O CDE entre 1973 y 1989, los siste­
m as presidenciales estaban acom pañados de m ayorías legislativas en
el 48 por ciento de los casos, m ientras los sistem as parlam entarios ha­
bían form ado m ayorías en el 83 por ciento de los casos. Sin em bargo,
sólo una de las veinticinco dem ocracias recientes eligió un sistem a
parlam entario puro, y casi todas optaron por sistem as electorales con

5. E ntre los siete países co m p arad o s en la in vestigación m ás cu id ad osa sobre la

m ateria hasta la fecha, el segm en to de la p oblación que era p ob re antes de im p ues­
tos y transferencias a m ed iad o s de los och enta, rep resentaba el 4,8 % (195.000) en N o ­
ru ega, el 5 % (410.000) en Suecia, el 6 % (3,23 m illones) en A lem ania federal, el 8,8 %
(1,61 m illones) en el Reino U n id o, el 12,1 % (2,88 m illones) en C an ad á, el 14,5 %
(446.000) en Israel y el 16,9 % (36,88 m illones) en los E stad os U nid os (R ainw ater, To-
rrey y Sm eeding, 1989).
 In s titu c io n e s lieiu o crá ticn s 77

una dosis im portante de proporcionalidad. En varios sistemas presi­

denciales o sem ipresidenciales, la principal línea de conflicto político,
particularm ente alrededor de la estrategia de reform a económica, se­
para al presidente del congreso, y no a los partidos políticos. Perú,
N icaragua y Rusia, donde los conflictos entre el presidente y el con­
greso condujeron al cierre de la legislatura, no son sino casos extre­
m os de lo que está ocurriendo en Brasil y Polonia. Los sistem as pre­
sidenciales puros y mixtos son frágiles porque pueden generar conflictos
que no pueden resolverse con claridad en ausencia de poderes arbi­
trales o conducen a la parálisis legislativa. El congreso boliviano una
vez decidió "rom p er relaciones" con el presidente; el congreso de Ni­
caragua se dividió en 1992 en un cuerpo antipresidencia y otro pro
presidencia. Las situaciones en que el ejecutivo no tiene poder sufi­
ciente en el congreso para hacer aprobar sus proyectos de ley pero sí
tiene la capacidad de vetar y m antener sus vetos son endém icas en
los sistem as presidenciales y en ocasiones desem bocan en un comple­
to estancam iento: en algunos países (Brasil entre 1961 y 1964, Chile
entre 1970 y 1973) no se aprobó ni un sólo proyecto de legislación or­
dinaria.
Aunque el conocim iento em pírico de los efectos institucionales
crece con rapidez, todavía no es suficiente para prever qué diseños
institucionales específicos funcionan y perduran en las distintas con­
diciones históricas. ¿Polonia debería adoptar un sistema presidencial
o uno parlam entario, un sistem a de representación proporcional o
uno m ayoritario, un sistem a legislativo unicam eral o bicam eral? Da­
do que la m ayoría de los estudios em píricos se ciñen a los países de
la O CD E y consideran los rasgos institucionales de a uno por vez, to­
davía no estam os en condiciones de hacer recom endaciones. Prueba
de ello es que un artículo, de un im portante especialista, titulado "Eli­
giendo una C onstitución en Europa del Este: lecciones de la teoría de
la elección pú blica", es com pletam ente nd hoc cuando arriba a las re­
com endaciones políticas (Mueller, 1991). A la vez, la idea de que to­
dos los países deberían sencillam ente im itar el genio de la constitu­
ción de los Estados U nidos (Robinson, 1991) es una receta para el
desastre.
Un problem a institucional aparte son las relaciones cívico-m ilita­
res. Con la excepción de Polonia, ninguna transición en el Sur o el Es­
te de Europa partió de la base de un gobierno m ilitar jerárquicam en­
te ordenado. El régim en en Grecia estaba dom inado por coroneles
78 Adam Przeiuorski y otros

que habían trastrocado las jerarquías, y ello contribuye a explicar por

qué los generales, interesados en restablecer la jerarquía institucional,
apoyaron la decisión del gobierno dem ocrático de apresar a los coro­
neles. En agudo contraste, los regím enes m ilitares conducidos jerár­
quicam ente fueron la norm a en A m érica latina. Y a m enos que esa or­
ganización m ilitar sea derrotada o desalojada por una fuerza arm ada
externa o por una revolución dom éstica, se atrincherará luego de la
transición en el aparato estatal, donde norm alm ente conserva im por­
tantes prerrogativas y recursos organizativos.
Esta posición estratégica de los m ilitares tuvo un gran im pacto
sobre la política transicional en A m érica latina. En algunos casos, co­
mo Guatem ala, las prerrogativas m ilitares son tan am plias que, de h e­
cho, los gobiernos civiles electos no llegan a ser dem ocracias. En otros
casos, com o Brasil y Uruguay, las prim eras elecciones fueron fuerte­
mente estructuradas por la corporación militar. En Chile, el control
militar del Estado, y su insistencia en el m antenim iento de la consti­
tución autoritaria de 1980 com o el precio de la transición, seguram en­
te aplazará la culm inación de la transición dem ocrática hasta finales
de los noventa. N icaragua es prácticam ente una diarquía cívico-m ili­
tar. En Perú, tanto Fernando Belaúnde Terry com o Alan García, los
dos prim eros presidentes electos, abdicaron a favor de los m ilitares
toda la responsabilidad por el ejercicio de la fuerza estatal. La "d em o ­
cracia delegativa" de Fujim ori rápidam ente se desintegró en una dic­
tadura con apoyo militar. U na de las dos dem ocracias continuas m ás
antiguas de A m érica latina, Venezuela, se vio seriam ente conm ovida
por pronunciam ientos m ilitares; la com binación de m edidas de esta­
bilización severas y una corrupción endém ica contribuyó a crear un
clima donde los rebeldes m ilitares fueron apoyados por im portantes
sectores civiles y dem ostraciones organizadas.
Las relaciones cívico-m ilitares en los Estados com unistas difieren
de las de la periferia capitalista. Las fuerzas arm adas estaban subor­
dinadas a los partidos com unistas e integradas al sistem a estatal do­
minado por el partido. Fueron capaces, no obstante, de retener un al­
to grado de autonom ía interna, funcionando com o un Estado dentro
del Estado. C on frecuencia tam bién estuvieron representadas en los
órganos ejecutivos superiores (los bureaux políticos). Con la excepción
de Polonia (y este caso sólo a partir de 1981), nunca dom inaron el sis­
tema político. D urante la transición desde el com unism o, las posturas
de las fuerzas arm adas variaron del apoyo activo (Polonia, Rum ania)
 Instituciones dem ocráticas 79

a la neutralidad. En ninguno de los Estados com unistas las fuerzas

arm adas intervinieron para prevenir la transición. Sin em bargo, el
m ism o hecho de que, en general, no fueran culpadas por los vicios de
los regím enes com unistas aum enta las probabilidades de que los m i­
litares sean inducidos a intervenir en política si las nuevas dem ocra­
cias se topan con serias dificultades internas. Las encuestas de opi­
nión en Polonia m uestran una pauta duradera de confianza pública
en los m ilitares, que gradualm ente superó a la de todas las institucio­
nes y organizaciones representativas, e incluso a la Iglesia. Por otra
parte, la probabilidad de una intervención m ilitar se am plía por: 1) el
hecho de que las crisis económ icas provocan el colapso de los presu­
puestos estatales, incluidos los gastos m ilitares; 2) la evaporación del
sentido de m isión, resultado del cam bio de situación geopolítica, y 3)
la tendencia de los gobiernos poscom unistas a purgar de las fuerzas
arm adas a los oficiales de alto rango del viejo régim en, lo cual crea in­
seguridad en todas las filas.
Existen, por supuesto, algunas condiciones favorables con respec­
to al rol de los m ilitares. Las ideologías que racionalizaban el gobier­
n o m ilita r en el p asad o , sea la tesis de la su b v ersió n in tern a o el
desarrollism o nacionalista, perdieron su credibilidad. Aunque el de­
rrocam iento de gobiernos dem ocráticam ente electos en Paquistán y
Tailandia casi no recibió ninguna respuesta internacional, el clim a po­
lítico m undial es intensam ente hostil a los regím enes m ilitares. En m u­
chos países, especialm ente en U ruguay y la A rgentina, los m ilitares ya
no son vistos com o aliados confiables entre las clases dom inantes.
¿Q ué im plica este panoram a de las relaciones cívico-m ilitares pa­
ra la sustentabilidad de la dem ocracia? Tres dim ensiones son particu­
larm ente im portantes. En prim er lugar, los líderes dem ocráticos de­
ben diseñar una política de control constitucional, donde integren sus
m edidas m ilitares y estratégicas en el program a general de gobierno.
H asta la fecha, ningún país de A m érica latina ha llevado a cabo un
program a consistente de reform a m ilitar sem ejante al concretado en
España. En segurado lugar, la propia reform a de las instituciones po­
líticas dem ocráticas debe figurar en la agenda. Por últim o, el poder es
siem pre relacional, y si se erosiona la capacidad del Estado, y si im ­
portantes sectores sociales siguen cargando desproporcionadam ente
con los costos de la reestructuración económ ica, entonces se pueden
crear las condiciones para que los m ilitares, en térm inos com parati­
vos, obtengan ganancias de poder organizativo, ideológico y político.
80 Acima Przeworski 1/ otros

Por lo visto hasta aquí, existen buenas razones para pensar que
los diseños institucionales específicos sí son im portantes para la du­
rabilidad y el desem peño de las dem ocracias. ¿Cóm o se seleccionan
entonces estas estructuras institucionales durante la transición dem o­
crática? Específicam ente, ¿podem os esperar que las fuerzas políticas
en conflicto instalarán el m arco institucional m ás favorable a la sus-
tentabilidad de la dem ocracia?
En contra de la hipótesis de O 'D onnell y Schm itter (1986), que
guió los prim eros estudios sobre la dem ocratización, es poca la ev i­
dencia de que los rasgos de los sistem as luego de la transición corres­
pondan a las características del antiguo régim en o las m odalidades de
la transición. El tipo de transición puede sentar una "afin id ad electi­
v a" con sistem as institucionales específicos, pero esta propensión
puede desviarse por: 1) la firm eza de una herencia constitucional na­
cional particular (el presidencialism o en Am érica latina, la represen­
tación proporcional en Europa); 2) la prom inencia coyuntural de cier­
to clivaje o am enaza internacional (presidencialism o checo), y 3) la
existencia de m odelos y patrocinadores externos poderosos (la cláu­
sula de exclusión del 5 por ciento, el sistem a electoral m ixto, el voto
de desconfianza constructivo: todos ítem es de la constitución de A le­
m ania federal). Es cierto que las transiciones a la dem ocracia dejan
huellas institucionales, en particular cuando som eten a la dem ocracia
a la tutela de los m ilitares. Pero estos rasgos pueden borrarse con el
tiem po: en España, los sucesivos gobiernos dem ocráticos fueron efec­
tivos a la hora de rem over los rem anentes del franquism o y de su bor­
dinar a los m ilitares al control civil; en Polonia, la evolución de las re­
laciones de fuerzas elim inó la m ayoría de los vestigios del pacto de
M agdalenka.
Las fuerzas políticas involucradas en el establecim iento del nue­
vo sistem a dem ocrático pueden com partir inicialm ente una concep­
ción com ún m ínim a acerca de lo que es la dem ocracia (o quizás acer­
ca de lo que no es), pero a la hora de establecer reglas e instituciones
m ás específicas descubren grandes disidencias entre sí. Incluso si to­
dos conocieran las consecuencias de los distintos diseños, los temas
institucionales seguirían generando conflictos porque las institucio­
nes tienen im portantes consecuencias distributivas (Knight, 1992). Si
la elección de las instituciones fuera sólo una cuestión de eficiencia,
los desacuerdos serían sólo un problem a de divergencias en torno al
m ejor m odo de instalarlas: ninguna persona tendría razones para te­
 Instituciones democráticas 81

m er un sistem a que la favorece sin cargar costos sobre los demás. P e­

ro, dada la distribución de recursos, las instituciones efectivam ente
afectan la m anera y el grado en que se pueden prom over los intere­
ses y valores particulares. De m odo que las preferencias respecto de
las instituciones difieren. Según los sectores que digan representar
-se a n clases, regiones, religiones, etnias o id iom as-, las distintas fuer­
zas políticas preferirán diferentes diseños institucionales y trabarán
conflictos m ás o m enos duraderos.
Es probable que los conflictos en torno a las instituciones sean
duraderos. Los actores que negocian instituciones difícilm ente se
pongan de acuerdo en la prim era ronda: suelen ser varias las vueltas
de negociación antes de que em erja un sistem a institucional estable.
Si bien las transiciones a la dem ocracia im plican por definición una
transform ación del m arco institucional, en particular elecciones li­
bres, no necesariam ente provocan cam bios en la relación de las fuer­
zas políticas, las orientaciones de las políticas públicas o los modelos
económ icos y sociales. De m odo que quienes esperaban que la transi­
ción a la dem ocracia condujera a una revolución n o'sólo política sino
tam bién social sufrirán una gran desilusión. El problem a del conti­
nuismo aparece en la agenda política de la m ayor parte de las nuevas
dem ocracias, típicam ente com o un argum ento de que cualquier con­
tinuidad constituye evidencia prim a fa cie de que la transición no ha si­
do efectiva o, por lo m enos, perm anece "in com p leta". Con todo, si
bien algunas de esas continuidades se deben al carácter negociado
de la transición, la m ayoría obedecen sencillam ente a que el cambio
de régim en político no es suficiente para transform ar las relaciones
económ icas y sociales. C om o Choi (1991) sostiene, Corea del Sur es
un caso extrem o, puesto que en ese país el establishm ent autoritario
pudo por cierto tiem po organizarse com o partido electoral, ganar las
elecciones y seguir em pleando los m ism os m ecanism os de clienteüs-
mo y represión que antes. Taivvan puede pronto seguir esta pauta. Es­
ta form a de continuidad difiere de la de aquellos casos en que el con­
trol de los puestos de gobierno cam bió de m anos pero los militares
siguieron ejerciendo su tutela sobre el sistem a com petitivo, como en
Chile; tam bién difiere de aquellos casos en que la continuidad se ob­
serva dentro de la burocracia y de los países donde reside principal­
m ente en el control sobre los recursos económ icos, por ejemplo, las
Filipinas. Sin em bargo, el problem a de si la transición a la dem ocra­
cia se ha com pletado o no tiende a generar debates interm inables en­
82 Adam Przezuorski y otros

tre los actores políticos involucrados y los observadores académ icos.

El esfuerzo m ás evidente y com prehensivo por definir el tipo de
dem ocracia se lleva a cabo en el m om ento de redactar y ratificar una
nueva constitución. Esos docum entos no sólo establecen una m atriz
explícita de instituciones y una distribución form al ele sus com peten­
cias, sino tam bién norm as generales que supuestam ente gobernarán
la conducta (y establecerán su legitim idad) en una am plia gam a de
transacciones privadas y públicas.
Dos rasgos generales del constitucionalism o son particularm ente
relevantes. Prim ero, busca definir la sustancia y la form a de la políti­
ca, retirando ciertos derechos políticos, y en ocasiones tam bién econó­
micos y sociales, del alcance de la incertidum bre dem ocrática. Las
constituciones garantizan a las m inorías poderosas que sus intereses
no serán violados por cam bios transitorios en las relaciones de poder.
Segundo, para que esas garantías resulten creíbles, las constituciones
no sólo son obligatorias para sus redactores sino tam bién para las ge­
neraciones futuras. D e esta m anera, atruenan con principios eternos
("autoevidentes"), difíciles de m odificar, y confieren a instituciones
específicas (una corte suprem a, un consejo de Estado) la capacidad
independiente de vigilar su aplicación.
Una pregunta im portante, por lo tanto, es: ¿cóm o los distintos
factores en juego durante la situación en que se efectúa la elección de
instituciones afectan los resultados constitucionales? D esafortunada­
mente, son pocas las evidencias em píricas que puedan guiarnos. Oz-
budun (1992) sostuvo que la naturaleza dem ocrática o no d em ocráti­
ca del proceso constitucional y sus plazos y estilo son determ inantes
de la estabilidad de las constituciones. La distinción crucial separa a
las constituciones que son el resultado de com prom isos am plios y
una aceptación generalizada de aquellas que son sancionadas por
una mayoría victoriosa en contra de las objeciones de las m inorías.
Con respecto a las diferencias entre los procesos de construcción
constitucional dem ocráticos y los que no llegan a serlo (éstos incluyen
situaciones protagonizadas por una asam blea no electa, o por una
asamblea electa con razonable libertad dom inada por los titulares del
viejo régimen autoritario, o por una asam blea librem ente elegida que
debe trabajar sometida a fuertes restricciones d efa cto ), hay cierta evi­
dencia de que los prim eros generalm ente producen constituciones es­
tables y los segundos inestables. Las constitu ciones consensu adas
parecen tener mayor efecto congelante sobre el contenido y las con­
 Instituciones democráticos 83

ductas posteriores. Pero incluso las m inorías insatisfechas pueden

descubrir que es posible vivir bajo constituciones con las que disien­
ten, siem pre y cuando se respete la regla básica del consentim iento
contingente, en otras palabras, siem pre y cuando puedan com petir
por el apoyo m ayoritario y, de ser exitosas, integrar el gobierno. Más
aún, es probable que aprendan que las constituciones m odernas (a
pesar de su creciente dim ensión y detalle) no pueden cubrir todas las
eventualidades. Las lagunas y am bigüedades ofrecerán oportunida­
des para desarrollar acuerdos extraconstitucionales y com portam ien­
tos no convencionales. La "in terpretación flexible" de norm as consti­
tucionales específicas puede perm itir que el proceso dem ocrático
adopte nuevas form as y altere las viejas, especialm ente en aquellos
sistem as políticos que todavía no han establecido un poder judicial
independiente.
C on respecto a los plazos, Przew orski (1991: cap. 2) sostuvo que
las instituciones adoptadas en los prim eros estadios del proceso de
transición, antes de que se esclarezcan las relaciones de poder entre
los partidos en conflicto, tienen m ayor capacidad de proteger a los
perdedores eventuales y por lo tanto son m ás estables frente a
los cam bios de condiciones. C on todo, las constituciones adoptadas
con prisa tienden a ser excesivam ente antiautoritarias, en el sentido
de que subrayan los derechos protectores a expensas de la capacidad
de gobierno. D esde esta perspectiva, las constituciones adoptadas
luego de cierto período de agitación p u ed en lograr un adecuado
equilibrio entre las protección de derechos individuales y de las m i­
norías y la habilitación de un gobierno efectivo.
Si bien presentam os hipótesis en conflicto, una conclusión m ani­
fiesta es que no hay espacio para creer que el m arco institucional con­
venido sea el que tenga m ayores probabilidades de funcionar y per­
durar. Las instituciones son el resultado de conflictos entre partes con
intereses encontrados y, com o en m uchas situaciones estratégicas, la
prom oción del interés particular arroja resultados subóptim os desde
el punto de vista colectivo.
Por otra parte, si bien las constituciones son el principio organi­
zador m ás im portante de las dem ocracias, deberíam os prevenir los
peligros de sobreestim ar la im portancia de la elección constitucional.
Las constituciones parecen ofrecer una solución a los conflictos que se
desatan en las nuevas dem ocracias en virtud de la creencia de que al
dar una form a particular a la resolución de las disputas políticas m o­
84 Aiinm Przeivorski y otros

dificará per se la sustancia de las dem andas políticas y alterará las es­
trategias de los actores políticos. A unque estos form alism os no care­
cen de im portancia independiente, sería azaroso centrar la atención
exclusivam ente en el m arco legal que delim ita los poderes de las ins­
tituciones y los derechos de los ciudadanos com o señal inequívoca de
consolidación dem ocrática. Las constituciones no necesitan ser "le c ­
tura cotid iana" pero tam poco son escrituras sagradas. Las dem ocra­
cias m odernas tiend en a ser con stitu cion ales, pero los procesos de
selección, acceso, participación, com petición y accountábility son sim ­
plem ente dem asiado m últiples y m utables para ser codificados defi­
nitivam ente.
De esta form a, si bien las instituciones tienen un im pacto au tóno­
mo sobre el desem peño y la durabilidad de las dem ocracias, sus efec­
tos dependen del contexto político y cultural. Y no podem os suponer
que todas las condiciones políticas y culturales que caracterizan a los
países en que la dem ocracia se estableció décadas atrás están presen­
tes en los países que acaban de experim entar una transición a la de­
m ocracia, en m uchos casos por prim era vez o luego de un largo p a­
réntesis autoritario. D ebem os preguntar, entonces, qué tipos de
institución dem ocrática son com patibles con las condiciones m ás h a­
bituales de las nuevas dem ocracias.