FICHA DE ANÁLISIS

SENTENCIA CE Slll B 37719 DE 2018

CONSEJO DE ESTADO
Presentado por: Karen Isabel Ríos Barraza

RODRIGO MÁRQUEZ TEJADA Y OTROS VS

CASO: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA- POLICÍA
NACIONAL Y OTROS.
Reparación directa por realización de actividades
TITULO: institucionales en espacio de esparcimiento social sin
las advertencias y las cautelas necesarias.
C.P.: Stella Conto Díaz del Castillo
1. Daño derivado de acto terrorista.
2. Conflicto armado interno.
3. Deber de protección y prevención.
IDENTIFICADOR 1: 4. Actividades de alcance institucional en Club
Social.
5. Principio de igualdad frente a las cargas
públicas.

HECHOS RELEVANTES:
1. El día 7 de febrero de 2003 a las 8:05pm, un vehículo Renault Megane color rojo
ámbar cargado de explosivos explota en el parqueadero del tercer piso del Club El
Nogal, dejando un total de 35 muertos y 73 heridos.
2. A causa del acto terrorista fallecen Catalina Muñoz Toffoli, Cesar Augusto Caicedo
Cruz, y sufre lesiones físicas el señor Ciro Alfonso Acosta Gutiérrez.
3. Al morir Catalina Muñoz Toffoli, sobreviven su esposo e hija; Al fallecer Cesar
Augusto Caicedo Cruz sobreviven sus padres, hermanos y sobrinos.
4. Se le atribuye la autoría y participación del acto terrorista al grupo armado
subversivo FARC.
5. Previo al atentado, el 23 de diciembre del 2002 las FARC a través de un
comunicado público, señalan su inconformidad con las nuevas instituciones que
utilizan los clubes del norte de Bogotá para realizar “Reuniones con jefes políticos
y empresariales” y abriéndole puertas al paramilitarismo.
6. Repetidas veces se hospedaron en el Club El Nogal funcionarios públicos tales
como la Ministra de Defensa de ese entonces y el Ministro del Interior. Dentro de
las instalaciones dichos funcionarios realizaban reuniones con otros ministros,
congresistas, empresarios y demás figuras políticas importantes del país.
7. La Fiscalía General de la Nación tuvo en su poder información de un informante el
cual alegaba que las FARC estaban planeando un atentado terrorista en Bogotá, y
que el atentado incluía el uso de explosivos. El informante estaba dispuesto a
colaborar en mayor medida a cambio de un pago de ciento cincuenta millones de
pesos ($150.000.000).
8. Se lleva a primera instancia por separado los procesos, el cual el Tribunal
Contencioso administrativo de Cundinamarca negaron las pretensiones de los
accionantes.
9. Los accionantes interponen recurso de apelación, y el Consejo de Estado acumula
los procesos para decidir a través de una sola sentencia la segunda instancia.
PROBLEMA JURIDICO:
¿Se configura la responsabilidad de la administración por los perjuicios sufridos por
los actores como consecuencia de la muerte de los señores Catalina Muñoz Toffoli y
Cesar Augusto Caicedo Cruz y las lesiones ocasionas al señor Ciro Alfonso Acosta
Gutiérrez, por la explosión de un carro bomba en las instalaciones del club El Nogal,
el día 7 de febrero de 2003?
REGLA AMPLIADA:
La Corte luego de revisar el acervo probatorio resuelve que los demandantes no tenían
por qué soportar la carga impuesta por la institución porque en medio de un conflicto
armado en Colombia, era en esa época muy común que los grupos subversivos
realizaran actos terroristas para desestabilizar el gobierno y sus instituciones. Además,
se probó que el Ministerio de Defensa y del Interior de esa época utilizaba esas
instalaciones privadas para hospedarse y realizar reuniones con distintas figuras
políticas y públicas para abordar temas de trascendencia nacional.
La Corporación concluye que por cuanto los afectados por el acto terrorista no tenían
por qué conocer que en ese lugar privado y de esparcimiento podrían encontrarse en
situación de indefensión y que los demandados, al tener conocimiento a través de un
informante y un comunicado público por parte del autor de la amenaza inminente en la
que se encontraba Bogotá y los Clubes del norte de la ciudad, no haber cumplido con el
deber de indagar para conocer el cómo, cuándo y dónde del acto terrorista, y a pesar que
el daño antijurídico fue causado por un tercero, es menester de la Nación su
responsabilidad al ser garante de la protección de los ciudadanos y bajo los principios de
equidad, solidaridad y equilibrio de cargas públicas.
REGLA:
La Nación, representada por el Ministerio de Defensa, Fiscalía General de la Nación,
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (quien representa al extinto DAS) y el
Ministerio de Interior, al ser garantes de la protección de los ciudadanos en el contexto
de conflicto interno armado y quien debe llevar la carga solidaria bajo el principio de
equidad, es responsable patrimonial y administrativamente del daño antijurídico
figurado en las muertes de Catalina Muñoz Toffoli, Cesar Augusto Caicedo Cruz, y de
las lesiones físicas del señor Ciro Alfonso Acosta Gutiérrez.
RAZONES DE LA DECISION:
La ratio decidendi se basa en la aplicación de los artículos 2, 90 y 93 de la Constitución,
en donde bajo el contexto social en el que se encontraba Colombia en el momento de los
hechos, el Estado tenía la responsabilidad de reforzar las medidas, herramientas e
instrumentos para prevenir actos terroristas y al mismo tiempo proteger a sus
ciudadanos, obligaciones que fueron desatendidas al utilizar un establecimiento privado
para realizar frecuentes visitas y reuniones con grandes figuras políticas y privadas. El
no declarar la responsabilidad del daño antijurídico a la Nación implicaría que serían los
demandantes los que tienen que soportar esa carga, rompiendo con los principios de
equidad y equilibrio de cargas, es por ello que la Nación al ser garante, debe cargar
solidariamente con la carga bajo los principios mencionados anteriormente.
DECISION:
PRIMERO: REVOCAR las sentencias proferidas el 19 de agosto de 2009, 18 de
noviembre de 2010 y 11 de mayo de 2011 por el Tribunal Contencioso Administrativo
de Cundinamarca que denegaron las pretensiones y en su lugar se dispone:
SEGUNDO: DECLARAR patrimonial y administrativamente responsables a las
entidades demandadas por la afectación a la integridad física del señor Ciro Alfonso
Acosta Gutiérrez y la muerte de los señores Catalina Muñoz Toffoli y Cesar Augusto
Caicedo Cruz en los hechos acaecidos el 7 de febrero de 2003, en la ciudad de Bogotá
 TERCERO: como medidas de reparación integral y no repetición, ordenar a la
Nación-Ministerio de Defensa, Ministerio de Defensa, Fiscalía General de la Nación y
a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado:
a. La instalación una obra de arte en la inmediaciones de la zona afectada con el
atentado, esto es carrera 7ma con carrera 78 en la ciudad de Bogotá, previo
proceso creativo conjunto entre el artista y las víctimas, que permita sensibilizar
acerca de la exposición de la población civil a las acciones violentas dentro de un
conflicto armado.
b. En acto público de desagravio institucional, dirigido a las víctimas y a la
sociedad civil en general, realizar la presentación e inauguración del trabajo
artístico de que trata el numeral anterior y en los términos expuestos en la
presente providencia.
c. Disponga la valoración sicológica de los demandantes para de ser necesario,
brindarles el tratamiento que corresponda, de acuerdo con sus necesidades, por
profesionales especializados.
CUARTO: Enviar copia de la presente sentencia al Centro Nacional de Memoria
Histórica y a la Jurisdicción Especial para la Paz y a la Comisión de la Verdad, con el
fin de que haga parte de su registro y contribuya a la construcción histórica
documental del país, a fin de preservar la memoria consiente de la violencia generada
por el conflicto armado interno en Colombia y el padecimiento de sus víctimas,
reforzando así la memoria colectiva de los ciudadanos.
QUINTO: Remítase copia a la Comisión de la Verdad de la Jurisdicción Especial para
la Paz.
SEXTO: Negar las demás pretensiones
SÉPTIMO: Para dar cumplimiento a los artículos 176 y 177 del Código Contenciosos
Administrativo, expídanse copias auténticas de esta sentencia, con constancia de
ejecutoria, con destino a los partes y por intermedio de sus apoderados.

ANÁLISIS DE SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

TIPO DE Sentencia de Unificación jurisprudencial, sobre responsabilidad

PROVIDENCIA administrativa por culpa de un tercero.
Acción de tutela contra providencia judicial, cosa juzgada,
TEMA desconocimiento de precedentes judiciales con carga argumentativa,
responsabilidades administrativas y sus tipos en materia de culpa de
un tercero.

 Sentencia SU de 2020
IDENTIFICACIÓ
 M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez
N DE LA
 La Sala Plena de la Corte Constitucional
PROVIDENCIA
 Referencia: expediente T- 7.532.245

HECHOS 1. La Sección tercera, subsección B de la Sala de lo Contencioso

JURÍDICAMENTE Administrativo del Consejo de Estado, en segunda instancia
RELEVANTES. revocó las decisiones proferidas por la Sección Tercera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cuanto a la
demanda instaurada por los señores Rodrigo Márquez Tejada,
Leonor Cruz de Caicedo entre otros contra la Nación,
representada por el Ministerio de Defensa, Fiscalía General de la
Nación, Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (quien
 representa al extinto DAS) y el Ministerio de Interior.
2. En la providencia del Consejo de Estado se declara responsables
patrimonial y administrativamente a los demandados por los
perjuicios que sufrieron los demandantes por el atentado
terrorista perpetrado por el grupo subversivo FARC, alegando
que bajo el principio de equidad y de equilibrio de cargas, el
Estado es responsable de la carga solidaria por cuanto es garante
de la protección y del refuerzo de las medidas de prevención del
atentado, además de poner en peligro a los afectados del acto
terrorista al no tener la suficiente cautela de seguridad en una
instalación privada que estaba siendo utilizada por los ministros
de defensa y del interior para reuniones con personajes públicos
y políticos de gran relevancia.
3. La Fiscalía General de la Nación interponen acción de tutela
contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de
Estado alegando violación al debido proceso a causa de incidir
en el defecto sustantivo y fáctico al desconocer el precedente
fijado en la Sentencia 18860 del 20 de junio de 2017 que
establece las situaciones donde el Estado debe reparar los daños
antijurídicos a causa de un tercero si se cumple con unos
presupuestos taxativos.
4. La acción de tutela es presentada ante la Sección Segunda del
Consejo de Estado bajo el radicado 2133374 del 27 de mayo de
2019 cuya decisión es la negación del amparo atribuyendo a
cosa juzgada en base a que ya se había interpuesto anteriormente
una acción de tutela que declaraba la improcedencia de la acción
por falta de requisito de subsidiariedad y uno de los accionantes
había sido llamado como tercero interesado en ese proceso
(Sentencia del 18 de febrero de 2019 Consejo de Estado).
PROBLEMA ¿Es procedente una acción de tutela en contra de una providencia
JURÍDICO judicial de cierre? ¿Configura defecto sustantivo una sentencia
judicial que desconozca el precedente horizontal que, si bien no es
una sentencia de unificación, desarrolla el tema por el que debe
basarse para fallar?
RATIO La Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
DECIDENDI Administrativo del Consejo de Estado, al desconocer un precedente
de sentencia de Sala Plena de su misma Sección incurre en
contradicción e incoherencia al apartarse sin una carga
argumentativa bien fundada del precedente, generando violaciones a
los principios de igualdad y seguridad jurídica, que acaecen en falta
de certeza en las partes del proceso y de los ciudadanos de los
criterios de decisión que deben llevarse en casos en los que pueda
aplicarse de manera similar el dictamen. En el caso en concreto de la
sentencia obviada por el accionado, ésta si bien no cumplía con los
requerimientos para que pudiera nacer como Sentencia de
Unificación, igualmente fue proferida por Sala Plena y estudia de
una manera detallada cómo ha abordado la Corporación los casos de
responsabilidad a causa de un tercero dando finalmente unos
supuestos a seguir luego de unificar los conceptos de
responsabilidad administrativa por falla del servicio, riesgo
excepcional y daño especial causados por personas ajenas.
CONCEPTOS • PROCEDIBILIDAD DE ACCIÓN DE TUTELA CONTRA
RELEVANTES PROVIDENCIAS JUDICIALES: En base a las Sentencias SU
026 de 2012 y C 590 de 2005, excepcionalmente es procedente
la acción de tutela contra una providencia judicial, siempre y
cuando cumpla con los siguientes requisitos:
o Que su accionar tenga relevancia constitucional
o Que se hayan agotado todos los recursos ordinarios y
extraordinarios previamente.
o Inmediatez de la acción
o En casos de falta al debido proceso, este afecte directamente
en la sentencia que se impugna.
o Que en los recursos ordinarios y extraordinarios previos se
haya solicitado el amparo del derecho fundamental en
cuestión.
o Que la acción no sea contra una sentencia de tutela.
• DEFECTO SUSTANTIVO: De acuerdo con la Sentencia T
1045 de 2012, una sentencia incurre en un defecto sustantivo
cuando no interpreta o aplica indebidamente una norma jurídica
al caso analizado.
• FUERZA VINCULANTE DE LAS SENTENCIAS DE
ÓRGANOS DE CIERRE: Tanto la Constitución como las Altas
Cortes se han pronunciado concerniente a este tema y concluyen
que:
o Es obligatorio para los jueces mantener una igualdad de trato
y aplicar una igualdad ante la ley
o Aplicación del principio de buena fe y confianza legítima,
incentivando el respeto a las autoridades judiciales.
o El mantener una igualdad de líneas jurisprudenciales brinda
una seguridad jurídica a los ciudadanos y a la protección de
sus derechos.
o Ello ayuda a una organización del Estado en base al
principio unitario y desconcentración de funciones,
respetando las jerarquías de administración de justicia.
o El cumplimiento constitucional del sometimiento de los
jueces al imperio de la Ley y al ordenamiento jurídico,
aplicando la regla de la universalidad.
• RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑOS DE
TERCEROS: La Sentencia 18860 de la Sala Plena de la Sección
Tercera del Consejo de Estado del 20 de junio de 2017 define los
tipos de responsabilidades aplicables en caso de daños por
terceros:
o Falla del servicio: Es para el Estado previsible y resistible
los daños producidos por hechos violentos causados por
agentes que no hacen parte de la nómina estatal, y que
durante el hecho el Estado haya intervenido por acción u
omisión de sus funciones.
o Riesgo excepcional: Cuando durante el ejercicio legítimo y
lícito de la administración, pone en riesgo a los civiles al ser
el blanco de los ataques de terceros hacia instalaciones
oficiales o contra personajes representativos del Estado que
 se encuentren en medio de la población civil y ello genere
daños colaterales.
o Daño especial: Cuando durante el ejercicio legítimo y lícito
de la administración, un acto por un tercero que se pretende
dirigir directamente a las instalaciones del Estado, termina
afectando y generando un daño a un particular.
DECISIÓN Primero. - REVOCAR el fallo proferido el 27 de mayo de 2019 por
la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en
su lugar, CONCEDER el amparo del derecho al debido proceso las
entidades accionantes.
Segundo. - ORDENAR a las subsecciones de la Sección Tercera del
Consejo de Estado que, luego de sesionar conjuntamente, profieran
una nueva decisión dentro del proceso número radicado 25000-23-
26-000-2005-00451-01 (37719) -Acumulado-, para unificar,
adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección sobre el
régimen de responsabilidad estatal en punto a la imputación
jurídica de daños acaecidos en el marco de actos terroristas.
Tercero. - LIBRAR, por medio de la Secretaría General, las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, con el fin de que la autoridad judicial de primera instancia
notifique la sentencia de esta Corte a las partes.

ANÁLISIS CRÍTICO Y COMPARACIÓN DE LAS SENTENCIAS

Si bien se entiende que el caso del atentado ante el Club el Nogal fue un acontecimiento
oscuro dentro de la historia colombiana y hubo muchos daños colaterales causados por las
FARC bajo el solo propósito de querer desequilibrar al Estado, ello no quiere decir que la
responsabilidad de restablecer el desequilibrio de cargas sea de la Nación solo por ser
garante de la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Si ello se hiciera
diariamente en cualquier situación, ello implicaría que el Estado debe responder
patrimonialmente por todos los actos delictivos de particulares.

Las reglas de responsabilidad administrativa que recuerda la Corte Constitucional y que

fueron obviadas en la Sentencia del Consejo de Estado, es la base primordial de poder
entender cuáles son las situaciones en donde el Estado es el verdadero garante y responsable
de cualquier acto de un tercero.

Lo verdaderamente importante sobre ese hecho desastroso causado por un grupo subversivo
es que luego de descubrir la culpabilidad del acto de un tercero por parte de la justicia, ésta
debe ordenar que sean ellos los que deben resarcir los daños causados a las víctimas a través
de sus sobrevivientes.

La razón primordial por la cual fue revocado el fallo proferido por el Consejo de Estado en
manos de la Corte Constitucional es porque básicamente no cumplió a cabalidad sus
funciones constitucionales. Utilizar como único argumento un principio que debería
manejarse de forma subsidiaria para declarar la responsabilidad del Estado por acción de un
tercero, y además violar el principio de no contradicción al separarse de un precedente que
su misma sección ha creado, incurre en la violación del debido proceso de las partes
intervinientes, ya que una indebida motivación de una sentencia no brinda una seguridad
jurídica en cuanto a protección de derechos fundamentales se refiere.

Hay que tener muy en cuenta también cuáles son las funciones de cada Corte; El Consejo de
Estado es el llamado no solamente a identificar el daño antijurídico en este tipo de procesos,
como se puede ver en el análisis de la primera sentencia, sino que es él quien debe
identificar si hubo o no responsabilidad administrativa del Estado y por ende debe resolver
la solicitud de reparación directa en base al tipo de responsabilidad encontrada y bien
argumentada.

Caso diferente ocurre con la Corte Constitucional, la cual es no solamente salvaguarda de la

Constitución, sino también de los derechos fundamentales de los ciudadanos, y ella es quien
debe identificar si hubo o no violación de derechos fundamentales y ordenar que se
respeten. El exigir a la Corte Constitucional que falle una decisión que le compete al
Consejo de Estado es pedir que se exceda de sus funciones taxativamente establecidas en la
Carta.