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Politicas Sociales Perspectiva Derechos Humanos
Politicas Sociales Perspectiva Derechos Humanos
ORIGINAL: ESPAÑOL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL
_____________________________
Este documento ha sido preparado Adriana Delgado Gutiérrez, Decana Académica de la
Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, Pontificia Universidad
Javeriana. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión
editorial, son de la exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de
la Organización.
LAS POLÍTICAS SOCIALES EN LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS Y LA
JUSTICIA. 1
1
El presente documento recoge los principales aspectos contenidos en la contextualización teórico
conceptual que fundamenta el diseño de una metodología para la formulación participativa de
políticas sociales en Bogotá. Ver, Informe Final del Proyecto, Universidad Javeriana/Departamento
Administrativo de Bienestar Social del Distrito Capital, Capítulo I, julio de 2002.
2
Politóloga. Investigadora y docente universitaria. Decana Académica de la Facultad de Ciencias
Políticas y Relaciones Internacionales, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá.
3
El objetivo de proveer seguridad no está limitado al modelo típico de Estado de Bienestar. El
Estado Liberal clásico postuló, desde una importante corriente de la filosofía política, la búsqueda
de la seguridad de los individuos en la sociedad. Ver, Claus Offe, en “Diseño no productivista para
las políticas sociales”, en Rubén Lo Vuolo y Otros/as. Contra la Exclusión. La propuesta del ingreso
ciudadano, Buenos Aires, Ciepp, 1999, p. 83.
1
La definición según la cual, la política social es “una intervención deliberada del
Estado para redistribuir recursos entre sus ciudadanos con el propósito de
alcanzar un objetivo de bienestar.” (Baldock y otros/as: p.xxi), se amplía a partir de
más complejos desafíos. En efecto, la política social no sólo busca la
redistribución sino que se ha convertido en un mecanismo para:
La política social enfrenta cambios paradigmáticos en cuanto que las luchas por el
reconocimiento, están movilizando formas alternativas e innovadoras entorno a
condiciones como la nacionalidad, la etnia, la raza, el género y la sexualidad, de
manera que “la identidad de grupo sustituye los intereses de clase como
mecanismo principal de movilización política. La dominación cultural reemplaza a
la explotación como injusticia fundamental (...), desde luego, las luchas por el
reconocimiento tienen lugar en un mundo de exageradas desigualdades
materiales. (Fraser, 1997:17). En otras palabras, la política social adquiere hoy en
día, además de su función distributiva o de intervención para contrarrestar las
fallas de mercado, (Plant R, 1998) una función integradora de los derechos del
bienestar (sociales, económicos y culturales.) Y para cumplir esta segunda
función, el Estado debe buscar también a través de su política social, superar las
restricciones de la democracia que impiden el ejercicio real de los derechos del
bienestar, aquellas fallas del sistema que excluyen a los grupos más
desfavorecidos de la política y de lo público.4
A su vez, los ejes de la política social desde una perspectiva de la justicia, tienen
que ver con la superación combinada de las desigualdades socioeconómicas y
culturales, por lo que la llamada nueva “cuestión social” se ubica en los problemas
de la redistribución y el reconocimiento.
Es por esto que la política social participa de una doble dinámica. Por un lado, se
espera que intervenga para materializar los derechos del bienestar mejorando la
calidad de vida, y así construyendo una ciudadanía activa, una mejor democracia
pues es sabido que las desigualdades del bienestar determinan y refuerzan las
desigualdades en el ejercicio de la democracia. Pero al mismo tiempo interviene
directamente en la generación de reglas de juego, de instituciones, que permitan
el ejercicio de los derechos civiles y políticos para aquellos que son excluidos de la
toma de decisiones, puesto que la realización de los derechos civiles y políticos es
4
Falla de la Democracia para evitar la exclusión de los desaventajados Iris Young, op cit.
2
inseparable de los avances en materia de derechos económicos, sociales y
culturales.5
Una política social definida a partir de sus fines resultaría en la producción de las
condiciones que aseguren la existencia de la sociedad como tal, ” lo propio de la
política social es producir sociedad, que en términos operativos significa igualdad
socio-económica, calidad de vida diversificada culturalmente, ciudadanía y actores
sociales fuertes y autónomos capaces de negociar su representación en las
esferas políticas y estatales”. (Garretón, 2001, p. 187).
3
bienes y servicios que son esenciales para el bienestar y participación en la vida
democrática.” (Ocampo, 1995, p. 25-38). La focalización es a su vez, la decisión
del Estado de concentrar su acción y sus recursos en la atención a grupos
particulares de la población, por ejemplo, los más pobres, los excluidos, las
personas en situaciones de vulnerabilidad y riesgo social. 6
6
Para una ampliación en torno a la focalización, ver Alicia Esperanza Lamas, “La pobreza en
tiempos de la globalización: mitos y desafíos de la política social, Revista Javeriana, 636,
julio de 1997, p. 30.
7
Carlos M. Vilas. “Después del ajuste: la política social entre el Estado y el mercado”, en
Carlos M. Vilas (coordinador). Estado y Políticas Sociales después del ajuste: debates y
alternativas, Venezuela, Editorial Nueva Sociedad, 1995, p. 20. Alicia Esperanza Lamas
explica este abandono del “paradigma universalista” como consecuencia de las exigencias
de la nueva ingeniería social concentrada en la planificación, administración y evaluación de
los programas sociales.
4
en los grupos seleccionados, perdiéndose por lo tanto “el apoyo público que se
deriva del cálculo de probabilidad del interés propio de cada uno.” 8
Este marco analítico ofrece así mismo la posibilidad de estructurar la política social
de manera integral, reconociendo la necesidad de construir sinergias en el sentido
de la necesaria articulación entre desarrollo económico y desarrollo social, en un
marco de pleno respeto de los derechos humanos. Y, en el mismo sentido, la
oportunidad de establecer líneas estratégicas de política social desde la
perspectiva de los grupos de población en situación de vulnerabilidad y riesgo
social.
8
Claus Offe, La abolición del control del mercado y el problema de legitimidad, en
Capitalismo y Estado, Madrid, Revolución, 1985, citado en Graciela Cardarelly y Mónica
Rosenfeld, Op.cit., p. 86.
9
En este artículo los autores sugieren una justificación filosófica de la focalización y su
relación con la equidad y la justicia social a la luz de las teorías de John Rawls y Amartia
Sen. Ver, Alfredo Sarmiento y Leticia Arteaga, “Focalizar o Universalizar: Un falso dilema”,
en Cuadernos de Economía, 29, 1998, p. 202 y 208.
5
Desde esta perspectiva, la vulnerabilidad es una exposición permanente al riesgo,
derivada de la situación de precariedad. De acuerdo con Moser, la vulnerabilidad
“se refiere a los resultados negativos del ambiente exterior sobre los individuos y
los hogares y está asociada con la posesión de activos de forma directa. Hay
activos como la vivienda, la mano de obra, que pueden transformarse en ingresos.
Otros, como el capital humano, las relaciones familiares y el capital social, no
pueden enajenarse y su potenciación no necesariamente se traduce en un mayor
ingreso monetario”.10
10
Autores varios. Inserción precaria, desigualdad y elección social, CINEP, Ediciones
Antropos Ltda, 2000.
11
Entre los diversos estudios que incorporan esta conceptualización, véase Roberto
Pizarro, “La vulnerabilidad social y sus desafíos. Una mirada desde América Latina”,
Santiago de Chile, División de Estadística y Proyecciones Económicas, CEPAL, 1999.
6
entre altos ritmos de transformación social y canales poco claros de promoción y
movilidad social.
Puesto que se trata de una cuestión central para las políticas públicas sociales,
téngase en cuenta la diferencia entre vulnerabilidad y exclusión. Esta última no es
un problema social de surgimiento reciente, aunque haya adquirido mayor
relevancia teórica y política en la última década. Lo que se define como exclusión
(Rosanvallon, 1995), es una forma de reconocer y definir ciertos problemas
sociales y asignar unas específicas categorías de poblaciones a tales problemas.
En todo caso y de modos diversos, la exclusión social es una de las expresiones
mas extremas de la diferencia y de las dificultades para que los individuos se
inserten en el conglomerado social.
Por cierto, esta condición explica el hecho que los excluidos sean
“irrepresentables”, en cuanto que no constituyen una clase, un cuerpo o un orden
que pueda ser representado por la agregación de intereses en una forma de
organización determinada. La dificultad para representar a los excluidos también
implica dificultad para movilizar sus reivindicaciones, por lo que, desde una
perspectiva política de la política social, deben ser comprendidas y afectadas las
trayectorias que generan condiciones de precariedad y vulnerabilidad, las cuales
constituyen los principales factores de riesgo en términos del incremento de
individuos y colectivos excluidos o débilmente insertos en el conglomerado
económico, social y político. 12
12
Para una ampliación de la relación entre exclusión y vulnerabilidad, ver,
Rosanvallon, P. La nueva cuestión social. Repensar el Estado providencia. Ediciones
Manantial, Argentina, 1995.
7
Formulación de políticas sociales y agenda pública
El proceso que lleva a la formulación de una política pública se inicia, por decirlo
así, en la formación de la agenda gubernamental, como el proceso por medio del
cual, ciertos problemas logran llamar la atención activa del gobierno como posibles
cuestiones de política pública. Dos aspectos resultan cruciales para entender la
importancia de este proceso. Uno, la capacidad de la agenda es limitada en
tiempo y recursos, y son múltiples los intereses y problemas que se disputan la
atención gubernamental. Dos, los problemas materia de políticas públicas no son
solo hechos sobre los cuales hay que desplegar acciones, son también
8
definiciones, creencias y valores. “Los problemas de políticas son construcciones
sociales que reflejan concepciones específicas de la realidad. Y como siempre es
posible que haya una multiplicidad de definiciones acerca de un problema, lo que
está en juego en el proceso de formación de la agenda no es sólo la selección de
los problemas sino también su definición. Las definiciones sirven, a la vez, para
encuadrar las elecciones políticas posteriores y para afirmar una concepción
particular de la realidad.” (Elder y Cobb, 1993: 77-78).
13
El análisis de estos procesos lleva a concluir que, en general, se difunde el problema más
que la solución, aunque la construcción colectiva de la definición del problema, “prefigura”
la respuesta.
9
quienes participan en su formación se constituyen en un factor decisivo. Sin
embargo, “participar en la agenda de las instituciones tiende a ser algo circunscrito
y suele inclinarse a favor de algunos grupos y cuestiones, con exclusión de otras
agrupaciones y asuntos. Aunque en una democracia la agenda formal del
gobierno debería reflejar los problemas, las prioridades y las preocupaciones de la
comunidad en general –lo que hemos llamado la agenda sistémica-, ciertos
grupos e intereses casi siempre carecen de representación en el proceso de
creación de la agenda.” (Elder y Cobb, 1993: 83).
14
Eduardo Bustelo y Alberto Minujin (Editores). Todos Entran. Propuesta para sociedades incluyentes.
Bogotá, Editorial Santillana-UNICEF, 1998.
15
Con base en mediciones retomadas por el Banco Interamericano de Desarrollo, Informe
2000, Op.cit., p. 190-191.
16
Nancy Fraser. Iustitia Interrupta. Reflexiones críticas desde la posición “postsocialista”. Bogotá,
Siglo del Hombre Editores-Universidad de los Andes, 1997, p.114.
10
nuevos mecanismos que permiten a las sociedades y a sectores específicos de
las mismas, participar activamente en la práctica de la política e incidir en sus
acciones. 17
Así como en política social una de las cuestiones más importantes es decidir el
cuánto, a quién, cómo y a expensas de quién, se desarrolla el principio del
compromiso del Estado en la sociedad; la perspectiva política de la política social
implica la cuestión acerca de quién debería participar, en qué y cómo. En la base
de esta cuestión encontramos múltiples interpretaciones y posturas sobre los
principios democráticos de igualdad y de libertad; y, más recientemente, Held
(1997), el debate acerca de qué significa ser ciudadano y qué implica la
participación en la comunidad. 18
17
Téngase en cuenta, sin embargo, que “la eliminación de las restricciones formales a la participación
en la esfera pública no basta para asegurar la inclusión en la práctica. (...) Incluso después de que las
mujeres, las personas de color y los trabajadores han sido autorizados formalmente para participar, su
participación puede ser obstaculizada por concepciones de la privacidad económica y doméstica que
delimitan el alcance del debate. Estas nociones son, por consiguiente, vehículos a través de los cuales
las desventajas relacionadas con el género, la raza y la clase pueden continuar operando informal y
subtextualmente, incluso después de que se han anulado las restricciones formales explícitas.”
Fraser, Ibídem, p. 127.
18
A partir de estos criterios, el ciudadano se definiría como “la persona que es capaz, en
cooperación con otros, de crear o transformar el orden social que ella misma quiere vivir,
cumplir y proteger, para la dignidad de todos. Es la capacidad de crear organización o de
pertenecer con sentido a una organización, lo que convierte a los individuos en ciudadanos,
es decir, en actores de su propio destino.” En, Toro (2000).
19
Chantal Mouffe. El Retorno de lo Político. Comunidad, ciudadanía, pluralismo, democracia radical.
Ediciones Paidós, Barcelona, 1999, p. 98.
11
reglas que prescribe la respública. Lo que los mantiene unidos es el
reconocimiento común de un conjunto de valores ético-políticos.”20
12
precaria participación ciudadana y, como consecuencia, una escasa deliberación
pública. Las esferas que identificamos como espacios en los cuales los
ciudadanos deliberan sobre asuntos que les interesan, se muestran estrechos o
francamente débiles.
También está la razón práctica de legitimación del sistema, pues “los términos del
consenso político pasan por el reconocimiento de que la exclusión y la creciente
percepción de injusticia social plantean, además de dilemas éticos, serios
cuestionamientos al desarrollo y la estabilidad política. Lo que se ha denominado
desafío de la equidad no se reduce a la superación de la pobreza, sino también a
la igualdad de oportunidades y la distribución del ingreso.”(Alonso A, Delgado A,
2002)
Para que el Estado cumpla con las dos funciones de la política social requiere del
empleo de instrumentos adecuados, entre los cuales están las metodologías que
permiten la formulación participativa de las políticas sociales para grupos
poblacionales en situaciones de vulnerabilidad, exclusión o riesgo. Estas
metodologías buscan la participación tanto de los beneficiarios de las políticas
públicas como de aquellos, públicos o no, que de alguna manera toman parte en
su formulación, implementación y evaluación.25
24
Arendt ayuda a justificar el ideal de la participación cuando dice, “los hombres no nacen
iguales, sino que se hacen iguales como miembros de una colectividad en virtud de
decisiones que garantizan a todos igualdad de derechos. Este tornarse iguales implica, que
se lleve a cabo una transposición de la concepción de ciudadanía pasiva y privada hacia
una concepción de ciudadanía activa y pública (Turner 1990). Además de esto, se relaciona
con la práctica democrática, con la posibilidad de superar divisiones y diferencias a través
del reconocimiento de la legitimidad de los conflictos y de la acción pública, de
organizaciones de la sociedad, en la lucha por hacer efectivos los derechos existentes o por
la creación de nuevos derechos.” (Citado en Araujo, 2001, p232)
25
Aunque Young no se refiere a las metodologías, enuncia los siguientes instrumentos que
bien pueden incorporase a su diseño: “1) la autorganización de los miembros/as del grupo
para que obtengan un apoderamiento colectivo y una compresión reflexiva de sus intereses
y experiencia colectiva en el contexto de la sociedad; 2) expresar un análisis de grupo de
cómo les afectan las propuestas de políticas sociales, en contextos institucionalizados en
que los decisores están obligados a mostrar que han tenido en cuenta dichas perspectivas;
3) tener poder de veto respecto de políticas específicas que afecten directamente al grupo,
por ejemplo, los derechos reproductivos para las mujeres o el uso de reservas para los
indígenas estadounidenses” Op.cit., p. 111.
13
Sin embargo, la mayor parte de las experiencias participativas en políticas
públicas encuentran dificultades para disminuir razonablemente el riesgo de que
las organizaciones económicas, sociales o políticas dominantes, se beneficien en
la asignación de los recursos, o que las minorías sean licuadas a lo largo del
proceso y que incluso los expertos “elaboren” soluciones a espaldas de las
verdaderas necesidades de los beneficiarios/as.26
26
. Como lo ha dicho Young, tenemos un sistema en donde se ve la “naturaleza fragmentada
y privatizada de los procesos políticos,” lo que facilita, por añadidura, el dominio de los
intereses de los más poderosos.” Más adelante Young, citando a Gutmann, agrega que las
“estructuras democráticas tienden a silenciar a los grupos desaventajados” ( Young, 2001,
p. 108) A este problema lo llama Young la paradoja de la democracia “mediante la cual el
poder social hace a algunos ciudadano/as más iguales que otros y, por otro lado, la
igualdad de ciudadanía convierte a algunas personas en ciudadanos/as más poderosos.” ( p
108)
14
intereses políticos, políticos formales y organizaciones comunitarias. No
demuestran mayor interés por participar las clases altas y los grupos en
situaciones de mayor pobreza.
Parece que el tema cobra una importancia singular tanto desde la práctica
particular como desde los planteamientos que hace Iris Marion Young cuando
habla de la necesidad de considerar en la formulación de políticas la ciudadanía
diferenciada como representación de grupo, haciendo una crítica importante al
ideal de universalidad de la ciudadanía vista como mayoría. La autora, como ya
se planteó anteriormente enfatiza en la importancia de formular políticas públicas
que tomen en cuenta esta diferencia existente priorizando la atención y el esfuerzo
hacia los grupos que aún siguen en condiciones de desventaja, grupos que a su
vez constituyen un amplio margen de la población.
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