El Voto Electrónico en Brasil

Articulo del libro

Voto Electrónico - Las nuevas tecnologías en los procesos electorales

Grupo Editorial Planeta S.A.I.C. - Buenos Aires, Argentina

Copyright 2005, CIPPEC

El Voto Electrónico en Brasil

Amílcar Brunazo Filho

traducción - Mariana Otero

Introducción

La primera condición para analizar el uso del voto electrónico en Brasil es conocer cómo están
organizados los poderes dentro del proceso electoral brasilero.
En el año 1932, para defenderse de las constantes denuncias de fraude en las elecciones
presidenciales de las provincias, se creó un órgano federal, llamado Tribunal Superior Electoral (TSE),
que recibió TODOS los poderes relativos a las elecciones.
Apesar de llamarse tribunal y estar compuesto por jueces provenientes de tribunales superiores de
justicia común, el TSE detenta no sólo el poder de decidir sobre todo lo litigios judiciales, siendo la última
instancia en materia electoral, si no que también debe organizar y administrar todas las elecciones
municipales, estaduales y nacionales, y aun es responsable por emitir toda la reglamentación sobre el
proceso electoral. De esa forma, este superórgano detenta al mismo tiempo el poder legislativo, el poder
ejecutivo y el poder judicial. El Congreso Nacional puede dictar leyes electorales, pero la reglamentación
de la ley, su interpretación e implementación competen siempre al TSE.
La aprobación de la última ley sobre voto electrónico, en octubre de 2003, dejó claro que el TSE
consigue “hacer” la ley que desee. Esta ley disminuyo drásticamente los márgenes para la fiscalización
del recuento digital de los votos por parte de los partidos políticos y fue aprobada atendiendo a un pedido
del presidente del TSE a los legisladores, sin que fuese permitida una audiencia pública para oír a
expertos en el tema y sin establecer un plazo para presentar modificaciones.
Tanta acumulación de poderes fue útil para la primera fase de la existencia del TSE; las denuncias
de fraudes a gran escala desaparecieron de la vida política brasilera hasta el año 1982, cuando por
primera vez se recurrió al uso de la computación en el proceso electoral. Ese año, se realizaron las
primeras elecciones generales después del período militar y el TSE permitió que se utilizara una
computadora para el recuento de votos en el estado de Río de Janeiro. La totalización de los votos debió
suspenderse porque se detectaron indicios graves de fraude, en lo que fue conocido como el Caso
Proconsult (Proconsult era el nombre de la empresa contratada para completar la totalización de los
votos por computadora)
La resolución del problema dejo mucho que desear en términos de transparencia. Se descubrió que
había ”errores” en los programa y que los reportes parciales iniciales estaban distorsionando el resultado.
Las consecuencias de esto fueron nulas, nadie fue responsabilizado o castigado.
Esa falta de transparencia en el recuento y la fiscalización del proceso electoral evidenciado en
1982 es consecuencia directa de la acumulación de poderes de la justicia electoral brasilera, y fue
bastante agravada con la llegada de la informática.
Son las misma personas quienes hacen las reglas de las elecciones electrónicas, establecen la
forma y límites de la fiscalización, preparan el presupuesto, administran las partidas, operacionalizan las
elecciones, presiden las indagatorias y juzgan los litigios!
Con tantos poderes en las manos de un sólo grupo, la fiscalización del proceso electoral brasilero
termina por quedar muy debilitada. Un fiscal de un partido político debe presentar una petición a los
jueces, cuya actuación administrativa debería fiscalizar, solicitando acceso a datos del sistema
informático; y estos jueces tienen el poder de negar los pedidos de los fiscales, estableciendo reglas
fiscalización restrictivas!
El voto electrónico en Brasil

Comprendiendo esas peculiaridades del proceso electoral brasilero, que afectan su transparencia,
se puede iniciar un análisis del voto electrónico en Brasil.
Después de la experiencia de 1982, el uso de la computación en el sistema electoral brasilero fue
creciendo y abarcando otras etapas del proceso. El padrón electoral fue informatizado a partir de 1985,
la totalización de los votos por computadora fue extendida a todo el país y en 1996 se inició el último
paso en la informatización de las elecciones con la introducción de las máquinas electrónicas de votar,
que pasaron a ser conocidas como “urnas electrónicas” (e-urnas). La implementación de las e-urnas fue
gradual, cubriendo un tercio del electorado en 1996, dos tercios en 1998, y el cien por ciento en el 2000.
Las e-urnas brasileras tienen las siguientes características operativas durante la votación:

1. reciben el número de identificación del elector para que éste sea autorizado a votar;
2. reciben los votos de los electores autorizados a votar en una sección el electoral (un
promedio de 400 electores por máquina);
3. los votos son digitados en un teclado numérico y presentados en una pantalla para la
confirmación del elector, tomándose un voto digital o “voto virtual”;
4. DESPUÉS de emitido, cada voto virtual es “procesado”, es firmado digitalmente,
encriptado electrónicamente y –finalmente- grabado en un archivo digital dentro de la
máquina. El elector no tiene condición de ver o confirmar qué fue lo efectivamente
grabado;
5. no se emite e comprobante material del voto (voto impreso) para confirmación del
elector;
6. los votos virtuales, sin confirmación (trocar para: conferência) del elector, son
contados al final del DÍA de votación, antes de desconectar la máquina. Los resultados
son grabados entonces en un disquete que es trasladado a las centrales de totalización;
7. Como consecuencia del ítem (5) no es posible hacer una auditoría del recuento
electrónico de los votos a través de un recuento manual de votos confirmados por el
elector. El resultado del recuento digital es imposible de reconstruir e imposible de
verificar.

Las etapas de una votación

A partir del momento que un elector se presenta a votar, el proceso de una elección puede ser
dividido en las siguientes etapas:

1. identificación del elector,

2. Votación Secreta,
3. Totalización parcial (Apuração) de cada urna,
4. Totalización general (Totalização) de los votos.

No debe confundirse apuração conteo de los votos de una urna con la totalização, suma de los
votos de todas las urnas. Son procesos diferentes, que también ocurren en momentos y lugares
diferentes.
Cada una de estas etapas tiene sus propios mecanismos de seguridad para evitar el fraude. A
continuación se comparan cada una de estas etapas en el sistema de voto tradicional y con el voto
electrónico.

La elección tradicional:

La figura 1 muestra las etapas y el flujograma de datos en una elección tradicional, en la que se
visualizan los puntos de control del proceso, esto es, los puntos donde los agentes independientes y
externos al TSE tienen acceso a datos públicos para la auditoría de cada etapa.
 En la etapa de identificación del elector existen fraudes como la falsificación de los documentos y de
los registros electorales. Por otro lado, el elector recibe un a boleta vacía (cédula de votação) donde
puede verificar que el contenido de su voto no puede ser violado. Tampoco contiene escrituras de ningún
tipo por lo que resulta imposible la identificación del elector con su propio voto.
Durante el proceso de votación, varios tipos de fraudes eran posibles como, por ejemplo, la práctica
del voto cadena (voto-de-cabresto) que consiste en la identificación del voto, o la inducción a un voto por
los mesários y la votación de estos por los electores que faltaran al acto electoral. El control externo aquí
era ejercido por los fiscales sobre los mesários y por el propio elector al llenar la boleta verificando que la
boleta no haya sido marcada antes.
En la Apuração se procede a la suma de los votos contenidos en cada una de las urnas para luego
confeccionar los Boletines de Urnas (BU), que son los documentos públicos que contienen la información
electoral que se utilizará en la etapa siguiente. También en esta instancia podían registrarse diferentes
tipos de fraude, como el cambio de los votos dentro de la urna, el cambio de las urnas o el extravío de
éstas, la adulteración de los votos escrutados o bien la modificación de los resultados de los BU antes de
ser publicados.
En la Figura 1, el área sombreada muestra el sector más vulnerable y sensible al fraude. Los
mecanismos para evitarlos estaban garantizados en la legislación electoral: desde el derecho a fiscalizar
la votación, la apuração, o directamente la posibilidad de pedir un nuevo recuento en caso de que
existiesen dudas con los resultados. Si bien éstos son derechos de los electores, durante la fiscalización
son ejercidos por los partidos políticos, como representantes legales de los electores.
Por último, en la etapa de Totalização o recuento final de los sufragios, el Tribunal Superior
Electoral debe sumar los votos indicados en cada uno de los Boletines de Urnas y publicar el resultado
final de la elección. Cabe aclarar, que en Brasil, ésta fue la primera etapa en ser informatizada en el
transcurso del uso del voto tradicional. Se dispuso de un mecanismo de control bastante eficaz para
evitar el fraude en esta última etapa. De acuerdo a la ley, los partidos políticos reciben una copia impresa
de los Boletines de Urnas y pueden -si quieren- hacer un recuento paralelo de los votos y luego
compararlos con los resultados publicados por el Tribunal Superior Electoral.
Es tan fuerte este mecanismo de prevención contra los fraudes que fue a través de ella que, en Río
de Janeiro en 1982, se descubrió y evitó un error en la totalização siendo conocido este hecho como
“Caso Proconsult”.

Elección informatizada:

En 1994, el Ministro Carlos Velloso asumió la presidencia del Tribunal Superior Electoral, y
estableció como una de sus metas implementar el voto electrónico por completo en Brasil. En su discurso
de asunción afirmó lo siguiente:“estos fraudes serán erradicados del proceso electoral brasilero en el
momento en que eliminemos los sobres, las urnas y los mapas de urna, informatizando el voto"
La visión del Ministro Velloso, si bien es la de un excelente jurista, tiene una percepción imprecisa
de la informática. Al eliminar “las boletas (cédulas de votação), las urnas y los mapas electorales
(Boletines de Urna)” se elimina la instancia de auditoría de la apuração. Parece estar faltando una noción
de que los fraudes son potencialmente más dañinos en sistemas informatizados, como afirma el propio
Secretario de Informática (Camarao, 1997): “ La introducción de la informática en los sistemas
electorales exige cuidados complementarios sobre todo si consideramos que el volumen de fraude, si
utilizamos un sistema sin controles, puede ser exponencialemente mayor”.
Intentando eliminar todos los focos de fraude identificados por el Ministro Velloso, el TSE decidió
agrupar las tres primeras etapas de la elección: la identificación del votante, la votación y la apuração en
un equipo: la Urna Electrónica Brasilera.
Cabe destacar que la unificación de estas tres etapas, es una característica particular de la urna
brasilera. En el resto del mundo, en los lugares donde está informatizado el voto, ¡esta triple integración
no ocurre!. Aún más, en una democracia tradicional lejos de existir el voto impreso, ni la identificación
del votante, ni el proceso de votación son hechos en un mismo equipo informático.

La Figura 2 representa un flujograma de datos y controles de implementación de la urna electrónica

brasilera, en la que se observa cómo se agrupan las tres primeras etapas de una elección tradicional en
un solo paso, eliminando de esta manera los documentos públicos intermedios visto que eran
considerados fuentes potenciales para el fraude. No hay más cédula de de votação, no hay más urnas y
apenas un BU.
Como resultado de la eliminación de estos documentos, fueron eliminados los controles que se
hacían a través de éstos. Una vez que la certificación de un software honesto en la urna no fue obtenido,
ocurre lo siguiente:

 El elector pierde la garantía de que su voto no podrá ser identificado o no tiene manera
de controlar si su voto se dirigió al candidato escogido o a otro candidato.
 Los partidos no tienen como participar de la apuração. ¡No pueden solicitar a las
autoridades los recuentos parciales de los votos!

En la etapa de identificación del elector, los mismos fraudes que existían con el voto tradicional,
como la falsificación de los documentos y el registro de electores, continúan con el voto electrónico, y se
acrecientan ante la posibilidad de la violación del sistemática del voto por un programa inseguro que
antes no existía.
Durante el proceso de votación, si bien disminuyó bastante el “voto cadena” se mantuvo la
posibilidad de inducción de los votos y que los mesários votasen por los electores ausentes. El TSE
adoptó la identificación electrónica conectada a la urna para eliminar este tipo de fraude a pesar de que
“aumentaron los costos del sistema” (Camarao, 1997) pero el problema no fue resuelto y los costos
aumentaron inútilmente.
Por otro lado, se elimina el voto por separado, que permitía a los “electores especiales”, como los
militares en servicio, autoridades y candidatos que pudiese votar en otra sección electoral que no sea la
suya e impidiéndose la existencia de más de una urna por sección, haciendo que los electores lentos
demoraran a los demás electores en la fila.
En el primer turno de 1998 donde se votaba para cinco cargos diferentes, se formaban largas
hileras de espera de más de tres horas y en algunas secciones y horarios de votación tuvieron que ser
prolongados hasta las 20hs. Este problema no se debe tanto a la lentitud de los electores, como se alegó,
sino a la existencia de apenas una sola urna por sección electoral que es impuesta por la identificación
electrónica integrada a la misma siendo que técnicamente solo puede haber un único centro electrónico
de identificación por sección.
En la apuração fueron eliminados algunos tipos de fraude como la modificación y la adulteración de
los votos, y aceleró considerablemente la rápidez de esta etapa. Sin embargo, es aquí donde fueron
introducidas las dos mayores fallas de seguridad:

 El elector no tiene forma de controlar si su voto fue correctamente registrado, o bien,

fue desviado a otro candidato o partido político.
  No existe forma de auditar la apuração.

Por último, la etapa de totalização después de la publicación de los BU, es equivalente a la votación
tradicional y los partidos políticos pueden auditarla de la misma manera.

Consideraciones sobre el voto electrónico

Las e-urnas brasileras tuvieron mucho éxito entre los electores principalmente porque tuvieron el
mérito de terminar con una serie de fraudes que eran posibles en el sistema manual anterior, como el
intercambio de votos en las urnas convencionales o la adulteración de resultados parciales en cada
sección electoral. El TSE hizo bastante publicidad de este equipamiento y explotó la imagen de ser
“100% seguro” y “tecnología del primer mundo”
La ausencia de noticias sobre posibles errores y fallas del sistema contribuyó también en gran parte
a la buena aceptación de las e-urnas brasileras. Pero esta ausencia de noticias no se debe a la ausencia
de errores y fallas, si no a la falta de transparencia del sistema, que limita mucho el surgimiento de este
tipo de información.
Por ejemplo, en el estado de California, (EEUU), luego después de las primarias del partido
Demócrata en mazo de 2004, el fabricante de máquinas de votar Diebold fue desacreditado como
proveedor después de que se descubrió que los programas de las máquinas habían sido alterados en
relación a los homologados, y los responsables intentaron esconder el hecho. El órgano responsable por
la fiscalización, la Secretaria de Estado, tuvo cómo detectar el problema, asignar responsabilidades y
castigar en menos de 2 meses.
En las elecciones del 2000 en Brasil, ocurrieron exactamente los mismos problemas: los programas
homologados por los fiscales de los partidos políticos fueron modificados posteriormente y, en las urnas-
e del 2000, se utilizó una versión no homologada. Pero esto fue ocultado a los fiscales y electores por los
responsables del sistema.
Las restricciones impuestas a la fiscalización por los mismos actores que decidieron modificar los
programas impidieron a los fiscales descubrir el hecho. Solamente una pericia hecha sobre las urnas-e en
la ciudad de Camacari, dos años después de las elecciones, hizo pública la modificación no autorizada de
los programas. Las consecuencias para los responsables: ninguna. La repercusión mediática: ninguna.

Otros ejemplos de errores y fallas en la seguridad del sistema informatizado de elecciones brasilero
son infinitas y algunas, aterradoras, como: a) la comprobación de que hasta el 2000 era posible abrir las
tapas de las urnas- e y cambiar los discos de memoria (flashcards) sin romper los lacrados de seguridad;
y b) el resultado parcial de 41 mil votos negativos del candidato a la presidencia Lula, en el primer turno
del 2002.
La explicación del TSE para este sorprendente resultado parcial negativo fue prosaica “un pequeño
error de formatación del programa de totalización fue reparado rápidamente”. Reparado rápidamente y
SIN LA PRESENCIA de los fiscales, naturalmente.
Pero la euforia de algunos electores y la apatía de los medios no son generalizadas. Existen
aquellos brasileros que notan que, a pesar de los méritos innegables como la rapidez en los resultados y
la eliminación de modalidades antiguas de fraude, la modalidad del voto electrónico brasilero implica
riesgos demasiado serios al proceso electoral como para ser ignorados.
En 1997, se organizó en Internet el Forum de Voto Electrónico para discutir el voto electrónico en
Brasil. El grupo de electores allí reunido comenzó a publicar artículos técnicos y políticos, a presentar
trabajos en congresos científicos, a producir disertaciones de maestrías, y también se iniciaron trabajos
de concientización junto a senadores y diputados, incluso con la presentación de un documento público
conocido como “Alerta de los Profesores” que ya cuenta con casi un millar de firmas de apoyo de juristas
de renombre, docentes, especialistas en informática y periodistas.
Como resultado de toda esta actividad de la sociedad civil organizada ya se obtuvieron algunas
victorias en la lucha por más transparencia electoral. Presionando al TSE para que diera explicaciones, se
obtuvo permiso para la elaboración de tres análisis técnicos por parte de entidades universitarias. Tres
reportes de análisis de la confiabilidad fueron producidos. El reporte de la Universidade de Campinas
(Funcamp-Unicamp), el de la Fundación COPPETEC de la Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPE-
UFRJ) y, el más importante, el informe de la Sociedade Brasileira de Computação (SBC) desenvolvido por
professores da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e da Universidade Federal de Santa
Catarina (UFSC). Estos reportes revelan diversos problemas de confiabilidad y fallas en la seguridad del
sistema electoral brasilero, y dejan en evidencia que la fiscalización permitida no tiene las condiciones
necesarias para detectar problemas graves si ocurrieran.
Toda esta producción escrita de reportes, tesis, artículos y manifiestos se puede encontrar y
consultar en la página del Forum de Voto Electrónico en Internet www.votoseguro.org
Los miembros del foro defienden el uso de la informática en las elecciones y entienden que éste es
un proceso irreversible, pero pretenden que se aplique con mucha más transparencia, que es la única
forma de generar confianza en el sistema electoral.
 Básicamente, se pide lo siguiente:

1. que no se digite el número de identificación del elector en el momento en que va a

votar;
2. que el voto digital en la urna se imprima y sea mostrado a través de un visor para la
confirmación del elector;
3. que se haga una auditoría estadística del recuento digital en urnas sorteadas después
de las elecciones;
4. que el resultado del recuento de cada urna sea inmediatamente impreso (boletines de
urnas impresos) y entregado a los fiscales de los partidos políticos;
5. que el resultado de cada urna que se ingresa al sistema de totalización (boletines de
urnas virtuais) sea también publicado en Internet para verificación de los fiscales de los
partidos com el boletines de urnas impresos del item 4.

Se entiende que si se respetan estos cinco ítems en forma simultánea, la inviolabilidad del voto
está garantizada (por el ítem 1) y que los fiscales de los partidos políticos estarían en condiciones de
proceder a una auditoría del recuento electrónico de los votos, generando así la necesaria credibilidad del
proceso que sólo una auditoría independiente y eficaz genera.
Pero como los fiscales no tienen poder para exigir estos procedimientos, la justicia electoral crea las
propias reglas de fiscalización donde, entre otros procedimientos poco eficaces, apenas el ítem 4 es
contemplado. Desde argumentos técnicos débiles hasta cuestiones económicas, son presentadas para
justificar las dificultades de la fiscalización.
La conclusión es que la adopción del voto informatizado presenta problemas de gran complejidad
técnica y jurídica que deben ser analizados con mucho cuidado antes de embarcarse en una aventura
que puede tener consecuencias graves e irreversibles.
Un error frecuente en el análisis de la viabilidad del voto electrónico se da en el ítem de los costos.
Es muy común subestimar los costos de implementación del voto electrónico. Normalmente, los gastos
como tests de confiabilidad, procedimientos de seguridad y obsolencia del equipamiento son dejados de
lado, y pueden invertir la ecuación si no son ponderados correctamente.
En el caso de Brasil no fue diferente. En el libro “El Voto Informatizado” publicado en 1997 por el
Sr. Paulo Camarao, Secretario de Informática del TSE, se presenta una previsión de costos que dice que
la sustitución del voto manual por el voto electrónico generaría cierta economía de costos, principalmente
por la reducción de mano de obra para contar los votos.
En el 2000, en una publicación tímida en las notas del TSE, se reconoció que el costo del voto por
elector había aumentado en más del 20 por ciento, en la migración del voto manual hacia el voto
electrónico. Los costos de seguridad habían sido mucho mayores de lo previsto. Y aun hay que tener en
cuenta, que en este relevamiento de costos estaban incluidos diversos gastos necesarios para la
viabilidad de la fiscalización y para establecer una mayor seguridad y confiabilidad, que el TSE
simplemente dejo de efectuar.
Por ejemplo, como el TSE decidió adoptar el modelo de las urnas e sin impresión y sin auditoría del
recuento electrónico, se le exigió construir un fuerte esquema de validación y certificación del software
electoral. Sucede que los costos para esto son mucho mayores de lo que se suponía en un principio. El
TSE debería tener la propiedad intelectual o al menos tener la licencia para auditar y dejar auditar todos
los códigos de los programas de computación utilizados en las elecciones, pero, por razones de
economía, no compró la propiedad intelectual de todos los programas.
Del sistema operativo VitruOS, sólo compró la licencia de uso, mucho más barata, lo que impidió
que los fiscales pudieran analizar sus códigos. Hasta las elecciones del año 2004, esos programa
cerrados y sin homologación externa continúan siendo utilizados en dos tercios de las urnas electrónicas
brasileras.
También debido al elevado costo, hasta el momento no construyó una sala sellada para administrar
la infraestructura de la llave pública que el TSE necesita para mantener la seguridad de su sistema
exclusivo de firma digital de programas de datos.
Si todo fuera hecho como se debe, para obtener un nivel de confianza adecuado, el costo del
sistema de voto electrónico seria aun mucho mayor.
En síntesis, la experiencia del voto electrónico brasilero muestra que el voto electrónico puede
proporcionar una gran rapidez en la presentación de resultados pero que tal velocidad muy difícilmente
está acompaña por la fiscalización, comprometiendo la transparencia del proceso electoral.
Por eso, se recomienda que la introducción del voto electrónico, que parece inevitable, sea hecha
con mucho cuidado y planificación de todas sus facetas como la cuestión técnica, la cuestión jurídica y la
cuestión económica y, especialmente la cuestión de la transparencia, la eficacia de la fiscalización y la
confiabilidad.