Ahorro interno y capital extranjero: la estrategia desarrollista del gobierno de

Arturo Frondizi y una conversación con Rogelio Frigerio1

Aldo Ferrer2

La política económica del Gobierno de Arturo Frondizi planteó un problema

fundamental, el cual, actualmente, medio siglo después, conserva tanta o mayor
relevancia que en aquel entonces. Se trata de la participación del ahorro interno y del
capital extranjero en el financiamiento de la ampliación de la capacidad productiva. El
Presidente Frondizi, con el asesoramiento de su principal consejero, Rogelio Frigerio,
resolvió poner marcha un ambicioso plan de inversiones en la infraestructura, las
industrias de base y, notoriamente, el petróleo. A tal fin desplegó acciones que
atrajeron capital extranjero en esas actividades y, en el petróleo, firmó contratos para
ampliar la exploración y extracción del hidrocarburo con la participación de empresas
transnacionales. Los resultados alcanzados fueron notables y trascendieron los años
de aquel Gobierno, que es hoy recordado como un intento de construir la unidad
nacional, en el marco de la Constitución y la formación de una economía industrial
avanzada, integrada y abierta.

Apelar a la inversión extranjera no fue un recurso exclusivo de la estrategia frondicista.

Históricamente, el liberalismo recurrió a ese instrumento y, en su versión
contemporánea, el neoliberalismo, lo práctico hasta las últimas consecuencias. Pero
existió y subsiste una diferencia fundamental entre la política del desarrollismo referida
al capital extranjero y la de la ortodoxia. En aquella, era un instrumento de la
transformación productiva en el marco de políticas públicas tendientes a la integración
de la estructura productiva, impulsar el autoabastecimiento de insumos fundamentales
como la energía y fortalecer la capacidad de país de gestionar el conocimiento en un
amplio frente de actividades, incluidas las tecnologías de frontera. Aunque el
desarrollismo no enfatizó el aumento del potencial exportador de las nuevas
actividades, de hecho, una estructura integrada y compleja, por definición, fortalece su
proyección a los mercados internacionales.

La estrategia ortodoxa, en cambio, concibe la apertura al capital extranjero como una

expresión más de la inserción incondicional de la economía argentina en el mercado
mundial, delegando, no solo en el capital extranjero sino, al mismo tiempo, en la
demanda externa, el impulso esencial del desarrollo. Es decir, corresponde a la visión

1
Artículo publicado en el diario BAE
2
Profesor Titular de Estructura Económica Argentina. UBA.

1
de un país periférico en la división internacional del trabajo articulada por las
economías hegemónicas del orden global. Así se formó el modelo primario exportador
instalado desde finales del siglo XIX, que se desplomó con la crisis mundial de la
década de 1930. Desde entonces hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, la
desorganización del sistema internacional impulso en el país el “desarrollo hacia
adentro”, asentado en la sustitución de importaciones. Pero el nuevo sistema era
inviable si no ampliaba los fundamentos de su autoabastecimiento y ampliaba la
capacidad de pagos externos vía la ampliación de las exportaciones agropecuarias y,
necesariamente, de manufacturas diversas.

Fue en el marco del consecuente estancamiento y crisis recurrentes del balance de

pagos, que Frondizi planteó la participación del capital extranjero, no para la empresa
imposible de viabilizar una estructura subindustrial, sino, precisamente, para
transformarla y permitir el pleno despliegue del talento y el potencial productivo del
país. Las condiciones sociales y políticas, impidieron que el proyecto prosperara hasta
que, años más tarde, el golpe de estado de 1976, impuso la estrategia neoliberal la
cual culminó, ya bajo un Gobierno constitucional, en la década de 1990, en su
aplicación más extrema.

Entonces volvió a imperar la tesis de la insuficiencia del ahorro interno y el predominio

incondicional y absoluto del capital extranjero, en sus versiones de aplicaciones
financieras (vía la deuda externa) y la inversión privada directa. A través de esta
última, las filiales de corporaciones transnacionales se hicieron cargo de la energía, las
comunicaciones, el transporte y las mayores empresas. Así, la Argentina llegó a
registrar el lamentable record de tener la economía mas extranjerizada del mundo, en
la cual, más del 80% del valor agregado de las mayores 500 empresas corresponde a
filiales extranjeras. Así se llegó, al mismo tiempo, a un nivel de endeudamiento
impagable y al default. El epílogo fue el peor tramo de nuestra historia económica, la
fuga de capitales, la caída dramática de la inversión productiva, el estancamiento, el
desempleo, la pobreza y desigualdad sin precedentes y, finalmente, el fenomenal
desorden del 2001 y principios del 2002.

En resumen, el contraste entre las estrategias desarrollista y neoliberal frente al capital

extranjero, es absoluto. En la primera, las políticas públicas y el Estado asumen la
responsabilidad esencial de orientar el desarrollo y la inversión foránea para impulsar
la transformación. En la segunda, el Gobierno se limita a transmitir señales amistosas
a los mercados, los cuales, determinan la asignación de recursos, la distribución del

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ingreso y, en definitiva, la estructura productiva del país y la forma de inserción en el
orden mundial globalizado. Para tales fines y crear confianza en los tomadores
extranjeros de decisiones, es preciso renunciar al manejo de los instrumentos de la
política económica, como sucedió, en efecto, bajo el régimen de convertibilidad.

Pero queda en pie el integrante: ¿cuan esenciales son para el desarrollo, por una
parte, el ahorro interno y, por la otra, el capital extranjero?. En los tiempos de Frondizi,
los jóvenes economistas que colaboramos con él durante su desempeño como
Presidente del Comité Nacional de la UCR y, luego de divido el partido, como
candidato presidencial de la UCRI, cultivábamos las ideas del estructuralismo
latinoamericano, cuyo referente principal eran los trabajos de la CEPAL. Ese grupo me
acompañó en mi gestión en el Ministerio de Economía y Hacienda de la Provincia de
Buenos Aires, en el Gobierno de Oscar Alende.

En nuestro enfoque, asignábamos la responsabilidad fundamental de la acumulación

de capital en el ahorro interno y veíamos al capital extranjero, en el marco de la
estrategia ortodoxa, como un obstáculo más que un aporte a la ampliación y
diversificación de la capacidad productiva. En la Provincia, el Gobierno de Alende
siguió una política de movilización de recursos propios para aumentar la inversión
pública y estimular la privada. Uno de sus instrumentos principales fue la reforma
impositiva. En este escenario, el planteo del Gobierno nacional nos confrontó entonces
con el dilema de confiar y apoyar su política de transformación y nuestra reserva frente
al protagonismo de la inversión extranjera.

Después de su triunfo, Frondizi me pidió que elaborara un informe sobre la situación

de la economía argentina y propusiera las políticas necesarias. El equipo trabajó en
las oficinas que el Gobierno de facto asignó a las futuras autoridades, sobre la
Diagonal Sud. Mientras tanto, el Presidente electo mantuvo reuniones con miembros
del Gabinete nacional para completar su información antes de asumir. Pocos días
después del comicio, en la primera visita al entonces Ministro de Hacienda, Adalbert
Krieger Vasena, Frondizi me pidió que lo acompañara. Días después, lo acompañe a
un segundo encuentro, esta vez, con la presencia de Rogelio Frigerio.

Frigerio fue el principal articulador y formulador de la estrategia desarrollista. A lo largo

de los años conservé con él una cordial relación personal. Retengo vívidamente una
conversación que mantuvimos, (si bien recuerdo, al tiempo de la aparición de mi libro
“Vivir con lo nuestro”, en 1983), precisamente, sobre la cuestión del capital extranjero.

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Yo insistí con mi idea de la esencialidad del ahorro interno, lo cual no excluye la
participación complementaria del aporte externo. Para ese entonces, un cuarto de
siglo después del Gobierno de Frondizi, la tesis aparecía ratificada por el éxito de los
países emergentes de Asia. Japón, Corea y Taiwan primero y, más tarde, China e
India. En los mismos, las extraordinarias tasas de acumulación de capital se fundan
esencialmente en el ahorro interno con una significativa presencia, pero marginal, de
inversión extranjera, subordinada al protagonismo de los intereses locales y a la
incorporación de tecnología y el acceso a los mercados internacionales.

En la entrevista, Frigerio escuchó la reiteración de mi argumento sobre la importancia

relativa del ahorro interno y el capital extranjero. Su comentario fue que la cuestión no
era cuan importante eran uno u otro sino que, en las condiciones prevalecientes en el
Gobierno de Frondizi, no había posibilidad alguna de reorientar la inversión del ahorro
interno hacia los objetivos estratégicos del desarrollo. Por lo tanto, el shock inversor
había que producirlo con inversiones externas orientadas a los objetivos buscados.
Esta respuesta al interrogante incluyó correctamente la dimensión política de la
cuestión. Porque, bien se saben, las limitaciones dentro de las cuales gobernó
Frondizi. Por una parte, la concentración del poder económico y financiero derivada de
la estructura primario exportadora. Por la otra, el permanente acoso político que,
finalmente, culminó con su derrocamiento.

Actualmente, salvo para las visiones neoliberales más recalcitrantes, el dilema está
resuelto. Los países se construyen desde adentro hacia fuera y no a la inversa, el
ahorro interno es la fuente fundamental de la acumulación, la inversión extranjera,
para ser útil, debe ser complementaria y no sustitutiva de la inversión nacional y, en el
orden mundial globalizado, solo son exitosos los países capaces de asumir la
conducción de su propio destino. Transcurridos los años, resulta que lo fundamental
es la estrategia de desarrollo y, en tal sentido, la política del Gobierno de Frondizi fue
una respuesta acertada a las circunstancias de su tiempo.

Mayo, 2008.