BOGOTÁ CÓMO VAMOS

CAMBIOS EN LA CALIDAD DE VIDA

DE LA CIUDAD 2000-2002

Casa Editorial El Tiempo

Fundación Corona
Cámara de Comercio de Bogotá
BOGOTÁ CÓMO VAMOS
CAMBIOS EN LA CALIDAD DE VIDA
DE LA CIUDAD 2000-2002

Memorias del Foro

BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Octubre 30-31 de 2002

Organizado por el proyecto Bogotá cómo vamos con la

colaboración de la Facultad de Ingeniería
de la Universidad de los Andes
Comité Directivo del Proyecto
BOGOTÁ CÓMO VAMOS
Rafael Santos
Codirector de El Tiempo

Jorge Hernán Cárdenas

Director Ejecutivo de la Fundación Corona

María Fernanda Campo

Presidenta de la Cámara de Comercio de Bogotá

Comité Técnico del Proyecto

Wendy Arenas
Directora de Responsabilidad Social
de la Casa Editorial El Tiempo

Ernesto Cortés
Editor Sección Bogotá de El Tiempo

Margareth Flórez
Subdirectora de Programas Fundación Corona

María Eugenia Avendaño

Vicepresidenta Gestión Cívica y Social Cámara de Comercio de Bogotá

Tania Guzmán
Coordinadora Proyecto Concejo Cómo Vamos

Coordinación
María Fernanda Sánchez
Coordinadora Proyecto Bogotá cómo vamos

Carlos Alberto Cardona

Asistente de Coordinación Proyecto Bogotá Cómo Vamos
© 2003. Fundación Corona
Casa Editorial El Tiempo
Cámara de Comercio de Bogotá

Coordinación editorial
Bernardo González G.

Edición
Marcela Giraldo
Amparo Pontón
Camila González

Fotografía de portada
Marcelo Salinas

Diseño y armada electrónica

Formato Comunicación/Diseño

Impreso en Colombia por

Gente Nueva Editorial

ISSN: 1692-8776

Primera edición, Bogotá, agosto de 2003

Proyecto Bogotá cómo vamos

Carrera 7 No. 67-57, oficina 301 B
Telefax: (+571) 345 3838
comovamos@colnodo.apc.org
www.eltiempo.com.co/bogotacomovamos/
 CONTENIDO

Presentación 11

Cómo vamos en educación 15

Jorge Enrique Vargas
Balance del plan sectorial de educación 21
Margarita Peña
Cómo vamos en salud 29
Roberto Esguerra
Sector salud resultados, logros y limitaciones 40
José Fernando Cardona
Cómo vamos en servicios públicos y vivienda 55
Luis Ignacio Betancourt
Servicios públicos para los más vulnerables 58
Ástrid Álvarez
Balance de la situación de vivienda 66
Andrés Escobar
Cómo vamos en desarrollo urbano y espacio público 71
Alberto Saldarriaga
Resultados, logros y limitaciones en desarrollo urbano y espacio público 78
María Isabel Patiño
Avances en renovación urbana 83
Elsa Patricia Bohórquez
Cómo vamos en movilidad vial 89
Jorge E. Acevedo
Balance de movilidad vial 102
Claudia Vásquez
Resultados y logros en movilidad vial 113
María Isabel Patiño
BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Cómo vamos en medio ambiente 125

Eugenio Giraldo
Resultados en gestión ambiental 132
Julia Miranda
Cómo vamos en seguridad ciudadana 147
Pablo Casas
Balance de la gestión en seguridad ciudadana 153
Soraya Montoya
Cómo vamos en responsabilidad ciudadana 161
Fabio Zambrano
Balance de cultura ciudadana 171
Rocío Londoño
Cómo vamos en gestión pública admirable 185
Ricardo Garzón
Balance de la modernización de la administración distrital 193
Liliana Caballero
Cómo vamos en finanzas públicas 205
Fernando Zarama
El fortalecimiento de las finanzas de Bogotá 211
Israel Fainboim
Cómo vamos en desarrollo económico 239
Mauricio Cárdenas
Competitividad y desarrollo económico en Bogotá 243
Israel Fainboim
Bogotá, una ciudad con logros y retos 255
Carmenza Saldías
Clausura
Bogotá, te hemos cumplido 261
Antanas Mockus
 contenido

Índice Cuadros
Cuadro 1 Distrito Capital.Financiamiento de los principales programas educativos. 19
Cuadro 2 Cupos escolares generados en el sector público. 22
Cuadro 3 Cobertura de la educación básica. 23
Cuadro 4 Comportamiento de la mortalidad materna. Bogotá 1990 - 2001. 44
Cuadro 5 Mortalidad materna según causa básica de muerte relacionada
con el embarazo,parto y puerperio. Bogotá 2001 46
Cuadro 6 Mortalidad por neumonía en menores de 5 años 47
Cuadro 7 Muertes por EDA en menores de cinco años 49
Cuadro 8 Muertes por EDA en menores de cinco años 51
Cuadro 9 Gestión en servicios públicos para los más vulnerables 63
Cuadro 10 Estado de la malla vial 72
Cuadro 11 Sistema vial de Bogotá 91
Cuadro 12 Inversión presupuestada y ejecutada por la STT 97
Cuadro 13 Duración promedio del viaje 103
Cuadro 14 Variación de la duración promedio de viaje por modo 104
Cuadro 15 Recursos proyectados para invertir por objetivo
del Plan de desarrollo para la STT 105
Cuadro 16 Recursos programados año 2002 con el recorte presupuestal
Fondo de Educación y Seguridad Vial / Fondatt 106
Cuadro 17 Clasificación del POT y definición de metas de los sistemas vial
y de transporte 115
Cuadro 18 Diagnósticos sobre la situación de las vías 116
Cuadro 19 Tipos y costos de intervención de la malla vial 117
Cuadro 20 Clasificación y situación de la malla vial.Inventario y proyección
de los sistemas vial y de transporte 118
Cuadro 21 Inversiones y coberturas de la malla vial 119
Cuadro 22 Recursos disponibles 120
Cuadro 23 Estados de las ciclorrutas 122
Cuadro 24 Vehículos monitoreados durante el 2001 y abril del 2002 134
Cuadro 25 Consolidación del año 2000 136
Cuadro 26 Consolidación del año 2001 136
Cuadro 27 Comparación 2000 - 2001 137
Cuadro 28 Quejas tramitadas enero a mayo de 2002 144
Cuadro 29 Comparativo de muertes violentas en Bogotá 154
Cuadro 30 Estadísticas comparativas primer semestre 2001-2002 157
Cuadro 31 Administración central. Ejecución presupuestal de ingresos
de la administración central 1990 - 2002p 215
Cuadro 32 Ejecución presupuestal de gastos de la administración
central 1990 - 2002p 217
Cuadro 33 Inversión sectorial de la administración central y establecimientos
públicos 1997 - 2002p 219
Cuadro 34 Crecimiento porcentual real de la deuda 1990-2002 220
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Cuadro 35
Crecimiento real de ingresos tributarios (%) 222
Cuadro 36
Modificación de plantas de personal 224
Cuadro 37
Pasivo pensional de Bogotá 227
Cuadro 38
Indicadores relacionados con el pasivo pensional 2001. 227
Cuadro 39
Pagos proyectados de pensiones y bonos pensionales 2002-2012. 228
Cuadro 40
Distribución pasivo pensional EAAB 231
Cuadro 41
Clasificación de pensionados ETB 232
Cuadro 42
Proyección anual de reservas 232
Cuadro 43
Proyección anual pago de mesadas pensionales
Universidad Distrital Francisco José de Caldas 233
Cuadro 44 Calificaciones de riesgo otorgadas a Bogotá 234
Cuadro 45 Población pobre y en miseria (%) según NBI. Bogotá 1993 - 2001 246
Cuadro 46 Bogotá: línea de pobreza, línea de indigencia
y coeficiente Gini 1997 - 2001 247

Índice Gráficos
Gráfico 1 Afiliados al régimen subsidiado. Bogotá 1995 - 2002. 42
Gráfico 2 Razón de mortalidad materna y número de casos. Bogotá 1990 - 2001 45
Gráfico 3 Mortalidad por neumonía en menores de 5 años. Bogotá 1986 - 2001 48
Gráfico 4 Mortalidad por enfermedad diarreica aguda en menores de 5 años.
Bogotá D.C., 1986 - 2001 50
Gráfico 5 Gestión por componentes. Enero 2001 a junio 2002 59
Gráfico 6 Año y medio de gestión - Cobertura del servicio 60
Gráfico 7 Porcentajes de reducción de la carga contaminante generada
por el sector industrial de Bogotá en dos períodos diferentes 139
Gráfico 8 Comparación del consumo y tratamiento de agua en el año 2001 140
Gráfico 9 Consumo y tratamiento de agua industrial en Bogotá 141
Gráfico 10 Curva de tendencia del homicidio en Bogotá 156
Gráfico 11 Tendencia del homicidio en Bogotá, 2001 - 2002 156
Gráfico 12 Percepción de la inseguridad de Bogotá por ciudadanos y escolares 177
Gráfico 13 Hechos de violencia de los cuales usted
o algún conocido ha sito víctima 178
Gráfico 14 Ingresos de la administración central. Millones de pesos del 2001 214
Gráfico 15 Ingresos de la administración central. Como porcentaje del PIB distrital 214
Gráfico 16 Gastos de la administración central. Millones de pesos del 2001 216
Gráfico 17 Gastos de la administración central. Como porcentaje del PIB distrital 216
Gráfico 18 Ahorro e inversión de la administración central 1990 - 2002 218
Gráfico 19 PIB per cápita de Bogotá y de la nación 1994 - 2001 244
Gráfico 20 Tasa de desempleo en Bogotá 1994 - 2002 245
Gráfico 21 Crecimiento porcentual de la productividad laboral
y del capital 1980-2001 248
Gráfico 22 Inversión privada neta en la industria manufacturera de Bogotá 1990 - 2000 250
Gráfico 23 Inversión pública de la administración distrital 1991 - 2002 251

12
 PRESENTACIÓN

El proyecto Bogotá cómo vamos, iniciativa de la Casa Editorial El

Tiempo, la Fundación Corona y la Cámara de Comercio de Bogotá, realiza desde 1998 la
evaluación de los cambios en la calidad de vida de la ciudad, sobre la base del cumplimiento
del plan de desarrollo distrital y tomando en cuenta la percepción de la ciudadanía y el
análisis de expertos.
Como es de conocimiento público, Bogotá cómo vamos adelanta esta evaluación a partir de una
serie de indicadores de resultados y de percepción en las áreas de salud, educación, servi-
cios públicos y vivienda, medio ambiente, espacio público, movilidad vial, seguridad ciuda-
dana, responsabilidad ciudadana, desarrollo económico, finanzas sanas y gestión pública.
En casi seis años de experiencia, el proyecto se ha consolidado como un espacio de debate
de los principales avances y problemas de la ciudad, con la participación del gobierno distrital,
los expertos y la ciudadanía en general. En particular, para evaluar año y medio del período
gubernamental 2001-2003, el proyecto realizó un seminario en octubre de 2002, cuyas me-
morias se presentan en esta publicación.
De acuerdo con los resultados de este encuentro, Bogotá sigue mostrando avances merito-
rios en el mejoramiento de la calidad de vida de su población. Los cambios más importan-
tes, registrados en el último año y medio, se relacionan con los incrementos de las tasas de
cobertura en materia de educación, salud subsidiada, acueducto y alcantarillado, así como
de las troncales de Transmilenio y de la Red de ciclorrutas.
De igual forma, la calidad de los servicios también manifiesta avances como en el caso de la
educación, ya que las pruebas de logro educativo arrojaron resultados más altos y, en mate-
ria de salud, se redujeron las tasas de mortalidad materna y de menores de cinco años por
enfermedad diarreica aguda e infección respiratoria.
Se destaca además el hecho de que en materia de seguridad ciudadana, la tasa de homici-
dios haya continuado su senda decreciente, al igual que algunos delitos comunes como
atracos a residencias y a establecimientos bancarios, mientras que en responsabilidad ciu-

11
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

dadana se observa un mejor comportamiento de la gente en movilidad y accidentalidad vial

y de respeto por la vida.
También se destaca el hecho de que la administración distrital asumió finalmente el liderazgo
del área de desarrollo económico, con acciones decididas para facilitar la creación de nue-
vas empresas y financiar iniciativas productivas, así como con la definición de un plan de
exportaciones para la ciudad y la región.
Por otra parte, en el seminario quedó claro que la situación de las finanzas de la ciudad se
considera sana y estable dado el incremento de los ingresos tributarios y el decrecimiento
de los gastos de funcionamiento. No obstante, es claro que la ciudad requiere de un mayor
monto de recursos para financiar sus necesidades actuales.
Y éste es tal vez uno de los retos esenciales de la administración actual para la fase final de
su gestión, así como para los próximos gobiernos distritales, ya que de la disponibilidad de
nuevos recursos depende, en buena parte, la sostenibilidad de lo que con tanto esfuerzo se
ha logrado en materia de servicios sociales, así como en obras de infraestructura física.
Por ejemplo, en el caso del sector educativo, cuyos resultados han sido satisfactorios, ya se
ha alertado sobre la necesidad de contar con más recursos para construir nuevos colegios y
adecuar los existentes, ampliar los cupos educativos y realizar el debido mantenimiento de
la Red integrada de participación educativa así como la Red de bibliotecas.

Retos que persisten

En materia de renovación urbana, la falta de recursos ha limitado la ejecución de la empresa
del mismo nombre, en especial en la continuidad de las obras de construcción de las fases
conclusivas y determinantes del Parque Tercer Milenio, por lo que la inversión realizada
corre serios riesgos de perderse.
De otro lado, la situación de la malla vial de la ciudad exige un nuevo esquema de
financiamiento, a corto y mediano plazos, que evite el deterioro de las vías y los pasos
peatonales que aún se encuentran en buen estado, así como para hacer el mantenimiento y
reconstrucción del espacio público que se encuentran en regular o mal estado, en particular
de las vías locales y sus andenes.
A este reto se suma otro igualmente importante: la inclusión de las poblaciones afectadas
por la violencia que se han visto obligadas a desplazarse hacia Bogotá para encontrar otra
alternativa de vida. De hecho, en los análisis de los expertos se advierte la necesidad de que
estas personas sean consideradas en las metas de cobertura de los principales servicios,
ante su inminente incremento.

12
 presentación

En esta misma línea y ante la problemática del desempleo de la ciudad y su impacto en los
niveles de pobreza, se hace necesario focalizar más la inversión hacia estas poblaciones. Es
claro que la ciudad debe generar mayor número de empleos pero también mejorar la infor-
mación sobre la población pobre. Aunque se ha avanzado en el diagnóstico de las poblacio-
nes vulnerables, aún falta ubicar con más rigor a la población que no tiene acceso a los
bienes y servicios que la ciudad ofrece.
En lo sectorial, la ciudad sigue presentando otra serie de retos. En el sector de movilidad,
por ejemplo, es muy poco lo que ha mejorado el tiempo de desplazamiento vial y dada la
preocupante situación de las vías y el lento proceso de fortalecimiento institucional del
sector, el esfuerzo por realizar es enorme si se pretende impactar la competitividad de la
ciudad por este camino.
En medio ambiente, además de las acciones necesarias para fortalecer las redes de monitoreo
de la contaminación de la ciudad, es preciso que se adopte el plan maestro de residuos
sólidos y que se tome una decisión frente al relleno sanitario Doña Juana y su reemplazo, ya
que su vida útil llega hasta el 2005.
Aunque se reconocen avances en materia de vivienda, ya que se vienen cumpliendo las
metas previstas a través de Metrovivienda y la empresa privada, es un hecho que la capital
ante su dinámica poblacional y los déficit históricos en la materia, requiere de una política
de vivienda agresiva y de mayor alcance.
Por su parte, en materia de gestión pública y al reconocer los esfuerzos realizados para
mejorar la atención al ciudadano, aún queda trecho por recorrer en las empresas de servi-
cios públicos, de acuerdo con la percepción ciudadana. De igual forma, se tiene el desafío de
sacar adelante la reforma institucional del distrito, de tal forma que se haga más eficiente la
gestión de su administración.
En seguridad ciudadana, aunque los registros de los delitos comunes siguen descendiendo,
aún no se cuenta con niveles de denuncia adecuados que permitan fortalecer las acciones
contra la delincuencia. Tampoco la ciudad dispone del número y la calidad de policías reque-
ridos para garantizar mejores niveles de seguridad.
En salud, no se alcanzan aún los niveles básicos de vacunación y de contaminación del aire
que amenazan con incrementar la tasa de morbilidad por cuenta de las enfermedades respi-
ratorias. Además, es importante que se cuente con un diagnóstico general sobre las condi-
ciones nutricionales de la población bogotana.
Con esta evaluación de año y medio de gestión de la administración distrital 2001 - 2003, el
proyecto Bogotá cómo vamos sigue cumpliendo su labor de evaluar los cambios en la calidad de
vida a partir del cumplimiento del Plan de desarrollo.

13
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Para ello no sólo ha contado con el decidido apoyo de la administración distrital y del con-
junto de sus entidades y funcionarios, sino también de los expertos invitados a analizar los
resultados en cada una de las áreas de estudio de Bogotá cómo vamos y de la ciudadanía que se
expresa, entre otros medios, a través de la encuesta anual del proyecto.
Para la realización de este evento es preciso reconocer también el apoyo de la Facultad de
Ingeniería de la Universidad de los Andes, en su empeño por acompañar al proyecto en la
realización del seminario de evaluación.
Finalmente, se agradece a todas las personas e instituciones que continúan creyendo en el
ejercicio ciudadano de velar por el manejo de los asuntos colectivos, a partir de la rendición
de cuentas de la administración distrital, las cuales hacen realidad el cumplimiento de los
objetivos y la razón de ser de Bogotá cómo vamos.

14
|JORGE ENRIQUE VARGASz|

CÓMO VAMOS EN
EDUCACIÓN

Bogotá puede sentirse orgullosa de sus avances en materia

educativa. Y debe sentirse también comprometida con los retos que a corto y mediano
plazos requiere abordar para lograr que la educación sea el soporte del bienestar, la convi-
vencia y el desarrollo.
Esta evaluación de la gestión educativa durante la primera mitad de la administración Mockus
se refiere a esos logros y retos. La mirada se concentrará en dos aspectos centrales del
desarrollo educativo: cobertura y calidad. Luego examinará también la gestión, la situación y
las perspectivas financieras.

Cobertura
Cuando se logran coberturas educativas por encima del 90%, el crecimiento restante es más
urgente éticamente porque los ausentes son los que tienen condiciones de desventaja: los
más pobres, los que no tienen apoyo familiar para estudiar, los más distantes de las escuelas
y los que tienen problemas o limitaciones de aprendizaje. En este tramo final de la expan-
sión de cobertura se encuentran las mayores dificultades, porque no basta con ofrecer aulas
y maestros; es necesario motivar a los estudiantes y familias reticentes, subsidiar a los más
pobres, crear facilidades de transporte y establecer modalidades educativas adecuadas a las
condiciones particulares de aprendizaje o de horarios.
Bogotá atiende ya al 91% de la población en edad escolar. Por eso es impresionante el
crecimiento de la cobertura educativa durante los últimos años: 54 mil nuevos cupos en
2001 y 58 mil en 2002.

z Sociólogo y economista con estudios en sistemas. Ha sido durante doce años consultor en temas de desarrollo
social en América Latina. Fue subdirector del Departamento Nacional de Planeación y en la actualidad es asesor de
la Vicepresidencia de la República.

15
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Dadas las restricciones financieras, este avance se logró con mínimos gastos adicionales. De
los 58 mil nuevos cupos del 2002, 48 mil se obtuvieron mediante mayor eficiencia en el uso
de los recursos disponibles, 8 mil corresponden a nuevos subsidios en establecimientos
privados y 2 mil a la oferta de colegios entregados en concesión.

El reto para el futuro es muy exigente: continuar con el crecimiento de la cobertura mante-
niendo el ritmo de los últimos años hasta llegar al 100%. Los esfuerzos deberán orientarse
hacia las tres localidades con menor cobertura (Bosa, Suba y Ciudad Bolívar). Además, será
necesario estudiar y afrontar mediante estrategias innovadoras los problemas que impiden
la asistencia a la escuela del último 8% de la población en edad escolar, que en muchos
casos no se trata de limitaciones de oferta de cupos.
El gran desafío, por supuesto a más largo plazo pero que exige metas y estrategias explícitas,
es conseguir que el sistema educativo distrital sea único, de tal modo que no exista brecha
entre la educación pública y la educación privada, entre la educación para pobres y la edu-
cación para ricos. Un sistema educativo único puede tener prestadores oficiales, privados y
comunitarios, pero todos bajo las mismas reglas de acceso, financiamiento y supervisión.
De ese modo se obtiene que la educación sea policlasista y que existan condiciones adecua-
das de movilidad social basadas en el mérito. Posibilita, en últimas, que la educación cumpla
con su papel esencial de integración de la sociedad, muy débil hoy en día y es más necesario
en la medida en que más fraccionada esté la educación.

Calidad
El gran avance de Bogotá en la búsqueda de mayor calidad educativa es haber adoptado la
evaluación censal de resultados.
En Bogotá, el promedio en la última evaluación censal de competencias básicas subió de 139
a 161 puntos a la vez que disminuyeron las brechas entre las instituciones de excelencia y de
cola. Aunque el resultado es deficiente frente a un máximo posible de 306 puntos, muestra
un avance significativo, modelo para todo el país y alimenta la esperanza de que Bogotá en
poco tiempo cuente con niveles altos de calidad. Haber garantizado ya por tres años la con-
tinuidad de las pruebas de logro es la principal explicación de esta importante mejoría. Cuan-
do los resultados educativos no se medían ni se comparaban, las prácticas de enseñanza y
de aprendizaje permanecían impunes y no existía incentivo para mejorarlas. Pero con la im-
plantación masiva de pruebas de logro confiables y la difusión de los resultados por institu-
ción y por área han puesto en evidencia las fortalezas y las debilidades, y han colocado retos
permanentes a los directivos, maestros, alumnos y padres de familia. También han tenido

16
 Cómo vamos en educación

impacto positivo en la calidad las acciones de acompañamiento y apoyo a las instituciones

que tuvieron los peores resultados en las pruebas de los años anteriores buscando colocarlas
por encima del promedio y, de este modo, elevando el nivel del conjunto.
Un gran acierto de la administración educativa en Bogotá fue haber realizado en el 2001
evaluaciones de sensibilidad y convivencia ciudadana. Esta área de evaluación es de impor-
tancia crucial pues la educación no es solo asimilación de conocimientos (medidos en las
pruebas de competencias básicas), sino también aprendizaje de la socialización y la convi-
vencia. Los resultados obtenidos en la primera evaluación permiten vislumbrar grandes de-
safíos para la práctica educativa, pues manifiestan que la mayoría de los estudiantes de
Bogotá carece de una perspectiva social amplia, tiene baja consistencia moral, posee defi-
ciente comprensión del Estado y muestra baja capacidad de construir y sostener acuerdos.
Desde el punto de vista de la intensidad educativa, cabe destacar la enorme importancia
que tiene para la calidad educativa haber incrementado el tiempo de aprendizaje en cuatro
semanas. Varios estudios realizados en todo el mundo muestran una correlación muy alta
entre el tiempo en el aula y la calidad del aprendizaje.
También es plausible el esfuerzo de la administración educativa distrital y los maestros para
introducir en el calendario docente dos semanas adicionales de formación y complementa-
ción. Los programas de formación de los últimos dos años han sido bien evaluados. Estos
avances muestran que los maestros tienen una alta disposición a su perfeccionamiento cuando
se les brinda un buen abanico de oportunidades.
Para avanzar en materia de calidad educativa en el corto y mediano plazos es indispensable
continuar y fortalecer las pruebas de logro, y asumir tres retos de primer orden: i) realizar una
reingeniería de los programas a partir de las evaluaciones de competencias, con especial
énfasis en el área de matemáticas, la que menos avances muestra y es muy débil frente a los
estándares internacionales. De este modo será posible alcanzar la meta de 180 puntos com-
prometida en el Plan de Desarrollo del Distrito. Reforzar paralelamente los programas de
nivelación para la excelencia e informática educativa. ii) Estandarizar y universalizar la eva-
luación de logros en socialización, sensibilidad y convivencia ciudadana. Y, a partir de ello,
ejecutar una reingeniería de la educación para enfrentar el fracaso moral y lograr que contri-
buya de manera efectiva a la construcción de una ética de comportamiento ciudadano, del
entendimiento y de la paz. iii) Aumentar la oferta de programas de formación para maestros
y hacer una evaluación participativa de ellos que conduzca a su mejoramiento permanente.

17
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Bibliotecas
Las bibliotecas de El Tunal, El Tintal y Virgilio Barco, que fueron abiertas durante el 2001 y
cuentan ya con 90 mil libros a disposición de los bogotanos, son un hito en la historia
educativa y cultural de la ciudad. La impresionante cifra de un millón y medio de usuarios por
semestre muestra la enorme acogida que han tenido como centros de lectura y también
como centros educativos comunitarios fundados en una pléyade de programas orientados a
distintos grupos de interés, tales como niños, jóvenes, ancianos y madres jefes de hogar.
Obviamente el principal reto de corto y largo plazos es garantizar la sostenibilidad de la
operación de las bibliotecas, su dotación creciente y la continuidad de los programas para-
lelos, en la perspectiva de consolidarlas como los principales centros de desarrollo cultural
masivo de la ciudad.

Gestión
Los grandes avances logrados en la capital de la república en materia de cobertura y calidad
se deben en gran medida a la buena gestión. La Secretaría de Educación Distrital ha podido
en muy pocos años establecer un sistema de gestión por resultados basado en información.
La administración se fundamenta en metas públicamente comprometidas y las decisiones
se toman en función del logro de esos propósitos bajo condiciones de eficiencia en el uso de
recursos.
Gracias a esta estructura sin duda ejemplar, Bogotá ha logrado que muchos de los avances
de 2001 se fundamenten en un mejor uso de los recursos y no en gastos adicionales. Ha
logrado, en particular, una adecuada racionalización en el uso de los recursos humanos y
físicos, que junto con la logística de los procesos de matrícula han permitido que no queden
por fuera de la escuela quienes han buscado cupos.
Creo que el principal reto en materia de gestión a corto plazo es lograr que la información
sobre la situación educativa distrital sea un hecho político, es decir, que todos los habitan-
tes de la ciudad incorporemos en el imaginario colectivo e individual las metas de cobertura
y calidad, de tal modo que su avance sea parte de nuestra preocupación cotidiana. De ese
modo la buena gestión educativa se convertirá en una demanda colectiva y quedará defini-
tivamente blindada frente a eventuales amenazas de retorno ante la ineficiencia o la politi-
quería.
El compromiso de la actual administración distrital en materia de rendición de cuentas y el
esfuerzo sostenido del proyecto Bogotá cómo vamos, que hoy nos convoca de nuevo son
avances significativos en esa dirección.

18
 Cómo vamos en educación

Financiamiento
La actual administración distrital no ha sido provista de todos los recursos necesarios para
garantizar el nivel de financiamiento que el desarrollo de la ciudad requiere. Esta restricción
es una de las más graves amenazas contra la dinámica de generación de bienestar para
todos los habitantes de la ciudad lograda con el esfuerzo conjunto durante los últimos años.
La negativa del Concejo Distrital para proveer nuevas fuentes de recursos ha tenido repercu-
siones muy serias sobre el financiamiento educativo, que amenazan con la continuidad de
los logros examinados (Cuadro 1).

Cuadro 1
Distrito Capital
Financiamiento de los principales programas educativos
(Millones de pesos corrientes)

Programas 2001 2002

Inicial Disponible Ejecutado
Junio
Cobertura 96.000 116.000 75.000 40.000

Calidad 2.600 2.500 1.300 10

Formación de docentes 1.500 450 90 90

Competencias laborales 70 1.500 0 0

Bibliotecas 11.300 4.800 2.500 2.500

Fuente: Secretaría de Educación Distrital.

Los datos son elocuentes. En el 2001 se gastaron 96 mil millones de pesos en oferta de
servicios educativos para garantizar la cobertura; para el 2002 se previó elevar esta cifra a
116 mil millones, pero las restricciones financieras obligaron a reducirla a 75 mil millones,
que son apenas dos tercios de lo previsto y 22% menos de lo ejecutado en el 2001.
En otras áreas, las cifras son aún más impactantes. En gastos directamente orientados a
mejorar la calidad, los recursos disponibles en el 2002 son apenas la mitad de los ejecutados

19
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

durante el 2001. En formación de docentes, es tan solo 6% de lo ejecutado en el 2001. Para

financiar la operación de las bibliotecas y continuar con su dotación, el requerimiento es de
4.800 millones de pesos, pero los recursos previstos alcanzan tan solo a la mitad (2.500
millones), que a junio ya habían sido comprometidos en su totalidad.
Es importante hacer notar que la restricción financiera ha tenido un aspecto positivo: ha
forzado a la gestión educativa distrital a ser más eficiente en el uso de los recursos. Gracias
a ello se registran avances en cobertura y calidad, a pesar de la caída en el gasto. Pero se está
llegando ya al punto crítico en el que la continuidad y mejoramiento de la educación en
Bogotá dependen de la disponibilidad de recursos.
Existe la certeza de que el gasto distrital es mucho más eficiente que en el pasado. Es el
momento en que los habitantes de Bogotá tenemos que tomar una decisión crítica para el
futuro bienestar de todos: la de contribuir más al financiamiento fiscal de la ciudad y, en
particular, para el de los servicios sociales básicos, como la educación. Obviamente esa
decisión tiene que estar acompañada por tres garantías básicas: que la estructura fiscal sea
más progresiva por el lado de los ingresos, los gastos beneficien a toda la población y su
manejo e impacto pueda ser vigilado constantemente por todos los ciudadanos.

Balance final
Hace dos años, el economista Juan Luis Londoño planteaba en este mismo escenario que la
calificación final a la excelente gestión educativa de la administración Peñalosa estaría deter-
minada por la continuidad que lograra. Ciertamente tuvo la mejor continuidad posible: du-
rante la primera etapa de la administración Mockus la gestión de Cecilia María Vélez perma-
neció y sus logros aumentaron. Con su paso al Ministerio de Educación, Cecilia María ha
tenido el mejor remplazo, pues Margarita Peña es garantía de que Bogotá seguirá teniendo
una "gestión admirable" en educación.
Durante su primer año y medio, la administración Mockus ha cumplido bien con las metas
educativas propuestas y, en particular, con el incremento sostenido de la cobertura y de la
calidad.
Cuando la gestión de la política social es buena, los desafíos son enormes. Durante el perío-
do restante, la administración distrital debe afrontar grandes retos en materia educativa.
Entre ellos se destacan cinco: encontrar solución estructural a la crítica situación financiera
sectorial, conservar el ritmo de crecimiento de la cobertura, consolidar las pruebas de com-
petencias básicas, ajustar y generalizar las pruebas de socialización y convivencia y, final-
mente, avanzar en la integración del sistema educativo público y privado, para que sea efec-
tivamente canal de integración social y en Bogotá podamos hacer realidad el sueño de vivir
"todos del mismo lado".

20
 |MARGARITA PEÑA z|

BALANCE DEL PLAN SECTORIAL

DE EDUCACIÓN

E l balance del Plan sectorial de educación 2001-2004 en lo que

corresponde a los años de 2001 y 2002, es en general satisfactorio en cuanto a los propósi-
tos planteados por la administración Mockus en los siguientes aspectos: cobertura, mejora-
miento de la calidad, capacitación a docentes, desarrollo de competencias laborales, red de
bibliotecas y administración de colegios por concesión.
La síntesis general de la evaluación muestra un aumento de la cobertura neta de la matrícula
oficial; mejoramiento en los puntajes de la aplicación de las pruebas a los estudiantes y de la
calidad en los colegios oficiales, en especial en las áreas de lenguaje y ciencias dentro del
área de competencias básicas de socialización; así como se han logrado recuperar cuatro
semanas escolares al año para los estudiantes y dos para los docentes.
En cuanto a las limitaciones, el cuello de botella se sitúa en la falta de recursos para la
sostenibilidad de programas como la Red de bibliotecas públicas y el programa de computa-
dores en las escuelas que fue suspendido en 2002 por falta de recursos.
Los menores recursos han afectado el financiamiento de los gastos recurrentes en educa-
ción, en especial los relacionados de una parte con la operación de los centros educativos,
el suministro de refrigerios, el transporte escolar y el pago a instituciones privadas que atien-
den niños mediante la modalidad de subsidios. De otra, la posibilidad de desarrollar los
proyectos orientados a elevar la calidad de la educación.
De igual modo, la falta de recursos para mantenimiento y ampliación de la infraestructura
actual, la construcción de colegios en zonas marginales y el otorgamiento de nuevos subsi-
dios limitan la ampliación de la capacidad del sistema para atender nueva población.
Los retos se presentan en el diseño de estrategias de ampliación de cobertura que frente a la
difícil situación financiera del Distrito permitan aumentar la oferta educativa y continuar con

z Secretaria de Educación del Distrito.

21
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

el mejoramiento de la calidad de la educación. Sin embargo, se debe seguir con el empeño

en la consecución de recursos alternativos pese a las limitaciones existentes.

Cambios en cobertura
La meta de crear 82 mil nuevos cupos en el período 2002-2004, ofrece un cumplimiento de
57.452 cupos en el sector educativo oficial en el 2002 (Cuadro 2), dirigidos a la población de
menores recursos, lo que representa un avance de 70% frente al propósito del Plan de la
ciudad.

Cuadro 2
Cupos escolares generados en el sector público
Distrito Capital - 2002
Colegios en concesión 2.067
Subsidios en instituciones privadas 8.000
Adecuación, ampliación de aulas
y mayor utilización de la capacidad instalada
en colegios oficiales 47.385
Total 57.452
Fuente: Subdirección de Análisis Sectorial SED, con base en información de la
Dirección de Cobertura.

Los nuevos cupos discriminados por estrategia se configuran de la siguiente manera:

Los niños y jóvenes efectivamente matriculados en 2002 en el sector oficial ascienden a
817.492, presentando un aumento del 5,7% frente a la matrícula registrada en el 2001 de
773.230. Esta matrícula incluye subsidios en instituciones privadas y colegios en concesión,
los cuales son financiados con recursos de la Secretaría de Educación del Distrito (SED).
Es importante anotar que a pesar del esfuerzo realizado por la SED para la creación de
nuevos cupos, no todos son utilizados efectivamente por la población estudiantil, según la
ubicación de la oferta versus la demanda efectiva. De hecho algunas localidades como Suba,
Bosa y Ciudad Bolívar presentan faltantes de cupos, por lo que se puso en marcha una
estrategia de asignarlos en otras localidades, destinando rutas escolares gratuitas para ga-
rantizar el acceso al servicio educativo a la población de estratos 1 y 2. Sin embargo, algunos

22
 Cómo vamos en educación

de estos niños y jóvenes prefieren retornar al sector educativo no oficial o esperar al próxi-
mo año escolar para buscar una institución más cercana a su lugar de residencia.
Como se observa en el Cuadro 3 la tasa de cobertura bruta1 de educación básica y media en
Bogotá pasó de 97,1% en el 2000 a 97,7% en 2001, es decir, aumentó 0.6 puntos, presentan-
do un avance frente a la meta del 99% para el 2004.
La tasa de cobertura neta, definida como niños entre 5 y 17 años matriculados sobre la
población en edad escolar, ha aumentado paralelamente con la tasa bruta, hasta ubicarse
en 90,8% en el año 2001, es decir, más niños en edad escolar han tenido acceso al sistema
educativo.

Cuadro 3
Cobertura de la educación básica
Educación básica en Bogotá 2000 2001
Tasa de cobertura bruta 97,1% 97,7%
Tasa de cobertura neta 88.4% 90.8%
Fuente: Cálculos Subdirección de Análisis Sectorial SED, con base en el
sistema de matrícula, ENH y DAPD.

La cobertura bruta del sistema educativo debe tener capacidad para atender la totalidad de
la población escolar garantizando el acceso al sistema; y en cuanto a la cobertura neta, se
deben generar acciones que permitan hacia el futuro disminuir las tasas de extraedad y
repitencia, con el fin de que más niños y jóvenes entre 5 y 17 años accedan al servicio
educativo.
Con el fin de aumentar la cobertura del servicio educativo para garantizar así el acceso, en
especial de la población de menores recursos, en el Plan sectorial de educación 2001- 2004
se definieron las siguientes estrategias:
z Subsidios a través de convenios con instituciones privadas, en sus diversas modalidades, me-
canismo que se ha convertido en una de las principales estrategias para aumentar cober-
tura en las localidades donde hay faltantes de cupos escolares. De la meta bienal de 24
mil nuevos subsidios, en el 2002 se ofrecieron 8 mil en Ciudad Bolívar, Bosa y Usme.

1 La cobertura bruta está definida como la relación entre la matrícula total (oficial y no oficial) y la población en edad
escolar, por lo anterior, el aumento de la misma depende de la dinámica poblacional y del aumento en la matrícula
total.

23
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

z Construcción de nuevos centros educativos para ser administrados mediante convenios de concesión edu-
cativa en zonas marginales, proyecto que está dirigido a la población clasificada en los niveles
más bajos del Sisbén. En la actualidad se cuenta con 22 colegios nuevos administrados
mediante este mecanismo, lo que ha ampliado las posibilidades de acceso a la población
de escasos recursos al sistema educativo.
z Mejor utilización de la capacidad instalada que incluye adecuación y ampliación de la infraes-
tructura existente. En 2002 se generaron 47.385 cupos, lo que permitió aumentar la co-
bertura.

Cambios en calidad
El mejoramiento de la calidad contempla la evaluación de competencias básicas y valores
por nivel educativo con su respectivo seguimiento sistemático a los resultados, la dinámica
de comprensión y sensibilidad ciudadana, y otros proyectos que complementan los dos
anteriores, como la nivelación para la excelencia, el mejor uso del tiempo de aprendizaje y el
fomento a la informática educativa.
El objetivo general del proyecto de evaluación sistemática de competencias básicas y valores es ob-
servar la calidad de la educación para el diseño, desarrollo y seguimiento de políticas y
acciones orientadas a mejorar la calidad educativa y la convivencia ciudadana. Con tal fin se
aplican las pruebas censales a los estudiantes para obtener información periódica y sistemá-
tica sobre los resultados del proceso educativo.
En cumplimiento de ese propósito se planteó una evaluación censal y sistemática que per-
mitiera a las instituciones establecer su punto de partida y fijarse metas de mejoramiento,
buscando reconocer en Bogotá, si la escuela está proporcionando las herramientas básicas
para la formación integral del estudiante. En consecuencia se han evaluado, desde 1998
competencias en lenguaje, matemáticas, ciencias naturales y valores tomándolos como áreas
fundamentales para futuros aprendizajes.
El mejoramiento alcanzado en los promedios por los estudiantes año tras año se evidencia
en un incremento general del 8% para instituciones de calendario B y del 14% para los gra-
dos séptimo y noveno de calendario A. Es importante resaltar que el crecimiento de las
instituciones del sector estatal fue mayor.
El incremento en el desempeño se refleja igualmente en el hecho de que solo en 1% de las
instituciones, los estudiantes obtuvieron un puntaje promedio inferior a 100, cuando la línea
de base se había establecido en 13%.

24
 Cómo vamos en educación

Evaluación de comprensión
y sensibilidad ciudadana
Se han aplicado varias muestras censales desde 2001 con el fin de evaluar el nivel de los
alumnos, en especial de los grados 7 y 9, de Bogotá en temas propios de comprensión y
sensibilidad ciudadana. Es importante destacar el esfuerzo y el interés de la administración por
profundizar y medir las características de una persona competente para vivir en comunidad,
de tal manera que a partir de los resultados se puedan orientar acciones pedagógicas para
contribuir a su desarrollo como persona moral.
Esta evaluación propone una batería de tres instrumentos: el primero se refiere al nivel de
desarrollo moral y la consistencia en la argumentación del juicio moral, a partir de dilemas
morales2; el segundo, los conocimientos que tienen los alumnos sobre la organización y
funcionamiento del Estado colombiano; y el tercero, las actitudes de los estudiantes ante la
vida ciudadana3. Este último se aplicó como muestra a 16.504 estudiantes de 7° y 9° de
calendario A.
Se observa que a la mayoría de los estudiantes bogotanos de 7° (81%) y de 9° (90%) alcanza
o supera la etapa de desarrollo del juicio moral. Les interesa cultivar relaciones de confianza,
lealtad, respeto y gratitud. Las personas de esta etapa aún no razonan desde una perspecti-
va social amplia aunque pueden llegar a ver la importancia de las leyes.
En cuanto a la consistencia en la argumentación moral, los resultados muestran que la mayoría de
los estudiantes evaluados argumenta con una consistencia baja o muy baja (52% en 7º y 49%
en 9º).
Los resultados sobre conocimientos del Estado colombiano señalan que solo 13% de los estudian-
tes de 7º y un 28% de 9º tienen los conocimientos con que debe contar todo ciudadano para
poder participar de manera informada e inteligente en los destinos de su país, lo que está
distante de la meta establecida: lograr que en 2004, 50% comprendan la importancia de este
tema.

2 Este instrumento se fundamenta en los trabajos de Lawrence Kohlberg, según el cual la competencia para el juicio
moral se desarrolla en estrecha relación con el desarrollo de competencias del pensamiento. La prueba distingue
diversos niveles de complejidad en el razonamiento de las personas; cada nivel tiene mayores posibilidades que el
anterior de encontrar una solución más abarcadora, más compleja y más justa a los problemas que se encuentran
en las relaciones con los demás. Estos niveles reciben el nombre de etapas y Kohlberg describió seis etapas diferen-
tes agrupadas en tres estadios: preconvencional, convencional y de los principios morales autónomos.
3 Esta prueba se relaciona con las concepciones, preferencias valorativas, imaginarios, actitudes que disponen a la
persona para actuar de una u otra manera ante diversas circunstancias o fenómenos de la vida en común. Parte del
instrumento corresponde al proyecto que lidera el alcalde Antanas Mockus sobre convivencia ciudadana.

25
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Del análisis se puede concluir que el tema en el que los estudiantes encuentran mayores
dificultades es en el relacionado con la estructura y funcionamiento del Estado; conocen
más acerca de los derechos y algo respecto de los deberes y tienen leves conocimientos
sobre la financiación de éste y del gasto público.
En cuanto a las actitudes ante la vida ciudadana, una buena proporción de los jóvenes de 7º y 9º
(86%) siente satisfacción al cumplir la ley y prefiere actuar conforme a ella.
Estos resultados sugieren diseñar estrategias educativas diferentes y específicas para cada
grupo con el objetivo de mejorar la actitud y participación de los jóvenes en la construcción
de caminos hacia la convivencia.

Nivelación para la excelencia

y aprovechamiento del tiempo
El mejoramiento de la calidad a partir de los resultados de competencias incluye la nivela-
ción para la excelencia, con el incentivo del respectivo galardón creado por la Alcaldía Mayor
de Bogotá desde 1997 y la Red de acción, con una comunidad virtual de experiencias, a la
cual se han vinculado 140 jornadas educativas y 45 experiencias; y los programas de más y
mejor uso del tiempo de aprendizaje y fomento a la informática educativa.
Con el propósito de mejorar la capacidad de saber y hacer de los estudiantes, expresada en
mayores niveles de competencias básicas, se busca fortalecer a las instituciones escolares a
través de múltiples estrategias de mejoramiento articuladas en el proyecto de Nivelación para
la excelencia.
En el año 2001 se culminó el proceso de acompañamiento a 90 instituciones de básica
primaria, así como se inició el trabajo de acompañamiento a 64 instituciones de básica
secundaria. Estas instituciones han construido rutas de mejoramiento hacia la calidad edu-
cativa, evidenciadas en la conformación de equipos de trabajo, la definición de un horizonte
institucional, la consolidación de acuerdos pedagógicos y en indicadores.
A través del proyecto Más y mejor uso del tiempo de aprendizaje se busca promover en las institu-
ciones educativas el uso del tiempo de aprendizaje y el aprovechamiento de los recursos
educativos de la ciudad en el mejoramiento de las competencias básicas y valores ciudada-
nos de los estudiantes.
Con el programa Bogotá te enseña se apoyan instituciones educativas para la realización planea-
da y organizada de salidas pedagógicas y así ahondar en el conocimiento de la ciudad. Con
el uso del paquete didáctico Museos abiertos, Bogotá para los estudiantes y el Navegador pedagógico
urbano, en 2002 se beneficiaron 185.584 estudiantes de 450 instituciones educativas, con

26
 Cómo vamos en educación

capacitación a docentes de 211 centros educativos. El mecanismo de alianzas con otras

entidades del Distrito y el apoyo del sector privado ha permitido suplir la carencia de recursos.

Otras acciones de formación

El Plan territorial de formación formulado para el período 2001-2002 puso el énfasis en la
necesidad de mejorar los resultados de la acción educativa mediante la formación perma-
nente de docentes, directivos docentes y administrativos en aspectos señalados como críti-
cos en el desempeño y desarrollo de los estudiantes.
En ese propósito se han adelantado acciones en el marco del programa de formación perma-
nente de docentes (PFPD), que pretenden transformar la práctica pedagógica a través de la
innovación, la investigación y la actualización, en áreas de lenguaje, matemáticas, ciencias
naturales, y valores, así como gestión educativa, ambientes de aprendizaje, artes y sociales.
Asimismo, a través de los Planes institucionales anuales de formación (PIAF), se busca fortalecer
los procesos de mejoramiento institucional mediante la identificación de las necesidades de
formación. En el año 2001 se analizaron 269 planes y 354, en el 2002. Éstos se convierten
año tras año en el insumo para orientar la política de formación en áreas relacionadas con
los Planes educativos institucionales (PEI).
En cumplimiento de la política de educación media, la secretaría viene ejecutando un pro-
yecto a través del cual se pretende desde las áreas fundamentales del currículo fortalecer las
competencias laborales mediante la consolidación de vínculos con el sector productivo, con el
fin de constituir espacios pedagógicos para fortalecer las competencias laborales generales
en espacios reales, a partir de la observación y activa participación de los estudiantes en los
procesos de la empresa. Sobre el particular se han realizado reuniones de sensibilización
con 120 instituciones de educación media académica y técnica.
Por otra parte, en el 2001 se pusieron en marcha las tres bibliotecas mayores de la Red capital
de bibliotecas: Tunal, Tintal y Virgilio Barco, y también se concluyó la obra y se entregó a la
comunidad la biblioteca local La Marichuela, administrada en convenio con Colsubsidio. En
ese año la Red atendió 1.741.055 usuarios y de enero a junio de 2002 se prestó el servicio a
cerca de 1.616.415, que representa un avance significativo con respecto a la meta de 2.400.000
beneficiarios para el 2002. Así mismo en las bibliotecas mayores se dispone de 88.444 volú-
menes.

27
 |ROBERTO ESGUERRA. MD. FACP. z|

CÓMO VAMOS EN
SALUD

A l realizar un análisis de cómo vamos en salud en la capital de

la república, el primer hecho que se debe destacar es la continuidad de políticas en las tres
últimas administraciones distritales (Mockus - Peñalosa - Mockus), siguiendo los lineamientos
generales de la ley 100 de 1993 y con particular énfasis en las personas de menores recursos.
Es para nuestro país un hecho casi sin antecedentes, que al sucederse el cambio en la
administración de la ciudad los secretarios de Salud han pasado a la administración siguien-
te, así ocurrió con Beatriz Londoño quien pasó de la primera administración Mockus a la de
Peñalosa, e igual ocurrió con el actual secretario, José Fernando Cardona, quien pasó de la
administración Peñalosa a la segunda administración Mockus. Debe destacarse también que
los funcionarios que han estado al frente de la Secretaría de Salud en estos períodos han
sido médicos, profundos conocedores del sector, de su marco jurídico y normativo y com-
prometidos con el actual sistema de seguridad social en salud.
Estos hechos hacen de la ciudad un caso excepcional para analizar los resultados reales de
la ley 100 de 1993, pues además de la continuidad de políticas, se cuenta con un seguimien-
to permanente de los principales indicadores, no solo por parte de la administración de la
ciudad, sino por programas externos como el de Bogotá cómo vamos.
Al realizar la evaluación para el programa en septiembre de 2000, señalaba los problemas
que había encontrado en la información que limitaban en buena parte el análisis de los
resultados. En esta ocasión se debe advertir que se encuentra una importante mejoría en la
calidad y consistencia de la información, aunque aún persisten algunas discordancias de
menor magnitud en algunas de las cifras.
El análisis que sigue contempla los resultados de los primeros dieciocho meses de gestión
(enero de 2001 - junio de 2002) de esta segunda administración del alcalde Antanas Mockus,
aunque, cuando sea necesario, se harán comparaciones que incluyen períodos más amplios
con el fin de evaluar mejor la evolución de algunos indicadores. Todos los datos han sido

z Director General de la Fundación Santa Fe de Bogotá.

29
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

suministrados por el programa Bogotá cómo vamos y sus fuentes primarias son la Alcaldía Ma-
yor, la Secretaría de Salud y firmas encuestadoras externas1.

Cobertura del régimen general de salud

Según los datos oficiales en la ciudad, hasta abril de 2002, se encuentran afiliadas al Sistema
general de seguridad social en salud (SGSSS) 4.950.340 personas, lo que indica que en esta
primera mitad de la administración actual se han aumentado en 376.190 los afiliados, para
un incremento porcentual de 8%, con relación a los 4.583.150 afiliados que existían el 31 de
diciembre de 2000.
Teniendo en cuenta un estimado de población para el 2002 de 6.866.889, se concluye que
72,09% de los habitantes se encuentran afiliados al régimen de seguridad social en salud en
la capital de la república.

Régimen subsidiado
El régimen subsidiado pasó de 1.043.968 de personas afiliadas en diciembre del año 2000
(aquí se encuentra una contradicción con los datos suministrados en septiembre de ese
año, cuando se estimaba que se alcanzaría a llegar en diciembre a 1.500.000) al 1.258.353 de
afiliados a las dieciséis administradoras del régimen subsidiado (ARS) con que tenía suscri-
tos contratos la ciudad en junio de 2002.
Estas cifras indican que en estos dieciocho meses se han asignado 214.385 cupos, con lo
cual ya se superó la meta propuesta en el Plan de desarrollo Bogotá para vivir todos del mismo
lado, que era la de afiliar en los tres años 200 mil personas, para llegar a 1.240.000.
La actividad de encuestas del Sistema de selección de beneficiarios para programas sociales
en Colombia (Sisbén) continúa muy activa, para la fecha el número de encuestados sobrepa-
sa los cuatro millones, lo que representa un aumento de cerca de un millón con relación a
los encuestados al terminar el 2000.

Régimen contributivo
En cuanto al régimen contributivo, de los 3.539.182 individuos afiliados a diciembre 31 de
2000, se pasó a 3.383.441 en el mes de octubre de 2002, de los cuales 44,8% son cotizantes

1 Cuando el doctor Esguerra pronunció esta conferencia (30 de octubre de 2002) hacía tres meses formaba parte
(desde abril de 2002) del Consejo de seguridad social en salud del Distrito Capital en representación de las institu-
ciones prestadoras del servicio (IPS).

30
 Cómo vamos en salud

y 55.2% beneficiarios y representan cerca de la cuarta parte del total a este régimen en el
país. En estos datos es imposible desglosar los que corresponden al departamento de
Cundinamarca, lo cual evidentemente puede estar causando una distorsión en las cifras.
El descenso observado en este periodo seguramente está ocasionado por las altas tasas
desempleo que afectaron buena parte de este periodo.
Todos los datos de afiliación que se han analizado corresponden a afiliados no compensa-
dos, que sería la cifra más precisa, debido a que el proceso de compensación demora un
tiempo y se han tomado estas cifras con el fin de tener el corte a los dieciocho meses de la
administración. Por tanto cuando se tengan las cifras de afiliados compensados para esa
fecha podría encontrarse alguna diferencia.

Principales proyectos en el régimen subsidiado

En el Plan de desarrollo se incluyó como proyecto prioritario aseguramiento y prestación de
servicios a la población pobre y vulnerable, para garantizar la "afiliación a la población pobre
potencialmente beneficiaria del régimen subsidiado, disminuir las barreras de acceso a los
servicios con oportunidad y calidad". A junio de 2002 la administración distrital estima que
se encuentran afiliadas al régimen subsidiado todas las personas con necesidades básicas
insatisfechas (NBI), lo cual representa un logro muy importante. Esta afirmación se basa en
el hecho de que en la ciudad existe 1.167.931 personas con NBI, mientras se cuenta con
1.258.353 afiliados al régimen subsidiado, de manera que partiendo de la base de que los
cupos han sido asignados a las personas con mayores necesidades, existe un cubrimiento
de 100% de la población NBI.
Es difícil en cambio evaluar el componente definido como "afiliación a la población pobre y
vulnerable niveles 1 y 2 de Sisbén, no afiliada al régimen contributivo". En la ciudad existe un
total de 4.056.531 personas clasificadas por el Sisbén, de las cuales 115.159 se encuentran
en el nivel 1 y 1.928.208 en el 2, para un total en los dos niveles de 2.043.367. No fue posible
establecer cuántos de estos se encuentran afiliados al régimen contributivo para establecer
cuál es el faltante, pero en el caso extremo de que no hubiese ninguno, sería de 785.014. Un
estimativo oficial calcula el déficit en 689.291 personas, 30.966 de nivel 1 y 658.325 de nivel
2. Aquí quedaría un trecho importante por recorrer, aunque es necesario tener una mayor
exactitud en la información para establecer cuál es su magnitud.
Hay que llamar la atención sobre los esfuerzos realizados en la ciudad para afiliación de
personas pobres más vulnerables, de manera que 1.672 reinsertados, 23.181 niños del Insti-
tuto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), 16.188 niños dependientes de madres cabeza
de familia y 5.089 indigentes se encuentran afiliados al régimen subsidiado.

31
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

En cuanto a los recursos comprometidos para el aseguramiento en 2001 fueron

186.992.914.412 pesos, para 1.216.970 personas, lo que equivale a 153.654 pesos por
afiliado.

Análisis de la supervisión del régimen contributivo

Aunque no hay claridad sobre las cifras del régimen contributivo, es importante resaltar el
programa para la afiliación de empleadas del servicio doméstico y la conformación de una
mutual para tal efecto. El hecho de contar con mil trabajadoras afiliadas, además de las
1.469 nuevas afiliadas a junio de 2002, demuestra la necesidad que se tenía de un programa
de este estilo.
Los esfuerzos realizados dentro del programa de información cultura de la afiliación se encuen-
tran encaminados en la dirección de educar a la población, llenando un vacío muy importan-
te que tiene el Sistema de seguridad social en salud en todo el país. En la medida en que
haya ciudadanos mejor informados, conscientes de sus responsabilidades y derechos, se
logrará progresivamente que la ciudadanía haga uso adecuado del sistema y desempeñe el
papel que le corresponde dentro de éste.
En este mismo sentido el estudio que se realizó frente al "subsidio en salud y actitudes en
cuanto a la posibilidad de devolverlo" muestra las percepciones equivocadas muy arraigadas
en la mentalidad de las gentes, más en momentos de altas tasas de desempleo y crisis
económica, en que se considera que no debe dejarse ningún beneficio del que se disfrute
aunque ya no se tenga derecho. La devolución de 4.500 subsidios mediante las campañas
significa que la gente cuando entiende los procesos es responsable y solidaria.
Los recursos asignados para estos proyectos para el 2002 fueron 286 mil millones de pesos.
Los resultados justifican plenamente esta inversión.

Resultados del mejoramiento de la

calidad de la salud frente a las metas

Mortalidad materna
La tasa de mortalidad materna viene descendiendo de manera continua desde 1990, cuando
era 127 por 100 mil nacidos vivos, hasta el último dato disponible correspondiente al 2001
cuando fue 74. El punto más bajo fue el observado en 1998 cuando se informó sobre una
tasa de 65 muertes por 100 mil nacidos vivos. Sin embargo, la evolución de las cifras hace
pensar que en ese año pudo haber ocurrido algún problema de registro, pues existe un
desfase evidente con las cifras de los años previos y los siguientes.

32
 Cómo vamos en salud

Al analizar las causas informadas como responsables de las 91 muertes ocurridas en el año
2001, 25% se debieron a "edema, proteinuria y trastornos hipertensivos en el embarazo, el
parto y el puerperio" lo que hace suponer que existe allí todavía la posibilidad de mejorar la
atención prenatal para prevenir estas muertes.
La estrategia para facilitar el acceso al Sistema general de seguridad social en salud de ma-
nera prioritaria a las mujeres gestantes y todas las campañas emprendidas para la salud
sexual y reproductiva (Educación para el amor, Familias gestantes y Fortalecimiento de la salud pública),
así como la organización del Comité distrital de mortalidad evitable y la conformación de la
Red materno-perinatal con la elaboración de guías de control prenatal y atención del parto,
planificación familiar y amenaza de parto pretérmino, así como el convenio suscrito con
Unicef para el desarrollo de Redes sociales que promueven la salud materna y perinatal son
todas acciones encaminadas a seguir reduciendo las muertes maternas que ocurren en la
ciudad.
En cuanto a recursos en 2001 se ejecutaron 2.690.691.941 de pesos y para el 2002 se asig-
naron 10.210.151.178 de pesos, de los cuales en el primer semestre ya se habían ejecutado
6.077.390.653 de pesos.
Además se están invirtiendo otros recursos en programas específicos a través de convenios
como el de Unicef y otros.

Mortalidad por neumonía en menores de 5 años

La mortalidad por neumonía en menores de 5 años también viene disminuyendo de manera
continua y permanente en la capital de la república. De una tasa de 95.1 por 100 mil meno-
res de 5 años que existía en 1986 se ha llegado a una de 32.4 en el 2001. Llama la atención
la importante reducción ocurrida entre el año 2000 y el 2001, cuando se disminuyeron 76
muertes, bajando la tasa de 43.3 a 32.4 es decir, una reducción de 25%.
Cerca de 83% de las muertes por neumonía se presentaron en menores de un año y 15%
eran hijos de madres que tenían entre 14 y 19 años, lo cual indica que las acciones se deben
focalizar en esos dos grupos de manera prioritaria.
En cuanto a los principales proyectos realizados se destacan los de fortalecimiento del pro-
grama Escuela saludable, la promoción de una infancia sana y feliz, la atención integrada a las
enfermedades prevalentes en la infancia, capacitando a las ESES, ARS y EPS, así como la
vigilancia y control en IPS.
Los recursos invertidos para la disminución de neumonía en 2001 estuvieron incluidos en el
proyecto 4273, por valor de 3.177.131.408 de pesos y para el 2002 el presupuesto para el
componente crecimiento y desarrollo fue de 3.016.368.931 de pesos.

33
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Mortalidad por enfermedad diarreica aguda

(EDA) en menores de 5 años
La evolución de la tasa de mortalidad por enfermedad diarreica aguda en menores de 5 años
en el Distrito Capital también muestra una tendencia a la disminución permanente y conti-
nuada desde las altas tasas de1986, cuando se encontraba en 57.7 muertes por 100 mil
menores de 5 años hasta las de 7.4 obtenidas en 2001. Aquí, como en el caso de la neumo-
nía llama la atención la importante reducción entre el año 2000 y el 2001, cuando se reduje-
ron 21 muertes y la tasa pasó de 10.4 a 7.4, lo que representa una disminución de 28.9%.
Tanto las acciones realizadas como los recursos asignados y ejecutados para la reducción de
la EDA corresponden a los mencionados para neumonía pues hacen parte de los mismos
programas.

Análisis de vacunación, nutrición, red

hospitalaria y enfermedades respiratorias

Vacunación
Uno de los temas más preocupantes en los indicadores de salud en Bogotá ha sido el de la
vacunación, que mostró una preocupante caída durante 1998 y 1999, en gran parte como
consecuencia del desabastecimiento de biológicos que ocurrió en el país. Tal vez por esta
razón se incluyeron en el Plan de desarrollo 2001-2004 unas metas específicas que contem-
plan lograr una cobertura de 95% para polio y sarampión y de 85% para difteria, tétanos,
tosferina, Haemophylus Influenzae, hepatitis B, rubéola y tuberculosis.
Los datos muestran que para 2001 el polio se hallaba en 74,3% y la triple viral (incluye
sarampión) en 83,3%. La situación de las demás era: DPT 73%, BCG 83,8%, hepatitis B 75,3%
y Haemophylus Influenzae 51%. Aunque existía una mejoría con relación a la situación del
año 2000, la situación continúa siendo preocupante. Además en el primer trimestre del 2002
se apreció una disminución en la aplicación de biológicos con relación a los dos años pre-
vios, aunque en el segundo trimestre se aprecia una mejoría importante.
Con relación a las metas propuestas en el Plan de desarrollo existe aún una distancia grande
y con relación a una situación ideal se está a muchos años de esfuerzo continuado. Las
acciones realizadas como el fortalecimiento ampliado del Plan de inmunizaciones (PAI), las
alianzas con EPS y con la empresa privada y las estrategias de comunicación en medios
masivos deberán producir efectos. Sin embargo, una de las principales medidas fue la de la
resolución 671 de 2001 que estableció la obligatoriedad de aplicar las vacunas establecidas
en el PAI a todos los recién nacidos en las IPS que atienden partos.

34
 Cómo vamos en salud

En cuanto a recursos para el PAI en 2001 la ciudad destinó 1.701.802.666 de pesos y la

inversión programada para este año es de1.887.470.417 de pesos.

Atención a la niñez para reducción

de la desnutrición aguda
El Plan de desarrollo Bogotá para vivir todos del mismo lado concedió especial importancia a la
nutrición para lo cual estableció el programa Nutrir para el futuro y se propuso como meta
mejorar la situación nutricional de 171 mil niños, niñas, mujeres en gestación, adultos y
adultas mayores, ciudadanos y ciudadanas de la calle a través de programas de asistencia y
ayuda alimentaria.
Según los datos de la Secretaría de Salud en el período se han beneficiado 181.078 de los
programas de nutrición financiados con fondos directos del Distrito, especialmente median-
te el suministro de complementos alimentarios a escolares y con el programa Mundos para la
niñez. Por su parte con fondos del ICBF hay un total de 269.100 personas cubiertas con los
diferentes programas. Por lo cual en la ciudad hay 450.178 beneficiarios de los programas de
nutrición. Con las acciones realizadas hasta ahora se han superado ya las metas propuestas
por el Plan de desarrollo para todo el período de la actual administración.
En cuanto a los recursos para 2002 hay asignados 44.800 millones de pesos de los cuales
hasta junio se han ejecutado 25.392 millones de pesos. En el año 2001 se ejecutaron
28.501.029.753 de pesos para los planes de nutrición.

Fortalecimiento de la red hospitalaria

Dentro del Plan de desarrollo en la estrategia para el mejoramiento de la gestión pública y
justicia social se realizaron los lineamientos para el fortalecimiento de la red hospitalaria.
Cuando se inició el programa para crear las cuatro redes a las que pertenecen las 22 Empre-
sas Sociales del Estado (ESES) adscritas a la secretaría distrital, se esperaba obtener unos
ahorros de cerca de 16 mil millones de pesos e importantes ganancias en eficiencia, produc-
tividad y calidad.
En la actual administración se han desarrollado labores para el establecimiento de las redes
de salud, el reordenamiento de las ESES, el mejoramiento de la infraestructura y la dotación
hospitalaria y el mejoramiento de la calidad en la prestación de los servicios. En cuanto a las
redes se definieron su misión, visión y objetivos, compras de insumos con negociaciones
conjuntas, con lo cual en dos de ellas que se han adelantado se han obtenido ahorros por un
valor de 10.800 millones de pesos. También se crearon planes para el desarrollo institucional

35
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

y operativo de trece ESES y se realizó un convenio marco de cooperación horizontal. El

ahorro de recursos proyectado de los hospitales reordenados estructuralmente se estima en
11.959 millones de pesos al año.
Para el reordenamiento se asignaron 2.357 millones de pesos en 2001, con una ejecución de
100% y en 2002 se asignaron 10.900 millones de pesos de los cuales se han ejecutado hasta
junio 7.907 millones de pesos.
En cuanto al fortalecimiento de la infraestructura hospitalaria ingresaron dos hospitales de II
nivel, Engativá y Suba con capacidad de oferta de 161 y 125 camas y el Cami Chircales de
nivel I con trece camas, para un total de 299 camas nuevas. Además hay que resaltar el
fortalecimiento en infraestructura de cuidado intensivo para los hospitales de nivel III Santa
Clara, La Victoria y Kennedy. En 2001 se invirtieron 1.404 millones de pesos y en 2002 se han
ejecutado 3.196 millones de pesos.
El tema de la calidad ha sido objeto de esfuerzos con el proyecto de mejoramiento de misma
en la prestación de los servicios de salud con una inversión de 380 millones de pesos en
2001 y una ejecución de 670 millones de pesos hasta la fecha en el 2002. Se han desarrolla-
do programas de educación continuada para médicos y enfermeras, y se puso en marcha la
gestión por calidad para el mejoramiento continuo de las ESES.
La Red de atención de urgencias médicas continúa consolidándose como uno de los progra-
mas bandera de la salud en el Distrito, desde la Central de Urgencias localizada en la sede de
la secretaría distrital hasta sus distintos programas son ejemplo para otras ciudades. El pro-
grama capacitación en técnicas de reanimación cardio - cerebro - pulmonar y en atención
prehospitalaria (APH) dio cubrimiento al 100% de las urgencias complejas que se han pre-
sentado en la ciudad, con unos tiempos de respuesta de 7.32 minutos en promedio para
traslados primarios dentro de la zona de influencia del programa y 11.84 minutos fuera de
ella. Más de 60 mil traslados al año realizados por el programa APH indica la manera como
los ciudadanos buscan sus servicios cada vez con mayor confianza. En 2001 se ejecutaron
1.105 millones de pesos para este programa y en 2002 hasta junio 4.228 millones de pesos.
Merece especial atención la Red de suministro de sangre y hemoderivados. El hecho de
haber concentrado esta actividad en la sede central, evitando duplicación de esfuerzos en
las diferentes ESES ha permitido una mayor eficiencia, con un incremento de 26% en la
donación de sangre y un aumento de 30% de la disponibilidad de sangre y sus derivados
para la red de hospitales públicos. Seguramente el proyecto de centralizar la citología vaginal
producirá unos efectos similares en beneficio de los habitantes de la capital de la república.

36
 Cómo vamos en salud

Control de enfermedades respiratorias

Gran parte de las acciones para controlar las enfermedades respiratorias debe estar encami-
nada a mejorar la calidad del aire en la ciudad. De acuerdo con los datos suministrados por
la Secretaría de Salud, las condiciones de contaminantes atmosféricos en el Distrito se ha
mantenido estable en los últimos años. A pesar del aumento del número de vehículos sin
que se haya deteriorado más la calidad del aire, no hay mejorías en ese sentido.

Resumen y conclusiones
Debe resaltarse la continuidad en las políticas, la coherencia y la perseverancia en los pro-
gramas, la seriedad y la prudencia en la toma de decisiones y el buen manejo que se ha dado
en el Distrito Capital a la salud en los últimos años.
En el primer año y medio (enero de 2001 a junio de 2002) de la actual administración se
aprecia una tendencia favorable en casi todos los indicadores.
Con relación a las metas propuestas en el Plan de desarrollo 2001-2004, Bogotá para vivir todos
del mismo lado se puede verificar que por lo menos dos de las metas propuestas para todo el
período se han alcanzado cuando se encuentra en la mitad, esto es lo sucedido con el
aumento de afiliación en el régimen subsidiado del Sistema general de seguridad social en
salud, cuando ya se han afiliado más de las 200 mil personas a que se aspiraba en los tres
años.
Otro tanto ha ocurrido con los programas contra la desnutrición con los que en los tres años
se aspiraba a mantener y mejorar la situación nutricional de 171 mil individuos a través de
programas de asistencia y ayuda alimentaria. Hasta ahora con los programas de suministro
de complementos alimentarios a escolares, el de rehabilitación integral a población en con-
diciones especialmente difíciles, el de atención integral a adultos con limitación física o
mental, Mundos para la niñez y Protejamos la vida, entre otros, se han beneficiado 181.078 per-
sonas en los primeros dieciocho meses.
Con otros programas como los de reducción de la mortalidad materna evitable, la mortali-
dad por neumonía y enfermedad diarreica aguda en menores de 5 años, se ha avanzado con
porcentajes que en promedio se encuentran en 75% de cumplimiento, en 50% del tiempo,
por lo cual se van superando.
No me he detenido a analizar el cumplimiento en metas de número de atenciones
ambulatorias, de urgencias, hospitalizaciones y tratamientos ambulatorios pues considero
que los planes de desarrollo no deberían incluir este tipo de metas que aunque pueden
medir la eficiencia en la prestación de servicios, también evidencian las fallas en todos los

37
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

programas de prevención y pueden constituir un estímulo perverso para la administración.

Sin embargo, una mirada rápida a las cifras en abril de 2002 muestra que estas metas tam-
bién se van cumpliendo y al terminar el período no habrá mucha distancia entre los resulta-
dos y las metas.
La evaluación de las redes globalmente muestra también un resultado muy satisfactorio. Es
evidente que se han logrado ahorros muy importantes, como en la compra de insumos, se
cuenta con una mejor coordinación horizontal y la eficiencia también parece haber mejora-
do. No puedo evaluar con detalle el resultado de la reestructuración de los hospitales ni
puedo emitir un concepto sobre su situación financiera actual porque no incursioné en es-
tas cifras.
La calidad de los servicios de salud constituye uno de los apartes principales que propuso la
administración actual en su Plan de desarrollo. Considero que todas las acciones que se
vienen adelantando, tanto en las redes como en los distintos hospitales deberán producir
un efecto importante, que probablemente ya se comienza a notar en la percepción de los
usuarios, y con el reciente otorgamiento del premio Calidad en salud Colombia en categoría
bronce para una de las ESES de Bogotá, el Hospital El Tunal, que puede ser una buena
evidencia de que se avanza de manera significativa y debe servir de estímulo para continuar
con estos esfuerzos.
Un aspecto que no compete directamente a la Secretaría de Salud pero que sí tiene un
impacto muy grande en el sector es el tema de la violencia. Aquí, de nuevo, los resultados
obtenidos en la ciudad son muy importantes con la progresiva disminución en los casos de
muertes violentas por diferentes causas. Una publicación reciente del boletín Bogotá cómo
vamos, de julio de 2002, llama la atención respecto a una disminución en el ritmo de reduc-
ción de la violencia en los últimos meses, a evaluar con cuidado. También publicaciones
recientes de prensa llaman la atención sobre un incremento de los casos de trauma
craneoencefálico, para lo cual ya se han comenzado a tomar medidas.
En cuanto a la percepción de la gente respecto a los servicios de salud, al analizar la evolu-
ción de la calificación que han otorgado los ciudadanos a las diferentes encuestas que ha
realizado para Bogotá cómo vamos la firma Napoleón Franco y Cía. con la misma metodología,
en cinco años continuos (1998, 1999, 2000, 2001 y 2002) permite tener una visión de lo que
sienten los ciudadanos. Es interesante observar cómo el promedio general ha mejorado de
3.41 en el año 2000 a 3.82 en 2001 y 2002 (la calificación posible va de 1 -muy malo- a 5 -
muy bueno-). Llama la atención cómo la gente que califica como "muy buenos" los servicios
viene aumentando de manera significativa, desde menos de 15% hasta el año 2000, a 24%
en 2001 y 28% en 2002. En el otro extremo, quienes la califican como "mala" o "muy mala"
pasó de 12% en el año 2000, a 9% en 2001 y a 8% en 2000. Por otra parte, hay una ligera

38
 Cómo vamos en salud

disminución en quienes la califican como "buena" con aumento de quienes lo hacen como
"regular".
Al analizar las razones para calificar mal el servicio se aprecia que no hay cambios importan-
tes en los motivos, de los cuales el primero sigue siendo "demora en la atención" que ha
estado cerca a 60% todos los años, excepto en 2001 cuando estuvo en 39%. Por otra parte,
la razón para calificar bien el servicio más importante sigue siendo la misma con más de 60%:
"buena calidad de los médicos".
No hay duda en afirmar que la evaluación por parte de los usuarios es ampliamente favora-
ble, puesto que 70% de los ciudadanos considere que un servicio público como la salud
merezca una calificación de "buena" o "muy buena" es un hecho muy significativo.
En la parte negativa se podrían mencionar solo dos aspectos. El primero de ellos fue el
mismo que indiqué en la evaluación que realicé hace dos años, que es el tema de la cobertu-
ra de la vacunación. Todavía se está muy distante de cifras adecuadas y de las propias metas
fijadas por el Plan de desarrollo de la actual administración. Ningún argumento es válido
para explicar esta situación, ni el desabastecimiento mundial de biológicos ni situaciones
internas justifican que los niños bogotanos estén expuestos a enfermedades evitables. La
capital de la república tiene la responsabilidad de dar ejemplo al resto del país y debe hacer
un esfuerzo aún mucho más grande del que está haciendo, para que ojalá llegue el día en
que no haya necesidad de realizar las famosas campañas de vacunación ¡porque todos los
niños de la ciudad ya están vacunados!
El otro aspecto es el de la calidad del aire. Aunque es un tema que no depende totalmente
de la Secretaría de Salud, para nadie es un secreto que la calidad del aire que respiramos los
bogotanos no es buena y que es una de las causas más importantes de la alta incidencia de
enfermedades respiratorias en la ciudad. No se requiere de estudios muy profundos, sino
simplemente de observar los grandes chorros de humo negro que despiden, sin piedad, los
vehículos de transporte público, diferentes a Transmilenio, para saber que hay que hacer
algo y con urgencia, para defender el derecho de los ciudadanos a respirar un aire lo más
puro posible.
Finalmente, Bogotá constituye un modelo ideal para evaluar de una manera más real los
efectos de la ley 100 de 1993. Grupos académicos y el propio Ministerio de Salud debieran
tomar los datos y realizar un balance, pues no se debe olvidar que en esta ciudad se encuen-
tra casi 25% de los afiliados al Sistema general de seguridad social en salud del país. Por eso
se sugiere a la Secretaría de Salud que estas cifras se consoliden y se pongan a disposición
de todo el país para su análisis juicioso y objetivo.

39
 |JOSÉ FERNANDO CARDONA z|

SECTOR SALUD
RESULTADOS, LOGROS Y
LIMITACIONES

El balance general en la gestión de salud en Bogotá es bastan-

te positivo en cuanto al cumplimiento de las metas del Plan de desarrollo Bogotá para vivir
todos del mismo lado 2001 - 2004 y en cuanto a la continuidad de las políticas, puesto que se
aprecia una tendencia favorable en varios de los indicadores.
La cobertura general en salud, tanto para el régimen subsidiado como contributivo, llegó al
72,09% de la población total de Bogotá, en octubre de 2002 para un total de 4.950.340
personas, de las cuales 68,34% pertenecen al régimen contributivo, 26,1% al subsidiado y
5,5% de los afiliados (4%) a regímenes especiales.
De igual modo se destaca el trabajo realizado con grupos poblacionales especiales que ha
permitido afiliar a 2.469 nuevas trabajadoras domésticas al régimen contributivo, al mismo
tiempo que se logró que 5.591 renunciaran a igual número de subsidios no merecidos.
La metas en salud pública también superaron con creces los propósitos al lograrse una
reducción muy superior al 5% esperado en las tasas de mortalidad materna (74 muertes por
100 mil niños nacidos en 2001), por neumonía en menores de 5 años (25,3%) y por enferme-
dad diarreica aguda en menores de 5 años (29.2%).
En cuanto a otros proyectos se han logrado avances en la cobertura de vacunación, si bien
éstos se sitúan aún por debajo de las metas del Plan de 95% para polio y sarampión y de 85%
para otras enfermedades, en la reducción de la desnutrición aguda los logros se han cumplido
por encima de las expectativas. En efecto, se mejoraron las condiciones nutricionales de cerca
de 450.178 personas, en su mayoría de muy escasos recursos, de las cuales 185.357 son con
programas financiados con recursos directos del Distrito y 269.100 con recursos del ICBF.
Tal vez uno de los aspectos que indican mejor los logros en el mejoramiento de la calidad de
la salud en la capital de la república sea el fortalecimiento de la Red hospitalaria, con los

z Secretario de Salud del Distrito.

40
 Cómo vamos en salud

avances en infraestructura y dotación hospitalaria, el reordenamiento de las empresas so-

ciales del Estado (ESES) y una mejor calidad en la prestación de los servicios de salud,
lineamientos estos del Plan de desarrollo en la parte pertinente a gestión pública y justicia
social. Con tal fin se constituyeron cuatro redes de servicios para atención en los diferentes
puntos de las localidades y de acuerdo con los eventos que generan un mayor impacto en la
salud de la población: atención materna y perinatal, urgencias médicas, atención de salud
mental y suministro de sangre y hemoderivados.
Sin duda, además de los logros, aparecen limitaciones y retos que se deben ir asumir en el
resto del periodo con el fin de buscar las alternativas más viables disponibles. Posiblemente
la mayor limitación ha sido la suspensión de recursos por parte del Fondo cercana a 26% de
los recursos suministrados, decisión que afectó áreas vitales del sector.
Entre los principales retos se podrían mencionar: continuar con la disminución de la morta-
lidad evitable en la ciudad; alcanzar coberturas útiles de vacunación; garantizar la continui-
dad a los afiliados del régimen subsidiado en salud, aumentar niveles de afiliación a los
regímenes de la seguridad social y reducir aún más las condiciones de desnutrición de la
población de Bogotá. De igual modo en gestión, la puesta en funcionamiento y consolida-
ción de las redes sociales y de servicios maternos perinatal; de urgencias, emergencias y
desastres; de buen trato y para personas con limitaciones físicas y mentales.

Coberturas regímenes
subsidiado y contributivo
En diciembre de 20021 se encontraban afiliadas al régimen subsidiado 1.292.259 personas.
(Gráfico 1).
La Secretaría de Salud tiene contratos suscritos con catorce administradoras del régimen
subsidiado de las cuales 43% (seis) son empresas promotoras de salud, 29% (tres) son empre-
sas solidarias de salud, 21% (cuatro) son cajas de compensación y 7% (una) es EPS indígena.
En los dos últimos años se han otorgado 261.243 nuevos cupos. Durante la vigencia 2002,
161.697 personas nuevas eligieron administradora del régimen subsidiado de los cuales 99.411
beneficiarios fueron remplazados en los diferentes contratos suscritos con ARS por libera-

1 Boletín estadístico Superintendencia Nacional de Salud No.10. 2002. Afiliados al régimen contributivo de salud.
Abril de 2002 y Secretaría Distrital de Salud, Dirección de Aseguramiento, base de datos Régimen Subsidiado.
Fecha de corte abril 30 de 2000 (incluye novedades de abril). La Secretaría actualizó las cifras para la siguiente
publicación dado que las que se presentaron en el foro eran preliminares.

41
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

ción de cupos y 68.504 corresponden a la ampliación real de la cobertura, incluyendo 6.219

novedades por nacimiento. El presupuesto asignado durante la vigencia 2002 fue de
212.894.8889.185 pesos.

Gráfico 1
Afiliados al régimen subsidiado.
Bogotá 1995 - 2002.

Fuente: Secretaría de Salud del Distrito, 2002

En el régimen contributivo, según la base de datos de afiliados compensados con corte de

octubre de 2002, se encuentran afiliados 3.383.441 personas, de las cuales son cotizantes
1.516.630 y beneficiarias 1.866.8112.

Principales proyectos para ampliar coberturas

La administración distrital ha realizado significativos esfuerzos para aumentar la cobertura
tanto de atención en el régimen subsidiado como de afiliación en el contributivo. En el
primero para asegurar y prestar los servicios de salud a la población más pobre y vulnerable

2 La población de Bogotá es de 6.695.334 personas.

Fuente: Proyecciones del Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

42
 Cómo vamos en salud

en los niveles 1 y 2 del Sisbén. Con tal propósito en el 2001 se comprometieron

186.992.914.412 de pesos para el aseguramiento de 1.216.970 personas, lo que equivale a
153.654 de pesos por afiliado.
En cuanto al régimen contributivo se ha emprendido una campaña masiva para acostumbrar
a los usuarios a aumentar la afiliación y disminuir la evasión, mediante una cultura de afiliación
al sistema en salud, riesgos profesionales y pensiones y, en particular, de grupos poblacionales
con alguna capacidad de pago como trabajadores del servicio doméstico, taxistas, tenderos
y vendedores ambulantes, impulsar la renuncia voluntaria a subsidios no merecidos y fo-
mentar la cultura del aporte correspondiente al sistema.
Se realizó un estudio cualitativo para determinar "la percepción que las personas tienen
frente al subsidio en salud y las creencias y actitudes en cuanto a la posibilidad de devolver-
lo". Se evidenció que la gente tiene un gran aprecio por el subsidio en salud, lo que conlleva
a generar barreras para su devolución, por considerar que es un beneficio que se debe con-
servar, aún si se está cotizando en el régimen contributivo, dada la incertidumbre de perma-
nencia en el empleo.

Mejoramiento de la calidad de la salud

Las metas y los respectivos resultados en cuanto al mejoramiento de la calidad de la salud se
evalúan en las áreas de disminución de las tasas de mortalidad materna, de neumonía y de la
enfermedad diarreica aguda (EDE) en menores de 5 años.

Mortalidad materna
La mortalidad materna es uno de los eventos más sensibles en el monitoreo de la respuesta
social y de los sistemas de salud a las necesidades de la población. En ella inciden múltiples
factores como la carencia de oportunidades, las inequidades económicas, educativas, lega-
les y familiares de la mujer dentro de un componente asistencial de acceso, oportunidad y
calidad de servicios de salud.
En la programación de las metas del Plan de gobierno se utilizó como denominador de la
razón de mortalidad materna (número de muertes / total de nacidos vivos en el año por 100
mil), el dato obtenido de la proyección del crecimiento poblacional, cuya línea de base fue el
censo de 1993 y el crecimiento intercensal.
La razón de mortalidad materna viene descendiendo desde 1990 cuando eran 127 por 100
mil nacidos vivos y en 2001 fue de 74. Este indicador presentó una tendencia hacia la reduc-
ción en el periodo 1990 a 1995; se incrementó de nuevo en 1996 e inició un nuevo descenso

43
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

en 1997 (Cuadro 4). En los últimos cuatro años (1999 a 2002) ha descendido en forma impor-
tante en comparación con los años anteriores (Gráfico 2). En el año 1998 se observa la tasa
más baja de todo el período (65 x 100 mil nacidos vivos).

Cuadro 4
Comportamiento de la mortalidad materna
Bogotá 1990 - 2001.
Año Bogotá Razón X
Defunciones Nacidos 100.000 nacidos
Sin ajuste vivos vivos
1990 117 92235 127
1991 95 97801 97
1992 88 97761 90
1993 92 101285 91
1994 93 110170 84
1995 80 103561 77
1996 98 108045 91
1997 97 137273 71
1998 89 136458 65
1999 95 132378 72
2000 100 129722 77
2001 91 123035 74
Fuente: Certificado individual de defunción. Base de datos mortalidad Dane
2001.

44
 Cómo vamos en salud

Gráfico 2
Razón de mortalidad materna y número de casos.
Bogotá 1990 - 2001
Tasas por 100 mil nacidos vivos

Fuente: Certificado individual de defunción. Base de datos mortalidad Dane

2001.

Una de las causas básicas de muerte para el año 2001 (Cuadro 5) fueron las obstétricas
directas que constituyeron 82% de las muertes; de éstas, las primeras causas fueron edema,
proteinuria y trastornos hipertensivos en el embarazo, otras afecciones obstétricas no clasi-
ficadas y complicaciones del trabajo de parto.

45
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Cuadro 5
Mortalidad materna según causa básica de
muerte relacionada con el embarazo,
parto y puerperio. Bogotá 2001
Código Causa básica Muertes % Tasa
010 - O16 Edema, proteinuria y
trastornos hipertensivos
en el embarazo, el parto
y el puerperio 24 26 19.5
O95 -O99 Otras afecciones
obstétricas no
clasificadas en otra parte 24 26 19.5
O70 -O75 Complicaciones del
trabajo de parto y parto 20 22 16.3
O85 - O92 Complicaciones
principalmente
relacionadas con el
puerperio 14 15 11.4
O00 - O08 Embarazo terminado
en aborto 6 7 4.9
O30 - O48 Atención materna
relacionada con el feto
y la cavidad 2 2 1.6
O20 - O29 Otros trastornos maternos
relacionados
principalmente con el
embarazo 1 1 0.8
Total 91 100 74.0
Fuente: Certificado individual de defunción. Base de datos mortalidad Dane
2001

Entre las acciones encaminadas por la Secretaría de Salud del Distrito (SSD) para seguir re-
duciendo las muertes maternas que ocurren en la ciudad se destacan, entre otras: el fortale-
cimiento de la red maternoperinatal e infantil a través del desarrollo de estrategias de integra-
ción, que garanticen la prestación de los servicios y la óptima intervención sobre las gestantes,
los recién nacidos y los niños; la inclusión del abordaje de la mortalidad evitable, dentro de
la estrategia de instituciones amigas de la familia gestante y la infancia (IAFI); la participación
en la red latinoamericana de perinatalogía, coordinada por el Centro latinoamericano de

46
 Cómo vamos en salud

perinatología (CLAP) de la Organización panamericana de la Salud (OPS); fortalecimiento de

la estrategia de participación social para la disminución de las muertes evitables; promoción
de una sexualidad sana, segura, responsable y placentera a través de los proyectos de edu-
cación sexual en instituciones educativas; y coordinación intersectorial para la atención in-
tegral de la adolescente gestante y lactante.

Mortalidad por neumonía

Al analizar el comportamiento en Bogotá de la mortalidad por neumonía (Cuadro 6) en me-
nores de cinco años, en el periodo 1986 y 2001, se observa que los menores de un año son
el grupo poblacional con las mayores tasas de mortalidad por esta causa, con un comporta-
miento cíclico.

Cuadro 6
Mortalidad por neumonía en menores de 5 años
Año Número Población Tasa
de casos <5años x 100.000
<5 años
1986 433 455,322 95.1
1987 399 471,259 84.7
1988 481 536,574 89.6
1989 411 535,399 76.8
1990 400 551,315 72.6
1991 470 571,989 82.2
1992 462 585,761 78.9
1993 470 596,794 78.8
1994 402 608,018 66.1
1995 489 619,691 78.9
1996 506 627,264 80.7
1997 396 625,639 63.3
1998 332 646,535 51.4
1999 281 668,793 42.0
2000 300 692,528 43.3
2001 224 690,719 32.4
Fuente: SDS - Certificados de defunsión del Dane 2001. Área de vigilancia en
Salud Pública

47
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

En el Cuadro 7 y Gráfico 3 se observa cómo año tras año se han reducido las muertes por
causa de esta enfermedad, obteniéndose el menor número de casos en menores de 5 años,
en el año 2001, donde 59,5% (132 niños) eran del sexo masculino y 40,5% (90 niñas) del sexo
femenino. El grupo de edad más afectado fue el de los menores de un año que aportaron
82,4% (183) del total de casos.

Gráfico 3
Mortalidad por neumonía en menores de 5 años.
Bogotá 1986 - 2001
Tasas por 100 mil menores de 5 años

Fuente: SDS - Certificado individual de defunción. Base de datos mortalidad

Dane 2001. Área de vigilancia en Salud Pública.

Para el caso de menores de 1 año se encontró que 14,9% de la madres tenían entre 14 y 19
años y 8,2% eran hijos de madres entre los 35 y 50 años, lo que establece una relación de las
edades extremas de las madres como un factor de riesgo para la muerte en menores de 1
año.

48
 Cómo vamos en salud

Mortalidad por enfermedad diarreica aguda (EDA)

En la ciudad de Bogotá, en la última década se observa un descenso importante en la mor-
talidad por enfermedad diarreica en menores de 5 años (Cuadro 7 y Gráfico 4), a expensas de
los menores de 1 año. En el año 1992 se evidencia un aumento en el número de casos, lo
cual podría ser atribuido a fallas en la certificación médica que lleva a errores en la codifica-
ción y clasificación de la causa de muerte en menores de 5 años.
Los factores favorecedores de la reducción de este evento se relacionan con el aumento de
las coberturas de agua potable y alcantarillado, distribución y uso de las sales de rehidratación
oral e identificación oportuna de signos de alarma.

Cuadro 7
Muertes por EDA en menores de cinco años
Año Número Población Tasa
muerte <5años x 100.000
<5 años
1986 263 455,322 57.7
1987 254 471,259 53.9
1988 209 536,574 38.9
1989 227 535,399 42.4
1990 186 551,315 33.7
1991 239 571,989 41.7
1992 296 585,761 50.5
1993 185 596,794 31.0
1994 234 608,018 38.4
1995 196 619,691 31.6
1996 183 627,264 29.1
1997 120 625,639 19.1
1998 116 646,535 17.9
1999 67 668,793 10.0
2000 72 692,528 10.4
2001 51 690,719 7.4
Fuente: SDS - Certificado individual de defunción. Área de vigilancia en Salud
Pública.

49
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Gráfico 4
Mortalidad por enfermedad diarreica aguda
en menores de 5 años. Bogotá D.C., 1986-2001
Tasas por 100 mil menores de 5 años

Fuente: SDS - Certificados de defunción. Dane - Área de Vigilancia en Salud

Pública.

Entre las acciones realizadas para disminuir la mortalidad por neumonía y por enfermedad
diarreica aguda en población menor de 5 años, se incluyen procesos de promoción, preven-
ción, atención y vigilancia epidemiológica, entre los cuales se resaltan los siguientes: aseso-
ría y asistencia técnica a aseguradoras y ESES; promoción de una infancia sana y feliz; capa-
citación a las ESES, ARS y EPS; vigilancia y control de IPS, con énfasis en los servicios de
salud sexual y reproductiva; capacitación a funcionarios de salud en vigilancia, prevención y
control de eventos de interés en salud pública; fortalecimiento de la estrategia de escuelas
saludables; y control de factores de riesgo ambientales relacionados con la calidad del agua
para consumo humano.

50
 Cómo vamos en salud

Análisis de vacunación, nutrición, red

hospitalaria y enfermedades respiratorias
Así mismo el balance en calidad también contempla otros aspectos como el comportamien-
to y la evolución de la vacunación, la atención a la niñez para la reducción de la desnutrición
aguda, el fortalecimiento de la red hospitalaria y el control de enfermedades respiratorias.

Programa de vacunación
La Secretaría de Salud de Bogotá, preocupada por las bajas coberturas de vacunación en los
últimos años y en especial las del 2000, a partir del 2001 puso en marcha el Plan de intensi-
ficación en vacunación, cuyo objetivo principal es lograr coberturas útiles a través de la
eliminación de barreras de acceso, ampliación de la red de servicios y difusión de la vacuna-
ción como un derecho de la población infantil para la población objeto del Programa am-
pliado de inmunizaciones (PAI).
El PAI ya muestra importantes resultados reflejados principalmente en el aumento de las
coberturas de vacunación, con relación a 2001, como se observa en el Cuadro 8.

Cuadro 8
Muertes por EDA en menores de cinco años
Biológico Total año 2000 Total año 2001
Polio 66.6 74.3
DPT 64.7 73.0
BCG 82.2 83.8
Hepatitis B 64.3 75.3
Haemophilus 65.9 51.0
Triple viral 65.7 83.3
Fuente: SDS - Certificado individual de defunción. Área de vigilancia en Salud
Pública.

Este aumento de las coberturas de vacunación es evidente en 2001 con relación al año
2000, sin embargo, para el 2002 no ha tenido la misma proyección debido a aspectos rela-
cionados con el suministro de insumos y a problemas de orden operativo local.

51
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

El PAI se adelanta a través de las siguientes estrategias: fortalecimiento ampliado del PAI,
alianzas con las EPS y la empresa privada, campañas de comunicación en medios masivos, y
obligación de aplicar las vacunas a todos los recién nacidos en las IPS que atienden partos.

Reducción de la desnutrición aguda

El Programa Nutrir para el futuro de la Alcaldía de Bogotá, surgió como una necesidad sen-
tida para intensificar el trabajo que desarrolla el Distrito Capital en la protección alimentaria
y nutricional de la población general, con énfasis en la infantil y las gestantes y busca el
desarrollo de acciones de promoción de la salud, prevención de la enfermedad y asistenciales
con diferentes sectores de la ciudad, que contribuyan a generar condiciones mínimas y a
mejorar el estado nutricional de la población con énfasis en la más vulnerable.
Para el efecto, un pool de entidades del Distrito (SDS, Departamento Administrativo de Bien-
estar Social - DABS, Secretaría de Educación - SED, e Idipron), se han propuesto alcanzar las
metas de mantener o mejorar la situación nutricional de 171 mil niños, niñas, mujeres en
gestación, adultos y adultas mayores, ciudadanos y ciudadanas de la calle, la que fue supe-
rada ya que se cubrió a 181.078 personas. Este propósito se ha logrado a través de programas
de asistencia y ayuda alimentaria con fondos del distrito y a 240 mil con fondos del nivel
nacional, a través del ICBF. También se han llevado a cabo acciones para fortalecer los aspec-
tos pedagógicos tendientes a mejorar los hábitos alimentarios de las diferentes poblaciones.
Las intervenciones realizadas por diferentes entidades del distrito y el ICBF, han permitido a
450.178 personas en situación de vulnerabilidad, mantener o mejorar su situación nutricional
a través de la asistencia y ayuda alimentaria contemplada en el programa. El grupo
intersectorial ha trabajado intensamente en intervenciones como el fomento a la práctica de
la lactancia materna, seguridad alimentaria, suministro de micronutrientes, vigilancia de la
condición nutricional, jornadas pedagógicas, vigilancia de los alimentos fortificados, inten-
sificación de las intervenciones en la zona rural, suministro de complemento alimentario,
prestación de los servicios de salud, conocimientos, actitudes y prácticas en alimentación y
nutrición. y redes sociales de apoyo.

Fortalecimiento de la red hospitalaria

Dentro del Plan de desarrollo 2001 - 2004 se establecieron los lineamientos de política para
el fortalecimiento de la red hospitalaria. Con tal fin se han desarrollado los siguientes com-
ponentes de política:
z Establecimiento de las redes de servicios de salud. Este trabajo busca articular las institu-
ciones hospitalarias, en principio los hospitales adscritos a la Secretaría Distrital de Sa-

52
 Cómo vamos en salud

lud, para conformar un conjunto organizado de prestadores de servicios de salud que den
respuesta a las necesidades de la comunidad en su entorno geográfico. Se han organiza-
do cuatro subredes por 22 ESES: norte, centro-oriente, suroccidente y sur, y cuatro redes
de servicios de salud: alteraciones maternas e infantiles, urgencias médicas, atención para
la salud mental y suministro de sangre y hemoderivados.
z Reordenamiento de las ESES. Se trata del reordenamiento estructural que fortalezca la
gestión, la eficiencia y la competitividad de los hospitales de la red adscrita, y les permita
adaptarse fácil y rápidamente al nuevo entorno sectorial.
z Mejoramiento de la infraestructura y dotación hospitalaria. Esta estrategia está dirigida a
crear condiciones adecuadas para el funcionamiento, dentro de estándares de calidad y
de la oferta pública de servicios, fomentando la capacidad resolutiva de los hospitales
públicos y situándolos en condiciones de competencia con las instituciones privadas en
el marco del sistema de salud. Con tal fin se definen inversiones, se hacen nuevas dota-
ciones, se amplía la capacidad de la oferta hospitalaria y se mejora el servicios de unida-
des de cuidados intensivos.
z Mejoramiento de la calidad en la prestación de los servicios de salud. Busca reconocer el
esfuerzo de las instituciones y de su equipo humano en una mejor gestión e identificar y
eliminar aquellos factores que afectan la prestación de servicios de salud, de tal forma
que se brinde a los usuarios confianza en la prestación de los mismos. Con tal fin se
evalúan la calidad y la gestión, adopción de un sistema de educación continuada para
médicos y enfermeras, diseño y desarrollo del sistema de acreditación y socialización de
las experiencias exitosas.

Control de enfermedades respiratorias

La vigilancia y control de riesgos asociados a la enfermedad respiratoria es el conjunto de
acciones dirigidas a la protección, prevención y promoción del control de los riesgos am-
bientales, sanitarios, de comportamiento, que ponen en peligro a la población para adquirir
una infección respiratoria. Con tal propósito las acciones emprendidas se relacionan con la
gestión ambiental en calidad del aire y el control de la contaminación en fuentes móviles.

53
 |LUIS IGNACIO BETANCOURT z|

CÓMO VAMOS EN
SERVICIOS PÚBLICOS
Y VIVIENDA

Se hará referencia sobre lo que ha sido en la administración

Mockus el manejo de los temas de vivienda con énfasis en la de interés social y el de acue-
ducto y alcantarillado.
El propósito de la administración distrital en cuanto a la vivienda de interés social y popular
es mediante su proyecto Metrovivienda alcanzar una meta de 21 mil nuevas unidades, de las
cuales 16 mil se construyeron en 2002 para subsanar en algo el déficit habitacional.
El déficit de vivienda se ha visto aumentado por el fenómeno de los desplazados, sobre el
cual no hay ni siquiera acuerdos respecto a cuántas personas se han visto forzadas a salir de
sus lugares rurales para afrontar una vida en Bogotá. En el caso de los subsidios, los anun-
cios hechos por la ministra del Medio Ambiente, cartera a la que se le dio la responsabilidad
del manejo del sector vivienda, son contradictorios con la política general del gobierno na-
cional, en el sentido de que se tiene un gigantesco déficit fiscal y no se ve la conveniencia de
garantizar préstamos para vivienda con recursos del presupuesto nacional cuando las tasas
de interés rebasen la inflación. Lo socialmente útil y adecuado sería aumentar el monto total
de los subsidios que se están dando a través del Instituto Nacional de Vivienda de Interés
Social y Reforma Urbana (Inurbe), aunque probablemente éste como tal desaparecerá, si
bien se mantendría la figura del subsidio a la demanda.

Sigue Metrovivienda
La oferta de tierra es uno de los problemas más graves que ha enfrentado Bogotá a través de
los años, debido en parte a los fracasos de los que fueran en su momento para la burocracia
distrital el Instituto de Crédito Territorial (ICT), la Caja de Vivienda Popular o el Fondo de
Vivienda Distrital (Favidi). El ICT, como empresario dueño de la tierra fue, probablemente, el
gran urbanizador pirata en las ciudades intermedias y grandes.

z Experto en servicios públicos y vivienda.

55
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Una experiencia diferente en la capital fue la del Tintal, en donde con una gran inversión, se
logró un buen asentamiento urbano, pero debido a las obras realizadas que elevaron el
costo de la tierra, resultaron beneficiadas personas de estratos más altos a las inicialmente
seleccionadas. De ahí que con base en la experiencia del estado-empresario y del ensayo
que se hizo en el caso del Tintal, se llegó al concepto de Metrovivienda.
Por ejemplo, de la experiencia del conjunto urbano El Recreo se sacan grandes enseñanzas,
como establecer con claridad hasta dónde va la intervención del Estado y dónde empieza la
del mercado. En segundo lugar se definieron parámetros de información y orientación para
los usuarios interesados que acudían allí en cuanto a lo que el Estado ofrece en términos de
espacio público, de conexión a las redes de acueducto y alcantarillado, recolección de basu-
ras, vías de transporte, entre otros aspectos. Luego se hace un recorrido físico por la urbani-
zación y por unas seis casas modelo, con el fin de que puedan hacer una mejor elección de
sus futuras viviendas.
El Estado asigna el espacio público y aclara las diferencias entre las ofertas de vivienda
pirata, clandestina y de invasión, en general, sobre los asentamientos informales, así como
se estipula la infraestructura y la dotación de redes para estos proyectos. De esta forma, se
garantiza la financiación de las redes antes de iniciar la construcción con el fin de evitar
experiencias como las de las urbanizaciones piratas.
De igual modo, la selección de la zona donde se van a construir los diferentes proyectos es
un proceso minucioso, con base en las diferentes variables, no solo para la dotación de
vivienda sino para vincularla a un proyecto de ciudad como tal, ya que en este aspecto se
observa ineficacia por parte de la Dirección de Planeación Distrital. De ahí que el aporte de
Metrovivienda en ese sentido es el de no correr riesgos y adelantar esa tarea de selección
con sumo cuidado y teniendo en cuenta el mayor número de factores posibles para la cons-
trucción de viviendas de interés social.

Herramientas complementarias
Hay dos herramientas adicionales que si bien no remplazan sí complementan lo que es
Metrovivienda, lo que resulta necesario para que éste no sea el único instrumento de vivien-
da disponible. Éstas son: la controvertida contribución por plusvalía creada por la ley de
ordenamiento territorial (ley 388 de 1997) y la enajenación forzosa contemplada en la misma
norma, que consiste en que el Estado -en este caso el Distrito-, junto con el Concejo, en los
planes de Ordenamiento territorial (POT), seleccionan las respectivas zonas para que me-
diante el mecanismo de las subastas las adquieran los particulares, siempre y cuando el
respectivo propietario no lo pueda hacer. Cuando el propietario renuncia a ese terreno se

56
 Cómo vamos en servicios públicos y vivienda

acude al sistema de expropiación, para luego poder sacar las tierras en subasta, como se
hizo en el caso de Bosa para la construcción de la urbanización de El Recreo.
De ahí que la evaluación de Metrovivienda es válida como el mecanismo para la solución de
los programas de vivienda en Bogotá, pero no es lo suficientemente sólida cuando intentan
intervenir intereses de corte populista.

Acueducto y alcantarillado
En cuanto al tema de acueducto y alcantarillado se puede afirmar que la respectiva gestión
ha sido positiva, se han definido las prioridades apropiadas y se ha cumplido con las metas
cuantitativas. Se ha dado prioridad a los sectores más vulnerables, se ha aumentado la
cobertura en alcantarillado, tanto pluvial como sanitaria, ya que ahí se sitúa el déficit y los
problemas adicionales sobre los puntos de servicio público domiciliario y las inundaciones.
Además se han reducido con éxito los gastos administrativos.
También es digno de destacar que ha habido alguna mejoría en la atención al usuario, aun-
que todavía no se logran los niveles suficientes, pero se observa dentro de la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) un cambio de actitud que ubica al usuario en
un lugar privilegiado.
La EAAB tiene entre otros retos, el de la legalización o vinculación formal de aquellos usua-
rios que utilizan el servicio de forma pirata, lo cual tiene repercusiones tanto financieras
como beneficia al resto de usuarios ya legalizados.
Otro desafío se relaciona con la reducción de las pérdidas de agua que permanecen a los
mismos niveles del 36%. De igual modo, hay que resolver el tema tarifario que continúa sin
definiciones, situación que no le conviene ni a los usuarios ni a la Empresa, además de que
ahonda el hueco fiscal.
Ni Bogotá ni el resto de las empresas de acueducto cuentan con una fuente clara de finan-
ciación de los subsidios para estratos 1, 2 y 3, lo que plantea retos no solo para la capital de
la república sino para el gobierno nacional.
Tema delicado que merece especial atención es el de la privatización de la EAAB, y más
cuando el Concejo tiene poca injerencia ya que es del ámbito de las leyes nacionales.
En general, la administración Mockus presenta avances y resultados entre enero de 2001 y
junio de 2002 sobre su política de vivienda y de servicios públicos, pese a que quedan aún
pendientes aspectos esenciales por resolver como una mayor ampliación de coberturas,
definiciones claras respecto a los subsidios para los estratos 1, 2 y 3 e instrumentos adecua-
dos para el sistema tarifario.

57
 |ÁSTRID ÁLVAREZ z|

SERVICIOS PÚBLICOS
PARA LOS MÁS VULNERABLES

La dinámica de la gestión de la Empresa de Acueducto y Alcan-

tarillado de Bogotá (EAAB) se ve reflejada en el cumplimiento de aspectos fundamentales
del Plan de desarrollo distrital, en particular en sus objetivos de productividad -grandes
obras, redes, matrices y colectores- y de justicia social. De igual modo, tiene un objetivo
ambiental muy claro. El proceso de transformación empresarial también está enfocado en
construir una empresa pública competitiva y, por ende, refuerza el propósito distrital de una
gestión pública admirable.
Entre enero de 2001 y junio de 2002, la EAAB ha tenido logros significativos en cobertura de
acueducto y alcantarillado, beneficiando primordialmente a familias de los estratos 1 y 2, la
población más vulnerable y afectada por problemas de salubridad debido a la falta de agua
potable, lo mismo que por inundaciones. En ese sentido, uno de los retos más concretos
será llegar a Usme con las líneas matrices en junio de 2003 para dotar de agua potable a 300
mil habitantes de esta región que carecen del servicio.
El aspecto más importante para continuar mejorando es el de atención a los ciudadanos, a
pesar de que se realizaron varias actividades para disminuir los tiempos de atención de
reclamos y mejorar los procesos de respuesta de quejas, aún se requiere de soluciones
integrales, que se espera sean subsanadas y mejoradas notoriamente con la entrada en
funcionamiento del nuevo modelo de negocio de la empresa y de la puesta en marcha de los
gestores zonales.
A continuación se presenta un balance de gestión enfocado principalmente en los avances
en cobertura de servicios acueducto y alcantarillado, contribución al mejoramiento integral
de barrios y los avances en transformación empresarial.

z Gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.

58
 Cómo vamos en servicios públicos y vivienda

Cobertura en acueducto y alcantarillado

El objetivo fundamental de la EAAB es darle a la ciudadanía agua potable y alcantarillado,
tanto sanitario como pluvial. Para esto, ejecutó 541.059 millones de pesos en proyectos de
inversión en el periodo comprendido entre enero de 2001 a junio de 2002. Los principales
componentes de inversión se ven reflejados en el Gráfico 5.

Gráfico 5
Gestión por componentes
Enero 2001 a junio 2002

Fuente: EAAB.

La cobertura residencial de acueducto presenta un incremento de 1.2 puntos y la cobertura

residencial de alcantarillado sanitario de 2.8 puntos, beneficiando aproximadamente a 56.730
familias (295 mil personas) en acueducto y 73.076 familias (380 mil personas) en alcantarilla-
do sanitario.
Es importante destacar también los avances en materia de cobertura de alcantarillado pluvial,
que a pesar de ser un indicador anual de construcción reciente, se ha podido determinar que
entre diciembre del 2000 y enero del 2002, se pasó de tener una cobertura en la ciudad de
76,4% a 80,7%. Este importante avance refleja la orientación prioritaria de inversión en el
sector de alcantarillado por parte de la EAAB (Gráfico 6).

59
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Gráfico 6
Año y medio de gestión - Cobertura del servicio

Fuente: EAAB.

Asimismo es importante tener en cuenta que, en la actualidad, se tiene en las 24 horas agua
de alta calidad, potable y certificada. Con base en eso, se ha desarrollado la campaña Tóme-
se el agua de la llave, puesto que el tratamiento del líquido tiene los más altos estándares en
el acueducto de Bogotá.
Con el fin de lograr las metas de cobertura señaladas anteriormente, se cumplieron los si-
guientes objetivos de construcción de obras para expandir los servicios de acueducto y
alcantarillado:
z Construcción de 13.88 redes matrices de acueducto
z Construcción de 154.67 km. de canales, colectores e interceptores
z Construcción de 203.46 km. de redes de acueducto
z Construcción de 629.4 km. de redes de alcantarillado
z Instalación de 18.524 acometidas de acueducto
z Instalación de 20.424 domiciliarias de alcantarillado
Además se continuó con la ejecución de obras para lograr la reducción de la vulnerabilidad
del sistema de acueducto, principalmente el Sistema Chingaza que abastece a 60% de la
ciudad:
z Renovación de 118.18 km. de redes de acueducto
z Rehabilitación de 10.34 km. de redes de alcantarillado

60
 Cómo vamos en servicios públicos y vivienda

z Terminación de excavación del túnel alterno Usaquén (2.496 metros) y construcción de

550 metros.
Entre las principales obras del sistema maestro -el que produce la mayor cantidad de agua y
de mayor calidad- que se continuaron o se iniciaron entre enero de 2001 y junio de 2002 se
encuentran:
z Planta el Dorado y redes y tanques el Dorado en Usme
z Tintal Central
z Sistema Jaboque
z Tanque de Suba y obras anexas
z Canal e interceptores Salitre
z Obras de alcantarillado en Bosa: sectores El Porvenir y Santa Isabel
z Adecuación canales Córdoba y Molinos
z Planta Yomasa en Usme y obras de cobertura
z Sistema Wiesner Suba
z Líneas Nororientales
z Interceptor Río Bogotá
z Canal Torca
z Canales e interceptores Cundinamarca
z Colectores y pondajes en Fontibón
Así, en términos de indicadores además de los de cobertura, también están los ambientales.
Dentro de la gestión de alcantarillado y recuperación de humedales, la EAAB desempeña un
gran papel en el mejoramiento de la calidad de vida de los vecinos de los humedales y en
términos de amortiguamiento de crecientes.
En esta materia es importante destacar el desarrollo del Paseo Río Salitre, uno de los corre-
dores ambientales más largos en América Latina, dicha obra permite a la ciudad una aproxi-
mación y apropiación diferente de sus humedales y canales, hasta el momento se ha logrado
una intervención del 80% de dicho proyecto del plan de Ordenamiento territorial (POT).
Otras actividades destacables en el área ambiental son:
z Control de 580 fuentes de contaminación y medición de parámetros de contaminación en
veinte puntos de muestreo

61
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

z Mejoramiento de 32.636.7 hectáreas de parques

z Incorporación de 55.25 hectáreas al espacio público del área definida como parte de la
estructura ecológica principal del POT
En materia de control del índice de agua no contabilizada y mantenimiento de equipo se
logró:
z Renovación de 136.572 medidores, realización de obras de adaptación en 21 sectores e
instalación de 9 macromedidores para reducir las pérdidas de agua
z Renovación de 43,28% de los equipos y herramientas de las estaciones de bombeo, plan-
tas eléctricas y subestaciones
La inversión futura para los próximos ocho años será de 2.2 billones de pesos.

Mejoramiento integral de barrios

La EAAB ha enfocado sus esfuerzos de inversión principalmente en las zonas más vulnera-
bles de la ciudad. La contribución al programa de mejoramiento integral de barrios del Plan
de desarrollo se ve reflejada en ampliación de coberturas de acueducto y alcantarillado.
Entre enero de 2001 y junio de 2002, se han realizado inversiones en las zonas marginadas
de la ciudad por valor de 79.985 millones de pesos.
A través de los diferentes programas de la EAAB se ha logrado beneficiar a la población más
vulnerable de los estratos 1 y 2, para el caso de acueducto, 41.532 familias (207.660 perso-
nas) han sido conectadas al servicio, en alcantarillado, 50.540 familias han sido conectadas
al sistema (252.700 personas). Estas obras se han desarrollado principalmente en las locali-
dades de: Usaquén, San Cristóbal, Santafé, Usme, Bosa, Kennedy, Fontibón, Engativá, Suba,
Rafael Uribe, Ciudad Bolívar (Cuadro 9).
A 2002 había alrededor de 1.400 barrios construidos en términos de redes locales de acue-
ducto, sanitario y pluvial; hoy ya los barrios pueden ser pavimentados, se tiene una inversión
de 541 mil millones de pesos de inversión en los barrios de la ciudad.

62
 Cómo vamos en servicios públicos y vivienda

Cuadro 9
Gestión en servicios públicos
para los más vulnerables
Objetivo Indicadores operativos EJECUTADO
Enero- Enero- Total
dic jun
2001 2002
Conexiones o usuarios
nuevos de acueducto 9.823 1.370 11.193
Justicia social Conexiones o usuarios
(BVTL) y nuevos de alcantarillado 18.629 1.795 20.424
desmarginali Km. de acueducto por
zación (PBQ) construir en barrios
marginales 149.05 24.31 173.36
Km. de alcantarillado por
construir en barrios
marginales 571.55 57.87 629.4
Fuente: EAAB.

Transformación empresarial
El programa de transformación empresarial busca incrementar los niveles de eficiencia ad-
ministrativa y financiera, lo mismo que mejorar la atención y servicio a los ciudadanos.
Para ello la empresa se ha empeñado en varias iniciativas a saber:
z Estructuración del contrato de gestión para las actividades comerciales y operativas de
las zonas. La administración distrital para el caso de la EAAB ha decidido mantener el
control público del negocio, ha indicado la búsqueda de eficiencia operativa y la necesi-
dad de tener una efectiva orientación al cliente como una estrategia adecuada. Para ello,
se ha adoptado un nuevo modelo de negocio basado en la gestión estratégica de activos,
a través de mantener la operación de sus sistemas maestros de acueducto y alcantarilla-
do, pero descentralizando y mediante la tercerización de los procesos de gestión comer-
cial y de gestión operativa.
Para el desarrollo de este nuevo enfoque, la EAAB inició la estructuración, desarrollo y
puesta en marcha de un contrato de gestión para la optimización de su gestión comercial.
El contrato permite un esquema de operación de las zonas en las cuales los gestores
tendrán funciones comerciales especializadas y, además, manejarán la distribución de
agua potable.

63
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Con el fin de adelantar esta gestión y después de un proceso técnico que partió de la
división de la ciudad en 37 sectores, Bogotá se subdividió en cinco zonas de operación
con unas características similares y en donde la gestión comercial está orientada a la
atención al cliente y a maximizar los ingresos de la empresa. La gestión técnica está orien-
tada a una óptima prestación del servicio y a la ampliación de la cobertura, especialmente
en la recolección de las aguas residuales, como también a reducir el índice de agua no
contabilizada.
z Mejoramiento de atención en Cades. La EAAB tiene presencia en todos los dieciocho
Cades, ampliando así el número de ventanillas de atención a los ciudadanos. Se reformó
también el punto de atención de la sede del Centro Nariño.
z Inicio del programa de Capacitación Escultores de gestión pública admirable, a través del
cual se han entrenado a más de 429 funcionarios en servicio al cliente. El propósito es
que todos los funcionarios de la empresa tomen esta capacitación en el transcurso de
este año.
z Fortalecimiento de procesos de calidad. La EAAB obtuvo en el periodo mencionado dos
certificaciones Icontec ISO-9002 para aseguramiento de la calidad de los siguientes pro-
cesos: proceso de captación, aducción, almacenamiento y producción de agua potable; y
servicio de interventoría para proyectos de construcción, de interventoría y consultoría
en ingeniería sanitaria, mecánica, electromecánica y ambiental.
z Mejoramiento de gestión de cartera. Programa de recuperación de cartera, que permitió
normalizar 23 mil millones de pesos de cartera, además se redujo el número de días pro-
medio de cartera de 105 a 90.
z Solidez financiera y obtención de calificación AA+ por parte de Duff & Phelps, otorgados
principalmente por un adecuado comportamiento de los indicadores de cobertura de
deuda, capacidad operativa, reducción de la exposición al riesgo y evolución de las inver-
siones.
z Optimización de costos y gastos. Se han iniciado en este periodo de tiempo múltiples
iniciativas para lograr optimizar los costos y gastos de la empresa, entre las que se cuen-
tan: reducción de la nómina de personal de 2.209 empleados a 1.871 en diciembre de
2001; puesta en marcha de un plan de pensión anticipada, al cual se acogieron 257 em-
pleados, generándose ahorros futuros sustanciales en materia prestacional y pensional;
supresión de horas extras por valor de 674 millones de pesos y con ahorros prestacionales
de 700 millones; reducción de 25% de gastos en beepers y celulares; y retiro de 62 vehícu-
los livianos con los consecuentes ahorros en gastos de gasolina y mantenimiento.

64
 Cómo vamos en servicios públicos y vivienda

A pesar de que el nivel de peticiones y reclamos de la ciudadanía se mantiene alto, debido

principalmente a las reclamaciones por tarifas y recientemente por el ajuste de ciclos de
facturación, la EAAB ha desarrollado varios proyectos para mejorar la atención a los ciuda-
danos y resolver de una forma más expedita sus solicitudes. Se espera que con la puesta en
marcha de los gestores zonales, los indicadores de atención al ciudadano mejoren notable-
mente, puesto que manejarán la integralidad del proceso de gestión comercial y además son
mucho más exigentes que los actuales de la empresa.

65
 |ANDRÉS ESCOBAR z |

BALANCE
DE LA SITUACIÓN DE VIVIENDA

Existe una paradoja que consiste en que las fortalezas en

Metrovivienda son a la vez sus debilidades. Las ventajas están detrás del esquema en cuanto
el Estado tiene una función muy clara de segundo piso, es decir, que asume una parte de la
tarea de hacer urbanismo y una vez la termina, le transfiere el resto de la labor al sector
privado. También es una fortaleza en que el Estado no tenga injerencia en la repartición de
los beneficios de la vivienda, lo cual evita la corrupción de los funcionarios públicos. La
desventaja consiste en que se crea dependencia con los operadores de primer piso, especí-
ficamente con los constructores del sector privado.
En ese sentido, otra de las características inherentes del Estado en ser una entidad de segundo
piso es que invierte muy poco dinero frente a lo que antes invertía, así no tiene que esperar
quince años a que le paguen su inversión, sino que en dos o tres años la puede recuperar.
Además, no incursiona directamente en el tema de la vivienda misma, no las adjudica ni las
contrata, decide su arquitectura y mucho menos quién las hace, por tanto es un proceso que
no se presta a beneficios particulares como tampoco a hacer "politiquería".
Por su parte, el sector privado asume los demás riesgos, no se privatizan las utilidades y se
socializan las pérdidas. Por esto, otra fortaleza del esquema es que en un trabajo en equipo
público-privado, el Estado no se involucra en los éxitos o fracasos del sector privado. En ese
sentido, Metrovivienda es un vehículo para ponerle punto final a la corrupción derivada de
un Estado constructor de viviendas, lo que sucedía antes en el Distrito y sucede en la actua-
lidad en más de veinte municipios que todavía tienen fondos de vivienda.
El riesgo radica, entonces, en la dependencia que se crea entre Metrovivienda y aquellos
interesados en desarrollar y vender los macrolotes con unas condiciones regulares en cuan-
to a precio y calidad, puesto que cuando el mercado o esos operadores de primer piso
tienen limitaciones externas, todo el esquema se frena. El freno en la demanda de tierras

z Gerente de Metrovivienda.

66
 Cómo vamos en servicios públicos y vivienda

urbanas depende, a su vez, de que haya demanda de vivienda y si no hay suficientes subsi-
dios o créditos, la cadena se frena aún más.
También se corre el riesgo del Estado empresario, es decir, que la cadena encuentre adminis-
tradores públicos que decidan hacer una gestión de primer piso, donde interviene y hace la
entrega de la vivienda, lo cual no deja de ser una posibilidad muy tentadora para cualquier
político. Esto llevaría, de nuevo, al esquema de privatización de utilidades y socialización de
pérdidas, que fue lo que se vivió con el Inscredial, la Caja de Vivienda Popular y con otras
entidades.

Cambiar estructura de construcción

Según quedó planteado en el plan de ordenamiento territorial (POT), Bogotá necesita cam-
biar la estructura de construcción de la ciudad basada en tres categorías de vivienda: la más
barata, la intermedia y la más costosa. Se trata de un gran reto en materia de vivienda más
barata, la vivienda de interés social prioritaria (VIP) para familias con menos de dos salarios
de ingreso. Se necesitan hacer 21 mil viviendas por año, solo para igualar el crecimiento del
número de hogares en la ciudad.
Se busca mejorar los resultados en materia de vivienda de interés social (VIS) y en materia de
vivienda de lujo no repetir el exceso de construcción que hubo en el pasado, para llegar
aproximadamente a 40%, lo que se requiere de ritmo anual. En 1999 empezó a surgir el
concepto de la VIP en Bogotá, luego subieron los promedios de construcción anual en el
periodo 2001-2002. Y en la búsqueda de cumplir el reto de una construcción de 21 mil
unidades, durante el 2002 se terminaron cerca de las 16 mil unidades, proyección que surge
de las cuentas de Camacol todas no promovidas por Metrovivienda.
Metrovivienda estuvo en el arranque del proceso en 1999-2000, cuando era el proyecto líder
y único de gestión de ese tipo de vivienda y uno de sus grandes logros fue abrir posibilidades
al sector privado de entrar a ese nicho. De esa manera, la ciudad formalmente abandonó un
mercado importante que antes era exclusivamente de los urbanizadores piratas. Hoy en día
es factible para una familia de un salario mínimo poder adquirir su vivienda, cuando hace
apenas tres años una familia de tres salarios mínimos escasamente podía comprarla, ya que
los precios más económicos que se encontraban eran del orden de cien salarios mínimos.
De manera que esa reducción de tres a un salario básico de ingreso mínimo requerido para
comprar implica que se dio acceso al mercado formal a más de 30% del número de hogares
de Bogotá.

67
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Sin embargo, es discutible saber en términos de acceso a vivienda qué tanto influyó
Metrovivienda y qué tanto la recesión porque, definitivamente, las constructoras buscaban
otras oportunidades de trabajo debido a que se acabó el negocio de vivienda alta, fenóme-
no que se inició en 1996-1997 y obstaculizó el acceso de las constructoras privadas a secto-
res bajos debido al riesgo del mercado desconocido.
Por eso, Metrovivienda abrió un camino que recorren muchos constructores y urbanizado-
res, y que ha acercado al sector a 80% de lo que la ciudad necesita construir en esos rangos.
En el 2001 ya se observa una contribución de la vivienda más lujosa, puesto que el resurgi-
miento de la construcción se basó en la VIS, para luego dar paso al nacimiento de
Metrovivienda a mediados de 1999.
El gran crecimiento que tuvo la VIS desde 1999 -año de nacimiento de Metrovivienda- se
explica debido a la aparición del segmento de la VIP, es decir, no fue que se multiplicara y se
hiciera más unidades habitacionales VIS de la usual. La VIP es la más lujosa del rango que
apareció e irrumpió desde abajo a partir de 1999. La participación de la VIS siguió creciendo
durante el 2002, si bien ya aparece vivienda de más costo y de mayor precio.

El respeto por el espacio público

En la actualidad, el sello de calidad de Metrovivienda consiste en no hacer casas sino hacer
ciudad al ofrecer calidad del espacio público. Por esta razón se comienza por éste, con la
filosofía de respetarlo como se debe siempre hacerlo y cuando se trata de viviendas de un
tamaño muy pequeño, donde se requiere un lugar para el desarrollo de la familia.
En el proyecto de la ciudadela El Recreo, por ejemplo, se está trabajando a un ritmo de más
o menos treinta y cuarenta casas semanales, pero lo que se pretende siempre y cuando las
circunstancias exteriores lo permitan sería duplicar el ritmo a unas ochenta casas. Para eso
es necesario otro entorno en materia de subsidios y de crédito para los trabajadores infor-
males, puesto que siguen desprotegidos en este aspecto.
Otro ejemplo de trabajo es el de la ciudadela El Porvenir, situada adyacente al barrio Patio
Bonito, que tiene un gran riesgo de inundación. Allí se contempla la realización de obras de
drenaje e infraestructura para doce mil viviendas para unas sesenta mil personas. El acue-
ducto ya comenzó, de la mano de Metrovivienda, las obras principales de drenaje, aguas
lluvias, alcantarillado y aguas negras. En enero de 2003 se iniciará con el urbanismo secun-
dario para sacar a ofrecer dieciséis macrolotes en el primer semestre.
En la ciudadela Nuevo Usme donde se crea un nuevo polo de desarrollo adyacente al casco,
se desarrollan las viviendas más baratas de todas, de quince millones de pesos cada una, a

68
 Cómo vamos en servicios públicos y vivienda

las que acceden familias con ingresos de un salario mínimo. El reto consiste en construir seis
mil viviendas en 65 hectáreas.
Y, por último, el conjunto residencial Campo Verde es un proyecto asociativo en el que el
propietario aporta el terreno para al final compartir los ingresos. Este caso se repite en la
zona de Bosa, en todo el rincón de Bogotá, en un sector de desarrollo muy desordenado
llamado San Bernardino. De 84 hectáreas brutas se podrán hacer cerca de seis mil viviendas
para treinta mil personas. De tal forma que se ha constituido un banco de tierras de 405
hectáreas, de las cuales se han entregado al mercado en esa misma unidad de medida en
hectáreas brutas cerca de 70 y en hectáreas útiles construibles unas 35.
En conclusión, Metrovivienda es una empresa industrial y comercial del Distrito que preten-
de vivir de sus ingresos, ser sostenible y que entre sus objetivos está el de producir
externalidades, como lo llaman los economistas, lo cual consiste en que cada vez que se
logre quitarle un cliente a un urbanizador pirata al ofrecer mejores servicios, entorno y pre-
cio, se le evita a la ciudad entrar a desmarginalizar esa vivienda. Lo anterior significa el extra
costo de desarrollar un barrio al revés, es decir, primero hacer las casas y después planear la
ciudad, lo cual tiene un valor estimado de 2.500 dólares, que se los ahorraría la ciudad en
tarifas e impuestos. De tal forma que el criterio es hacer primero lo que va por debajo de la
tierra y después sí construir las casas.
En consecuencia, los principales beneficios de Metrovivienda no se observan en la contabi-
lidad actual del proyecto, sino en los libros de contabilidad del futuro de la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), de
Codensa y de la Compañía Gas Natural, instituciones que podrán adelantar su gestión y
aumentar su cobertura a un costo unitario mucho más bajo gracias a que no tienen que
desmarginalizar.
De manera que la sostenibilidad de Metrovivienda no se ha logrado. Se espera, si las circuns-
tancias externas de la demanda lo permiten que, a su vez, dependen de los subsidios y del
crédito, ir más rápido. Hoy en día, la empresa Metrovivienda supera en exceso cualquier
medición de costo-beneficio si se contabilizan las externalidades positivas que aparecen en
otras instituciones y que van al bolsillo de los contribuyentes y de los pagadores de tarifa.

69
|ALBERTO SALDARRIAGA z|

CÓMO VAMOS EN
DESARROLLO URBANO
Y ESPACIO PÚBLICO

Hay dos fuentes de criterios para analizar los logros de la admi-

nistración distrital en materia de desarrollo urbano y espacio público. Uno de ellos es el plan
de ordenamiento territorial 2001-2010 (pot) y el otro es el plan de desarrollo económico,
social y de obras públicas para Bogotá D.C. 2001-2004 Bogotá para vivir todos del mismo lado. A
continuación se presentan algunos aspectos sobre las realizaciones en este sector.
Las metas propuestas por el POT para el periodo 2001-2004 son muy ambiciosas en relación
con las posibilidades financieras de la ciudad. Por ello es necesario preguntarse: ¿Es posible
realizar las propuestas del POT en los plazos previstos? ¿Es necesario ajustarlas? La ciudad
deseable y la ciudad posible parecen estar en este caso distanciadas.
Bogotá es una ciudad construida con base en los planes y proyectos de cada administra-
ción. En los últimos diez años esa tendencia ha cambiado y se favorece la continuidad de
muchos programas y proyectos. Eso hace viable pensar la ciudad a largo plazo, sin excluir la
evaluación periódica de resultados que permitan ajustar las metas y proponer ideas nuevas.
La cultura administrativa se fortalece de esa manera y se favorece un desarrollo coherente
de la ciudad sin sobresaltos demasiado grandes.

El ordenamiento territorial
El POT (decreto 619 de 2000) contiene la orientación y regulación del desarrollo urbano del
Distrito Capital en los próximos diez años. Con el fin de armonizar con los planes de desarro-
llo de las administraciones distritales, en el POT se establecen unos términos de ejecución
del modelo de ocupación del territorio distrital a corto, mediano y largo plazos.
El número total del proyectos propuestos en el POT, alrededor de 240, es considerable,
incluye obras de gran envergadura al lado de otras de menor impacto en la ciudad y requiere

z Especialista en desarrollo urbano.

71
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

una disponibilidad presupuestal igualmente grande. Algunos de ellos han sido ya aplazados
indefinidamente, por ejemplo la construcción de la primera línea del Metro. De ahí la impor-
tancia de conciliar estos proyectos con la realidad económica de la ciudad.
Una de las diferencias entre los proyectos del POT y la disponibilidad de recursos del Distrito
se pone de manifiesto, entre otras cosas, en los problemas de sostenimiento de las obras
realizadas. El comprometerse con la realización de un sinnúmero de obras implica, de he-
cho, definir renglones presupuestales para conservación y duración. Esto hace parte de las
responsabilidades de cualquier administración distrital y es saludable ponerlo de presente
en toda obra que se emprenda.

El Plan de desarrollo 2000-2004

Dentro del Plan de desarrollo 2000 - 2004 se destacan las políticas generales entre las que se
encuentra: privilegiar inversiones con beneficios sociales y solo se harán inversiones previos
estudios que consideren los costos generados por su mantenimiento y operación.
Entre los objetivos generales del Plan se deben tener en cuenta:
z Productividad. Incrementar la generación sostenible de riqueza y prosperidad colectiva
en la ciudad y la región, a través de la acción conjunta entre lo público y lo privado
z Ambiente. Mejorar en forma socialmente sostenible los factores ambientales de la ciudad
que inciden en la salud de las personas, la sostenibilidad de los ecosistemas y la produc-
tividad del Distrito, así como arraigar culturalmente comportamientos de respeto por el
medio natural y construido hacia una nueva relación sociedad-ambiente.

El desarrollo urbano
La revisión y diagnóstico de la malla vial arroja datos importantes para tener en cuenta en el
desarrollo de acciones. (Cuadro 10). Los resultados son los siguientes:

72
 Cómo vamos en desarrollo urbano y espacio público

Cuadro 10
Estado de la malla vial
Estado %
Malla Bueno Regular Malo
Arterial 33 60 7
Intermedia 39 13 48
Local 19 27 54
Fuente: Informe de Gestión 2001 - junio 2002. IDU. Primera versión

En un estudio del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) se hacen proyecciones al 2009 de las
diferentes mallas viales de la ciudad en cuanto a las necesidades de mantenimiento, rehabi-
litación y construcción, con el respectivo presupuesto anual según el tipo de trabajo.
Las diferencias son abismales. Frente a ese escenario, la política de la administración es el
fortalecimiento del mantenimiento antes que realizar nuevas inversiones. Las directrices de
ampliación y mantenimiento de la malla vial y del transporte (troncales y vías alimentadoras)
son bastante precisas.
El informe del IDU parte de un diagnóstico del estado de la malla vial de la ciudad que
muestra una realidad bastante preocupante. Frente a ese problema, la toma de decisiones
es crucial. Al tiempo que se requiere completar la malla vial principal, el resto del sistema
requiere de mantenimiento o de rehabilitación. El mal estado de la malla vial se debe, entre
otras cosas, a la acumulación de deterioro y a la falta de una estrategia estable de manteni-
miento. Este trabajo debe ser permanente y no solo en casos de excepción.
En el informe hay un dato que despierta interés. Según el plan Maestro de transporte de
Bogotá, 23% del total de viajes personales se hace a pie o en bicicleta, cifra alta que merece
la pena analizarla.
Las propuestas de nuevas fuentes de financiación se apoyan en medidas tributarias: peajes,
incremento de la sobretasa a los combustibles, impuesto sobre vehículos, impuesto predial
y cobro de tasa por el uso de las vías. Estas propuestas sumadas a otras medidas tributarias
de la administración proyectan la imagen futura de una ciudad costosa para el ciudadano y
en especial para el que usa el automóvil individual.
También se sugiere un incremento de la sobretasa a los combustibles. Se predice que "el uso
de vehículos particulares se restringirá en porcentaje igual o mayor al incremento propuesto,
debido al alto costo de la gasolina". Existe aquí una idea aparentemente contradictoria: si
hay reducción de los vehículos que consumen gasolina, el recaudo de la sobretasa también

73
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

disminuye, entonces ¿no es igual dejar la sobretasa en su valor actual y tener más vehículos
consumidores?
La construcción de ciclorrutas como sistema alternativo de transporte ha requerido también
de una inversión considerable. En la evaluación de resultados es conveniente distinguir en-
tre el uso cotidiano de estas vías como medio de transporte y su uso los fines de semana
como espacio recreativo. Hay varios mitos alrededor de la bicicleta como transporte del
futuro y sobre la necesidad de construir ciclorrutas. Cambiar los hábitos masivos de trans-
porte y orientarlos hacia el uso de la bicicleta requiere, entre otras cosas, transformar com-
pletamente el servicio de buses, organizar el tránsito automotor, enlazar todas las ciclorrutas
y hacerlas llegar a todos los sitios de la ciudad.

La planeación distrital
En cuanto al balance del Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) se
presenta de acuerdo con las realizaciones de las subdirecciones de infraestructura y espacio
público, de planeamiento y ordenamiento urbano y de gestión urbanística,
En infraestructura y espacio público se consolidó la normatividad para la intervención en el espa-
cio público, la elaboración del ordenamiento urbano de las unidades de planeación zonal de
la ciudad en el tema de espacio público y la elaboración de las normas que se requieran en
otros aspectos. Con base en el POT la subdirección ha identificado planes prioritarios de
espacio público así: de alamedas, de andenes, de plazas, maestros de parques urbanos,
metropolitanos y zonales, y normas sobre espacio público.
El espacio público es uno de los temas que más ha atraído la opinión pública en los últimos
años y tiene mucho que ver con el tema de la cultura ciudadana que fue enfatizado en la
pasada administración Mockus- Bromberg. El tratamiento sucesivo de estos dos aspectos
de la ciudad ha adquirido importancia en los últimos años y puede ser definitivo en la confi-
guración futura de la ciudad. Lo ideal, obviamente, es un enfoque simultáneo en el que a la
obra física se incorpore un proceso de educación ciudadana.
Se citan con frecuencia en el balance de la administración distrital los indicadores cuantita-
tivos internacionales de metros cuadrados de espacio público por habitante deseables y
disponibles. Los estándares internacionales como cifras sin ser ponderados no dicen nada.
Las cualidades urbanísticas de las ciudades no son susceptibles de ser tasadas en normas
genéricas. Los promedios no dicen mucho acerca de esas cualidades. Por ello, es necesario
discriminar el espacio urbano de uso público en sus distintos componentes y estar atentos
a su distribución en el tejido de la ciudad.

74
 Cómo vamos en desarrollo urbano y espacio público

Los andenes, por ejemplo, son parte esencial del perfil de las calles y sirven para caminar, no
para montar en bicicleta y mucho menos en motocicleta. Una ciudad con buenos andenes
es una ciudad normal, no extraordinaria.
Antes los parques eran zonas de recreación y disfrute, ahora son utilizados como espacios
para el deporte, hecho que disimula la carencia de los equipamientos necesarios en ese
campo. Los parques arborizados cumplen además un papel ambiental importante. No se
tienen datos acerca de estudios en los que se muestre la distribución de los distintos com-
ponentes del espacio público en el tejido de Bogotá para identificar en qué zonas hay más o
menos parques, plazas o espacios abiertos.
La gran cantidad de obras desarrolladas en el espacio público bogotano en los dos últimos
años muestra los resultados cuantitativos alcanzados. Los informes estudiados presentan
una situación de avance notorio en cuanto se refiere a generación de nuevo espacio público
y adecuación del existente. El problema de la sostenibilidad es una inquietud que trata de
solucionarse. Es posible, además, evaluar los resultados, ponderar las necesidades y ajustar
los objetivos en función del bienestar urbano.
La administración también expidió quince actos administrativos mediante los cuales se de-
terminaron las zonas de reserva para vías que pertenecen al sistema vial arterial y sus inter-
secciones. Asimismo se incluyen los estudios viales y de transporte de dieciséis unidades de
planeación zonal, participación en los estudios y diseños de las troncales de Transmilenio,
de las alamedas, de otras vías del sistema vial arterial y del plan Maestro de estacionamien-
tos. Se proyectan las metas hasta el 2004.
En cuanto a las acciones propias de planeamiento y ordenamiento urbano se mencionan los
planes parciales de San Victorino y la Plaza España en los que se ha formulado la fase preli-
minar y se han efectuado reuniones de coordinación interinstitucional y de gestión de pro-
yectos con los propietarios.
De igual modo, se han realizado estudios de aperturas viales y zonas de influencia de
Transmilenio para posible incorporación al tratamiento de renovación urbana con el fin de
definir su estrategia de reglamentación. Se menciona la constitución del Comité distrital de
renovación urbana pero no se detallan sus funciones.
z Respecto a la gestión urbanística se destacan los planes parciales para: el desarrollo de 1.340
hectáreas (990 en suelo urbano y 350 en suelo de expansión) que abarcan 20% del total de
suelo por desarrollar en la ciudad; para la Ciudadela El Porvenir de Metrovivienda (132
hectáreas); para Sabanagrande 9 hectáreas), Tolima, Cundinamarca y San Pedro (26 hec-
táreas) y Lombardía 9 hectáreas); así como la legalización de nueve desarrollos informales.

75
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

En lo referente a los principales proyectos del POT en materia de generación de suelo y

espacio público se han presentado los siguientes logros:
z Oferta de suelo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social y prioritaria.
Se citan de nuevo el plan parcial de la Ciudadela El Porvenir liderado por Metrovivienda y
los otros tres planes parciales aprobados.
z Operación Nuevo Usme con un área por desarrollar cercana a las 1.400 hectáreas de las
cuales 1.000 se encuentran en suelo de expansión

La renovación urbana
En las metas establecidas para el periodo 2001-2004 se hace referencia a seis hectáreas de
espacio habilitado y de una población beneficiada de 108.792 habitantes. Se atribuye a la
escasez de recursos del Distrito la imposibilidad de habilitar espacio para renovación urbana.
La población beneficiada con iniciativas de recuperación física se refiere al aprovechamien-
to de intervenciones puntuales asociadas a la recuperación de espacio público. En esta línea
de acción los siguientes proyectos están en marcha: la recuperación de la Plaza España, de
San Victorino y del sector Avenida Jiménez.
El proyecto Parque Tercer Milenio se destaca como una intervención que incorpora la gene-
ración de espacio público y la reactivación y desarrollo de sus bordes. Este proyecto ha
requerido de una inversión de 101.405 millones de pesos, se han generado 16.3 hectáreas
de suelo urbano y se han construido 4.4. hectáreas (24%).
Se menciona la necesidad urgente de desarrollar un proyecto comercial en el barrio Santa
Inés, el que se considera importante para consolidar la intervención en el parque Tercer
Milenio. La Empresa de Renovación Urbana debería ser la encargada de realizar este proyec-
to que se califica como "prioritario para la ciudad".
Para ser efectiva la renovación urbana, como instrumento de generación de suelo urbano
mediante el "mejoramiento y recualificación de la ciudad edificada", hay que tener en cuenta
varios requisitos: una administración local fuerte y con capacidad de gestión, proyecciones
y planes a mediano y largo plazos; criterios sustentados de determinación de las áreas por
renovar, instrumentos adecuados, estímulos y participación de todos los actores involucrados.

La recreación y los deportes

z Las obras realizadas por el Instituto Distrital de Recreación y Deportes en el 2001 fueron,
entre otras: contratación de los parques El Virrey (en la localidad de Chapinero) y El Tintal

76
 Cómo vamos en desarrollo urbano y espacio público

(Kennedy); obras en los parques y localidades de El Refugio y Cámbulos (Fontibón), El

Refugio, Arborizadora Alta y Los Tres Reyes (Ciudad Bolívar); inversiones por 9 mil millo-
nes de pesos en el parque Timiza (Kennedy); entrega del parque Pedro León Trabuche
(Santa Fe); y servicios de poda para dos mil parques vecinales.

77
 |MARÍA ISABEL PATIÑOz |

RESULTADOS, LOGROS
Y LIMITACIONES EN
DESARROLLO URBANO
Y ESPACIO PÚBLICO

En el área conformada por los elementos del espacio público,

referidos a la vía, se identifican como los componentes fijos que la constituyen, entre otros,
los andenes, los sardineles y los separadores. Así, en el contexto de ciudad, estos constitu-
yentes varios son vitales para el efectivo desplazamiento peatonal y la alineación vehicular,
buscando dar soluciones seguras y cómodas para el ciudadano que desee desplazarse de un
punto a otro, logrando una estrecha relación con el manejo del espacio público para la
movilidad.
Es de notar, por ello, que aquellos sectores con menos capacidad adquisitiva en la ciudad,
tienen una inevitable relación con el estado de su espacio público y por ello con el andén,
como lo demuestra el estudio de las 3.500 manzanas1: "... concluyendo que los mejores
andenes se encuentran en el sector institucional; desde el punto de vista de los estratos, el
5, 4, y el 6, consecutivamente poseen andenes en buen estado, en cambio en el estrato 1 el
deterioro de andenes cubre 56% de ellos, mientras que el mismo deterioro alcanza 23% en el
caso del estrato 2. En cuanto a las localidades, los andenes en buen estado se sitúan en la
Candelaria, Santa Fe y Usaquén. Los peores andenes se encuentran en Usme, Ciudad Bolí-
var, San Cristóbal y Fontibón".
Las cajas de servicios públicos sin tapas se concentran en los sectores residencial y comer-
cial, 51% y 38%, respectivamente. Más de la mitad pertenecen al estrato 3 (59%) y se sitúan
homogéneamente en todas las localidades. En cuanto a los separadores de las vías vehiculares,
indica el estudio que, en general, presentan un estado aceptable con deficiencia alrededor
del 6%.

z Directora del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU). Aquí se presenta parte de la ponencia de María Isabel Patiño
relativa a la generalidad del espacio público. La concerniente al tema de movilidad vial, se encuentra en el
respectivo capítulo.
1 Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD). "Estudio sobre el estado de mobiliario, el equipamiento,
la publicidad visual, la contaminación acústica y formas de uso y apropiación del espacio público en 3.500 manza-
nas de Bogotá". Bogotá. Julio de 1997.

78
 Cómo vamos en desarrollo urbano y espacio público

En forma adicional y como dato importante, se tiene que el estudio del plan Maestro de
transporte de Bogotá, señala dentro de las características de los viajes personales, que en la
composición de los modos de desplazamiento de las personas 23% del total corresponde al
modo a pie y en bicicleta.
La anterior información muestra la necesidad de disponer de andenes, sardineles, separadores,
alamedas y espacios públicos, en condiciones de cantidad y calidad adecuadas con el fin de
poder responder a dichas necesidades y características poblacionales.
De otra parte, el plan de ordenamiento territorial (POT) establece que por cada habitante
existen 2.87 m2 (1999) de espacio público en Bogotá. Sin embargo, la agencia Hábitat de
Naciones Unidas determina que el área mínima por habitante debe ser equivalente a 10 m2.
EL Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) ha realizado intervenciones importantes en este
aspecto, aunque no las deseadas, por no disponer de fuentes de financiación ciertas y defi-
nidas que le permitan mostrar una mejor gestión en este sentido.
En el año y medio comprendido entre enero de 2001 y junio de 2002, se dieron al servicio de
la comunidad 498.444 m2, lo que asociado al número de habitantes de la ciudad refleja un
indicador de 0.08 m2/habitante. Esto sumado al valor establecido por el POT y al avance
logrado durante la administración anterior, en el periodo 1998-2000 (1.084.668,47 m2 - 0.17
m2/habitante), implica que cada habitante cuenta con 3.15 m2 de espacio público, cifra que
expresada en términos del valor ideal propuesto por Naciones Unidas, significa un avance
del 31%, entre 1998 y 2002.
En el Plan de desarrollo 2001 - 2004, la meta propuesta corresponde a 1.175.615 m2, lo que
representa una cobertura de 0.18 m2 por habitante para el cuatrienio. Este avance se logró
gracias a la inversión de 22.698 millones de pesos reflejados en proyectos de construcción
de alamedas, andenes, separadores, sardineles y acciones de mantenimiento de estos ele-
mentos en general.
Todos estos proyectos hacen parte del plan de Acción del IDU y tienen como finalidad con-
tribuir a la disminución en los tiempos de viajes, mejorando la movilidad de la ciudad.
Dentro de las obras más representativas se cuentan entre otras:
z Parque Tercer Milenio
z Alameda avenida carrera 19
z Alameda Zona Rosa
z Alameda Santa Fe
z Alameda Guacamayas

79
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

z Alameda Juan Amarillo

z Alameda Dagoberto Mejía
z Alameda La Toscana
z Plaza de Lourdes
z Plaza de Suba
z Parque de los Periodistas

Construcción de puentes peatonales

En la medida en que se han realizado inversiones en construcción de puentes peatonales en
la ciudad, las muertes en accidentes de tránsito disminuyeron considerablemente al decre-
cer la cifra de1.095 muertos en 1996 a 758 en el año 20012.
Cerca del 23.1% del total de las muertes que se registran en el Distrito Capital se debe a
accidentes de tránsito3. Estas cifras han hecho que sea indispensable continuar con la solu-
ción integral a los problemas de inseguridad que se presentan, durante el desplazamiento
peatonal, tratando de reducir la accidentalidad en las zonas donde hay confluencia de los
dos tipos de flujos.
Hasta hace algunos años, cada uno de los consultores a quienes se les contrataba el diseño
de un puente peatonal, desarrollaba el mismo en forma independiente, lo que produjo una
gran variedad en cuanto a la solución de los puentes. A partir de 1996, el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital decidió unificar tipológicamente el diseño de los puentes
peatonales. Por eso, los últimos grupos de puentes que se licitaron para construcción son
similares, tanto en diseño, como en especificaciones y materiales de construcción.
En el IDU de manera permanente se reciben solicitudes por parte de la comunidad para
construcción de puentes peatonales. Dichas solicitudes se estudian de acuerdo con los
criterios establecidos de viabilidad.

Criterios de priorización y viabilidad

Se trata de que el puente por construir se encuentre sobre vías del plan vial arterial (V-0 a V-
3), según lo establece el decreto 323 de 1992. Cumpliendo con este requisito, tienen priori-
dad los siguientes puntos:

2 Fuente: Estadísticas Santa Fe de Bogotá DC DAPD.

3 Fuente: Estadísticas Santa Fe de Bogotá DC DAPD.

80
 Cómo vamos en desarrollo urbano y espacio público

z Las vías con altos índices de saturación, en las que no existan cruces semaforizados,
debido a los volúmenes de tránsito
z Los desarrollos de alta concentración comercial
z La presencia de edificios institucionales o equipamiento urbano, dando preferencia a
escuelas y hospitales
z Las vías con trazados sinuosos que generan poca visibilidad en áreas de demanda de
cruces peatonales
z Vías con altos índices de accidentalidad
z Cambios en el sentido de los flujos vehiculares
z Vías para circulación a altas velocidades
En la actualidad, la ciudad cuenta con 160 puentes peatonales y el IDU ha programado la
construcción de veinte nuevas estructuras en los puntos críticos.
Dado que el POT no determina con exactitud el número y ubicaciones de estos elementos
por el momento no se dispone del indicador que permite medir la cobertura con respecto a
este aspecto, por lo cual la entidad se ha comprometido de común acuerdo con la Secretaría
de Tránsito y Transporte (STT) en la valoración y cuantificación de éste.
De la meta establecida en el Plan de desarrollo, se han ejecutado nueve puentes peatonales
en vías diferentes a troncales y diecisiete sobre las troncales del Sistema de transporte ma-
sivo, lo que representa un avance con respecto del 130% en año y medio de gestión, supe-
rándose de esta manera, la meta propuesta en el Plan de desarrollo.
Para la ejecución de estas obras se han invertido cerca de 12.230 millones de pesos. Algunos
de los puentes construidos son:
z Avenida Caracas por Alcaldía Tunjuelito
z Carrera 80 por calle 37 Sur Cafam
z Avenida Américas por transversal 69
z Carrera 76 por calle 14B
z Puentes peatonales Autopista Norte
z Puentes peatonales Troncal Caracas
z Puentes peatonales Estación Usme

81
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Fuentes de financiación
No existe una fuente de financiación con destinación específica para el mantenimiento y
sostenibilidad del espacio público. A diferencia del Sistema vial, que recibe dineros destina-
dos para su desarrollo, como es el caso de la sobretasa a la gasolina, la inversión en los
componentes del espacio público dependen del criterio de la administración de turno.
En la medida en que el IDU se consagra como la primera fuente de recursos, el espacio
público depende de los dineros que están enmarcados en la venta de pliegos, las multas a
contratistas cuando incumplen una licencia de excavación, las multas a parqueaderos, la
ventas de activos y el cruce de cuentas con las empresas de servicios públicos, dineros que
alcanzan los 40 mil millones de pesos al año, cifra deficitaria en lo que a la financiación de
espacio público se refiere.
Una segunda fuente remite el tema a los créditos externos. Tanto el Banco Mundial como
otras entidades crediticias han expresado su interés en el espacio público, gracias al ejem-
plo dado por Bogotá. Sin embargo, la naturaleza jurídica de estos recursos está aún por
discutirse.
En resumen, Bogotá tiene que pensar en una fuente cierta y de destinación específica para
garantizar la construcción, mantenimiento y sostenibilidad de su espacio público.

82
 |ELSA PATRICIA BOHÓRQUEZ z|

AVANCES EN
RENOVACIÓN URBANA

Dos son las metas principales del seguimiento a la renovación

urbana en Bogotá. En primer lugar está el espacio habilitado para renovación urbana, un indicador
asociado directamente con la posibilidad de contar con un capital para la generación del
suelo. En este campo, la escasez de recursos del Distrito para destinar recursos a esta ope-
ración, no ha permitido la generación de este suelo.
En segundo lugar está la población beneficiada con iniciativas de recuperación física, un indicador
construido para evaluar el impacto de los modelos de renovación urbana, el cual trata de
aprovechar intervenciones puntuales asociadas con la recuperación del espacio público,
como intervención generadora de oportunidades para la recuperación y reactivación de sec-
tores en vía de deterioro.
Bajo estas líneas de acción están siendo desarrolladas las siguientes intervenciones:

Recuperación del sector

de la Plaza de España
Este es un sector en donde se reúne gran cantidad de actividades urbanas que le otorgan un
potencial de desarrollo bastante importante. Sin embargo, a través de los años, el espacio
público representativo de este sector había venido desapareciendo por causa de la invasión
tanto de agentes privados, como de agentes públicos. En 1998, de los 23 mil m2 de la plaza,
34% estaba ocupado:
Área Plaza de España: 23.193 m² (100%)
Área de ocupación en el espacio público: 7.913 m² (34.11%)
423 vendedores ambulantes y estacionarios de ropa usada: 3.480 m²

z Directora de Renovación Urbana.

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 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Jardín Infantil Jorge Bejarano: 250 niños en un área de 2.633 m²

Colegio Voto Nacional: 390 alumnos en un área de 1.800 m²
La recuperación del espacio público de la Plaza se convirtió en una prioridad para la admi-
nistración distrital, por ello se desarrolló una estrategia de intervención que generó mayor
bienestar sobre esta población.
Es así como se le propuso al Fondo de Ventas Populares liderar el proyecto por tramitar con
el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) un convenio por medio del cual se pudiera utilizar un
lote disponible y al cual se pudieran trasladar los 423 comerciantes informales. El Fondo
recibió del IDU el inmueble ubicado en la calle 10 entre carreras 19 y 19A, con un área de
3.394 m² y una inversión para adecuación de 100 millones de pesos. Allí se reubicaron en-
tonces y, de manera temporal, los ropavejeros, después de desocupar, voluntariamente, la
Plaza de España, el 29 de mayo de 2001.
Casi un año después, el Fondo de Ventas Populares compró el lote ubicado en la calle 11
entre carreras 19 y 19A, extensión de tierra que cuenta con un área de 3.423 m² y que tuvo
un valor 1.300.739.240 millones de pesos. Este inmueble, destinado al desarrollo del pro-
yecto, permitió la reubicación de 238 comerciantes estacionarios y 185 ambulantes.
Dentro de los beneficios que trajo consigo la recuperación de la Plaza de España está la
importante gestión interinstitucional que se generó. Un ejemplo de ello fue la reubicación de
250 niños del jardín infantil, por parte de la gerencia de la localidad de los Mártires del
Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), organismo distrital que gestionó
la nueva sede del jardín y los trámites para el transporte diario de los niños. Otro fue el
traslado de los 390 alumnos del Colegio del Voto Nacional al Liceo Nacional Agustín Nieto
Caballero y la entrega del inmueble a la Defensoría del Espacio Público.
Estos dos traslados generaron nuevos procesos pedagógicos de sensibilización y acepta-
ción social, además de un notable incremento de la calidad de vida de niños y niñas de
habitantes del sector.
Las acciones previstas en este sector, sin embargo, van mucho más allá de la simple recupe-
ración del espacio público; de hecho, se está en el proceso de la recuperación del valor
histórico de la Plaza de España como un espacio público estructurante y significativo de la
historia de la ciudad; se ha generado un espacio público que empieza a fortalecerse y a
facilitar la movilidad en el sector. Se ha incentivado el uso residencial para obtener una
utilización permanente del suelo y se ha logrado la jerarquización de los valores arquitectó-
nicos y urbanos de los inmuebles considerados como monumentos nacionales, entre otros
importantes beneficios.

84
 Cómo vamos en desarrollo urbano y espacio público

Por supuesto, la simple recuperación de un espacio público representativo para el sector no

iba a generar las dinámicas suficientes para lograr los objetivos de mediano y largo plazos
que se plantearon para la Plaza de España. Por este motivo se desarrolló un plan de acción
inmediata (PAI).
El PAI consiste en realizar acciones inmediatas por parte de la administración distrital, con
participación de la comunidad de un sector, generando así el marco propicio para la
reactivación urbana, el mejoramiento de la calidad de vida y la sostenibilidad de los espacios
colectivos. Las zonas prioritarias para intervenir son las que están establecidas con trata-
miento de Renovación Urbana en el plan de Ordenamiento territorial (POT) o aquellas que
podrían incluirse dentro de este tratamiento como lo establece el artículo 364 de dicho Plan.
Debido a los graves problemas de inseguridad de la zona, se decidió priorizar la gestión de
coordinar entidades de control tales como la Secretaría de Tránsito y Transporte, Misión
Bogotá, el Dama y Aseo Capital, para adelantar con ellas programas de control en el sector.
En la parte física se está coordinando el diseño de la Plaza con el Taller del espacio público
del Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) y la recuperación de los
andenes aledaños al sector de la Plaza mediante el programa Obra por tu lugar del IDU.
La credibilidad de Renovación Urbana, en el sector de la Plaza de España, se demuestra en
los estudios de factibilidad económica que contrató el Banco Popular con el fin de iniciar el
proceso de rehabilitación del inmueble de su propiedad ubicado en la calle 13.
Además se ha iniciado un proceso interesante dentro de los comerciantes de la zona, quie-
nes han manifestado su interés en comprar los predios más abandonados del sector para
futuros desarrollos inmobiliarios.
La Plaza de España se está convirtiendo en el modelo de desarrollo urbano que debe poner
en práctica la ciudad en aquellos sectores que muestren tendencias de deterioro
socioeconómico. Por eso es necesario resaltar y hacer especial énfasis en la participación
que ha tenido la comunidad como promotora y fiscalizadora de las acciones allí realizadas.

Recuperación del sector de San Victorino

El sector de San Victorino, ubicado en el barrio de La Capuchina, tiene una gran tradición
comercial mayorista y minorista, en la ciudad y en el país. El comercio minorista tiene como
escenario los primeros pisos y los sótanos, con pequeñas fábricas en segundos y terceros
pisos, y bodegas en pisos adicionales.
San Victorino tuvo una gran intervención de espacio público cuando se recuperó la Plazoleta
Antonio Nariño, hecho que ayudó a mejorar el entorno y otorgarle al sector una nueva diná-

85
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

mica, por supuesto acompañada de intervenciones como el paseo ambiental de la Avenida

Jiménez y el Parque Tercer Milenio.
El nuevo potencial de este sector ha hecho necesaria la actualización de las necesidades
que genera la afluencia de la población que moviliza Transmilenio y la demanda futura que
generará el Parque Tercer Milenio. Se trata entonces, de la consolidación comercial del sec-
tor a través de un gran centro comercial de cielos abiertos, con una gran capacidad de
movilización interna.
Al igual que en la Plaza de España, una vez realizada la acción de espacio público se ha dado
paso al PAI, el cual ha sido formulado de acuerdo con las necesidades y propuestas de la
población.
Dentro de los componentes del PAI están el pacto de convivencia entre las autoridades
locales, entidades y la comunidad, orientado al cumplimiento de normas y un plan parcial
que busca la organización de los propietarios para una evaluación de la situación actual y los
requerimientos de desarrollo.

Recuperación del sector Avenida Jiménez

El sector de la Avenida Jiménez ha presentado una significativa transformación gracias a la
construcción del eje ambiental. Mediante esta acción y el reordenamiento del transporte se
revirtió la tendencia de deterioro que se venía presentando allí.
En la Avenida Jiménez se busca revitalizar la actividad de centro de negocios y comercial en
los bordes del eje ambiental y reactivar la actividad inmobiliaria en los barrios vecinos, espe-
cialmente al norte de la avenida.
Acciones pequeñas de recuperación de espacios públicos realizadas por propietarios y veci-
nos, como la Plazoleta del Hotel Nueva Granada, el Parque de los Periodistas, la Plazoleta del
Rosario y la Plazoleta de Germania, entre otros, son complementarias y se están discutiendo
dentro de las acciones del PAI.
Estos sectores nos sirven como ejemplo para demostrar qué acciones de coordinación
interinstitucional por parte del Distrito, y la activa participación de los propietarios y resi-
dentes, sirven para reversar las dinámicas de deterioro en sectores de la ciudad. No obstan-
te lo anterior, este tipo de acciones no pueden ser realizadas en secciones de la ciudad con
altos grados de deterioro, en estos sectores es necesario intervenir a través de proyectos de
redesarrollo, y acciones complementarias de gestión social.

86
 Cómo vamos en desarrollo urbano y espacio público

En estas áreas se hace necesaria la participación de la administración distrital mediante la

generación de proyectos semilla, que le demuestren al sector privado la oportunidad de
acompañar al sector público con inversiones productivas.

Renovación de El Cartucho
El proyecto Tercer milenio tiene diferentes intervenciones, la generación del espacio público
(Parque Tercer Milenio) y la reactivación y redesarrollo de los bordes de este (San Bernardo y
San Victorino). Por este motivo se realizará la respectiva diferenciación entre cada uno de
estos componentes.

Parque Tercer Milenio

La generación del espacio público es la etapa más avanzada de este proceso. A la fecha ha
sido ofrecida la totalidad de los 601 predios que comprenden el área del proyecto. Se ha
generado 89% del suelo, es decir, 16.3 hectáreas, y han sido construidas 4.4 hectáreas co-
rrespondientes a las fases 1 y 2 del proyecto equivalentes al 24%. Debido a la suspensión de
recursos durante el 2002 no ha sido posible la contratación de la construcción de las fases
restantes, no obstante estos recursos han sido programados para contratar durante el 2003.
La inversión hasta junio de 2002 ascendía a 101.405 millones de pesos, de la cual 61% ha
sido destinada a la adquisición de predios, 14% a diseños y construcción y 23% a gestión
social. Este último componente involucra las acciones de entidades como el DABS, el Dama,
el Fondo de Ventas Populares, la Caja de la Vivienda Popular y el Idipron. A través de estos
programas han sido atendidas más de 15 mil personas y han sido entregadas 131 soluciones
de vivienda a través de la Caja de Vivienda Popular.

San Victorino
El área comercial de San Victorino está siendo atendida a través de un plan de Acción inme-
diata; sin embargo, existe un subproyecto para la consolidación del área comercial el cual
permite la plena utilización del Parque Tercer Milenio. Se trata del proyecto comercial sobre
las manzanas 3 y 10 del barrio Santa Inés.
El proceso de avance en la generación de suelo del Parque Tercer Milenio ha generado que
actividades de alto impacto, y en algunos casos ilegales, se trasladen a las manzanas en
mención, manzanas que dentro del decreto 880 de 1998 (mediante el cual se adopta el
proyecto Tercer milenio) poseen un uso comercial, razón por la cual no fueron adquiridas a
través del IDU. El traslado de estas actividades está generando un deterioro importante no

87
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

solo en estas manzanas, sino que corre el riesgo de afectar el sector de San Victorino, razón
por la cual es prioritaria la realización de esta intervención.
Esta intervención debería ser realizada a través de la Empresa de Renovación Urbana, sin
embargo, dado que a la fecha no ha iniciado su operación, es necesario encontrar una fór-
mula que permita acometer este proyecto. En este momento se están estudiando las alter-
nativas de realización de este proyecto, el cual se ha convertido en una prioridad para la
ciudad.

San Bernardo
El proyecto de San Bernardo siempre ha sido una prioridad dentro de las acciones de conso-
lidación de los bordes del Parque Tercer Milenio, al igual que en el caso de las manzanas 3 y
10, el sector norte del barrio San Bernardo. De hecho ya ha sido el receptor de algunas
actividades de alto impacto provenientes del barrio Santa Inés, aunque en una menor esca-
la. Sin embargo, de no presentarse ninguna intervención se correría el riesgo de una concen-
tración casi similar a la presentada en El Cartucho, afectando la vocación residencial de la
zona. Al igual que con las manzanas 3 y 10 de Santa Inés, esta intervención debería ser
acometida por la Empresa de Renovación Urbana.
Aunque las acciones del Parque Tercer Milenio se encuentran bastante avanzadas, es nece-
sario de un acompañamiento para el desarrollo y consolidación de los sectores norte y sur
del Parque Tercer Milenio. La no intervención en estos sectores podría afectar de manera
muy significativa el entorno del Parque Tercer Milenio, haciéndole perder gran parte de su
potencial como proyecto prioritario en la recuperación del centro de la ciudad.

88
 |JORGE E. ACEVEDO z|

CÓMO VAMOS EN
MOVILIDAD VIAL

El gran desafío de la administración de Antanas Mockus, en

materia de movilidad, está en lograr darle al sector una base sólida y permanente de finan-
ciación, de tal manera que garantice la mejora de sus vías, la extensión rápida y exitosa de
Transmilenio y la modernización y expansión de la gestión y control del tránsito. Mientras se
siga contando con recursos marginales enfrentando una demanda, voraz y creciente de vías
y de servicios, Bogotá estará condenada al empobrecimiento irremediable de infraestructu-
ra, tráfico y servicio y, con ello, del nivel de vida de la ciudad.

Instituto de Desarrollo Urbano

El IDU ha elaborado un informe concreto 1 que muestra con claridad la situación de la infra-
estructura física de la ciudad, su evolución en el periodo de referencia y la proyección hacia
los próximos años. Ello es posible gracias a un inventario completo de la infraestructura y, en
particular, de la malla vial que incluye la calificación de su estado actual junto con un modelo
que permite predecir el deterioro de cada componente de la malla en el tiempo, dependien-
do del tipo de tratamiento y, por tanto, de la inversión que se aplique.
Así las cosas, proyectando los ingresos disponibles y presupuestando con base en ellos los
gastos en los distintos elementos de la malla vial, es posible predecir los resultados en el
inventario para los años venideros.
El Distrito, en forma novedosa ha dividido la malla vial de la ciudad en dos sistemas diferentes:
el sistema de transporte, al cual pertenecen las vías asignadas a los servicios troncales y alimentadores
de Transmilenio; y el sistema vial, conformado por la totalidad de la malla vial, pero excluyendo el
sistema de transporte. En la medida en que se construyan nuevas troncales para Transmilenio,
un cierto número de vías saldrán del sistema vial e ingresará al de transporte.

z Especialista en desarrollo urbano.

1 Adicionalmente, el IDU suministró al autor información y otros documentos complementarios que facilitaron la
elaboración de esta ponencia.

89
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

El sistema de transporte
Esta clasificación no es simplemente taxonómica. De hecho, permite estimar los requeri-
mientos de mantenimiento para asegurar que el sistema de transporte público, en especial
Transmilenio, permanezca en condiciones óptimas y que el IDU programe esos gastos en su
totalidad, honrando el compromiso contractual de Transmilenio con los operadores y garan-
tizando el éxito continuado de dicho sistema.
A mi juicio, éste es el principal efecto de la clasificación y debería, de alguna manera, forma-
lizarse como compromiso permanente de la administración hacia el futuro.
En lo que sí existen grandes dificultades es en financiar el ambicioso conjunto de troncales
que establece el plan de ordenamiento territorial (POT) de Bogotá para el corto plazo (2005).
El IDU ha venido realizando intensas gestiones con el gobierno nacional para asegurar el
compromiso de vigencias futuras del presupuesto entre 2006 y 2016, y plantea un esquema
financiero que permite ejecutar en presente contra partidas hasta por cinco años. Si estas
gestiones son exitosas, podrá financiar, aparte de lo que ya está en construcción, las troncales
NQS y Suba en los próximos dos años, haciendo uso de los recursos previstos hasta 2009.
Las demás troncales planteadas en el POT hasta 2005 no podrán adelantarse sino hasta
entonces2.

El sistema vial
El verdadero drama aparece por el lado del sistema vial, los 13.771 km - carril de vías de
Bogotá están en muy mal estado y para ponerlos y mantenerlos en óptimas condiciones se
requeriría de una inversión total de 7.2 billones de pesos. Sin embargo, el IDU cuenta tan
solo con un presupuesto de 175.519 millones de pesos, o sea 2.4% de lo necesario3.
Estos recursos se asignaron en 2002 en forma prioritaria a las vías locales, y algo a las arte-
rias (nada se hará en 2002 en las vías intermedias). Consecuencia de ello será, por un lado, el
inminente deterioro del sistema vial año tras año y, por otro, las onerosas y crecientes nece-
sidades para ponerlo en buenas condiciones. Es así, como para el 2009 las necesidades
totales ascenderán a 8.3 billones de pesos, de acuerdo con las proyecciones (Cuadro 11).

2 Estas troncales, como se comenta en la sección de Transmilenio de esta ponencia, fueron incluidas por el POT sin
ningún estudio técnico previo que las sustente, por lo que requieren de estudios completos de factibilidad antes de
proceder a estudios detallados.
3 Sobre esta afirmación del autor, fundamentada en información dada por el IDU, la directora del mismo organis-
mo ha presentado la siguiente aclaración al proyecto Bogotá cómo vamos después del seminario: la malla vial es
de 14.799 km-carril y la asignación de recursos al Instituto fue de 158.322 millones de pesos para 2001, 233.486
millones de pesos para 2002 y se tienen previstos 284.847 millones de pesos para el 2003.

90
 Cómo vamos en movilidad vial

Cuadro 11
Sistema vial de Bogotá
Tipo de vías Tratamiento Necesidad Presupuesto Cobertura
necesario ($ millones) ($ millones) (%)
Arterias principales Mantenimiento 73.954 14.962 20.2
y complementaria Rehabilitación 508.355 11.755 2.3
(2.056 km - car)
Reconstrucción 328.540 0 0
Mantenimiento 185.553 0 0
Vías intermedias
(5.121 km - car) Rehabilitación 279.512 0 0
Reconstrucción 2.504.498 0 0
Mantenimiento 115.907 12.074 10.4
Vías locales
(6.594 km - car) Rehabilitación 1.011.007 74.167 7.3
Reconstrucción 2.217.187 62.561 2.8
Mantenimiento 375.414 27.036 7.2
Total sistema vial
(13.771 km - car) Rehabilitación 1.798.874 85.922 4.8
Reconstrucción 5.050.225 62.561 1.2
Total sistema vial Todos los tratamientos 7.224.513 175.519 2.4

Fuente: IDU.

Una meta deseable que debe

convertirse en posible
El modelo puede utilizarse para lograr distintas metas y medir sus requerimientos. Así, por
ejemplo, podrían explorarse dos metas modestas: totalmente, el sistema vial en diez años
(culminando en 2012), o hacerlo en quince años (2017).
En cada caso, el modelo permitiría establecer el monto anual estable que sería necesario
invertir para lograr esa meta a partir del inventario actual. Y ese primer ejercicio podría
sofisticarse y completarse añadiendo al sistema vial nuevas vías locales cada año, así como
nuevas vías arterias e intermedias que de acuerdo con la planificación de la ciudad sean
indispensables. Ese ejercicio entonces produciría un estimativo muy cercano de los recursos
que necesita la ciudad en materia vial en los dos escenarios (diez o quince años) en forma
permanente, y debería ser la base de un plan urgente de financiación permanente de esa
inversión.

91
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

z Las vías locales. Por definición, las vías locales tienen efectos muy localizados en las comu-
nidades que sirven. Por ello, una fuente obvia de financiación de estas obras es la propia
comunidad, mediante el cobro de la contribución de valorización u otros mecanismos
similares. No sería exagerado afirmar que todas las vías locales que requieren reconstruc-
ción o rehabilitación en barrios de estrato 3 o superior serían financiables por valoriza-
ción. Las de barrios más pobres (que son las que están más deterioradas) pueden dar
lugar a esquemas de financiación compartida, que han sido muy exitosos en varias ciuda-
des colombianas. Podría incluso pensarse en una forma de financiación de los costos de
mantenimiento posteriores basada también en la comunidad, contra el compromiso for-
mal del IDU de mantener en buenas condiciones esas vías. En este caso sería necesario
idear una forma jurídicamente viable de recaudar ese dinero.
z Las vías arterias. Éstas tienen efectos positivos para grandes zonas de la ciudad y en oca-
siones para toda la ciudad. Su reconstrucción o rehabilitación es un caso claro de obras
que benefician considerablemente a esas grandes zonas, lo que justificaría el uso del
mecanismo de valorización por beneficio general, que ya fue usado en Bogotá con éxito
en el pasado
z Las vías intermedias. Desempeñan un papel clave en la movilidad de la ciudad, al constituir
rutas alternas que descongestionan la red arterial y distribuyen el tráfico en forma más
uniforme. A mi juicio, con excepción de las rutas alimentadoras de Transmilenio y algunas
vías de acceso a barrios marginales por donde transitan rutas de transporte público4,
deben ser vías de uso primordial de automovilistas privados, en viajes con muy diverso
origen y destino. Por esa razón, para capturar los beneficiarios directos que podrían finan-
ciar tales obras el mecanismo idóneo sería mediante cobros a los automóviles, y el más
directo y sencillo de recaudar sería un aumento a la sobretasa al valor de la gasolina. Esta
fuente podrían también reforzarse con el impuesto de rodamiento de los vehículos y con
un pequeño aumento al impuesto predial de la ciudad.

Tarificación vial o cobros por congestión

La congestión vial es un fenómeno creciente en todas las ciudades del mundo, y se debe al
desequilibrio cada vez mayor entre oferta vial y demanda por vías, cuando la primera crece
en forma muy lenta y costosa, en tanto que la segunda aumenta sin descanso con el número
de carros y la expansión de la ciudad. Los economistas de transporte hace años han coinci-

4 La rentabilidad económica y social de proyectos de mejoramiento y pavimentación de estas vías de acceso es muy
elevada, por lo que estos proyectos son fácilmente financiables por entidades multilaterales de crédito.

92
 Cómo vamos en movilidad vial

dido en la necesidad de enfrentar y resolver ese desbalance por la vía del mercado, mediante
la fijación de un precio. Esto en términos prácticos quiere decir cobrar por el uso de vías en
sitios y horas congestionados, para reducir y ordenar la demanda.
Los políticos de las grandes ciudades democráticas de occidente han sido renuentes a im-
plantar esta medida. Pero justo en este momento eso está a punto de cambiar. En otras
palabras, este tipo de medidas son de enorme importancia en el futuro de la política de
transporte. No pueden ni deben justificarse porque la ciudad no tiene recursos para mante-
ner sus vías.

Ciclorrutas
A pesar del gran esfuerzo de inversión en ciclorrutas, representado en una ya extensa red
con esta infraestructura, no parece existir un uso masivo de estas vías5. No conozco datos
recientes que midan esa utilización ni la administración los reporta, por lo que creo que
simplemente no se conoce, y por lo mismo no se hace seguimiento al uso de las ciclorrutas.
Solo puedo decir, por mi propia observación, que el uso es muy inferior a lo esperado.
Esto amerita una voz de alarma. Si la existencia de la infraestructura no ha generado una
demanda creciente, ello debería despertar múltiples acciones de la administración para pro-
mover por diversos medios ese uso, investigando entre otras cosas las causas por las cuales
muchos ciclistas no las usan hoy en día y procurando remediarlas.

¿Es eficiente el IDU?

Por otro lado, el informe no hace referencia a los costos de funcionamiento del IDU y su
productividad interna: ¿cuánto le cuesta a la ciudad esta entidad por peso invertido? ¿Cuán-
to por metro-carril de vía? ¿Cuánto cuesta construir, rehabilitar y mantener por metro de vía
y cómo se compara con otras ciudades? ¿Cómo están evolucionando estos índices en el
tiempo? ¿Cómo se puede calificar la labor de contratación (sobre costos de los contratos,
pleitos que se generan)? Sería muy deseable una autocrítica de la entidad que le permita
evaluarse, compararse con otras y consigo misma, y proponerse metas al futuro.

5 En distintas presentaciones de entidades de la administración se habla de 4% de viajes en cicla, sin citar la fuente.
Dado que hay más de diez millones de viajes al día en Bogotá, eso querría decir que habría más de cuatrocientos
mil viajes en bicicleta diarios, que a todas luces es una cifra irreal. La verdad es que no conozco de ninguna
medición confiable de esa utilización.

93
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Coda
Como se ha visto, el tema crucial es la aguda escasez de recursos para atender las inmensas
necesidades de la red vial. Uno supondría entonces que las decisiones de inversión del IDU
se concentran en proyectos de una gran necesidad, es decir, de una gran rentabilidad social
y económica. Por eso resulta insólito el hecho de haber gastado ingentes recursos (más de 20
mil millones de pesos) en el así llamado intercambiador de la Avenida Circunvalar con calle 63.
Es posible que dentro de muchos años, cuando (con toda la escasez actual de recursos) la 63
conecte la Circunvalar con el río Bogotá, ese intercambiador tenga una justificación real. Pero
hoy es una obra totalmente inocua, apenas comparable a un puente sin río.
La pregunta entonces es cómo se tomó esta decisión y cómo se están tomando actualmen-
te las decisiones de inversión en el IDU. Y más aún, qué se ha hecho para que las decisiones
futuras solo favorezcan a los proyectos más rentables y necesarios.

Secretaría de Tránsito y Transporte

Ahorros en tiempos de viaje

La percepción de tiempos de viaje en la ciudad, medida por medio de una encuesta contra-
tada por la entidad y aplicada a una muestra de ciudadanos, indica una disminución de esos
tiempos de viaje entre 2000 y 2001, con un ahorro promedio de 9 minutos por viaje. La
percepción del tiempo medio de viaje de los bogotanos antes (2000) era de 58 minutos y
ahora (2001) es de 49. Entre los viajes estudiados hay, al menos, tres grupos de especial
interés y que explican una gran porción de ese ahorro, que el informe no entra a discutir en
mayor detalle. Ellos son:
z Viajes en transporte público (buses, busetas y colectivos) que antes duraban 66.4 minutos
y ahora duran 58.6 minutos, con un ahorro neto de 7.8 minutos. La causa probable de
este ahorro es la aplicación de la restricción por pico y placa al transporte público
z Viajes que antes se hacían en transporte público (66.4 minutos) y ahora se hacen en
Transmilenio (47.2 minutos), con un ahorro neto de 19.2 minutos. Este gran ahorro expli-
ca el enorme éxito de Transmilenio
z Viajes en vehículo particular, que antes duraban 30.6 minutos y ahora duran 25.7, con un
ahorro neto de 4.9 minutos. No es clara la causa de este ahorro.
Si las cifras son creíbles y las percepciones son un buen indicativo de la realidad, los resulta-
dos son muy positivos6. Por supuesto, más de la mitad del ahorro es atribuible a la introduc-
ción de Transmilenio.

94
 Cómo vamos en movilidad vial

Semáforos
El 18 de enero de 2002 la STT asumió completamente el sistema semafórico de la ciudad,
que hasta ese día estuvo en manos de la Empresa de Teléfonos de Bogotá (ETB). El informe
de la STT apenas reporta la realización de acciones de mantenimiento de la red y la
semaforización de nuevas intersecciones, pero no indica que se hayan tomado medidas ni
realizado las inversiones indispensables para resolver las críticas válidas para la ETB y con
mucha mayor razón cuando esas funciones las asume una nueva entidad.
A mi juicio, los semáforos siguen adoleciendo de una programación muy defectuosa.

Reorganización del sistema

de transporte público colectivo
Dice la STT que actualmente desarrolla el proyecto de reorganización del sistema de trans-
porte público, cuyo objetivo es "implantar un nuevo esquema operativo y empresarial...
basándose en las propuestas, análisis y recomendaciones realizadas en el estudio de Mejo-
ramiento del sistema de transporte público complementario a Transmilenio"7.
Sin embargo, del texto del informe se deduce que hay en la actualidad un equipo consultor
contratado para elaborar una nueva propuesta de restructuración de las rutas del transporte
colectivo. Dice que "el servicio será provisto a través de operadores... Los operadores...
serán remunerados de acuerdo con parámetros de calidad y eficiencia en la prestación del
servicio eliminando así los efectos propios de la remuneración por pasajero recogido". Tam-
bién dice que "es posible que se requiera la realización de adecuaciones menores en los
vehículos que operen el sistema particularmente para la operación de los sistemas de recau-
do, control y fiscalización de los circuitos".
Por otro lado, el texto es reiterativo en que la restructuración es complementaria en todas
sus dimensiones con el Sistema Transmilenio, que no interferirá en la implantación de las
nuevas fases de este sistema, y que las decisiones serán coordinadas con la empresa
Transmilenio S.A.

6 En contraste con el resultado de esta encuesta, la contratada específicamente por Bogotá cómo vamos preguntó
por el tiempo promedio de sus viajes desde el trabajo hasta la casa en 2001 y en 2002, con un resultado de 38.6
minutos en 2001 y 42.6 minutos en 2002. Por su diseño específico parecería más confiable la de la STT.
7 No se indica ni el autor ni el año del informe del estudio. Por su nombre parece corresponder al estudio realizado
por el consorcio Pablo E. Bocarejo Ingenieros Consultores, Euroestudios S.A. y ETT S.A., entregado a la STT en
2001.

95
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Toda esta descripción suscita entonces la impresión de que se trata del anunciado (y nunca
satisfactoriamente explicado) proyecto de circuitos de transporte público, que provocó un re-
ciente debate en el Concejo en donde la directora del IDU y secretaria técnica del Comité
sectorial de movilidad y espacio público declaró públicamente que la administración descar-
taba la continuación de ese proyecto.
Si esto es así, la reactivación del proyecto debería asumirse públicamente y de cara a la
ciudadanía. Nada sacaría la STT con invertir escasos y valiosos recursos en nuevos estudios
realizados en forma furtiva, cuando su ejecución necesitará un amplio debate público, con la
participación y apoyo de la ciudadanía y de los transportadores, y por supuesto del Concejo.
De todas formas, sea éste el anterior proyecto de circuitos, o sea un proyecto enteramente
nuevo que se ha forjado en los últimos días, todo parecería indicar que el tiempo corre en
contra de su realización, ya que cuando se terminen los estudios y diseños aún se requeriría
de un gran esfuerzo de socialización del proyecto ante la ciudadanía y los transportadores
para lograr su apoyo.

Accidentalidad
El informe muestra cifras decrecientes de accidentalidad en Bogotá a partir de 1996, tenden-
cia que se mantiene en 2000 y 2001. En lo que no es convincente el informe es en señalar las
posibles causas de estas mejoras. Dice que se han comprado motocicletas, laboratorios de
criminalística, alcoholímetros y sensores de velocidad, y que se han dictado cursos a ciuda-
danos y a niños. Aunque los alcoholímetros pueden tener algún efecto disuasivo, no parece
(o al menos, no se reporta) haber existido un proceso sistemático de identificación de pun-
tos de alta accidentalidad (puntos negros) para estudiar sus causas e implantar correctivos,
que es una estrategia clásica de ingeniería de tránsito utilizada en muchas partes del mundo.

Restructuración organizacional
La STT describe en su informe el proceso de restructuración a que se ha sometido, y basa
muchas de sus expectativas en la construcción de capacidad que espera sea el resultado de
estos cambios.
El informe da una sola cifra, que parece un logro destacable del proceso, al pasar en su
planta de personal de 29 a 65% en la proporción de profesionales, y de 6 a 24% en la de
técnicos. Las pocas páginas del informe dedicadas a este tema no permiten un análisis más
cuidadoso, pero sí dan pie a expresar dudas con respecto a la delimitación de funciones de
las nuevas dependencias.

96
 Cómo vamos en movilidad vial

El informe no presenta cifras sobre los gastos de funcionamiento de la entidad, que serían
indispensables para analizar los ahorros y costos de la restructuración e iniciar un segui-
miento de cifras que indique las posibles tendencias de eficiencia de la entidad.

Ejecución presupuestal ¿indicador de eficiencia?

El informe contiene cifras confusas que dificultan su interpretación. Se presentan cifras de
recursos proyectados para invertir por la STT en el periodo 2001 a 2004, para los tres "objetivos"
(cultura ciudadana, productividad y gestión pública admirable). También se muestran las
cifras de presupuesto de la STT en 2002, y el total coincide con la cifra de 2002, de manera
que recursos proyectados debe interpretarse como presupuestados. Otro de los rubros del informe
se refiere a que "recursos ejecutados por actividad para el objetivo movilidad"8, según su
encabezado, pero según el contenido del mismo, incluye los rubros de señalización y
semaforización, cultura ciudadana (STT), gestión pública admirable (STT), y a la suma la lla-
ma "presupuesto total ejecutado en movilidad". Si el nombre de este último rubro es correc-
to, las cifras se refieren a la ejecución presupuestal de los últimos dieciocho meses. Y si las
cifras son comparables, ello querría decir que los valores de inversión presupuestados y los
realmente ejecutados en 2001 y 2002 por la STT son (Cuadro 12):
En otras palabras, si el presupuesto de 2002 se divide por igual entre sus dos semestres para
efectos de comparación, lo presupuestado para el año y medio fue de 46.534 millones de
pesos y lo ejecutado de 25.493 millones, lo que daría un mediocre índice de ejecución de
apenas 55% en esos dieciocho meses.

Cuadro 12
Inversión presupuestada y ejecutada por la STT
Año 2001 2002
Presupuesto 26.646 millones 39.776 millones*
Ejecución 25.493 millones**
* Descontando el recorte señalado en el cuadro 2.5
** En 2001 y primera mitad de 2002

Fuente: Cálculos del autor con base en la presentación de la STT.

8 Movilidad no es un objetivo, de acuerdo con el Plan de desarrollo; los objetivos pertinentes en este caso son los ya
mencionados: cultura ciudadana, productividad y gestión pública admirable.

97
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Disponibilidad de recursos
Casi de pasada, el informe señala que en 2002 se propuso como meta recuperar cartera
morosa por 16 mil millones de pesos, y que han recibido solicitudes de acuerdo de pagos
por parte de los morosos por unos 11 mil millones. Esto, para verlo en perspectiva, se com-
para con el presupuesto de inversión de 2001, que ascendió a 26.646 millones de pesos. Al
final, el informe admite que la cartera total por recaudar se estima en 180 mil millones.

Policía de tránsito
En verdad, muy pocos de los grandes esfuerzos que se hagan en materia de tránsito tendrán
efectos positivos y permanentes si no se aplican y controlan las normas con rigor (eso que
los angloparlantes llaman enforcement). Por mencionar de pasada solo algunos temas, el con-
trol policial es condición necesaria para el éxito continuado de Transmilenio en sus actuales
líneas y en las nuevas; el control es esencial, para sorprender, sancionar y lograr el retiro
definitivo de muchos miles de vehículos que hoy prestan el servicio público colectivo y de
taxis de manera ilegal, es esencial en las campañas sistemáticas de prevención de acciden-
tes, esencial en la vigilancia y sanción del cumplimiento a las normas de tránsito, esencial en
la implantación de una política de parqueo que requiere la ciudad con urgencia.
Todas estas necesidades sobrepasan demasiado la disponibilidad de las autoridades com-
petentes actuales. Lograr los aumentos requeridos implicaría, por tanto, asumir costos muy
superiores a los presentes. Pero, como veíamos más atrás, una policía efectiva debería, en-
tre otras muchas cosas, aplicar comparendos en cuantías enormemente superiores a los
actuales presupuestos de inversión de la entidad. Los provenientes de las multas no solo
serían fundamentales como sanción disuasiva a comportamientos indeseables, sino que se
convertirían en fuente permanente de financiación de la fuerza policial indispensable para el
ordenamiento del tránsito de la ciudad9.

Transmilenio
Transmilenio es sin duda el proyecto más importante y de mayor impacto de todas las inicia-
tivas de movilidad de la administración.
Transmilenio en este periodo se ha consolidado con un éxito que ha sorprendido aún a los
más optimistas, y se proyecta como paradigma mundial. Sus éxitos trascienden lo puramen-
te técnico de movilidad (reducciones de tiempo, de costos y de externalidades negativas)

9 Si entiendo bien las cifras, el costo de la policía en 2001 para la STT fue de apenas 4.050 millones de pesos.

98
 Cómo vamos en movilidad vial

para convertirse en la más importante y efectiva herramienta reciente de mejoramiento del

nivel de vida ciudadano, constituyéndose en timbre de orgullo de los bogotanos e inducien-
do un creciente cambio de cultura ciudadana, muy notorio y generalizado.
Pero Transmilenio no puede bajar la guardia. El público quiere el servicio, y no debe estar
dispuesto a permitir que se deteriore de ninguna forma. Por eso la empresa debe estar aten-
ta a detectar fallas y corregirlas con mucha rapidez, en un círculo virtuoso de apoyo ciudada-
no por un nivel de un servicio cada vez mejor, en lugar del usual círculo vicioso de servicio
que desmejora y apoyo ciudadano que disminuye10.
Digo esto porque hay críticas continuadas para aspectos claves del servicio, que hasta el
momento no han sido resueltas con decisión, y que generan un fuerte descontento en los
usuarios. El problema más notorio y que influye negativamente en el nivel de servicio es la
demora en los tiempos de entrada y salida de las estaciones11.
Este fenómeno fue notorio desde el comienzo de la operación y han transcurrido casi dos
años sin que se haya resuelto. Los usuarios no pueden entender por qué no se habilitan
muchos puntos de venta de tiquetes, por qué no se promueven con precios atractivos los
tiquetes múltiples, y por qué no se eliminan de un tajo las colas de salida. La empresa está
en mora de dar explicaciones a los usuarios, pero por sobre todo, de adoptar soluciones
definitivas.
En otra dimensión, puede considerarse que la empresa tiene dos misiones diferentes e ínti-
mamente relacionadas: la primera es operar el sistema existente con los mejores niveles de
calidad y respeto al usuario y la segunda es planificar y diseñar las nuevas líneas, gestionar
todo el proceso para llevarlas a su implantación e integración con el sistema en operación.
En el desarrollo de esta segunda misión me temo que están sucediendo hechos que pueden
amenazar al sistema.
El éxito actual de Transmilenio no es gratuito. Para la planificación, diseño, gestión y puesta
en marcha de la primera etapa, la administración no escatimó recursos para contratar los

10 De acuerdo con la encuesta de Bogotá cómo vamos, Transmilenio obtiene muy altas calificaciones por parte de
los encuestados en 2002, pero inferiores a las obtenidas en 2001. La calificación general del sistema fue de 4.0
en 2002, cuando había sido de 4.6 en 2001. La imagen institucional fue de 89% de favorabilidad (había sido de
93 en 2001). La gestión institucional de la empresa fue calificada con 4.02, y había sido de 4.31 en 2001.
11 La encuesta de Bogotá cómo vamos reporta resultados que divergen de esta percepción del autor. Específicamen-
te, las características más calificadas negativamente son: el sobrecupo (57% de los encuestados), la necesidad de
transbordar (25%) y las colas de entrada y de salida (19%). Pero debe tenerse en cuenta que esta encuesta se
aplicó a una muestra de bogotanos, no a una muestra de usuarios de Transmilenio (que pueden ser apenas 20%
de los anteriores).

99
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

mejores consultores y asesores en el orden mundial, junto con lo mejor de la consultoría

colombiana. Eso, por supuesto, tuvo un costo, pero fue sin duda un elemento fundamental
en el éxito del proyecto: las predicciones de demanda de las troncales resultaron muy cerca-
nas a la realidad, los diseños de líneas y servicios resultaron apropiados y, por lo mismo, los
datos claves que los transportadores proponentes tuvieron para la elaboración de sus ofer-
tas eran confiables y acertados; la operación resultante fue muy cercana a la definitiva.
Por otro lado, el proceso de comunicación permanente de los gestores del proyecto con los
transportadores, la resolución de sus dudas y preocupaciones, el manejo de las rutas exis-
tentes por los corredores afectados y, en definitiva, la creación de confianza mutua, fue otro
elemento clave. Todo ello fue crucial para el éxito.
La situación actual parece ser muy distinta. Por decisión de la administración en su momen-
to, para mantener la tarifa a un nivel similar al del resto del sistema público, el margen que se
dejó como ingreso de la empresa Transmilenio S.A. es insuficiente para cubrir la totalidad de
sus costos operativos, por lo que la empresa requiere hasta el momento de una transferen-
cia del Distrito para financiar su funcionamiento. Pero si se pretende que con este mismo
presupuesto realice las labores de su segunda misión, resulta entonces que para esta labor
indispensable se cuenta con recursos insignificantes, y que de los planificadores y
estructuradores claves de la primera fase estamos ahora yendo hacia personal propio de la
empresa, jóvenes muy meritorios y entusiastas, pero con diferencias muy grandes en cuanto
a conocimiento, experiencia y recursos con respecto a los planificadores iniciales. Esto, si es
como lo imagino, crearía un gran riesgo de que las próximas líneas queden mal dimensionadas
y diseñadas, y de que se presenten graves enfrentamientos con los actuales transportado-
res, con peligro no solo para la operación de esas nuevas líneas, sino de todo el sistema.

Conclusión: hay que financiar

Bogotá nunca volverá a tener el volumen de recursos que tuvo, en forma claramente coyun-
tural, durante la administración de Enrique Peñalosa, lo que le permitió dar un gran salto en
obras de infraestructura, en inversiones viales y en el desarrollo de Transmilenio. Pero sería
imperdonable que no fuésemos capaces de encontrar los recursos necesarios para al menos
impedir el deterioro de lo que ya logramos con tanto esfuerzo, y en lo posible para seguir
avanzando en metas modestas pero alcanzables.
Pero las obras y las acciones urgentes tienen un claro y alto beneficio social, permiten iden-
tificar a los principales beneficiarios, y ahí está la clave para fundamentar una estrategia
financiera de largo plazo.

100
 Cómo vamos en movilidad vial

No es lo mismo en el caso de Transmilenio. Si mis suposiciones son acertadas, es imperioso

y urgente que la administración apoye con recursos frescos todo el esfuerzo de planificación
y gestión de las nuevas líneas, al tiempo que exija a la empresa que se rodee de los mejores
en el riesgoso camino que le espera en el corto plazo. Esa inversión será muy bien compen-
sada si Transmilenio lograra continuar cosechando éxitos.

101
 |CLAUDIA VÁSQUEZ z|

BALANCE DE
MOVILIDAD VIAL

El Plan de desarrollo económico, social y de obras públicas

para Bogotá D.C. 2001-2004 Bogotá para vivir todos del mismo lado, busca avanzar hacia una
ciudad construida colectivamente, incluyente y justa, amable con los niños y viejos, donde
aprendamos a vivir en paz con nuestra conciencia y con la ley; una ciudad económicamente
competitiva en producción de conocimientos y servicios, una ciudad donde lo público es
sagrado.
En concordancia con este objetivo general, las directrices y políticas establecidas para la
Secretaría de Tránsito y Transporte (STT) articulan sus acciones y procedimientos en la bús-
queda de soluciones y proyectos mediante programas intersectoriales de acción pública y
privada que tienen como objetivos: la cultura ciudadana, en términos de lograr el cumplimien-
to voluntario de las normas; la productividad entendiéndola como la generación sostenible de
riqueza y la gestión pública admirable o recuperación del respeto y la confianza del ciudadano
hacia las instituciones.
Para cumplir con la productividad, se formuló el programa Movilidad inteligente, cuyo propósi-
to es estacionalizar el desplazamiento de las personas y mercancías y reducir los viajes ori-
ginados en intercambio de información. La meta de la administración es disminuir esos
tiempos en 20%.

Resultados de la movilidad vial

de la ciudad
z Metodología para medir los tiempos de la movilidad. Con el fin de cuantificar la variación de los
tiempos de desplazamiento de las personas como principal indicador de la movilidad, la
STT programó el sondeo de opinión dirigido a la población de la ciudad. El sondeo reali-
zado en sesenta lugares de Bogotá se enfocó principalmente a establecer para el viaje de

z Ex secretaria de Tránsito y Transporte de Bogotá.

102
 Cómo vamos en movilidad vial

mayor frecuencia, el tiempo de desplazamiento de las personas, es decir, el tiempo que

transcurre desde el momento en que la persona sale de su lugar de origen y llega a su lugar
de destino, sin importar los distintos modos de transporte usados durante el viaje
z Características generales del sondeo. El diseño de la muestra para el primer sondeo de
percepción de tiempos de desplazamiento, con un nivel de confianza de 95% consideró la
realización de 7.500 encuestas en la ciudad
z Formulario. El diseño del formulario fue realizado por la Subsecretaría Técnica de la STT y
contempló preguntas sobre edad, sexo, motivo del desplazamiento de mayor frecuencia,
barrio origen y barrio destino del desplazamiento, hora de iniciación del viaje, tiempos de
movilización para la situación y transporte utilizado
z Aplicación del sondeo. El sondeo se realizó en las diecinueve localidades de la ciudad y la
distribución de la muestra requerida se determinó de acuerdo con el número de viajes
generados y atraídos por cada localidad.

Dinámica de la movilidad
En el Cuadro 13 se presenta la evolución de la duración promedio de los viajes, de acuerdo
con los resultados encontrados en el sondeo de percepción realizado para evaluar la movi-
lidad de la ciudad.

Cuadro 13
Duración promedio del viaje
Datos Duración Duración
año 2000 año 2001
(minutos) (minutos)
Duración de viaje
no motorizado 14,04 14,43
Duración de viaje
motorizado 44 35
Duración total del viaje 58 49
Fuente: Cálculos de la autora.

El incremento de la movilidad a partir de la línea base se establece en promedio en 9 minu-

tos, equivalentes al 15% del tiempo total de viaje.

103
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

En el Cuadro 14 se presenta para cada modo de transporte la dinámica de la duración pro-

medio del viaje.

Cuadro 14
Variación de la duración promedio
de viaje por modo
Modo de transporte 2000 2001
Duración total del viaje (minutos)
Público 66.4 58.6
Transmilenio 47.2
Taxi 20.9 23.4
Particular 34.2 29.5
Moto 12.1 13.1
Cicla 23.9 24.3
Duración en modo no motorizado dentro del viaje (minutos)
Público 17.6 18.1
Transmilenio 18.7
Taxi 4.3 5.8
Particular 3.6 3.8
Moto 1.9 2.7
Cicla 1.7 1.5
Duración en modo motorizado dentro del viaje (minutos)
Público 48.8 40.5
Transmilenio 28.5
Taxi 16.6 17.6
Particular 30.6 25.7
Moto 10.1 10.4
Cicla 22.2 22.8
Fuente: Cálculos de la autora.

Proyectos que influyen en el cambio

de los tiempos de la movilidad
La movilidad de la infraestructura vial se puede mejorar a través de la gestión y administra-
ción de tráfico, actividad que corresponde a las funciones de la STT.

104
 Cómo vamos en movilidad vial

En la actual administración, por ejemplo, se han adoptado medidas como el pico y placa
para el transporte público, el aumento de la restricción para transporte particular, la
optimización de la red semafórica, así como el mantenimiento e instalación de los dispositi-
vos de control de tránsito instalados en la ciudad.
Para conseguir mayores velocidades se han buscado mejores condiciones en la infraestruc-
tura vial, lo cual se ha logrado mediante el mejoramiento y mantenimiento de la red vial
existente, la construcción de vías nuevas, la señalización vial y la semaforización, así como la
adecuación de troncales y ciclorrutas para el desplazamiento de los sistemas de transporte
alternativos propuestos.
En cuanto a los recursos asignados se presenta en el Cuadro 15 la proyección de recursos proyec-
tados para la vigencia del Plan.

Cuadro 15
Recursos proyectados para invertir por objetivo del Plan de
desarrollo para la STT
Objetivo Recursos proyectados 2001-2004($ por millón)
2001** 2002* 2003** 2004** TOTAL
1. Cultura ciudadana 5.726 16.354 6.944 9.151 38.175
2. Productividad 15.348 26.000 20.485 22.473 84.306
3. Gestión pública
admirable 5.572 18.457 6.736 7.410 38.175
TOTAL 26.646 60.811 34.165 39.034 160.656
*Cifras en millones $ de 2002 ** Cifras en millones de $ de 2001.

Fuente: Oficina de Planeación STT.

Respecto a los recursos programados para el 2002, en la actualidad se adelanta un ajuste

presupuestal que ha disminuido los recursos proyectados para el 2002, los cuales se presen-
tan en el Cuadro 16.

105
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Cuadro 16
Recursos programados año 2002 con el recorte presupuestal
Fondo de Educación y Seguridad Vial / Fondatt
Presupuesto

Objetivo Proyecto Asignado Suspendido Liberado

Pesos año 2002
Cultura ciudadana Educación y
prevención de la
accidentalidad 540.000.000 - 540.000.000
Gestión pública Fortalecimiento de
admirable la función institu-
cional de la STT 18.456.640.000 6.756.640.000 11.700.000.000
Cultura ciudadana Apoyo institucional
(Convenio STT-
Policía Nacional) 13.800.000.000 5.200.000.000 8.600.000.000
Cultura ciudadana Mejoramiento
del sistema de
recaudo y cobro 1.225.000.000 345.000.000 880.000.000
Cultura ciudadana Implementación de
estrategias que
motiven en el
ciudadano el
cumplimiento
voluntario de
normas de tránsito 789.000.000 789.000.000
Productividad Expansión y
mantenimiento del
sistema integral de
control de tránsito
en Bogotá 26.000.000.000 8.733.333.000 17.266.667.000
60.810.640.000 21.034.973.000 39.775.667.000
Fuente: Fondatt

Para el objetivo de productividad, los recursos ejecutados corresponden a la ejecución

presupuestal adelantada durante los últimos dieciocho meses por la STT, para un total eje-
cutado en movilidad vial de 25.493 millones de pesos (millones de pesos de 2002), de la
siguiente manera: para señalización y semaforización 13.723 millones de pesos, para cultura
ciudadana 6.253 millones y para gestión pública admirable 5.517 millones.

106
 Cómo vamos en movilidad vial

Para el objetivo de productividad corresponden a la ejecución presupuestal adelantada por

la STT durante los últimos dieciocho meses cerca de 25.493 millones de pesos (millones de
pesos del 2002) así: señalización y semaforización 13.723 millones de pesos, cultura ciuda-
dana 6.253 millones y gestión pública admirable 5.517 millones.

Causas de las variaciones de los tiempos

de la movilidad
Los cambios en las condiciones de movilidad para la ciudad, pueden generarse de diversas
maneras:
z Influyendo sobre la demanda de viajes, esto significa modificación de la selección modal,
lo que implica una migración de viajes de un modo a otro
z Influyendo sobre la oferta de infraestructura, esto se puede dar de dos maneras: aumen-
tando la infraestructura que se ofrece a las diferentes alternativas de transporte que exis-
ten en la ciudad o realizando labores de mantenimiento y rehabilitación de la infraestruc-
tura existente con el fin de proveer mejoras en la velocidad de operación
z Modificando la oferta de transporte, lo que se traduce en mejoramiento de la capacidad
de los sistemas existentes o en racionalización de la operación de la flota con que se
cuenta para mejorar la eficiencia de la operación
z Medidas de gestión que buscan, mediante acciones de bajo costo, optimizar la utilización
de la red vial existente
z Medidas de mitigación de impacto de las obras de infraestructura vial. Estas medidas que
prevalecen durante el desarrollo de los procesos de construcción son un sacrificio menor,
en comparación con los efectos positivos que se logran en movilidad y accesibilidad una
vez son terminadas las obras.

Acciones realizadas y
resultados alcanzados

Fortalecimiento institucional
La actual administración comenzó por definir la misión y visión de la entidad en sesiones
colectivas de planeación estratégica en donde se involucraron todas las áreas de la entidad.
La estructura orgánica con que cuenta la Secretaría tiene como fin primordial modernizar la
institución, garantizar el adecuado cumplimiento de sus responsabilidades, aportar un gran

107
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

porcentaje para el mejoramiento de la calidad de vida de los bogotanos mediante el mante-

nimiento de condiciones óptimas de movilidad, para lo cual se han realizado modificaciones
sustanciales en las dependencias o áreas de la estructura existente al inicio de esta adminis-
tración.
Los criterios observados fueron: la Secretaría como autoridad única del sector, el fortaleci-
miento mediante la reorganización de las áreas misionales, la reorganización de las áreas de
apoyo a la misión de la entidad, personal con perfiles de experiencia y dedicación.
Con base en lo expuesto, la nueva estructura orgánica de la STT está conformada por las
siguientes oficinas asesoras: de asuntos disciplinarios, de tecnología, de planeación, de control
interno y de comunicaciones.
Se conformaron cuatro subsecretarías con el fin de separar la parte ejecutiva y operativa de la
planeación e investigación, fortalecer el aspecto jurídico y dar un tamaño adecuado a la
subsecretaría financiera. Se transformó la actual subsecretaría administrativa en la dirección
de apoyo logístico. Las cuatro subsecretarías son: jurídica, financiera, operativa y técnica.
De igual modo se dotó a la estructura de la STT con dos nuevas direcciones que dependen
directamente del despacho y que facilitan el manejo de la parte administrativa y dan apoyo
y fortalecen a la entidad, éstas son: de apoyo corporativo y de técnica pedagógica.

Reorganización del sistema

de transporte público colectivo
El proyecto de reorganización del Sistema busca implantar un nuevo esquema operativo y
empresarial para el transporte público colectivo en la ciudad de Bogotá, basándose en las
propuestas, análisis y recomendaciones realizadas en el estudio de Mejoramiento del Siste-
ma de transporte público complementario a Transmilenio.
El proyecto requiere de una reorganización del sistema de rutas de la ciudad, a través de un
nuevo esquema que optimice los tiempos de desplazamiento para el usuario, el cubrimien-
to, la calidad y la economía tanto del usuario como de los diferentes actores del negocio de
servicio de transporte público en general. Los siguientes son algunos de los aspectos por
considerar:
z Se encuentra estructurado de una forma muy fragmentada e interconectada. El esquema
actual cuenta con 662 rutas autorizadas prestadas por 67 empresas diferentes. Estas
rutas y empresas ofrecen servicios en toda la ciudad y confluyen en 18 vías principales
z Cuenta con una importante sobreoferta de vehículos, adicionalmente las herramientas de
las que dispone el Distrito para ejercer el control de éste son limitadas

108
 Cómo vamos en movilidad vial

z Es necesario desarrollar estrategias de transporte público para la restructuración de las

rutas del transporte colectivo, que permitan reducir la sobreoferta en una forma progresi-
va y sostenible, con elementos que garanticen eficiencia en su control
z Para que el proyecto tenga éxito, es necesario trabajar bajo un enfoque y metodología
que unifique los esfuerzos de la STT, Transmilenio, el IDU y las consultorías
z La implantación de Transmilenio reemplazará de forma gradual al transporte público co-
lectivo, el cual se encuentra estructurado de una forma fragmentada e interconectada
z A corto plazo, la expansión del transporte masivo requiere de una reorganización del
transporte público colectivo.
A diferencia del esquema actual, la oferta de vehículos para cada ruta será determinada de
manera técnica, con el fin de garantizar un máximo de cobertura y conectividad dentro del
sistema y reducir los trasbordos. El proyecto debe integrarse y ayudar a la implantación total
del Sistema de transporte masivo Transmilenio con criterios de transición, eficiencia y movi-
lidad para el usuario.

Chatarrización y reposición
del parque automotor
El proyecto de reorganización del Sistema de transporte público debe contribuir a la regula-
ción y reducción de la sobreoferta del transporte público en Bogotá, a través de la
chatarrización o de cualquier otro mecanismo del parque automotor sobrante. Para esto, el
proyecto de reorganización deberá evaluar las propuestas de chatarrización, así como pro-
poner los factores de conversión que se deben aplicar para este proceso.

Logros
El impacto social de los esfuerzos adelantados por la Secretaría durante el periodo de enero
de 2001 a junio de 2002 se reflejó principalmente en los tres objetivos del Plan de desarrollo:
productividad, gestión pública admirable y cultura ciudadana.

Productividad - movilidad
Se ha logrado mejorar la movilidad de la ciudad pasando de un tiempo promedio de despla-
zamiento de 58 minutos a 47 minutos para el año 20011; lo que representa una disminución

1 Estudio de percepción de tiempos de desplazamiento. Diciembre de 2001. STT.

109
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

de 15% en los tiempos de viaje. Esta disminución para los usuarios tiene una incidencia
directa en el mejoramiento de la productividad de la ciudad.
La STT, además de establecer la medida de pico y placa para el transporte público y aumen-
tarla para vehículos particulares, realizó una inversión de 13.722 millones de pesos en seña-
lización y semaforización, elementos que contribuyen a garantizar mejores condiciones de
circulación.

Cultura ciudadana, vida sagrada

y cumplimiento voluntario de las normas
La STT con el objetivo de disminuir los niveles de accidentalidad vial y proteger la vida, así
como mejorar su capacidad de respuesta ante la ocurrencia de accidentes, realizó una inver-
sión en el 2001 de 2.126 millones de pesos en elementos de dotación para los uniformados
de la policía de tránsito representados en:
z Cuatro laboratorios de criminalística y transporte de cadáveres por accidentes de tránsito
(400 millones de pesos)
z Adquisición de alcoholímetros y sensores de velocidad (150 millones)
z Compra de 133 motocicletas de 650 c.c. y 125 c.c., (1.576 millones)
En pedagogía, con una inversión de 400 millones de pesos, en el último año se capacitaron
más de 220 mil ciudadanos de los cuales 57.703 fueron niños. También se capacitaron 648
policías de tránsito a través del diplomado de gestión y control del tránsito y 577 policías
comunitarios, lo que dio los siguientes resultados:
z Se redujo en 12,74% el número anual de infracciones cometidas por la ciudadanía en
relación con la ausencia de documentos y con documentos ilegales
z Se disminuyó en 12% la accidentalidad con 6.347 eventos menos frente al 2000. En el
2000 perdieron la vida 836 ciudadanos y en el 2001 disminuyó esta cifra en 78 víctimas,
con lo que se tuvo una disminución de 9.3%
z Se realizaron más de 500 operativos para combatir la ilegalidad en el transporte público y
se abrieron 2.529 investigaciones administrativas a empresas de transporte público y per-
sonas particulares que prestan el servicio sin autorización
z En el 2002 se inmovilizaron más de 2.500 vehículos de transporte colectivo, 1.600 taxis y
1.000 vehículos particulares que fueron detectados prestando servicio informal.

110
 Cómo vamos en movilidad vial

Gestión pública admirable

y atención al ciudadano
Se lograron disminuir los tiempos de respuesta a los llamados de la ciudadanía, así:
z El tiempo promedio de atención de accidentes en 2002 es de 14 minutos, cuando en el
2000 promediaba en los 20 minutos
z La policía metropolitana de tránsito ha reducido en 90% el número de inconsistencias en
el diligenciamiento de los comparendos
z Se aumentó la realización de operativos para el control del estacionamiento en vía en
puntos críticos de la ciudad. El promedio de inmovilización diaria de vehículos está en
150 a lo largo de la semana y 200 los fines de semana
z Los Distritos operativos de tránsito (DOT) también se crearon con una inversión de 118
millones de pesos, tuvieron una atención efectiva de 7.450 personas y realizaron 1.598
operativos en vía en apoyo a la policía de tránsito
z El presupuesto total de inversión de la STT para el 2001 fue 26.646 millones de pesos de
los cuales se destinaron 12.442 millones para atender el problema de la movilidad y 4.050
millones para apoyar la labor de la policía de tránsito.

Limitaciones
Algunas de las limitaciones que ha enfrentado la entidad en su gestión son las siguientes:
z Aún deficiente el número de policías de tránsito
z Recursos presupuestales limitados tanto para dotar a la ciudad con la infraestructura, así
como para realizarle el debido mantenimiento y la respectiva ejecución de obras nuevas
z Bases de datos de multas no depuradas en 100%, que dificultan iniciar procesos de cobro
masivo
z Toda campaña que se inicie masivamente genera problemas colaterales como la afluencia
de tramitadores que engañan a los ciudadanos, afectando de esta manera la imagen de la
Secretaría y la efectividad de las campañas
z Rezago tecnológico que dificulta la labor administrativa de la entidad

111
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Retos
z Mejorar la atención al ciudadano, mediante la modernización tecnológica de la entidad,
optimización de procesos y talento humano
z Disminuir los tiempos en los procesos que se llevan a cabo en las inspecciones de tránsi-
to. Pasar de tres años en promedio a tres meses
z Reducir el monto total de cartera por recaudar, el cual se estima en 180 mil millones de
pesos
z Optimizar el proceso de cobro de multas instalando sistemas en líneas con los bancos,
disminuyendo el número de pagos no aplicados y evitando así costos adicionales para los
ciudadanos
z Aumentar la capacidad de control del tránsito
z Mejorar el sistema de comunicaciones de la policía de tránsito para que en línea se consulte
la base de datos de multas y comparendos y se puedan detectar infractores morosos
z Creación del Centro de control de tráfico para Bogotá
z Reorganización del transporte público colectivo
z Poner en marcha el Plan maestro de estacionamientos
z Aumentar el pie de fuerza de la policía de tránsito para mejorar la movilidad
z Recursos para instalar 240 cruces que son técnicamente viables. La STT necesita 35 mil
millones de pesos para semaforizar la ciudad
’ En señalización horizontal se requieren de 9.950 millones de pesos para demarcar veinte
corredores viales principales, cuarenta secundarios, dos mil zonas escolares, quinien-
tas intersecciones y dos mil kilómetros de vías de barrio
’ La ciudad necesita 53.076 señales verticales sobre pedestal.

112
 |MARÍA ISABEL PATIÑOz |

RESULTADOS Y LOGROS
EN MOVILIDAD VIAL

En términos de movilidad vial y espacio público, la misión del

Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), en el Distrito Capital está enfocada a ejecutar proyec-
tos de infraestructura física y acciones de mantenimiento y mejoramiento para que los bo-
gotanos se movilicen de manera adecuada, disfruten del espacio público y mejoren su cali-
dad de vida, mientras que la ciudad logra un desarrollo sostenible.
Para hacer realidad esa misión y considerando la participación del IDU en los cuatro objeti-
vos del Plan de desarrollo Bogotá para vivir todos del mismo lado 2001 - 2004 (decreto 440/01)1, el
presupuesto del Instituto para los cuatro años de su vigencia, equivale al 15% del Plan de
desarrollo cuyo monto total asciende a 13.2 billones de pesos.
De otro lado, el logro de mejorar los tiempos de desplazamiento en la ciudad, tal y como lo
propone el Plan, disminuyéndolos en 20% debe ser el producto del trabajo conjunto de
todas las entidades distritales, en especial, las involucradas en el desarrollo de la movilidad
vial.
Por tal razón, y con el fin de definir políticas y verificar el cumplimiento de las mismas,
mediante el decreto 682 de agosto 31 de 2001, se crearon los comités sectoriales dentro de
los cuales está el Comité de movilidad y espacio público, cuya secretaría técnica ejerce el
IDU. A este comité asisten, además, representantes de la Secretaría de Obras Públicas (SOP),
la Secretaría de Tránsito y Transporte (STT), el Instituto Distrital de Recreación y Deporte
(IDRD), Transmilenio S.A., el Fondo de Ventas Populares, el Jardín Botánico José Celestino
Mutis, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público y el Terminal de
Transportes S.A.

z Directora del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU. La presentación de la directora del IDU contempló dos aspec-
tos: uno referente al espacio público para la movilidad vial (que aquí se presenta) y otro sobre los espacios
colectivos peatonales, que se encuentra en la parte correspondiente a Cómo vamos en espacio público.
1 Otros objetivos son: cultura ciudadana, justicia social, ambiente y gestión pública admirable.

113
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

El Plan de ordenamiento territorial (POT) de Bogotá, por su parte, identifica los sistemas
generales que se constituyen en las redes de soporte funcional de la ciudad. Estos sistemas
son: de acueducto, saneamiento básico, y equipamientos. Y el IDU es responsable de los
sistemas vial, de transporte y del espacio público.

Sistemas vial y de transporte público

La malla vial de Bogotá alcanza los 15.041 kilómetros carril, de los cuales 94% (14.116 km-
carril) corresponden al sistema vial y 6% (925 km-carril) al de transporte.
Los componentes del sistema vial corresponden esencialmente al desarrollo de la red vial,
de acuerdo con la siguiente clasificación:
z Malla vial arterial principal
’ Subsistema centro tradicional y ciudad central
’ Subsistema metropolitano
’ Subsistema integración ciudad - región
z Malla arterial complementaria
z Malla vial intermedia
z Malla vial local
z Intersecciones
Para el sistema de transporte, los componentes identificados son:
z Primera línea del metro
z Troncales de buses y rutas alimentadoras
z Ciclorrutas
z Tren de cercanías
z Estacionamientos públicos
z Terminales de buses interurbanos.

Inventario y proyección
Conscientes de las necesidades urgentes de la malla vial y previo a la creación del Comité
sectorial de movilidad y espacio público, el IDU inició el trabajo de inventario de la malla vial

114
 Cómo vamos en movilidad vial

dentro del cual se construyeron índices de cobertura para la construcción, rehabilitación y

mantenimiento de la misma, teniendo en cuenta la clasificación establecida por el POT (de-
creto 619 de 2000), y las metas (Cuadro 17) que éste define en el corto, mediano y largo
plazos, los cuales deberán servir como herramienta para la toma de decisiones y para la
medición de la gestión.

Cuadro 17
Clasificación del POT y definición de metas
de los sistemas vial y de transporte
Existente POT corto plazo POT largo plazo
Clasificación
Total Total Total
% % %
Km-carril Km-carril Km-carril
Arteria principal y
complementaria 2.345 16,6% 3.366 22,5% 3.987 25,1%
- Sistema vial 1.257 2.906 3.987
- Futura troncal 1.088 460 0
Intermedia 5.177 36,7% 5.017 33,5% 5.301 33,4%
Malla vial 6.594 46,7% 6.594 44,0% 6.594 41,5%
Intersecciones 115 143 160
Total sistema vial 14.116 100,0% 14.977 100,0% 15.882 100,0%
Troncal transmilenio 790 85,4% 1.992 70,8% 2.656 71,6%
- Construida 340 1.992 2.656
- En construcción 450 0 0
Rutas alimentadoras 135 14,6% 822 29,2% 1.054 28,4%
Total sistema de transporte 15.041 17.791 19.592
Datos en km - carril.
Este cuadro no incluye los 800 km-carril de la localidad de Sumapaz.
La disminucion de malla vial intermedia refleja el aumento de rutas alimentadoras.
Fecha: abril/2002

Fuente: IDU.

Diagnóstico
De conformidad con los diagnósticos realizados sobre las vías que componen los sistemas
vial y de transporte, el estado de condición de dichas vías (Cuadro 18) es el siguiente:

115
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Cuadro 18
Diagnósticos sobre la situación de las vías
Bueno Regular Malo Total
Clasificación
ICP (71 - 100) ICP (31 - 70) ICP (0 - 30)
Arteria principal y
complementaria 771 32,9% 1.414 60,3% 160 6,8% 2.345
Intermedia 2.018 39,0% 688 13,3% 2.470 47,7% 5.177
Local 1.220 18,5% 1.747 26,5% 3.627 55,0% 6.594
Total sistema vial 4.009 28,4% 3.850 27,3% 6.257 44,3% 14.116
Troncal transmilenio 790 100% 790
- Construida 340 340
- En construcción 450 450
Rutas alimentadoras 135 100% 135
Total sistema vial y
de transporte 4.934 32,8% 3.850 25,6% 6.257 41,6% 15.041
Datos en km - carril.
Este cuadro no incluye los 800 km-carril de la localidad de Sumapaz.
Fecha: abril/2002

Fuente: IDU.

Tipos y costos de intervención

Con el fin de determinar los costos requeridos para cumplir con las metas de construcción,
rehabilitación y mantenimiento de cada sistema, se elaboró una tabla que desagrega el tipo
de inversión para cada uno, malla y tipo de actividad, facilitando el proceso de presupuestación
global (Cuadro 19).

Sistema vial
El diagnóstico realizado del sistema vial de Bogotá indica que 71,6% de las vías que lo com-
ponen se encuentran en regular o mal estado, a pesar de la intervención del IDU en los
últimos años.
Con el diagnóstico del sistema vial y con los recursos disponibles del IDU en la actual admi-
nistración se construyeron índices de cobertura sobre cada malla del sistema. Éstos se ana-
lizaron teniendo en cuenta el marco de referencia del POT y las normas que reglamentan la
destinación de los recursos que recibe el IDU para la construcción y mantenimiento de la

116
 Cómo vamos en movilidad vial

Cuadro 19
Tipos y costos de intervención de la malla vial
Costo por kilómetro carril ( Millones de pesos)
Costos Construcción Rehabilitación Mantenimiento
Malla vial local
- Vehicular 588 588 105
- Peatonal 448 448 105
Malla vial intermedia 980 350 105
Malla vial arterial 1.999 500 105
Troncales transmilenio 1.878 18
Rutas alimentadoras 350 105

Costo por kilómetro carril ( Millones de pesos)

Costos Construcción Rehabilitación Mantenimiento
Malla vial local
- Vehicular 168 168 30
- Peatonal 128 128 30
Malla vial intermedia 280 100 30
Malla vial arterial 571 143 30
Troncales transmilenio 536,5 5
Rutas alimentadoras 100 30
Fecha: abril 2002.

Fuente: IDU.

malla. Adicionalmente, se ingresó el modelo de deterioro de las vías de la ciudad y una

inversión anual por todo tipo de malla y de intervención requerida. Así se determinaron
limitaciones presupuestales que afronta la ciudad para asumir dicho compromiso.
Así las cosas, las fuentes de financiación disponibles para realizar intervenciones en el siste-
ma vial durante el periodo 2001 - 2004, tomando como base un escenario ortodoxo y con-
servador de consecución de recursos para el IDU: son la contribución por valorización, la
sobretasa a la gasolina, la sobretasa al ACPM, rentas contractuales, transferencias de la
nación, recursos de capital, ingresos corrientes y transferencias del Distrito.
Con estos recursos, para el 2004 solo se aumentaría la cobertura de las necesidades de
construcción de la malla vial en 2,4% tomando como parámetro la meta establecida en el
POT.

117
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Además, conociendo las posibles fuentes de financiación también se puede concluir que
para aumentar 1% la cobertura en construcción de cada una de las mallas que conforman el
sistema vial se requiere de la siguiente inversión:
z Malla vial principal 56.403 millones de pesos
z Malla vial intermedia 48.780 millones de pesos
z Malla vial local 34.696 millones de pesos
De tal forma que la situación al 30 de junio de 2002 es como se muestra en el Cuadro 20.

Cuadro 20
Clasificación y situación de la malla vial
Inventario y proyección de los sistemas vial y de transporte
Existente % Invertido % aumento
Existente Meta2004
Clasificación km-carril
ICP> 30
km-carril
Cobertura 2001-junio cobertura
km-carril a 2000 2002 a junio 2002
Malla vial arterial
principal y complementaria 2.345 2.185 3.366 64,90% 47.157 0,84%
Malla vial intermedia 5.177 2.707 5.017 54,00% 0 0,00%
Malla vial local 6.594 2.967 6.594 45,0% 83.318 2,40%
Intersecciones (*) 115 112 143 78,30% 24.343 2,43%

Resumen sistema vial

Km - carril 14.116 7.859 14.977 52,50% 130.475 1,01%
Intersecciones 115 112 143 78,30% 24.343 2,43%
Valores en millones de pesos. intersecciones en unidades. Fecha: junio/2002.

Fuente: IDU.

De lo anterior se concluye que en promedio a junio 30 de 2002 se ha incrementado la cober-

tura del sistema vial en 1,01% del 2,4% previsto para el periodo 2001-2004.
En cuanto a las intersecciones, de las 143 unidades que establece el POT, se han dado al
servicio siete nuevas, una reconstruida (calle 134 por Autonorte) y dos en reconstrucción
(calle 170 por Autonorte y calle 100 por Autonorte), atendidas en virtud de la política de
mantenimiento señalada en el Plan de desarrollo Bogotá para vivir todos del mismo lado), lo que
permite mostrar un avance del 2,43% con respecto a la meta del POT y del 100% con respec-
to al Plan de desarrollo.

118
 Cómo vamos en movilidad vial

En resumen, para el mantenimiento y rehabilitación del sistema vial, se requieren aproxima-

damente 2.3 billones de pesos. En el Cuadro 21 se puede apreciar para cada una de las
mallas, el tipo de intervención con los costos asociados y el presupuesto disponible para
cumplir con el objetivo indicado, concluyendo que solo se cubre 18% en promedio de las
necesidades evidenciadas al finalizar el periodo 2004:

Cuadro 21
Inversiones y coberturas de la malla vial
Existente por Inversión Inversión
Clasificación mantener 2002 para disponible a % de
ICP > 30 (km - optimizarla 2004 cobertura
carril)
Malla vial arterial
principal y complementaria 2.185,00 787.893,00 148.475,00 18,84%
Rehabilitación ICP
>30<70 1.414,00 706.928,00 83.146,00 11,76%
Mantenimiento ICP
>71<100 771 80.965,00 53.451,00 66,02%
Malla vial intermedia 2.707,00 452.877,00 16.697,00 3,69%
Rehabilitación ICP
>30<70 688 240.944,00 8.682,00 3,60%
Mantenimiento ICP
>71<100 2.018,00 211.932,00 8.015,00 3,78
Malla vial local 2.967,00 1.043.032,00 250.586,00 24,02%
Rehabilitación ICP
>30<70 1.747,00 914.944,00 215.504,00 23,55%
Mantenimiento ICP
>71<100 1.220,00 128.088,00 35.082,00 27,39%
Intersecciones 115 31.903,00 24.403,00 76,49%

Resumen sistema vial

Km-carril 7.859 2.283.802 415.758 18%
Intersecciones 115 31.903 24.403 76%
Valores en millones de pesos. Fecha: abril/2002.

Fuente: IDU.

119
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Sistema de transporte

Sistema integrado de corredores troncales

de buses y rutas alimentadoras
El sistema de transporte conformado por las troncales de buses y rutas alimentadoras (Ca-
pítulo 2 del POT), está conformado por 925 km-carril de los cuales 340 corresponden a
troncales en operación, 450 a troncales en construcción y 135 a rutas alimentadoras en
operación.
Los 450 km-carril de troncales en diseño y construcción corresponden a las troncales: Amé-
ricas, Norte - Quito - Sur y Suba.
Para proyectar el sistema de transporte, se tuvieron en cuenta las siguientes consideraciones:
z Troncales. Lo dispuesto en el POT (decreto 619 de 2000) y en los documentos Conpes.
z Rutas alimentadoras. Se considera que su crecimiento es directamente proporcional al de
las troncales de Transmilenio y en cada periodo se incrementan de acuerdo con las troncales
en operación, disminuyendo la malla vial intermedia a cargo del sistema vial.
Teniendo en cuenta las anteriores apreciaciones, se puede afirmar que el sistema de trans-
porte en el corto plazo (año 2005), debería contar con 2.814 km-carril y, en el largo plazo
(año 2010), con 3.710 km-carril. Para cumplir con esas metas del POT en el corto plazo se
requiere de una inversión por 3.1 billones de pesos. Sin embargo, solo se dispone de 1.1
billones de pesos en el periodo 2002 - 2006 (Cuadro 22).

Cuadro 22
Recursos disponibles
Fuentes/año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total
Distrito 100.581 94.511 97.347 100.268 103.276 106.374 109.565 711.922
Nación 120.574 119.117 112.431 109.628 80.097 541.847
Otras fuentes
( BM) 30.667 30.667 30.667 92.001
Otras fuentes
( CAF) 42.550 42.550
Totales 221.154 286.845 240.445 240.563 183.373 106.374 109.565 1.388.319
Fuente: IDU.

120
 Cómo vamos en movilidad vial

Con los recursos disponibles se calcula que para el 2005, se alcanzaría una cobertura del
39,7%.

Sistema de ciclorrutas
Teniendo en cuenta el avance logrado a partir de la construcción de las primeras ciclorrutas,
la demanda de este tipo de transporte aumentó notablemente con respecto a estudios
adelantados en años anteriores (Cuadro 23).
El objetivo del proyecto es proveer a la ciudad de un óptimo sistema alternativo de despla-
zamiento, que a la vez permita recuperar espacios públicos degradados e invadidos y hacer
efectivo el ejercicio de la recuperación de las tres dimensiones espacial, ambiental y paisajístico
que coexisten en el espacio urbano.
Los criterios de selección de los circuitos que deben conformar el sistema son:
z Brindar un sistema alternativo de movilización
z Contribuir a mejorar el medio ambiente natural
z Consolidar y definir los bordes de la ciudad uniendo los parques metropolitanos
z Recuperar espacios públicos invadidos
z Integrar un sistema alternativo que dé como resultado el reordenamiento físico - funcio-
nal, teniendo en cuenta los usos del suelo.
Según el POT, los circuitos deben tener un ancho de 3 a 8 metros, con una superficie de
rodadura en asfalto o adoquín. Estas vías deben estar dotadas de mobiliario urbano, señali-
zación, andenes, casetas de primeros auxilios y arborización. La complejidad técnica del
proyecto es baja y se puede construir con los métodos tradicionales.
Dentro de los beneficios que se conseguirían con el desarrollo del proyecto se pueden men-
cionar los siguientes:
z Se reduce el consumo de gasolina.
z Se evita la congestión vehicular.
z Se reduce la contaminación (aire y ruido).
z Demanda menos espacio urbano que otros sistemas de transporte.
z Es un medio de ejercicio regular.
z Es accesible a todas las clases sociales.

121
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Cuadro 23
Estados de las ciclorrutas
Red % Construido Meta plan %
POT 2000-
existente Cobertura 2001-jun/02 de desarr. cobertura
2004 (km)
2000 km a 2000 (km) (km) jun/2002
IDU 132,22 62,78 34,00
Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de
Bogotá -EAAB 43.70 360,65 54,46% 71,87%
Instituto Distrital de
Recreación y Deporte
IDRD 20,50
Total 196,42 360,65 54,46% 62,78 34,00 71,87%
Fecha: junio/2002.

Fuente: IDU.

Es decir, que en los términos establecidos en el Plan de Desarrollo2 la meta se ha cumplido

(en 185%), mientras que para el POT, la cobertura alcanza el 71,87%.

Conclusiones
Los indicadores de cobertura presentados evidencian las enormes necesidades de recursos
que demandan los sistemas que administra el IDU.
Evidencian de igual modo que las inversiones en mantenimiento de la malla vial existente
deben privilegiarse por encima de la construcción de nuevas vías. Los esfuerzos fiscales del
Distrito deben centrarse primero en asegurar los recursos necesarios para mantener la malla
vial existente antes que en la construcción de nuevas vías, las cuales aumentan las necesida-
des de mantenimiento.
En cuanto al sistema de transporte, la política de la administración se centraliza en la inter-
vención integral de las zonas involucradas, garantizando un verdadero proceso de desarrollo
y renovación urbana, comprometiendo eficazmente el recurso que impacta simultáneamen-
te los sistemas general de transporte y de espacio público.

2 Según el listado de ciclorutas especificadas por el POT, la meta para alcanzar a corto plazo es la construcción de
360.65 km.

122
 Cómo vamos en movilidad vial

De los sistemas el que presenta el mejor avance en relación con las metas del POT, corres-
ponde al de transporte en su componente de ciclorrutas, como modo de transporte alterna-
tivo y de mayor impacto socioambiental, lo que es reconocido nacional e internacionalmente.
Al considerar las necesidades expresadas anteriormente y teniendo en cuenta las limitacio-
nes presupuestales para cumplir con el compromiso asumido y las políticas y estrategias
definidas por el Alcalde Mayor de Bogotá en su Plan, el IDU ha mejorado algunos procesos
esenciales entre los que cabe destacar:
z El nuevo esquema de contratación
z Las guías de manejo ambiental y social
z Los convenios con proveedores de materiales
z La utilización del asfalto normalizado
z Los programas pavimentos locales, Obra por tu lugar, de reasentamiento para los barrios de
estratos 1 y 2 afectados por la construcción de proyectos de inversión inherentes al IDU
z La unificación de criterio, estandarizando los precios unitarios de la contratación
z El mantenimiento antisísmico de puentes peatonales y vehiculares
z La revisión y estudio técnico de las estructuras peatonales y vehiculares, así como su
monitoreo permanente.

123
 |EUGENIO GIRALDO z|

CÓMO VAMOS EN
MEDIO AMBIENTE

Se comentarán los aspectos principales de la gestión de medio

ambiente, tema transversal en términos de su ejecución debido a que al Departamento Ad-
ministrativo de Medio Ambiente (Dama) como autoridad ambiental le corresponde la vigi-
lancia, pero también muchos otros temas del día tras día de los ciudadanos relacionados
con este sector y con muchas otras entidades del Distrito. Por esto, para posteriores evalua-
ciones valdría la pena contar con una mirada más interdisciplinaria. Me referiré a cómo
vamos en el recurso del agua, del aire, del suelo, en el manejo de residuos sólidos, de conta-
minación sonora y visual, y de la fauna y la flora.
La administración Mockus considera que las prioridades en términos de medio ambiente
están centradas alrededor de los temas de salud y de movilidad por su efecto en los de aire
y de ruido. Los bogotanos se ven afectados directamente en términos de calidad de vida con
el deterioro del medio ambiente en contaminación de agua y manejo de basura, que además
están asociados a la prestación de un servicio público. Además la ciudadanía siente la carga
por el aumento de las tarifas de los servicios públicos relacionados con el medio ambiente.
En las encuestas de percepción que realizó el proyecto Bogotá cómo vamos, dentro de las
problemáticas centrales de la ciudad aparece el medio ambiente relegado a una última posi-
ción, tan solo 5% de los encuestados considera que el tema de medio ambiente es priorita-
rio para la ciudad, mientras que la mayoría hace énfasis en la seguridad, la movilidad y la
salud. Este hecho de no dar mayor importancia a la problemática alerta sobre la existencia
de un vacío en la educación ambiental.
Paradójicamente a la poca importancia dada a lo correspondiente al medio ambiente, esta
misma encuesta de percepción de Bogotá cómo vamos muestra que la población considera que
Bogotá es una ciudad altamente contaminada en cuanto a sus fuentes de agua, al aire, al
manejo de basuras y residuos sólidos, así como al ruido y al tema visual. En este sentido,
uno de los problemas centrales es la falta de recursos asociados a la gestión medio ambien-
te en la ciudad por parte de la presente administración.
z Profesor asociado del Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental. Universidad de Los Andes.

125
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Agua
En términos generales, la gente no considera las fuentes de agua como un problema directo
siendo que están en exceso contaminadas por basuras y desechos. En la administración
Peñalosa se había hecho una función muy importante sobre la reducción del consumo de
agua como efecto de los racionamientos, lo cual generó una reducción muy significativa del
consumo en la ciudad generando un camino claro hacia la sostenibilidad y la presión que se
logra sobre las cuencas aledañas al casco urbano para el suministro de agua. Bogotá estaba
abocada hace unos años a un racionamiento inminente y se consideraba como única salida
incorporar el proyecto del Sumapaz para ofrecer agua potable a la ciudad.
Así, se observa una estabilización en el consumo per cápita de agua, gestión asociada bási-
camente a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB). La gestión se enfoca
actualmente hacia la privatización de la distribución, la ciudad se ha dividido en una serie de
sectores y se considera la posibilidad de entregar el manejo del suministro de agua a empre-
sas privadas, lo cual despierta una gran sensibilidad en la población con respecto a las
tarifas excesivamente altas. En este punto se abre la posibilidad de plantear tasas sobre el
uso que permitirían posteriormente manejar los ecosistemas críticos que nos están suminis-
trando agua y que requieren de más atención.
Existe un gran desconocimiento con respecto al grado de contaminación de las aguas sub-
terráneas y los acuíferos que suministran agua a Bogotá, tema que necesariamente requiere
de monitoreo.

Río Bogotá
Los cuerpos de agua internos están muy contaminados. Se trata de los canales de aguas
lluvias que vienen de las innumerables quebradas de los cerros orientales y que afectan
directamente a los bogotanos, los cuales hasta el momento llegan al río Bogotá sin ser
tratados. En ese sentido, se están tratando las aguas residuales, pero no se está
descontaminando el río. Es claro que se deben limpiar estos cuerpos de agua antes de
terminar con las plantas de tratamiento. Sin embargo, la falla es que la red de monitoreo del
Dama que se encarga de mirar en línea la contaminación que afecta a los cuerpos internos
de agua no tiene planes propios de acción en este campo, además de que se pretende
entregar a otra autoridad la operación de la red.
La primera administración Mockus inició un contrato heredado de la administración Peñalosa
para operar la primera planta en el río Bogotá. En la actualidad, se invierten 6.500 millones
de pesos al mes que constituye 90% del presupuesto del Dama para operar una planta. Sin
embargo, después de evaluar realmente los efectos de la primera etapa del plan de descon-

126
 Cómo vamos en medio ambiente

taminación del río Bogotá, se observa claramente que éste no muestra ninguna mejoría. Se
están desperdiciando los esfuerzos y el dinero y sacrificando otras acciones de mayor bene-
ficio para la ciudad. Allí sale a flote la necesidad de coordinar el saneamiento del río con las
demás entidades distritales competentes.
Hoy en día la CAR y el Dama coordinan un trabajo unificado para la descontaminación real
del río. Incluso el Dama propone una unificación de la autoridad ambiental de la Sabana de
Bogotá. Por ejemplo, se construyó el interceptor Torca-Salitre por parte del acueducto que
también hace parte del plan de saneamiento del río Bogotá, puesto que evita que una gran
parte de la contaminación del norte de la ciudad caiga directamente al río.
Así, hay conciencia de la necesidad de una acción integral no solamente institucional sino
también de los diferentes sistemas que constituyen el drenaje hacia el río Bogotá: el sistema
de alcantarillado, los cuerpos de aguas internas, las plantas de tratamiento y el mismo río
como receptor. Se cuenta con un modelo matemático que permite identificar cada una de
estas variables sobre la contaminación del río para clarificar las alternativas que darían viabi-
lidad a esta mejoría. Sin embargo, la realidad financiera consiste en que Bogotá no tiene los
recursos para enfrentar las obras, actualmente hay una discusión sobre el destino de las
tasas retributivas como un proyecto muy cuestionado, además de que se tiene en cuenta
otro tipo de necesidades que requerirían este dinero.
Se ha generado una serie de discusiones amplias sobre el río Bogotá, alrededor de diversas
instituciones que han intervenido y de las opciones de tratamiento bajo la actual realidad
financiera. Además se adelantó un estudio de rehabilitación del alcantarillado de las ciuda-
des y se está mejorando la recuperación de cuerpos internos antes referidos. Así, se con-
templa la idea de retomar el proyecto original de interceptor a lo largo del río con un trata-
miento en Alicachín e integrar el embalse del Muña a los procesos de descontaminación.

Aire
En recurso aire, fundamental en la calidad de vida, existe el problema de generación de
enfermedades respiratorias en los bogotanos. La información que arroja la Red de monitoreo
de la calidad de aire (Damaire) hace evidente que existen problemas alrededor de partículas
que exceden notablemente las normas durante todo el tiempo y en todas partes. Los niveles
de benceno que se reportan en Bogotá son excesivamente altos, lo cual constituye un grave
problema al ser el benceno carcinogénico. Entonces, valdría la pena detenerse a mirar los
efectos reales que puede tener sobre la población.
Las medidas de pico y placa, la semaforización, el arreglo de vías, el control de fuentes fijas
y de emisiones de gases en vehículos, así como el servicio de Transmilenio han mantenido

127
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

estable la calidad de aire en Bogotá, puesto que no ha habido un aumento considerable.

Con el fin de continuar trabajando para bajar los niveles de contaminación del aire se está
terminando un modelo de calidad de aire para todo Bogotá que va a servir como una herra-
mienta de planeación clave hacia el futuro.
Los retos en este campo son definir lo que se necesita hacer en cada área y controlar expe-
rimentos como el día sin carro. Acerca de este experimento en particular, Damaire demostró
que el hecho de sacar los automóviles privados de la ciudad no mejoró la calidad del aire,
resultado que indica que las acciones no solo tienen que ser sobre el automóvil privado sino
sobre otro tipo de fuentes. De esta manera se podrán definir las estrategias para enfocar
esfuerzos y mejorar la calidad del aire. Hay algunas posibilidades innovadoras en términos
de instrumentos económicos que se han aplicado en otras partes del mundo con mucho
éxito y que valdría la pena explorarlas hacia el futuro en Bogotá.

Suelo
Continúa existiendo un gran vacío en términos de legislación o normativa alrededor del
recurso suelo, tema en el que no se ha avanzado notablemente en esta administración. En
minería se terminaron algunos inventarios y se observa mayor comprensión de la problemá-
tica, pero los planes de acción fijados en la administración Peñalosa están retrasados.

Residuos sólidos
Con relación a los residuos sólidos, punto que no compete necesariamente al Dama sino
que está asociado a la unidad ejecutiva de servicios públicos, se gastaron cerca de dos mil
millones de pesos en un plan maestro como excusa para poder poner alrededor del Plan de
ordenamiento territorial (POT) todas las acciones concernientes a este tema. Dicho plan
tenía por objeto dar soluciones y plantear estrategias para cada uno de los grupos de co-
rrientes de residuos sólidos, sin embargo, se ha demorado su puesta en marcha en todas las
áreas. Por ejemplo, se habían planteado indicadores para que el Dama como autoridad hi-
ciera seguimiento a la entidad ejecutora (UES) en términos de avances en el plan, pero todo
eso quedó archivado con el resto del plan.
Es muy importante el tema de las tarifas con respecto a los residuos sólidos, ya que la
ciudadanía no está conforme con su alto costo y Bogotá no ha aplicado la ley 142 -que se
refiere a calidad en prestación de servicios públicos, mecanismos que garanticen a los usua-
rios el acceso, régimen tarifario proporcional al estrato- en cuanto a la proporcionalidad de
las tarifas según la estratificación, lo cual sigue retrasado desde la administración anterior.

128
 Cómo vamos en medio ambiente

Otro punto de retraso consiste en que el plan maestro identificó como una prioridad locali-
zar otro sitio de disposición de basuras al norte para minimizar los costos de transporte y de
recolección que son 87% de las mismas tarifas debido a que por ejemplo al relleno sanitario
doña Juana llegan las basuras a la parte más norteña de la ciudad. El relleno sanitario está en
funcionamiento, pero su vida útil está en acelerada disminución. Sin embargo, aún se carece
de una alternativa de exposición al norte de la ciudad, ya que es fundamental hacer inicio de
esa actividad cuanto antes para que en Bogotá no suceda lo que pasa en Medellín que no
hay dónde disponer las basuras.
También se ha avanzado poco en el manejo de residuos peligrosos, como la formalización
del reciclaje que era una de las actividades importantes por parte del plan maestro. Sin
embargo, se han adelantado algunos trabajos en manejo de escombros y en optimización
de tarifas, aunque se verá una serie de acciones respecto a las tarifas con relación al sistema
de aseo en Bogotá; hay un conflicto de competencias entre el Dama como autoridad am-
biental y la UES como autoridad ejecutora.
La población no se encuentra satisfecha con la recolección de basuras y 87% de la tarifa se
va en este rublo, las tarifas son altas y hay un rezago en la aplicación de la ley 142. No son
claras las razones por las cuales se ha postergado la optimización de las tarifas que llevaría
a un alivio tributario para los bogotanos, lo cual traería un alto costo político debido al
incremento de las tarifas de estratos bajos y disminución en los altos.

Ruido
La población piensa que la contaminación auditiva es un problema muy importante y que se
están superando las normas de ruido en muchas zonas, hecho demostrado por la Red de
monitoreo ubicada en tres puntos de la ciudad. El Dama ha estado muy activo en cuanto a
las metas de medición, de control y de educación propuestas. Sin embargo, se está buscan-
do entregar a otra entidad la Red de monitoreo, lo cual no es adecuado porque el Dama
debe hacerlo como entidad controladora y autoridad ambiental. Incluso valdría la pena ampliar
la red, pero los recursos no son suficientes debido a que el Dama ha sufrido una reducción
muy significativa de recursos de 20 mil millones a 13 mil y a 5 mil millones en los últimos
años.
En el tema de los medios de transporte que afectan el medio ambiente, es necesario lograr
una restricción de los vuelos y una sustitución de algunos aviones debido a que las medicio-
nes que hay alrededor del aeropuerto muestran claramente que 98% de los vuelos violan las
normas de ruido. En cuanto a los automóviles se requiere de una mayor educación de los
conductores en el manejo del pito y falta adelantar una de las acciones importantes del POT

129
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

alrededor del ruido, es decir, empezar a cambiar los conflictos de zonificación que había en
la ciudad.

Contaminación visual
La lucha contra la contaminación visual ha tenido un retroceso muy notable debido a que la
percepción de los bogotanos ubica este problema en las encuestas como muy importante.
Las vallas son la principal causa de este tipo de contaminación por lo cual se hace latente la
necesidad de innovar en el control a su alrededor. Sin embargo, hay una gran presión política
en el Concejo que trae una gran dificultad para pasar legislación y normativa alrededor del
tema, de tal forma que valdría la pena evaluar las medidas aplicadas en otras partes del
mundo al respecto.

Fauna y flora
Es clara la preocupación de los ciudadanos acerca del verde de la ciudad, se requieren más
árboles y más parques alrededor pero que no se han puesto en marcha, quizás por falta de
recursos para las acciones respectivas articuladas por el POT. Además, en términos de eco-
sistemas estratégicos la acción nuevamente es muy limitada, llaman la atención algunos
planes necesarios que inicien alrededor de la cuenca del río Tunjuelo que también han esta-
do retrasados por falta de dinero.
Ha habido un buen manejo en decomisos en cuanto al control del tráfico de especies de
flora y fauna silvestre y se tiene planeado ampliar el centro de rehabilitación de Engativá que
es una acción definitivamente positiva.

Conclusiones
En conclusión ha sido evidente el recorte presupuestal para la gestión ambiental que lleva
definitivamente al retraso en diversas acciones que se venían haciendo. Aunque ha habido
estabilidad en algunos indicadores, en general hay retraso en la puesta en marcha de nume-
rosos planes no solo por parte del Dama, sino de otras entidades reguladas por el Departa-
mento como autoridad ambiental.
El grueso de la inversión -cerca de 90%- se está dedicando al programa de tratamiento de
aguas residuales, pero no hacia la descontaminación del río como tal, sino que éste conti-
núa igual, así que se está gastando el dinero en algo que no está retribuyendo la inversión.

130
 Cómo vamos en medio ambiente

Mientras tanto no se avanza con el plan maestro de residuos sólidos, tampoco con la puesta
en marcha del POT, de los treinta planes parciales que se han hecho aproximadamente dos,
los cuerpos de agua internos y los humedales siguen muy contaminados, la contaminación
atmosférica se mantiene estable gracias a las acciones en movilidad, sin embargo, no es
suficiente porque hay datos muy preocupantes en cuanto a partículas y a benceno; la con-
taminación visual y sonora aumenta al descuidar los ecosistemas estratégicos.
Un estudio reciente de la Procuraduría indica que una de las necesidades imperiosas de
Bogotá es una mayor coordinación en la ejecución de los planes ambientales.

131
 |JULIA MIRANDA z|

RESULTADOS EN
GESTIÓN AMBIENTAL

La gestión ambiental, que busca acrecentar la calidad del am-

biente para mejorar la vida de la población, adelantada por el Departamento Administrativo
de Medio Ambiente (Dama) se concentra en cuatro grandes áreas: calidad de aire, ruido,
aguas y residuos sólidos, y además tiene también entre otras las siguientes funciones:
z Desarrollar proyectos pilotos de producción más limpia
z Poner en marcha planes de regularización y manejo en la ciudad según el plan de Ordena-
miento territorial (POT) y el plan de gestión ambiental en la ciudad
z Desarrollar el programa de Cobro de tasas retributivas y compensatorias

Gestión ambiental en calidad de aire

La Red de monitoreo de calidad del aire (Damaire) de Bogotá está conformada por catorce
estaciones automáticas (Mapa 1) que detectan, en forma continua, la concentración de los
principales contaminantes y envían los datos a una estación central en donde se evalúa, depura
y procesa la calidad de la información. Posteriormente, se elaboran informes periódicos que
incluyen el análisis de los datos y la verificación del cumplimiento de las normas de calidad
del aire para detectar los puntos críticos, tanto desde el punto de vista geográfico -áreas o
sectores que requieren atención prioritaria-, como en relación con los contaminantes que
alcanzan concentraciones de interés, como son el PM-10, NO2 y O3.

Medición de gases automotores

A continuación se relacionan las medidas que ha puesto en marcha el Dama, en el control de
la contaminación en fuentes móviles (Mapa 1):

z Directora del Departamento Administrativo del Medio Ambiente.

132
 Cómo vamos en medio ambiente

Mapa 1
Red de calidad del aire de Bogotá
Ubicación de las estaciones

1
N
8
SECTOR NORTE
10

SECTOR CENTRAL 2
C
6 5 SECTOR CENTRO
OCCIDENTE 4
11 SECTOR NOR-OCCIDENTE 12
13 SECTOR SUR

9
14 3

SECTOR SUR-OCCIDENTE

1. Universidad El Bosque 6. Carrefour 11. U. Juan N. Corpas

2. Min. Medio Ambiente 7. Cazucá 12. Cade Energía
3. Sony Music 8. Escuela de Ingeniería 13. Merck Puente Aranda
4. Hospital Olaya 9. Central de Mezclas 14. Hilandería Fontibón
5. Universidad Nacional 10. U. Santo Tomás C Central

Fuente: Red de calidad del aire de Bogotá. Dama.

z Centros de diagnósticos reconocidos (CDR). Con la aplicación del programa de Certifica-

ción de emisiones desde el 2000, el Dama ha autorizado alrededor de 390 centros de
diagnóstico reconocidos en la ciudad, los cuales expidieron durante el 2001 alrededor de
650 mil certificados de emisiones, con lo cual se cobija cerca del 80% de los vehículos que
circulan. El restante porcentaje corresponde a certificados en CDR fuera de la ciudad.
Actualmente se encuentra funcionando un total de 312 CDR
z Operativos de control de emisiones. Se ha continuado con los operativos conjuntos de la
Secretaría de Tránsito y Transporte (STT), el Dama y la policía para el control de emisio-
nes, como complemento al programa de certificación.

133
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Cuadro 24
Vehículos monitoreados durante
el 2001 y abril del 2002
Ítem Total %
Vehículos revisados 39.969
Vehículos revisados pero no
medidos por incumplimiento
de requisitos técnicos 10.407
Vehículos medidos 29.562
• Aprobados 16.005 52
• No aprobados 13.557 48
Fuente: Dama.

Del total de vehículos medidos, 52% superó la prueba mientras que 48% no cumplió con las
normas establecidas en la Resolución 160 de 1996 del Dama, excediendo los niveles permi-
sibles de hidrocarburos o monóxido de carbono (Cuadro 24). Los datos anteriores, compa-
rados con los resultados de los operativos adelantados durante 1999 y 2000 (12.800 vehícu-
los medidos), se incrementaron en más del 200%.
Durante esos dos años se encontró que 57% de los vehículos monitoreados estaba
incumpliendo con la norma. De acuerdo con los resultados de esos dos años, se encuentra
que al sumar los vehículos no medidos y los medidos que incumplen los niveles estableci-
dos, se llega a 56,5% de vehículos que incumplen la norma sobre el total revisado.
Así, el deterioro o la mejoría de la calidad del aire en un medio urbano, no se le puede
atribuir a una medida en particular como podría ser la de certificación, por el contrario, esto
obedece a la puesta en marcha de una estrategia integral, que contemple diversas medidas
de control de la contaminación generadas por las actividades antrópicas. Es claro, enton-
ces, que la medida de certificación ha permitido a la autoridad ambiental tener una herra-
mienta clave, con la cual verificar los niveles de emisión de contaminantes por fuentes mó-
viles y ha servido para crear conciencia sobre la necesidad de controlar las emisiones y
mantener los vehículos en buenas condiciones de carburación.
De acuerdo con los datos de Damaire, en términos generales, las condiciones de contami-
nantes atmosféricos en el Distrito durante los últimos años se ha mantenido estable. Sin
embargo, el incremento en el número de vehículos que circulan en la capital en los últimos

134
 Cómo vamos en medio ambiente

cuatro años (actualmente 670 mil vehículos), significa que la contaminación ha disminuido,
ya que existen más vehículos circulando y los niveles de contaminación (valores promedio
de dióxido de azufre, ozono y de monóxido de carbono, los cuales son contaminantes que
se atribuyen en gran porcentaje a las fuentes móviles) se han mantenido y en algunos casos
han disminuido.

z Programas de fortalecimiento
El Dama continúa buscando la aplicación de nuevas medidas que permitan un mejor control
de la contaminación atmosférica por fuentes móviles en el Distrito. Para esto, está proyec-
tando aplicar el principio de rigor subsidiario en materia de calidad del aire, de tal manera
que le permita fortalecer las sanciones a los que incumplen las normas ambientales en cuan-
to a emisiones. Igual que procura hacer ajustes respectivos al programa de certificación de
emisiones para que permitan obtener mejores resultados, tal como adoptar el certificado
único de emisiones en el Distrito, efectuar ajustes en los procesos de autorización de cen-
tros de diagnóstico reconocidos y hacer más frecuente la revisión de gases.
De igual modo, se planea fortalecer el programa de Operativos de control de emisiones para
superar los 25 mil vehículos monitoreados para el 2002, hacer énfasis en el control de los
vehículos más antiguos y los de servicio público, endurecer las sanciones distritales por
incumplimiento de emisiones en fuentes móviles. Por último, como estrategia complemen-
taria se procura fomentar el uso de combustibles más limpios, para lo cual el Dama ha
facilitado la ubicación en la ciudad de las estaciones de combustibles de gas natural, me-
diante la elaboración de una guía ambiental. Así mismo, viene trabajando en la expedición
de una resolución que permita que los vehículos de transporte público (taxis) que propon-
gan reconvertirse para usar gas natural como combustible, tengan prioridad en la asignación
de cupos por parte de la entidad para portar publicidad exterior.

Gestión en nivel de ruido

Esta gestión ha basado sus objetivos en las visitas de monitoreo de ruido a diferentes luga-
res según sus actividades, para establecer si están por debajo o por encima del nivel de
decibeles según cada actividad.
En el año 2000 se realizaron 1.280 visitas a diferentes establecimientos relacionados con los
diferentes grupos de actividades con los siguientes resultados (Cuadro 25):

135
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Cuadro 25
Consolidación del año 2000
Actividades % No Cumple No cumple
% No % No
Actividades de entretenimiento
y diversión. 47,03% 602 0,9 % 11 46,18% 591
Actividades empresariales
e industriales. 21,41% 274 12,03% 154 9,4% 120
Actividades prestadoras
de servicio y comerciales. 27,03% 346 12,66% 162 14,38% 184
Otras actividades 4.53% 58 0.5% 7 3.98% 51
Total visitas. 100% 1280 26.09% 327 73.94% 941
Fuente: Dama.

En el año 2001 se realizaron 3.397 visitas a diferentes establecimientos relacionados con los
diversos grupos de actividades con los siguientes resultados (Cuadro 26):

Cuadro 26
Consolidación del año 2001
Actividades % No Cumple No cumple
% No % No
Actividades de entretenimiento
y diversión. 55,84 1897 0.65 22 55,19 1875
Actividades empresariales
e industriales. 20,05 681 7.89 268 12,16 413
Actividades prestadoras
de servicio y comerciales. 21,87 743 7,77 264 14,1 479
Otras actividades 2,24 76 0,21 7 2,04 69
Total visitas. 100% 3397 16,52% 561 83,49% 2836
Fuente: Dama.

136
 Cómo vamos en medio ambiente

De las 3.397 visitas realizadas durante el 2001 -para 283 mensuales- a los establecimientos
relacionados con los diferentes grupos de actividades, las de entretenimiento y diversión y
las prestadoras de servicios y comerciales comprenden 7,77% de los establecimientos visi-
tados y evaluados, además de este porcentaje, 69,29% no cumple con los requerimientos de
la norma.
En conclusión, en el 2000 se realizaron 1.280 visitas a los diferentes establecimientos agru-
pados en las actividades anteriormente mencionadas, en ese momento 26,09% de las visitas
realizadas cumplían con las normas establecidas, el mayor porcentaje del 73,94% violaba los
límites establecidos en la norma. En el año posterior, año 2001, debido a los esfuerzos de los
contratos celebrados y la subdirección ambiental sobre el seguimiento y monitoreo de la
contaminación auditiva, se incrementaron en un 26,54% las visitas realizadas a los diferen-
tes grupos con un total de 3.397 visitas, en este año es mayor el nivel de incumplimiento con
83,49% debido a la gran cantidad de datos obtenidos, a las mediciones realizadas durante
las visitas y a la ignorancia de la población ante la norma.
Se puede observar gráficamente que el número de visitas realizadas durante el 2001 duplica
el de las ejecutadas durante el 2000 en los diferentes grupos de actividades (Cuadro 27).

Cuadro 27
Comparación 2000 - 2001
Actividades Año 2000 Año 2001
% No % No
Actividades de entretenimiento
y diversión. 47.03% 602 55.84 1897
Actividades empresariales
e industriales. 21.41% 274 20.05 681
Actividades prestadoras
de servicio y comerciales. 27.03% 346 21.87 743
Otras actividades 4.53% 58 2.24 76
Total visitas. 100% 1280 100% 3397
Fuente: Dama.

137
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Sistema de monitoreo automático de ruido

El Sistema automático de vigilancia y monitoreo de ruido, inició su operación el 25 de octu-
bre de 2001, razón por la cual solamente a partir de esa fecha se cuenta con información de
niveles de presión sonora en tres sitios estratégicos:
z Escuela Capellanía - Fontibón (Calle 32 No. 88C-00)
z CAI Parque Villa Luz (Cra. 77A No. 62-65)
z Estación ETB Normandía (Av. Boyacá No. 51-52)
La ubicación de la primera estación de monitoreo tiene un carácter técnico para la detec-
ción de ruido aeronáutico. Además de éste, las dos estaciones restantes han sido ubicadas
de tal manera que se permita registrar el ruido generado por el transporte terrestre.

z Fortalecimiento del sistema

Con el fin de efectuar el control y seguimiento a las diferentes fuentes generadoras de ruido
existentes en la ciudad y teniendo en cuenta que éstas se multiplican diariamente debido a
la crisis económica y a la falta de empleo, motivo por el que proliferan los establecimientos
causantes de contaminación sonora y, por consiguiente, el gran número de quejas recibidas
en este departamento, se han contratado profesionales de apoyo, de consultoría, cursos de
capacitación y compra de equipos para ser entregados a las alcaldías locales (decreto 854
del 2 de noviembre de 2001).
La policía ecológica busca crear conciencia en los propietarios de los diferentes estableci-
mientos para que una vez se determine por medio de la medición de presión sonora el
estado del nivel de ruido generado por las actividades propias de éstos, sean citados a una
charla -dictada por el Dama, las alcaldías locales y la policía ecológica- en la que se les
informe sobre la problemática ambiental y las sanciones que se les impondrán en caso de
incumplir con la norma de ruido. Ello con el propósito de que realicen voluntariamente las
obras y medidas tendientes a mantener el nivel de presión sonora por debajo de los permi-
tidos por la norma para la zona receptora.

z Operativos conjuntos con las localidades

Objetivos de los operativos conjuntos:
z Capacitar a los funcionarios designados por los alcaldes locales, en el manejo de los
equipos que se requieran para efectuar las mediciones de niveles de presión sonora
z Apoyar a los funcionarios de las alcaldías locales en la realización de operativos de ruido

138
 Cómo vamos en medio ambiente

z Efectuar control y seguimiento a las fuentes generadoras de ruido de las localidades

z Atender las quejas por perturbación auditiva.

Gestión en tratamiento de aguas

residuales industriales
La gestión del recurso hídrico de Bogotá tiene como objetivo prevenir y minimizar el impacto
ambiental generado por los efluentes industriales sobre los cuerpos de agua superficiales,
por lo cual se diseñó el programa de seguimiento y monitoreo de efluentes industriales de
Bogotá, que en el 2002 su sexta fase se encuentra en ejecución.
Un indicador ambiental del programa es el comparativo con etapas anteriores, que da una
visión global de su desarrollo y funcionalidad y constituye un instrumento para calificar la
gestión del Dama como el planificador que debe afrontar el problema de la contaminación
hídrica. De igual modo, es importante tener en cuenta la reducción de la carga contaminante
con la ejecución del programa (Gráfico 7).

Gráfico 7
Porcentajes de reducción de la carga
contaminante generada por el sector industrial
de Bogotá en dos períodos diferentes

Fuente: Dama.

Los gráficos 1, 2 y 3 permiten ver una reducción de la carga contaminante para sólidos
suspendidos totales (SST) del 40,55% y del 14,85% para demanda bioquímica de oxígeno
(DBO5) durante el periodo comprendido entre el segundo semestre de 1999 y el primero de
2001.

139
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Uno de los subproductos obtenidos de la reducción de carga contaminante a partir de la

puesta en marcha de sistemas de tratamiento es el caudal tratado, el cual se puede conside-
rar como un indicador de gestión e impacto, dado que revela de manera clara las condicio-
nes del agua vertida por las diferentes empresas, razón por la cual el Dama reporta mensual-
mente, a manera de indicador, el volumen del agua tratada por el sector industrial de Bogotá.
Así, en el periodo comprendido entre enero de 2000 y diciembre de 2001 (Gráfico 8), se
presentó una creciente puesta en marcha de sistemas de tratamiento, lo que arroja como
resultado un mayor volumen mensual de agua tratada en el sector industrial de Bogotá.

Gráfico 8
Comparación del consumo y tratamiento
de agua en el año 2001

Fuente: Dama.

Se establece que durante el periodo enero de 2000 y diciembre de 2001, se presentó un

incremento del 50% del caudal de agua tratada por el sector industrial de la ciudad. Esto,
considerando que para el 2000 se registró un consumo anual de 21.832.426 m3 y un caudal
tratado de 7.516.008 m3. Durante este periodo hubo igualmente una reducción del consu-
mo de agua en un 12,99% que corresponde a 2.837.141 m3/año.
Para el 2002, el Dama contó con información para el mes de enero, dado el cambio realizado
en el modelo de clasificación, por lo cual se realiza el análisis del comportamiento del mes
de enero de cada uno de los años comprendidos dentro del periodo de análisis, esto es,
años 2000, 2001 y 2002 (Gráfico 9).

140
 Cómo vamos en medio ambiente

Gráfico 9

Consumo y tratamiento de agua industrial en Bogotá

Caudal Caudal Porcentaje de

EAAB Tratado tratamiento
Ene-00 2.043.337 537.505 26,3
Ene-01 1.507.745 1.220.877 81,0
Ene-02 1.409.536 1.383.583 98,2

Fuente: DAMA

Del anterior gráfico se establece que en la selección de la población objeto de seguimiento

el Dama ha recurrido a las variables más acertadas, considerando que para el 2002 existe un
caudal tratado del 98,2% respecto del consumo de agua a nivel industrial, igualmente se
evidencia que con relación a enero de 2000, el sector industrial de Bogotá ha elevado en
71,9 % el caudal tratado.
Con el objetivo de alcanzar la reducción de la carga contaminante, el Dama ha puesto en
marcha la continua ejecución del programa de Seguimiento y monitoreo de efluentes indus-
triales de Bogotá.

Gestión en zonas verdes accesibles

En concordancia con el decreto 984/98 y el programa Bogotá se viste de verde 1998-2000,
este Departamento invirtió recursos económicos para la contratación de personal de apoyo
profesional, a fin de adelantar actividades de seguimiento y monitoreo de los proyectos de
arborización adelantados por parte de cada una de las entidades distritales.

141
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

De igual modo, de acuerdo con la información presentada por parte de cada una de las
entidades, se sembraron 82.901 árboles y se talaron 22.314, durante el período 1998-2000,
en un total de 1.820 proyectos ejecutados por parte del Jardín Botánico y la intervención en
1.040 parques por parte del Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD), interviniéndose
una superficie total de 8.294.396.4 m2.

Gestión del Plan maestro de residuos sólidos

Respecto a los resultados alcanzados y a los recursos asignados para la ejecución del Plan
maestro de residuos sólidos, es importante aclarar que hasta el momento este Plan no ha
sido adoptado formalmente por el Distrito. No obstante, esta entidad continúa promovien-
do los principios básicos señalados en el Plan, como son la prevención de la generación de
residuos, aprovechamiento (reciclaje, generación de energía, extracción de metales valio-
sos), tratamiento y disposición final adecuada.
Estos principios han sido ejecutados por el Dama mediante las siguientes estrategias:

Concientización y educación ambiental

Estas campañas promueven la prevención y la separación en la fuente de residuos, a través
de cambios voluntarios de hábitos (uso de empaques reutilizables, entrega voluntaria). Es-
tas campañas de educación y sensibilización van dirigidas a los siguientes actores:
z Usuarios residenciales. Se realizan campañas en medios de comunicación masivos y en
lugares de gran concurrencia de público, tales como centros comerciales y grandes alma-
cenes, además de proyectos piloto en conjuntos residenciales
z Grandes y pequeños generadores
z Centros comerciales
z Grandes almacenes
z Comercio
z Plazas de mercado
z Industria
z Instituciones de salud - IPS
z Sector institucional.
Con estos actores se llevan a cabo acciones directas, a través de proyectos demostrativos o
piloto.

142
 Cómo vamos en medio ambiente

z Centros educativos. Forman parte de los pequeños y grandes generadores. Con estos
actores se realizan actividades pedagógicas y ambientales sobre gestión integral de resi-
duos, mediante la puesta en marcha de los proyectos ambientales escolares (Praes), los
cuales se realizan de forma conjunta con la Secretaría de Educación.

Producción más limpia

Es una estrategia de prevención de la contaminación industrial, que fomenta el cambio de
hábitos y la reconversión tecnológica para la reducción, optimización y aprovechamiento de
los residuos generados. Así mismo, desarrolla instrumentos económicos para la promoción
de programas de seguimiento y control a fuentes contaminantes, a través de los cuales se
trabajan los temas relacionados con residuos peligrosos, residuos hospitalarios, escombros
y lodos. Estos se trabajan mediante:
z Convenios de concertación
z Guías ambientales
z Programa de excelencia ambiental distrital (Pread)
z Ventanilla de asistencia técnica ambiental (Acercar)
z Programas piloto de Mirs y ecoeficiencia
z Desarrollo de normas distritales
z Otorgamiento de licencias ambientales y permisos
z Requerimientos y sanciones

Evaluación de la gestión ambiental

En términos generales, el Dama planteó un paquete de acciones para el 2002, que se agrupa
en seis componentes generales del plan indicativo de gestión o plan estratégico o corpora-
tivo, que permiten a la entidad dar cumplimiento a su misión institucional y, por ende, a las
funciones que le han sido otorgadas por la ley y los decretos reglamentarios:
z Educación y cultura ambiental. Para el 2002 la entidad se ha propuesto, llevar a cerca de
diez mil habitantes del Distrito Capital, información acerca de aspectos generales en rela-
ción con el ambiente natural y construido de Bogotá
z Control y seguimiento a la calidad ambiental de la ciudad. Durante el 2002 se ha trazado
como meta el mantenimiento de la operación de las redes de calidad del aire y de ruido y
el mantenimiento de su estrategia de comando y control, a través de la realización de

143
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

operativos y otros instrumentos que le permiten el control de fuentes de contaminación

de la calidad ambiental
z Administración de ecosistemas estratégicos . Para la vigencia 2002, la entidad se ha traza-
do como meta principal la consolidación del Parque ecológico distrital entre nubes
z Desarrollo rural sostenible. Actividades tendientes a la conservación, restauración y apro-
vechamiento sostenible de la base de los recursos naturales
z Fortalecimiento y coordinación institucional. Durante el 2002, la entidad se ha propuesto
implantar un modelo de administración, que enfrente efectivamente las funciones asigna-
das al Dama y agregue con sus acciones posibilidades de mejoramiento a la calidad de
vida y el bienestar social de los ciudadanos
z Promoción de sistemas productivos limpios y sostenibles. Los propósitos para la vigencia
2002, son el mejoramiento del desempeño ambiental del sector productivo y el desarrollo
de la Agenda de trabajo conjunto entre las instituciones y los gremios para la gestión
ambiental empresarial, la cual fue suscrita en octubre de 2001, como el compromiso de
trabajo coordinado del Estado, representado por el Ministerio del Medio Ambiente, el
Ministerio de Desarrollo, la Alcaldía Mayor, el Dama y el sector privado, cuyos firmantes
son el Consejo Gremial, la Cámara de Comercio, Fenalco Bogotá y Acopi.

Quejas y reclamos
Finalmente, mediante la atención de las quejas y reclamos por parte del grupo conformado
para dichos fines, se han recibido 1.479 solicitudes, de las cuales ya se han atendido 1.058,
se han realizado 878 conceptos y 664 actos administrativos, sobre diversos aspectos que se
encuentran resumidos en el Cuadro 28.

Cuadro 28
Quejas tramitadas enero a mayo de 2002
Atmosférica 585 36.7%
Escombros 37 2.3%
Vertimientos 29 1.8%
Auditiva 466 29.2%
Forestal 269 16.9%
Visual 210 13.2%
Total 1596 100.0%
Fuente: Dama.

144
 Cómo vamos en medio ambiente

Principales limitaciones
La gestión ambiental que desarrolla el Dama enfrenta distintas limitaciones de orden admi-
nistrativo, técnico y financiero, entre las cuales se pueden mencionar:
z Políticas ambientales para temas específicos
z Reducción del presupuesto destinado al objetivo ambiente
z Aumento de la presión sobre los recursos naturales que sobrepasa la capacidad de los
funcionarios de la entidad
z Ajustes administrativos de la estructura gubernamental del Distrito Capital.

145
 |PABLO CASAS z|

CÓMO VAMOS EN
SEGURIDAD CIUDADANA

En este balance se hace referencia a los resultados e indicadores

en materia de seguridad ciudadana. En primera instancia con relación a los lineamientos de
política contemplados en el Plan de desarrollo Bogotá para vivir todos del mismo lado 2001-2004;
y, en segunda, con relación a los resultados de los estudios adelantados por el Observatorio
de la Seguridad de la Cámara de Comercio de Bogotá.
La actual administración enfoca el tema de la seguridad dentro de la cultura ciudadana, con
sus consecuentes proyectos y programas. Para el proyecto Bogotá cómo vamos, el objetivo
específico es observar en sentido estricto lo que se refiere a seguridad ciudadana, o sea a
protección de la ciudadanía, manejo del espacio público, convivencia, prevención del terro-
rismo, atención de sectores críticos de seguridad y demás acciones emprendidas en ese
sentido.

Participación presupuestal dentro del Plan

El objetivo de cultura ciudadana tiene siete programas, que son: apreciar las normas y admi-
rar lo bueno, vida es sagrada, aportar de buena gana, procedimientos para decidir, organizar-
se para influir y aprender, comunicar vida, y jugar limpio.
Estos programas 4% del total del Plan de desarrollo. Dentro de ese 4%, vida sagrada cuenta
con una participación presupuestal del 34,9%, apreciar las normas y admirar lo bueno con
una del 13%, aportar de buena gana con 5%, comunicar vida y jugar limpio con 41,4%, pro-
cedimientos para decidir 3,7%, y organizarse para influir y aprender 1,9%.

z Antropólogo de la Universidad de los Andes, con estudios en derecho y ciencia política y master en estudios de
seguridad y criminología comparada de la Universidad de Reading (Inglaterra). En la actualidad es el director del
programa de seguridad y convivencia, vicepresidencia de Gestión Cívica y Social, Cámara de Comercio de Bogotá.

147
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

El programa Vida sagrada

Los objetivos de este programa consignados en el Plan de desarrollo son propiciar la con-
fianza en la justicia, hacer un buen uso de la fuerza por parte del Estado, generar confianza,
seguridad y tranquilidad a la ciudadanía, fomentar modos de vida saludables, reducir las
muertes violentas en la ciudad y disminuir el número de delitos.
Los aspectos estratégicos de este proyecto son, entre otros: protección ciudadana, inter-
vención en zonas críticas de la ciudad y solución de conflictos.

Avances y resultados
En términos de metas, el Plan estipuló reducir de 11 a 7 las muertes violentas diarias, lo que
se está cumpliendo puesto que al primer semestre de 2002 el promedio diario de éstas era
de 8; y disminuir en 10% anual los delitos de mayor impacto, lo que apenas se está cum-
pliendo de manera parcial, debido a la complejidad para su medición y a los cortes y prome-
dios, ya que hay delitos que se han aminorado sustancialmente y otros que han aumentado.
Con tal fin se han considerado los delitos en los cuales hay un buen grado de confiabilidad,
con claridad para establecer los promedios y hacer el respectivo seguimiento, como son:
homicidios, atracos callejeros, asaltos a residencias, asaltos bancarios, hurto de vehículos
que han aumentado 2 y 1% respectivamente.
De otro modo, hurto a residencias y lesiones personales no se han incluido por las dificulta-
des que representan su medición y análisis estadístico, por el cambio en el código penal en
el 2001, ya que no se había hecho la homologación con respecto a las cuantías por catego-
rías y montos para este tipo de delitos por parte del Centro de Investigaciones Criminológicas
de Policía (CIC). Las cifras de las distintas fuentes no coinciden entre ellas y hay grandes
disparidades, de ahí que no resulten confiables.
La piratería terrestre, que creció en 52%, no es aún un delito tipificado en el código penal,
sino una categoría para observar comportamientos en criminología. En la actualidad cursa
un proyecto en el Congreso para su clasificación como delito, con el fin de tener capacidad
de acción por parte de la justicia contra quienes lo hayan cometido.
Contrariamente, al sentir de algunos, pasó de 12% a 20% la percepción de los bogotanos
acerca de que la seguridad ha mejorado, de acuerdo con las cifras del Distrito; pero según
una encuesta de la Cámara de Comercio de Bogotá solo se obtiene una percepción favora-
ble del 11%, mientras es altamente favorable el porcentaje de ejecución presupuestal para el
2001, cercano al 97,7%, lo que es un aspecto muy positivo.

148
 Cómo vamos en seguridad ciudadana

La seguridad desde la perspectiva

del Observatorio de la Cámara de Comercio
Este Observatorio de Seguridad contempla tres componentes: comportamiento de los deli-
tos denunciados, resultados de las encuestas de victimización y el componente subjetivo de
lo que percibe la ciudadanía.

Comportamiento de los delitos denunciados

z Homicidio común. Durante el 2001 y primer semestre de 2002 se disparan las tendencias de
este delito, con el agravante que este indicador siempre aumenta a finales de año. La tasa
de Bogotá es de 30 homicidios por 100 mil habitantes, lo que se sitúa en el promedio
junto a México (con 27) y Lima (con 28); además por debajo de ciudades como Rio de
Janeiro (95), Caracas (70), Brasilia (38), Recife (158); pero muy por encima de aquellas con
promedios realmente bajos como Chile (3.5), San José de Costa Rica (6), Guadalajara (8) y
Monterrey, en México (3)
De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) el promedio por países para
Latinoamérica se sitúa alrededor de 10 por cada 100 mil habitantes, lo que muestra que la
mayoría de departamentos de Colombia está muy por encima. En efecto, Cundinamarca se
sitúa en 39 homicidios comunes por cada 100 mil habitantes, Valle (109), Tolima (55), Antio-
quia (82), Santander (57), Casanare (103), Meta (48), Caquetá (80), Nariño (31) y Putumayo
(96)
z Asalto a residencias. La tendencia en el 2001, la que se mantuvo en el primer semestre del
2002, se refiere a que ha habido una disminución importante en este tipo de delito
z Atraco a personas. En este aspecto no se han logrado conseguir resultados de impacto, ya
que el promedio de 2001 y 2002 fue estable. Es uno de los delitos que más afecta a la
imagen de la ciudad y la percepción sobre la inseguridad de la ciudadanía
z Asalto bancario. Se ha reducido de manera significativa, gracias a la gestión de las últimas
administraciones y de la actual, en cuanto al mejoramiento de las medidas de seguridad
en el sector bancario, lo que ha redundado en resultados positivos
z Hurto de vehículos. La subida es notoria y preocupante, situación que se atribuye al hecho
de que en el código penal quedó como un delito excarcelable. Pasa lo mismo que con
hurto de vehículos, son dos delitos que además el comportamiento va siempre muy rela-
cionado con los resultados nacionales, de hurto de vehículos y piratería terrestre.
z Hurto a residencias. Se disparó en el 2001, pero hay un problema en su medición debido a la
clasificación de este delito en las bases de datos anteriores y a su depuración

149
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

z Muertes en accidentes de tránsito. Presentan una tendencia hacia la disminución importante.

Este descenso que viene desde principios de 2002, el que es importante y se mantiene
z Piratería terrestre. Es un delito que va de la mano con el robo de vehículos, el que ha aumen-
tado de manera considerable.

Victimización
Según los resultados de las cinco encuestas de vitimización aplicadas desde el 2000 no se
registra ningún avance en cuanto al comportamiento que asumen las víctimas frente a los
delitos. Con respecto a la pregunta ¿de cuál delito fue víctima? aumenta el porcentaje de
victimización en el robo de vehículos y el asalto a residencias, pero baja en el atraco y el
raponazo. Sin embargo, se observa una tendencia al aumento de las denuncias.

Percepción
Por último, lo referente a la percepción del nivel de inseguridad. En este aspecto tampoco
habría cambios sustanciales. Los "negativos" que consideran que la inseguridad aumentó se
mantienen entre 50 y 59%, mientras crece el porcentaje de los "indiferentes", al sostener que
la situación siguió igual, en tanto en 11% tienden a mantenerse en lo mismo o en situaciones
iguales.
z Delito que más le preocupa. La pregunta que se hace en este acápite es ¿qué delito le produce
más angustia, más miedo y lo afecta más en su diario vivir? Si bien el atraco es el que más
causa preocupación, su tendencia es hacia la baja, mientras se dispara el secuestro (que
estaba en 1%), aparece en el 2001 con 9% y en el primer semestre del 2002 con 7%; sube
el robo de vehículos; baja el de homicidios; mientras cada vez más preocupa el estallido
de bombas y petardos.
z Principales causas de la inseguridad. Se mencionan con insistencia el desempleo y la falta de
más presencia de la policía; mientras la ausencia de solidaridad, si bien aparece con cierta
recurrencia, manifiesta una tendencia a la mejoría.
z Sector más inseguro de la ciudad. Los bogotanos consideran el centro de la ciudad como la zona
más peligrosa, pese a las obras de infraestructura adelantadas para la recuperación del espacio
público. En general las zonas del Norte y del Occidente son consideradas como peligrosas
y, en especial, los andenes de la calle 19. Un fenómeno para destacar es la significativa re-
ducción de la inseguridad en la Caracas, desde que se construyó el Transmilenio. Un aspec-
to por investigar es por qué hay unas zonas con recuperación del espacio público y con
obras de infraestructura donde la inseguridad disminuye y en otras no.

150
 Cómo vamos en seguridad ciudadana

z Alternativas que inspiran mayor seguridad. En este aspecto se presentan interesantes cambios
de comportamiento en cuanto a factores que han contribuido a reducir la inseguridad.
Los dos aspectos que inspiran mayor seguridad son la organización con los vecinos y la
presencia de la policía; en tanto bajó el hecho de contar con vigilancia privada y se sostu-
vo el de portar un arma
z Personas que acuden a la policía. La tendencia de aquellos que denuncian ante las autoridades
del Estado es la de aumentar, al pasar de 11% a 21% en cinco años, en tanto de los que
han acudido, sube los que han calificado ese servicio como "bueno"; pero por otro lado
aumentan los que califican como "malo", de 21 a 33%. Las críticas más comunes se refie-
ren a la necesidad de que el servicio sea más oportuno y se responda al denuncio de
manera inmediata, solo 45% considera que sí lo es, frente a 27% que consideran se hace
con amabilidad y se da un buen trato, en ese segmento solo 28% dice que es un servicio
eficiente y 5% menciona que se han presentado hechos de corrupción por parte de las
autoridades. Estos son factores para tener en cuenta y mejorar, ya que los resultados no
son aún satisfactorios.

Balance general
Además de los resultados favorables en la disminución de varios delitos en general en la
capital de la república, es digno destacar como otro logro importante de la administración
Mockus las acciones emprendidas en la lucha contra el terrorismo, a raíz de las coyunturas
presentadas. Sin duda, Bogotá ha reaccionado en la medida de lo posible de una manera
adecuada y eficiente ante las incautaciones hechas por la policía, por el DAS y por todas las
autoridades.
De igual modo, se han obtenido resultados en la reducción de homicidios, la expedición del
código de policía que ha sido un acierto, se han presentado avances en materia de los
estudios y las investigaciones sobre la inseguridad en Bogotá y las respectivas estrategias
para mejorar las condiciones de seguridad, así como el funcionamiento, muy ejecutivo, del
Consejo de Seguridad, donde se analiza el comportamiento de los delitos con los alcaldes
locales y las autoridades públicas y privadas.
Entre los aspectos por cuestionar aparece, en primer término, lo reducido del monto
presupuestal asignado a esta área, ya que el paquete completo de cultura ciudadana es de
tan solo 4% dentro del presupuesto general del Plan desarrollo. En segundo lugar son evi-
dente los numerosos problemas de la ciudad en cuanto al escaso pie de fuerza de la policía,
frente al cual no hay ningún tipo de política y se está en un permanente vaivén entre las
peticiones al gobierno central y la ausencia de soluciones locales. Bogotá tiene hoy en día el

151
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

mismo pie de fuerza de hace seis años, pese a su crecimiento. En tercer lugar es preocupan-
te el aumento en el robo de vehículos y de la piratería terrestre, lo que ocasiona serios
perjuicios al sector productivo.

152
 |SORAYA MONTOYAz |

BALANCE DE LA GESTIÓN EN
SEGURIDAD CIUDADANA

Uno de los objetivos de la Secretaría de Gobierno de Bogotá es

la definición de políticas públicas para la promoción de la convivencia y la garantía de la
seguridad ciudadana. En principio, en los últimos años se ha producido un desplazamiento
en la concepción de la seguridad, dándole un giro hacia un sentido más integral y enfocado
a las personas. Por un lado, se ha precisado que las diferentes entidades del Distrito tienen
un papel que cumplir en términos de la prevención y atención de la violencia y la delincuen-
cia y en el incremento de la percepción de seguridad y que ésta no es labor exclusiva de la
policía. Por otro lado, la seguridad se ha enfocado a proveerle a los ciudadanos condiciones
seguras, es decir, espacios públicos seguros, condiciones de denuncia amables, atención
oportuna, entre otros muchos aspectos.
La promoción de una cultura de resolución de conflictos por la vía del diálogo y la comuni-
cación, en el ámbito de la sociedad posibilitará en lo social e interpersonal prevenir la ocu-
rrencia de riñas, lesiones personales y violencia intrafamiliar, lo que significa no solo la re-
ducción de índices de violencia y delincuencia, sino la construcción de una ciudad segura.
Para hacer efectiva una política pública integral, la administración distrital se ha propuesto
focalizar sus acciones en seguridad, para lo cual ha diseñado estrategias de diagnóstico,
definición de líneas de intervención y articulación de instancias administrativas que posibi-
liten la ejecución de programas y proyectos en seguridad. En tal sentido, la Secretaría de
Gobierno ha fortalecido su estructura organizativa en el área de seguridad y convivencia a
través de una Subsecretaría dedicada exclusivamente al tema.
De la Subsecretaría dependen tres direcciones: de Seguridad, de Derechos Humanos y de
apoyo a la justicia, y de la Cárcel Distrital, desde las cuales se orienta la acción del Distrito.
Cada dirección tiene a su cargo áreas específicas de trabajo y, a su vez, la Subsecretaría
asume bajo su directa responsabilidad temas que requieren de una coordinación especial,
dada su especificidad o complejidad.

z Secretaria de Gobierno del Distrito.

153
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Subsecretaría de convivencia
y seguridad ciudadana
De enero de 2001 a junio de 2002, la Subsecretaría orientó la intervención de las direccio-
nes; no obstante, se han mantenido bajo su tutela algunas instancias y proyectos, los cuales
fueron:
z Semana de la corresponsabilidad. Se comprende que la seguridad, como protección y disfrute
social, depende del mayor grado de cumplimiento voluntario de normas, de la ayuda
mutua para cumplirlas, del respeto por la palabra empeñada y del manejo pacífico de
conflictos. Con tal fin se preparó y llevó a cabo la semana de la corresponsabilidad entre
el 5 y el 9 de agosto de 2002. En vista de los resultados positivos se prevén nuevas
jornadas de corresponsabilidad en la ciudad
z La vida es sagrada. Ésta se ha constituido en la base de la definición de las políticas de
seguridad en Bogotá. El seguimiento permanente al comportamiento de las muertes vio-
lentas define un criterio de alerta para mantener líneas de acción o modificarlas y, aunque
las cifras demuestran que se ha realizado un buen trabajo, es necesario mantener un
estado de observación constante
En el período enunciado, de enero de 2001 a junio de 2002, que comprende los primeros
dieciocho meses de la administración Mockus, comparado con el mismo periodo del gobier-
no anterior, se tiene que los homicidios comunes y las muertes en accidentes de tránsito se
han reducido en 19% respectivamente (Cuadro 29).

Cuadro 29
Comparativo de muertes violentas en Bogotá
Dieciocho meses administración Peñalosa
- administración Mockus

Manera Enero 1998 Enero 2001 % Var.

de muerte - junio 1999 - junio 2002
Homicidios 3.641 2.953 -18,90
Muertes en
tránsito 1.320 1.067 -19,17
Total 4.961 4.020 -18,97
Fuente: Suiva, Secretaría de Gobierno.

154
 Cómo vamos en seguridad ciudadana

z Consejo Distrital de Seguridad (decreto 2615 de 1991). Es mensual y extraordinario cuan-

do las circunstancias lo ameritan. Este Consejo tiene, entre otras, las siguientes funcio-
nes: recomendar la elaboración de planes específicos de seguridad para afrontar los fac-
tores de perturbación del orden público; mantener estrecha coordinación con las distintas
instancias responsables del mantenimiento del orden público; y supervisar la ejecución
de planes de seguridad. En el periodo se han realizado 34 Consejos de Seguridad
z Comité de vigilancia epidemiológica (decreto 649 de 1996). Se convoca a este Comité
todos los jueves, encargado de la planificación, ejecución y evaluación de programas con-
tra la violencia, a partir del análisis e interpretación sistemática de los datos de violencia
y delincuencia de Bogotá. Las entidades participantes, además de la Secretaría de Gobier-
no, son, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la Policía Metropoli-
tana, el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (ICDT), la Unidad Coordinadora de Preven-
ción Integral (UCPI), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), la Unidad de
Prevención y Atención de Emergencias, la Secretaría de Tránsito, el Departamento Admi-
nistrativo de Seguridad (DAS), e invitados especiales de acuerdo con las temáticas
z Prevención contra el terrorismo. Al respecto se han desarrollado las siguientes acciones:
’ Seminario para atención en situaciones de crisis. Con el apoyo del Departamento de Estado
de Estados Unidos de América, se llevó a cabo un seminario en el cual se desarrollaron
escenarios factibles de crisis en la ciudad.
’ Análisis de vulnerabilidad institucional. Con la participación de diferentes entidades y auto-
ridades se presentó el estado de vulnerabilidad de las entidades frente a diferentes
escenarios de terrorismo, se plantearon alternativas de solución y se especificaron los
niveles de información para manejar con la comunidad.
’ Modelo para el manejo de crisis y terrorismo. Se diseñó un modelo de atención a situaciones
de crisis en el Distrito. Un primer avance ha sido la construcción conjunta entre las
diferentes entidades del Distrito y de criterios de análisis sobre el terrorismo, tanto en
Colombia como en Bogotá.
z Número único de atención de emergencias y seguridad. Al momento, la atención de las emergen-
cias y seguridad en la ciudad se hace desde diferentes números, lo que dificulta, por un
lado, la atención coordinada de las acciones y, por otro, la recordación por parte de los
ciudadanos de la línea a la cual deben marcar, según sus urgencias y requerimientos. En
tal sentido, se organizó una comisión técnica para colocar un sistema integrado de aten-
ción de usuarios. Desde agosto de 2001 cuando se inició el proceso, se ha avanzado en
tres temas: diagnóstico, coordinación y contratación de estudios

155
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

z Atención de sectores críticos de seguridad. Se ha diseñado un modelo con tal propósito basado
en el trabajo asociado y la colaboración entre entidades y grupos con responsabilidades
en áreas asociadas con el delito y con el desarrollo social y comunitario
z Encuentro de expertos en investigación de homicidios. Se realizó un encuentro con las autoridades
respectivas para analizar el comportamiento de este delito (gráficos 10 y 11). En el en-
cuentro se definieron estrategias de coordinación y prevención.

Gráfico 10
Curva de tendencia del homicidio en Bogotá
Enero 2000 - junio 2002

Fuente: INML.
Gráfico: Observatorio de Violencia y Delincuencia.

Gráfico 11
Tendencia del homicidio en Bogotá, 2001 - 2002
Enero 2002 - junio 2002

Fuente: INML.
Gráfico: Observatorio de Violencia y Delincuencia.

156
 Cómo vamos en seguridad ciudadana

z Fortalecimiento de los policías judiciales. Con el objeto de fortalecer la investigación criminal

que adelantan las instituciones con función de policía judicial (Fiscalía General de la Na-
ción, Policía Judicial, Sijin y DAS), se diseñó un proyecto que busca, entre otros propósi-
tos: definición de un plan de trabajo interinstitucional para la coordinación de acciones;
aplicación de una metodología para la estandarización de los principales procedimientos;
realización de cursos de capacitación y actualización del personal; y creación de espacios
para intercambio de experiencias en investigación criminal.

Dirección de seguridad

Observatorio de violencia y
delincuencia de Bogotá
La violencia y la inseguridad son problemas sociales. Con tal fin se han adelantado las si-
guientes actividades: caracterizar el problema en sus variables básicas de persona, lugar,
tiempo, circunstancias y situaciones conexas; identificar causas, asociaciones o factores de
riesgo; proponer intervenciones y evaluarlas; y extender las intervenciones a otros sectores
y difundirlas. Mensualmente se generan reportes consolidados de información (Cuadro 30).
Además se han desarrollado otras actividades como foros de seguridad y convivencia, bole-
tín consolidado de violencia y delincuencia, así como las publicaciones Caracterización de la
violencia homicida en Bogotá y Accidentalidad vial en Bogotá.

Cuadro 30
Estadísticas comparativas primer semestre 2001-2002
Muertes violentas

2001 2002 Diferencia Variación

%
Homicidio 925 947 22 2.4
Muertes en A/T 385 317 -68 -17.7
Suicidio 157 115 -42 -26.8
Muertes accidentales 131 128 -3 -2.3
1598 1507 -91 -5.7
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal, actualización a las 11:00 horas del 04/07/02.
(Datos susceptibles de variación).
continúa en la página 158 Þ

157
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Þ continuación

Cuadro 30
Estadísticas comparativas primer semestre 2001-2002
Otros delitos de impacto social

2001 2002 Diferencia Variación

%
Lesiones comunes 7339 4884 -2455 -33.5
Hurto de vehÍculos 3069 3115 46 1.5
Hurto de motos 729 628 101 13.9
Hurto a bancos 32 21 -11 -34.4
Hurto a residencias 2911 1911 -1000 -34.4
Hurto a personas 4885 4333 -552 -11.3
Hurto a establecimientos
comerciales 1804 1561 -243 -13.5
20769 16453 -4316 -20.8
Fuente: Centro de Investigaciones Criminológicas Policía Metropolitana.

z Comunicación para la convivencia. Se lleva a cabo en conjunto con las Secretarías de Gobier-
no y Educación y Misión Bogotá; y un proyecto denominado la Ciudad de los niños y las
niñas, ciudad imaginada, en cien centros educativos distritales, que busca fortalecer la
apropiación de los diferentes espacios donde interactúan como ciudadanos, teniendo
como principios fundamentales la vida, la convivencia y la democracia
z Jóvenes en situaciones de alto riesgo. Su propósito está encaminado a la reducción de factores
asociados con la violencia y la delincuencia y la inclusión social de la población juvenil. El
proyecto va dirigido a jóvenes hombres y mujeres entre los 14 y los 26 años de edad de los
estratos 1, 2 y 3.

Reforma a las normas

z Campañas de difusión y educativas. Este propósito se cumple a través de la campaña de difu-
sión y acatamiento voluntario de normas que buscan prevenir las conductas ciudadanas
que atentan contra la convivencia y seguridad. Con ellas se pretende, a través de la edu-
cación, la divulgación y el conocimiento, la apropiación de normas como el ejercicio de la
ciudadanía, la movilidad peatonal, el espacio público, la preservación de la vida, entre
otras. Y también se realiza la campaña de prevención y reducción de la accidentalidad
peatonal en Bogotá.

158
 Cómo vamos en seguridad ciudadana

z Unidad Permanente de Justicia (UPJ). Durante este año y medio, en la UPJ se han retenido algo
más de 35 mil contraventores de las normas del código de policía y 7.500 personas que
infringieron la ley penal. También se desarrolla el proyecto de Atención inicial al contra-
ventor ciudadano de la calle, el cual tiene como objetivo potenciar el tiempo de retención
transitoria para el desarrollo de acciones preventivo-educativas orientadas a mejorar la
seguridad y la convivencia en la ciudad.

Dirección de derechos humanos

y apoyo a la justicia

Prevención de la violencia intrafamiliar

Hace el seguimiento a la violencia intrafamiliar. Ha sido uno de los más grandes retos de la
Secretaría de Gobierno, en tal sentido, se constituyó el Registro único de gestión (RUG), lo
que ha permitido la generación de estadísticas fundamentales para la definición de políticas
públicas en la prevención y atención de la violencia intrafamiliar de la ciudad.
De igual modo, con el objetivo de socializar experiencias en torno al tema de la atención a la
familia y a la niñez, se programó y realizó el Primer encuentro nacional de comisarías de
familia, con la participación de representantes de 27 departamentos.
Asimismo, se ha hecho énfasis en la capacitación en varias áreas y se ha realizado un gran
esfuerzo interinstitucional en esta área para que disminuyan los índices de violencia intrafa-
miliar con varias entidades del Distrito Capital.
Otro mecanismo que se ha puesto en marcha son doce unidades de mediación y concilia-
ción en ese mismo número de localidades, con el fin de atender y prestar asesoría a la
ciudadanía para la realización de acuerdos en la solución de conflictos comunitarios e
interpersonales. Las unidades adelantan la formación de cerca de dos mil promotores de
convivencia, mediadores comunitarios y conciliadores en equidad para la atención de con-
flictos y construcción de un proceso de infraestructuras de paz y de justicia en equidad y
comunitaria.
En cuanto a los jueces de paz se organiza junto con varias entidades del Distrito el proceso
para su elección en la ciudad. Se ha definido como fecha tentativa para la elección el tercer
domingo del mes de mayo del 2003.
En desarrollo del plan de Construcción de confianza se ha trabajado en la modernización y
fortalecimiento de las inspecciones de policía como espacios para la convivencia ciudada-
na, puesto que éstos cumplen una función vital en la promoción de la convivencia en la
ciudad.

159
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Cárcel Distrital de Varones

y Anexo de Mujeres
Este centro penitenciario ha logrado de manera general, constituirse en un espacio propicio
para la resocialización, tanto desde el punto de vista físico, como desde los programas que
se desarrollan, para lo cual se tiene una capacidad de retención de 1.028 personas en con-
diciones dignas. De manera específica se pueden plantear como logros, entre otros, los
siguientes: definición de una política integral para atender las personas privadas de la liber-
tad y creación de instancias de atención e intervención con carácter oficial y permanente; se
puso en marcha un sistema de vigilancia conformado por modernas herramientas de seguri-
dad el cual facilita el control permanente de la institución; disminución de los niveles de ocio
por parte de los internos; adopción del reglamento interno como mecanismo para regular
los comportamientos que se desarrollen dentro de la institución.

160
 |FABIO ZAMBRANO z |

CÓMO VAMOS EN
RESPONSABILIDAD CIUDADANA

Esta exposición analiza los avances que se han logrado en el

tema de la responsabilidad ciudadana entre enero de 2001 y junio de 2002. En concordancia
con lo formulado en el Plan de desarrollo Bogotá para vivir todos del mismo lado, donde se define
a la ciudadanía y su participación como ejes de la gestión, se selecciona a la cultura ciudada-
na como el primer objetivo de este Plan. Allí se traza como objetivo de la cultura ciudadana
"aumentar el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuer-
dos y la mutua ayuda para actuar según la propia conciencia, en armonía con la ley".
Entre los objetivos de la cultura ciudadana, el primero de ellos se define como "reconocer e
incentivar el cumplimiento de normas y acuerdos y buscar saldo pedagógico cuando fuere
necesario sancionar". El propósito de incentivar la responsabilidad ciudadana es uno de los
objetivos centrales de la actual administración y preside la formulación de las metas que
busca hacer efectivas en sus tres años de administración de la ciudad.
Estos propósitos se encuentran relacionados con los profundos cambios que ha vivido la ciudad
en la última década, en especial con las transformaciones físicas y estéticas sucedidas en
Bogotá, así como los cambios en las condiciones sociales y económicas de sus habitantes,
procesos que se han dando simultáneamente1. Las últimas administraciones han promovido
políticas que han impulsado estas evoluciones, y con ello han sido las responsables de los
cambios físicos y sus consecuencias en la estética urbana, al igual que las modificaciones en
los comportamientos de algunos bogotanos. Esto, que se ha considerado como un gran logro
en la ciudad, contrasta con el deterioro en las condiciones de vida material de estos habitan-
tes, lo cual genera mayor pobreza e incremento de la inseguridad, entre otros efectos. Las
tensiones que estos dos procesos generan, se dejan sentir en la responsabilidad ciudadana,
entendida como el respeto por las normas de convivencia, el desarrollo de prácticas de
autorregulación ciudadana y el incremento de la solidaridad con sus conciudadanos.

z Profesor Universidad Nacional y Universidad de los Andes.

1 Lariza Pizano, 2002. "Percepciones de los habitantes de Bogotá sobre el cambio de la ciudad. La gestión política
y la ciudadanía". Tesis. Maestría de Estudios Políticos. Universidad Nacional. Bogotá P. 153.

161
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Las diferentes mediciones adelantadas en la última década muestran que los habitantes de
Bogotá perciben que su ciudad ha cambiado en estos años. La continuidad de las políticas,
en especial el mantenimiento de programas, son percibidos como los motivos que explican
las persistencias que producen la consolidación de los resultados en las metas trazadas
desde las políticas de gobierno.
Desde esta mirada, el tema de la responsabilidad ciudadana está relacionado con las trans-
formaciones que ha vivido la ciudad en los últimos años. En especial este indicador se ha
beneficiado del tratamiento que ha recibido el espacio público y el ejercicio de la ciudada-
nía, procesos que han incidido en el surgimiento del tema de la responsabilidad ciudadana
como una variable para ser tenida en cuenta en los planes de gobierno, lo cual era, en cierta
medida, hasta hace poco tiempo inexistente en el lenguaje de las políticas públicas distritales.

Logros más importantes

En el primer año de la actual administración los estudios de opinión sobre la percepción de
los bogotanos con respecto a su responsabilidad ciudadana señalaban la necesidad que se
tenía de mejorar mucho como ciudadanos. De una parte el orgullo de los habitantes con su
ciudad había aumentado sustancialmente, reflejo del incremento de la identidad y pertenen-
cia que se tenía con la ciudad, pero al mismo tiempo se reducían los niveles de optimismo
entre 1998 y el 2001. Si bien se encontraba que había niveles aceptables y altos de optimis-
mo, pero al mismo tiempo se presentaban dudas sobre el destino de la ciudad a corto plazo.
A mediados del 2002 la percepción general fue la de que el bogotano es un mal ciudadano;
precisamente el Boletín del programa Bogotá cómo vamos de diciembre de 2001 titulaba
"Bogotanos irresponsable con lo público", calificación que se hacía con relación a la con-
ciencia, responsabilidad y respeto de normas básicas de civilidad, cuidado y respeto por los
bienes y espacio público, y en promedio alcanzaba la calificación de 2,92. En el tema de la
solidaridad, la encuesta que midió este comportamiento arrojó una calificación de 2.57,
guarismo que mostraba una ausencia de la conciencia de la solidaridad, efecto del miedo a
prestarse ayuda entre los conciudadanos.
El contraste de estos comportamientos calificados por debajo de tres con los indicadores
altos, es decir, aquellos que se encontraban valorados por encima de tres, es significativo
del comportamiento ciudadano. En efecto, mientras que en estos indicadores los bogota-
nos se rajan en su comportamiento como ciudadanos, lo cual expresa fracturas en el tejido
social capitalino, contrasta con lo que más cuida la gente, como es el Transmilenio, donde el

2 Bogotá cómo vamos, 2001. Boletín números 6 y 7. Diciembre. P18.

162
 Cómo vamos en responsabilidad ciudadana

comportamiento ciudadano frente a este servicio recibe una calificación de 3.73. La respon-
sabilidad ciudadana frente al pago de impuestos recibió una calificación de 3.14. Fuera de
estos dos indicadores, el resto de la ciudadanía se encuentra rajado. Las normas de movili-
dad reciben una autocalificación de 2.83, el acatamiento de las normas básicas de conviven-
cia 2.81, y en el cuidado de los espacios públicos 2.793.
En resumen, en estos indicadores se percibe una gran deficiencia en el comportamiento
ciudadano, lo cual se refleja en la baja calificación que muestran siete indicadores de los diez
seleccionados para medir este comportamiento. Pero al mismo tiempo, se puede destacar
que este reconocimiento del mal comportamiento de la gente es en sí mismo el gran logro
que se puede mostrar. El hecho de trasladarle al ciudadano su autocalificación frente al
comportamiento de las normas que regulan el ejercicio de la ciudadanía en el espacio públi-
co, el esfuerzo por conocer estas percepciones, se constituye en indicadores importantes
del cambio que se vive en la ciudad. De hecho, lo que se está midiendo es el esfuerzo de una
política pública por construir ciudadanía, en la cual se le traslada al ciudadano la responsa-
bilidad de medir su comportamiento.

Las nuevas sensibilidades urbanas

Es notoria la novedad por identificar algunas variables del comportamiento de los habitan-
tes bogotanos como indicadores de su cultura ciudadana. Así, por ejemplo, hace unos años
el comportamiento frente a las reglas de tránsito era visto como parte de las estadísticas que
medían el tema de la movilidad; el tomarlas como indicadores de la ciudadanía permite
mostrar la introducción de un reconocimiento del principio de que la ciudad no es un reci-
piente lleno de atributos físicos, sino que, antes que cualquier característica, a la ciudad la
hacen las gentes, y su comportamiento en el espacio público no se reduce a un problema de
movilidad sino a un ejercicio de la ciudadanía.
En este sentido, los indicadores con los cuales se mide la responsabilidad ciudadana mues-
tran una lectura de lo político, y no necesariamente de lo que en una primera instancia
podría aparecer; es decir, simples contravenciones a las normas de tránsito o de apreciar los
atributos físicos de la ciudad, como son los teléfonos, los parques, las plazas, o los edificios
públicos. En cuanto a estos indicadores, todavía éstos aún son bastante precarios. No hay
la posibilidad de contar con datos suficientes como para tener un conocimiento que incluya
los últimos años, en razón a su reciente inclusión como un tema de gobierno. Es decir, se
carece de profundidad de campo para comparar la evolución de la responsabilidad ciudada-

3 Ibid.

163
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

na, su relación con grupos específicos de la ciudad, la expresión de enfoques diferenciados

por género, por ejemplo.
Sin embargo, los indicadores que recogen el comportamiento de los bogotanos en el espa-
cio público muestran resultados alentadores. Se perciben leves mejorías en el registro del
comportamiento de los ciudadanos en los cuatro temas seleccionados por este programa,
Bogotá cómo vamos, como indicadores de responsabilidad ciudadana: movilidad (atrope-
llos, choques simples, comparendos por pico y placa); respeto al medio ambiente
(comparendos a vehículos por emisión de gases); respeto a la vida (muertes por abuso de
alcohol, establecimientos cerrados por incumplimiento de la hora zanahoria) y pago de im-
puestos (porcentaje de impuestos que no declararon el impuesto predial y porcentaje de
contribuyentes que no pagaron ICA).
Dos indicadores, atropellos y choques simples, muestran, de manera significativa, descen-
sos en sus registros, al punto tal que la meta fijada para el año 2004 se ha cumplido en 72%
hasta junio de 2002. Comportamientos sobresalientes muestran las cifras de comparendos
por pico y placa, donde se superó en casi el doble de la meta al 2004. La responsabilidad
tributaria también mostró mejoría al cumplirse en 58% las metas fijadas. A su vez, las muer-
tes por abuso de alcohol, ahora consideradas como el resultado de comportamientos irres-
petuosos para con la propia vida y la de los demás se la ha considerado como una variable
que contribuye a medir la responsabilidad ciudadana, entre el 2000 y 2001 se logró una
reducción de 72 muertes, con lo cual se obtuvo un avance del 38,1% en las metas trazadas
por la administración. Para los seis primeros meses del año 2002 este indicador sigue mos-
trando reducción, al pasar de 568 personas atropelladas en promedio mensual en el 2001 a
un promedio de 530 en los seis primeros meses del 2002.
Sin embargo, los datos parciales que registran las estadísticas de los seis primeros meses del
presente año muestra con preocupación que el mejoramiento obtenido en el año anterior
puede sufrir un retroceso. Este es el caso de los comparendos, que en los seis primeros
meses presenta cifras superiores al mismo periodo del año anterior. Algo similar sucede con
los establecimientos cerrados por incumplimiento de la hora zanahoria, considerado como
indicador del nivel de acatamiento de las normas que regulan la preservación de la vida.
Estos registros estadísticos, que consignan las mejoras en el comportamiento ciudadano,
reflejado en un incremento en la responsabilidad ciudadana, contrasta con la percepción
que los ciudadanos tienen de su comportamiento en el espacio público. La consulta realiza-
da sobre el acatamiento de normas de movilidad, respeto a bienes y espacios públicos,
tributación, solidaridad y convivencia, reciben una autocalificación de 2.9 en promedio.
Conductores y peatones salen mal librados en la percepción que las gentes tienen sobre el
comportamiento en el espacio público. Cerca del 54% considera que el comportamiento de

164
 Cómo vamos en responsabilidad ciudadana

los conductores es violatorio de las normas que regulan el tráfico, y, a su vez, 45,3% perciben
que los peatones no cumplen con sus obligaciones.
El respeto de los ciudadanos a los espacios y bienes públicos tampoco sale bien librado. Así
por ejemplo, 72% de los encuestados opinó que pocos son los que cuidan los teléfonos
públicos. A su vez, 51,7% siente que menos de la mitad de las personas usan el espacio
público como zona de estacionamiento. Cerca del 43,8% de los encuestados conceptuó que
pocos son los que respetan las normas del espacio público. En cuanto al respeto por el
medio ambiente, 63,9% dijo que el incumplimiento de las normas ambientales es la tónica
general.
El indicador de solidaridad y convivencia muestra una opinión del 59,2% expresa que este
guarismo no recibe la atención que debiera de los ciudadanos, y una situación similar se
expresa en el tema de la colaboración, que recibió 61,4% de encuestados que manifiesta
que la ciudadanía no colabora.
La responsabilidad tributaria muestra una pequeña diferencia positiva con respecto a los
indicadores anteriores, pues 49% percibe que los bogotanos sí pagan sus impuestos.

Balance general
La comparación que se puede hacer entre el año 2001 y el 2002 es, en general positiva, si la
misma se reduce a las estadísticas que registran las contravenciones tomadas como
indicadores de la responsabilidad ciudadana. La reducción de la contravención de las nor-
mas de movilidad, muertes violentas por abuso de alcohol, y el mejoramiento en los niveles
de tributación así lo demuestra. Estos mejoramientos han permitido que se cumplan en
48,2% las metas que la administración distrital se ha fijado para el periodo 2001 - 2004 para
los temas de responsabilidad ciudadana.
De por sí estos resultados muestran que la construcción de la ciudadanía en que se han
empeñado las últimas administraciones están dando sus resultados. Como se señalaba al
comienzo, la continuidad en los programas, junto con las transformaciones que ha tenido la
ciudad, producen sus frutos en la calificación del comportamiento ciudadano.
Se pueden señalar tres cambios estructurales que permiten el éxito de las políticas públicas
orientadas a aumentar la responsabilidad ciudadana. Uno de ellos hace referencia a la per-
cepción de que los impuestos se ven en ejecuciones de obras públicas, lo cual permite
incrementar la responsabilidad tributaria. El otro se ubica en las nuevas consideraciones
sobre la movilidad, las cuales se manifiestan en la oferta de transporte público de calidad,
concretado en Transmilenio, y el pico y placa que cambió las rutinas de desplazamientos; en
especial, la insistencia en la valoración del transporte público frente a la reducción del impe-

165
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

rio del automóvil, trasladaron la valoración de la movilidad de lo privado a lo público. El

tercero consiste en la valoración de la sociabilidad en el espacio público, expresado en la
persistente oferta de eventos culturales en los espacios públicos, las posibilidades de utili-
zar los andenes y las alamedas como lugares de esparcimiento, entre otros casos.
Sin embargo, se encuentra un preocupante divorcio entre los registros estadísticos y las
percepciones que tiene la ciudadanía. Mientras que las cifras de las contravenciones mues-
tran mejorías, las encuestas de opinión señalan que menos de la mitad de los habitantes de
la ciudad son vistos como ciudadanos que presentan comportamientos ejemplares en sus
obligaciones como ciudadanos. Solo una minoría percibe que encuentra a una parte de los
habitantes como ciudadanos ejemplares.
Esta dislocación de los registros debe generar una preocupación por parte de las instancias
correspondientes, pues señalan fracturas preocupantes en el tema de cómo se perciben los
ciudadanos y por tanto sobre la identidad como habitantes de la ciudad y la pertenencia
correspondiente.
En conclusión, el balance es positivo, tanto por la evolución que muestran los indicadores
de responsabilidad ciudadana, como por las posibilidades que ofrece este conocimiento
sobre la ciudad de introducir correcciones, cambiar énfasis y reforzar estrategias para conti-
nuar calificando la cultura ciudadana de los bogotanos.

Logros en la medición
Se considera como un gran logro la preocupación que ha acompañado a esta administra-
ción por consolidar un sistema de medición, suficiente y confiable, sobre el conocimiento
relacionado con la cultura ciudadana en sus diversas manifestaciones. Frente a un balance
inicial hecho por esta administración, donde se señalaba que había un desconocimiento en
temas como la percepción y actitudes sobre las normas básicas de convivencia, sobre los
procedimientos democráticos y los mecanismos de participación, así como la opinión sobre
el comportamiento propio y ajeno, la administración se propuso diseñar y aplicar un sistema
de medición para lograr conocer el comportamiento ciudadano frente a las prioridades del
Plan de desarrollo que guía la intervención en la ciudad de esta administración distrital.
Este reconocimiento por la necesidad de generar un mayor y mejor conocimiento sobre la
ciudad, así como la aplicación de este conocimiento como base para la intervención de la
administración es uno de los aportes que se ofrece para mejorar las condiciones de vida de
los bogotanos. Sin embargo, se observa que la elaboración de un diagnóstico más preciso
solo se logrará en el 2003, precisamente cuando concluye el periodo de este gobierno distrital,
condición que genera cierta distancia entre el diagnóstico y las estrategias que se deberán

166
 Cómo vamos en responsabilidad ciudadana

tomar, tanto para profundizar en los programas que se muestran exitosos, como la correc-
ción de aquellos que no logran el cumplimiento de sus objetivos. El informe de la adminis-
tración distrital, "logros de la administración distrital en el primer año y medio de gestión",
reconoce que el sistema de medición de cultura ciudadana tendrá un impacto y, por consi-
guiente, efecto en el grado de cumplimiento de las metas, hacia finales del 20034.
Por último, de gran significado se encuentra la presentación de las estadísticas hasta ahora
monopolio de la policía, como la criminalidad, accidentalidad y otras contravenciones, con-
sideradas ahora como manifestaciones de la cultura ciudadana. Esto constituye un cambio
profundo en la concepción de ciudad y una valoración de cómo se considera a la ciudada-
nía, que, indudablemente, va a tener un gran impacto en las próximas administraciones
distritales, condición que puede facilitar su permanencia como programa y asegurar así su
continuidad.

Oferta cultural y cultura democrática

El esfuerzo que ha realizado esta administración por continuar con la dinámica de oferta
cultural que ha caracterizado a la ciudad en la última década merece ser destacado. En el
año 2001 esta oferta creció en 370 mil cupos frente a lo ofrecido en el 2002. Los eventos
recreativos y deportivos también presentaron cifras que muestran avances significativos,
gracias a la realización de numerosos eventos, los cuales han contado con la positiva res-
puesta del público, el cual ha asistido en un número cercano a diez millones de personas.
Como logros en cultura ciudadana en el 2001 la administración presenta la realización de
270 encuentros ciudadanos, con una participación de 48.350 personas; la formación de 20
Consejos de planeación local; la realización de 23 encuentros de rendición de cuentas; la
realización de elecciones de Juntas de acción comunal, con la renovación del 70% de sus
dignatarios. Así mismo se afianzó el proceso de democratización y desconcentración de la
programación cultural con la creación de 7 espacios culturales descentralizados y la conso-
lidación de 9 centros comunitarios, casas de la cultura y megabibliotecas. A esto se la agrega
la producción y emisión de programas en el Canal Capital.
No se puede discutir que la administración distrital viene empeñada en la promoción de una
cultura democrática que la ha formulado en el Plan de desarrollo. Sin embargo, la pregunta
es si esta es suficiente y si es la necesaria para la coyuntura por la que atraviesa la ciudad.

4 Alcaldía Mayor de Bogotá, 2002. "Logros de la administración distrital en el primer año y medio de gestión".
Bogotá. Julio 30. P. 11

167
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Con relación a los encuentros ciudadanos, se considera que la asistencia en promedio de

179 personas a cada uno de ellos no es una cifra significativa para el conjunto de la ciudad.
Además, está por verse cuáles fueron los resultados de estos eventos. Se tiene la impresión
de que estos espacios sufrieron una constricción de sus propósitos iniciales en la adminis-
tración pasada y hasta ahora no han sido reformulados por la actual. De espacios donde los
ciudadanos tomaban decisiones sobre la orientación del gasto público en sus barrios, vale
decir, espacios de ejercicio de la democracia participativa, se pasó a espacios informativos,
con lo cual se perdió el carácter de lugares donde se construía una cultura democrática, sino
todo lo contrario, donde se acentuaba la verticalidad política que existió en la ciudad varias
décadas atrás. Porque es interesante que se clasifique dentro de la responsabilidad ciudada-
na el cumplimiento de las normas tributarias, pero se delegue a los espacios de la democra-
cia representativa la decisión sobre la asignación del gasto público, con lo cual se denota
una ambivalencia entre participación y representación.
De igual modo, se ha vivido una fuerte reducción en la cultura democrática con la supresión
del programa Obras con saldo pedagógico. Este es el caso más paradójico que se puede
encontrar. De haber sido uno de los programas insignes en la primera administración de la
Alcaldía Mockus - Bromberg, condición que fue subrayada por la administración Peñalosa, al
extremo que el concepto saldo pedagógico se convirtió en una frase que distinguió a estas
administraciones, y generó un efecto de demostración de la continuidad de los programas
entre una y otra, ahora ha tenido un final infeliz. Este programa, cuyo resultado directo era el
de generar una gran cultura democrática entre los miembros de las Juntas de acción comu-
nal, que producía un significativo saldo en la formación de ciudadanos y en la construcción
de espacios públicos, la actual administración ha provocado su extinción, sin mayores expli-
caciones. La ciudad está frente a un proceso de la desestructuración de una de sus redes
sociales más importantes, como son las Juntas de acción comunal, sin que esto produzca
ninguna protesta ni se conozca ninguna evaluación que justifique este accionar. Es una pa-
radoja total que muestra un debilitamiento de la cultura democrática, luego de varios años
de constante construcción y fortalecimiento, y que había generado una gran participación
ciudadana.

Logros y limitaciones
Son múltiples los logros que esta administración muestra entre sus resultados, los cuales ya
se han relacionado en el transcurso de esta exposición. Al demostrar una gran capacidad de
comunicación ha logrado convertir en propósitos ciudadanos elementos que son funda-
mentales, como la consideración como sagrado de lo público, la valoración de la vida, los
derechos humanos, elementos que han generado dinámicas de responsabilidad ciudadana

168
 Cómo vamos en responsabilidad ciudadana

de gran valor para la construcción de una ciudad más tolerante de la diversidad y más cons-
ciente de sus dinámicas de la construcción de lo público.
Sin embargo, varias limitaciones surgen en el horizonte inmediato para la administración de
la ciudad. Éstas hacen referencia a varios aspectos. Uno de ellos es que ya no es suficiente
habitar la ciudad para ser ciudadano. El ejercicio de la ciudadanía tiene que ver con la forma
como se utiliza el espacio público, el cual incluye la infraestructura de calles, plazas, ande-
nes y parques, entre otros. Vale decir, hoy se acepta que el espacio público no es lo residual
entre lo construido y lo viario5. Este concepto hace referencia al espacio político, donde se
ejercen los derechos cívicos, donde el ciudadano actúa como sujeto político. No se puede
disociar ciudadanía de espacio público. Esto genera nuevos desafíos en la administración de
la ciudad, tales como la calidad estética del mismo, ser espacio de expresión colectiva, ser el
lugar de expresión de una cultura, representada en los lugares de memoria que simbolizan la
construcción de comunidad urbana como cuerpo social que forma parte de un proyecto
político moderno.
Por tanto la consolidación de la cultura democrática, y con ella el mejoramiento de la res-
ponsabilidad ciudadana remite al mejoramiento del espacio público, lo cual tiene que ver
con el fortalecimiento de la democracia participativa. Este aspecto se relaciona con una
dinámica actual de las grandes ciudades, como es el de su municipalización, entendida como
la descentralización efectiva, que en el caso de Bogotá se encuentra con las Juntas adminis-
tradoras locales, de elección popular y sobre las que se presenta una tímida descentraliza-
ción administrativa. Esto está cruzado por la dinámica que se desprende de la Constitución
de 1991, carta que fortalece al municipio, en contra de las unidades mayores, como el de-
partamento.
En Bogotá, la timidez que se ha mostrado en la descentralización, expresa la limitación del
desarrollo del espacio público como el espacio de lo público, de lo político. Por ello es que
la participación ciudadana todavía se encuentra inmersa en consideraciones que se corres-
ponden con la ciudad regida por una democracia representativa. El espacio de la descentra-
lización local se encuentra dislocado del ejercicio de la ciudadanía. La solución de esta
distorsión es uno de los desafíos más grandes que tiene la administración de la ciudad. Es
paradójico que se hable en el país de ordenamiento territorial, y que la ciudad no se dé por
aludida en relación con este tema.
La redefinición de lo "local" con lo "distrital" debe llevar a un replanteamiento de la represen-
tación, la participación, es decir, del ejercicio de la ciudadanía y, por tanto, de una nueva

5 Jordi Borja, 2002. Ciudad y ciudadanía. Dos notas. WP número 177. Institut de Ciéncies Politiques i socials.
Barcelona. P. 22

169
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

categorización de la responsabilidad ciudadana, en razón de la redefinición del espacio pú-

blico.
En conclusión, uno de los retos de esta administración hacia el futuro para el periodo que
resta, es el de superar la transición por la que atraviesa la ciudad con relación a los concep-
tos de ciudad, ciudadanía y espacio público; vale decir acelerar el tránsito de la democracia
representativa a una más participativa, y con ello generar nuevos procesos de participación
ciudadana y de donde se desprenderán nuevas consideraciones en la responsabilidad ciu-
dadana.

170
 |ROCÍO LONDOÑO z|

BALANCE DE
CULTURA CIUDADANA

En el Plan de desarrollo Formar ciudad, 1995-1997, la cultura ciu-

dadana fue definida como "el conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas comparti-
das que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al res-
peto del patrimonio común y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos".
Con base en este concepto y en un diagnóstico del alcalde Antanas Mockus según el cual los
comportamientos violentos en Colombia se explican en parte por contradicciones o vacíos
en la relación entre tres sistemas reguladores del comportamiento humano (ley, moral y
cultura), se definió como primera prioridad de dicho plan un programa de cultura ciudadana
orientado a propiciar el cumplimiento de las normas de convivencia, aumentar la capacidad
de concertación y solución pacífica de conflictos y la capacidad de comunicación entre las
personas. En ese entonces las acciones se orientaron a modificar comportamientos que
afectaban severamente la convivencia y a adecuar los respectivos contextos físicos.
Con el fin de evaluar el impacto de los programas ejecutados durante las administraciones
de los alcaldes Antanas Mockus y Paul Bromberg, el Instituto Distrital de Cultura y Turismo
(ICDT) aplicó una encuesta de opinión en enero de 1998. La encuesta mostró, entre otros
aspectos, una percepción altamente positiva por parte de los bogotanos y bogotanas sobre
el programa de cultura ciudadana. Entre los mayores logros, los encuestados indicaron:
mejor trato de la policía hacia los ciudadanos, respeto por las normas de tránsito, relación
más respetuosa entre conductores y peatones e incremento cuantitativo y cualitativo de la
actividad cultural en la ciudad.
Durante la administración del alcalde Enrique Peñalosa se mantuvieron algunas medidas y
programas de seguridad y convivencia, pero se hizo énfasis en la construcción de infraes-
tructura, la recuperación del espacio público y la implantación de un sistema de transporte
masivo. Estas medidas han contribuido a aumentar la movilidad y la productividad y a mejo-
rar los comportamientos ciudadanos.

z Directora del Instituto Distrital de Cultura y Turismo.

171
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

La actual administración, además de darle continuidad a buena parte de los programas de la

anterior, retomó la concepción y el enfoque original del primer programa de cultura ciudada-
na, ampliándolo y ajustándolo a las circunstancias y necesidades actuales del Distrito.
Durante el proceso de elaboración del Plan de desarrollo 2001-2004 se detectó que, con
excepción de las estadísticas y los diagnósticos relativos a las muertes violentas y los delitos
de alto impacto ocurridos en la ciudad, la administración no contaba con información sufi-
ciente y confiable sobre algunos temas claves de cultura ciudadana. No se sabía, por ejem-
plo, qué proporción de la población conoce y acata las normas básicas de convivencia y
utiliza los procedimientos democráticos y las instancias de participación. Pero además, se
tenía escaso conocimiento de asuntos tales como la actitud frente a las normas y la percep-
ción que cada quien tiene sobre los comportamientos propios y ajenos.
La necesidad de contar con información sistemática y consistente y con un conocimiento
más sólido en materia de cultura ciudadana, condujo al equipo de gobierno a incluir, dentro
de los proyectos prioritarios de esta administración, el diseño y la aplicación de un sistema
de medición que permitiera, por una parte, cuantificar las metas del Plan de desarrollo rela-
tivas al cumplimiento de las normas, el pago de impuestos, el uso responsable de subsidios,
el fortalecimiento de la cultura democrática, la oferta cultural, recreativa y deportiva del
Distrito y el número de usuarios de la misma y, por otra, medir de manera más objetiva el
impacto de los programas adelantados por la administración distrital en este campo.
Con base en la aplicación de la primera muestra se realizó un diagnóstico sobre las caracte-
rísticas sobresalientes de la cultura ciudadana y se definieron los indicadores prioritarios de
los programas de cultura ciudadana del actual Plan de desarrollo y sus respectivas metas
para el año 2004. Actualmente se evalúan los instrumentos de medición, cuya segunda apli-
cación, prevista para el segundo semestre de 2003, permitirá establecer el impacto de las
acciones de la administración en cultura ciudadana.
Como complemento de este sistema, que permitió realizar un diagnóstico más preciso para
orientar las acciones en este tema, el Observatorio de cultura urbana contrató dos investiga-
ciones, una en cultura ciudadana y otra en cultura política. Estos estudios aportarán un
estado del arte en estos dos campos, permitirán establecer prioridades de investigación
para la ciudad y realizarán el diseño de un sistema de información en cada una de las temá-
ticas, que complementará el actual sistema de medición en este aspecto.
Otras entidades también han visto la necesidad de disponer de diagnósticos más precisos
como paso previo a las intervenciones. Por ejemplo, la Secretaría de Gobierno y el Departa-
mento Administrativo de Acción Comunal (DAAC) contrataron tres investigaciones cuyos
temas centrales son: i) participación ciudadana en la elaboración de los planes de desarrollo

172
 Cómo vamos en responsabilidad ciudadana

local; ii) estado del arte en la investigación relativa a la población juvenil bogotana; y iii) un
estudio sobre la situación socioeconómica de los jóvenes en Bogotá.
Entre los retos que han debido enfrentarse para el cumplimiento del objetivo de cultura
ciudadana quizás el principal ha sido la multiplicidad y diversidad de entidades distritales
que participan. Como parte del proceso de elaboración de la propuesta de comunicaciones
del objetivo se realizó un diagnóstico inicial de cada una de las campañas adelantadas por
las 37 entidades participantes, y se encontraron las siguientes limitaciones: i) gran disper-
sión de acciones para la promoción del acatamiento de normas y la promoción de la partici-
pación; ii)uso de herramientas tradicionales de comunicación; y iii) falta de unidad en los
mensajes y de concentración en pocos puntos focales específicos que orientaran tanto la
acción como la estrategia de comunicaciones. Se detectó, además, que la cultura ciudadana
es elemento transversal en la acción de la administración distrital en su conjunto.
Con el fin de superar las limitaciones señaladas, articular cada uno de los esfuerzos y hacer
más eficiente el uso de los recursos, en particular en las campañas de comunicación, en el
mes de julio de 2002 se diseñó una propuesta unificada de comunicaciones para la Alcaldía
Mayor de Bogotá. La propuesta está construida sobre dos temas principales, a saber: la
protección de la vida y la productividad ciudadana, vistos a través de los conceptos de
corresponsabilidad y transparencia. Como método se privilegia la comunicación apreciativa
y no violenta.
Desde luego, el principal reto es cumplir con las metas del objetivo de cultura ciudadana. El
elemento de dificultad radica en el hecho de ser la primera vez que se cuantifican metas de
gobierno en este campo. La medida de la evaluación no será, pues, la gestión, sino el impac-
to de la gestión, y ello supone no un listado de acciones sino los resultados de las mismas.
A continuación se presenta un breve diagnóstico de la cultura ciudadana en relación con
cada uno de los programas, las metas respectivas y las acciones desarrolladas por la admi-
nistración entre enero de 2001 y junio de 2002. Tanto este diagnóstico como la cuantificación
de las metas se basan principalmente en los resultados de la encuesta aplicada a mayores de
18 años. Los resultados de este sondeo aplicado a escolares se encuentran en proceso de
análisis con el fin de diseñar acciones específicas para esta población. A continuación se
exponen los siguientes programas:
z Apreciar las normas y admirar lo bueno
z Vida sagrada
z Aportar de buena gana
z Procedimientos para decidir y organizarse, para influir y aprender

173
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

z Comunicar vida y jugar limpio

z Resistencia civil
En cuanto a los recursos ejecutados entre junio de 2001 y junio de 2002, se estima que el
porcentaje de inversión ha sido del 22,4%, cifra baja pero se espera incrementar el nivel de
ejecución actual una vez se liberen los recursos suspendidos por la Secretaría de Hacienda
para el año 2002. El total de los recursos previstos para el período 2001-2004 para los seis
programas asciende a cerca de 458 millones de pesos, de los cuales en el período evaluado
se han ejecutado cerca de 103 millones de pesos.

Apreciar las normas y admirar lo bueno

Los proyectos incluidos en este programa están orientados a difundir las normas y propiciar
su acatamiento voluntario, poniendo en evidencia su fundamento democrático y los benefi-
cios obtenidos al cumplirlas. Las mediciones llevadas a cabo en cuanto al conocimiento, las
actitudes y las percepciones sobre normas se concentraron en los temas de tránsito, medio
ambiente, espacio público y convivencia.
En general, los resultados de la encuesta indican que la mayoría de los ciudadanos conoce
en promedio nueve normas de convivencia, de cuarenta seleccionadas para la encuesta. Las más
recordadas son las de tránsito vehicular y peatonal, en particular el uso de cebras y puentes
peatonales, así como el respeto a los semáforos vehiculares y peatonales. En cambio, otras
normas básicas, como usar el cinturón de seguridad en los vehículos, no conducir embriaga-
do, respetar las zonas públicas en las urbanizaciones, tramitar licencias para construcción y
para efectuar cambios de uso del suelo, tienen escasa recordación entre los ciudadanos.
Se observa además un alto nivel de rechazo de las transgresiones de la ley entre la ciudada-
nía. Sin embargo, la actitud en contra de las transgresiones pierde firmeza al pasar de un
grupo de normas a otro. Así, el más alto nivel de rechazo se presenta frente a las transgresio-
nes de las normas de tránsito, y el más bajo frente a las de espacio público. En relación con
estas reglas se observa alguna tendencia cultural a transgredirlas al presentarse circunstan-
cias que lo justificarían, aún existiendo una prohibición legal y una actitud general opuesta a
las transgresiones.

Normas de tránsito
En relación con la norma de no conducir embriagado, el Instituto de Medicina Legal y Cien-
cias Forenses de la Regional Bogotá reportó que para el año 2001, de los 742 casos de
muertes en accidentes de tránsito, 222 presentaron alcoholemia positiva, es decir 29,9%.
Para el 2004 se espera reducir esa conducta a 25%.

174
 Cómo vamos en responsabilidad ciudadana

Con respecto a las normas de tránsito, 81,4% de la ciudadanía manifiesta conocer las princi-
pales normas vehiculares. Se observa que existen desniveles sustanciales en el conocimien-
to de las distintas normas. Por amplio margen la norma más recordada es la de respetar el
semáforo (64,5%), seguida por el respeto de las señales de tránsito (49,9%) y conservar la
derecha (21,4%). Las normas que se escogieron para cuantificar la meta fueron las de respe-
tar las ciclorrutas y usar el cinturón de seguridad, reglamentaciones conocidas por 5,6% y
13,3% de los ciudadanos respectivamente. El objetivo de la administración para el 2004 es
elevar estos porcentajes al 13% y al 20% respectivamente. Otras normas poco conocidas
son las de tener el buen estado mecánico del vehículo (3,4%) y recoger pasajeros en parade-
ros (5,1%).
Según observaciones y conteos realizados en varios puntos de la ciudad, la gran mayoría de
los conductores respeta el semáforo en rojo (95,6%), al menos durante el día. Por otra parte,
los conteos también permitieron determinar que 83% de los peatones usa los puentes pea-
tonales. Como meta se aspira para que en el 2004 lo hagan 92% de los bogotanos.
En relación con las normas peatonales, 94% de los ciudadanos afirma conocerlas. Sin em-
bargo, solamente tres normas peatonales las mencionan más del 50% de la ciudadanía que
afirma conocerlas: cruzar las calles por las cebras (66,9%), respetar el semáforo peatonal
(61,3%) y atravesar por los puentes peatonales (57,2%). Menos del 10% de la ciudadanía
menciona normas como abordar el transporte público en los paraderos y no desplazarse
entre vehículos. En particular, a medida que aumenta el nivel de escolaridad sube el conoci-
miento en cuanto a cruzar las calles por las zonas demarcadas (cebras).
En relación con la actitud frente a las transgresiones de las normas de tránsito vehiculares se
observa la necesidad de utilizar el cinturón de seguridad y no estacionar en zonas prohibidas
y son las que más tienden a justificarse.

Normas sobre urbanismo y espacio público

El conjunto de normas menos recordado es el relativo a la planeación y el urbanismo. Según
los datos de la Encuesta de cultura ciudadana, 74,6% de los ciudadanos no recuerda norma
alguna a este respecto. Este nivel de desconocimiento se acentúa en la población de estra-
tos bajos y con nivel de escolaridad primaria. La norma más recordada es la de sacar licen-
cias de construcción (15,2%), seguida por la de respetar las zonas públicas en urbanizacio-
nes (9,3%). La menos recordada es la relativa al cambio de uso del suelo, mencionada tan
solo por 2,9% de la ciudadanía. La administración distrital se propone para el 2004 que la
reconozcan 10% de los habitantes de la capital de la república.
En relación con la justificación de las transgresiones es significativo que los estratos altos
tienen un mayor rechazo hacia la transgresión de la norma que prohíbe estacionar en ciertas

175
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

zonas que los estratos bajos. Por su parte,77,5% de la ciudadanía considera que sacar licen-
cia de construcción no es una pérdida de tiempo.

Normas sobre medio ambiente

Cerca de la mitad de la ciudadanía asocia las normas de medio ambiente con el manejo de
basuras. En general hay un nivel homogéneo, aunque relativamente bajo, de mención de
otras normas como evitar la producción de humo en casas y fábricas, revisar los niveles de
emisión de gases de los vehículos, y las normas sobre protección de ríos, quebradas y
humedales, así como la contaminación auditiva y visual. Cerca de 21,0% de la ciudadanía no
conoce ninguna norma ambiental.
El desconocimiento de estas regulaciones aumenta a medida que desciende el estrato. El
29,2% de los ciudadanos de estratos bajos no conoce las normas, mientras que 8,5% de los
ciudadanos de los altos las desconoce. Igual sucede con el nivel educativo. Solo 7,2% de los
universitarios las desconoce, y 38,6% de ellos con escolaridad primaria no sabe de ellas.
Parece claro que existe una conciencia ambiental entre la ciudadanía, demostrada por el alto
nivel de rechazo a transgredir las normas ambientales.

Percepciones sobre los demás en relación

con el acatamiento de las normas
En general, se observa una percepción negativa frente al cumplimiento de las disposiciones
por parte de los demás. Además, mientras menos se conocen las normas más tiende a con-
siderarse que los demás las incumplen. La encuesta revela que los ciudadanos de estratos
bajos y los ciudadanos con nivel de escolaridad primaria tienen una percepción de los otros
más negativa que los de estratos altos y los ciudadanos con nivel universitario, en relación con
las normas más acatadas y conocidas, como son las de tránsito. A medida que éstas son menos
conocidas y acatadas, la diferencia de percepción entre los estratos disminuye.

Vida sagrada
Las acciones de este programa buscan propiciar el desarme y hay otras orientadas a reducir
las muertes violentas en la ciudad. Fomentar modos de vida saludables y generar confianza,
seguridad y tranquilidad para que las personas ejerzan sus derechos y libertades, disfruten la
ciudad, cumplan con sus deberes y confíen en la justicia y en el buen uso de la fuerza por
parte del Estado.

176
 Cómo vamos en responsabilidad ciudadana

Percepción de seguridad
En relación con las actitudes y percepciones sobre la seguridad, según los datos de la en-
cuesta, 73% de la ciudadanía considera a Bogotá como una ciudad insegura, aunque 32,5%
le da el calificativo de "muy insegura". Cabe resaltar que la percepción de inseguridad au-
menta con la edad y disminuye a medida que asciende el nivel educativo. Así, mientras que
27,9% de los ciudadanos de 18 a 24 años ve la ciudad como muy insegura, esta misma
apreciación la tiene 39,1% de los ciudadanos de 55 años y más. A su vez, se siente muy
inseguro en la ciudad 28,6% de los ciudadanos con educación universitaria y 37,3% de aque-
llos con nivel de educación primaria (Gráfico12).
Cercad de 61,1% de los escolares, a pesar de haber sido víctimas de más delitos que los
mayores de 18 años, sienten que la ciudad es insegura, frente a 73% de los mayores de 18
años. Es de anotar que no existen diferencias significativas entre las percepciones de los
estudiantes de colegios privados y públicos. La administración Mockus se propone aumen-
tar 20% la manera como los bogotanos se sienten seguros.

Gráfico 12
Percepción de la inseguridad de Bogotá
por ciudadanos y escolares

Fuente: Encuesta de conocimientos, actitudes y percepción sobre cultura

ciudadana en Bogotá. Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Observatorio
de Cultura Urbana, 2002.

177
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Hechos de violencia de los cuales

ha sido víctima la ciudadanía
En parte, la apreciación de inseguridad se explica por la propia experiencia de los ciudada-
nos. El atraco callejero se presenta como el delito más común en Bogotá, según lo experi-
menta la ciudadanía, pues 34,3% afirma haber sido víctima de él, y 42,9% dice haberlo pre-
senciado. En menores porcentajes, los ciudadanos mencionan otros hechos de violencia de
los cuales han sido víctimas o testigos, entre ellos la agresión física, el robo de vehículos y el
hurto a residencias (más comunes en los estratos altos), la estafa, el secuestro y otros (Grá-
fico 13).
Al igual que entre los mayores de 18 años, entre los escolares el atraco callejero es el delito
más común. El 58,5% afirma que ellos o algún conocido fueron víctimas de este delito en los
últimos doce meses. Aproximadamente la cuarta parte de esa población escolar menciona
otros hechos de los que ha sido víctima, entre los que se destacan el consumo o ventas de
drogas (24,1%), el hurto a residencias (23,7%), el robo de vehículos (23,5%) y la estafa o
fraude (22,2%).

Gráfico 13
Hechos de violencia de los cuales usted
o algún conocido ha sito víctima

Fuente: Encuesta de conocimientos, actitudes y percepción sobre cultura

ciudadana en Bogotá. Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Observatorio
de Cultura Urbana, 2002.

178
 Cómo vamos en responsabilidad ciudadana

La administración distrital se propone reducir en 5% anual el número de delitos de mayor

impacto social como lesiones personales, hurto a personas, automotores, residencias, enti-
dades financieras y establecimientos comerciales, o sea bajarlos de 20.528 a 17.601 en 2004;
así como reducir el promedio de once a siete las muertes violentas diarias.

Actitud frente a la tenencia de armas

En cuanto a las medidas de protección individual, casi tres cuartas partes de la ciudadanía
(más del 80,2% con variaciones), manifiesta no estar de acuerdo con que los bogotanos
estén armados. Sin embargo, entre personas de los estratos más bajos, particularmente
entre los hombres jóvenes hay más aceptación del porte de armas.
Frente a las situaciones particulares planteadas por la encuesta se encuentran diferencias
significativas entre la población escolar femenina y masculina. En relación con la situación
de tener un arma para protegerse, pensando en la inseguridad de la ciudad 77% de la pobla-
ción femenina manifiesta estar en desacuerdo, frente a 54% de la población masculina. Igual-
mente 61% de las mujeres están en desacuerdo con la afirmación de que "las personas se
sienten más seguras en sus casas si tienen un arma de fuego", frente a 41% de los hombres.
La meta se refiere a conseguir avances hacia el desarme general por la vía jurídica y al cambio
de hábitos y de comportamientos. En tal sentido se trata de reducir de 24,8% al 15% la opi-
nión de aquellos que consideran que consideran que es mejor tener un arma para protegerse.

Aportar a los impuestos

Este programa pretende aumentar la conciencia individual y colectiva sobre los beneficios
colectivos de la tributación, reducir la evasión del pago de impuestos, propiciar la renuncia
a subsidios no merecidos y fomentar la responsabilidad individual y colectiva en la preserva-
ción y ampliación del patrimonio de la ciudad.
La información disponible sobre cultura ciudadana tributaria se relaciona con el pago oportuno de
los gravámenes. Según datos de la Secretaría de Hacienda, los impuestos de automotores y
predial se pagan oportunamente en 93,9% de los casos. Sin embargo, solo 66,9% de los
recaudos por industria y comercio son oportunos.
Sin duda un éxito significativo de la administración en materia tributaria ha sido la campaña
110% con Bogotá, iniciada en abril de 2002. La campaña consistió en promover el pago volun-
tario de 10% adicional a los impuestos predial, de industria y comercio y de avisos y tableros,
para destinarlo a obras de desarrollo de la ciudad elegidas por los contribuyentes. Hasta
julio de 2002 habían aceptado esta iniciativa 60.468 individuos y organizaciones, que contri-

179
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

buyeron con 1.089 millones de pesos adicionales al recaudo. Dicho resultado supone haber
cumplido en pocos meses la meta establecida a este respecto en 86.4%.
En cuanto al conocimiento de los impuestos distritales, el más recordado por un amplio margen, es
el predial (71,3%). Siguen en su orden el de industria y comercio (26,9%) y el de vehículos
(26,4%). Un dato importante de la encuesta es que 19,9% de la ciudadanía no recuerda o no
conoce ningún impuesto, dato que posiblemente corresponde a personas que no han teni-
do que pagar tributos.
La encuesta revela que entre la gente prevalece una actitud positiva frente al pago de impues-
tos. Cerca del 93,7% considera que pagar impuestos es un deber ciudadano. Por otra parte
86,8% los cancela con el fin de que todos los bogotanos tengan acceso a los servicios públi-
cos. En una proporción similar (88,5%) los ciudadanos pagan sus gravámenes para sentirse
con derecho a exigir y a reclamar. Las personas de estratos bajos están más motivados que
las de altos a pagar sus tributos con el fin de obtener derechos.
En general, se tiene una percepción positiva de la destinación de los impuestos por parte de la
administración. El 48,6% considera que se utilizan para arreglar y mantener las vías y a su vez
41,4% para arreglar, mantener y construir escuelas, hospitales, centros de servicios, par-
ques, centros deportivos, etcétera. Contrario a la creencia común sobre el mal uso de los
impuestos, resalta el hecho de que tan solo 20,3% de la ciudadanía considera que el dinero
de estos recaudos se lo roban. El nivel de desconfianza aumenta con el estrato y con la
edad. Paradójicamente 73,7% de los bogotanos opina que no hay suficientes controles para
evitar la corrupción en el manejo de los recursos públicos.
En el nivel ético, la actitud frente al pago de impuestos es positiva. Esta misma actitud se
demuestra en el hecho de que 69,6% considera justo renunciar a un subsidio que no le corres-
ponde, a pesar de necesitarlo.

Procedimientos para decidir

y organizarse para influir y aprender
Estos dos programas tienen como objetivos propiciar el uso de procedimientos democráti-
cos para cambiar disposiciones legales, ampliar y cualificar la discusión pública, haciendo
visible su utilidad para aclarar diferencias, dirimir conflictos, celebrar acuerdos y reconocer
las organizaciones, potenciar su capacidad de construir nexos de solidaridad y de represen-
tar a los ciudadanos y a las ciudadanas en las decisiones de la ciudad, la localidad y la zona.
Un aspecto que inicialmente llama la atención es la noción que tiene la ciudadanía sobre la
naturaleza de la democracia. Tres cuartas partes de las personas mayores de edad están de
acuerdo con la afirmación de que la democracia es el gobierno de la mayoría en beneficio de

180
 Cómo vamos en responsabilidad ciudadana

la mayoría. Esta percepción general encuentra expresión más específica en una serie de
situaciones propuestas en la encuesta de cultura ciudadana, que presentan algunas varia-
ciones significativas en el grado de acuerdo o desacuerdo. El mayor grado de acuerdo (94,0%)
se refiere a la afirmación de que las personas son libres de pertenecer a cualquier partido
político, sea cual sea su tendencia. Existe también alto acuerdo (87,4%) en cuanto al respeto
por el derecho a la huelga como elemento de la democracia. Sin embargo, el acuerdo decre-
ce (69,8%) frente a la afirmación de que "cualquier persona que tenga las condiciones exigi-
das por la ley, así sea pobre e ignorante, debe tener derecho a presentarse como candidato
a una elección". Cerca de la mitad de la ciudadanía no concuerda con que el voto deba ser
una obligación.
La desconfianza en los procedimientos democráticos se revela en la actitud frente afirma-
ciones como la de que "la única manera de acceder a un cargo público es teniendo una
palanca", con la cual concuerda 60,3% de los habitantes de la capital.
Un similar nivel de pesimismo se deduce de las percepciones ciudadanas sobre la conducta
de los demás frente a aspectos como la participación. El 64,5% de los mayores de edad
piensa que "la gente no participa en los asuntos públicos de la ciudad porque no obtiene
nada". Un nivel de percepción aún más negativo lo muestra la idea de que "la gente se queja
mucho de los problemas de la ciudad pero no participa en su solución", con la cual está de
acuerdo 85,5% de las personas. En gran medida esta actitud parece provenir de la idea de
que la participación es inútil, pues "la única posibilidad de influir en las políticas distritales es
siendo amigo de un concejal", compartida por 45,6% de los habitantes de Bogotá. No obs-
tante 52,4% manifiesta desacuerdo con la afirmación de que "no hay forma de influir en las
decisiones de la administración".
El conocimiento y utilización de los mecanismos de participación es, en general, muy reducido en
la ciudad. Los principales vehículos para influir en las políticas, según la percepción de la
ciudadanía, son las juntas de acción comunal y los encuentros ciudadanos, con lo cual está
de acuerdo 63,6% y 61.4% de los pobladores respectivamente.
Los niveles de conocimiento y, por tanto, de utilización o participación en los mecanismos
de participación descienden progresivamente según la siguiente lista: revocatoria del man-
dato (27,5% y 6,4%); gobierno escolar o proyecto educativo institucional (26,5% y 14,6%);
Consejo distrital de planeación (20,0% y 2,8%); Comité de participación comunitaria en sa-
lud (19,4% y 7,8%); veedurías ciudadanas u otras formas de control social (19,1% y 4,2%);
Cabildo abierto (18,7% y 2,7%); Comité de desarrollo y control social de los servicios públi-
cos domiciliarios (15,4% y 5,0%); Consejo distrital o local de cultura (14,3% y 3,2%), Consejo
local de planeación (14,1% y 2,6%).

181
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

En cuanto a la participación electoral 62,5% afirma haber votado en las últimas elecciones, lo
cual representa un promedio muy superior al promedio histórico de participación nacional
en elecciones. De manera elocuente, el promedio de abstención en las últimas elecciones de
alcalde y Concejo fue cercano al 55.5%. Otros datos significativos sobre participación políti-
ca se refieren a la pertenencia a un grupo o partido político (6,2%), y la donación de dinero
a un grupo político (2.2%).
En las elecciones presidenciales del año 2002 votaron 2.141.676 bogotanos frente a una
votación en primera vuelta en el año 1998 de 1.928.169. Hubo un incremento del 9.96% de
participación en las últimas elecciones presidenciales.
La pertenencia a organizaciones sociales y la actuación activa en ellas muestra un panorama aún
menos optimista sobre la participación. Aparte de una iglesia u organización religiosa, a las
que dice pertenecer 59,2% de los habitantes, ningún otro tipo de organización supera 15%
de pertenencia ciudadana. En esto se incluyen las organizaciones deportivas o recreativas
(13,3%) y las organizaciones educativas (asociaciones de padres de familia o de ex alumnos),
con 13,0%.

Comunicar vida y jugar limpio

Es propósito del IDCT fomentar el arte, la cultura y el esparcimiento en espacios públicos
para potenciar las capacidades creativas y comunicativas de los actores culturales y de los
ciudadanos y aumentar el disfrute colectivo de la ciudad. Ampliar el conocimiento y la apro-
piación social de la ciudad mediante proyectos de investigación y medios de divulgación
masiva.
La oferta cultural, recreativa y deportiva de la administración distrital tiene como propósito pro-
mover y facilitar la expresión artística y promover la diversidad cultural, así como ofrecer a
los habitantes de la ciudad recreación y oportunidades para la práctica de los deportes. Con
ello se busca propiciar la comunicación y la interacción social, fomentar la utilización ade-
cuada de los espacios públicos y estimular la convivencia.
En 2001 el número de cupos ofrecidos en eventos culturales fue de 4 millones, lo cual repre-
senta un aumento de 350.767 con respecto al año 2000, se beneficiaron 4.720 personas con
actividades de formación y 6.219.119 con las recreativas y deportivas, sin incluir la ciclovía y
la recreovía, que son las de mayor impacto, con una asistencia promedio de 1.896.460 per-
sonas por jornada.
En esas actividades culturales, recreativas y deportivas la demanda supera a la oferta, en
especial para la población menor de 18 años.

182
 Cómo vamos en responsabilidad ciudadana

De acuerdo con la información proporcionada por la encuesta, 44,4% de los adultos mayo-
res de 18 años de la ciudad, es decir, cerca de 1.907.000 personas han asistido al menos una
vez a eventos recreativos y deportivos organizados por la administración a través del Institu-
to Distrital de Recreación y Deporte (IDRD). Estas cifras presentan una distribución más o
menos homogénea entre todos los estratos.
La encuesta a mayores de 18 años incluyó una pregunta relativa a los tipos de eventos que,
en opinión de la ciudadanía, debería ofrecer con mayor frecuencia la administración distrital.
En primer lugar entre los preferidos por la ciudadanía están los eventos deportivos (37,1%),
seguidos por las entradas gratuitas a los museos (31,1%) y los eventos recreativos (28,2%).
Los menos favorecidos por la ciudadanía (porcentajes inferiores al 10%) fueron las exposi-
ciones de fotografía y las actividades literarias.
La conclusión más obvia que puede extraerse de la información anterior es que la principal
prioridad para la administración distrital debe ser aumentar los promedios de demanda cul-
tural, recreativa y deportiva, es decir, elevar la asistencia a los eventos y actividades pertene-
cientes a estas áreas. Esto supone la adopción de estrategias de programación y comunica-
ción específicamente orientadas. En particular, es necesario democratizar la oferta cultural,
recreativa y deportiva, promoviendo la asistencia a los programas de personas de los estra-
tos 1, 2 y 3, así como ampliar el rango de edades que cubre la demanda.

Resistencia civil
Durante el primer semestre de 2002 la administración ha adelantado una campaña de resis-
tencia civil, orientada a promover el rechazo pacífico frente a las acciones de los violentos.
Dicha campaña promueve el respeto por la vida y el derecho internacional humanitario (DIH),
la organización ciudadana y la prevención y atención de emergencias. Así, contribuye a la
realización de aspectos importantes del Plan de desarrollo.
La campaña de resistencia civil desarrollada por la alcaldía a partir de enero de 2002 es, en
lo esencial, de cultura ciudadana, y se incluye también entre los logros en este campo. La
participación ciudadana ha sido ciertamente limitada hasta el momento, pero se ha creado
un concepto y una línea de acción ante un fenómeno que ya ha tenido graves efectos sobre
la ciudad. Además de la difusión del derecho internacional humanitario entre el público y en
cuatrocientos colegios, la experiencia de Bogotá constituye una experiencia nueva que aporta
elementos al propio derecho internacional humanitario. Es significativa también la vincula-
ción del sector privado en las diversas jornadas que se han realizado y en la acción del
Comité intergremial. También reviste gran importancia el impacto de la campaña fuera de
Bogotá. Varias ciudades siguieron el ejemplo dado por la jornada de protección del agua, y

183
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

parece clara la influencia de la campaña en actividades de resistencia civil realizadas en

varios lugares del país, como la celebrada recientemente en carreteras del departamento del
Cauca.

184
 |RICARDO GARZÓN z |

CÓMO VAMOS EN
GESTIÓN PÚBLICA ADMIRABLE

A l revisar el Plan de desarrollo de la administración distrital,

Bogotá para vivir todos del mismo lado y en particular los temas que orientan la gestión pública, se
encuentra que los elementos conceptuales que sirven de eje central para el desarrollo de sus
acciones, se fundamentan en la participación ciudadana activa, la descentralización como
eje orientador de la gestión pública y un esquema de gestión eficiente de la administración,
tendientes a fortalecer la confianza, sobre las instituciones y los servidores públicos.
Cabe señalar que como punto de partida y esquema general de orientación de acciones, se
partió de revisar los temas críticos de la gestión de la administración, que fueron diagnosti-
cados en estudios desarrollados en la pasada década1 y en los cuales se encuentran pro-
puestas acerca del direccionamiento de política que el gobierno distrital debía dar para
lograr la realización de ajustes que propiciaran el mejoramiento de la gestión pública distrital.
De manera consecuente, se diseñó y puso en marcha una serie de programas que en el
marco de estos grandes ejes conceptuales sirvieran de instrumentos orientadores para el
logro y consolidación de una mejor gestión pública, que articule y asigne de manera eficiente
y oportuna todos los recursos y, sobre todo, que conlleve al mejoramiento de las relaciones
entre la administración y la ciudadanía.
En el tema de la gestión pública admirable, se formuló como propósito central "elevar la
confianza y el respeto de los habitantes de Bogotá hacia las instituciones y los organismos
distritales y el compromiso de los servidores públicos y de todas las personas con una ges-
tión efectiva y transparente". Los programas formulados para el cumplimiento de esta meta,
son: i) administración a la medida; ii) Plan de ordenamiento territorial (POT); iii) orden para la
armonía; vi) cultura de probidad y del control social; v) servimos al ciudadano; y vi) localida-
des fuertes.

z Consultor asociado, Asesoría y Gestión Cía. Ltda., en representación de Jaime Silva.

1 Misión Siglo XXI (1991). Asesoría y gestión, Jaime Silva (1994). Misión de reforma institucional (2000).

185
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

La evaluación se ha realizado con base en los resultados de las acciones que hasta ahora se
han desarrollado, así como de la encuesta de opinión de los bogotanos 2, sobre la gestión
integral de la administración distrital.

Aciertos y recomendaciones
Sin duda el modelo de transformación y modernización en el que está empeñado el gobier-
no distrital es un gran aporte al crecimiento y desarrollo de la ciudad. Entraña un gran desa-
fío para la administración, que entre enero de 2001 y junio de 2002, ha avanzado en un
proceso de formulación y estructuración del programa de modernización, ha definido las
líneas de acción y avanza en la ejecución las actividades que ya empiezan a arrojar resulta-
dos sobre la gestión pública.
Uno de sus fuertes propósitos ha sido el de mejorar la relación directa con los ciudadanos,
así como también los resultados que se derivan de las acciones de servicio que el gobierno
distrital realiza en cumplimiento de sus funciones. En tal sentido, se hacen evidentes los
avances que a través de actividades de capacitación y mejoramiento de infraestructura, vie-
ne adelantando la administración con el fin de dar un giro hacia la consolidación de una
cultura de servicio ciudadano y su consecuente mejoramiento de imagen institucional.
En el tema de atención y servicio al ciudadano hay que señalar que ya se presentan resulta-
dos concretos. La ciudad hoy día cuenta con una gran red de servicios de atención al ciuda-
dano, que además continúa en crecimiento. Es el caso de los diferentes puntos de atención
donde se concentra el servicio de algunas instituciones, la puesta en funcionamiento de
kioscos multimedia, la línea 195 y la atención en las mismas entidades que de acuerdo con
la encuesta, y por una gran mayoría, vienen mejorando sus servicios al ciudadano. Un punto
por rescatar es el sistema de quejas y reclamos que adelanta la administración y el cual es
reconocido por los bogotanos como un importante avance de la gestión pública hacia los
ciudadanos.
La administración distrital viene desarrollando de manera articulada y paralela una serie de
programas que han sido formulados en la dirección de dar solución a los problemas de
gestión y coordinación institucional detectados hace ya varios años, sin embargo, ante la
gran complejidad que implica el avance en todos estos frentes, sería ideal pensar en el
desarrollo de ejercicios piloto controlados en los temas de mejoramiento de servicio al ciu-
dadano.

2 Encuesta realizada para el proyecto Bogotá, cómo vamos por la firma Napoleón Franco y Cía.

186
 Cómo vamos en gestión pública admirable

Es evidente que los recursos vinculados a la ampliación y mejoramiento de la red de servi-

cios al ciudadano, son realmente altos y requieren de una gran infraestructura tecnológica y
de capital humano, así como de la vinculación y articulación de un gran número de entida-
des, hecho que justifica que en un primer ejercicio de puesta en marcha de los supercades,
se realice en un ejercicio de aprendizaje de bajo costo inversión y de alto beneficio y cono-
cimiento.
Un tema crítico para el sostenimiento del programa de modernización es sin duda la puesta
en marcha del sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación, en el cual la administración
deberá hacer ingentes esfuerzos, en primer lugar por definir con precisión los componentes
estructurales del programa sujetos al monitoreo y definir con claridad los indicadores de
gestión que serán los encargados de transferir las señales necesarias y oportunas para la
toma de decisiones.
De igual forma se deberá avanzar en la profundización de mecanismos de sensibilización y
motivación, tanto en los servidores públicos, como en la misma ciudadanía, que al final es la
gran razón de ser y beneficiaria de todo el proceso de modernización.
En relación con la percepción de la ciudadanía sobre la gestión de la administración, es claro
que de manera general la gestión y la imagen de la administración es aceptable. Pero sin
duda lo más destacable es que muestra una dinámica creciente en los últimos cuatro años.
Sin embargo, existen temas sobre los que la administración distrital deberá tomar nota. En
particular la sensación de transparencia y sinceridad con que perciben los bogotanos algu-
nos procesos administrativos del gobierno. A pesar de que se han realizado esfuerzos por
mejorar las prácticas de contratación, esta situación aun no es percibida por la ciudadanía,
de acuerdo con la encuesta de opinión.
Lo anterior sugiere que es necesario aumentar las actividades de comunicación, de tal ma-
nera que la administración oriente recursos que permitan una mayor y oportuna información
acerca de las acciones y el estado de avance de sus programas y además un mayor conoci-
miento de los procesos de contratación y supervisión.

Modernización de la administración:
acciones y resultados
Luego de mirar con algún detalle las acciones previstas en los programas definidos para la
modernización y mejoramiento de la gestión pública, se puede colegir que su direccionamiento
se fundamenta en la obtención de resultados en tres temas claves: i) fortalecimiento de las
prácticas de planeación y coordinación de acciones institucionales; ii) consolidación de la
gestión del recurso humano vinculado con la administración pública; y iii) avance en un giro

187
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

integral a la imagen institucional, que permita no solo mejorar la infraestructura física de las
instalaciones utilizadas para prestar los servicios al ciudadano, sino también consolidar una
imagen pública unificada, fortalecida y con una clara vocación de servicio al ciudadano.
De igual forma, el modelo de gestión pública eficiente previsto por el gobierno distrital, ha
sido concebido con un permanente acompañamiento y apoyo técnico del gobierno central
hacia las instituciones y los gobiernos locales, de manera que a través de esta estrategia se
tiendan los canales de comunicación necesarios para transferir el conocimiento y crear las
condiciones de apropiación del cambio, en un modelo institucional con una gran carga de
cultura.
En la necesidad de atender el tema de mejoramiento del ejercicio de planeación y coordina-
ción institucional, la administración conformó un grupo de comités sectoriales orientados a
realizar esfuerzos conjuntos en la consolidación de un mayor trabajo interinstitucional. Los
comités creados fueron: i) convivencia y cultura democrática; ii) finanzas y competitividad;
iii) cultura, recreación y deporte; iv) social; v) movilidad y espacio público; vi) servicios públi-
cos; y vii) gestión urbana y habitacional.
Estos comités han estado funcionando para estudiar y proponer los lineamientos de la re-
forma de la administración, sin embargo, su mayor aporte al desarrollo y consolidación de
una estructura de administración pública moderna, se dará luego de que se surta el trámite
del proyecto de acuerdo, que recientemente fue radicado en el Concejo de Bogotá y que
plantea la estructura general de la administración distrital y establece reglas para su organi-
zación y funcionamiento.
En otro frente de acción, el gobierno adelanta acciones con el fin de fortalecer el capital
humano vinculado con la administración distrital. Se trabaja en acciones de capacitación
que permitan fortalecer la vocación de servicio al ciudadano. Para tal fin se diseñó una
estrategia de selección, inducción - reinducción, cualificación, evaluación y reconocimiento
de los funcionarios públicos que atienden directamente al ciudadano. Se definió el perfil que
deben cumplir los servidores y servidoras; hasta el momento se ha evaluado 19%, (382 de
2035).
De igual forma, se definieron los estándares de servicio para la administración distrital, en
función de lo anterior se desarrollo el manual de estándares para el servicio al ciudadano del
Distrito y se esbozó un programa de capacitación en temas de servicio al cliente; atención a
personas especiales; resolución de conflictos y manejo de internet, entre otros aspectos.
No obstante es preciso tener en consideración, que como en cualquier proceso de cambio
institucional, el concurso activo e interesado del talento humano resulta vital para el éxito
del proyecto. En la evaluación presentada por el gobierno distrital, llaman la atención la

188
 Cómo vamos en gestión pública admirable

falta de motivación por parte de los servidores y servidoras públicos que están siendo
capacitados y la resistencia al cambio de aquéllos vinculados en la estrategia de reducción
de trámites.
Si bien lo anterior aun no se ha convertido en un problema para el normal desarrollo de
estas acciones, la administración deberá concentrar esfuerzos en la consolidación de las
mejores prácticas y acompañar el proceso de acciones permanentes de monitoreo y segui-
miento. En este sentido será necesario implantar las políticas de evaluación de desempeño
de los funcionarios, consideradas por la administración distrital.
Otra de las líneas de trabajo en las que está desarrollando acciones el gobierno distrital, es
el fortalecimiento de su imagen institucional. Para lo cual, no solo formuló proyectos que
mejoren y adecuen la infraestructura física de las instalaciones utilizadas para prestar los
servicios al ciudadano, sino que también consoliden una imagen pública unificada, fortaleci-
da y con una clara vocación de servicio al ciudadano.

Las encuestas
De acuerdo con los resultados presentados en la encuesta, la gestión global de la adminis-
tración ha sido aceptable para los bogotanos, hecho que se refleja en la calificación que en
este tema alcanzó el Alcalde en el 2002, 3.09 luego de que el año anterior obtuviera 2.95.
No obstante al analizar los resultados institucionales que se obtuvieron, se observa que esta
mejora se sustenta en los resultados presentados por diez instituciones que lograron de
manera particular calificaciones superiores de 3.06 en su gestión y que están encabezadas
por la solución al transporte masivo en la ciudad - Transmilenio - que logró una calificación
de 3.83. Esto pone de manifiesto el gran impacto positivo que tienen sobre la sociedad las
acciones que deriven en el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.
Así mismo, las acciones de recreación, cultura, renovación urbana (mejoramiento y embe-
llecimiento de parques) y la prestación de servicios públicos, contribuyen cada una a que la
población reconozca en la administración Mockus una buena gestión pública.
Sin embargo, hay instituciones que de acuerdo con la encuesta presentan menos aceptación
ciudadana en su gestión, es el caso del Dama, el IDU, la Secretaría de Salud, las alcaldías locales
y la Personería Distrital, las cuales obtuvieron calificaciones que apenas superan el 3.0 y que
han sido consideradas por la ciudadanía como instituciones de pocos resultados.
De igual forma, las instituciones de control y vigilancia (Veeduría Distrital, Procuraduría
Distrital); las de representación de la ciudadanía (Concejo de Bogotá, juntas administradoras
locales -JAL- y acciones comunales) y algunas oficinas de gobierno (STT, Secretaría de Go-

189
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

bierno, Secretaría de Hacienda), no gozan de buena aceptación entre los bogotanos. De

hecho sus calificaciones oscilan entre de 2.99 y 2.47.
Es probable que parte de este fenómeno esté asociado con el bajo nivel de conocimiento
que tienen los bogotanos de sus instituciones, lo cual se refleja en la encuesta, sin embargo,
esta conclusión no es aplicable para el caso del Instituto de Desarrollo de Cultura y Turismo
(IDCT) y el Instituto de Recreación y Deporte (IDRD), que sin tener mayores niveles de cono-
cimiento, 34% y 55% respectivamente, presentan una buena imagen de su gestión. El por-
centaje promedio de conocimiento institucional agregado, se sitúa en el 2002 en 52%, el
cual representa una baja frente al 65% en el 2001 y 76% en el 2000 3.
Otro de los frentes de análisis de la gestión pública es la confianza en las instituciones que
tiene la ciudadanía, que de manera general ha sido calificada con 3.0 en promedio.
De manera particular, los mejores niveles de confianza se observan en 11 de 28 entidades,
las cuales presentan calificaciones promedio entre 3.01 y 3.87, siendo la más alta la registra-
da por Transmilenio, mientras que la más baja corresponde a Renovación Urbana. Resulta
interesante apreciar la gran correlación que se presenta entre las instituciones con mayor
calificación en su gestión y el nivel de confianza. Lo que puede estar indicando que en
opinión de la ciudadanía las instituciones con mejor gestión, son las que mayor confianza
les merecen.
Otro aspecto importante de esta encuesta midió el nivel de transparencia y sinceridad que a
juicio de los bogotanos, caracteriza al gobierno distrital. Los resultados no son los mejores,
en general para la administración la calificación promedio es 1.9 lo que indica que de acuer-
do con los procesos administrativos que tiene que hacer la alcaldía, estos son considerados
muy poco transparentes y sinceros. Ahora bien, lo que resulta más llamativo aún, es el
descenso generalizado de la calificación con respecto al 2000, mientras en el 2001 la califi-
cación promedio fue de 2.1, en el 2002 fue de 1.9.
En especial, la percepción de "no transparencia y sinceridad" es alta. En este aspecto los
procesos evaluados hacen referencia a: la Interventoría de obras y proyectos, la presenta-
ción de resultados de gestión, la contratación de obras y proyectos y el nombramiento de
funcionarios públicos, este último, considerado el de peor nivel de transparencia con un
porcentaje del 48%, en el rango de calificación 1, es decir, de nada transparente y sincero.

3 Nota del proyecto: la reducción en los porcentajes de conocimiento de la entidades públicas en el 2002 radica en
que, en el momento de realizar la encuesta, los encuestadores hicieron mucho énfasis a los encuestados sobre si de
verdad reconocían a cada entidad distrital en la recolección de información en el 2002, a diferencia de lo ocurrido
en los años anteriores, por lo que los resultados no son comparables.

190
 Cómo vamos en gestión pública admirable

En cuanto al nivel de conocimiento y la calificación de los proyectos y actividades que ade-

lanta la administración se realizó una lista de 25 de éstos entre los que se cuentan y en su
orden, a juicio de los ciudadanos, son los temas en que con mayor énfasis se encuentra
trabajando la administración distrital:
z La construcción del parque Tercer Milenio
z Parques y zonas verdes
z Servicio de transporte público
z Seguridad ciudadana
z Manejo del tránsito de la ciudad
z Acceso a cultura, recreación y deporte
z Estado de las vías
z Convivencia y solidaridad ciudadana
z Arborización de la ciudad
z Educación pública
z Alumbrado público
z Descontaminación de la ciudad
z Apoyo a la niñez
z Apoyo a las mujeres cabeza de familia
z Servicio de salud pública
Sobresalen los proyectos y actividades relacionadas con el espacio público, específicamen-
te el parque Tercer Milenio, al igual que la disposición y recuperación de parques y zonas
verdes, el transporte público y la seguridad ciudadana, entre otros.
Las actividades de gestión social y bienestar ciudadano presentan un conocimiento medio
hacia abajo, esto es porcentajes menores al 40% en temas como: convivencia y solidaridad
ciudadana, apoyo a la niñez y apoyo a las mujeres cabeza de familia.
De igual forma, la ciudadanía, desconoce aquellas actividades realizadas para el mejora-
miento de calidad y estabilidad económica de los habitantes de Bogotá. En temas como la
generación de empleo; ejecución de planes de desarrollo de su localidad; acceso a los servi-
cios públicos domiciliarios para los más necesitados; productividad económica de la ciudad
y atención a la población desplazada en la ciudad. Todas estas actividades presentan niveles
de conocimiento menores al 25%.

191
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

No obstante hay que mencionar que en relación con el 2001, las actividades de la adminis-
tración distrital han aumentado su nivel de conocimiento entre los bogotanos, fenómeno
que se generaliza en todas sus acciones, con excepción de la reforma tributaria y los ajustes
de plantas de personal.
De otro lado la administración ha trabajado por consolidar un mayor ambiente de conviven-
cia y respeto ciudadano. En efecto, la encuesta consultó a los bogotanos por acciones como:
z Toque de queda para menores de edad
z Propuesta del desarme
z Resistencia civil contra la violencia
z Pico y placa
z Ley zanahoria
z Medida del día sin carro
z Pico y placa para vehículos de transporte público
z Aumento de pico y placa para vehículos fuera de Bogotá
z Toque de queda por sexos es decir el día sin hombres y el día sin mujeres.
La calificación en la mayoría de los casos se concentró entre "muy buena" y "buena", todas
aquellas dirigidas a la educación, protección y seguridad ciudadana. La de mejor calificación
fue "la medida de toque de queda para menores de edad" con 4,47 y la de más baja califica-
ción fue el toque de queda por sexos; es decir el dia sin hombres y sin mujeres" con 2,91.
Otro de los temas cuestionados a los ciudadanos, se refirió a la atención de sus quejas y
reclamos sobre las entidades públicas. Al respecto, el nivel de satisfacción percibido es de
manera general intermedio. La calificación de la atención de las oficinas de quejas y recla-
mos, se ubica entre el rango de 3.5 y 3.0, resultando la de mejor calificación la empresa de
Gas Natural con 3.8 y la de más baja calificación la EAAB con 2.91.
Al comparar la evolución de este proceso con respecto al 2001, se debe mencionar que se
percibe una mejoría en la atención de quejas y reclamos en instituciones como: los Cades,
Corpoaseo Total, Codensa, EPM, Catastro Distrital, ETB y Secretaría de Hacienda.

192
 |LILIANA CABALLERO z|

BALANCE DE LA MODERNIZACIÓN
DE LA ADMINISTRACIÓN
DISTRITAL

L a modernización de la administración distrital se concentra

en cuatro áreas de trabajo: reestructuración, atención al usuario, alcaldías locales y descen-
tralización. En ese sentido, la gestión pública se propone los siguientes retos para el resto
del periodo gubernamental como:
z Ordenación del gasto y pagos de los Fondos de Desarrollo Local
z Desarrollo del Sistema de control interno local
z Automatización y apropiación de los procesos administrativos y financieros por parte de
las localidades
z Redefinición del sector local y su coordinación y complementariedad con el nivel central
z Transición de los procesos administrativos y financieros para la gestión de la inversión
local
z Incremento mayor de la coordinación de grupos de trabajo local y distrital en la formula-
ción y evaluación de la inversión local
z Realización del control, análisis y evaluación financiera y de inversión local
z Fortalecimiento organizacional y funcional de las localidades
z Fortalecimiento y homologación de los procesos de evaluación y seguimiento de los pla-
nes de desarrollo local, plan de acción, bancos de programas y proyectos y ejecución de
proyectos de inversión.

z Secretaria general de la Alcaldía de Bogotá.

193
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Restructuración
de la administración distrital

Logros generales alcanzados

z Diagnóstico
A partir de un diagnóstico basado en la normatividad organizacional de las entidades, el
presupuesto orientado a resultados 2001 y 2002, las plantas de personal, la información
fiscal y los estudios realizados por la Misión siglo XXI (1991), el estudio de Asesoría y Gestión
Cía. Ltda. (Jaime Silva, 1994) y la Misión de reforma institucional (2000), se lograron identifi-
car las líneas básicas de acción para la formulación de la reforma administrativa del Distrito
Capital.
La Misión siglo XXI identificó como uno de los principales problemas de la administración
distrital la falta de una planeación estratégica y participativa, así como una carencia de ins-
tancias de coordinación para consolidar acciones sectoriales. También evidenció la presen-
cia de un esquema rígido de evaluación basado en el control fiscal y ausencia de participa-
ción ciudadana en la evaluación de la gestión pública.
A su vez, propuso incrementar la productividad del gasto público, adaptar y poner en mar-
cha estrategias para mejorar la autoimagen y la imagen del funcionario público, fortalecer el
conocimiento de la administración por parte del ciudadano, implantar sistemas de segui-
miento y evaluación, articular los sistemas de información, consolidar la participación ciuda-
dana en las acciones para desarrollar la ciudad y mejorar la calidad de vida.
Por su parte, el diagnóstico de Asesoría y Gestión (Jaime Silva, 1994), encontró las siguientes
fallas estructurales en la administración:
z Excesivo número de entidades, sin articulación entre ellas y sin sentido sectorial (ausen-
cia de verdaderos sectores con cabezas fuertes)
z Plantas de personal complejas, lo que induce a la confusión de tareas administrativas,
anula esfuerzos de modernización, encarece la prestación de los servicios y disminuye los
salarios reales y el nivel de calificación de los funcionarios
z Carencia de mecanismos de coordinación, supervisión y control de gestión que permitan
eficacia y eficiencia en la gestión pública.

z Plan de desarrollo
El Plan de desarrollo Bogotá para vivir todos del mismo lado planteó la necesidad de adaptar las
estructuras, instancias y procesos para lograr una mayor eficiencia en la organización, con

194
 Cómo vamos en gestión pública admirable

miras a lograr un mejor servicio al ciudadano. Por medio del programa de fortalecimiento
institucional de Bogotá, el cual se ejecuta tanto con recursos del Distrito como con recursos
de un empréstito con el BID, se propuso como objetivo contribuir al fortalecimiento de la
administración distrital. Este programa contempla tres componentes:
z Fortalecimiento de la gestión distrital central
z Fortalecimiento de la gestión local
z Modernización de los servicios de atención al ciudadano.

z Conformación de comités sectoriales

El 31 de agosto de 2001 se aprobó el decreto 682 por el cual "se modifica la composición del
consejo de gobierno distrital y se reglamenta la conformación y el funcionamiento de los
comités sectoriales" que establecen instancias de coordinación efectivas entre las diferen-
tes entidades que conforman la administración distrital.
Los comités sectoriales son:
z comité de convivencia y cultura democrática
z comité de finanzas y competitividad
z comité de cultura, recreación y deporte
z comité social
z comité de movilidad y espacio público
z comité de servicios públicos
z comité de gestión urbana y habitacional
La conformación de estos comités ha contribuido notablemente a la conceptualización sec-
torial buscando lograr una mayor articulación y eficiencia entre las entidades por sector. Así
mismo, ha buscado ofrecer un servicio más ágil y adecuado al ciudadano, eje de la adminis-
tración.

Mejoramiento de la atención al usuario

El programa Servimos al ciudadano busca reconocer la obligación de prestar un servicio más
amable y efectivo a la población de Bogotá reduciendo y mejorando trámites y ofreciendo
mejores servicios. Para cumplir con lo dispuesto, el programa desarrolla actividades tendien-
tes a mejorar los canales de interacción entre los ciudadanos y ciudadanas y la administra-

195
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

ción distrital, crea nuevos canales que le permitan ampliar la cobertura en la prestación de
servicios, diseña y pone en marcha el sistema distrital de sugerencias, quejas y soluciones,
levanta, analiza y sugiere mejoras a los trámites distritales de mayor impacto ciudadano para
definir estrategias de selección, inducción-reinducción, cualificación, evaluación y reconoci-
miento de los servidores de puntos de servicio al ciudadano.
Los principales objetivos del programa Servimos al ciudadano se enmarcan en una nueva filo-
sofía de prestación de servicios en el Distrito Capital que se fundamenta en que el eje de la
administración es el ciudadano y que todo su accionar debe estar orientado a satisfacer sus
necesidades.

Logros generales alcanzados

z Puntos de atención de servicio al ciudadano

Supercade
El Supercade será un centro de servicios que cambiará el esquema de servicio al ciudadano.
Inspirado en el modelo SAC´s de Salvador de Bahía en Brasil, está ajustado a la realidad y a
los requerimientos de nuestra ciudad. La aspiración más grande del programa Servimos al
ciudadano se materializa en diseñar, poner en práctica y garantizar el óptimo funcionamiento
de un supermercado de servicios donde bajo un solo techo se puedan realizar 201 trámites
y obtener servicios de 22 entidades públicas tanto del orden distrital como nacional y de
algunas privadas. En el Supercade prevalecerá el respeto al ciudadano. La meta es contar
con tres Supercade en funcionamiento antes del 2003. Se tiene previsto que el primer
SuperCade esté al servicio de la ciudadanía en el mes de marzo de 2003, en la actual sede del
Centro Administrativo Distrital, carrera 30 No.24-90.
Los mayores beneficios de los Supercade son:
z Reducción de los tiempos de desplazamiento dentro de la ciudad al poder el ciudadano o
ciudadana acceder a la mayor parte de los servicios a cargo del Distrito en un mismo lugar
z Agilidad, comodidad y calidad en la atención que brindan las entidades
z Articulación e integración entre los organismos públicos y privados, directa o indirecta-
mente relacionados con la implantación de sus procesos operacionales en un mismo
espacio físico
z Incorporación del uso de recursos de informática para la prestación de los servicios
z Adecuación de la infraestructura física y tecnológica necesaria para aumentar la eficiencia
y eficacia en la prestación de los servicios a la ciudadanía.

196
 Cómo vamos en gestión pública admirable

Rapicade
Los Rapicade surgen para conjurar uno de los mayores problemas de las personas de estra-
tos 1 y 2, como es la poca oferta de recaudo de facturas de servicios públicos y la creciente
demanda que se refleja en las largas filas de espera ante los Cade.
Las entidades financieras no consideran como negocio la recepción de pagos de servicios
públicos en sus oficinas, por lo cual y atendiendo a los pocos convenios vigentes se impo-
nen restricciones de horario, plazos o de ser cuentahabiente. Por otra parte, la georreferen-
ciación de estas oficinas evidencia que hay escasa presencia de ellas en el sur y occidente
del Distrito Capital. Igualmente los ciudadanos prefieren pagar en los Cade, pues consideran
que existe mayor confiabilidad, ya que aparentemente se paga de forma directa en las Em-
presas de Servicios Públicos (ESP). Los Cade en cierta manera ofrecen mayores oportunida-
des de pago porque se aceptan plazos más amplios que en los bancos o entidades financie-
ras. Concatenada a esto existe la cultura de pago en la fecha límite, lo cual indefectiblemente
genera congestiones.
Los Rapicade son puntos de servicio del Distrito Capital especializados en el recaudo inte-
gral de servicios públicos, estructurados principalmente para atender las necesidades del
65% de los usuarios de servicios públicos domiciliarios no bancarizados.
Los mayores beneficios que la ciudadanía obtiene de este esquema son:
z Una red más amplia de sitios donde los estratos 1 y 2 y las personas no bancarizadas en
general puedan hacer sus pagos de facturas de servicios públicos
z Servicio ágil y oportuno con menores tiempos promedio de espera en fechas de venci-
mientos
z Presencia del sector público y privado (bancos) en un solo sitio para atender al ciudadano.
El primer Rapicade abrió sus puertas en la ciudad hacia finales del 2001 en una sede de
propiedad de la empresa Gas Natural, ubicada en la calle 13 con carrera 53. A la fecha se
cuenta con once puntos adicionales distribuidos a lo largo de la ciudad. Para el 2003 las
metas son completar una red de diecisiete Rapicade, incluir los recaudos a cargo de Secre-
taría de Hacienda Distrital e IDU y aumentar el número de usuarios del Rapicade.

Cade
El programa Centros de atención distrital especializados (Cade) fue creado en 1991 por la
Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, con el fin de consolidar y apoyar procesos de
desconcentración y descongestión de las entidades distritales bajo la premisa de acercar la
administración a la ciudadanía en la atención de servicios públicos, programas y proyectos
sociales dirigidos a la comunidad.

197
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Los Cade son centros de atención en los cuales diferentes entidades prestan sus servicios,
desarrollan programas y se efectúa el recaudo de facturas de los servicios públicos domici-
liarios de las diferentes empresas. Las entidades que hacen presencia en los Cade son
Codensa, Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (ETB), Empresa de Acueducto y Alcan-
tarillado de Bogotá (EAAB), Gas Natural, Departamento Administrativo de Catastro Distrital,
Secretaría Distrital de Salud, Secretaría Distrital de Educación, Departamento Administrati-
vo de Bienestar Social, Departamento Administrativo de Acción Comunal, Instituto de Desa-
rrollo Urbano (IDU), Instituto Distrital de Recreación y Deporte, Instituto Distrital de Cultura
y Turismo. Actualmente existen dieciocho Cade que funcionan en trece localidades.
Los beneficios de este esquema son:
z Puntos de atención cercanos a los ciudadanos y ciudadanas en los cuales pueden adelan-
tar diversos trámites o solicitar servicios de varias entidades
z Reducción de costos de desplazamiento para la ciudadanía
z Homogeneización de estándares de servicio.
Para el 2003, las metas serán poner en funcionamiento el plan de mejoramiento diseñado
que va desde el replanteamiento arquitectónico hasta su modelo de financiación, definir la
puesta en funcionamiento de un Cade que sirva la zona de Usme y disminuir los tiempos de
espera en las filas de recaudo de facturas de servicios públicos.

z Puntos de servicio no presenciales

Centro de contacto - Línea 195

El Centro de contacto distrital -195 Línea de servicio al ciudadano- es un proyecto de la
administración distrital a través del cual se pone en marcha la línea única de atención e
información del Distrito para brindar a la población de Bogotá una herramienta de comuni-
cación a través de la cual se obtenga información sobre entidades distritales, trámites que
deben realizar ante cada una de ellas, servicios a que pueden acceder y dar a conocer a la
administración sus quejas o reclamos. Por tal razón, se inició en el 2001 el proyecto piloto
del Centro de contacto de la Alcaldía Mayor, cuyo esquema comprende:
z ETB y su operador de call center -outsourcing-, ponen a disposición de la Alcaldía Mayor
los puestos de trabajo con sus respectivos agentes
z Se creó un equipo de trabajo conformado por ETB, la Alcaldía y un outsourcing para
realizar el seguimiento al proyecto
z El ciudadano o ciudadana cancela la suma de 200 pesos por cada llamada y la suma
restante es asumida por la administración distrital

198
 Cómo vamos en gestión pública admirable

Las metas para el 2003 se refieren al lanzamiento oficial del Centro de contacto y la conso-
lidación de la operación inbound para iniciar segunda etapa de operación outbound.

Red capital de servicio al ciudadano

La red capital de servicio al ciudadano consiste en un nuevo enfoque de servicio en el que el
ciudadano accede a la información de 42 entidades distritales y a algunos trámites en línea
a través de medios diferentes al de atención personalizada.
Hacia finales de 1998 el programa Cade, conjuntamente con el programa de Naciones Uni-
das para la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., estructuraron el primer modelo integral de infor-
mación y servicios del Distrito Capital, a través de quioscos multimedia (puntos de atención
virtuales de enlace en línea con servicios e información de entidades distritales); se inició
con dos puntos de atención ciudadana ubicados en los Cade de Chicó y Plaza de las Améri-
cas. Hoy la base de datos de la Red capital de servicio al ciudadano cuenta con un grupo de
once informadores, ocho quioscos multimedia y una unidad móvil; adicionalmente soporta
al Centro de contacto distrital Línea 195 y al módulo de trámites y servicios del portal de la
administración distrital.
Los usuarios pueden obtener información general, actualizada de 45 entidades en los si-
guientes aspectos:
z Trámites
z Programas, eventos, campañas y noticias
z Situaciones ciudadanas (qué hacer para...)
z Preguntas más frecuentes
Características del servicio:
z Integración institucional, es decir, apoyo a todas las entidades distritales en su proceso
de descentralización, desconcentración y descongestión
z Atención no personalizada y personalizada
z Continuidad del servicio (24 horas - 365 días al año) - (próximamente)
z Múltiples entidades y servicios (hoy 42 entidades y 5 servicios en línea)
z Información homogénea y estandarizada
z Optimización de recursos tecnológicos (mínimos costos de inversión).
Las metas para el 2003 son aumentar su cobertura geográfica y de servicios, con nuevos
quioscos multimedia distribuidos en los principales centros comerciales de la ciudad y nue-

199
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

vos puntos de servicios del Distrito (Supercades), integración de otros servicios, como son:
el Sistema de quejas y soluciones del Distrito Capital y el portal distrital y la puesta en
funcionamiento la unidad móvil y armar en su entorno una estrategia de acercar servicios a
quienes habitan puntos lejanos de la geografía distrital.

Internet - Portal de Bogotá

Otro de los canales no presenciales de interacción entre la ciudadanía y la administración
distrital es el internet. La Alcaldía Mayor cuenta, en la actualidad, con una página que con-
tiene muy buena información. El portal cuenta con las siguientes secciones:
z Información sobre Bogotá con acceso a páginas especializadas
z Despacho del Alcalde Mockus
z Información sobre las entidades que componen la administración distrital
z Trámites y servicios a cargo de la administración distrital con algunos que se puedan
realizar en línea
z Programas, eventos y campañas de la administración distrital
z Foro.

z Otras actividades

Sistema distrital de quejas y soluciones

Teniendo en cuenta la importancia que el tema tiene para la actual administración, se desa-
rrolló el Sistema de quejas y soluciones que busca responder de manera eficiente a las
interacciones entre el Distrito y los ciudadanos, así como convertir esta información en una
herramienta de gestión para la toma de decisiones. Igualmente, busca brindar al ciudadano
puntos de recepción unificados en los cuales pueda poner un requerimiento (queja, reclamo
o sugerencia) de cualquiera de las entidades distritales y, a su vez, consultar el estado de un
requerimiento de cualquier entidad en un punto de servicio al ciudadano relacionado con el
tema. Por último, permite a la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, controlar y
efectuar un seguimiento permanente a las diferentes sugerencias, quejas y reclamaciones
que se establecen ante los diferentes entes distritales.
Las principales metas para el 2003 son permitir a los ciudadanos poner sus reclamos en el
portal distrital y vincular al sistema las principales entidades del orden central.

200
 Cómo vamos en gestión pública admirable

Mejora de trámites distritales - Bogotá le tramita de una

Con el fin de incrementar la efectividad de la gestión de las diferentes entidades que confor-
man el Distrito Capital y propender por una gestión visible, transparente y efectiva, se esta-
bleció, dentro del objetivo Gestión pública admirable, la estrategia de mejorar los cinco
principales trámites de mayor incidencia cada entidad distrital.
Así, se adelanta en todas las entidades distritales, un proceso de levantamiento y análisis de
los trámites seleccionados, sugiriendo las mejoras pertinentes:
z Reducir los tiempos de espera y atención a los ciudadanos y ciudadanas que realizan
trámites ante las entidades del Distrito Capital
z Mejor la calidad de vida de los habitantes de Bogotá
z Menores costos de operación de las entidades distritales por reducción de tiempos y
costos de insumos tales como tintas, papel, etcétera
z Mayor transparencia en la gestión distrital
z Aumento de productividad tanto de la ciudadanía como de la ciudad
z Alto beneficio para las entidades, pues grupos externos efectúan el levantamiento y esta-
blecen propuestas que, previa concertación con los actores del proceso, deben poner en
marcha
z Identificar integralmente situaciones que se constituyen en proyectos generales para el
Distrito.
Para el 2003 se busca la puesta en marcha de las mejoras a los cinco trámites de mayor
impacto ciudadano en las entidades distritales con sus beneficios en costos y tiempos y
establecer un equipo de funcionarios responsables para mantener este esquema de mejora-
miento operando.

Servidores y servidoras
Teniendo en cuenta que el principal recurso con que cuenta cualquier institución son sus
servidoras o servidores, el programa Servimos al ciudadano ha dirigido gran parte de sus
esfuerzos a estructurar una estrategia que contempla las fases de selección, inducción-
reinducción, cualificación, evaluación y reconocimiento.
Las metas para el 2003 son cualificar, evaluar en sus habilidades y competencias y premiar a
los 2.035 servidores y servidoras.

201
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Eficiencia de las alcaldías locales

La Secretaría de Gobierno a través de las diecinueve oficinas de atención e información
ciudadana y del centro de documentación especializado en cultura urbana ha facilitado el
contacto directo con el ciudadano y la entidad, proporcionando la información sobre la
composición funcionamiento, trámites y servicios tanto en temas relacionados con la enti-
dad como con el Distrito en general.
Tanto las oficinas de atención al ciudadano como el centro de documentación tienen
estandarizados los procesos a través de un manual que especifica los procedimientos por
seguir en el caso de quejas, reclamos y sugerencias, como también en los trámites para la
entrega de información dentro del centro.
Para mejorar el tiempo de trámite y respuesta al ciudadano se ha realizado un seguimiento
escrito más cercano a todas las quejas, reclamos, sugerencias y solicitudes de información
que llegan a las localidades y al nivel central de la Secretaría de Gobierno mejorando el
tiempo de trámite y respuesta al ciudadano. Para el primer semestre del 2002 se recibieron
15.561 requerimientos, de los cuales se han solucionado 13.975.
El centro de documentación especializado en cultura urbana ahora atiende un promedio
mensual de 120 a 180 ciudadanos, los cuales acuden al centro en busca de información
especializada en temas que trabaja la Administración Distrital.

Descentralización local
El reto para las localidades y para la administración distrital en su conjunto, consiste en la
armonización de los espacios, instancias, momentos, funciones, competencias, recursos
alrededor de la construcción de la dimensión local.
Con esto, la actual administración busca lograr la gobernabilidad, sin afectar la calidad de
los bienes y servicios, dirigidos a atender los problemas socialmente relevantes, los cuales
requieren de una alianza estrecha, compleja, pero interdependiente, en el marco de un nue-
vo modelo de gestión de la inversión local flexible, móvil y eficiente, compuesta de participa-
ción social, técnica y soporte administrativo y financiero.
La intervención prevista para el mejoramiento de la gestión en las veinte localidades del
Distrito Capital, en el marco del programa Localidades fuertes, está compuesta por seis
líneas estratégicas de intervención cada una de las cuales tiene una imagen objetivo en un
horizonte de tres años y unos productos específicos que estructuran el impacto por conse-
guir con la inversión.

202
 Cómo vamos en gestión pública admirable

El propósito del programa Localidades fuertes es el de lograr confianza y respeto de la adminis-

tración hacia el ciudadano a partir de una respuesta oportuna en términos de bienes y servi-
cios como demanda esencial del ciudadano hacia la administración.
La limitación principal del avance en el tema local consiste en el conocimiento parcial de la
problemática y la alta interdependencia que requiere la intervención local, con lo cual los
procesos de mejoramiento resultan particularmente prolongados.

203
 |FERNANDO ZARAMA z|

CÓMO VAMOS EN
FINANZAS PÚBLICAS

Se trata de analizar las finanzas públicas de enero de 2001 a

junio de 2002 desde el punto de vista de antecedentes, metas y situación actual a junio de
2002.

Antecedentes de la situación
de las finanzas distritales
A principios de 2001 la administración Mockus recibió las finanzas con una cierta estabilidad
y la situación financiera relativamente saneada, pero preocupaban tres aspectos esenciales:
i) el estancamiento en el ingreso; ii) la posibilidad de sostener el nivel de inversiones en que
ya se había incurrido; y iii) el crecimiento de la deuda.

Ingresos
En materia de ingresos había síntomas de preocupación por el lado de los ingresos corrien-
tes que mientras se habían multiplicado por tres en la década del noventa hasta el 2000,
desde 1999 se presentaban signos de caída producto de la crisis económica global que
repercutió en los impuestos predial y de industria. Incluso el predial muestra signos de ago-
tamiento en 1999 y principios del 2000. Para 1999 los ingresos corrientes presentan una
caída en valores constantes, llegan a un tope en 1998 para caer en el 2000, con un leve
crecimiento en el 2001. Cabe destacar el comportamiento de los ingresos tributarios cuando
en 1998 alcanzan su máximo de recaudación, pero a consecuencia de la recesión empieza
un decrecimiento, el que continúa durante 1999 producto del agotamiento del sistema predial
que condujo a una serie de reformas para retomar básicamente el avalúo catastral como
base para este impuesto.

z Exdirector de Impuestos Nacionales. Experto en finanzas e impuestos.

205
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Gastos
z Gastos e inversión. Desde 1994 se mantiene una política de austeridad en el comportamien-
to económico y del control del gasto corriente que se sitúa alrededor de dos puntos del
PIB distrital, en cambio en materia de inversión merece destacarse que pasó de 1,5% a
principios de la década al 7% del PIB para 1999. El gasto se mantiene prácticamente
desde 1994 y la inversión muestra un crecimiento sustancial hasta llegar a su pico más
alto en 1999.
z Ahorro corriente. Aumenta durante la década del noventa y alcanza su pico en 1999, con
1,3% del PIB y financia 25% del total de las inversiones. Presenta crecimiento a partir de
1994 con una ligera caída en 1995, lo que se considera un buen resultado ya que apenas
alcanzaba 1% del PIB e incluso en algunos años, como en 1991 presentó un comporta-
miento negativo. Este rubro financia de una forma sana la inversión y sostiene los com-
promisos de la deuda.
z Transferencias e ingresos. Estos indicadores muestran una recomposición sustancial en el
manejo financiero y son pilares de la inversión. En 1999, 27,9% de la inversión se financió
con transferencias, año en que se alcanzó el volumen más alto y 46,3% se financió con los
ingresos de capital y con la descapitalización de Codensa. De 1990 al 2000 las inversiones
se financian con las transferencias en 27%, los ingresos de capital con 46%, el endeuda-
miento apenas con 6,5%. Estos indicadores contrastan con los de principios de la década
cuando el endeudamiento neto como financiamiento de las inversiones implicaba 59,6%
de ellas, o sea que el grueso de la inversión estaba financiado con endeudamiento. El
ahorro apenas significaba 1,7%, mientras que en 1999 el ahorro ya pesaba 18 o 20% de la
inversión y los ingresos de capital obviamente representaban solo 12% frente al 40%.
Cuando entra la administración Mockus el grueso de la financiación de inversión ya no des-
cansa en un modelo de desarrollo sino que se ha soportado en ahorro interno, en el creci-
miento de las transferencias y en recursos extraordinarios. El crecimiento de la inversión que
es el aspecto más destacado llega a 7% del PIB en 1999, mientras a principios de la década
apenas alcanzaba 1,5% del PIB. El crecimiento del saldo de la deuda adquiere una dinámica
acelerada a partir de 1997 pero aun representaba un manejable 3,5% del PIB e incluso no
llega a los topes de las normas de control sobre el reglamento público. Tanto las deudas
externa como interna empiezan a aumentar de manera acelerada a partir de 1996.

Metas y propósitos
Las metas y propósitos de la administración del Alcalde Mockus están consignadas en el
Plan de desarrollo Bogotá para vivir todos del mismo lado y en la necesidad evidente de

206
 Cómo vamos en finanzas públicas

aumentar los ingresos y reducir los gastos. En este documento el presupuesto de inversión
asciende a 13.2 billones de pesos de los cuales 8,3% corresponden a la administración cen-
tral e implican inversiones en el cuatrienio alrededor de 2 billones anuales. Para poder cum-
plir con esta meta se requería del ingreso de recursos adicionales y de ahí que la financiación
del Plan estaba basada en una reforma tributaria, que tocaba los dos impuestos centrales: el
predial y el de industria y comercio.
Esta concepción se inscribía en un esquema macroeconómico, ya que la reforma tributaria
debería fundamentalmente descansar sobre la propiedad raíz para no castigar la productivi-
dad de Bogotá, o sea se enfatizaba en el gravamen al impuesto predial, con las valorizacio-
nes y la plusvalía para gravar los cambios en el uso del suelo y no en el de industria y comer-
cio. Se concebía entonces como un gran esfuerzo tributario sin ahondar la recesión y por
ello se proponía la creación de nuevos impuestos como los peajes a la entrada de la ciudad,
el alumbrado público, la plusvalía al uso del suelo (éste es uno de los impuestos más com-
plejos, más difíciles de administrar y de poca aceptación social), rigurosos controles a la
evasión, cobro de la valorización pendiente, reducción del gasto, búsqueda de recursos
adicionales a través del crédito de 1.3 billones de la descapitalización de Codensa.
El plan de inversiones buscaba mantener niveles altos de éstas, pero ante el estancamiento
de los ingresos tributarios y ante la situación fiscal que recibía de la administración anterior
y que consistía en una tendencia histórica delicada de la última década, se contaba con
unos recursos estacionales en el pasado y, por consiguiente, se requería de nuevos ingresos
y de nuevas fórmulas de financiación para cumplir con las metas sociales planteadas en el
Plan de desarrollo.

Situación actual

Ingresos
¿Qué ha sucedido entre enero de 2001 y junio de 2002? Las perspectivas fiscales nos mues-
tran que si bien no se podrá cumplir ese Plan de desarrollo en su integridad por la no obten-
ción del total de los recursos propuestos sí se tendrá un alto grado de avance en cuanto a su
cumplimiento.
En materia de ingresos y fundamentalmente de los tributarios que venían en un proceso de
decaimiento se empieza a revertir la tendencia negativa en el 2002, y hay una cierta reactivación
de la ciudad.
z El recaudo del impuesto predial correspondiente al 2001 fue de 348 mil millones de pesos y
se esperaba llegar a los 403 mil millones en el 2002, con un crecimiento del 15,7%. El

207
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

acumulado al 21 de octubre de 2002 refleja que el recaudo estaba en 399 mil millones de
pesos, lo que indica que se cumplió la meta, con un incremento de 16% en el 2002 frente
al 2001.
z El impuesto de industria y comercio también registró un crecimiento de 16% entre los periodos
mencionados, pasando de 578 mil millones de pesos a 672 mil millones, y a octubre 20 se
tenían recaudos por 552 mil millones, faltando unos 125 mil millones, lo que es un buen
nivel, que sumados a las nuevas cuotas que entraron en ese periodo se tendría un cumpli-
miento de la meta en 4 o 5 mil millones más que lo previsto.
z En el impuesto de azar y espectáculos estaban previstos 4.200 millones de pesos frente a 5.000
millones del 2001, manteniéndose los recaudos con un ligero crecimiento frente a 1991.
z La delineación urbana es la que se paga por concepto de las licencias de construcción. En
2002 hubo un proceso de reactivación en la expedición de estas licencias, gracias al tra-
bajo realizado con los curadores urbanos. De ahí que por ese concepto se recaudaron
9.100 millones de pesos frente a 6.000 mil del 2001, con un crecimiento proyectado del
13%, equivalente a 7.487 millones de pesos, lo que representa un incremento sustancial,
que se traducirá en un mayor desarrollo de la actividad constructora.
z Por concepto de cigarrillos extranjeros se recaudaron en 2001, 17 mil millones de pesos, y
para 2002 se preveía una caída del 27%; sin embargo, a octubre de 2002 se habían reco-
gido ya 12 mil millones, para llegar al final del periodo a los mismos 17 mil, lo que demues-
tra que las numerosas campañas de la Dian para controlar el contrabando de cigarrillos
han dado sus resultados.
z El impuesto al consumo de la cerveza no manifiesta un comportamiento tan favorable como los
anteriores gravámenes y muestra una tendencia a la baja. El recaudo cayó entre 2001 y
2002, de 137 mil millones de pesos, se recaudaron a octubre tan solo 130 mil millones
revirtiendo las expectativas de un crecimiento del 13%, para un total de 156 mil millones.
Esta manifestación se explica por la recesión que además de afectar las finanzas naciona-
les también lo han sido las de Bogotá.
z La sobretasa a la gasolina es otro de los indicadores preocupantes puesto que incluso pre-
senta una mayor caída. En 2001 se recibieron 173 mil millones de pesos y a octubre de
2002 se habían recaudado 143 mil millones, cuando se esperaban cerca de 190 mil millo-
nes, con un crecimiento esperado del 9%, lo que significa que hay un desfase. Esa caída
del impuesto se debe a varias razones, entre ellas: el contrabando de gasolina; el robo
continuado a través de la inyección al oleoducto para extraer la gasolina; y a la mezcla de
gasolina por parte de las bombas con aditivos baratos y livianos.

208
 Cómo vamos en finanzas públicas

Gastos
La política de la administración de reducir los gastos ha sido clara y consecuente, acompañada
de una serie de reformas estructurales con el fin de que éstos se reduzcan en cerca de 2,5%
del PIB, lo que equivale a un billón de pesos en comparación con el gasto de 1999.
z El ahorro interno disminuyó en el 2000 básicamente porque no se contó con los recursos
extraordinarios de capital provenientes de la descapitalización de Codensa como sucedió
en 1999, pero crece en el 2002 por el incremento de los ingresos y reducción del gasto.
z La inversión en el 2000 y en el 2001 se ha reducido, en el primer periodo en 10,7% y en el
segundo bajó en valores reales en 21,6%. Frente a los topes alcanzados en 1999, máxima
inversión de la década, empieza a haber una reducción sustancial de la inversión. Diver-
sos analistas conceptúan que resulta muy difícil mantener los niveles de inversión de la
administración Peñalosa, debido a que en parte fueron resultado del proceso de endeu-
damiento, de los recursos de capital y de las transferencias. La actual administración no
cuenta con los recursos extraordinarios ni en la magnitud ni en la perspectiva con que
anteriormente se disponían, y segundo, porque dentro de la previsión y la planificación
estratégica a largo plazo tiene que tenerse en cuenta que toda inversión genera una inver-
sión recurrente para el futuro, por concepto de gastos de mantenimiento, reparación y
conservación. Por ello era necesario bajar los niveles de inversión, o de lo contrario las
finanzas no serían sostenibles.
z El endeudamiento crece en el 2001 al ritmo del 23,7%, y para el 2002 la tendencia es a
reducirlo. Los cálculos de disminución del endeudamiento efectivo implicaban para fina-
les de 2002 cerca de 5,4%, siempre y cuando la devaluación se situara en 16%, porque
ésta golpea de manera directa también los niveles de endeudamiento y de servicio de la
deuda.
Sobre los anteriores indicadores se puede concluir que el fortalecimiento de los ingresos y el
control de los gastos son las características de los primeros dieciocho meses de la adminis-
tración Mockus, lo que apunta a un aumento del ahorro interno en la perspectiva de elevar
la inversión sostenible.

Peligros para las finanzas

z La dependencia de las transferencias. Si bien Bogotá tiene buenos niveles de independencia
frente al orden nacional, de todas maneras el hecho de tener una dependencia de las
transferencias cercana al 30% es peligroso, por cuanto los recaudos adicionales que se
tuvieron por transferencias compensaron los recursos que no fueron aprobados en las
distintas propuestas de reformas tributarias.

209
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

z La dependencia de los ingresos del capital es coyuntural y los dividendos como inversiones a
través de las sociedades de las empresas públicas y de las sociedades de economía mixta
se han visto afectados por el impuesto al patrimonio del gobierno nacional. Se estima que
el nivel de afectación bordea los 50 mil millones de pesos, los cuales van directamente
contra los dividendos que iban a pasar al Distrito, es decir, que estas medidas tributarias
del orden nacional han implicado mayor recaudo nacional pero en detrimento del distrital.
z Por control de la evasión si bien se han recaudado 61 mil millones de pesos, esa práctica
persiste hasta en 60% de ciertos sectores minoristas de comerciantes siendo un grave
problema para las arcas distritales.
z La recuperación de cartera ha sido difícil, con el agravante de que cerca del 35% ha sido
causada por problemas de desactualización y de inconsistencias de la cuenta corriente,
Cerca de 18% de esa cartera obedece a sociedades en concordato, en liquidación o en
acuerdos de reestructuración, o sea que no es posible hacerla efectiva.

Los retos
Entre los retos para la administración distrital se encuentra la necesidad de nuevos recursos
procedentes del impuesto predial, ya sea mediante el ajuste de tarifas, alternativa que resulta
menos viable.
De igual modo se puede conseguir mediante la recomposición de la formación catastral, que es
desigual, está desactualizada, históricamente ha sido sometida a muchas presiones y ha
sido susceptible de procesos de corrupción; de ahí que la revisión se debe hacer con un
proceso de formación inteligente, puntual mas no global, que se pueda equilibrar en un
proceso corto de dos años, de equidad tributaria y de recaudación equivalente a 20%.
Otro desafío para la administración es el control a la evasión para lo cual en casos como la
sobretasa a la gasolina, se podría pensar en un cambio de modelo, que consiste en conver-
tirla en una especie de valor agregado en que se grava a todos los actores del proceso:
productor, distribuidor mayorista, distribuidor medio, bombero y consumidor, con el fin de
generar una cadena de autocontrol para detectar dónde están las fugas fiscales en el proce-
so de distribución o de comercialización del mismo.
A modo de conclusión, es evidente el esfuerzo realizado por la administración Mockus para
sanear las finanzas del Distrito Capital. Como vamos, vamos bien, pero se debe estar alerta
a los signos externos de perturbación y al fortalecimiento de la estructura financiera interna
con el fin de que se convierta en una perspectiva clara para seguir adelante.

210
 |ISRAEL FAINBOIM z|

EL FORTALECIMIENTO
DE LAS FINANZAS DE BOGOTÁ

El principal objetivo de la Secretaría de Hacienda del Distrito

es el de financiar las necesidades de gasto de la ciudad, manteniendo las finanzas distritales
en situación sostenible y garantizando un uso eficiente de los recursos públicos. Los diver-
sos indicadores fiscales para los dos últimos años muestran que se ha logrado este objetivo.
En el año 2002 los ingresos de la administración central distrital crecieron 8,8% nominal
(2,7% real), mientras los gastos de funcionamiento cayeron en 10,2% nominal (15,3% real),
generándose en consecuencia aumentos en el ahorro público. La capacidad de ahorro (de-
finida como la relación entre ahorro e inversión) alcanzó en el año 2001 un valor de 85,8% y
se proyectó en 105,5% para el 2002. El indicador que relaciona la inversión con el gasto total
se siguió manteniendo en niveles altos, alcanzando un valor de 62,4% en el 2001 y
proyectándose en 64,4% para el 20021.
Aunque los indicadores de endeudamiento muestran niveles superiores a los de años ante-
riores, éstos no han superado los límites establecidos por la ley; y como proporción del PIB,
la deuda central sigue siendo muy baja (4,1% en el 2002). Así mismo, es importante recordar
que el aumento en el endeudamiento que se produjo en el año 2001 tenía como propósito
aumentar los niveles de inversión y no financiar un déficit fiscal originado en gastos
incontrolados. En la última década no se han presentado déficit fiscales persistentes (y cre-
cientes), como tampoco ocurrirá en el futuro próximo.
Un componente importante de los pasivos del Distrito es el pensional. Como flujo, el pago
de mesadas y bonos pensionales no representará una presión importante sobre las finanzas
en los próximos años. Como acervo, el pasivo pensional tan solo representa actualmente
9% del PIB y sus reservas se están acumulando a través de dos fondos: el Fondo de Pensio-
nes Públicas de Bogotá y el Fondo de Pensiones Territoriales (Fonpet). Además, la adminis-

z Secretario de Hacienda del Distrito.

1 Cabe anotar además que la actual administración modificó la composición sectorial de la inversión, dando mayor
énfasis al gasto social (educación, salud y bienestar social) que a transporte, tránsito y obras viales.

211
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

tración se comprometió a destinar 20% de los recursos de la reducción de capital de Codensa

para amortizar este pasivo. Adicionalmente, la Secretaría de Hacienda ha puesto especial
empeño en la gestión de bonos pensionales, a través del levantamiento y depuración de la
información laboral, la creación de sistemas que agilizan los procedimientos de liquidación
y la capacitación a las entidades encargadas de liquidar estos bonos.
Respecto a la calificación de riesgo de la ciudad, la calificación interna de las emisiones de
bonos es satisfactoria, la internacional de la deuda interna no se ha modificado desde 1999
y la evaluación de la deuda externa bajó su calificación a finales del 2001 como consecuencia
de la disminución en la calificación de la nación. Es importante recordar que las calificaciones
de riesgo de los gobiernos subnacionales tienen como techo las del gobierno nacional.
Los resultados anteriores son consecuencia del desarrollo de múltiples estrategias para el
fortalecimiento de los ingresos y el control de los gastos de funcionamiento de la adminis-
tración central. Con relación a los ingresos tributarios se han aplicado diferentes medidas
para controlar la evasión y recuperar la cartera morosa, entre las que se destaca el cobro
masivo mediante el envío de formularios diligenciados y el convenio de intercambio de infor-
mación con la Dian. También se implementó un mecanismo de aporte voluntario y se logró
la aprobación por parte del Concejo del proyecto de acuerdo que aumentó en 38% las tarifas
cobradas en el impuesto de industria y comercio. Adicionalmente, gracias a la gestión reali-
zada por la administración distrital, las transferencias de la nación hacia el Distrito fueron
favorecidas en el nuevo régimen de transferencias aprobado en el año 2001. Finalmente,
para el 2002 se recibieron ingresos por 231 mil millones de pesos en el año 2002 por la
reducción de capital de Codensa.
La administración ha actuado en un difícil contexto económico, que ha sido un factor deter-
minante en la evolución de los ingresos de la administración central. La economía colombia-
na (y la bogotana) empieza a desacelerarse desde 1996, sufre una recesión en 1999 y se
recupera lentamente a partir de 2000. Como consecuencia de ello, desde 1999 y hasta el
2001 los ingresos corrientes del Distrito observaron crecimientos reales negativos.
En relación con los gastos de funcionamiento, en el año 2001 se logró ahorrar 89 mil millo-
nes de pesos y para el 2000 (y años siguientes) los recursos ahorrados eran de 149 mil
millones de pesos. Estos ahorros son resultado de la restructuración de entidades del Distri-
to, la fijación de incrementos salariales por debajo de la inflación para los funcionarios de
altos salarios y esfuerzos importantes de ahorro en gastos generales, que complementan el
ahorro en servicios personales.
En la actualidad la Secretaría de Hacienda Distrital desarrolla dos proyectos de gran impor-
tancia para el mejoramiento de la gestión de sus recursos. El primero es el Presupuesto inte-
ligente que es una herramienta para mejorar la asignación del gasto y para la rendición de

212
 Cómo vamos en finanzas públicas

cuentas. El segundo, es el proyecto de Activos y pasivos (GAP), que es importante para la

reducción de riesgos financieros y el aumento de los rendimientos del portafolio.
En este informe se describe y explica el desempeño reciente de las finanzas del Distrito,
primero bajo una perspectiva de largo plazo, y luego haciendo énfasis en el periodo 2001-
2002. En el documento se presenta además información sobre la evolución de los indicadores
fiscales y financieros de la evaluación realizada por el proyecto Bogotá cómo vamos.

Visión de largo plazo

En la última década el Distrito ha sido exitoso en el manejo fiscal, logrando aumentar sus
ingresos y manteniendo los gastos de funcionamiento bajo control. Ello ha producido más
ahorro y permitido mayor inversión y mayores posibilidades de apalancamiento. A pesar de
la difícil situación económica nacional del último quinquenio, estas tendencias se siguieron
fortaleciendo en 2000 y 2001.

Ingresos
Las tasas de crecimiento real de los ingresos corrientes de la administración central tienden
a descender a partir de 1997 y se hacen negativas entre 1999 y el 2001, evolución que se
explica por la recesión económica de finales de los noventa y la débil recuperación observa-
da en los años 2000 y 2001. En el año 2002 se produce un repunte en el crecimiento de los
ingresos corrientes, explicado fundamentalmente por el fortalecimiento de los ingresos tri-
butarios, a través de políticas de gestión antievasión e incremento de tarifas del ICA.
Las transferencias2 recibidas por la administración central por su parte tuvieron su punto
máximo de crecimiento real en el año 1995 y observaron una tendencia decreciente en
términos reales al final de la última década. En el año 2002 se produce una recuperación
importante como resultado de las gestiones relacionadas con la nueva ley de transferencias
(ley 715 del 2001). El crecimiento de los ingresos de capital mostró alta variabilidad en el
periodo analizado, con crecimientos reales importantes en la primera mitad de la década
(originados en aumentos en el endeudamiento) y un fuerte aumento en 1999 debido al ingre-
so de recursos de la reducción de capital de la Empresa de Energía de Bogotá. Para el 2002

2 Los ingresos por transferencias incluyen tanto las de la nación, como las recibidas de otras entidades distritales. Las
primeras constituyen 99,5% del total de ingresos por este concepto. Las transferencias de la nación incluyen las
dispuestas en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política (y ahora por el acto legislativo 01 y la ley 715 del
2001), los recursos de cofinanciación y los provenientes del Fondo Nacional de Regalías. Estas dos últimas partidas
representan alrededor del 1% de lo transferido por la nación a Bogotá.

213
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

se aspiraba a un crecimiento real positivo en los ingresos de capital, sustentado en los

excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Distrito y en recursos
de la reducción de capital de Codensa (gráficos 14 y 15).

Gráfico 14 Gráfico 15
Ingresos de la administración Ingresos de la administración
central central
Millones de pesos del 2001 Como porcentaje del PIB distrital

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto. Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto.

Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos. Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos.

Los comportamientos descritos explican los cambios en composición de los ingresos que se
han producido en los últimos trece años (Cuadro 31). Con respecto a los ingresos corrientes,
éstos reducen su participación entre 1990 y el 2000 de 66,3% a 38,5% y la aumentan a 45,7%
en el periodo 2001-2002. Las transferencias por su parte tienden a elevar su participación en
todo el periodo. Los recursos de capital suben fuertemente su participación en los años
1999 y 2000 como consecuencia del ingreso de los recursos de la reducción de capital de la
Empresa de Energía de Bogotá (EEB)3 y el aumento de los ingresos por dividendos de las
empresas, que incrementan su participación durante todo el periodo. Los recursos de crédi-
to por el contrario disminuyen su participación en forma tendencial en los trece años.

3 En 1999 la administración recibió ingresos por concepto de recursos de capital equivalentes al 4.77% del PIB
Distrital.

214
 Cómo vamos en finanzas públicas

Cuadro 31
Administración central
Ejecución presupuestal de ingresos de la administración
central 1990 - 2002p
Participación porcentual

Concepto Participación promedio

1990-1993 1994-1998 1999-2000 2001-2002

Ingresos totales 100,0 100,0 100,0 100,0

Ingresos corrientes 66,3 56,0 38,5 45,7
Ingresos tributarios 60,9 52,5 36,3 44,0
Ingresos no tributarios 5,4 3,6 2,2 1,8
Transferencias 11,0 21,5 21,5 30,2
Ingresos de capital 22,7 22,5 40,0 24,1
Recursos del crédito 19,7 11,6 9,1 6,9
Excedentes financ. estab.
públicos y empresas 0,0 1,6 7,4 10,8
Rendimientos financieros 1,0 4,7 3,1 1,7
Otros recursos de capital 2,1 4,7 20,4 4,6
p: presupuesto

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto.

Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos.

Cabe anotar que el rubro de excedentes financieros de establecimientos públicos y empre-

sas se convirtió en los últimos tres años en una importante fuente de financiación de las
inversiones de la administración central, pasando de un registro anual de menos de 80 mil
millones de pesos entre 1997 y 1999 a más de 410 mil millones de pesos en el 2000, 318 mil
millones de pesos en el 2001 y 377 mil millones de pesos en el 2002. Este comportamiento
se explica fundamentalmente por el aumento en los dividendos recibidos de la Empresa de
Telecomunicaciones de Bogotá (ETB) y de la EEB.

Gastos
La evolución de los gastos del Distrito no podía ser mejor: los gastos de funcionamiento se
mantienen bajo control en todo el período4 (en niveles que no superan 2% del PIB) incluso
declinan en el 2002; el servicio de la deuda que incluye pagos de capital presenta niveles

215
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

bajos y una tendencia ligeramente creciente desde 1999; y se observan niveles de inversión
rápidamente crecientes con un pico en 1999 por razones antes mencionadas (gráficos 16 y
17). Este comportamiento de los gastos incidió en que la relación de gastos de funciona-
miento frente a los totales pasara de 47,8% en el periodo 1990-1993 a 23,3% en los años
2001 y 2002; y los de inversión de 36,5% a 63,2% en los mismos años5.

Gráfico 16 Gráfico 17
Gastos de la administración Gastos de la administración
central central
Millones de pesos del 2001 Como porcentaje del PIB distrital

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto. Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto.

Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos. Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos.

Los pagos por servicio de la deuda de la administración central (intereses y amortizaciones)

permanecieron alrededor de 0,5% del PIB distrital en la mayor parte de la década de los
noventa. El aumento reciente del endeudamiento con el fin de ampliar la cobertura de la
inversión social, llevó a que los pagos por este concepto, como proporción del PIB, empeza-
ran a crecer levemente desde 1999, llegando a 0,75% en el 2000, 1,01% en el 2001 y 1,04%
en el 2002.

4 Los gastos de funcionamiento observaron un crecimiento real promedio de 3,6% en el periodo 1990-2002.
5 En 1999, con el ingreso de los recursos extraordinarios de la EEB, el gasto total en relación con el PIB distrital subió
a 10,25%, los gastos de funcionamiento descendieron a 20,0% de los gastos totales y la inversión pasó a 74,6%.

216
 Cómo vamos en finanzas públicas

Como porcentaje del total de gastos, el servicio de la deuda representó en 1994, 12,.7% y se
redujo gradualmente hasta 7,4% y 5,5% en 1998 y 1999, respectivamente. El aumento de los
pagos por amortizaciones en el 2000 y 2001 y el registro en este rubro de la reserva para
bonos pensionales y la transferencia para el Fonpet (ley 549 de 1999) a partir del 2001,
llevaron de nuevo a que los gastos por servicio de la deuda se ubicaran alrededor del 13% de
los gastos totales en el periodo 2001-2002 (Cuadro 32).

Cuadro 32
Ejecución presupuestal de gastos de la administración
central 1990 - 2002p
Participación porcentual

Concepto Participación Promedio

1990-1993 1994-1998 1999-2000 2001-2002
Gastos totales 100,0 100,0 100,0 100,0
Gastos de funcionamiento 47,8 31,9 20,6 23,3
Administrativos y operativos 31,4 16,7 9,6 10,6
- Servicios personales 20,9 10,3 6,2 6,6
- Gastos generales 3,3 2,3 1,4 1,7
- Aportes patronales 22,7 22,5 40,0 24,1
Transferencias de
funcionamiento y otros 16,4 15,2 11,0 12,7
Servicio de la deuda 15,7 11,5 6,8 13,5
Intereses y comisiones 9,7 8,0 3,8 5,5
Amortizaciones 6,0 3,5 3,1 5,7
Bonos pensionales y
transferencias Fonpet 0,0 0,0 0,0 1,8
Transferencias
Servicio deuda 0,0 0,0 0,0 0,5
Inversión 36,5 56,7 72,6 63,2
p: presupuesto.

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto.

Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos.

217
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Mientras en la primera mitad de los noventa la inversión equivalía a menos del 2% del PIB
distrital, a finales de la década estuvo por encima del 4%, llegando incluso al 7,6% en 1999.
En los años 2000 y 2001 el nivel de la inversión descendió a 6,46% y 4,85% del PIB distrital.
Para el año 2002 se espera que la relación entre la inversión sobre PIB alcance 4,75 del PIB.

Ahorro
El ahorro distrital definido como la diferencia entre los ingresos totales (ingresos corrientes,
transferencias y recursos de capital sin crédito) y los gastos corrientes (funcionamiento y
servicio de la deuda, sin amortizaciones), creció de manera sostenida desde 1994 hasta
1999, lo que permitió financiar niveles crecientes de inversión (Gráfico 18). Aunque en el año
2001 el ahorro disminuyó debido básicamente a que no se contó con recursos extraordina-
rios, continuó en niveles similares a los de 1998. El indicador de ahorro-inversión fue de
85,8% en el 2001 y se esperaba que alcanzara a 105,5% en el 20026.

Gráfico 18
Ahorro e inversión de la administración central
1990 - 2002

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto.

Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos.

6 Este valor superior a 100% se explica porque normalmente existe un rezago entre el ingreso de los recursos a la
administración y su desembolso para ejecución de inversiones.

218
 Cómo vamos en finanzas públicas

Inversión
La inversión de la administración central y establecimientos públicos se incrementó en 29,5%
real anual promedio entre 1994 y 1999. En los años 2000 y 2001 se redujo en 10,7% y 21,6%
real, debido a la disminución de los recursos extraordinarios de capital disponibles para
inversión. Para el 2002 se preveía una inversión superior a la del 2001 en 21,5% real, con una
proporción sobre el PIB distrital de 5,9%.
Al analizar la inversión por sectores (Cuadro 33), se aprecia que la mayor parte de los recur-
sos se destinó a los sectores de educación, salud y bienestar social y tránsito, transporte y
obras viales. A estos sectores se dirigió 82,0% de la inversión en el 2000, 86,8% en el 2001 y
83,15% para el 2002.

Cuadro 33
Inversión sectorial de la administración central y establecimientos públicos
1997 - 2002p
Millones de pesos del 2001

Sector 1997 1998 1999 2000 2001 2002p

Inversión Partici. % Inversión Partici. % Inversión Partici. % Inversión Partici. % Inversión Partici. % Inversión Partici. %

Educación 587.681 29,10 663.787 29,92 889.069 29,00 854.361 31,20 821.121 38,23 862.968 33,05

Salud y bienestar social 549.519 27,21 594.006 26,77 584.374 19,06 604.194 22,06 611.599 28,47 665.974 25,51

Gobierno 56.272 2,79 65.398 2,95 139.336 4,55 80.138 2,93 42.386 1,97 95.918 3,67

Vivienda y
desarrollo urbano 105.001 5,20 83.296 3,75 111.160 3,63 108.305 3,96 84.269 3,92 76.922 2,95

Medio ambiente 80.387 3,98 81.709 3,68 84.754 2,76 71.697 2,62 57.616 2,68 55.888 2,14

Cultura, recreación
y deporte 81.778 4,05 114.768 5,17 182.885 5,97 138.986 5,08 54.231 2,52 85.696 3,28

Servicios públicos 5.174 0,26 23.480 1,06 36.199 1,18 21.614 0,79 6.809 0,32 17.230 0,66

Transporte, tránsito
y obras viales 426.571 21,12 510.565 23,01 932.209 30,41 788.097 28,78 430.805 20,06 642.125 24,59

Planeación y recursos
económicos 121.435 6,01 76.003 3,43 98.894 3,23 57.358 2,09 36.562 1,70 100.848 3,86

Concejo y organismos
de control 5.459 0,27 5.594 0,25 6.458 0,21 13.541 0,49 2.718 0,13 7.236 0,28

Total 2.019.277 100,00 2.218.606 100,00 3.065.338 100,00 2.738.291 100,00 2.148.116 100,00 2.610.803 100,00

p: presupuesto vigente.
Fuente: Dapd.
Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos.

219
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

En los años 1999 y 2000 la inversión en transporte, tránsito y obras viales superó en 11.3 y
6.7 puntos porcentuales respectivamente, la inversión realizada en salud y bienestar social;
en 1999 superó también la inversión en educación. En el 2001 y 2002, sin olvidar los proyec-
tos que en obras viales requieren continuidad, se le ha dado mayor participación al compo-
nente social, razón por la cual en el 2001 se invirtió en educación, salud y bienestar social
66,7% de la inversión total de la administración central y los establecimientos públicos,
constituyéndose en la mayor participación alcanzada desde 1990.
Por lo anterior, si bien es cierto que la inversión total registrada en el 2001 y prevista para el
2002 se reduce en comparación con la ejecutada en los años 1999 y 2000, en educación,
salud y bienestar social no ocurre lo mismo; por el contrario, se observan incrementos reales
de 5% y 8,9% en el 2002, de acuerdo con el presupuesto vigente.

Endeudamiento
El saldo de la deuda de la administración central se mantuvo prácticamente constante en
términos reales en el periodo 1990-1996 y empezó a incrementarse a partir de 1997 hasta el
2001. Para el 2002 con una devaluación del 16% en pesos constantes de 2001 se reduciría en
5,4%. Los mayores crecimientos del saldo se presentaron en los años 1991, 1997, 2000 y
2001, con incrementos del 12,1%, 49,8%, 20,7% y 23,7%, respectivamente (Cuadro 34).

Cuadro 34
Crecimiento porcentual real de la deuda 1990-2002
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
12.5% -10.8% 12.7% 8.9% 0.2% -7.2% 51.5% 6.2% 1.0% 20.9% 23.1% -5.4%

Fuente: Dirección Distrital de Crédito Público.

La distribución de la deuda entre interna y externa ha tenido una evolución irregular desde
1990. Desde 1990 hasta 1996 se reduce la participación de la deuda externa, que pasa de
representar 58% de la deuda total, a representar 22%. A partir de 1997 y hasta el año 1999 la
deuda externa ganó participación. Durante los últimos años la estrategia de endeudamiento
incluyó una mayor orientación hacia la deuda interna, con el fin de disminuir el riesgo de tasa
de cambio. Como resultado de ello el componente externo de la deuda pasó de 67% en 1999
a 54% para el 2002.

220
 Cómo vamos en finanzas públicas

Fortalecimiento de los ingresos

En los años 2001 y 2002 la Secretaría de Hacienda adelantó múltiples gestiones para forta-
lecer los ingresos del Distrito. Entre ellas se destacan la reforma del ICA, los convenios de la
Dian, el cobro masivo de cartera y la gestión relacionada con las transferencias de la nación.
Las gestiones desarrolladas, las principales medidas adoptadas y los resultados se descri-
ben a continuación a grandes rasgos.

Ingresos tributarios
z Aprobación de proyectos de acuerdo. En cuanto a los ingresos tributarios en los primeros veinte
meses de la administración se presentó ante el Concejo de Bogotá un conjunto de pro-
yectos de acuerdo para simplificar el régimen tributario, facilitar el cumplimiento de las
obligaciones y aumentar los ingresos del Distrito. El Concejo de Bogotá finalmente apro-
bó, entre otros, la aplicación de tasas de interés diferenciales con el fin de incentivar el
pago de las obligaciones de los contribuyentes en mora; adecuación del sistema
sancionatorio, a fin de hacerlo más equitativo; simplificación del régimen procedimental,
procurando mayor eficiencia en los mecanismos de recaudo y en los procedimientos que
debe realizar el contribuyente; definición de las bases presuntas mínimas del impuesto
predial unificado para los predios que carecen de avalúo catastral; y adopción de modifi-
caciones al impuesto de industria y comercio, avisos y tableros y otras disposiciones para
fortalecer los mecanismos de control ante la evasión.
z Gestión para controlar la evasión y recuperar la cartera morosa. Desde el 2001 la Dirección Distrital
de Impuestos ha implementado esta estrategia para que, además de los medios tradicio-
nales de cobro tales como contactos directos, procesos coactivos y operativos de con-
trol y fiscalización, estos últimos se han intensificado desde el 2001, comprenden, accio-
nes novedosas, como cobro masivo, cobro por outsourcing, convenios interinstitucionales,
y programa de control al expendio de combustibles ilícitos. En el 2001 las metas del plan
antievasión tuvieron un cumplimiento de más del 100%. En ese año el recaudo fue de
98.955 millones de pesos, con una ejecución de 113.9% en relación con la meta. Para los
años 2003 y 2004, se esperan recaudos por gestión antievasión de 99.813 millones de
pesos y 75 mil millones de pesos respectivamente. En el impuesto predial se espera que la
gestión antievasión genere recaudos de 40.023 millones de pesos y de 30 mil millones
para los años 2003 y 2004 y en ICA de 55 mil millones de pesos y 40 mil millones de pesos.
z Aporte voluntario, 110% con Bogotá. Fue puesto en marcha en el 2002, mediante el cual los
contribuyentes pueden contribuir con 10% adicional al impuesto obligatorio de predial y
de industria y comercio, y escoger tres proyectos de un total de quince a los que podían

221
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

dirigir su aporte. Esto constituye un ejemplo de civismo y de cultura tributaria. Al 8 de

agosto del 2002 cerca de 61 mil contribuyentes habían realizado su aporte voluntario, que
ascendía en total a 1.108.2 millones de pesos.
z Evolución de los ingresos tributarios en los años 2001-2002. En el año 2001 los ingresos tributa-
rios cayeron en 1,3% real. Este recaudo es producto de comportamientos muy disímiles
de los diversos impuestos. El recaudo por concepto del impuesto al consumo de cerveza
cayó 9,9% real, los ingresos por concepto del impuesto a los vehículos automotores dis-
minuyeron 8,5% real y el impuesto predial descendió 4,9% real (Cuadro 35).

Cuadro 35
Crecimiento real de ingresos tributarios (%)
Concepto 2000 2001 2002
Ingresos tributarios -0.73 -1.31 3.01
Predial -8.83 -4.95 5.92
Industria y comercio
Total 1.58 2.27 7.41
Sin reforma tributaria 1.58 2.27 2.24
Recursos por
reforma tributaria
Espectáculos -15.22 -14.11 -10.25
Vehículos 2.90 -8.49 -12.78
Delineación urbana 14.96 5.69 55.69
Cigarrillos extranjeros 2.49 58.40 -7.10
Consumo de cerveza 8.71 -9.94 0.88
Sobretasa a la gasolina 7.46 5.03 -9.18
Fuente: SHD, Dirección Distrital de Tesorería y Dirección de
Estudios Económicos.
Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos.

A diferencia de los anteriores, el impuesto de industria, comercio y avisos creció 2,3% real, la
sobretasa a la gasolina aumentó 5,0% real y el impuesto de delineación urbana presentó un
crecimiento de 5,7% real. Esto último se ha interpretado como una señal de recuperación
del sector de la construcción, que en el primer semestre del año 2002 parece haberse con-
solidado. Para el caso del impuesto al consumo de cerveza, sifones y refajos, la disminución
se debió tanto a la situación generada por la huelga de las cervecerías Bavaria, Pilsen y Águila
(desde el 21 de diciembre de 2000 hasta finales de febrero de 2001), como por la contrac-

222
 Cómo vamos en finanzas públicas

ción del consumo. La disminución del recaudo del impuesto sobre vehículos automotores
se explica por la caída aproximadamente en 3% de la base gravable establecida por el Minis-
terio de Transporte para el año 2001.
Con base en las cifras de recaudo a julio del 2002 se proyecta que en el presente año los
ingresos tributarios mostrarán una variación real de 3% respecto al año anterior. Este com-
portamiento será causado por el buen desempeño de ingresos como el impuesto predial,
que se espera alcance un crecimiento de 5,9% real y el impuesto de industria y comercio,
que crecerá 7,4% real debido en parte a que se recibirán ingresos adicionales correspon-
dientes al tercero y cuarto bimestre por el incremento de tarifas. El impuesto de delineación
urbana crecerá 55,7% real, debido al buen desempeño de la construcción durante este año,
y el impuesto al consumo de cerveza permanecerá en el mismo nivel del 2001 en términos
reales.
Algunos rubros presentarán variaciones negativas. Es el caso del impuesto de vehículos
automotores, que caerá 12,8% real, como consecuencia de las medidas adoptadas por el
Ministerio de Transporte en relación con el avalúo de los vehículos automotores.
En el año 2001 los ingresos no tributarios presentaron una variación real negativa de 19,2%.
En el 2002 disminuirían 0,6% real. Los principales crecimientos en estos ingresos se presen-
tarán en derechos de tránsito (91,4% real), la participación en el consumo de cigarrillos
nacionales (14,9% real) y la participación en la sobretasa al ACPM (1,4% real).

Gestiones relacionadas con el nuevo régimen

de transferencias de la nación
La modificación al régimen de transferencias intergubernamentales fue un componente cen-
tral dentro del conjunto de reformas que propuso el gobierno nacional en el año 2000 con el
fin de reducir su déficit fiscal. El Congreso, por iniciativa del gobierno, aprobó en junio del
2001 los lineamientos fundamentales del sistema de transferencias (acto legislativo 01/01).
Con el fin de reglamentar las nuevas disposiciones, en diciembre del 2001 se expidió la ley
715, que modificó la ley 60 de 1993 reglamentaria de los artículos 356 y 357 de la Constitu-
ción Política. El Distrito participó de manera activa en la discusión.
Como resultado de las gestiones del Distrito se lograron beneficios concretos para Bogotá
bajo el nuevo esquema, como por ejemplo la inclusión en los costos de educación de los
gastos financiados con recursos propios de los Distritos, la inclusión de los Distritos como
beneficiarios de la nueva asignación especial para alimentación escolar, y el aumento de la
proporción de propósito general por distribuir por concepto de población. Respecto a este
último aspecto, la nación no aceptó cambiar el indicador de pobreza relativa y disminuyó la

223
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

proporción de recursos por distribuir por eficiencia administrativa y eficiencia fiscal de 15%
a 10%, pero incrementó la proporción por distribuir por población urbana y rural de 30% a
40%, lo que beneficia claramente a Bogotá.
El nuevo Sistema general de participaciones (SGP) asignó a Bogotá para el año 2002 ingre-
sos por transferencias de la nación superiores en 18% real frente a lo recibido en el 2001
(1.073.665 millones de pesos), mientras que el monto total de las transferencias realizadas
por la nación se incrementó en 14,6% real. Los recursos para el sector salud aumentan en
25,9% y los de educación en 7,2% sin incluir la asignación especial para alimentación escolar
(ley 715 del 2001.

Control de los gastos de funcionamiento

Con el propósito de racionalizar el gasto distrital en el 2001 la administración llevó a cabo
una reestructuración de las plantas de personal en la mayoría de las entidades (ley 443 de
1998). Este proceso generó una disminución de ellas (Cuadro 36) y, en consecuencia, un
ahorro en gastos de funcionamiento, que para el 2001 fue de 89.130 millones de pesos y
para el 2002 de 148.927 millones de pesos.

Cuadro 36
Modificación de plantas de personal
No. cargos Valor plantas
Cargos
Entidad Planta Planta Ahorro
Suprimidos
anterior nueva anterior Nueva

Administración
central 9.089 5.199 3.890 206.161 157.351 48.811
Establecimientos
públicos 2.088 1.422 666 76.829 58.361 18.468
Concejo y
contraloría 1.709 890 819 82.529 53.947 28.582
Totales 12.886 7.511 5.375 365.519 269.659 95.861
1/ Incluye servicios personales y aportes patronales.

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto.

224
 Cómo vamos en finanzas públicas

En 2001 las transferencias representaron 50% de los gastos de funcionamiento y, dentro de

los gastos propios de la administración central, los gastos de personal representaron 61,0%,
los aportes patronales 22,9% y los gastos generales 16,1%. Para el año 2002 hubo una mayor
participación de las transferencias para funcionamiento y una disminución de 26,6% real de
la partida bonos pensionales y transferencias Fonpet.
De igual manera, la Alcaldía Mayor expidió en febrero del 2001 la directiva 01, mediante la
cual se adoptaron medidas de austeridad y racionalización de los gastos de funcionamiento,
buscando disminuir el impacto sobre los de personal. Estas medidas incluyeron reducción
en gastos de personal supernumerario, horas extras, dominicales y festivos, remuneración
de servicios técnicos; también incluyeron medidas relacionadas con gastos generales, como
los de transporte y comunicación, combustibles, lubricantes y llantas, materiales y suminis-
tros y servicios públicos, entre otros. El ahorro alcanzado en el 2001 en gastos generales fue
de 27.599 millones de pesos y para el 2002 de 29.175 millones de pesos. De otra parte, la
administración decidió controlar el incremento salarial de los servidores públicos en el 2001,
fijando un aumento ponderado de 8,59% (la inflación del 2000 fue 8.75%). Para el 2002 el
incremento ponderado fue del 7,5% (la inflación del 2001 fue 7.65%). Estas decisiones signi-
ficaron un menor impacto en las finanzas distritales, si se compara el gasto generado con
esta medida frente al que se hubiera producido como resultado de un incremento salarial
igual para todos los funcionarios. De igual modo se unificó el régimen de prestaciones socia-
les para los empleados públicos y trabajadores oficiales, con lo cual se estima un ahorro de
30 mil millones anuales.

Mantenimiento de niveles
de endeudamiento sostenibles
La política de endeudamiento del Distrito Capital a partir del 2001 ha estado orientada a obtener
recursos del crédito mediante instrumentos de deuda que por un lado garanticen el financiamiento
y por el otro preserven la capacidad de pago de Bogotá D.C. Se ha conseguido una mezcla
de financiamiento a través de fuentes internas y externas, manteniendo un equilibrio entre
los parámetros de costo, plazo y riesgo que garanticen la sostenibilidad de la deuda a corto
y largo plazos.
El endeudamiento en los años 2001 y 2002 ha presentado las siguientes características: i) su
crecimiento real ha sido moderado. El crecimiento del saldo de la deuda en el 2001 fue de
23,1%, mientras que para el 2002 se situó en -5,4% real; ii) las operaciones de crédito contra-
tadas tienen periodos de madurez largos (de diez y veinte años para los créditos con entida-
des multilaterales y de siete años para los créditos con la banca doméstica); iii) se han

225
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

obtenido tasas de interés más bajas como resultado de procesos eficientes de negociación
(banca comercial interna) y búsqueda de ventanas de mercado para la colocación de títulos
(bonos internos y externos); y iv) se logró una diversificación de las fuentes de financiamiento,
para controlar el riesgo de refinanciación de la deuda.
Durante la vigencia 2001 se obtuvieron recursos de endeudamiento de diferentes fuentes:
un crédito sindicado interno por 135 mil millones de pesos, donde tuvieron presencia los
principales grupos financieros del país; 5 mil millones de pesos de cartera ordinaria; 25,8 mil
millones de créditos de la línea de redescuento de la Financiera de Desarrollo Territorial
(Findeter); 59 mil millones de recursos de la colocación de bonos de deuda pública interna;
100 millones de dólares de un crédito con la Corporación Andina de Fomento (CAF) y los
recursos de la primera emisión de bonos externos de Bogotá por 100 millones de dólares.
Durante el periodo 2001-2002 Bogotá ha clasificado y depurado la situación de su pasivo
pensional. Éste pesa muy poco como proporción del PIB y el flujo de obligaciones relacionado
con él representa una participación muy baja y decreciente en los ingresos totales del Distri-
to para los próximos diez años. Actualmente la relación entre el pasivo pensional de las 62
entidades7 que hacen parte del Fondo de Pensiones Públicas de Bogotá y el PIB distrital es
de 9,5% y de 8,6% tomando el PIB proyectado a diciembre 31 de 2001 y 2002, respectiva-
mente. Este porcentaje es muy bajo comparado con el de Colombia o el de cualquier otro
país o entidad territorial.
De acuerdo con estimaciones de la Secretaría de Hacienda, el Distrito Capital tendría cubier-
to el total del valor estimado del pasivo pensional por mesadas y bonos pensionales, en el
año 2020. Esto significa que en ese año, solo con los recursos acumulados en el Fonpet se
pagan en adelante todas las obligaciones pensionales.

Pasivo pensional
Durante el periodo 2001-2002 Bogotá ha clasificado y depurado la situación de su pasivo
pensional. Éste pesa muy poco como proporción del PIB y el flujo de obligaciones con él
relacionado representa una participación muy baja y decreciente en los ingresos totales del
Distrito en los próximos diez años. Actualmente la relación entre el pasivo pensional de las
62 entidades8 que hacen parte del Fondo de Pensiones Públicas de Bogotá DC y el PIB distrital
es de 9,5% tomando el PIB a diciembre 31 de 2001 y de 8,6% tomando el PIB proyectado a

7 Las entidades excluidas del Fondo de Pensiones Públicas son: EAAB, ETB, EEB, Jardín Botánico y Universidad
Distrital.
8 Las entidades excluidas del Fondo de Pensiones Públicas son: EAAB, ETB, EEB, Jardín Botánico y Universidad
Distrital.

226
 Cómo vamos en finanzas públicas

diciembre 31 de 2002 (Cuadro 37). Este porcentaje es muy bajo comparado con el de Co-
lombia o el de cualquier otro país o entidad territorial.

Cuadro 37
Pasivo pensional de Bogotá
Billones de pesos

31-dic-01 31-dic-02
PIB Bogotá 40,8 45,1
Pasivo mesadas
pensionales 1,7 1,7
Pasivo bonos
pensionales 2,1 2,1
Total pasivo pensional 3,9 3,9
Pasivo pensional /PIB 9,5% 8,6%
Fuente: Dirección Distrital de Crédito Público - Subdirección de

Obligaciones Pensionales

Así mismo, el Distrito Capital presenta un indicador de pasivo pensional / ingresos corrien-
tes muy bajo comparado con las principales capitales colombianas, como se observa en el
Cuadro 38.

Cuadro 38
Indicadores relacionados con el pasivo pensional 2001.
Miles de millones de $ y participación en los ingresos corrientes

Pasivo pensional Ingresos corrien. Pasivo pensional

Ciudad 12/31/2001 2001 /ingresos
corrientes (%)
Cali 2,218 212 10.5
Medellín 2,290 357 6.4
Barranquilla 530 85 6.2
Bogotá D.C 3,843 1,403 2.7
Fuente: Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

227
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

De otra parte, como se aprecia en el Cuadro 39, los pagos por concepto de bonos y mesadas
pensionales representan un porcentaje bajo y decreciente de los ingresos corrientes y de los
ingresos totales de la administración central del Distrito Capital para la próxima década.
Además, en caso en que se llegara a aprobar el proyecto de reforma pensional del gobierno
nacional por parte del Congreso de la República, causaría un efecto de disminución del valor
de las mesadas y los bonos pensionales y el pago por estos conceptos se diferiría en un
mayor plazo, toda vez que se pretende con este proyecto aumentar la edad de pensión y
disminuir la tasa de reemplazo.

Cuadro 39
Pagos proyectados de pensiones y bonos pensionales
2002-2012.
Pesos corrientes

Año Pensiones Bonos Total Pagos/ Pagos/

(1) pensionales (1)+(2) ingresos % ingresos
(2) totales %
2002 156,861 57,000 213,861 14.0 6.1
2003 157,790 144,492 302,282 16.3 9.6
2004 157,087 146,847 303,934 15.3 9.0
2005 156,255 176,241 332,496 15.6 9.2
2006 155,272 187,378 342,650 15.0 8.8
2007 154,122 213,571 367,693 15.0 8.7
2008 154,771 243,598 398,369 15.1 8.8
2009 151,205 268,126 419,331 14.8 8.6
2010 149,386 232,890 382,276 12.5 7.4
2011 147,235 214,017 361,252 11.0 6.5
2012 144,804 220,322 365,126 10.3 6.2
Nota: La cifra de pago por bonos pensionales del año 2002 corresponde al valor de todos los bonos
expedidos que se encuentran depositados en Deceval. El valor del 2003 y en adelante corresponde al
estimativo de todos aquellos bonos pensionales que se causan en ese periodo, de conformidad con el
cálculo actuarial, partiendo de la base que el Seguro Social solicita su emisión, y los bonos son expe-
didos y pagados dentro de esta vigencia; siempre y cuando el Seguro Social informe la fecha de
ejecutoria de la resolución de pensión. No obstante, si el Seguro Social no agiliza sus procedimientos
para la solicitud y cobro de los bonos pensionales, los flujos de egresos para el Distrito Capital por este
concepto cambiarían su participación (la reducirían) en los años proyectados.

Datos extraídos cuadro Escenarios 2002 -2012 - Dirección de Presupuesto

Fuente: Dirección Distrital de Crédito Público - Subdirección de Obligaciones Pensionales.

228
 Cómo vamos en finanzas públicas

Las fuentes de financiamiento del pasivo pensional son:

i) Recursos constituidos en reserva en el patrimonio autónomo del Fondo de Pensiones
Públicas de Bogotá, D. C.
ii) Participación del Distrito Capital en el Sistema general de participaciones (ley 715 de
2001).
iii) Recursos consignados por el Distrito en el Fonpet (impuesto de registro, privatizaciones,
ingresos de libre destinación, etcétera).
iv) Recursos consignados por la nación (Fondo Nacional de Regalías9, participación en
privatizaciones, capitalizaciones, extinciones de dominio, impuesto de timbre, loto único
nacional, etcétera).
De acuerdo con estimaciones de la Secretaría de Hacienda, el Distrito Capital tendría cubier-
to el total del valor estimado del pasivo pensional por mesadas y bonos pensionales, en el
2020. Esto significa que en ese año, sólo con los recursos acumulados en el Fonpet se
pagarían en adelante todas las obligaciones pensionales. Los aportes al Fonpet en el 2020
alcanzarían 510 mil millones (pesos constantes de 2001) y servirían para cubrir el pago resi-
dual por concepto de mesadas y bonos pensionales. Este estimativo de 510 mil millones de
pesos no incluye los aportes de la nación y del Distrito Capital al Fonpet por concepto de
enajenaciones e impuestos diferentes al de registro.
Otro aspecto por destacar, es la gestión que ha desarrollado el Distrito en términos del
reconocimiento, emisión y pago de bonos y cuotas parte de bonos pensionales, que ha
mejorado sustancialmente, gracias al desarrollo de las siguientes medidas:
i) Levantamiento y depuración de información laboral con 62 entidades que conforman el
Fondo de Pensiones Públicas de Bogotá, lo que permitió efectuar el cálculo del pasivo
pensional del Distrito.
ii) Establecimiento de un acuerdo con el ISS para el envío mensual de las liquidaciones
aprobadas durante el mes, que ha logrado un sustancial incremento frente a los años
anteriores en la recepción de las solicitudes.

9 De conformidad con el artículo 35 transitorio de la ley 756, "el setenta por ciento (70%) de los recursos de que trata
el artículo 361 de la Constitución Política, que estén siendo administrados por la Dirección General del Tesoro
Nacional y que no hayan sido apropiados en el Fondo Nacional de Regalías a diciembre 31 de 2001, se destinarán
en su totalidad y exclusivamente a la financiación de proyectos de inversión dirigidos a cubrir el pasivo pensional de
las entidades territoriales, a través del Fondo de Pensiones Territoriales, Fonpet."

229
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

iii) Vinculación y contratación de personal especializado (abogados y liquidadores), que labo-

ran por objetivos de tiempos límites en la expedición y número de solicitudes tramitadas.
iv) Desarrollo del Sistema Bonpens que permite agilizar los procesos de reconocimiento,
emisión y pago de bonos y cuotas partes.
v) Creación de un procedimiento de atención personalizada, con un horario previamente
establecido, para resolver cualquier inquietud de los pensionados. Este sistema ha permi-
tido proporcionar una respuesta precisa al pensionado sobre su bono, debido a que cada
caso ha sido analizado previamente.
vi) Capacitación a las entidades distritales con el propósito de mejorar la calidad de la infor-
mación referente a tiempos de servicio y factores salariales, lo que ha permitido la dismi-
nución de los tiempos de reconocimiento, emisión y pago del bono o cuota parte.
Estas estrategias han permitido que el indicador de bonos emitidos frente a las solicitudes
radicadas sea del 67% en el periodo comprendido entre enero del 2001 y junio del 2002.
Finalmente, es importante destacar que en el 2001 se constituyó el patrimonio autónomo
del Fondo de Pensiones Públicas de Bogotá DC el cual fue entregado en administración al
Consorcio FPB, conformado por Fiduciaria La Previsora y Fiducafé.

Beneficios de conformar el patrimonio autónomo

Además del cumplimiento de la ley, se encuentran las siguientes ventajas:
i) Especialización del tema pensional en una entidad debidamente constituida para tal efec-
to con el conocimiento, la sistematización y la red de servicios adecuada.
ii) Generación de rendimientos financieros de la reserva de bonos pensionales y de los re-
cursos del Fondo de Pensiones Públicas de Bogotá para garantizar el pago futuro de las
obligaciones pensionales.
iii) Mayor atención al pensionado distrital a través de la red ofrecida por la Administradora
del patrimonio autónomo.
iv) Mayor cobertura en los pagos de mesada a través de la red bancaria ofrecida por la Admi-
nistradora para tal efecto.

230
 Cómo vamos en finanzas públicas

Situación del pasivo pensional

de entidades descentralizadas de Bogotá

z Empresa de Acueducto y Alcantarillado

El valor del pasivo pensional de la EAAB a 31 de diciembre de 2001, es de 1.227.924.000.000,
conformado por pensiones y bonos pensionales (Cuadro 40).

Cuadro 40
Distribución pasivo pensional EAAB
Estado Población Valor reserva
(en millones
de pesos)
Jubilados 3.102 880.816
Activos 1.595 176.455
Bonos pensionales
activos 60.282
Bonos pensionales
pensionados 45.394
Bonos pensionales
retirados 2.824 64.978
Total 1.227.924
Fuente: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.

Actualmente, la EAAB tiene 3.102 pensionados y paga 73.248.000.000 de pesos en mesadas

al año.
Se tiene proyectada que dicha reserva debe ser amortizada al 2030, teniendo en cuenta la
tabla de mortalidad.

z Empresa de Teléfonos de Bogotá

La Empresa de Teléfonos de Bogotá cuenta con 3.655 pensionados que se clasifican así
(Cuadro 41):

231
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Cuadro 41
Clasificación de pensionados ETB
Estado Porcentual
Jubilados 72.22
Sustitutos 9.63
Activos 18.15
Fuente: Empresa de Teléfonos de Bogotá.

Las reservas para el pago de las obligaciones están calculadas de la siguiente manera (Cua-
dro 42):

Cuadro 42
Proyección anual de reservas
Año Reserva ETB
2002 1.045.208.282.353
2003 1.039.443.651.409
2004 1.032.860.521.178
2005 1.032.893.116.018
2006 1.021.989.393.365
2007 1.017.166.896.515
2008 1.012.815.521.123
2009 1.006.165.443.473
2010 1.005.480.736.792
Fuente: Empresa de Teléfonos de Bogotá.

A partir del 2002 la reserva tiende a bajar, ya que el grupo de pensionados es cerrado, debido
a que el personal pensionado tiende a disminuirse por las condiciones de la convención
colectiva, la cual establece que los ingresados a partir del 01 de enero de 1992 tendrán
derecho a pensionarse de acuerdo con las condiciones vigentes según la ley, en el momento
de jubilarse.

232
 Cómo vamos en finanzas públicas

z Universidad Distrital Francisco José de Caldas

La Universidad tiene proyectados unos pagos de mesada pensional de la siguiente manera
(Cuadro 43):

Cuadro 43
Proyección anual pago
de mesadas pensionales
Universidad Distrital
Francisco José de Caldas
Año Mesada pensional
(cifras en miles de millones
de pesos del 2002)
2002 33.4
2003 37.6
2004 42.4
2005 48.3
2006 53.2
2007 57.6
2008 60.8
2009 65.7
2010 67.8
Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto.

En lo relacionado con la situación pensional de la Empresa de Energía de Bogotá y el Jardín

Botánico no se dispone de cifras oficiales.

Calificaciones de riesgo del Distrito

La forma más concisa de evaluar la situación financiera del Distrito consiste en examinar la
evolución de sus calificaciones de riesgo crediticio. En el Cuadro 44 se presenta la evolución
de las calificaciones del Distrito otorgadas durante los últimos años por parte de tres de las
más prestigiosas calificadoras. Al respecto cabe advertir que las agencias calificadoras im-
ponen como "techo" la calificación otorgada a la nación para asignar calificaciones a los
gobiernos municipales y regionales. Si no aplicaran esta restricción, las calificaciones de
deuda del Distrito, tanto interna como externamente, serían muy superiores a las evaluacio-

233
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

nes de la República de Colombia, como lo dio a conocer una de las agencias a las que se
hace referencia.
El Cuadro 44 evidencia que, con una sola excepción (que como se verá se originó en eventos
ajenos al Distrito) las calificaciones de riesgo no se han modificado en los últimos tres años,
lo que indica que sus finanzas siguen siendo bastante sanas.

Cuadro 44
Calificaciones de riesgo otorgadas a Bogotá

Duff & Phelps

FITCH Standard & Poor's
de Colombia S.A
Año Calificación* Año Moneda Moneda Año Moneda Moneda
extranjera* legal* extranjera* legal*
1994 A 1997 BBB- A 1996 BBB+ BBB-
1995 A+ 1998 BBB- A 1997 BBB- BBB-
1996 AA 1999 BBB- BBB- 1998 BBB- BBB-
1997 AA 2000 BB+ BBB- 1999 BBB- BBB-
1998 AA 2001 BB+ BBB- 2000 BB BBB-
1999 AA+ 2001 BB BBB-
Vigente AA+ Vigente BB BBB- Vigente BB BBB-

* Emisiones de bonos internos: 94, 95,97 y 99.

Fuente: Secretaría de Hacienda del Distrito.

z Calificación internacional de la deuda externa

A raíz de la primera emisión de bonos externos de Bogotá en diciembre de 2001, la califica-
ción de la deuda tanto externa como interna fue revisada por parte de las Agencias Califica-
doras de Valores Fitch y Standard & Poor´s, que también emitieron su concepto sobre la
calificación de la primera emisión de bonos externos de Bogotá.
La Agencia Calificadora Standard & Poor´s ratificó la calificación de BB para la deuda externa
de Bogotá que no difiere de la calificación que se tenía al iniciar la actual administración distrital.
La misma calificación fue otorgada a la primera emisión de bonos externos de Bogotá.
Por su parte Fitch, en noviembre de 2001 ratificó la calificación de BB+ que se tenía para la
deuda externa, asignando a la vez BB+ a la primera emisión de bonos externos. En el comu-

234
 Cómo vamos en finanzas públicas

nicado de Fitch se estableció que "si no fuera por el techo impuesto por la nación, la primera
emisión de bonos externos de Bogotá DC obtendría calificación de BBB". Sin embargo, en
enero de 2002 esta agencia disminuyó la calificación de la deuda externa y de la primera
emisión de bonos externos a BB, como consecuencia de la baja que se dio a la calificación
de la nación. Actualmente, la calificación de deuda externa emitida tanto por Standard &
Poor's como por Fitch es de BB.

Avance en los proyectos de presupuesto

inteligente y de gestión de activos
y pasivos
La Secretaría de Hacienda Distrital desarrolla dos proyectos de gran importancia para el
mejoramiento de la gestión de sus recursos. El primero es el presupuesto inteligente (PI) que
es una herramienta para mejorar la asignación del gasto y para la rendición de cuentas. El
segundo, es el proyecto de activos y pasivos (GAP), que es importante para la reducción de
riesgos financieros y el aumento de los rendimientos del portafolio.

Presupuesto inteligente
En el presupuesto inteligente las entidades de la administración son concebidas como uni-
dades gerenciales que tienen la responsabilidad de producir valor público para la ciudad. La
información del PI parte de los objetivos organizacionales de las entidades, los cuales deben
estar definidos de tal manera que reflejen tanto los beneficios que las entidades aportan
como las transformaciones que generan en la comunidad. A estos objetivos se asocian los
productos (bienes y servicios) entregados por las entidades a los cuales se les imputan los
recursos totales de la entidad. Tanto en los objetivos como los productos, las entidades
asumen compromisos medidos en términos de indicadores y sus metas.
Mientras el presupuesto tradicional asigna los recursos presupuestales entre los insumos y
bienes intermedios, el PI complementa esta información al orientar el gasto hacia los bienes
y servicios finales que cada entidad entrega y al informar sobre los beneficios que obtiene la
ciudad con dichos bienes y servicios. La integración de la inversión y el funcionamiento
alrededor de productos permite llevar a cabo la planeación del gasto teniendo en cuenta
todos los recursos de la entidad. De esta forma, se hace explícito el valor agregado que los
servidores públicos le imprimen a la gestión de sus entidades.
Con el PI se pretende que la ciudadanía y los organismos que los representan cuenten con
información que enriquezca las discusiones sobre temas que le atañen. Es un esfuerzo diri-
gido a hacer más transparentes y sostenibles las finanzas públicas y la gestión de la adminis-

235
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

tración y, por medio de ello, a generar mayor confianza en los contribuyentes. La asignación
de recursos con base en resultados facilita el proceso de rendición de cuentas y brinda la
posibilidad de verificar la entrega de productos. A su vez, genera mayor transparencia en la
toma de decisiones al informar sobre los resultados esperados y recursos comprometidos,
reduciendo así los costos del control político y aumentando la confianza de los ciudadanos
en las instituciones y en la gestión pública.
La voluntad expresada por la administración distrital de orientar a resultados la gestión
pública, se ha concretado con el PI, que incentiva a las entidades al cumplimiento de metas,
tanto de bienes y servicios, como de efectos e impactos para la comunidad.

Gestión de activos y pasivos

En respuesta a las nuevas tendencias en el campo de la administración financiera, y simultá-
neamente con el dinámico avance de los mercados financieros, el proyecto de gestión de
activos y pasivos (GAP) del Distrito Capital busca mejorar la planeación de las finanzas
distritales, modernizando la administración de la deuda y optimizando la gestión de inver-
sión de los recursos distritales, enmarcando todos estos fines bajo una estrategia tecnificada
de administración del riesgo financiero.
En particular, a través del proyecto se sientan las bases necesarias para que el manejo de los
pasivos distritales esté soportado en una estructura que permita a Bogotá obtener el
financiamiento que requiera, asumiendo costos razonables y niveles de riesgo tolerables.
Así mismo, el proyecto propende por asegurar un intercambio financiero eficiente entre
rentabilidad y riesgo en la administración de los activos, observando de manera permanente
las obligaciones, objetivos y restricciones propios de una tesorería pública.
Mediante la definición de un conjunto integral de políticas y procedimientos que permitan
reconocer, controlar y mitigar cada una de las fuentes de riesgo con mayor impacto poten-
cial sobre las finanzas distritales, el proyecto fomentará un manejo más eficiente de los
recursos, contribuyendo a reducir los costos financieros, así como a generar mayores bene-
ficios en la gestión de inversión.
Se ha avanzado en el diseño de una serie de herramientas y metodologías para cuantificar,
controlar y hacer seguimiento del riesgo, entre las que se incluyen los portafolios de referen-
cia para activos y pasivos. Simultáneamente, se ha iniciado el proceso de institucionalización
de esta estrategia dentro de la Secretaría de Hacienda Distrital. En desarrollo de este proce-
so, se está trabajando en la definición de estructuras de responsabilidad en los ámbitos
estratégico, operacional y de ejecución. Adicionalmente, en el corto plazo se creará la Ofici-
na de Análisis y Control de Riesgos, la cual se constituirá en el órgano ejecutor de las políti-
cas y lineamientos de riesgo.

236
 Cómo vamos en finanzas públicas

Algunos de los principios y elementos de la nueva estrategia han empezado a ser empleados
en la toma periódica de decisiones y en la nueva dinámica de administración financiera. En
efecto, herramientas técnicas tales como el valor en riesgo (VAR) se han incorporado dentro
de los criterios para definir y evaluar las operaciones de tesorería. Así mismo, se han realiza-
do las primeras operaciones de cobertura de riesgo de tasa de cambio sobre el servicio de
deuda, las cuales fueron ejecutadas como resultado de un análisis técnico basado en la
obtención de un intercambio óptimo entre costo y riesgo.
Finalmente, la gestión de activos y pasivos conducirá a la generación y el fomento de una
cultura de manejo de riesgo al nivel de todas las entidades distritales, mejorará la percepción
del mercado frente a la gestión financiera que realiza Bogotá -redundando en costos de
endeudamiento más favorables-, e incrementará las capacidades técnicas y analíticas de los
funcionarios de la Hacienda Distrital.
El GAP es desarrollado bajo la asesoría técnica del Banco Mundial, constituyéndose en un
proyecto piloto dentro del conjunto de entidades públicas subnacionales en América Latina.

237
 |MAURICIO CÁRDENASz |

CÓMO VAMOS EN
DESARROLLO ECONÓMICO

En el tema de la evaluación de desarrollo económico se hará

una reflexión en torno a tres aspectos: sobre el problema de desarrollo económico en Co-
lombia, sobre hasta qué punto Bogotá puede ser un oasis en el país y sobre qué se puede
hacer en los próximos años en la capital de la república.

Elementos del desarrollo económico

Cuando se observa la evolución histórica y estadística de Colombia se encuentra que desde
los años veinte se ha avanzado década tras década en el ritmo de crecimiento del ingreso
per cápita superior a la década anterior hasta los años setenta, periodo en el que se registra
el mayor crecimiento en el producto por trabajador en promedio anual del orden del 3,5%,
mientras en los años ochenta fue apenas de 1% y en los noventa se situó por debajo de ese
porcentaje.
Por ello resulta esencial tener una mirada de largo plazo sobre el crecimiento económico y
no la de centésimas año tras año, sino década tras década, pues se puede corroborar que
para antes de los ochenta el país tenía un ritmo de crecimiento promedio de 5% anual, el
que cayó posteriormente para los años ochenta y posteriores.
El crecimiento económico se puede explicar por tres factores: la acumulación de capital con
más maquinaria, más edificios, más carretera y obviamente eso genera mayor crecimiento; la
mano de obra capacitada; y la utilización adecuada de los factores productivos, que se
conoce como productividad.
La disminución en el crecimiento económico de Colombia de las dos últimas décadas es
esencialmente un fenómeno de productividad, concepto técnico que se relaciona con la

z Presidente de Titularizadora Colombiana SA. Ex ministro de Desarrollo Económico y de Transporte. Ex director del
Departamento Nacional de Planeación.

239
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

eficiencia física, de que con unos mismos insumos se obtenga un mayor producto, y por ello
se podría asociar a la menor acumulación de capital, a la menor cualificación de la mano de
obra y al menor uso de los factores productivos.
Pese a que no fueron épocas de grandes cambios y de reformas jurídicas, políticas y econó-
micas, desde 1980 el país pasó de registrar crecimiento en la productividad a presentar
pérdidas, y eso se explica porque entró en escena el narcotráfico. Con esa actividad ilegal se
presenta aumento en la criminalidad, debido a los múltiples canales que la conectan con la
insurgencia, la delincuencia común y la congestión del sistema judicial, lo que se tradujo en
unos aumentos acelerados en los indicadores de criminalidad.
Tengo la convicción de que el país interpretó sabiamente esa realidad a la hora de votar en
las pasadas elecciones y eligió al candidato Uribe que básicamente buscaba atacar el pro-
blema de incrementos en la criminalidad, en la violencia y por supuesto en los factores que
conducían a una pérdida de productividad, porque además esa mayor criminalidad ha gene-
rado también una destrucción de la infraestructura social.
De tal forma que en los años sesenta y setenta Colombia vivió una especie de edad dorada,
caracterizada por un círculo virtuoso: el país crecía en lo económico y generaba empleo, situa-
ción que se traducía en una menor desigualdad y concentración del ingreso, al retroalimentar
una mayor estabilidad política y social, con bajos índices de criminalidad apenas compara-
bles con el promedio latinoamericano, lo que propició una fuente adicional de estabilidad
hacia la generación de más progreso y crecimiento económico.
Por el contrario los años ochenta y siguientes han estado signados por un círculo vicioso
donde la mayor incidencia del conflicto ha destruido el capital social, generando pérdida de
productividad, de generación de empleo, mayor desigualdad, ciclo que ha exacerbado el
conflicto. Por tanto se debe romper con ese círculo vicioso y recuperar ese círculo virtuoso,
como el que se vivió en décadas anteriores, es decir, como la imagen del país al que los
colombianos queremos regresar y que ya hemos vivido.

Bogotá en el contexto del país

A nivel mediático periodístico se tiene la impresión muy generalizada de que Bogotá es un
oasis en medio de un país que está convulsionado, caracterizado por ese círculo vicioso y
que el Distrito está en medio de una situación ajena a la realidad nacional. Por tanto se
considera a la capital en una especie de círculo virtuoso, a lo que se suman los logros de los
últimos diez años de administraciones coherentes, consistentes y con propósitos comunes.
En efecto, se tiene la idea, por demás muy arraigada, de que la ciudad ha avanzado más que
el resto del país; sin embargo, Bogotá no se sustrae a las realidades generales de Colombia,

240
 Cómo vamos en desarrollo económico

de desempleo, de informalidad, de distribución del ingreso, de pobreza y de miseria, y las

tendencias no son diferentes a las del resto del territorio nacional, entre otros aspectos
porque el Distrito no está segmentado del resto. Se podrían poner unos peajes a las entra-
das de la gran urbe, pero eso no impediría que llegaran a la ciudad entre 140 mil y 150 mil
colombianos año tras año.
Incluso lo que ocurre en el Distrito Capital refleja, sin duda, los procesos por demás muy
complejos de la nación, ya que gran parte de esas fuerzas migratorias hacia la ciudad son
precisamente de los colombianos que han tenido más dificultades y que han enfrentado el
problema del conflicto en sus zonas de origen, situación que necesariamente muestran las
cifras de desplazamiento forzoso hacia Bogotá.

¿Qué puede y debe hacer el Distrito?

El Distrito debe ser consciente de que buena parte de la solución a este problema del con-
flicto escapa a sus manos. Si bien se han hecho grandes esfuerzos por reducir las tasas
distritales de criminalidad y son notorios los resultados en ese frente, mientras éstas persis-
tan en el orden nacional y en otras ciudades en particular, los problemas de desplazamiento
hacia Bogotá se mantendrán y perdurarán en el tiempo.
Sin duda, gran parte de la capacidad tributaria del Distrito tendrá que orientarse a atender
esos problemas de origen más bien nacional, porque se trata de un problema general que
nos afecta a todos por igual y el Distrito no puede sustraerse a esa realidad, por ello tiene
una capacidad limitada, porque no se puede de manera simultánea aumentar la tributación
nacional y la local a ritmos acelerados.
En los últimos diez años se han podido financiar los recursos de Bogotá, proceso que co-
menzó en 1992 con la discusión del Estatuto orgánico del Distrito, y más concretamente en
1993 con la expedición del decreto ley de dicho Estatuto.
Gracias a ello las finanzas están en una situación de gran estabilidad, lo que se convierte en
su fortaleza, debido en parte al proceso de descapitalización de la Empresa de Telecomuni-
caciones de Bogotá (ETB) que permitió hacer unas inversiones adicionales muy puntuales
entre el periodo 1999 y el 2001, así como aumentó la capacidad de endeudamiento. El
Distrito le había otorgado esta capacidad a las empresas de servicios públicos y, en particu-
lar, a la Empresa de Energía de Bogotá (EEB), en un primer momento el proceso de capitali-
zación de la empresa y después de descapitalización de accionistas permitió resolver la
situación de endeudamiento de la EEB.
El Distrito tiene una capacidad de endeudamiento adicional para sostener niveles de inversión
en programas que están bien articulados en el Plan de desarrollo, y éste refleja esas necesida-

241
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

des para responder a una problemática propia en el contexto nacional, pero también para
mantener unos niveles de crecimiento en la ciudad superiores a los del promedio nacional.
Es decir, que el Distrito puede sostener un nivel de inversión relativamente alto, quizá inclu-
so superior al que se ejecutó en 2002, gracias a que existe esa capacidad de endeudamiento
adicional. Y si a ello se le suman ingresos adicionales provenientes de un proceso de capita-
lización por parte del sector privado y, en particular, de un proceso de democratización de la
propiedad accionaria en la ETB sería saludable para mantener los ritmos de inversión dentro
de un manejo ordenado y prudente de las finanzas distritales.
En los programas en que hay capacidad de endeudamiento adicional el Distrito podría con-
siderar la alternativa de adoptar con la banca multilateral programas que permitan la genera-
ción de empleo, la capacitación de jóvenes desempleados, los subsidios directos a los hoga-
res que mantengan los hijos en edad escolar asistiendo a las escuelas, programas que en
otras partes del continente se adelantan con apoyo directo de la banca multilateral a las
entidades territoriales y a las grandes ciudades.
Y una reflexión adicional. En el proyecto de reforma laboral se están creando posibilidades
para que las cajas de compensación familiar dediquen una parte importante de sus recursos
a asegurar a la población que ha estado vinculada a las cajas pero que perdió su empleo y no
tanto a proveer servicios directamente a los afiliados.
Dentro de esos programas de aseguramiento existirían posibilidades de buscar subsidios
para la población desempleada y microcréditos para empresarios de las micro, pequeñas y
medianas empresas. En vista de que muchos de los recursos están precisamente en cajas
ubicadas en Bogotá, allí se encuentra una fuente adicional de recursos digna de ser explora-
da, con grandes beneficios para la ciudad.

242
 |ISRAEL FAINBOIM z|

COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO
ECONÓMICO EN BOGOTÁ

L a recesión de la economía colombiana de finales de la década

de los noventa y el lento crecimiento económico de comienzos de la presente década han
producido un aumento del desempleo, una disminución del ingreso per cápita y un retroce-
so en la evolución de los indicadores de pobreza en la ciudad.
Las inversiones públicas realizadas por las últimas administraciones distritales han contri-
buido a contrarrestar parcialmente estos efectos negativos y a ejercer un efecto de atracción
sobre la inversión privada. Las mejoras en el sistema de transporte, el aumento en la calidad
y la cobertura de los servicios públicos y el incremento en las inversiones en salud y en la
formación en capital humano de la ciudad, son aspectos que inciden positivamente no solo
en el mejoramiento de la productividad y la competitividad, sino también en el empleo y la
distribución del ingreso. Si a ellas se suman las políticas para promover el empleo y la mo-
dernización de las empresas que se vienen impulsando tanto desde el ámbito nacional como
del distrital, permitirán avances en el desarrollo económico de la ciudad.
En este documento se describe la evolución de los factores que afectan la competitividad, el
crecimiento económico y la distribución del ingreso en la ciudad, con tal propósito se ana-
liza el crecimiento económico de la ciudad y su relación con la distribución del ingreso y la
evolución de los indicadores de desempleo y pobreza; se presenta la evolución de la pro-
ductividad total y factorial en los diversos sectores de la economía bogotana y su relación
con la inversión privada; y se examina el impacto de la inversión pública distrital sobre el
crecimiento y la competitividad, así como su relación con la distribución del ingreso. El
crecimiento económico de la ciudad depende de la evolución de la productividad y ésta a su
vez de la inversión y el cambio técnico. La competitividad por su parte depende de la pro-
ductividad y de otros factores que parcialmente inciden sobre esta última, tales como las
condiciones de seguridad, la estabilidad jurídica, la dotación y calidad de las vías y del servi-
cio de transporte, la variedad y calidad de las telecomunicaciones, entre otros aspectos.

z Secretario de Hacienda del Distrito.

243
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Crecimiento, distribución del ingreso

y pobreza en 1995-2002
Desde mediados de la década del noventa la economía bogotana, al igual que la economía
nacional, ha venido atravesando por una fase primero recesiva y luego de lento crecimiento,
que contrasta con el auge de los primeros años de la apertura, cuando el producto interno
bruto, tanto de la nación como de Bogotá, crecía a tasas superiores al 5% anual. Después de
la recesión de 1998 y 1999, que presentó contracciones fuertes en casi la totalidad de los
sectores económicos, la economía nacional ha avanzando lentamente en su proceso de
recuperación y Bogotá no ha sido ajena a esta situación, presentando tasas de crecimiento
económico cercanas al 2% promedio anual.
La evolución económica de finales de los noventa ha traído como consecuencia la disminu-
ción del ingreso per cápita, en forma más acentuada para la ciudad, después de haber alcan-
zado un valor récord de 4.182 dólares en 1997 (Gráfico 19). Para el 2001 el PIB per cápita de
Bogotá fue de 2.690 dólares, superior en 917 dólares al de la nación. El hecho de que el PIB
per cápita de Bogotá haya caído en mayor grado que el PIB de la nación puede obedecer a la
metodología utilizada por el Dane para calcular el PIB regional (departamentos y Bogotá),
que consiste en utilizar indicadores sectoriales de participación con los que distribuye el PIB
de la nación, sin tener en cuenta la dinámica de las economías regionales.

Gráfico 19
PIB per cápita de Bogotá y de la nación
1994 - 2001

p: Cifras preliminares.
Fuente: Dane y Banco de la República.
Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos.

244
 Cómo vamos en desarrollo económico

La fase de lento crecimiento de la economía bogotana también ha coincidido con el aumen-

to en la tasa de desocupación en la ciudad, que pasó de 4.9% en septiembre de 1994 a
18.4% en el segundo trimestre del 2002 (Gráfico 20). Aunque el fuerte incremento de la
fuerza laboral en la ciudad es uno de los factores que explica el crecimiento del desempleo,
el comportamiento recesivo de la economía aparece como la fuente más importante del
debilitamiento del empleo en la ciudad.

Gráfico 20
Tasa de desempleo en Bogotá 1994 - 2002

Fuente: ENH y ECH.

Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos.

El aumento del desempleo se ha traducido en mayores índices de pobreza y en el deterioro

de la distribución del ingreso. La población con necesidades básicas insatisfechas (NBI)1 se
ha venido incrementando desde mediados de la década del noventa, aunque sin alcanzar los
niveles de 1993, cuando la población con NBI alcanzaba 17,2%. Esta ha pasado de 12,2% del

1 Para medir las necesidades básicas insatisfechas se utilizan los siguientes cinco criterios: i) viviendas inadecuadas:
viviendas con piso de tierra o material inadecuado en las paredes; ii) vivienda sin servicios: hogares sin agua por
acueducto o sin conexión a alcantarillado o pozo séptico; iii) hacinamiento crítico: hogares en donde el número de
personas por cuarto es superior a 3; iv) inasistencia escolar: hogares con niños entre los 7 y 11 años que no asisten
regularmente al colegio o escuela; v) alta dependencia económica: hogares cuyo jefe de hogar tiene un nivel
educativo inferior a cuarto de primaria y tenga más de tres personas dependientes. La población que carezca de
una de estas necesidades es considerada pobre, mientras que la población que carezca de más de una de estas
necesidades en considerada en miseria.

245
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

total de la población capitalina en 1996, a 13,4% en el 2001, mientras que la población en

miseria se ha incrementado de 1,6% a 2,4% en el mismo período (Cuadro 45). En los años de
recesión económica (1998 y 1999) estos indicadores han observado los mayores niveles,
15,1% y 14,5% en el caso de la población pobre, y 3,0% y 2,8% para la población en miseria.

Cuadro 45
Población pobre y en miseria (%) según NBI
Bogotá 1993 - 2001

Año 1993 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Pobre 17,2 12,2 12,6 15,1 14,5 14,0 13,4
En miseria 3,5 1,6 2,1 3,0 2,8 2,6 2,4
Fuente: DABS, Óscar Fresneda, Proyecciones de la población con NBI
y en miseria para Bogotá 1998-2001. 1996-97. Cálculos DIOGS, DNP
con base en ENH.

Por otro lado, los bogotanos bajo la línea de pobreza2, medida como el ingreso mínimo que
requiere el hogar para comprar una canasta básica de bienes y servicios que se considera
necesaria, pasaron de 32,4% en 1997 a 49,6% en el 2000, mientras que aquellos que se
encuentran bajo la línea de indigencia3 aumentaron más del doble su participación, al pasar
de 6,1% a 14,9% en los mismos años (Cuadro 46).
El coeficiente de Gini, que mide la distribución del ingreso, también ha mostrado un deterio-
ro en los últimos años, al pasar de 0.519 en 1997 a 0.561 en el 2001, lo que indica mayor
concentración en el ingreso.
A la par que se ha presentado un deterioro en algunos indicadores de pobreza y distribución
del ingreso, es importante mencionar que la ciudad ha venido mejorando en calidad de vida
y en competitividad, a través de las fuertes inversiones que ha realizado la administración
Distrital en los últimos años, particularmente en formación de capital humano, en cobertura

2 La línea de pobreza (LP) se define como el ingreso mínimo que requiere el hogar para comprar una canasta básica
de bienes y servicios que se considera necesaria. Para el 2000 se estaba en 200.857 pesos. Con el ajuste de
inflación del 2001, la LP llegaría 216.223 pesos.
3 La línea de indigencia (LI) se define como el ingreso mínimo que requiere el hogar para cubrir los gastos más
esenciales de sobrevivencia. Para el 2000 la LI se encontraba en 69.376 pesos. Con el ajuste de inflación del 2001,
la LI llegaría a 74.683 pesos.

246
 Cómo vamos en desarrollo económico

Cuadro 46
Bogotá: línea de pobreza, línea de indigencia y
coeficiente Gini 1997 - 2001
Bogotá 1997 1998 1999 2000 2001
Línea de pobreza 32,4 40,7 46,3 49,6 -
Línea de indigencia 6,1 9,3 13,2 14,9 -
Coeficiente de Gini 0,519 0,559 0,564 0,564 0,561
Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS con base en Dane, EH Nacionales.

de servicios públicos y en el mejoramiento de la infraestructura vial y de transporte y de los

índices de movilidad en la ciudad.
Esta situación la refleja adecuadamente el índice de condiciones de vida (ICV)4, que pasó de
84.4 en 1993, a 86.5 en 1997 y 86.9 en el 2000. Los valores de este indicador son
significativamente mejores que el promedio nacional, los cuales fueron de 70,8 en 1993,
73,3 en 1997 y 75,7 en el 2002, y reflejan, en gran medida, la mayor inversión realizada en la
provisión de bienes y servicios sociales y servicios públicos por parte del Distrito. Otras
mejoras como las relacionadas con la salud, la movilidad y la seguridad no son registradas
por los indicadores tradicionalmente utilizados.
Estos cambios positivos no han sido apropiadamente recogidos por las entidades que eva-
lúan la competitividad de las ciudades. Por ejemplo, en la última encuesta de la Revista
América Economía, Bogotá pasó del puesto 13 en el 2000 al 16 en el 2002. Ello obedece
probablemente a que las calificaciones de Bogotá se construyen con base en indicadores
nacionales y no con las cifras distritales.

4 Combina en un solo indicador doce variables de acceso a bienes físicos: i) educación y capital humano: educación
alcanzada por el jefe del hogar, educación promedio personas 12 y más años, jóvenes entre 12-18 años que asisten
a secundaria o universitaria, niños entre 5-11 años que asisten a centro educativo; ii) calidad de la vivienda: mate-
rial de las paredes, material de los pisos; iii) acceso y calidad de servicios: servicio sanitario, abastecimiento de
agua, con qué cocina, recolección de basuras; iv) tamaño y composición del hogar: niños de 6 o menos años en el
hogar, personas por cuarto.

247
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Inversión privada y productividad

de la economía
El principal determinante de la competitividad y el crecimiento económico de una región es
la productividad de los factores. Si bien la productividad laboral en Bogotá es mayor que en
el resto del país (en el 2001, mientras en Bogotá cada trabajador agregó al producto distrital
6.27 millones de pesos al año, pesos constantes de 1994, en la nación, incluyendo Bogotá,
la productividad laboral ascendió a 4.49 millones de pesos al año), la evolución de ésta en
las dos últimas décadas es insatisfactoria. Una cuantificación realizada por la Dirección de
Estudios Económicos muestra que durante la década de los ochenta la productividad labo-
ral registró un decrecimiento de 1,18% y durante la década de los noventa el crecimiento de
la productividad laboral apenas alcanzó un promedio anual de 0,47% (Gráfico 21).

Gráfico 21
Crecimiento porcentual de la productividad labo-
ral y del capital 1980-2001

Fuente: Dane, SHD, Dirección de Estudios Económicos.

Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos.

Similar evolución desfavorable muestra la productividad del capital. Mientras en el período

1976 - 2000 el stock de capital de la ciudad creció 5,1% promedio anual, el producto lo hizo
en 4,0%; incluso en el último período (1995-2000) el crecimiento del stock de capital superó
el crecimiento del producto en 0.3 puntos porcentuales. Por ello, la productividad media del
capital observó un crecimiento de -1,5% en la década de los ochenta y de -0,8% en la última
década, sin una tendencia definida (Gráfico 21). Solo es posible esperar incrementos en la

248
 Cómo vamos en desarrollo económico

productividad del capital cuando la economía empiece a utilizar más intensivamente el capi-
tal acumulado en la década de los ochenta y primera mitad de los noventa.
En cuanto a productividades marginales, las mayores de cada factor se registraron durante
la primera mitad de los ochenta, debido a los importantes crecimientos registrados tanto en
el empleo como en el capital.
El análisis ha demostrado también que el deficiente comportamiento de la productividad se
ha debido principalmente a la sistemática contracción de su componente permanente y no
por razones cíclicas. Debe enfrentarse en consecuencia el problema mediante políticas de
largo plazo.
En cuanto a la productividad sectorial, se encontró que para el 2001 la mayor productividad
laboral la registró el sector servicios, seguido de construcción y transporte, con producto
por trabajador del orden de 11.0 millones de pesos por trabajador, 7.6 millones y 7.4 millo-
nes, respectivamente.
Un determinante central de la productividad es la inversión privada. La inversión privada
neta en la industria manufacturera se mantuvo constante en términos reales en los primeros
años de la década pasada y registró su mejor comportamiento en 1995, con un incremento
de 99,6%. Sin embargo, a partir del siguiente año su tendencia fue declinante hasta 1999,
para luego en el 2000 presentar una leve recuperación (Gráfico 22).

Inversión pública, crecimiento

y competitividad en Bogotá
La inversión pública cumple un papel central como determinante de la productividad, como
quiera que establece las bases necesarias para permitir y garantizar la rentabilidad del capi-
tal privado, colocando a disposición de los agentes económicos una infraestructura de uso
colectivo (de vías y servicios públicos) para la adecuada operación de los procesos de pro-
ducción y distribución; y, mediante la inversión en capital humano, impulsa la redistribución
del ingreso y el mejoramiento de la calidad de la fuerza laboral, principalmente mediante el
suministro de servicios como educación, capacitación técnica, salud y vivienda.
Lo anterior se estaría corroborando con estudios elaborados para la ciudad sobre el particu-
lar5, en los cuales se ha encontrado que la inversión en capital humano y en la infraestructu-
ra núcleo tienen un efecto importante sobre el crecimiento económico de la ciudad. Se ha

5 SHD, Dirección de Estudios Económicos (2002). "Inversión pública distrital y crecimiento económico en Bogotá",
documento preliminar.

249
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Gráfico 22
Inversión privada neta en la industria manufactu-
rera de Bogotá 1990 - 2000
(Millones de pesos de 2001)1

1/ Deflactado por el índice de precios de los bienes de

capital nacional.
Fuente: Dane.
Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos.

encontrado que el aumento de un punto porcentual en el factor trabajo por unidad de capi-
tal incrementa el PIB por unidad de capital físico entre 0.28 y 0.59 puntos porcentuales; así
mismo, el aumento de un punto porcentual en la inversión en capital humano eleva el PIB en
0.53 puntos porcentuales. En materia de infraestructura económica y de servicios públicos,
el mayor efecto sobre el PIB se causa por el incremento en el número de líneas telefónicas en
equipo y con la capacidad instalada de acueducto. Por otra parte, un aumento de un punto
porcentual en la inversión en vías genera un incremento de tan solo 0.03 puntos porcentua-
les en el PIB por unidad de capital.
Estos resultados son el fruto de los esfuerzos que han realizado las últimas administraciones
en materia de inversión social e infraestructura. El Gráfico 23 muestra el comportamiento de
la inversión pública distrital en la última década.
Con relación a la acumulación de capital humano, en el 2001 la administración pública distrital
invirtió 2,1% del PIB distrital para la financiación de educación preescolar, básica y media, y
1,3% del PIB en salud, a través del régimen subsidiado y atención a vinculados. Estos esfuer-
zos se reflejan en el mejoramiento de la salud y de la productividad de la fuerza laboral, con
efectos directos en la competitividad de las empresas y el crecimiento económico.

250
 Cómo vamos en desarrollo económico

Gráfico 23
Inversión pública de la administración distrital
1991 - 2002
(Miles de millones de pesos del 2001)

p: Presupuesto.
Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto.
Cálculos: SHD, Dirección de estudios Económicos.

La inversión realizada en infraestructura física social ha permitido que hoy día la ciudad
cuente con 692 establecimientos públicos para educación preescolar, básica y media; dis-
ponga de una amplia red pública hospitalaria que atiende los tres niveles de complejidad en
salud; cuente con 242 Centros operativos locales de bienestar social (incluidos 83 jardines
infantiles y 121 casas vecinales); haya conformado una red de 20 bibliotecas públicas debi-
damente dotadas, etcétera. De igual modo se ha avanzado en la recuperación y dotación del
sistema de parques locales y barriales.
En infraestructura física económica, las inversiones se han traducido en aumentos de las
coberturas de los servicios públicos y en el mejoramiento de la movilidad, con la puesta en
marcha de la primera etapa del proyecto Transmilenio.

Avances en las inversiones por sectores

z Educación. Como resultado del fuerte crecimiento de la inversión, en educación se observa
un aumento significativo en las tasas de cobertura educativa. La tasa de cobertura neta
pasó de 88,4% en el 2000, a 90,8% en el 2001 y la tasa de cobertura global pasó de 97,1%
a 97,7%, en los mismos años. Por otro lado, la matrícula oficial aumentó en 7,5% en el
2001 y 5,7% en el 2002, crecimientos superiores al observado en el 2000 de 5.5%.

251
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Las cifras también muestran crecimientos mayores en los resultados de las pruebas aca-
démicas, que pasaron de 139 puntos sobre 306 en 2000, a 161 en 2002.
z Salud. Es notorio el incremento de la población afiliada al régimen subsidiado, que ha
pasado de 1.046.920 personas en el 2000 a 1.256.364 personas en junio del 2002, repre-
sentando un incremento del 20%. Así mismo, los programas de prevención, nutrición y
mayor cobertura del Sisben, impulsados por la Secretaría Distrital de Salud, han favoreci-
do significativamente a la población infantil, registrándose importantes disminuciones en
la tasa de mortalidad infantil por enfermedad diarreica aguda y por neumonía6. Se desta-
can también las campañas de la Secretaría Distrital de Salud para aumentar las coberturas
en materia de vacunación, con el fin de alcanzar la meta programada para el 2004. Por
otro lado, se ha avanzado notablemente en la atención a los habitantes de la calle y a los
adultos mayores en situación de pobreza. En el 2001 se prestó atención social y terapéu-
tica a 5.292 habitantes de la calle, frente a 2.971 que se habían atendido en el 2000. Así
mismo, en el 2001 se entregaron subsidios a 21.937 adultos mayores, lo que representa
un incremento del 12,7% frente a los subsidios entregados en el 2000.
z Cobertura y calidad de los servicios públicos. En el caso de los servicios públicos también se
observan importantes incrementos en cobertura como resultado de las inversiones que
han venido realizando las diferentes empresas de servicios de la ciudad (acueducto y
alcantarillado, energía y teléfonos).
La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), reportó en el último año inver-
siones del orden de 355,800 millones de pesos, que permitieron ampliar la cobertura de
acueducto del 95,1% en el 2000 al 95,2% en el 2001, manteniendo los niveles de calidad del
agua en 100%; 29 mil nuevas familias contaron con este servicio en el 2001. En el caso de
alcantarillado sanitario la cobertura pasó de 86,0% en el 2000 a 87,6% en el 2001, llegando
con este servicio a 45 mil nuevas familias; y en alcantarillado pluvial se pasó de 76,4% a
80,7%. También se han logrado notables avances en materia de telefonía básica y se cuenta
con dos nuevos operadores Capitel y EPM, así como ha mejorado la calidad en la prestación
del servicio telefónico por parte de la ETB.
z Movilidad y medio ambiente. La ciudad también ha presentado importantes avances en mate-
ria de movilidad y medio ambiente en los últimos años, particularmente por la puesta en
marcha del sistema de transporte masivo Transmilenio y por las medidas de restricción

6 La tasa de mortalidad por enfermedad diarreica aguda pasó de 10.4 por cien mil habitantes menores de 5 años en
el 2000 a 7.4, mientras que la mortalidad por neumonía en menores de 5 años pasó de 43.3 por cien mil habitantes
a 32.43, en el mismo período.

252
 Cómo vamos en desarrollo económico

vehicular. En materia de movilidad se destaca el aumento de 48% en la velocidad prome-

dio de circulación vehicular, que a diciembre del año 2000 era de 14 km/h y pasó a diciem-
bre del año 2001 a 26.9 km./h Esto hizo que disminuyera el tiempo promedio de despla-
zamiento de las personas en Bogotá, al pasar de 58.4 minutos a finales del 2000 a 49.4
minutos a finales del 2001, lo que representa una reducción del 15,4%.
Uno de los efectos positivos que ha tenido la restricción vehicular en las horas pico ha sido
la disminución de los factores contaminantes emitidos por los automotores, como el
monóxido de carbono (CO), bióxido de azufre (SO2) y bióxido de nitrógeno (NO2), los cuales
han disminuido en promedio 13%, lo cual redunda en una mejor calidad de vida para la
ciudad.
z Condiciones de seguridad. Las medidas de seguridad diseñadas y adoptadas durante los últi-
mos años han conducido a la disminución en forma considerable de los indicadores de
seguridad de la ciudad. Así, entre 1997 y el 2001, las muertes violentas se redujeron en un
promedio anual de 7,6%7, destacándose la disminución del 12,4% en las muertes acciden-
tales, al pasar de 449 en 1997 a 128 en el 2001; la de homicidios, con una disminución del
8,2% y muertes por accidentes de tránsito que disminuyeron a una tasa promedio anual
de 5,7%. Así mismo, los delitos de mayor impacto social disminuyeron a una tasa prome-
dio anual de 10,7%. El hurto a bancos disminuyó en 42,1%; el hurto a establecimientos
comerciales decreció en 14,8%; el hurto a personas bajó 13,1%; el hurto de motos se
redujo en 12,4% y las lesiones comunes registraron una reducción de 9,8%.
z Promoción del desarrollo. Con el fin de ofrecer oportunidades de generación de ingreso,
incentivar la productividad en la plataforma empresarial y fomentar el desarrollo econó-
mico de la ciudad, se viene diseñando y ejecutando una serie de programas específicos,
tales como la "Línea Bogotá" de crédito, producto de un acuerdo entre la administración
distrital, el Instituto de Fomento Industrial y el Fondo Nacional de Garantías. Este progra-
ma consiste en un esquema de microcréditos para favorecer a las micro y pequeñas em-
presas de la ciudad, para lo cual el IFI destinó 35 mil millones de pesos, de los cuales el
Distrito apalancó 2 mil millones de pesos para subsidiar la tasa de redescuento que el IFI,
como banco de segundo piso, cobra a la banca comercial.
La Secretaría de Hacienda también ha propuesto la creación de una Bolsa de Empleo a
través de un Convenio celebrado entre el Sena, el Ministerio de Trabajo, el Comité Intergremial
Bogotá- Cundinamarca y la administración distrital.

7 El promedio de once muertes violentas diarias en la ciudad en el 2000, año de referencia, se redujo a 9.03 en el
2001 (471 muertes violentas menos con respecto al 2000).

253
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Así mismo, se vienen adelantando programas para mejorar la capacitación laboral y aumen-
tar la retención escolar, a través de la ampliación de cupos en las instituciones oficiales, el
apoyo a las familias con alta vulnerabilidad económica y el impulso de Politécnicos Comuni-
tarios para promover el acceso de los jóvenes y adultos a la educación superior de tipo
técnico y tecnológico.
Otro frente de trabajo para promover el empleo en la ciudad lo constituye el Proyecto Sur, que
busca el mejoramiento en la infraestructura física y el equipamiento urbano de los barrios que
se encuentran en proceso de consolidación, logrando a su vez mejorar la calidad de vida de
las familias. El Proyecto en mención permite que sean contratados los habitantes de los barrios
donde se realizarán las obras, aumentando el empleo en esas zonas marginales.
Este panorama general que se ha presentado sobre los avances en materia de desarrollo
económico y social en la ciudad permiten prever buenos resultados a mediano plazo en el
crecimiento y en el desarrollo de Bogotá, por cuanto se han venido colocando los cimientos
que contribuyen a hacer más próspera a la ciudad, permitiendo que los logros en materia de
infraestructura social y económica redunden en un crecimiento importante de la inversión
privada, que hará más productiva y competitiva a la capital, con los consiguientes efectos
positivos sobre reducción del desempleo, mejora en la distribución del ingreso, disminución
de la pobreza y aumento en la calidad de vida de los bogotanos.

254
 |CARMENZA SALDÍAS z|

BOGOTÁ, UNA CIUDAD

CON LOGROS Y RETOS

Bogotá fue declarada en octubre de 2002 como una ciudad

ejemplo para América Latina por parte de las Naciones Unidas. En el 2001 ocupó un merito-
rio treceavo lugar entre 34 ciudades del continente latinoamericano y es reconocida en el
contexto regional en el primer puesto de "mejor ciudad" y desempeño en competitividad
desde Miami hasta Buenos Aires. Todos estos reconocimientos se deben a muchos años de
trabajo de distintas administraciones en el empeño sistemático de alcanzar mejores
indicadores de productividad y competitividad y, por ende, de desarrollo económico.
En ese propósito se ha tenido un alto nivel de desempeño en la gestión de la Consejería de
Región y Competitividad en lo que lleva la administración del Alcalde Mockus con base en
cuatro entornos esenciales: i) dentro de la misma administración distrital de Bogotá; ii) en la
relación con otras zonas y regiones del país en cuanto a la construcción del concepto y la
práctica de ciudad-región; iii) en las relaciones con el sector productivo y el contexto inter-
nacional; y iv) en el ámbito de la nación.

Antecedentes
Los antecedentes que constituyen la antesala de la compleja situación para construir tanto
el concepto como la praxis del desarrollo económico fundamentada en una mayor produc-
tividad y competitividad para la capital del país, se remontan a anteriores administraciones
distritales preocupadas en ese objetivo, proceso que, sin duda, ha estado acompañado de
sus respectivas dificultades, fracasos, problemas, limitaciones, asimismo que de aciertos,
éxitos y logros. La conjugación de todos esos esfuerzos y resultados han permitido que el
balance hoy en día sea altamente positivo, lo que ha conducido a numerosos reconocimien-
tos nacionales e internacionales por situar a Bogotá en una ciudad a la que muchas de sus
ciudades hermanas del país y del continente se hayan visto obligadas a tomarla como un
punto de obligada referencia.
z Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD).

255
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Los antecedentes bien podrían concretarse en tres ejes:

El primero de ellos se refiere al objetivo de productividad introducido en el Plan de desarro-
llo, puesto que se introduce justamente como una corroboración de que el gobierno distrital
al igual que el central tienen una inmensa responsabilidad sobre el impacto de la política
económica en el orden local: en las finanzas distritales, en las necesidades de inversión
pública y en la planeación y, simultáneamente, cómo se articula con el sector privado, en
vista de que cada decisión de política pública tiene su efecto correspondiente en el ahorro
general de la sociedad, en el aparato productivo que abastece o complementa los bienes y
servicios públicos, en fin, sobre los demás factores económicos. De allí que sea inevitable
que el gobierno como actor, el gobierno territorial, se interrogue sobre su respectiva contri-
bución.
El segundo elemento, consiste en crear institucionalidad. En efecto la ejecución del objetivo
de productividad además de la tensión y la ejecución a través de los distintos entes, progra-
mas y proyectos presentados en el balance del proyecto Bogotá cómo vamos, ha tenido un
énfasis esencial en la creación de mecanismos, al reconocerse con amplitud que las condi-
ciones institucionales favorecen el entorno para una actividad económica caracterizada por
la producción y la competitividad.
Y el tercer elemento se relaciona con el hecho de que la constitución de la Consejería facilitó
la definición de algunas líneas de política de cómo intervenir en los aspectos de productivi-
dad, de competitividad y en los temas de relaciones regionales, con la mira de considerar a
este ente en su carácter virtual y temporal, con el objetivo de que estos temas económicos
quedaran establecidos dentro de la estructura institucional del Distrito como una responsa-
bilidad permanente.

Entornos de acción de la
administración distrital
Con base en el proceso anterior, la actual administración fundamentada en los anteceden-
tes de la Consejería y que ahora es lo que se ha aspirado a realizar desde el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) para crear condiciones más favorables de pro-
ductividad y competitividad, se orientaron los esfuerzos hacia la articulación de acciones de
gestión en cuatro entornos: dentro de la misma administración distrital, con las regiones,
con el sector productivo y con el sector externo en cuanto a incentivar las relaciones inter-
nacionales y con la nación.

256
 Cómo vamos en desarrollo económico

La administración de Bogotá
Para la consolidación de este plano y en cumplimiento del objetivo de desarrollo económico
con base en estrategias en el campo educativo, de una Bogotá atractiva, de hacer mejor la
ciudad física y de integración productiva se han adelantado numerosas acciones. Además de
las evaluaciones sectoriales presentadas en este balance de Bogotá cómo vamos, las metas
apuntaban a facilitar el trabajo interinstitucional y a definir y a ejecutar asimismo una estra-
tegia pedagógica para la divulgación del objetivo.
Además de los logros mencionados en detalle en esta publicación en los distintos sectores
y entidades como mejoras en movilidad, en la producción de suelo urbanizado, en educa-
ción, en competencias laborales, en seguridad ciudadana y participación y responsabilidad
local, se montó la semana de la productividad y su respetiva campaña de divulgación en
competitividad, como la que lidera la historieta del personaje femenino de Nieves, de sub-
vertir el orden de las cosas para tratar de comprender que la productividad es un concepto
que se relaciona prácticamente con todo tipo de las actividades del ordenamiento social.
Ello dio como resultado una mejor comprensión de esos dos conceptos económicos en un
sentido más amplio, aplicado a muchas manifestaciones y actividades de la vida.

Relación con otras regiones:

concepto de ciudad-región
Después se hizo especial énfasis en el tema de la relación con otras regiones, en particular
en la Mesa de planificación Bogotá-Cundinamarca. En esa instancia se trabaja en promover
la creación de esa ciudad-región, con una meta que es la de fortalecer mecanismos e impul-
sar la realización de proyectos conjuntos con el departamento y los municipios de una par-
te, y de otra con el resto de ciudades y regiones.
Bogotá conforma el grupo de las cincuenta grandes ciudades del planeta, hace parte de la
unión de ciudades capitales iberoamericanas, participa del conjunto de las capitales latinoa-
mericanas, de ahí que hay suficiente espacio dónde moverse en esa búsqueda de relaciones
con otras urbes homólogas y en especial con el departamento y con sus municipios, territo-
rios hermanos esenciales para la sostenibilidad y competitividad futura de Bogotá.
Por más de dos años en la Mesa, se ha reflexionado sobre temas comunes y argumentos
técnicos entre diferentes instancias representadas en cabeza del alcalde, el gobernador, el
director de la CAR y el gobierno nacional, así como la academia. Esto, sin duda, configura
tanto un hito histórico como contemporáneo.

257
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

De ahí que se cuenta con un proyecto de trabajo conjunto gracias al hecho de haber convo-
cado y perdurado en la misma Mesa actores diversos con intereses comunes para abordar
consideraciones esenciales del ordenamiento de la región, en cuanto a cuáles han sido las
dificultades para llegar a cualquier tipo de consenso con municipios vecinos y con el depar-
tamento.
Se ha logrado entonces un proyecto de trabajo conjunto y un plan de acción que dispone ya
de 160 proyectos de las distintas instancias que contribuyen a seguir pensando y trabajando
en la conformación de un concepto de Bogotá-región, en ello ya se cuenta con un primer
capital social en gestación que podría generar una red de trabajo permanente para continuar
avanzando por muchos años sobre el tema.
En este contexto se armó el proyecto Bogotá comparte sus aprendizajes, que consistió en
una invitación a todos los municipios y departamentos del país para que conocieran la ofer-
ta institucional disponible de la capital en los últimos diez años desde la administración de
Jaime Castro con el Estatuto orgánico y compartir los aciertos y desaciertos, las limitaciones
y los logros, generando una especie de cooperación horizontal, cada vez más necesaria e
intensa.

Sector productivo y contexto internacional

En estos entornos se combinaron dos elementos en aras de promover el objetivo de
competitividad regional: fortalecer mecanismos de trabajo y de discusión sobre la
competitividad y garantizar la presencia del Distrito en ello, así como formular y consolidar una
política de relaciones exteriores desde el ámbito distrital, en particular procurar la participa-
ción de Bogotá en las negociaciones de acuerdos comerciales internacionales en discusión.
En este segmento se ha logrado crear el Consejo regional de competitividad con la Cámara
de Comercio, con el Comité intergremial y con las otras instancias afines. A la Mesa de
planificación asisten diversos actores: gobiernos Distrital y departamentales, la CAR, la na-
ción, el sector productivo, la academia, los trabajadores, las organizaciones de la sociedad
civil (alrededor de 1.700 representadas).
El Consejo regional es la instancia pertinente de donde saldrá la formulación del plan Eco-
nómico regional ya en proceso de elaboración, y donde se desarrolla el Carse y el plan
Estratégico exportador regional, formulados en el transcurso de 2001 y 2002.
De igual modo, ya se dispone de una agenda regional de ciencia y tecnología y de una
propuesta de fortalecimiento de cadenas productivas, como la cadena alimentaria.

258
 Cómo vamos en desarrollo económico

También se cuenta con los lineamientos y un marco de referencia de política exterior, que se
relaciona con el gobierno distrital, el sector privado y el carácter comercial de las negocia-
ciones con el resto de países del mundo y con los organismos multilaterales, a partir de lo
que se ha denominado cooperación descentralizada local.
Se ha tenido una activa participación en los dos ejercicios de América economía, como enviar
información sobre la ciudad, con el fin de que se haga la comparación entre Bogotá y el resto
de ciudades latinoamericanas, ubicándose en el puesto 13 entre 34 ciudades de América Latina.
En el 2002 se bajó al lugar 16, debido básicamente al ingreso de San José de Costa Rica y de
San Juan de Puerto Rico, las que desplazaron a Bogotá, sin embargo, mantiene el liderazgo en
Colombia, seguido de Medellín y Cali, situadas por encima del puesto 30, entre 40 ciudades.
Al mismo tiempo se ha ocupado el honroso lugar de "mejor ciudad" y de competitividad en
el entorno desde Miami hasta Buenos Aires, apareciendo la capital colombiana en una de las
más destacadas posiciones en cuanto a la comparación internacional.
En las negociaciones del Alca y del Atpa también se ha abierto un espacio específico para
Bogotá, gracias al concurso del Ministerio de Comercio Exterior y del gobierno nacional, al
conseguirse ser considerada como un actor para ser tenido en cuenta en ese proceso. Ello
resulta más claro aún puesto que los gobiernos nacionales no son los exclusivos dueños de
la totalidad del complejo aparato productivo, sino que éstos también están situados en
territorios concretos de las ciudades, de los municipios y por tanto no resultaba muy acerta-
do negociar sobre 30% de la economía nacional representada en la capital sin su participa-
ción en dicho mecanismo. En esos conquistados espacios de negociación intrarregionales,
el Distrito ha tenido la oportunidad de plantear sus necesidades, sus intereses y también sus
propuestas.

El ámbito de la nación
Entonces y como consecuencia de las instancias anteriores surge la intransferible necesidad
del cuarto entorno: la dimensión nacional. Acorde con ello se ha tenido una dinámica pre-
sencia en las discusiones del Congreso, así como en otras instancias del ejecutivo nacional,
básicamente con dos propósitos: en la presentación de proyectos de ley favorables al Distri-
to hacia la consecución de óptimos resultados y mejorar su acceso a las fuentes nacionales.
Como resultado de esa participación se obtuvo una situación más conveniente para la ciu-
dad en cuanto a las transferencias al poder explicar los aspectos a favor y en contra y más si
se tiene en cuenta que hay una bancada Bogotá-Cundinamarca apenas en conformación; se
pudo desactivar la iniciativa de autorizar el porte de armas que legalizaba el uso de cerca de
un millón de subametralladoras; y se evitó la aprobación de un proyecto en el que Bogotá
dejaba de ser la capital de Cundinamarca, ya que era paradójico.

259
 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Al mismo tiempo ya se cuenta con una agenda de temas con la nación que incluyen recursos
por conseguir, proyectos por cofinanciar, aspectos por analizar con varias instancias y varios
temas que ya fueron contemplados en el plan de Desarrollo.
¿Qué faltaría? Parodiando al Alcalde Mockus faltaría trabajar, descansar y seguir trabajando
ya que la tarea para cambiar las tendencias de la productividad y la competitividad es a muy
largo plazo y de mucha persistencia.

260
 |ANTANAS MOCKUS z|

CLAUSURA
BOGOTÁ, TE HEMOS CUMPLIDO

Para dar por clausurado el Seminario Bogotá cómo vamos, des-

pués de tres días de trabajar en detalle los resultados de la gestión de año y medio de la
administración distrital (enero de 2001 a julio de 2002) en las distintas áreas, se hará referen-
cia a lo que considero como los tres grandes logros, así como los tres principales retos por
enfrentar en el tiempo que queda de esta administración.
Los primeros se refieren a que la capital de Colombia es ahora una ciudad más segura que
antes, también al cumplimiento de las metas de cuatro años en las coberturas sociales de
salud y educación y, por último, a una Bogotá más productiva, por cuenta de la eficiencia y
rapidez en trámites y procedimientos.
Entre los principales retos es claro que se debe seguir avanzando en el fortalecimiento de la
cultura tributaria que permita, a su vez, más justicia social. También es importante reforzar
las estrategias de cultura ciudadana con el componente de resistencia civil y la aplicación
del nuevo Código de Policía. Finalmente, el tercer reto es mejorar en la atención al ciudada-
no para lograr así una gestión pública admirable.

Logros: más seguridad,

coberturas sociales y productividad
De acuerdo con los resultados en materia de seguridad, Bogotá ahora es una ciudad más
segura para vivir, gracias a la reducción de los índices de violencia ya que se ha logrado
mantener los homicidios prácticamente congelados y otros delitos comunes han caído, pese
que a que ha sido un período en que se han presentado varios actos de terrorismo, los
cuales se han sorteado con prontitud y acierto.
Es importante recordar que en Colombia, entre 1960 y 1970 se tuvieron promedios por
debajo de cinco mil muertes anuales, luego se registró un pequeño ascenso hacia 1975 y

z Alcalde Mayor de Bogotá D.C.

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 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

después se aceleró para pasar en cinco años (1985 a 1990) de 12 mil a 28 mil muertes. La
curva se ha mantenido ligeramente por encima de los 25 mil asesinatos por año que refleja,
entre otros aspectos, las consecuencias del conflicto armado y el narcotráfico.
En general, las grandes ciudades y las capitales son más violentas que el país, pero Bogotá
es la gran excepción pues tiene la mitad de la tasa de homicidios nacionales. Además, en los
últimos nueve meses se han registrado 37 muertes menos en accidentes de tránsito y 40
muertes menos en suicidios, lo que ha contribuido a tener una tasa de muertes violentas de
8,67 por día, muy cerca de Lima, Ciudad de México y Puerto Alegre y mejor que Salvados de
Bahía, Brasilia, Cali y Medellín, entre otras ciudades.
El segundo logro es el aumento de coberturas sociales. La meta para los cuatro años en cupos
escolares se superó con creces por encima de 110 mil para una proyección de 82 mil nuevos
cupos y se elevaron las coberturas en salud superando también el propósito para el 2004,
con 200 mil nuevos afiliados al régimen subsidiado en salud. Por su parte, las coberturas en
acueducto y alcantarillado siguen presentando una tendencia creciente, al punto que el
primero ya llega al 98% de la población y el segundo al 90% de la misma.
El tercer logro corresponde a la mejor y mayor productividad, en especial por cuenta de una
mayor movilidad vial. Las tres primeras troncales del Transmilenio ya entraron en funciona-
miento, completando 700 mil viajes diarios, se puso en funcionamiento el pico y placa en
transporte público que representa una restricción del 20%, además hay avances en
semaforización y señalización. Por todo esto, se ha conseguido una reducción aproximada-
mente de 20% en los tiempos de desplazamiento dentro de la ciudad.
La mejora en la productividad de la ciudad se ha manifestado también en el trabajo de los
funcionarios distritales, puesto que el trabajo que antes hacían quince mil funcionarios aho-
ra lo hacen diez mil, sin descuidar las numerosas obligaciones y distintas funciones. Así
mismo se ha obtenido un ahorro cercano a los 250 mil millones de pesos gracias a la aplica-
ción de la ley de los estudios de carga laborales; se ha reducido la burocracia, lo que se
refleja en la disminución de los gastos de funcionamiento. Así se han conseguido mejores
expectativas de la reforma tributaria para el 2003 cercanas a los 180 mil millones de pesos al
año, de ahí que haya sido mayor la reducción de gastos que la contribución fiscal que se
solicita a los ciudadanos.
Así mismo se han agilizado los trámites en los Supercades y se han multiplicado los puntos
de atención al público para el pago de servicios. Como resultado, Bogotá es ahora más ágil
para los ciudadanos puesto que se ha ganado tiempo en el pago de servicios, con Transmilenio
y en la circulación de vehículos. Y éstos son avances en productividad.

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 Clausura

Retos: fortalecimiento de las culturas

tributaria y ciudadana y una mejor
atención al usuario
El primer desafío consiste en avanzar en la formación de la cultura tributaria para que la
ciudadanía comprenda que los tributos son una forma de ahorro para producir bienes colec-
tivos y que junto con el ahorro personal y familiar producen calidad de vida, porque para
muchos los impuestos se continúan percibiendo como exacción, como un costo o como
una pérdida.
Algunos instrumentos de este propósito lo constituyen por ejemplo propuestas como el
pago voluntario del 100% del impuesto predial que dio como resultado que 63 mil contribu-
yentes se acogieran a esta medida o a lo que he bautizado como "altruismo institucionalizado"
ya que han entendido que la justicia social sólo se logra con un uso eficiente de los recursos
tributados. Otro mecanismo es el de adelantar estrategias y acciones conjuntas con organi-
zaciones no gubernamentales para motivar la asignación de recursos al tercer sector. Se
trata, entonces, de que la sociedad en general entienda que la atención a las poblaciones
vulnerables, en particular, a la desplazada depende de una mayor disciplina tributaria por
parte de los habitantes de la ciudad.
El otro reto se refiere a la cultura ciudadana, para lo cual se ha utilizado cerca del 60% de los
recursos programados en el Plan de desarrollo, pero allí entonces no se contempló todo el
trabajo y énfasis que se ha hecho en resistencia civil y que sobre la marcha ha tocado hacer.
Reconocemos que esa situación nos desvía un poco del objetivo de las 25 metas sobre
cumplimiento de normas e introduce un aspecto inusual de cómo responder a los cambios
motivados por causa del conflicto armado. Esta estrategia es un antídoto a las tentaciones
ante las que podrían sucumbir algunas minorías en cuanto a responder de manera irregular
a la entrada del conflicto en la ciudad, y además contribuye a que la fuerza pública y el
Estado de derecho tengan legitimidad, fortalezas y el debido reconocimiento.
También se deben presentar avances en cuanto a la corresponsabilidad del gobierno y los
ciudadanos alrededor del código de policía, y para ello habrá una inmensa responsabilidad
en su difusión, en volverlo cultura y en convertirlo en prácticas.
El otro aspecto por considerar es sobre qué sucederá en materia de la reforma política y el
innovador aspecto de circunscripción unipersonal, o sea las listas integradas, Alcaldía-Con-
cejo y la representación por localidades, lo que facilita la rendición de cuentas y la evalua-
ción en el seguimiento. De esta manera las personas sabrán quién es el concejal de su
circunscripción electoral unipersonal y por dónde se pueden canalizar las demandas especí-
ficas de su localidad.

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 BOGOTÁ CÓMO VAMOS

Si bien se han obtenido destacados resultados, el tercer reto consiste en seguir mejorando
la atención ciudadana, pero esta vez a partir de la reforma administrativa del gobierno distrital,
propuesta que se ha alimentado de experiencias previas y se ha formulado a través de comi-
tés intersectoriales para darle un carácter integral, pragmático y visionario a la nueva estruc-
tura institucional del distrito.
Por otra parte, es preciso seguir adelante con la constitución de supermercados de servicios
distritales (Supercades). Se trata de sitios donde la gente podrá realizar muchos trámites con
una sola visita, ya que los funcionarios estarán conectados vía electrónica, lo que facilitará la
evaluación de los papeles y la toma de decisiones, todo esto para mejorar la calidad de vida
de los ciudadanos de la capital de Colombia.
Con esta evaluación y la presentación de todos los informes consignados en esta publica-
ción se podría decir: ¡Bogotá, te hemos cumplido!

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El proyecto Bogotá cómo vamos, iniciativa de la Casa Editorial El Tiem-
po, la Fundación Corona y la Cámara de Comercio de Bogotá, realiza
desde 1998 la evaluación de los cambios en la calidad de vida de la
ciudad, sobre la base del cumplimiento del plan de desarrollo distrital y
tomando en cuenta la percepción de la ciudadanía y el análisis de ex-
pertos.
Para evaluar el primer año y medio del período gubernamental
2001-2003 en Bogotá, el proyecto realizó un seminario en octubre de
2002, cuyas memorias se presentan en esta publicación. De acuerdo
con los resultados del foro, Bogotá sigue mostrando avances meritorios
en el mejoramiento de la calidad de vida de su población. Los cambios
más importantes, registrados en el último año y medio, se relacionan
con los incrementos de las tasas de cobertura en materia de educación,
salud subsidiada, acueducto y alcantarillado, así como de las troncales
de Transmilenio y de la red de ciclorrutas.
En este libro se presentan las ponencias que expertos independientes
hacen sobre la evaluación de temas como educación, salud, servicios
públicos y vivienda, desarrollo urbano y espacio público, movilidad vial,
medio ambiente, seguridad, responsabilidad ciudadana, gestión públi-
ca, finanzas y desarrollo económico, así como las respuestas de los di-
rectores de las instituciones distritales que manejan cada área.