Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Paraguay – Implicancias de la
Liberalización Comercial dentro del Mercosur
Documento final
Febrero 2010
Resumen Ejecutivo....................................................................................................................1
A. Uniones Aduaneras Imperfectas, Libre Práctica y Reglas de Redistribución del
Ingreso Arancelario..................................................................................................................1
INTRODUCCIÓN..................................................................................................................1
UNIONES ADUANERAS Y LIBRE PRÁCTICA................................................................1
COMO SE RESOLVIÓ EL PROBLEMA DE LA LIBRE PRÁCTICA EN LA CE?...........1
Redistribución del Ingreso Arancelario en la CEE.............................................................1
REGLAS DE REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA ADUANERA Y LA EXPERIENCIA
DE SACU................................................................................................................................1
La Compensación Fiscal.....................................................................................................1
Las Reglas y el Ejemplo de SACU.....................................................................................1
La Ausencia de Reglas (o el Statu Quo del Mercosur).......................................................1
ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS REGLAS DE REDISTRIBUCIÓN Y PROTECCIÓN
EXTERNA..............................................................................................................................1
CONCLUSIONES..................................................................................................................1
B. Profundización de la Unión Aduanera y sus Implicancias para Paraguay....................1
STATUS QUO........................................................................................................................1
Doble Cobro No, Libre Práctica Sí.....................................................................................1
Política Comercial Nacional y Política Comercial Común.................................................1
CIRCULACIÓN Y DISTRIBUCIÓN....................................................................................1
Circulación..........................................................................................................................1
Distribución.........................................................................................................................1
IDEAS A TENER EN CUENTA PARA PARAGUAY.........................................................1
Hechos Estilizados..............................................................................................................1
Patrón De Comercio Y Sus Problemas...............................................................................1
Líneas Para Orientar Una Nueva Acción Unilateral...........................................................1
Lista de Tablas
Este documento contiene un resumen de las ponencias presentadas durante el seminario del
15 de diciembre de 2009 en Asunción, el mismo que fue organizado a solicitud del Gobierno
Paraguayo. Las ponencias y el resumen fueron elaborados por Marcelo Olarreaga
(Universidad de Ginebra, Suiza) y Marcel Vaillant (Universidad de la República, Uruguay) e
incorporan comentarios recibidos durante el seminario por parte de Francisco Ruiz Díaz
(Director de Integración, Ministerio de Hacienda), Fernando Massi (Asesor, Ministerio de
Industria y Comercio) y otros participantes. Las opiniones y puntos de vista en este
documento no reflejan necesariamente la opinión del Banco Mundial.
El trabajo fue supervisado por Jasmín Chakeri (Economista, LCSPE), bajo la dirección de
Rodrigo Chaves (Gerente de Sector, LCSPE) y José Roberto López Cálix (Economista Jefe y
Líder Sectorial, LCSPR). Actuaron como evaluadores internos Julio Revilla (Economista
Senior, AFTP1) y Sebastián Sáez (Economista Senior, PRMTR). El equipo agradece a
Rossana Polastri (Representante Residente, LCCPY), Debora Aquino, Karem Edwards, Ruth
González Llamas y Santiago Flórez Gómez por su colaboración. El equipo también agradece
la colaboración y el apoyo del Sr. Dionisio Borda (Ministro de Hacienda), del Sr. Francisco
Ruiz Díaz (Director de Integración) y de su equipo. Los fondos para este proyecto fueron
proveídos por el programa Markets and Governance for Poverty Reduction financiado por el
Departamento de Desarrollo Internacional (DfID) del Reino Unido.
3
Resumen Ejecutivo
Este documento describe y analiza los pasos que se deben avanzar para que Mercosur logre
una Unión Aduanera (UA) perfecta, y como esta situación afectaría a Paraguay. El estudio
profundiza en dos conceptos claves para entender las consecuencias de una UA perfecta: (i) la
libre práctica (LP); y (ii) las reglas de redistribución del ingreso arancelario.
Antes de entrar a mirar estos conceptos es necesario hacer dos observaciones generales. En
primer lugar se resalta que a pesar de un mundo cada vez más integrado solo la Unión
Europea (UE) y la Unión Aduanera de África del Sur (SACU) constituyen UA perfectas. En
segundo lugar, brilla la ausencia de estudios académicos sobre cómo resolver las
imperfecciones en UA y las implicaciones que tiene este proceso. En este sentido, este
documento busca contribuir a la literatura existente y tomar los ejemplos de la UE y SACU,
para ver qué medidas tomaron y cómo estas medidas se pueden adaptar al caso de Mercosur.
Las UA perfectas van de la mano de la libre práctica. Es decir una vez un bien, importado
desde un tercero, puede transitar todos los países miembro de la UA, solo pagando una vez el
arancel externo. En otras palabras, habría libre circulación de los bienes en la unión, de la
misma forma que habría libre circulación de los bienes dentro de un país. Las implicaciones
de esta LP se dan en quién se queda con el ingreso del arancel. Un bien importando del resto
del mundo, puede pagar el arancel en un país distinto al país donde el bien fue consumido. Por
ende, el concepto de la redistribución del ingreso arancelario resulta clave para alcanzar una
UA perfecta.
Ante la ausencia de reglas de distribución del ingreso arancelario en Mercosur, con base en la
experiencia de la UE y de SACU más el contexto actual de Mercosur, este estudio propone
cuatro posibles escenarios para el establecimiento de dichas reglas:
c) El caso de SACU: Usa una ecuación que tiene en cuenta tres componentes. 1.
Redistribuye la renta con relación a la parte de cada país miembro en el comercio
intra-regional total. 2. Distribuye 85% de los impuestos indirectos (Excise taxes)
con relación a la parte del PIB del país miembro en el PIB total de SACU. 3. El
15% restante en función del desvío de cada país miembro con respecto al ingreso
per capita promedio de la región.
d) La ausencia de regla y el statu quo: No habría ninguna regla y cada país recibiría
su arancel externo dependiendo del puerto por el que entre el producto. Como esto
no sería justo con Paraguay todos los miembros podrían transferir 5% de sus
4
ingresos arancelarios. Lo que pondría a Paraguay con un recaudo arancelario
superior al de la actualidad (alrededor de US$350 millones).
Las cuatro opciones tienen ventajas y desventajas. Para el caso de Mercosur la más apropiada
sería la tercera opción, pero dado el requerimiento de una inversión institucional que
Mercosur no tiene, la cuarta opción se convierte en un second best realista y atractivo.
Efectivamente, para llegar a tener unas reglas definidas en la redistribución del ingreso se
hace necesario avanzar hacia una UA perfecta. Para esto, la segunda parte de este documente
analiza la posición actual de Mercosur. Luego establece las tareas pendientes y los pasos
específicos que se habrían que tomar para llegar a esta condición. Entre los pasos se tienen
que superar problemas con relación a políticas comunes comerciales nuevas, armonizaciones
y la eliminación de instrumentos comerciales.
Para que estos pasos se den y otras condiciones se cumplan podrían pasar al menos 10 años
más. Mientras tanto, es necesario tener en cuenta la situación en política comercial de los
demás miembros comerciales. De cualquier manera, para que Paraguay pueda sacar la
máxima ventaja de Mercosur y de su inserción en la economía exterior, se hace necesario que
cumpla con el trinomio del éxito: acceso al mercado, reglas domésticas consistentes y
capacidad de atracción a la inversión extranjera.
5
A. Uniones Aduaneras Imperfectas, Libre Práctica y Reglas de
Redistribución del Ingreso Arancelario
INTRODUCCIÓN
Esta nota intenta contribuir a la literatura existente sobre la transición desde una UA
imperfecta hacia una UA perfecta. Empezamos caracterizando las UA introduciendo el
concepto fundamental de libre práctica en la sección 2. Luego nos concentramos en la
Agradecemos a Fernando Masi y a participantes en un seminario en el Ministerio de Hacienda de Paraguay
organizado por el Banco Mundial por sus comentarios constructivos.
e
y
e
((k +1)−( ))
P yR
Ri=RA (α ρ e+(1−α) ) e
P
R k Ri
RA ρ
1
SACU comprende a Sud África que representa el 93% del PIB de la Unión Aduanera y a 4 otros países más
pequeños: Botswana, Namibia, Lesotho y Swaziland (BNLS).
e
y
e
((k +1)−( ))
P yR
Ri=RA (α ρ e+(1−α) ) e
P
R k Ri RA ρ
2
Se habla de imperfecciones de una Unión Aduanera cuando esta no tiene una política comercial común, es
decir un arancel externo común, una política de defensa comercial, común, preferencias comerciales comunes y
un código aduanero común.
e
y
e
((k +1)−( ))
P yR
Ri=RA (α ρ e+(1−α) )
P
R k Ri RA ρe
6
experiencia de la Comunidad Europea (CE) y en particular sobre como logro superar las
imperfecciones que tenía hasta mediados de los años 90 con la introducción del principio de
libre práctica. En la sección 4 se presenta la experiencia de SACU en materia de
redistribución de la renta aduanera y se ofrecen también otras alternativas para resolver el
problema de la repartición de la renta arancelaria dentro de UA. En la sección 5 presentamos
un análisis exploratorio de cómo las diferentes reglas de redistribución de la renta aduanera
pueden afectar el nivel de protección externo de la UA y su eficiencia económica. La sección
6 ofrece algunas conclusiones.
Pero no serán imposible, como lo muestran los ejemplos de SACU donde las
asimetrías en términos de tamaño y nivel de desarrollo entre los países miembros son tan o
más grandes que las asimetrías existentes dentro del Mercosur. Viner en su trabajo seminal
nos explica como las asimetrías dentro de UA pueden dar lugar a un quid-pro-quo interesante
entre aspectos políticos y económicos:
“Of the more serious movements which involved a great power and a small
country or a number of small countries, it appears to have been the case
without exception for the great power that political objectives were the
important ones….while for the small countries only the economic
consequences as a rule were regarded as attractive, while the political
aspects were thought of as involving risks which might have to be accepted
for the sake of the economic benefits with which they were unfortunately
associated…” Viner (1950, p. 91-92)
7
Como lo veremos más adelante este quid-pro-quo identificado por Viner hace 60 años
fue muy bien entendido por los miembros de SACU (del cual probablemente Viner se
inspiró). Este tipo de intercambio en UA asimétricas va a ser fundamental para la transición
hacia una UA perfecta.
Si bien la creación de una UA tiene costos más altos que otros acuerdos de integración
económica, también puede tener beneficios más altos. Resaltamos dos en esta nota. El
primero tiene que ver con la delegación de la política comercial a la UA. Esto puede permitir
a ciertos miembros de aislarse de grupos de presión doméstica, ya que las decisiones de
política ya no son decisiones soberanas de cada país miembro pero tienen que ser acordados
por todos los otros miembros de la UA. Esto puede permitir de eliminar la inconsistencia
temporal de la política comercial de miembros con problemas de credibilidad en materia de
formación de políticas gubernamentales. Como Ulises atado al mástil de su barco para no
escuchar los cantos tentadores de las sirenas, los gobiernos se atan las manos dentro de la UA
para no escuchar el canto de los grupos de presión domésticos.3
El segundo beneficio relativo de las UA con respecto a las ZLC es más relevante para
la discusión en esta nota. Una UA perfecta puede dispensar de reglas de origen. Por definición
todo producto paga el mismo arancel al entrar en la unión, y entonces no es más necesario
probar el origen para comercial el bien dentro de la unión. Un bien importado del resto del
mundo se vuelve originario una vez que pagó el arancel externo común y satisfizo otros
requisitos de la política comercial común sin excepción. En otros términos, se habla de libre
práctica o libre circulación de bienes al interior de la unión, de la misma manera que hay libre
circulación de bienes dentro de un país.
Si las ganancias de la libre práctica son tan grandes, porque entonces no eliminar las
reglas de origen mismo en uniones aduaneras imperfectas? La respuesta es simple. Las reglas
de origen existen para evitar la deflexión de comercio, que ocurre cuando la política exterior
de miembros de la UA no es común, y entonces las importaciones entran por el país miembro
de la UA imperfecta con la política comercial menos restrictiva. La libre práctica no es
posible en este tipo de situación porque resultaría en la irrelevancia total de la política
comercial del miembro de la UA con la política comercial más restrictiva y la pérdida total de
su ingreso arancelario ya que todas las importaciones del resto del mundo entrarían por el otro
miembro de la UA con la política comercial menos restrictiva.
9
nominal es idéntica, la protección efectiva puede no serlo y se tendrá que limitar la libre
práctica en estos bienes que usan bienes intermedios en los cuales la política comercial no es
común. La libre práctica va a tener que ser restringida también en estos casos.
La CE no fue una UA perfecta hasta por lo menos mediados de los años 90. Existieron
varias deviaciones de la política comercial común en el área de automóviles, textiles,
vestimentas y calzados. En el caso de vestimenta y textiles las cuotas nacionales implicaban
que 80% de la política comercial no era común (Vaillant, 2008).
Sin embargo la libre práctica estaba incluida en los principios fundadores de la CE.
Los Artículos 9 y 10 del Tratado de Roma de 1957 definen los bienes en libre práctica como
aquellos que vienen de terceros mercados para los cuales las formalidades de importación se
han completado y que los impuestos aduaneros y cargas similares han sido realizadas en un
estado miembros, y que no se han beneficiado de una exoneración parcial o total de los
mismos (Pelkmans, 1997)
Los desvíos de la política comercial común y sus implicaciones para la libre práctica y
la deflexión de comercio eran tratados gracias al artículo 115 del Tratado de Roma que daba
la posibilidad de excluir productos no originarios de la libre práctica cuando la política
comercial de los miembros de la CE no era común. La formulación del Artículo 115 del
Tratado de Roma es la siguiente:
“in order to ensure that the execution of measures of trade policy taken in
accordance with this treaty by any member state is not obstructed by
deflection of trade, or where differences between such measures lead to
10
economic difficulties in one or more of the member states, the Commission
shall recommend the methods for the requisite cooperation between member
states. Failing this, the Commission shall authorize member states to take
the necessary protective measures, the conditions and details of which it
shall determine.
“In cases of urgency, member states shall request authorization to take the
necessary measures from the Commission, which shall take a decision as
soon as possible; the member states concerned shall then notify the measure
to the other member states. The Commission may at any time decide that the
member states concerned shall amend or abolish the measures in question.
“In the selection of such measures, priority shall be given to those which
cause the least disturbance to the functioning of the common market.”
Es difícil imaginar una regla más sencilla de distribución del ingreso arancelario que la
decidida por la CEE a sus inicios. El ingreso del AEC es considerado como un ingreso común
que financia políticas comunes, como la política agrícola común, el desarrollo regional y de
infraestructura en zonas desfavorecidas, etc.
La emulación del ejemplo europeo por el Mercosur daría más visibilidad al FOCEM.
El FOCEM representa hoy en día USD 100 millones o menos del 0.01 del PIB de Mercosur.
Incorporando dentro del FOCEM el ingreso arancelario del Mercosur que se sitúa alrededor
de USD 7 mil millones, esto reforzaría el FOCEM de manera significativa, llegando a los
mismos niveles que el Fondo de Cohesión Europeo, es decir representaría 0.5% del PIB del
Mercosur.
El ejemplo de la UE es tal vez utópico para la realidad del Mercosur. Pero existen
otras posibilidades en materia de redistribución de la renta aduanera. En esta nota,
consideramos tres otras alternativas: a) La compensación fiscal, b) las reglas y estudiaremos
el ejemplo de SACU, y finalmente c) la ausencia de reglas.
La Compensación Fiscal
12
dentro de la región por el arancel que este ultimo cobró sobre los insumos del bien exportado
dentro de la región.
Las reglas de distribución del ingreso arancelario definen la manera como el ingreso
arancelario común va a distribuirse entre sus miembros. Existieron en la historia de las UA
reglas simples de distribución basadas por ejemplo en la parte de la población total de cada
miembro de la UA (German Zollverein). En el Commonwealth Australiano utilizan la parte
del consumo total de cada miembro para determinar el ingreso arancelario que recibirá cada
uno (el consumo es aproximado por el PIB). La parte en las importaciones totales han sido
utilizadas también para determinar la renta. Pueden ser las importaciones totales (como la
propuesta Argentina para el Mercosur o la vieja regla de redistribución de SACU), las
importaciones extra-zona como la UA Franco-Italiana de mediados del siglo XX, y las
importaciones intra-zona como en la nueva fórmula de SACU.
La población, el PIB o consumo, o las importaciones totales dan poco lugar a una
redistribución hacia los países más pequeños o más pobres de la región. La parte en las
importaciones extra-zona dan relativamente más importancia a los países grandes que
6
Es importante resaltar que la formula de Vaillant y Lalanne (2009) puede también ser utilizada en el caso de
UA imperfectas o ZLC para calcular la compensación fiscal necesaria debida a diferenciales de aranceles
externos. Esta compensación seria una alternativa a las reglas de origen que son arbitrarias por definición. En
este caso, la formulación aproximada es más interesante que la formulación exacta que sufriría de deflexión de
comercio ya que el exportador del bien final dentro de la región trataría de proveerse dentro de la región y dejar
el bien importado para el consumo final domestico de manera a no pagar el arancel interno dentro de la ZLC o la
UA imperfecta.
e
y
e
((k +1)−( ))
P yR
Ri=RA (α ρ e+(1−α) )
P
R k Ri RA ρe
13
generalmente importan una parte más grande de sus importaciones del resto del mundo. Las
importaciones intra-zona sin embargo dan más importancia a las economías pequeñas que
tienden generalmente a tener un comercio desproporcionadamente más grande con la región.7
Para poder tener en cuenta el diferencial de nivel de desarrollo es necesaria una regla que
tiene en cuenta de las diferencias en PIB per cápita.
Un ejemplo de reglas de distribución del ingreso arancelario que tiene en cuenta las
asimetrías de tamaño y nivel de desarrollo de sus miembros es la regla de SACU:8
yi n
(( k +1 )−( ))
Yi yR
Ri=RA ( M iR /M IR )+ E +D
YR nk
7
Otra razón para pasar de las importaciones totales y a las importaciones intra-regionales en SACU es que este
ultimo criterio crea incitaciones para aumentar el comercio intra-regional por todos los medios posibles ya que
aumenta la parte del ingreso arancelario que el país recibirá. Dado que uno de los objetivos de la integración
regional es de reforzar los lazos comerciales entre los países una formula basada en el comercio intra-regional es
consistente con este objetivo.
ye
e
((k +1)−( ))
P yR
Ri=RA (α ρ e+(1−α) ) e
PR k Ri RA ρ
8
Hasta el 2002 SACU tenía la regla siguiente :
e
y
e
((k +1)−( ))
P yR
Ri=RA (α ρ e+(1−α) R
)
P k
Donde el ingreso arancelario recibido por cada país miembro (
Ri ) es proporcional ingreso total aduanero (
e
RA ). El factor de proporcionalidad en paréntesis tiene dos componentes: un componente tamaño ( ρ )
que entra con peso a y que era aproximado por las importaciones totales y un segundo componente de desarrollo
económico que redistribuye mas ingreso a los países más pobres de la UA y que entra con peso (1- a). El
parámetro k controla la intensidad de la distribución asociado con el grado de desviación del ingreso per cápita
(ye) con respecto al promedio regional (yR) y Pe es la población en el país e, y PR en la región. Si a es pequeño,
cuanto más pobre es el país más alto el ingreso arancelario que le será transferido. Permite de disminuir
asimetrías, ya que AS es de lejos el país más rico de SACU y transfiere de esta manera a BNLS una gran parte
del ingreso arancelario. El término en paréntesis no se encuentra necesariamente entre 0 y 1, lo que hace que
previsiones daban que África del Sur terminaría en 2015 por transferir ingreso hacia los países más pobres de la
UA por encima del ingreso arancelario total de la UA. Esto se debe a que el factor de proporcionalidad no
sumaba necesariamente a 1.
14
El resultado de la aplicación de esta fórmula en SACU es dado en la Tabla 2.1. África
del Sur representa 92.6% del PIB de SACU pero recibe solamente 54.7% del ingreso en
aduana de SACU, y este representa 3.9% del ingreso total del gobierno Sud Africano. Del
otro lado del espectro se encuentra Lesotho que representa solamente 0.6% del PIB de SACU,
pero recibe 7.9% de su ingreso en aduana y este representa 41% del ingreso total del gobierno
de SACU.
La experiencia de SACU muestra como las asimetrías pueden ser resueltas cuando el
país grande y rico asume sur rol como sugerido por Viner en 1950. Existen sin embargo
fricciones dentro de SACU. La firma de un acuerdo comercial con la UE al principios del
2000 disminuía la importancia del ingreso arancelario de SACU debido a las preferencias con
un socio comercial importante y esto causaba problemas para los socios más pequeños. Más
recientemente dentro de los Acuerdos de Partenariat Económico que remplazan las
preferencias de Lomé, algunos de los países pequeños (Botswana, Lesotho y Swaziland)
hicieron concesiones que van más allá de las que había hecho África del Sur para SACU en
sus negociaciones con la UE, lo que perfora el AEC y pone en peligro la viabilidad de SACU.
La UA existente más antigua del mundo vive incertidumbres importantes al comenzar la
segunda década del siglo XXI.
Esto crearía interesantes incitaciones para los miembros a volverse más eficiente en
temas de facilitación del comercio y atraer el ingreso de las mercaderías por sus puertos. El
ingreso arancelario que este generaría les permitiría financiar inversiones para mejorar la
facilitación del comercio a la región. Si el tema de la facilitación del comercio no puede ser
ye
e
((k +1)−( ))
P yR
Ri=RA (α ρ e+(1−α) ) e
9 PR k Ri
RA ρ Un problema importante con la formula de
SACU son los incentivos que crea para que los países pequeños distorsionen las estadísticas de comercio intra-
regional con el objetivo de recibir más ingreso. Esto se podría resolver con un organismo regional de estadísticas
o auditing, pero estas soluciones no han sido muy eficaces en SACU.
15
visto como un bien público y ser financiado por un fondo común, entonces la competencia
entre los miembros podría ser un second best.
Esto podría resultar en grandes ganancias de productividad para todos los países
miembros de la UA, que compensarían algunos de ellos por la pérdida ingreso arancelario.
Sin embargo, en el caso de Paraguay dentro del Mercosur esta competencia entre
diferentes puertos no sería muy justa dada la geografía del Mercosur. Para compensar a
Paraguay se podría imaginar un mecanismo simple. Todos los miembros transferirían a
Asunción 5% de sus ingresos arancelarios, o la diferencia entre lo que recaudo Paraguay y 5%
de la renta total. Esto aseguraría el equivalente de unos USD 350 millones para Paraguay, lo
que está muy por encima de lo que recaudan actualmente, y compensaría entonces también a
Paraguay por ser uno de los miembros más pobres de la región.
16
ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS REGLAS DE REDISTRIBUCIÓN Y
PROTECCIÓN EXTERNA
U {
Ei i dU i =φi πM 2 ( 1−τ (ε ¿ −1))(− π^ )−(1+τ )(
φ
M2
i
−1) p^ +τ φ^ i }
El termino en paréntesis muestra que existen tres canales a través de los cuales el
bienestar se influido por el nivel de la CET.
M i2
M2 (1+τ ) Δ
1−(1+ τ )( −1) ρ+ τ φ^
φi dτ β i
τ iopt =
( ε ¿ −1)
Preferencia sobre el AEC distinta de cada país depende de ki que afecta la parte del
país i en las importaciones del resto del mundo. Cuan más abundante en capital es el país i,
más alta será su preferencia por un arancel externo proteccionista si la regla de distribución es
proporcional al PIB o la población. El país más intenso en capital dentro de la UA puede
preferir un arancel prohibitivo ya que este maximiza sus términos del intercambio intra-unión.
Con un fondo común, uno también esperaría un arancel externo más bajo o tal vez más
cerca del arancel que maximiza el ingreso arancelario.
CONCLUSIONES
Una UA sin libre práctica, no tiene sentido. Se pagan los costos de la UA, sin obtener
sus beneficios. Si se va a continuar en esta situación intermedia, el Mercosur tendría que
considerar dar un paso hacia atrás y reconocer su situación actual de ZLC. Es importante para
los inversores domésticos pero también internacionales de decidir hacia donde se va. Si es una
ZLC hay que permitir rápidamente a los miembros del Mercosur de adoptar políticas
comerciales externas diferentes que se adaptan a su tamaño, nivel de desarrollo y ventajas
comparativas. Si es hacia una UA entonces hay que establecer rápidamente la libre práctica
imperfecta (introduciendo el equivalente del Artículo 115 del TR).
2. Reglas de distribución
3. Fondo Común
Todas tienen sus ventajas y desventajas. Nuestra preferencia va hacia las dos últimas,
reconociendo tal vez que la tercera es mejor, pero requiere una inversión institucional que el
Mercosur no tiene y no parece querer hacer por el momento. La cuarta es un second best
realista y atractivo.
18
BIBLIOGRAFÍA
Maggi, Giovanni and Andrés Rodriguez-Clare, 1988. The value of trade agreements in the
presence of political pressures. Journal of Political Economy 106(3): 574-601.
Pelkmans, Jacques. 1997. European Integration Methods and Economic Analysis. London:
Longman.
Pomfret, Richard, 1998. The Economics of Regional Integration. Clarendon Press, Oxford.
Syropoulos, Constantinos, 2003. Rules of Disposition of Tariff Revenues and the Determination
of Common External Tariffs in Customs Unions. Journal of International Economics 60:
387–416.
Vaillant, Marcel, 2008. Asymmetries and disparities in the economic integration of a South-South
customs unión. In Juan Blyde, Eduardo Fernandez-Arias y Paolo Giordano, editors:
Deepening Intgration in Mercosur: dealing with disparities. Inter American Development
Bank, Washington, DC.
Vaillant, Marcel y Alvaro Lalanne, 2009. Tariff revenue sharing rules in a customs union: a new
methodology applied to the Mercosur case. Documento de Trabajo 07/07, Departamento
de Economía, Universidad de la República, Montevideo.
Viner, Jacob, 1950. The Customs Union Issue. Carnegie Endowment for International Peace,
New York.
19
B. Profundización de la Unión Aduanera y sus implicancias para
Paraguay10
STATUS QUO
Los distintos trabajos que tuvieron por objetivo medir la redundancia concluyeron que
el fenómeno no tiene una magnitud relativa significativa. Es decir el problema no mide. Esta
conclusión es válida tanto en bienes sin transformar como en aquellos que tienen una cierta
transformación productiva aunque no alcance un grado suficiente como para conferir el
carácter de bien originario. Este es resultado lógico: la redundancia en el cobro no tiene
sentido económico (pagar impuestos de fronteras en reiteradas ocasiones). Existen
instrumentos tanto en los bienes sin transformar – el tránsito aduanero- como para los que
tienen una cierta transformación –importaciones de admisión temporaria- que permiten que
estas circulaciones se puedan dar sin que el fenómeno de la redundancia se manifieste.
En la tabla 1.1 se resumen las reglas de circulación entre el país A y el país B en tres
situaciones: sin integración; integración con ZLC; y por último el caso de la UA. Además se
establece el grado de cobertura de acuerdo a la proporción de valor agregado regional
(%VAR).
ye
e
((k +1)−( ))
P yR
Ri=RA (α ρ e+(1−α) ) e
10 P
R k Ri RA ρ Se agradece a Fernando Masi y a
participantes en un seminario en el Ministerio de Hacienda de Paraguay organizado por el Banco Mundial por
sus comentarios constructivos.
20
Tabla 1.1: Reglas de circulación
ZLC UA
SIN
ORIGINARIOS LIBRE
INTEGRACION RESTO
DE LA REGIÓN PRÁCTICA
COBERTURA %VAR 0 %VAR K %VAR K %VAR 0
O D
A B t BA t BNMF t BA 0 t BA t BNMF t BA 0
B A t AB t ANMF t AB 0 t AB t ANMF t AB 0
O- origen; D- destino; t-arancel
Fuente: Elaboración propia
21
(Brasil) cumple con el AEC pero tiene un grado importante de política nacional tanto en las
preferencias con terceros como en el régimen comercial. El resto de los países cumple
parcialmente con el AEC y desvía aún más en los otros componentes que conforman la PCC.
De acuerdo a los trabajos ya realizados con datos para el año 2004 el desvío de tipo 1
(ver tabla 1.2) permite afirmar que en tres cuartas partes de las líneas arancelarias los cuatro
países del Mercosur aplican el AEC y que eso cubre la mitad de las importaciones desde
extra-zona. Si se considera el desvío de tipo 2, es decir donde el arancel efectivamente
cobrado es el mismo en los cuatro países, el nivel de cumplimiento es sensiblemente menor en
este caso solo se cubre el 35% del comercio. De este comercio un 25% tiene un AEC igual a
cero, es decir que se cumple con la PCC en productos en donde el AEC es mayor a cero en el
10% de las importaciones de extra-zona.
PAÍSE A
S
ARANCELES AEC AN
PREFERENCIAS
PC+R
& PC+RC PN+RN PN+RN
C
REGIMENES
UA
con
Libre
PC+RC
Práctic
a
AEC
UE
SINDROM
B
SINDROME E
PN+RN
MERCOSUR MERCOSU
R
PC+RC
ZLC con
AN
PN+RN Origen
NAFTA
Fuente: Elaboración propia.
El desvío de tipo 1 se explica por las listas sectoriales (BIT, BK y automotriz), las
listas nacionales, y las nuevas listas de productos sensibles. El 25% de incumplimiento es en
realidad un piso. Brasil es el país que cumple más con el AEC pero es necesario considerar
que el AEC se acerca más a la política preferida por este país. Respecto al desvío de tipo 2 se
destacan los siguientes aspectos: las preferencias comerciales no armonizadas con terceros
mercados; el caso de las importaciones de extra-zona de las zonas francas de Manaos y Tierra
del Fuego; el uso de la admisión temporaria a las importaciones de extra-zona cuando se
incorporan en bienes que se exportan a nivel doméstico. Además hay muchos regímenes
especiales de comercio no armonizados. En conclusión la magnitud de los desvíos
identificados permite afirmar que la PCC está muy restringida en su grado de aplicación.
22
Tabla 1.4: Tareas Pendientes para la UA Previas a la LP y La Distribución de Renta
Arancelaria
23
liberalización en Doha y la posibilidad de tener que administrar nuevas listas de excepciones
en la trayectoria de liberalización por perforaciones de los aranceles consolidados en la OMC
y el AEC; y (c) el eventual ingreso de Venezuela que tiene una estructura arancelaria con
terceros mercados totalmente diferente. Las preferencias con terceros salvo en los casos de
Chile y Bolivia no se encuentran armonizadas. La defensa comercial común es una decisión
sin aplicación que debe ser perfeccionada. No existe un Código Aduanero del Mercosur
aprobado. Existen obstáculos mayores que deben ser removidos: por ejemplo, el problema de
la definición de territorio aduanero del Mercosur, como hay zonas incluidas en los territorios
aduaneros nacionales que no están en el territorio de la zona (ejemplo: Manaos). Además la
existencia de impuestos a las exportaciones en el comercio intra-regional es incompatible con
el tener un CAC. Por último, luego de las Decisiones 54/04 y 37/05 los temas de la
circulación y la distribución quedaron congelados, más allá de la existencia de algunas
propuestas de los países con fundamentación ad hoc sobre las reglas de distribución.
En tercer lugar se encuentran dos tipos de instrumentos que deberían ser eliminados en
el comercio intra-regional: la defensa comercial (anti-dumping) y la aplicación de cualquier
tipo de incentivo a las exportaciones.
CIRCULACIÓN Y DISTRIBUCIÓN
Circulación
Por más de 10 años, desde Ouro Preto en 2004, el tema de la circulación de los bienes
estuvo en la agenda del Mercosur. Así lo ilustra las sucesivas prorrogas al requisito de la
circulación con requisitos de origen. De algún modo el derecho primario del Mercosur basado
24
en la integración de mercados presuponía que estos requisitos fueran eliminados. Sin
embargo, eso nunca ocurrió.
Cuando se crea una nueva nación comercial como es el caso de una UA el problema
central está ubicado en cómo se hace para recorrer el proceso de la transición. En la
actualidad en el Mercosur los bienes circulan beneficiados de la preferencia arancelaria
cuando logran satisfacer la regla de origen. Además a partir de las últimas normas hay una
libre práctica parcial para aquellos casos sin impacto fiscal (AEC=0% y 100% de preferencia
común con terceros). El efecto fundamental de esta norma es que permite negociar con
terceros acuerdos preferenciales que - si tienen un formato común y de liberalización total -
entonces la libre práctica aplica. Sin embargo, su grado de utilización es muy bajo dado la
inexistencia de acuerdos comerciales preferenciales en donde la condición aplique.
El estado actual del proceso es de congelamiento. Téngase en cuenta que las tres
condiciones mencionadas en la Decisión 54/04 para universalizar la aplicación de la libre
práctica a partir del año 2008, ninguna de ellas se cumplió. En primer lugar la interconexión
entre las aduanas se ha afirmado en reiteradas ocasiones de que está disponible sin embargo
en los hechos no está operativa. No existe un CAC del Mercosur ni hay un mecanismo
acorado respecto de la distribución de la renta arancelaria común.
Los elementos disponibles permiten conjeturar que hay una postergación general de
este asunto (prorrogas para la zona franca de Manaos y Tierra del Fuego; prorroga para la
admisión temporaria de importaciones hasta el año 2017; requisitos de origen sin fecha final
de aplicación; impuestos a las exportaciones en el comercio intra-regional). Es decir que si
hay UA no será en la próxima década.
Distribución
25
cobro ni redundancia en el cobro del AEC; no es económicamente razonable que esto ocurra.
Lo que es posible es conocer cuáles son las modalidades de circulación en donde
potencialmente circularía el ingreso arancelario del AEC contenido en el comercio intra-
regional. Es decir en donde podría existir redundancia en el cobro del AEC o de forma simple
se denomina doble cobro del AEC.
26
Tabla 1.5: Importaciones Extrazona Incorporadas en Comercio Intra-zona En 2004
Hipótesis Mínima y Máxima (millones de US$)
27
Tabla1.6: Recaudación AEC Incorporada en Comercio Intrazona en 2004
Hipótesis Mínima y Máxima (millones de US$)
b) Participación en %
Ingreso Método PIB Importaciones Compensación
Actual aproximado Intra- Extra- Total renuncia fiscal
zona zona
Argentin
24,1 25,5 19,5 45,6 18,3 23,4 36,2
a
Brasil 71,4 69,8 78,0 37,7 77,5 70,0 56,8
Paraguay 3,1 3,2 0,9 8,9 1,9 3,3 3,9
Uruguay 1,5 1,5 1,5 7,7 2,3 3,3 3,1
Los resultados para cada país miembro son distintos en cada una de las reglas
mencionadas (Tabla 1.8). Para Paraguay las que emplean la participación en las importaciones
en el comercio intra-zona y las que consideran la renuncia fiscal son las están asociadas a una
transferencia mayor.
29
OTRAS CONSIDERACIONES A TENER EN CUENTA PARA PARAGUAY
Hechos Estilizados
Al ritmo actual, no habrá Unión aduanera en el Mercosur al menos por diez años más.
Dado el pequeño tamaño de Paraguay es necesario tener particularmente en cuenta cual es la
situación de cada uno de los otros miembros en relación a la política comercial.
Argentina en las últimas décadas estuvo caracterizada por una fuerte volatilidad de su
política económica en general y por la vuelta a un cierto nacionalismo económico en su
política comercial en particular.. La estructura de los ingresos fiscales y su alta dependencia
de un instrumento como son los impuestos a las exportaciones señalan con elocuencia este
giro. En lo que refiere a la negociación con terceros este país sistemáticamente se ha opuesto
a cualquier tipo de apertura de carácter más ambicioso.
Brasil, en el pasado, registró una orientación similar a la Argentina. Sin embargo hoy
se encuentra en una situación distinta. Claramente este país benefició de los acuerdos
comerciales preferenciales en la región como plataforma para poder modificar su estructura
de exportaciones. Un punto de inflexión es como se posicionó en la actual Ronda de
Negociaciones Multilaterales para favorecer su liberalización comercial en productos no
agrícolas (NAMA).
Uruguay está disconforme con el estado de cosas actual. En los últimos años, la
reacción se orientó en la dirección de emprender caminos de relacionamiento bilateral dentro
de los estrechos márgenes que el Mercosur le permite. Desarrolló un acuerdo de libre
comercio tipo TLC con México y se encuentra en un camino similar con Chile. Posiblemente
en el futuro próximo intente algo similar con Perú. Adicionalmente está tratando de
emprender todos los cambios unilaterales que sean necesarios para profundizar un proceso de
inserción dinámico en la economía internacional. Por último, de forma complementaria y
como una actitud defensiva dentro del bloque ha priorizado el bilateralismo con Brasil.
Tanto por las preferencias comerciales a los socios grandes del bloque como por la
geografía mediterránea y la dependencia que genera del aprovisionamiento regional Paraguay
sufre un costo de desvío de comercio en las importaciones de intra-zona (Moncarz-Vaillant,
2009). Si bien la región puede ser un proveedor eficiente en muchos productos claramente no
lo es en todos, en consecuencia los países pequeños desvían su ingreso arancelario hacia los
países grandes a través de comprar a mayores precios.
Del punto de vista del análisis del patrón de las exportaciones el resultado tampoco es
auspicioso. Los acuerdos comerciales con vecinos regionales con un similar nivel de
desarrollo relativo tienen como uno de sus objetivos cambiar el patrón de exportaciones. Es
decir utilizar el mercado regional como un mecanismo para poder transformar el perfil de
30
inserción internacional a través de nuevas exportaciones que tengan un impacto mayor sobre
la producción y el empleo. Paraguay está concentrado en exportar a la región bienes en los
que tiene ventaja comparativa revelada y que además se caracterizan por un bajo nivel de
sofisticación productiva. Este patrón de exportaciones tiene un bajo impacto en la producción
doméstica y el empleo (Moncarz, Olarreaga, Vaillant, 2009). Además se trata de una
especialización productiva que está aislado en el espacio de productos (Haussman et al 2007)
y la que como consecuencia tiene una dinámica de evolución poco atractiva del punto de vista
del crecimiento económico.
Una conclusión relevante es que para las economías pequeñas si bien el acuerdo
regional las condiciona, sin embargo no les ofrece un programa consistente y creíble de
reformas. De lo que se trata es desarrollar una inserción internacional dinámica en el mercado
mundial, empleando los vínculos regionales como un mecanismo de desarrollo de las
capacidades requeridas en el mercado global.
Sin embargo globalmente las economías pequeñas lo deben ver como un conjunto de
restricciones para el diseño de su mejor política comercial unilateral. Esto no quiere decir irse
del Mercosur esto no está en la agenda. Alejarse de Brasil no es racional para ningún país del
planeta menos para un país pequeño que se encuentra a su lado.
31
Hay tres aspectos fundamentales que serían necesarios plantearse en un futuro
programa de inserción internacional. Primero, cuales son los objetivos buscados verosímil de
ser alcanzados en el Mercosur teniendo en cuenta las restricciones mencionadas para su
funcionamiento pleno.
En segundo lugar, se trata de emplear las excepciones disponibles (tanto para el AEC
como para los regímenes de comercio) para poder establecer un nivel de protección que se
acerque más al deseado por Paraguay de forma unilateral.
En tercer término, luego sería necesario desarrollar una política comercial preferencial
con el mayor grado de autonomía que permitan las reglas del Mercosur actual. Un área
geográfica de prioridad para Paraguay es el vínculo con los países de la Comunidad Andina y
Chile. Algunos trabajos han permitido establecer que tanto Uruguay como Paraguay registran
problemas similares en los acuerdos con los países del pacífico de América del Sur. Las listas
de excepciones donde las mejoras en el acceso al mercado están restringidas o son
inexistentes se encuentran estrechamente asociadas a su estructura de exportaciones. En este
sentido, los acuerdos no generan mejora de acceso al mercado que sea relevante. Las
negociaciones bilaterales deberían corregir este resultado perverso que revela el peso relativo
que tienen las demandas de los países pequeños en las negociaciones “comunes” del
Mercosur.
Existen algunas amenazas que deberían tenerse en cuenta. La primera se vincula con
las políticas fiscales y la frontera. Es necesario desarrollar una política comercial para
promover una inserción internacional dinámica y no como fuente principal de ingresos
fiscales. La segunda está referida a estar prevenidos de adoptar condicionantes arbitrarias de
una transición inconsistente hacia una UA: esto es perder más soberanía nacional para la
inserción internacional sin contrapartida. Por ejemplo, iniciar un proceso de adopción parcial
de la libre práctica como el que se ha planteado en la mesa de negociación, de aplicarla solo a
bienes finales sin transformar, no tiene ningún sentido económico, solamente tiene una
intencionalidad política de mantener vigente el programa hacia la unión aduanera, lo que
debilita la posibilidad de los países pequeños de recuperar los grados de libertad perdidos en
su política comercial.
Téngase en cuenta que el cronograma hacia la libre práctica universal tal como estaba
previsto en la Decisión 54/04 no se cumplió, dado que en el 2008 debería existir un código
aduanero común, una regla de distribución de los ingresos arancelarios comunes, y una
interconexión de las aduanas de los cuatro países miembros. Con estas condiciones se debería
haber comenzado la aplicación de la libre práctica universal. Al presente ninguna de la tres
condiciones se satisface.
32
BIBLIOGRAFÍA
Hidalgo, A., Klinger, B., Barabási, A.-L., Hausmann. R., 2007: The Product Space Conditions
the Development of Nations, Science 317, 482. C.
Moncarz, Pedro and Vaillant, Marcel, 2009: “Who wins in South-South Trade Agreements? New
evidence for MERCOSUR”, Journal of Applied Economics, forthcoming.
Moncarz, Pedro, Olarreaga, Marcelo and Vaillant, Marcel, 2009: “Regionalism as industrial
policy in Developing countries, the case of MERCOSUR”, unpublished paper.
SAT-SM-CE, 2004: “Problemas de la libre circulación en el MERCSOUR ¿cómo transitar un
camino hacia la unión aduanera?”, Estudio 001/04, Montevideo.
SAT-SM-CE, 2004:“Redundancia en el cobro del AEC y distribución de la renta aduanera:
propuestas de escenarios y opciones alternativas para el MERCOSUR”, Estudio 002/04.
SAT-SM-CE, 2004: “Recaudación de los aranceles a las importaciones de los países del
MERCOSUR: estimación de la redundancia en el cobro”, Documento de Trabajo No
17/04.
SAT-SM-CE, 2004: “Distribución de la renta”, Documento de Trabajo No 19/04.
SAT-SM-CE, 2004: “Cumplimiento de la Política Comercial Común”. Documento de Trabajo No
22/04.
SAT-SM-CE, 2004: “Cumplimiento de la Política Comercial Común”. Documento de Trabajo No
13/05
SAT-SM-CE, 2005: “Asimetrías y disparidades de la integración económica en una Unión
Aduanera Sur-Sur”, Estudio 002/05.
SAT-SM-CE, 2006: “MERCOSUR: Recaudación arancelaria en el comercio intrazona y
extrazona”. Estudio Nº 002/06.
SAT-SM, 2006: “Nuevas reglas de circulación y distribución”, Quinto Informe Semestral (Parte
I)-SAT, 2006.
Vaillant, Marcel and Lalanne, Alvaro, 2009: “Tariff revenue sharing rules in a customs union: a
new methodology applied to the MERCOSUR case”, Documento de Trabajo,
Departamento de Economía.
Vaillant, 2008: “Asymmetries and Disparities in the Economic Integration
of a South-South Customs Union”, in Deepening Integration in MERCOSUR, dealing
with disparities, edited by Blyde, Fernandez Arias y Giordano, IDB.
33
Tabla A1.1: Tratamiento en la Frontera del País Importador B en un Cierto bien y
Transformado en el País Exportador A
Circulación Circulación
PCC
AEC en B AEC en B
No cumplen RO
Circulación Circulación AN
PCN
AN en B en B
INSUMOS j
EN EL PAÍS A EXPORTADOR
ORIGEN
BIEN i EN EL PAÍS B BIENES PCC
IMPORTADOR EXPORTADOS i AEC=0%
DE A A B & PCC PCN
100% PC
PCC
Libre
Cumplen RO Libre Comercio
Comercio
PCN
Circulació
Cumplen RO con Libre Circulación
PCC n
LP parcial Comercio AEC en B
AEC en B
Circulació
Cumplen RO con Libre Circulación
PCN n
LP parcial Comercio AEC en B
AEC en B
Circulación Circulación
PCC
AEC en B AEC en B
No cumplen RO
Circulación Circulación
PCN
AN en B AN en B
34
c) Libre práctica universal desde …
ORIGEN
INSUMOS j
BIEN i EN EL PAÍS B BIENES
EN EL PAÍS A EXPORTADOR
IMPORTADOR EXPORTADOS i
DE A A B PCC PCN
Libre
PCC
Comercio o
Cumplen RO Libre Comercio AEC en B
PCN (AT perfora
AEC)
Cumplen RO con Circulación
PCC Libre Comercio
LP AEC en B
Cumplen RO con Circulación
PCN Libre Comercio
LP AN en B
35
Tabla A1.2: Tratamiento en la Frontera del País Importador B en un Cierto Bien y del
País Exportador A sin Transformar
PAÍS A EXPORTADOR
PAÍS B IMPORTADOR
PCC PCN
Circulación Circulación
PCC
AEC en B AEC en B
Circulación Circulación
PCN
AEC en B AEC en B
PAÍS A EXPORTADOR
PAÍS B IMPORTADOR
PCC
PCC
AEC=0%& PCN
Resto
100% PC
Circulación Circulación
PCN
AEC en B AEC en B
36
c) Libre práctica universal desde ….
PAÍS A EXPORTADOR
PAÍS B IMPORTADOR
PCC PCN
Circulación
PCC Libre comercio
AEC en B
Circulación
PCN Libre comercio
AEC en B
37