CAPÍTILO 3: MARCO DE ANÁLISIS DEL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIÓN.

3.1. EL CONCEPTO DE DESCENTRALIZACIÓN:

Alexis de Tocqueville introduce en 1835 por primera vez la idea de que la

descentralización es la forma más adecuada para el ejercicio de la democracia. Según la
visión de Tocqueville, todo aquello que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior no
debe hacerse a uno superior (subsidiariedad).

Aproximación económica

la provisión descentralizada sería más eficiente que la centralizada en la medida en que los
límites jurisdiccionales descentralizados correspondan más adecuadamente a demandas
territorialmente diferenciadas de lo que puede reflejar un proceso centralizado en el que se
integran todas las preferencias independientemente de sus diferencias territoriales. El único
límite de esta aproximación aparece cuando los beneficios obtenidos de la descentralización
son inferiores a los generados por las economías de escala propias de una gestión
centralizada (Finot, 2001).

Aproximación política

Eduardo Palma (1983) analizó cómo, en América Latina, los estados nacionales se han
conformado a partir de un centro dominante, y establece que un Estado unitario puede
también ser descentralizado, lo que le permite ampliar las oportunidades de participación
política. Asimismo, Jordi Borja (1986) establece que la descentralización es progresista
porque permite:

A. Ampliar el campo de derechos y libertades.

B. Incorporar los sectores excluidos a instituciones representativas.
C. Viabilizar un mayor control y participación populares en la actuación de las
administraciones públicas. Para este autor lo fundamental de la descentralización
sería viabilizar la participación. (Finot, 2001)
Aproximación administrativa

Resulta importante establecer una diferencia entre descentralización y desconcentración.

Según Dolores Rufián y Eduardo Palma (1989), la diferencia se da básicamente a partir del
origen del poder: en la descentralización, el poder es de los electores, y en la
desconcentración, el poder continúa siendo de la autoridad central que los designó. En este
sentido, descentralización se da cuando se transfiere competencias a órganos electos que
cuentan con autonomía para el ejercicio de éstas (Finot, 2001).

3.2. EL ESTADO MODERNO

El tipo de Estado que demandan los ciudadanos es aquel que cuenta con una gestión
moderna orientada a resultados. Esto se logra cuando el Estado y sus entidades públicas
están en capacidad de establecer políticas y objetivos claros, a nivel nacional, regional y
local. Para ello, es necesario asignar adecuadamente los recursos presupuestales para
asegurar una gestión eficiente que genere los resultados esperados (Hood, 1991). El Estado
moderno es capaz de reordenar o reorganizar a nivel nacional, regional y local, las
competencias y funciones de las entidades públicas sobre la base del análisis y la
optimización de los procesos de producción que brinda la “mayor satisfacción al ciudadano,
al menor costo posible” (Vries, 2010).

Los procesos de producción en el sector público son definidos como una secuencia de
actividades que trasforman un insumo en un bien o servicio, añadiendo valor en cada etapa
de la cadena. Las organizaciones modernas estudian rigurosamente cómo optimizar,
formalizar y automatizar cada uno de sus procesos internos a lo largo de la cadena de valor.
Tabla 1 EMPLEO DE CADENA DE VALOR

 La ley orgánica del poder ejecutivo establece la dinámica del estado peruano similar
a una pirámide de tres niveles en la cual, el poder ejecutivo, incluyendo los entes
rectores de los sistemas funcionales y los sistemas administrativos, se ubican en el
primer nivel ya que dictan las políticas, pautas y normas que son de cumplimiento
obligatorio en los tres niveles de gobierno y en todas las entidades públicas.

Los sistemas funcionales, los sistemas administrativos y las entidades públicas de los tres
niveles de gobierno deben cumplir con sus competencias y gestionar sus funciones
aprovechando las ventajas que brindan las tecnologías de información (TICs) para
optimizar la accesibilidad, promover la rendición de cuentas, la transparencia y la
participación ciudadana, a fin de brindar de manera eficaz y eficiente servicios para todos
los ciudadanos (Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD),
2005). La articulación (representada por las flechas) entre los tres niveles de gobierno y
entre los sistemas funcionales, los sistemas administrativos y las entidades públicas, es
esencial para que el planeamiento estratégico institucional, el establecimiento del
presupuesto y la gestión por procesos a lo largo de la cadena de valor se realice acorde con
las políticas nacionales y sectoriales, y de acuerdo a la normativa y requerimientos dictados
por los sistemas administrativos.
Tabla 2: PIRÁMIDE DEL ESTADO MODERNO

3.3. DESARROLLO Y MEDICIÓN DE CAPACIDADES.

3.3.1. EL CONCEPTO DE DESARROLLO DE CAPACIDADES

Se trata de un proceso de transformación basado en prioridades, políticas y resultados

deseados (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, 2008). Las
capacidades se dan y se deben enfocar desde tres niveles interdependientes:

 Ambiental: sistema amplio en el que funcionan los individuos y las entidades. En

este nivel establecer las reglas de juego como las políticas nacionales, la
normatividad, las relaciones de poder, el compromiso civil, entre otros.
 Organizacional: compromete las políticas internas de una entidad, los arreglos,
protocolos, procedimientos y marcos que permiten integrar las capacidades
individuales, de manera que su desempeño en conjunto sea mayor a la suma de las
partes.
  Individual: se refiere a las habilidades, experiencia y conocimientos del personal.
Cada persona cuenta con una dotación mixta de capacidades para su desempeño.
Dichas capacidades se adquieren por capacitaciones formales y educación o
experiencia (Matachi, 2006).

3.3.2. MEDICIÓN DE LAS CAPACIDADES

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sugiere que el proceso de

medición de las capacidades se dé sobre la base de un enfoque sistemático por resultados.
Los componentes clave de este enfoque son: planeamiento estratégico, producto, resultados
e impacto. La aplicación de esta recomendación se explica a continuación:

 Planeamiento estratégico: proceso que debe identificar el impacto deseado,

resultados y productos.
 Medición del impacto: busca identificar el cambio en el bienestar general de las
personas.
 Medición de resultados: busca identificar el cambio en el desempeño, estabilidad y
adaptabilidad institucional.
 Medición del producto: las instituciones son más eficientes si tienen alineadas sus
políticas, sistemas, procesos y mecanismos.

3.4. REGIONALIZACIÓN

La estrategia central plasmada en el Plan Nacional de Inversión Descentralizada (PNID),

consistía en “la identificación y priorización, dentro del territorio nacional, de corredores
económicos y ejes de integración y desarrollo en los que se debería concentrar la inversión
pública y privada durante los próximos 10 años. El mismo, clasificaba las áreas en:

 Corredores de integración económica, transversales a la Cordillera de los Andes

que integren actividades y demandas regionales complementarias.
 Ejes económicos longitudinales, integrando producciones similares con el fin de
generar economías de escala y niveles internacionales de competitividad.
  Circuitos económicos que integren centros urbanos y focos de producción,
actualmente dispersos dentro de extensos territorios, como son la Sierra Sur,
dominada por el altiplano, o el Oriente dominado por el llano amazónico.

3.5. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

La literatura describe tres modelos principales en cuanto a política fiscal:

a) La política fiscal centralizada.

b) La descentralización fiscal parcial.

c) La descentralización fiscal completa o total. Un modelo de descentralización fiscal

completa reasigna el gasto y la recaudación de impuestos a los gobiernos sub nacionales
(Bustad & Glimeus, 2011).

El proceso de transferencia de responsabilidad fiscal debe ser un proceso gradual, ya que

mal ejecutado o apresurado podría tener más deméritos que méritos. En el Perú, al igual
que en varios otros países en desarrollo, el Gobierno Nacional ha transferido funciones y
recursos fiscales a los gobiernos regionales y reforzado los ingresos de los gobiernos
locales. El primer paso ha sido dar a los gobiernos descentralizados la responsabilidad de
tomar decisiones en inversiones. Se ha transferido la responsabilidad de gasto, pero no el
control sobre la recaudación de ingresos. Por ello, los gobiernos sub nacionales dependen
de las transferencias intergubernamentales.

Los gobiernos regionales y locales, al ser financiados principalmente por transferencias,

generarían una serie de problemas:

a) la ciudadanía tendría menos incentivos para controlar el gasto de sus autoridades

locales.

b) las autoridades sub nacionales contarían con incentivos para incrementar su gasto, lo que
vendría a ser un ‘soft-budget constraint’, ya que confían que el gobierno central cubrirá sus
necesidades.

Por otro lado, cuando los gastos locales son financiados principalmente por impuestos
locales, surge un vínculo claro entre el contribuyente (tax-payer) y las decisiones de gasto
de la autoridad local (Bustad & Glimeus, 2011). Podría decirse que esto conlleva a un
mejor control, causando que el tamaño del sector público descentralizado se armonice con
la preferencia de los ciudadanos. Por ende, esta línea teórica sostiene que un modelo basado
en transferencias no acercaría los temas presupuestales a la ciudadanía.

Es importante reconocer que estos modelos teóricos funcionan en aislamiento, en base a

supuestos y no toman en cuenta la presencia de ciertos mecanismos (ejemplos: presupuesto
por resultados, presupuesto participativo, entre otros) que regulan y rinden cuenta de las
actividades presupuestales de los gobiernos.

Presupuesto por Resultados (PPR)

La estrategia de Presupuesto por Resultados está orientada a conciliar tres objetivos:

primero, mantener la disciplina fiscal; segundo, mejorar la eficiencia en la distribución de
los recursos; y tercero, mejorar la calidad del gasto asegurando la articulación y la
eficiencia en las operaciones de todas las entidades y agencias de los tres poderes del
Estado y en los tres niveles de gobierno.

Este mecanismo se guía de una organización por procesos contenidos en cadenas de valor
que generan resultados e impactos positivos. En esta cadena, los procesos son definidos
como una secuencia de actividades que trasforman una entrada o insumo (una solicitud de
un bien o un servicio) en una salida (la entrega del bien o el servicio), añadiéndole un valor
en cada etapa de la cadena (mejores condiciones de calidad/precio, rapidez, facilidad,
comodidad, entre otros).

3.6. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

En un sistema representativo, con elecciones libres, amplia participación y libertad política,

los gobernantes deberían actuar en favor de los intereses del ciudadano. Sin embargo, la
representación enfrenta dificultades porque existe una asimetría de información entre el
político, quien actúa como el principal, y los ciudadanos, quienes actúan como el agente
(desarrollado con anterioridad en la sección Teoría de Incentivos). Esto dificulta a los
ciudadanos el poder evaluar las acciones de los gobiernos (Przeworski, Stokes, & Manim,
1999).
La inclusión de mecanismos de participación ciudadana en los distintos niveles de la
gestión pública debería facilitar la existencia de pesos y contrapesos en el poder político,
económico y administrativo. El control ciudadano, al existir espacios de concertación y
diálogo, garantizaría que los poderes políticos hagan sus mejores esfuerzos por lograr
concordancia entre lo que se planea ejecutar y los intereses reales y necesidades de los
ciudadanos. Esto genera además en los ciudadanos un sentimiento de pertenencia y
responsabilidad en los resultados de la gestión de los gobiernos sub nacionales. Asimismo,
los actores políticos ven fiscalizadas sus acciones, dándose los incentivos para la adopción
de políticas públicas responsables, que vayan en línea con los intereses de los ciudadanos.
Sin embargo, no debe entenderse la participación ciudadana como una alternativa a la
democracia representativa, sino como un complemento (USAID Perú ProDescentralización,
2011).

3.7. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN DESCENTRALIZACIÓN

En esta sección se analiza las experiencias de descentralización de cinco países, Chile,

Colombia y México en América Latina, y España y Alemania en Europa, con el fin de
identificar lecciones y aprendizajes útiles para el caso peruano. De acuerdo a sus
Constituciones nacionales, México y Alemania se definen como estados federales y,
España, Colombia y Chile como estados unitarios con distintos niveles de descentralización
o desconcentración.

En la tabla que sigue se presenta algunos indicadores básicos de los países analizados, a
modo de marco de referencia para el posterior análisis comparativo de sus procesos de
descentralización. Como se constata, se trata de países muy distintos entre sí.
Hay que resaltar la alta correlación entre el PBI (pc). de estos países y su Índice de
Desarrollo Humano (IDH) 2012 publicado este año por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo - PNUD: Alemania, España y Chile figuran en el grupo de países
con IDH muy alto, y México y Colombia (así como el Perú), en aquellos con IDH alto. Sin
embargo, cuando el IDH se ajusta por desigualdad, Alemania disminuye su índice solo en
6.9% y España en 10.1%, mientras que los países latinoamericanos lo hacen en 19% en el
caso de Chile, 23.4% en el de México y 27.8% en el de Colombia (en el caso del Perú, la
pérdida es de 24.3%). Estas diferencias en la desigualdad relativa son muy relevantes para
los procesos de descentralización porque en general, también suelen mostrarse de manera
ampliada en las disparidades de desarrollo interregional e intermunicipal al interior de los
países.
 Un estado democrático requiere mecanismos de representación sólidos, donde los
partidos políticos son actores clave para el balance gubernamental y donde los
mecanismos de participación complementen la acción de los elegidos.

3.7.1. ANÁLISIS COMPARATIVO

 Ámbito Político
 Los cinco países analizados cuentan como el Perú, con tres niveles básicos de
gobierno: (i) nacional o federal, (ii) regional o estatal (departamental en el caso de
Colombia y autonómico en el de España), según se trate de países unitarios o
federales, y (iii) local, principalmente representado por los municipios, tanto en los
casos de los países unitarios como de los federales. La diferencia es que en los
países unitarios el nivel regional o intermedio es producto de un determinado grado
de desconcentración o descentralización del nivel nacional (como en el caso
peruano); y en los países federales en cambio, el nivel nacional es resultado de un
determinado grado de cesión de poderes que le hacen los estados federados que lo
conforman.
 Ámbito administrativo
 En la mayoría de países analizados, así como en el Perú, el nivel intermedio de
gobierno (estados, comunidades autónomas, regiones o departamentos) asume en
general competencias relacionadas al desarrollo territorial; mientras que las
entidades de gobierno local (municipalidades, ayuntamientos, comunas, distritos)
asumen competencias en la provisión de servicios públicos, aunque con diferencias
de país a país en los niveles de autonomía y en los servicios específicos que asumen.
En general, los niveles nacionales mantienen las competencias de políticas
generales y legislación común. En los países unitarios de América Latina, la
prestación de servicios sectoriales claves –como educación, salud y saneamiento-
corresponde básicamente al nivel municipal; mientras que en los países
desarrollados analizados corresponde al nivel intermedio (estados o comunidades
autónomas), como es en el caso del Perú, donde la provisión de los servicios de
educación y salud públicas está a cargo de los gobiernos regionales.
  Descentralización fiscal
 En la mayoría de países analizados, la descentralización fiscal se apoya
principalmente en transferencias presupuestales (con excepción del caso alemán),
como también en la generación de ingresos propios atribuidos a los niveles sub
nacionales. En el caso de Chile, las regiones dependen íntegramente de los fondos
condicionados y semi-condicionados que les asigna el Gobierno Central; mientras
que las provincias y municipios sí cuentan con rentas propias, aunque en baja
proporción, ya que su fuente principal de ingresos son también recursos transferidos
por el nivel nacional. La descentralización fiscal en Colombia y México ha
consistido para ambos de sus niveles sub nacionales, en transferencias
complementadas por ingresos propios.
 Gradualidad del proceso
 Todos los países unitarios analizados destacan por la gradualidad de sus procesos
de transferencia administrativa. En los casos de Chile y Colombia, la primera fase
del proceso de descentralización puso énfasis en la transferencia de funciones y
competencias al nivel municipal. Además, cabe resaltar que en ambos países sus
niveles sub nacionales pasaron por un proceso de certificación de capacidades para
la recepción de las nuevas funciones y competencias.
 Ámbito económico
 Las competencias de los niveles descentralizados relativas al fomento productivo y
de la competitividad territorial presentan características comunes en los países
unitarios estudiados, incluyendo el Perú. En todos los casos, las políticas referidas a
fomento productivo y competitividad son establecidas por el nivel nacional y las
acciones de nivel sub nacional se enmarcan en esas políticas; asimismo, en todos
estos países los niveles

3.8. COCLUSONES ESPECIFICAS

 Transferencia de funciones
La descentralización no es un fin en sí misma, sino un medio para que el Estado se
acerque al ciudadano y atienda de manera eficiente y oportuna sus demandas. Para ello,
el Estado realiza, primero, la optimización y sistematización de las cadenas de valor de
cada una de las competencias, funciones y responsabilidades ejercidas hasta ese
momento por los ministerios y entidades públicas.

 Arreglo institucional

La descentralización es un proceso técnico y político complejo que requiere de un

arreglo institucional adecuado para implementarlo de manera gradual y convertirlo en
permanente, obligatorio, vinculante, continuo, irreversible, integral y democrático.
Construir un Estado unitario y descentralizado supone que cada una de las entidades
públicas de los tres niveles de gobierno funcione de manera independiente, con los
grados de autonomía que establecen las normas que regulan sus competencias; pero su
accionar se mantiene enmarcado en las políticas nacionales determinadas por los entes
rectores del gobierno central.

 Descentralización fiscal

El proceso de transferencia de la responsabilidad fiscal debe ser un proceso gradual, ya

que mal ejecutado o apresurado podría generar más deméritos que méritos. Los países
en vías de desarrollo deben contar con políticas fiscales unificadoras durante el proceso
descentralizador. Un mayor grado de control por parte del Gobierno Nacional: (i)
asegura la estabilidad macroeconómica; (ii) controla los desbalances verticales y
horizontales; y (iii) fija estándares para la provisión de servicios.

 Democracia representativa y participación ciudadana

En un Estado descentralizado, moderno y democrático existen mecanismos de

representación sólidos que establezcan una adecuada división de poderes (governance)
para que se entiendan las demandas de los ciudadanos y se satisfagan al mayor valor
posible por cada unidad monetaria invertida (responsiveness). Así, toda autoridad
elegida debe entender que el ciudadano es su cliente y que fue elegido de manera
 democrática para hacerse cargo de los servicios públicos, por lo que debe rendir cuentas
de manera documentada de sus actos (accountability).

intermedios (regiones, departamentos o comunidades autónomas) tienen un rol principal en

materia de fomento productivo descentralizado.

Organización territorial

Como se ha visto, en general los países analizados se organizan en tres escalas territoriales
sucesivas: nacional (unitaria o federal), intermedia (regiones, departamentos, comunidades
autónomas o estados federados) y municipios. En los casos de los estados (lander) alemanes
y de parte de las comunidades regionales españolas, su origen tiene profundas raíces
históricas y no provino solo de un ejercicio nacional de delimitación territorial. Frente a
ello, en los casos latinoamericanos vale la pena preguntarse si la regionalización chilena,
implicando la integración de sus preexistentes provincias, hubiera sido viable de no haber
sido impuesta por un gobierno nacional fuerte. Contrastando con el caso peruano, entre
1989 y 1992 se crearon regiones integrando departamentos, delimitadas por el nivel
nacional, y la experiencia se truncó rápidamente sin llegar a desarrollarse; en el 2002, se
optó por crear gobiernos regionales sobre los departamentos existentes, supeditando a
futuros referéndums la decisión de su posible integración en regiones mayores, posibilidad
cuya viabilidad es cada vez menos evidente, al menos en el marco del diseño legal vigente.

Descentralización administrativa

La delimitación de competencias por niveles de gobierno se muestra como uno de los

desafíos más difíciles de los procesos de descentralización, se haga ésta a nivel de materias
o según las responsabilidades que le tocan a cada nivel de gobierno en las diferentes
materias. La experiencia de los casos analizados muestra que, con escasas excepciones, al
final la mayoría de materias resultan ser compartidas por dos o más niveles de gobierno y
que a lo largo de cada proceso de descentralización, de un modo u otro se producen
superposiciones entre niveles de gobierno y los estados deben ir precisando, ajustando y en
casos, modificando de manera más específica las competencias que corresponden a cada
uno de sus niveles en cada materia. Ello relativiza la supuesta necesidad, así como la
viabilidad de establecer un marco competencial ideal, como se sigue buscando en el caso
del Perú a través de las matrices de delimitación de competencias y distribución de
funciones que impulsa la Presidencia del Consejo de Ministros. En ese sentido, la
experiencia de los países analizados muestra que la profundización de la descentralización
no sigue necesariamente una secuencia lineal de etapas (como se diseñó en el Perú), ni tiene
que ser necesariamente homogénea en todas las circunscripciones (como se ha intentado
implementar en el Perú).