6.

EL SISTEMA PRESUPUESTARIO

El Presupuesto Público es un importante instrumento en

la vida económica y política del país; es la expresión con­
sensuada y coordinada del plan de gobierno para un período
determinado.
Coordinada, porque es el resultado de la compatibilización
entre los recursos y las demandas públicas.
Consensuada, porque es el resultado del acuerdo entre el
Poder Administrador y el Poder Legislador.
Ya se mencionó que en el siglo XIII en Inglaterra los nobles
consiguieron limitar las facultades del monarca con la sanción
de la Carta Magna, inicio de limitaciones al poder absoluto;
contemporáneamente se produjeron sucesos similares en dis­
tintos lugares. Con posterioridad, la Revolución Inglesa del si­
glo XVII concreta la Monarquía Constitucional y Montesquieu,
con el Espíritu de las Leyes, da comienzo al proceso de control
de los gastos de gobierno.
La expresión con mayor simbolismo de esta organización
política está en el Presupuesto Público. Su preparación y trata­
miento representa un momento significativo en el desempeño
político del gobierno, culmina en la sanción de una ley, con
características singulares; su importancia se evidencia en que
se la menciona como la Ley de Leyes y es probable que repre­
sente el momento de mayor impacto político.
-47-
 Ángel Gunuchaga
En el XXXIII Seminario Internacional de Presupuesto Pú­
blico, que se realizó en Asunción, Paraguay, en abril de 2006,
el Presidente de la ASIP, 24 el brasileño Antonio Amado, hizo
una de las caracterizaciones más acabadas de su trascendencia
y tensión:
" ... retrato y fuerza motriz de todo gobierno, expresión
dramática del confronto entre necesidades y posibilidades,
confluencia de intereses divergentes, exigente en decisiones
basadas en criterios económicos, sociales y políticos y gene­
radoras de efectos que afectan la vida de cada ciudadano
y de los procesos productivos en el corto, medio y largo
plazo".
Esta manifestación marca la importancia, trascendencia
y tensión del momento en su proyecto y discusión en que se
consume el deseo, los proyectos y la realidad para expresar el
compromiso de la acción del gobierno.
Es la herramienta para acordar los planes y actos de
gobierno y posibilitar su seguimit!nto posterior. Permite
analizar la razonabilidad y posibilidad del programa desde la
perspectiva de la disponibilidad de los recursos.
Señalada esta impo1iancia institucional, se entiende la aten­
ción que los estudiosos del funcionamiento gubernamental le
han prestado y explica la demanda que recibe para que satisfa­
ga la necesidad de instrumentos para la gestión y control.
Qué es el Presupuesto Público
El Presupuesto Público, instituto jurídico-político o si se
prefiere político-jurídico, NO es instrumento de planifica­
ción, es la materialización en valores financieros de un pro­
grama definido con anterioridad. El planeamiento, entendido
24
Asociación Internacional de Presupuesto Público.
-48-
Contabilidad y Presupuesto en la Administración Pública
como actividad reflexionada, debe ser anterior a la definición
presupuestaria.
Aunque el Presupuesto Público se refiere a hechos a pro­
ducirse, aunque incluye incertidumbre, aunque se expresa en
moneda, el Presupuesto Público no es un pronóstico financiero
ni económico. Tiene ingredientes financieros y efectos econó­
micos pero no representan su esencia.
El Presupuesto Público, se reitera, es un documento jurí­
dico-político o, si se prefiere, político-jurídico. Es una ley de
naturaleza particular, ya que a su carácter legislativo agrega su
función de control y tiene vigencia temporal definida. Por sus
especiales características, la ley de presupuesto puede tener
una tramitación especial o distinta de las otras leyes.
Se materializa en una ley pero el Presupuesto Público es
un documento técnico, preparado bajo distintas reglas, que en
función de lll1a estimación de recursos define qué cosas y hasta
qué monto puede realizar el Poder Administrador.
El Presupuesto Público es la representación de un programa
de gobierno, es la expresión monetaria de lo que se hará en el
período.
Dicho de otra forma, el Presupuesto Público está especial­
mente creado para poder definir con bastante precisión qué
accionar de los Ejecutivos es aprobado por el otro Poder (en
general se trata del Legislativo) y como será financiado ese ac­
cionar fijando la naturaleza del recurso y sus montos límites. 25
El marco regulatorio que rige en la materia es variable en
los distintos países, pues en algunos no existe ley marco. Su
normativa está sujeta a las prácticas y el régimen jurídico de
cada país. En razón de representar un programa anual y re-
25
Existe w1a discusión sobre el grado de exigencia de cumplimiento de lo
aprobado; si se trata de una obligación de hacer o es una autorización. Sal­
vo esta mención, consideramos que el análisis de esta discusión no form a
parte del presente trabajo.
-49-
 Ángel Gurruchaga
lacionado con la organización del Poder Administrador, los
agrupamientos y criterios pueden cambiar entre períodos.
El grado de comparabilidad entre países o en el tiempo es
bastante limitado.
El Presupuesto Público está referido, tanto en ingresos
como en gastos, exclusivamente a las operaciones que impli­
quen movimientos de fondos. No están incluidos los actos que
aunque tengan efecto patrimonial no provoquen movimiento
de fondos. 26
El proceso para su definición y cálculo demanda tiempo; en
general se prepara en las oficinas del Poder Administrador,27
en distintas etapas en que se presentan las demandas y se
van ajustando a los recursos disponibles y a la adopción de
prioridades.
El proyecto que eleva el Poder Administrador contiene (va­
ría seg(m las distintas prescripciones nacionales):
a. El marco macroeconómico y otros parámetros que se
estima regirán durante el período que se pr�supuesta.
b. Un cálculo de los recursos con que se contará. 28
c. El monto de los gastos solicitados, presentado en dife­
rentes agrupamientos.
El marco mencionado en a., dato externo al Presupuesto Pú­
blico, fija la presunción de la situación en que se desenvolverá
26
Por ejemplo, los intereses que se devenguen en el período pero que no
deben pagarse por estar diferido su pago.
27
En EE.UU. el proceso se realiza simultáneamente en el Poder Ejecutivo
y en el Poder Legislativo; ambos tienen oficinas para ese menester, que al
final se concilian.
28
Estas estimaciones están realizadas de acuerdo con la legislación tribu­
taria y aduanera más las tasas y ventas que se generan en dependencias
prestatarias de servicios. También incluyen los ingresos originados por la
venta de activos.
-50-
Contabilidad y Presupuesto en la Administración Pública
el gobierno en ese período; está dado por el marco interna­
cional y las tendencias en curso. El cálculo de recursos (b.),
también dato externo, se realiza aplicando la legislación tri­
butaria vigente a este cuadro macroeconómico. Representa las
posibilidades y limitaciones que tiene el Poder Administrador
para desplegar su actividad.
La elevación que se envía al Poder Legislativo cuenta,
además, con una memoria explicativa y el proyecto de ley
correspondiente.
El proyecto de ley establece los niveles presupuestarios, las
autorizaciones de endeudamiento, y en su articulado establece
distintas prescripciones correspondientes al período.
Proceso del Sistema Presupuestario29
Un Sistema Presupuestario tiene las siguientes etapas:
l. Cálculo de los recursos que demandará el Plan de
Gobierno.
2. Proyecto de ley y envío al Poder Legislativo.
3. Presupuesto Público Anual. 3 º
4. Ejecución y seguimiento del Plan de Gobierno.
El inicio del cálculo se inicia con bastante anticipación a
la fecha en que regirá; este período varía según los distintos
regímenes.
29
En el capítulo 5 "Algunas Explicaciones Previas" se explica qué es el
Sistema Presupuestario que integra el Presupuesto Público.
.1o El Presupuesto Público, por corresponder a un programa de gobierno
específico, no debe incluir decisiones cuya vigencia exceda el programa
aprobado ni que produzcan cambios permanentes en la legislación. Ambas
circunstancias deberían ser motivo de legislación específica.
-51-

Ángel Gurruchaga
La ejecución del Presupuesto
Las regulaciones y prácticas aplicadas al seguimiento �e
las acciones del gobierno y su efecto sobre el Presupuesto Pu­
blico vigente tienen muchas variantes según las disposiciones
nacionales.
Dado que este no es un tratado sobre Presu�uesto Públi�o,
para esta etapa, que es la más comentada, destmada a relacio­
nar la actividad administrativa y los montos presupuestados, se
remite a lo que relata Humberto Petrei en su libro Presupuesto
y Contro!. 31 La variedad de las normativas_n_acionales �a�a ex­
tensa esta explicación sin aportar gran utilidad al objetivo de
este trabajo.
Sin embargo, un aspecto que merece comentario es el rela-
tivo a las distintas alternativas de procedimientos y decisiones
sobre el cierre del período. En general, los créditos terminan al
final de la vigencia pero hay una excepción a esta regla, Y� que
en algunos países se premia o castiga según el comportamiento
que se ha tenido en la ejecución.
El Presupuesto Público hoy
Los cambios que sufre la administración pública, com� he­
mos comentado antes, incrementan la brecha entre la realidad
que atiende el Presupuesto Público y su estructura. La existen­
cia de esta brecha es la que genera propuestas de reformas me­
diante el ajuste y desarrollo de técnicas para atender las nuevas
necesidades administrativas.
Ubicado en el centro del registro de la actividad guberna-
mental, se desenvuelve en dos ámbitos: el de la gestión Y el
teórico y técnico.
31 Humbeito Petrei y otros, Presupuesto y Control. Las mejores prácticas
para América Latina, Ornar Buyatti, Buenos Aires, 2005.
- 52-
Contabilidad y Presupuesto en la Administración Pública
En el de la gestión:
Restricciones normativas emergentes de la intervención del
Sistema Presupuestario, en general iniciadas en periodos de
crisis fiscal, han incorporado dentro de su esquema conceptual
prescripciones que corresponden al ordenamiento administra­
tivo otorgándole de esta manera una relevancia superior a su
función creando intervenciones más allá de sus límites
Este uso ha contribuido al establecimiento de restricciones
operativas que perturban la eficiencia de los organismos. La
falta de registros informativos adicionales, tesis de este tra­
bajo, crea la necesidad de que el Sistema Presupuestario in­
tervenga en algunos procesos administrativos que crean pasos
que ralentizan la gestión.
En el teórico y técnico:
Producto de la complejidad y de la política, que exigen más
sofisticación en los métodos, aparecen distintas propuestas que
intentan atender estas demandas.
A la práctica incremental, que significaba hacer los cálculos
como ajuste a los años anteriores, que resultaba en aumento
del gasto, se respondió con el "Presupuesto Base Cero". Dise­
ñado en el sector privado estadounidense, en la década de 1970
se adoptó por el gobierno de los Estados Unidos en razón de
que implicaría, a diferencia de la práctica vigente, la revisión
de todos los gastos. Consiste en analizar todas las actividades,
justificar su existencia, detectar duplicidades, etc.; se trata de
un procedimiento complicado y costoso.
Para perfeccionar la asignación de los recursos, se recu­
rrió al "Presupuesto por Actividades", el "Presupuesto por
Programas" y otros similares. También se inicia esta práctica
en los Estados Unidos; algunos intentos luego de la crisis del
30 que se concretan entre las décadas del 40 al 60 del siglo
pasado, especialmente en las oficinas militares. Consiste en
-53-
-
 Ángel Gurruchaga

onfec_cionarlo partiendo de qué se quiere hacer y no desde

ué se gasta o compra; implica dar una definición de proyectos
designar a responsables de su gestión.
Actualmente se está insistiendo, bajo la denominación de
resupuesto por Resultados, en relacionar los programas con
nidades de medida y metas de producción a cumplimentar. El
bjetivo es dar pautas para evaluar el desempeño.
Estas propuestas, más otras numerosas alternativas pasadas
en curso, tienen serias dificultades de responder a la inquietud
ue las provocan; prueba de ello son los sucesivos proyectos;
mchos de ellos sólo representan cambios de terminología.
De las reflexiones en los capítulos anteriores y de la pro­
uesta de este trabajo surge que los resultados de estos progra­
tas son la consecuencia de un error conceptual o de aproxi­
tación. El problema que se quiere resolver es un problema
:: gestión y el Presupuesto Público no es herramienta para la
::stión.
Se cambia el sentido al instituto: de. instrumento para el
�uerdo del programa a intervención en el proceso administra­
vo. El sistema no puede atender esa función; ya se comentó
1e el Presupuesto Público sólo se ocupa de los actos que oca­
onan movimientos de fondos. Hoy la acción gubernamental
; mucho más amplia.
Además, el problema que se quiere resolver forma parte
! un. cambio más amplio que también incorpora, como ya
: ha comentado, la modificación de las competencias del
:ncionariado.
En realidad, estos cambios no se relacionan directamente
m la técnica, sino tienen más que ver con la cultura de la
ganización.

-54-