PRIMERA PARTE

LA TRANSFORMACION DEL ESTADO

 HACIA EL ESTADO REGULADOR

OSCAR MUÑOZ GOMA

INTRODUCCION 19

1. AUGE Y CRISIS DEL ESTADO INTERVENTOR 20

II. EL MERCADO, LAS INSTITUCIONES Y EL ESTADO 34

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 46
 1. HACIA EL ESTADO REGULADOR*

OSCAR MUÑOZ GOMA

INTRODUCCION
Cuando en octubre de 1989 triunfó el candidato de la Concertación de
Partidos para la Democracia, en la primera elección presidencial chilena que se
realizaba desde 1970, muchos creyeron que habría una vuelta atrás en el sistema
de organización económica nacional y se reimplantaría el esquema de Estado
empresario que rigió desde antes de la Segunda Guerra Mundial. Entre otras
cosas,ello podría haber significado la revisión de las privatizaciones efectuadas
por el regimen militar. No fue así, y por el contrario, el nuevo gobierno ha
profundizado el papel del mercado y de la inserción internacional como
mecanismos centrales de la organización económica. Pero esto no quiere decir
que se considere al mercado como un instrumento suficiente para resolver
automáticamente los grandes problemas de la economía nacional. El mercado
como instrumento tiene muchas ventajas pero tambien límites, más allá de los
cuales puede provocar severasdistorsiones y pérdidas en el bienestar social. Si
no, piensesc en los efectos que tuvo la implantaciún del mercado libre en el
transporte colectivo urbano durante los anos 70. Los efectos perniciosos de la
contaminación del aire y la congestión de las vías las han tenido que pagar todos
los habitantes de la ciudad dc Santiago, sin mencionar el sobredimensionamien-
to del parque vehicular y la inversión ociosa que ella ha provocado.
Las nuevas autoridades económicas no pretendieron revivir el modelo del
Estado empresario. Pero tampoco ignoran que por sí solos los mercados no son
suficientes para desarrollar una economía eficiente y dinámica. En cuanto se
trata de acuerdos voluntarios entre agentes que desean transar bienes o
servicios, los mercados suponen reglas claras y normas de conducta amparadas
por la institucionalidad, la tradición y las leyes. La expansión del sistema de
mercado requiere tambien un desarrollo de la institucionalidad, la que debe
reflejar los criterios últimos que la sociedad se impone a traves dc sus procesos
democráticos.

* Deseo agradecer los comentarios formulados por los participantes cn el Taller de CIEPLAN
sobre Privatizaciones y Rol del Estado, como también los de Javier Couso, Lovell Jawis y Cecilia
Montero.
za OSCAR MUÑOZ G.

Este trabajo sostiene que despuésdel Estado empresario se abre la etapa

del Estado regulador o constructor de la institucionalidad. El Estado no pierde
su papel protagónico en la conducción de la economía, pero sí cambia su modo
de actuar. En la fase del Estado empresario, el Estado era un agente más que
competía, a menudo en condiciones más favorables, con el sector privado.
Actuaba de juez y parte. Como Estado regulador, reduce sustancialmente su
papel de agente y desarrolla una coordinación de las instituciones dentro de las
cuales se enmarcan los mercadosy los agentesprivados. Esta función del Estado
y la institucionalidad que de ahí surge, son las condiciones para que el sector
privado pueda actuar eficientemente en el proceso productivo y con perspectiva
de largo plazo. Esta es una lección que se deriva del estudio cuidadoso de la
mayor parte de las experiencias exitosasde desarrollo en el siglo XX.
El trabajo se organiza en dos partes. En la primera se abordan los
fundamentos teóricos e históricos que facilitaron el desarrollo del Estado
empresario e interventor, así como algunas razones que condujeron a su
declinaciún, no ~610en Chile sino también a nivel internacional. Se plantean
asimismo los principales intentos de reformas del Estado, que culminan con las
reformas del período neoliberal. En la segunda parte se discute la idea de que
tanto el mercado como el Estado forman parte de una institucionalidad, en la
cual se configuran distintos tipos de relaciones entre ambos. Pero el Estado es a
la vez el principal agente responsable del desarrollo institucional. Se plantea,
entonces, que el Estado de los años 90 debe concentrar su esfuerzo en la
construcción de una institucionalidad que sea favorable al crecimiento
competitivo.

1. AUGE Y CRISIS DEL ESTADO INTERVENTOR

El historiador chileno Mario Góngora afirma en un conocido ensayo que
“el Estado es la matriz de la nacionalidad (chilena): la nación no existiría sin el
Estado, que la ha configurado a lo largo de los siglos XIX y XX”. Elaborando
mas este concepto, agregaba el historiador que “la finalidad del Estado es el
Bien Común en todas sus dimensiones: defensa nacional, justicia, educaciún,
salud, fomento de la economía, protección de las actividades culturales, etc.”
(Góngora, 1981).
Esta afirmación sintetiza muy bien lo que ha sido el desarrollo de la vida
política y económica de Chile desde los orígenes de su vida independiente.
Desde el Estado surgen las grandes iniciativas e innovaciones que van
transformando la sociedad, así como los marcos institucionales que rigen las
relaciones sociales y económicas. La secularización transfiere al Estado
responsabilidades tradicionalmente desempeñadas por la Iglesia, como la
educación. La riqueza financiera que se logra a partir de la inserción de Chile en
el comercio internacional a mediados del siglo XIX le otorga al Estado un
poder econúmico creciente, a través de los mas altos ingresos tributarios, los
que se magnifican con la incorporaciún del sector salitrero. Aun en pleno auge
del liberalismo de fines de csc siglo, cl Estado es el centro de referencia para las
HACIA EL ESl’ADO REGULADOR 21

decisiones del gran capital privado, para el emergente empresariado industrial y

para las nuevasorganizaciones sindicales.
Es cierto que en el Estado del siglo XIX se confunden los criterios de la
nación como un todo, con los intereses y valores de la pequeña elite dirigente.
De hecho, la participación efectiva de la gran masa social es prácticamente nula
(Scully, 1992). La acción del Estado es, asl, la acciún de una oligarquía que
controla los instrumentos del poder político y determina la suerte del conjunto
de la nacibn. Pero el Estado oligárquico es desafiado por la intelectualidad, por
los movimientos sociales de los años 20 y por los lfderes políticos como
Alessandri e Ibáñez que, desde distintas perspectivas,formulan una propuesta
alternativa de organización nacional. Ella se materializa en la Constitución de
1925, en la nueva legislacibn social que reconoce los derechos básicos de los
trabajadores y en las innovaciones institucionales que provocan una
transformación de la estructura de la economía. De estas, la más relevante,
aunque no la única, es la organización del Banco Central que pone fin a decadas
de desorden monetario y que centraliza la administracibn del sistema
monetario. Otras organizaciones que fortalecen al sector público para conducir
el desarrollo económico son la Dirección de Impuestos Internos, las Cajas de
Credito sectoriales, las Cajas de Previsión, la Superintendencia de
Abastecimientos y Precios, y la Contraloría General de la República. De esos
años data tambien una nueva legislación proteccionista orientada a estimular el
desarrollo industrial.
Estas innovaciones institucionales van a ser intensamente utilizadas
durante la década de la Gran Depresión, y complementadas con nuevas
organizaciones públicas como la Corporación de Fomento de la Producción, a
fines de esa decada. Así se configuró el modelo del Estado interventor, bajo
cuya institucionalidad se llev6 a cabo la transformación de una economía
primario-exportadora en una economía en proceso de industrialización
mediante la sustituci6n de importaciones. El Estado interventor fue posible
porque la estructura social y política del país había cambiado. Las clasesmedias
y populares irrumpieron en el escenario electoral y lograron modificar el
balance del poder, a traves de su creciente participación política y de una
dirigencia carismática y visionaria. Los acontecimientos internacionales no
fueron ajenos a este desarrollo nacional, ejerciendo influencias que por
momentos fueron decisivas,como en la organización del Frente Popular de los
años 30, que le daría un nuevo rumbo a la política chilena.
El modelo del Estado interventor tuvo claros rasgos empresariales, en su
dimensión económica. Frente a una economía desarticulada por la crisis de los
30 y ante demandas sociales que surgían desde diversos ámbitos, el Estado
asumió directamente la responsabilidad de la creación de nuevas fuentes de
producción, empleo y riqueza. Comenzaron a fructificar las inversiones en
capital humano hechas por el mismo Estado durante dkadas. Ellas
promovieron sucesivas generaciones de ingenieros, tecnicos y hombres
visionarios que, sin disponer de capital físico, estaban dispuestos a construir una
nueva economía desde el Estado. Se dio ahí una síntesis creativa entre
22 OSCAR MUfiOZ G.

capacidad empresarial y servicio público, en abierto desafío al concepto liberal

clasico que ~610identificaba la iniciativa empresarial con el espíritu de lucro
individual.
El Estado interventor chileno se extendió por un período de medio siglo,
desde los años 20 hasta los años 70. La crisis democrática de 1973 y el golpe
militar de ese año le pusieron fin, dando inicio a la búsqueda de nuevas formas
de organización económica. La mayoría de los diagnústicos eran críticos frente a
los desequilibrios que se desarrollaron en los diversos planos de la vida nacional
(Tagle, 1992, recoge diversos puntos de vista sobre las causasdel quiebre de la
democracia en Chile). Bajo el liderazgo del régimen militar y con la fuerza de su
autoritarismo se impuso la economía neoliberal Ella ha transformado
profundamente la estructura del sistema económico y el modo de vida de los
chilenos. Paralelamente se ha transformado tambien la estructura del sistema
político.
Las funciones clásicas del Estado empresario han sido cuestionadas y
reemplazadas,en un proceso que ha suscitado cada vez una mayor aceptación.
La gran mayoría de las empresaspúblicas ha sido privatizada, se ha sustituido el
proteccionismo comercial selectivo tutelado por el Estado por una política de
apertura comercial sin subsidios y con reglas uniformes, el centralismo
financiero ha dado paso a un mercado de capitales de base privada, la seguridad
social estatal ha sido transferida a un sistema de administración privada. El
mercado como sistema de organización económica se ha constituido en el
mecanismo central de decisiones económicas. Una transformaciún cultural
permea csos cambios. En lo positivo, el viejo espíritu clientelista frente al
Estado tiende a dar lugar a una mentalidad mas independiente y autónoma para
la toma de decisiones y la formulación de iniciativas; la sociedad civil se
distancia del Estado y construye sus propios escenarios, especialmente en
sectores como la juventud, el mundo femenino o los empresarios. En lo
negativo, el espíritu de servicio público, que fue una constante a traves de
muchas generaciones, tiende a ser superado por un individualismo orientado al
logro del prestigio, del dinero o del poder. La racionalidad del mercado trata de
imponerse a la sociedad, sobrepasando sus límites y subordinando valores
tradicionales.
Con la economía de mercado se superan viejas distorsiones que por largos
períodos tendieron a frustrar el desarrollo de la economía; pero, por otro lado,
con la profundizacibn del crecimiento económico se difunden otras fallas del
mercado que amenazan bloquear el propio crecimiento. Las desigualdades
sociales se hacen más intolerables. Comienza a manifestarse la paradoja de la
simultaneidad de un crecimiento económico sostenido con un deterioro de la
calidad de vida. El crecimiento económico induce la sobreexplotaciún del medio
ambiente y de la naturaleza, amenazando recursos que se consideraban como
bienes libres y comunes, como son la atmósfera de las grandes ciudades, las vías
de tránsito, los recursos del mar, o la flora y fauna silvestre. Los pobres son los
mas afectados,por su incapacidad para defenderseante el deterioro ambiental.
HACIA EL ESTADO REGULADOR 23

Desde otro ángulo, la memoria histórica de viejos ciclos de euforia y

crecimiento económico basado en exportaciones dinámicas y rápidos
enriquecimientos que terminaron en catástrofes, sigue presente como amenaza
latente. Chile vivió ya tales desenlaces,primero, hace cien anos con la crisis que
culminó con la suspensión de la convertibilidad monetaria; luego, cincuenta
años despues, con la Gran Depresión de los años 30, y recientemente, con la
crisis de la deuda externa de los años SO.Aunque sobran argumentos para
sostener que en los años 90 las condiciones son otras, que la política económica
ha adquirido un estatus respetable y permite ejercer un grado razonable de
control sobre el riesgo, impensable hace medio siglo, lo cierto es que esa
memoria sigue presente.
En definitiva, hay motivos para suponer que no está todo dicho y hecho
sobre ias responsabilidades del Estado y los contenidos que deberá asumir su
acción en lo que queda de esta decada. Si la tesis de Góngora es válida, y
creemos que hasta ahora lo ha sido, el desarrollo del sistema económico-social
chileno en los años 90 seguirá teniendo como referente central al Estado.
Lechner (1991) ha resumido excelentemente este proceso como una demanda
social por construcción de comunidad, es decir, de un espacio común donde se
reconocen los individuos y los actores sociales, con sus proyectos pero tambien
con todas sus subjetividades y expectativas. La descentralización económica
hacia el mercado y la primacía que han ganado los agentes econúmicos
individuales, temas sobre los cuales hay un alto grado de consenso, no pueden
llevar a ignorar que esas tendencias sólo tienen sentido en cuanto desarrollan
un espacio común eficiente para la interacción individual. En otras palabras, los
mercados no son autosuficientes. Mercado y Estado no son términos
antagónicos sino complementarios. Así ocurrió hist6ricamente en Europa y en
los nuevos territorios conquistados para Occidente. Así ha ocurrido tambien
más recientemente en los paísesdel sudeste asiático. La cuestión a dilucidar es
cómo se relacionan ambos terminos a fin de generar estructuras económicas
eficaces,dinámicas y equitativas.

1. EL ARGUMENTO GENERAL

El tema básico es la modernización. La industrialización fue una estrategia

de modernización que se orientó al desarrollo productivo, aunque ciertamente
el proceso tuvo muchas otras dimensiones, sociales,políticas, o culturales. En la
experiencia de los países industrializados, aparte de ser un proceso de larga
duración histórica, ella abarcó diversos ámbitos de la sociedad, como las ideas,
la organización dc los actores sociales, las instituciones, el Estado. Pero
mientras en las experiencias más antiguas de modernización los liderazgos
fueron desempeñadospor los actores sociales organizados, y especialmente por
las clasesempresariales, en los países de industrialización reciente los Estados
muestran roles más activos (Gerschenkron, 1962). Sin embargo, cabe destacar
24 OSCAR UUfiOZ G.

que aun en estos casos el éxito de los procesos dependió fuertemente del
fortalecimiento y dinamización de las clases empresariales, así como de la
construcción de una institucionalidad que articulara los mercados y los Estados,
como lo han demostrado los paísesdel sudesteasiatico desde los años 60.
La estrategia latinoamericana de postguerra puede entenderse como un
proceso que descansben la transformación productiva, con un fuerte liderazgo
estatal. Ello se ha explicado por la debilidad de los agentes productivos, las
características subordinadas de la región y las contingencias económicas
provocadas por la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial. De ahí el
carácter eminentemente estatal de la industrialización.
En las experiencias europeas del siglo XIX tanto el Estado como las
instituciones y los actores sociales experimentaron innovaciones y desarrollos,
para ir asumiendo las nuevas tareas que imponían el cambio tknico y la
transformaci6n social. En America Latina, y tambien en Chile, los cambios
sociales e institucionales han sido mucho más tardlos (Moulian, 1982). Aunque
el perfodo de postguerra se caracteriza por la movilizaciún de las clasesmedias,
las elites tradicionales de raigambre colonial mantuvieron cuotas significativas
de poder, que les permitieron negociar los cambios institucionales, y, en no
pocas ocasiones, impedirlos. Una manifestación de ello es la prolongación en el
tiempo de sistemas arcaicos de propiedad agraria, que constituyeron obstaculos
a la modernización de la sociedad como un todo. En Chile la estructura de
tenencia de la tierra heredada del regimen colonial se prolongó hasta los años
60, en abierto contraste con lo sucedido en Europa y en el este asiático.
Otra manifestaciún de las dificultades de la modernización fue la
sobrevivencia de mucha de la organización estatal más allá de su vida útil.
Originalmente fue concebida para actuar en un período particularmente difícil,
como los años que siguieron a la Primera Guerra Mundial y la decadade los 30,
cuando los actores sociales y los mercados estaban muy debilitados. Pero
algunas de esas organizaciones estatales SCprolongaron por razones diversas:
desde la propia inercia burocrática hasta el desarrollo de intereses creados, de
tipo corporativo, que se enquistaron en el Estado, creando sus propias defensas
frente a los riesgos que podía significar la profundización de la modernidad.
Varias de las reformas económico-sociales que se aplicaron en Chile entre
los anos 60 y 80 son formas tardías de modernización de una institucionalidad y
de un Estado que estaban quedando obsoletos. Por cierto, hay distintas
estrategias de modernización, atendiendo a su carácter democrático, a su
transparencia, a su proyección temporal, a su radicalidad, a sus sesgos
ideológicos. Las reformas de los años 70 y SO sin duda impactaron por su
magnitud, extensión y fuerte ideologismo, aparte del marco autoritario en que
se realizaron. Ellas fueron inducidas por la obsolescencia de algunas
instituciones y funciones estatales que no podían responder eficazmente a las
nuevas y críticas condiciones políticas y econbmicas, como las que se dieron a
comienzos de los años 70. Si bien el neoliberalismo supo aprovechar esa crisis
proponiendo una agenda radical de reformas, que sobre todo significaba la
desaparición, o más bien la privatización de la política (Muñoz y Schamis,
HACIA ELESTADO REGULADOR 25

1992), no puede desconocerseque el tema de la modernizaci6n del Estado no

admitía más dilaciones, habiendose planteado como tarea del desarrollo desde
hacía varias decadas(Pinto, 1973).
Lo que está en el debate durante los años 90 es una reforma del Estado en
sus dimensiones políticas e institucionales, de acuerdo a demandas de
democratización y de modernización. Las primeras aspiran a una participación
social que vaya más alla de las puras formas electorales y al desarrollo de una
institucionalidad política estable. Las segundassurgen a partir de la vocación
internacional que se afirma en todos los ámbitos de la sociedad. Esta
modernización institucional del Estado parccc ser una condición de viabilidad
para la consolidación de las reformas económicasque ya están en curso.

2. LA RAZON VERSUSLAS PASIONES

Una interpretación usual de la modernización es que ella consiste en la

aplicación progresiva de la razón a la organización social. Si es la interpretación
más adecuada para representar al desarrollo humano, es algo que
probablemente pueda disputarse, habida consideración de que la condición
humana no implica ~610el uso de la razón sino tambien de los sentimientos, los
afectos y las pasiones. Pero la historia muestra que al menos en Occidente el
principio de racionalidad ha regido progresivamente la organización de los
sistemas económico-sociales. Estos han dependido siempre de algún principio
ordenador de las relaciones económicas.
En el feudalismo, la sobrevivencia de las clasescampesinasdependía de la
bondad dc los señores, príncipes y reyes, o bien de encomenderos, capitanes y
latifundistas, si nos remitimos a nuestra historia latinoamericana. Ese
paternalismo asegurú la cohesiún social y la fidelidad de los siervos hacia los
señores.Con el capitalismo salvaje que siguió a la revolución industrial emergi6
un datwinismo social y la sobrevivencia de los más capaces.Del absolutismo se
pasó a las leyes del mercado. La paradoja es que ello ocurriú en el contexto del
racionalismo, que pregonú las virtudes de la razón por encima de los afectos y
las pasiones. Sin embargo, el pensamiento de la epoca interpretó ese cambio
como un triunfo de la razón. Hirschman (1977) señala las expectativas que se
formaron los pensadores econúmicos de los siglos XVIII y XIX, respecto de la
capacidad moderadora que ejercería el comercio sobre las pasiones y las
ambiciones. El “dulce comercio” se lo veía como la fórmula triunfadora de la
razón por sobre los instintos.
Con retraso, el siglo XX presencib los intentos más sistemáticos por
aplicar la razón, la ciencia y la técnica al manejo de la economía con el objetivo
de aumentar el bienestar social. Nació asf la política econbmica. Se rechazó el
datwinismo social y se proclamó el ideal de la equidad y la justicia, para lo cual
las políticas económicas y la planificación estatal, con ayuda de las ciencias
sociales,permitirían mejorar la eficiencia social (Report, 1988).
26 OSCAR MtJ64OZ G.

3. KEYNES Y SCHUMI’ETER: DOS PROFETAS DEL SIGLO XX

El kcynesianismo surgió como la t&nica precisa para alcanzar csc

objetivo. Pronto se desarro una verdadera ingeniería social y económica que,
desde la tecnocracia del Estado, podría someter las fuerzas descontroladas de
IOS mercados a los objetivos del pleno empleo y del crecimiento. Esa ingeniería
social y económica elaboró varios sistemas institucionales para imponer una
racionalidad estatal, léanse los Estados de Bienestar, los sistemas dc
planificación central, o las políticas de ingresos.Keynes cambió su pesimismo de
corto plazo con respecto al capitalismo cn un optimismo de largo plazo,
derivado de la “socialización de la inversión”. Esta debía consistir en el
desarrollo de las instituciones que complcmcntarían al mercado para
compensar los grandes desequilibrios y controlar la incertidumbre. No poco
importante sería la “eutanasia del rentista” , signo este último de un resabio
premoderno.
Otro contemporáneo de Keynes, Schumpeter, fue un optimista del
mediano plazo, pero un pesimista del futuro más distante del capitalismo. Por
esta razón su nombre fue olvidado por muchas décadas.Nada más lejos en su
interpretación del capitalismo que la confianza en la razón, como fuerza
reguladora. El motor del desarrollo, para Schumpeter, es la creatividad
empresarial, expresada en la innovación tecnológica y en la ruptura de las
rutinas. El desarrollo es destrucción creadora, surgida de los impulsos vitales
por innovar. La consecuenciaes el dcscquilibrio. Para Schumpctcr, cl desarrollo
es por esencia desequilibrio, tanto en un sentido financiero como en terminos
de las ondas productivas y tecnológicas. Sin embargo, Schumpeter pensaba que
a largo plazo el desarrollo de las instituciones burocráticas y de los grandes
conglomerados empresariales tendería a inhibir la creatividad en el capitalismo
y, con ella, los factores dinamizadores del cambio t6cnico. El capitalismo sería
víctima de sus propios exitos.
A diferencia de Schumpeter, Keynes quiso construir una ingeniería social.
Para ello formuló las basesteúricas de una propuesta de control y regulación de
las fuerzas del mercado, que hicieran posible la estabilización de las
fluctuaciones económicas y la búsqueda del pleno empleo. Su mcnsajc fue que
el Estado podía intervenir eficazmente al nivel agregado de la economía, para
contrarrestar los desequilibrios macroeconómicos. Su visión dio origen a la
construcción institucional de las políticas fiscales y monetarias y a la
elaboración de un instrumental de manipulación de la demanda global. Un
elemento clave para la política macroeconómica keynesiana fue la “curva de
Phillips”. Esta establece una relación inversa entre el nivel de desempleo y la
tasa de inflación, la que supuestamente podría cuantificar un compromiso
político entre ambos objetivos.
En contraste con el período previo a la Segunda Guerra Mundial, en los
años 50 y 60 las economías occidentales lograron un alto y sostenido
crecimiento, bajos niveles de desempleo, una gran estabilidad macroeconómica
y ausencia de las fluctuaciones que habían caracterizado las primeras décadas
del siglo. Esta mayor estabilidad macroeconómica ha sido atribuida a una
HACIAELESTADOREGULADOR 21

creciente participación de los gastosgubernamentalesy de los impuestos, 10que

habría reducido el impacto de los multiplicadores del gasto privado, y a una
política monetaria discrecional, capaz de ajustarse a los requerimientos de la
estabilización (Duesenberty, 1984).
Estas economías vivieron lo que se ha denominado la “edad de oro” del
capitalismo. Altos crecimientos sostenidos, expansión sin precedentes del
comercio internacional, progreso tecnico, aumento del bienestar y del consumo.
Los cuatro pilares institucionales de esta “edad de oro”, en distintas
proporciones según los países,fueron las políticas de pleno empleo, aplicadas
desde las Oficinas de Presupuestosy Bancos Centrales; las políticas de ingresos,
acordadas entre los gobiernos y las organizaciones sindicales; las polfticas
sociales, implementadas por los Estados de Bienestar; y las liberalizaciones
comerciales, promovidas a nivel internacional a través del GATT. A nivel
internacional, tambien, los acuerdos de Bretton Woods establecieron un sistema
de paridades cambiarias y de pagos internacionales, con un instrumento
ejecutivo como el Fondo Monetario Internacional. Estas distintas instituciones
facilitaron comportamientos cooperativos entre los grandes agenteseconómicos
y entre los gobiernos de los pafses desarrollados, lo que facilitó desempeftos
económicos sin precedenteshistóricos.

4. EL DESARROILISMO Y LA INTERVENCION ESTATAL

La teoría econúmica tradicional había concentrado su analisis
fundamentalmente en los mercados y en las políticas. Estas últimas eran y son
aceptadas porque los mercados fallan en aspectos bien definidos,
principalmente de carácter microeconúmico. El keynesianismo fue una
contribución para la gestión macroeconómica, ante la evidencia de que ni los
mercados por sí solos ni las políticas microeconúmicas garantizaban el
equilibrio global y la plena utilización de los recursosdisponibles.
El desarrollismo y, en particular, el estructuralismo latinoamericano
avanzaron un paso mas y enfatizaron cl rol de algunas instituciones, como las
formas de propiedad agrícola, o los sistemas de exportaci6n primaria, que
impedían la modernización y la incorporación al desarrollo de sectores sociales
tradicionalmente excluidos, especialmente en el campo. Por lo tanto, un
importante componente de las políticas de desarrollo fue de carácter
institucional y contempló específicamente la acción del Estado como agente
innovador central (Valentino, 1990). En cambio, se le restó importancia a los
mercados como factor de cambio, en comparación con el rol que les asignabala
teoría tradicional. Ello fue así porque el período inmediato dc la postguerra se
caracterizó por mercados muy distorsionados, con fuertes rigideces e
inflexibilidades que hacían difícil la movilización de los recursos productivos
(Arndt, 1985).
El desarrollismo, y en particular el estructuralismo latinoamericano, con
mayor 6nfasis en el largo plazo, propusieron una agenda social que incluía al
menos dos grandes tareas: trasladar el motor dinámico del crecimiento
28 OSCAR MUÑOZ G.

económico desde el exterior a las economías internas y en especial a los sectores

industriales, y llevar la modernización hacia sectores sociales que permanecían
inmunes a ella, especialmente en el campo, pero tambien en las ciudades yen la
propia administración del Estado. En otras palabras, se trataba de promover la
modernización tanto en el ambito productivo como en el social e institucional.
El libre desarrollo de los mercados había generado fuertes vínculos y
dependencias de las economías nacionales con respecto a los centros
industriales, a traves de las exportaciones primarias. El desencanto y las crisis
llevaron a buscar caminos alternativos más autosustentados. Esa aspiración
coincidió con los movimientos sociales que desplazaron a las viejas oligarquías
de los centros de poder del Estado. Emcrgicron los Estados de clasesmedias o
populistas y las políticas nacionales de desarrollo.
El Estado pasó a ser el centro neurálgico de las nuevas estrategias. Debía
ser el agente de absorción y difusión del progreso tecnico. Una economía
internacional paralizada por las guerras y la Gran Depresión no podía dar
respuesta a las demandas por un crecimiento más acelerado de países que
presenciaron esos conflictos y crisis como espectadores pasivos. El ejemplo
soviético no era trivial, por lo demás. Una de las economías más atrasadasde
Europa entraba a la modernización utilizando el instrumental de la
planificación centralizada y la inversiún en gran escala.
El instrumental kcyncsiano fue utilizado por los paísesen desarrollo como
una herrtmienta eficaz para crear las condiciones macroeconómicas
expansivas . Las políticas monetaria y fiscal podían inducir un proceso de
ahorro e inversiún que se autosustentara en el mercado interno. Pero fue
preciso desarrollar instituciones que intermediaran en ese proceso. Varios tipos
de organizaciones estatales proliferaron en América Latina para materializar el
nuevo modelo de desarrollo: empresas públicas, que serían el brazo ejecutivo
del Estado empresario; bancos de fomento y agencias financieras para
incorporar al sector privado; oficinas de planificación presupuestaria,
orientadas a darle coherencia a las finanzas públicas de corto plazo. Chile tuvo
un importante desarrollo de la institucionalidad estatal durante los años 20. Se
crearon el Banco Central, la Oficina dc Presupuesto del Ministerio de
Hacienda, la Inspección de SociedadesAnónimas y Operaciones Bursátiles, la
Superintendencia de Bancos, la Superintendencia del Salitre, diversas Cajas de
Credito sectoriales, y Cajas de Previsión Social, entre las principales
organizaciones destinadas a implementar un papel activo del Estado en la
economía. Estas agencias anticiparon lo que Aníbal Pinto llam6 un
“keynesianismo embrionario”. En los años 40 estasinnovaciones institucionales

1 El ex Ministro de Hacienda de los Presidentes Aguirre Cerda y Ríos, Guillermo del Pedregal, en
un debate cn 1944 que lleg6 a ser histórico, argoment6 los meritos que tendrfa para Chile la
aplicación de unn política fiscal de tipo keynesiano. Su contrincante era Gustavo Ross, otro ex
Ministro de Hacienda. Este debate fue reproducido por la revista Economía y Finanzas, de
Santiago, en el Nn 98 (diciembre de 1944). Informaci6n proporcionada gentilmente por Aníbal
Pinto.
HACIA EL ESTADO REGULADOR 29

se extendieron al fomento de la producción, con la CORFO y las primeras

grandesempresaspúblicas.
La utilizaciún más usual que se hizo del keynesianismo fuc la
administración dc la demanda agregadaa través del gasto fiscal y de las políticas
de remuneraciones. Ello correspondió a los modelos iniciales de la teoría
keynesiana, diseñados para economías cerradas. Se suponía que a trav& de la
manipulación del gasto global debía ser posible alcanzar niveles de ingreso de
pleno empleo. Extensiones posteriores basadasen el modelo Harrod-Domar
llevaron este enfoque al uso de la inversión para lograr las tasasde crecimiento
deseadas.Esta presunción contribuyá a restarle importancia a las restricciones
presupuestarias, tanto por una subordinación institucional de las autoridades
monetarias a las autoridades fiscales como por la creciente oferta de asistencia
financiera internacional. Se generó una alta tolerancia a la inflación,
especialmente en aquellos países latinoamericanos con proyectos más
ambiciosos de inversi6n’.
Las empresaspúblicas debían convertirse en los motores de la inversión y
el cambio de las estructuras de producción, desarrollando actividades
intermedias básicaso de fuertes externalidades. Los bancos de fomento debían
transferir el credito subsidiado al sector privado, de acuerdo a prioridades
establecidas en los planes de inversión. Luego surgieron las oficinas nacionales
de planificación, cuya principal responsabilidad debía ser la coordinación de
inversiones sectoriales y regionales, a la vez que la obtenciún de financiamiento
externo de largo plazo.
Si la gestión del Estado fue exitosa para impulsar el crecimiento del
ingreso y de la inversión hasta los años 70, a pesar de las conocidas ineficiencias,
sus logros aparecen menos evidentes en lo que toca a la modernización de
algunas instituciones sociales y a la propia institucionalidad estatal. Ramos
(1991) ha señalado este contraste en la gestión estatal en America Latina. El
retraso en la modernización de las condiciones sociales se debe en gran medida
a la persistencia de estructuras agrarias arcaicasy al desarrollo dc los mercados
informales urbanos. Allí es donde SC siguen concentrando las mayores
proporciones de la pobreza extrema. Y en lo que hace a la institucionalidad
estatal, la crisis del modelo de desarrollo, que se manifestó tan crudamente en
los atios SO,dejó en evidencia la responsabilidad del Estado en cuanto a las
enormes dificultades que ha experimentado para hacer su propio ajuste y
adecuación institucional a las nuevas exigencias del desarrollo. Una
comparación aun superficial con las expcricncias asiáticas muestra que en estos
dos aspectos, relaciones agrarias y modernización del Estado, esos países han
basadobuena parte de sus éxitos en la industrializaciún.

2 De aquí nace el debate monetansta-estructuralista de los años SO. Para una interpretación
reciente, ver Velasco (1988).
30 OSCAR MUÑOZ G.
___ ~~

5. LA CRISIS DEL KEYNESIANISMO

Desde otros ángulos, como el financiero, los profundos desequilibrios
macroeconómicos de los años 70 y 80 plantearon tambien una crisis de la
racionalidad que había orientado las políticas ewnbmicas y la acción del
Estado. La mayor interdependencia comercial y financiera entre los países
acarreó una perdida de autonomía en el manejo de las políticas económicas
nacionales. Esos desequilibrios SCsumaron a la perdida de credibilidad en el
keynesianismo de “economía cerrada”, basado en la manipulación del gasto
global, la cual se venía manifestando en los países occidentales desde los atios
70. En efecto, la institucionalidad que se había desarrollado bajo la inspiración
keynesiana comenzó a perder mucha de su eficacia, especialmente despues de
1971, cuando se quebró el acuerdo de Bretton Woods y se relajó la disciplina
fiscal, especialmente cn Estados Unidos. Uno de los principales instrumentos
analíticos de esa institucionalidad, como la “curva de Phillips”, perdió su utilidad
que estaba basada en la existencia de parámetros estables que permitían
predecir los efectos de las políticas. Aun antes de que ocurriera el primer shock
petrolero, pero especialmente despues de este, la inflación internacional se
había acelerado y lo propio ocurrió con los niveles de desempleo. Las políticas
basadas ~610 en la restricción de demanda contribuyeron a generar
estancamiento y caída de la inversión. Desde el punto de vista de la capacidad
estatal de diseñar políticas de estabilización y de controlar efectivamente las
fluctuaciones económicas, se acrecentaron las criticas al keynesianismo y al
supuesto de que el Estado puede intervenir eficazmente con políticas agregadas.
Aunque algunos economistas latinoamericanos ya habían expresado
mucho tiempo antes ese desencanto, a propósito de los debates sobre las
políticas de estabilizaci6n, este escepticismo no logró prender en los países
industrializados hasta que ellos mismos comenzaron a experimentar los
desequilibrios estructurales que siguieron al shock petrolero de 1973. Pero
entonces se desarrolló una llamada “economía de oferta”, de contenidos muy
diferentes a los que había planteado el estructuralismo latinoamericano en los
años 50. El mensaje de esta “economía de oferta” fue el repliegue del Estado y la
liberalización de los mercados, con políticas macroeconómicas muy restrictivas
y sin pretensiones anticíclicas. Adicionalmente, junto con la desvalorización del
papel del Estado, se perdió el interes en las políticas de largo plazo, bajo el
supuesto de que un ambiente de estabilidad macroeconómica y de incentivos a
la inversión privada sería suficiente para acelerar el crecimiento.
Con la inflación proliferaron los mecanismos de reajustabilidad de los
ingresos y de anticipación a los aumentos de precios. En la expresión de los
“nuevos clásicos” que formularon la teorfa de las expectativas racionales, los
agentes económicos están informados como para procesar correctamente las
señales de los mercados y anticiparse a las intenciones de las autoridades
económicas, neutralizando las políticas. Se plantea una duda sobre si la política
econbmica puede ser eficaz, por mejor concebida que este, para alterar el curso
que señalan los mercados. Sc supone que en general los agentes económicos,
además de tener la información necesaria para conocer las tendencias de los
HACIA CL ESTADO RCGULADOR 31

mercados en los cuales operan, tienen una interpretación correcta de la

estructura de funcionamiento de esos mercados y éstos son suficientemente
flexibles. De allí ellos deducen adecuadamente los efectos que tendrán las
políticas y, por lo tanto, pueden anticiparse a ellas. Los agentes no pueden ser
“engañados” sistemáticamente por los gobiernos. S610si hay inflexibilidades en
los mercados o agentes irracionales, la politica económica puede lograr sus
objetivos.
El argumento, llevado al extremo, implica la incapacidad del Estado para
influir en la dirección que las autoridades públicas desean. Ellas tambikn
pueden equivocarse en su interpretación de los parAmetros y, por lo tanto,
aumentar el riesgo dc profundizar los desequilibrios. La alternativa es el uso de
reglas estables, simples y creíbles. Nótese la paradoja de que a partir del
supuesto de una racionalidad extrema en el comportamiento de los agentes
económicos (extrema, porque implica no ~610coherencia entre el sistema de
preferencias individuales y las decisiones, sino tambien wn respecto a la
formación de las cxpcctativas y a la capacidad de anticipar efectos futuros de
decisiones actuales), se lleg6 a cuestionar la posibilidad de una racionalidad
colectiva expresadaa través de la acción del Estado.
ECstaconclusiún fue formalizada por la teoría de las decisiones públicas
(“public choice”) que niega la posibilidad de una racionalidad colectiva. S610hay
intereses privados, por lo que los agentes del Estado, cuando actúan
racionalmente, lo hacen en beneficio propio y generan el rentismo. Esta crisis
rcvcló una pérdida de confianza en la razón aplicada a la ingeniería social y
tambien en la institucionalidad prevaleciente. Hay una duda central frente a la
supuesta capacidad de los administradores del Estado para el control de las
fuerzas económicas. No SC trata necesariamente de una desconfianza en la
capacidad individual de los conductores estatales. Es m&s bien un problema
sistCmico. Es una duda de si el sistema económiw-social puede ser conducido
por el Estado hacia el progreso econúmico, frente a la alternativa de que los
agenteseconómicos actúen libremente de acuerdo a su propia racionalidad.
Una variante menos extrema es la teoría de los grupos de acción colectiva,
que sostiene que las políticas públicas tienden a reflejar los intereses de los
grupos organizados. La influencia que pueden ejercer sobre las autoridades Ics
producen beneficios o rentas, que deben ser pagadas por la sociedad en su
conjunto. El cjcmplo clásico es la organización de intereses industriales que
demandan protección arancelaria (Krueger, 1974). La generalización de este
wncepto dio origen a la “teoría de la sociedad rentista” (Olson, 1982).
La teoría de las cxpcctativas racionales ha sido criticada por aplicar a la
macroeconomía supuestos que pueden ser válidos a nivel microeconómico, pero
que en el nivel agregado son muy cuestionables: un conocimiento suficiente
sobre el comportamiento de los mercados en los cuales se opera y una capacidad
de predicción a partir de la información disponible. Un supuesto adicional que
incluso a nivel microeconómico ha sido cuestionado cs el viejo supuesto clásico
de que los mercados se ajustan rápidamente a los desequilibrios. La teoría de las
decisiones públicas, a su vez, ha sido criticada por reducir las motivaciones al
32 OSCAR MUhOZ G.

exclusivo dominio del interes individual, desconociendo las motivaciones

guiadas por el interés colectivo o social y atribuyendole incluso un cinismo a la
actividad política. Por cierto, esta formulación de la teoría de las decisiones
públicas es inconsistente con la teoría de la sociedad rentista, la que sí supone
motivaciones colectivas, si bien restringidas a intereses grupales restringidos
(una excelente discusión sobre este tema se encuentra en Toye, 1991).
Más allá de las argumentaciones teóricas, ha calado hondo en los
responsables de formular políticas y en las organizaciones financieras
internacionales la idea de que el Estado, como el mercado, también falla y que
su acción, por más bien intencionada y capaz que sea la burocracia pública, no
es garantía de éxito para la modernización. Ha quedado muy difundida la
percepción de que las políticas econúmicas muy discrecionales son más
susceptibles de error de lo que se lleg6 a creer en la era del keynesianismo. Esta
percepción ha contribuido en alguna medida a la reorientación neoliberal de los
enfoques de políticas económicas. La revalorización de los mercados y de las
decisiones descentralizadas,junto al estímulo a la creatividad que surge de los
cambios tecnológicos recientes, han creado condiciones favorables para el
renacimiento de una especie de neoschumpeterianismo como estilo de
desarrollo. Es paradoja1 que el mismo Schumpeter no hubiera creído que el
capitalismo podía sobrevivir a largo plazo. Pero muchas de las instituciones que
61vio como amenazasa este sistema, en definitiva son las que contribuyeron a
fortalecerlo y a erigirlo como opción válida a fines de siglo, sin perjuicio de sus
muchas variantes concretas como lo testimonian diversas experiencias
nacionales.

6. LA REFORMA DEL ESTADO EN CHILE

El debate sobre la reforma del Estado en Chile es antiguo. Se intensificó a
mediados de los años 50, cuando aparecieron los primeros síntomas graves de
que el modelo de desarrollo mostraba deficiencias. Este debate fue alimentado
desde todas las corrientes de opinión y desde un amplio espectro ideológico
(Pinto, 1973; el Libro Blanco de la Misión Klein-Saks). Aunque el diagnóstico
tuvo contenidos y propuestas diferentes de reformas, de hecho se alcanzó un
alto grado de consenso en cuanto a que una modernización del Estado era una
condición esencial para la aceleraciún del proceso de desarrollo económico
chileno. Las críticas variaron desde el excesoy formas del intervencionismo, al
burocratismo e ineficiencia de las agenciaspúblicas, a las dificultades para evitar
los desequilibrios fiscales, y muy en particular a las distorsionadas relaciones
que se habían establecido con el sector privado, amparando ineficiencias,
corrupcibn, favoritismos y comportamientos rentísticos de este último.
En algunos momentos hubo reformas administrativas parciales y
organización de aparatos de planificación para fines de implementar programas
de inversi6n o diseñar nuevas estrategias de desarrollo. Pero esos intentos
naufragaron ante la incapacidad política del Estado de reformar
sustantivamente su aparato burocrático, convirtiendolo en una estructura
HACIA EL ESTADO REGULADOR 33

profesional, tecnica e independiente de los ciclos electorales, cn lugar de una

superposición de organismos tradicionales con nuevas instituciones
modernizadoras en su espíritu, pero sin poder real de decisión e
implementación, y una dotación burocrática poco profesional, dcsincentivada
económicamenle y expuestaa la inestabilidad política.
La relación con el sector privado no fue mas afortunada. Una desconfianza
recíproca entre Estado y empresarios privados ha sido un rasgo permanente y
generalizado. Ello se explica por diversas razones. A aquellas más obvias,
propias de toda relación entre burocracia y agentes privados, que se gobiernan
con lógicas distintas, cabe agregar el estigma histórico que tuvo la clase
empresarial dirigente de estar coligada con las antiguas clases oligárquicas y
agrarias, lo que le valió la desconfianza polltica de los sectores medios y
populares. Del mismo modo, el propio Estado contribuyó a inducir
comportamientos rentistas y clientelistas, al otorgar protección y subsidios más
en funci6n de la capacidad de presión de los grupos interesados que de metas
productivas de largo plazo. En tercer lugar, una de las mayores distorsiones que
se generaron fue la que SCderivó de la creciente inestabilidad macroeconómica,
provocada por desenfrenos inflacionarios. Los intentos de controlar
burocráticamente estos desequilibrios, ya fuera por la vía de los controles de
precios o los controles cambiarios, daban origen a fricciones permanentes entre
gobiernos y empresarios.
Pero sin lugar a dudas el efecto más devastador sobre las relaciones entre
el Estado y los empresarios fue la radicalizaci6n ideolúgica que comenzó a
producirse a fines de los años 60, como resultado de las transformaciones
polfticas y sociales. En parte ella fue el resultado de la intensa lucha por el
poder de esosaños, pero tambien respondió a una aspiración de racionalización
máxima de la acción del Estado, en la creencia de que así se completaría la
todavía inacabada modernizaci6n del sistema económico-social. Esta fue la
justificación propuesta para la formación del área de propiedad social durante
el gobierno de la Unidad Popular (1970-73). El área dc empresas estatales así
aumentada debería convertirse en la palanca de la inversión y del crecimiento,
cuyos ritmos se consideraban muy insuficientes.
Esas dos Iúgicas que inspiraban la acción del Estado, vale decir, lucha por
el poder y modernización de la economía, eran incompatibles entre sí y
compitieron irremediablemente en beneficio de la primera, que terminó
imponiendose. La planificaciún estatal perdió racionalidad y el Estado se
convirtió en el foco irradiador de desequilibrios y antagonismos que se
transmitieron a todo el resto de la sociedad.
La crisis democrática y el Estado neoliberal que impuso el gobierno
militar alteraron profundamente esas tendencias. Habiendose resuelto el
problema del poder con la fuerza militar, ahora la modernización se la entendió
a partir del rescate del mercado como mecanismo moderador y apaciguador de
la contienda política. Sc recupera aquí la idea del “dulce comercio”, ya aludida
antes, como institución modernizadora en cuanto sustituye la lógica política,
cargada de pasión y emotividad, por la lógica económica que identifica la
34 OSCARMUÑOZG.

racionalidad con el cálculo optimizador de costos y beneficios. El empresario,

libre de trabas y restricciones, aparece como cl agente modernizador por
excelencia. El Estado ~610debe garantizar el ambiente adecuado basado en la
ley, el orden, la propiedad y la estabilidad. Desaparecela ingeniería social como
construcción desde el Estado, aunque paradójicamente el neoliberalismo haya
debido construirse precisamente como una ingeniería social impulsada desde el
Estado. En este sentido, el neoliberalismo chileno ha sido fundamentalmente
un proyecto de largo plazo, refundacional de la institucionalidad econúmica. El
objetivo inmediato es el repliegue del Estado a las funciones mínimas y la
privatizaciún tanto de sus activos como de sus decisiones en los ámbitos de la
asignación de recursos, la inversión productiva y determinación de precios e
ingresos. El objetivo último es lograr la primacía del sector privado y
estructurar una sociedad de mercado. En esta visión del Estado desaparecela
noción de política industrial, que en la postguerra había sido concebida como el
instrumento público que debía transmitir al mercado las prioridades para la
asignación de recursos y la inversión.

II. EL MERCADO, LAS INSTITUCIONES Y EL ESTADO

1. IMPLICANCIAS DEL CONCEPTODEL ESTADO SUBSIDIARIO

El concepto de Estado que se ha descrito, tambikn conocido como el
Estado subsidiario, involucra juicios más amplios sobre el mercado, la sociedad
y la polftica. Afirma la supremacfa de la lógica económica por sobre la 16gica
política en base a los distintos cfeclos de una y otra sobre el bienestar general.
Mientras la lógica económica, es decir los criterios de optimización en la
asignación de recursos,corresponde a criterios de racionalidad y modernización,
la política sería un anacronismo, distorsionarfa la racionalidad econúmica,
introduciría ineficiencias y en último termino conducirla al estancamiento. En
la teoría de las decisiones públicas, la expresión más refinada de este enfoque, se
utilizan los supuestos y el instrumental de la teoría neoclásica para el análisis
del comportamiento racional dc los políticos y se explica c6mo la actividad
política conduce al rentismo ya la ineficiencia (Srinivasan, 1986). La conclusión
cs que es necesario minimizar la actividad política y, por lo tanto, la actividad
del Estado. Este debe limitarse a aplicar ~610políticas económicas globales y
neutrales, que no interfieran en la asignación de recursos.
Pero, ¿,quéhacer frente a las fallas del mercado, reconocidas por la teoría
tradicional del bienestar’! Una dc las principales causasde fallas del mercado,
reconocidas convencionalmente, es la que SCgenera en las externalidades. La
solución tradicional propuesta por Pigou era que el Estado debía gravar con
impuestos a los agentes que provocaran externalidades negativas y beneficiar
con subsidios a los que produjeran externalidades positivas. Este criterio fue
cuestionado por Coase (1960), quien sostuvo que si los derechos de propiedad
eslán bien definidos y no existen costos de transacción, los agentes privados
siempre pueden llegar a una solución más eficiente ante la presencia de
HACIA EL ESTADO REGULADOR 35

externalidades, sin la mediación del Estado. Mediante compensaciones mutuas

efectuadas a travks del mercado, los agentes pueden internalizar lo que de otra
manera serían externalidades. Un ejemplo clásico es el ferrocarril, Cuya
locomotora a vapor provoca incendios en las praderas que atraviesa. Si se le
reconoce a los propietarios de las praderas el derecho a exigir al ferrocarril una
indemnización proporcional a los daños, ya no es necesario que el Estado
intervenga y grave con impuestos a este último. El problema se puede arreglar
entre los privados. La misma conclusibn se obtiene en el caso opuesto: la
asignación del derecho a transitar por las praderas al ferrocarril. En este caso
hay un efecto redistributivo en contra de los dueños de praderas y éstos tendran
que reevaluar sus decisiones productivas. Si la rentabilidad de los cultivos es
muy alta, siempre puede convenirles asumir los costos de la protección contra
los incendios o incluso, en un caso extremo, pagarle al ferrocarril para que no
transite. Desde el punto de vista social la situación sería más eficiente que una
intervención “tipo Pigou”, es decir, a trads de impuestos y subsidios. La
generalización de este argumento lleva a concluir que el mercado y los agentes
privados pueden solucionar eficazmente las fallas clásicasy que, en el mejor de
los casos, el Estado no tiene ventajas sobre el mercado. Su única función es
asegurar el cumplimiento de los contratos y definir claramente los derechos de
propiedad o de su uso.

2. CRITICA AL ESTADO SUBSIDIARIO

Stightz (1989) sostiene que esos argumentos son falaces porque en el

mundo real existen costos de transacción y no son triviales. Por ejemplo, porque
cuando las externalidades afectan a muchos agenteses prácticamente imposible
llegar a acuerdos privados para determinar las compensaciones.Para imponer
soluciones compensatorias se requiere algún tipo de acción colectiva, la que
tiene costos que deben ser asumidos voluntariamente por los interesados. En
este tipo de situaciones es normal que surja el problema del “free rider”, es
decir, del oportunista que prefiere aprovechar las acciones y recursos de los
demás en forma gratis, cuando de todas maneras el se va a beneficiar. Este
problema hace difícil lograr acuerdos de cooperación en el que todos los
participantes perciban que reciben un trato equitativo y, por lo tanto, accedana
cooperar. Otros problemas se relacionan con la dificultad para distribuir los
beneficios y costos de los acuerdos de cooperación entre los eventuales
participantes. En situaciones de externalidades mis complejas, como la
contaminación atmosférica o de las aguas, o la investigación tecnológica o
económica, por ejemplo, la informacibn necesaria y la eventualidad de los
riesgos hacen todavía más difícil y costosa la obtención de acuerdos privados de
cooperación.
Se desprende, por lo tanto, que una organizacibn de mayor tamaño y con
facultades coercitivas es más eficiente en estas situaciones que muchas
organizaciones pequetias y sin poder de coerctún. Ello replantea el rol de la
36 OSCAR MUÑOZG.

autoridad para enfrentar las fallas asignadoras del mercado. Según Stiglitz
(1989), las situaciones en que los mercados fallan son tantas que debe
considerarse el caso general y no a la inversa (en que los mercados fallan como
caso excepcional). Por lo tanto, una asignación eficiente de recursos requiere la
intervención del Estado en todos aquellos casos en que la solución
descentralizada es menos eficiente (afirmación que el autor mencionado
denomina el “teorema fundamental de la no-descentralicidad”). Por cierto, otra
cuestión distinta es cómo y con que instrumentos el Estado puede intervenir
más eficientemente. El desarrollo de una instrumentalidad microeconómica
eficiente constituye el objetivo de la función reguladora del Estado y de los
nuevos enfoques de política industrial.

3. ROL DE LA INSTITUCIONALIDAD

En contraste con lo que plantea el modelo competitivo tradicional, que

supone mercados perfectos, información completa de los agentes económicos y
una adecuadacapacidad para interpretar y procesar los ajustes de los mercados,
todo lo cual conduce a decisiones racionales y úptimas, la literatura ha venido
reconociendo progresivamente que en la realidad abundan los mercados
imperfectos, la información es incompleta y los agentes tienen una capacidad
muy limitada para interpretar los desequilibrios de los mercados y SUS ajustes.
Estas deficiencias pueden reducirse a medida que se desarrollan las economías,
se diversifican los mercados y se avanza en el conocimiento, pero este mismo
proceso supone un auge institucional que defina las reglas del juego y los
sistemas de incentivos en los nuevos mercados que se expandan. Estos se
fundamentan en las instituciones políticas y económicas, incluidas las
regulaciones estatales.
De hecho, el mercado es una institución econúmica más, pero su existencia
supone una institucionalidad más amplia de la cual forma parte. Cuando un
agente individual transa con otro, ello se hace en el marco de una
institucionalidad que regula y determina las condiciones de derechos y deberes
que involucra esa transacción. Un ejemplo típico es el mercado del credito. Para
que se realice una transacción no basta que haya libertad de acceso de ambas
partes y un precio. También debe haber reglas que determinen que pasa si una
de las partes, por ejemplo el deudor, no cumple el contrato y no devuelve el
dinero cuando corresponde. En una sociedad primitiva es probable que el
acreedor defraudado use la violencia en contra del deudor irresponsable, a fin
dc cobrarse sus acreencias por la fuerza. En la sociedad moderna, de
intercambios impersonalizados, el acreedor exigirá una garantía económica y de
fácil liquidacibn. Esta garantía y los costos de su cobro (econbmicos y judiciales)
elevan el costo del crCdito puro y afectan el volumen de transacciones.En este
ejemplo, el credito se puede ver afectado por dos tipos distintos de instituciones
destinados a salvaguardar los intereses del prestamista: el uso de la violencia o
HACIA EL ESTADO REGULADOR 37

el uso de garantías econ6micas3.La primera le impone a las partes un costo muy

alto en relación a la segunda y, por lo tanto, los incentivos para transar en
ambas situaciones se afectan de manera muy diferente. Mientras la primera
forma de garantizar es muy personalizada e informal, la segundaes impersonal y
formal. Esto último significa que la formalidad emana de una legalidad más
general que cuenta con el respaldo del Estado y su provisión tiene fuertes
economías de escala, lo que reduce sustancialmente su costo. En economías
heterogeneas y segmentadas, como las que abundan en America Latina,
coexisten instituciones con muy desigual grado de uniformidad y de apego a las
normas legales (ver, al respecto, Stone, Levy y Paredes,1992;PREALK, 1990).

4. LOS MERCADOS COMO INNOVACIONES INSTITUCIONALES

Históricamente los mercados nacieron gracias a innovaciones
institucionales, provocadas tanto por la evolución de las actividades productivas
como por las condiciones políticas y sociales. Durante la Edad Media las
actividades econúmicas fueron objeto de drásticas y amplias regulaciones
establecidas por los gremios, las ciudades y los señores feudales. Los mercados
eran muy pequeños, locales y fragmentados. Fue necesario el fortalecimiento de
los Estados nacionales para imponer cambios institucionales que permitieran
superar regulaciones anacrónicas que impedían el comercio de larga distancia o
para establecer derechos de propiedad sobre tierras que eran de usufructo
común, en las que no había incentivos para introducir mejoras tecnológicas,
como ocurrió cuando se establecieron los cercamientos agrícolas. Estos
facilitaron la especialización, las economías de escala y el comercio
internacional. Así se fueron creando los mercados de bienes y los mercados de
tierras, que estimularon el espíritu empresarial de la epoca. Ello fue
especialmente importante en los Países Bajos en los siglos XIV y XV y en
Inglaterra cn los siglos XVI y XVII (North y Thomas, 1973).
En otro ejemplo, a medida que creció el comercio internacional y se
requirieron nuevos instrumentos financieros, la defensajurídica de los conlratos
se hizo imprescindible para que esos instrumentos dieran confianza y certeza a
los agentes econúmicos. El desarrollo de los sistemasjudiciales que definieron y
sancionaron las responsabilidadescontractuales con respecto al crédito y al uso
de medios de pagos a fines de la Edad Media fue un cambio institucional
trascendental para el crecimiento de los mercadosde capitales y la difusión de la
actividad empresarial (North y Thomas, 1973).
Esa relación entre desarrollo de los mercados e innovaciones
institucionales ha continuado produciendose en la Cpoca moderna y
contemporánea. North (1990) sostiene que la explicación principal de los
contrastes entre las experiencias dc desarrollo económico de los países

3 El valor económico que se le asigna a la reputación es un mecanismo más. En Chile la “mala

reputación” comercial queda consignada en el Boleh Comercid que edita la Camara de
Comercio.
38 OSCAR MUNOZ G.

avanzados y retrasados radica en las diferentes trayectorias de cambio

institucional que han tenido a lo largo de la historia. Esto vale especialmente en
relaciún al desarrollo comparado de Inglaterra y Espatia a partir del siglo XVI.
Mientras cl primer país ajustó su institucionalidad a los cambios económicos
que se estaban produciendo, generando reglas establesy confiables, en Bspafia
se prolongó la discrecionalidad en el uso del poder, provocando inccrtidumbrc,
poca credibilidad y comportamientos rentistas más que productivos (North y
Thomas, 1973).
Este modelo ha caracterizado tambien a América Latina, región donde la
incertidumbre institucional ha sido tradicionalmente muy alta. Borner, Brunetti
y Wcdcr (1992) sosticncn que esta incertidumbre ha sido una de las principales
causasdel retraso económico de America Latina. Ello explicarfa que en países
que han hecho importantes reformas de políticas econúmicas, como fue el caso
de Bolivia en los anos 80, cuando éstas no han sido acompañadasde reformas
institucionales que tengan credibilidad, es muy difícil convencer a los agentes
inversionistas acerca de la estabilidad de esaspolíticas económicas. De ah1que
Bolivia, a pesar de sus reformas liberalizadoras de los mercados en los años 80,
ha tenido dificultades para aumentar significativamente la inversión y el
crecimiento.

5. INSTITUCIONES Y CRECIMIENTO ECONOMICO

La recuperación del crccimicnto económico es una de las tareas
prioritarias de América Latina. Chile ha estado creciendo ya en forma sostenida
por más de cinco años. En el pasado reciente el país pudo hacer uso de una
capacidad instalada y de fuerza de trabajo desocupada, de recursos naturales
disponibles y de una relativa holgura financiera externa derivada del alto precio
del cobre y de las renegociaciones de la deuda externa. Todo ello, unido a los
cambios institucionales que modernizaron la economía, incentivaron la
inversión privada e hicieron posible las altas tasasde crecimiento recientes. Hay
amplio consenso en que estas condiciones no seguirán teniendo las holguras
pasadas,sino que asumirán característicasmucho más restringidas. La pregunta,
entonces, es cuales son las condiciones restrictivas que el sistema debe enfrentar
a futuro, si se quiere mantener un ritmo de crecimiento sostenido.
La teoría tradicional del crecimiento enfocó el problema en función de la
incorporación de factores productivos y de innovaciones tecnológicas. Pero esa
teoría estaba basada en el supuesto de una institucionalidad estable y
desarrollada. Chile ha tenido cambios institucionales importantes, pero se trata
de un proceso en curso en el cual todavía hay insuliciencias.
Cuatro grandes categorías de mecanismos que relacionan la
institucionalidad con el crecimiento son especialmente relevantes a la situación
chilena actual. En primer lugar, mecanismosque al formalizar las instituciones
aumentan el intercambio impersonal porque reducen los costos de transacción
(Borner er al. 1992). Esta categoría favorece la especialización y las ewnomfas
de escala. A ella pertenece la política comercial. Un caso especial es el de los
HACIA EL ESTADO REGULADOR 39

monopolios naturales y servicios de utilidad pública, en los cuales la expansión

del ámbito del mercado supone una institucionalidad regulatoria muy
específica, determinada por la naturaleza de las tecnologías. Es una segunda
categoría institucional. En tercer lugar, el uso de recursos naturales y del medio
ambiente constituye un ámbito de mayor importancia debido a las
externalidades asociadas a estos sectores y a los costos sociales que produce el
crecimiento moderno. El desarrollo exportador de Chile ha sido especialmente
intensivo en recursos naturales y medio ambiente (Gómez-Lobo, 1992), lo que
justifica la preocupación por la institucionalidad que los regula. Una cuarta
categoría de instituciones esta orientada a estimular el aumento de la
productividad mediante la inversión productiva, la innovación tecnológica y el
aumento del conocimiento. En esta categoría hay carencias que se agudizaran
en la etapa futura del crecimiento.

A. Institucionalidnd para el intercnmbio

Las reformas comerciales, financieras y privatizadoras que se han hecho en
Chile en las últimas dos decadashan favorecido principalmente el aumento del
intercambio y la especializacibn. Las liberalizaciones comerciales y financieras
requirieron de un fortalecimiento institucional y aun del Estado central. La
desgravación arancelaria exigió reformas cambiaria, tributaria y fiscales
tendientes a aumentar la capacidad de control macroeconómico, ya que la
inestabilidad es incompatible con la apertura comercial. De hecho, durante los
primeros años de funcionamiento de la economía abierta, el Estado aumentó la
recaudación tributaria y el ahorro público, eliminando esta fuente de presiones
sobre la inestabilidad macroeconómica. Ello favoreci6 directamente el
desarrollo exportador, aunque las políticas financiera y cambiaria de fines de los
70 generaron las distorsiones del endeudamiento externo excesivo, que
culminaron con la crisis de 1982. Las rectificaciones posteriores consolidaron el
modelo exportador.
Los principales problemas que enfrenta la economía chilena en el ámbito
comercial cn los años YOderivan dc las restricciones que se están desarrollando
en los mercados cxtcrnos (Butclmann y Meller, 1992). La estrategia chilena de
liberalización comercial unilateral ha integrado la economía con el resto del
mundo, pero no ha sido esa la tendencia de los países con los cuales se
comercia. Por otro lado, en America Latina prevalece todavía una alta
inestabilidad macrocconómica, cspccialmcntc en paísesvecinos a Chile, lo que
dificulta la intensificación del comercio regional. Los avancesen la integración
europea significan también nuevas restricciones que deberán enfrentar las
exportaciones chilenas. Las posibilidades que Chile está tratando de abrir son
las del acuerdo con Estados Unidos en el marco de la Iniciativa para las
Americas, pero este camino es muy dependiente de la situación política
norteamericana y probablemente ~610 podrá concretarse a mediano plazo.
Queda cl camino más disperso de intensificar la búsqueda de nuevos mercados
en paísesno necesariamenteintegrados a bloques comerciales, como pueden ser
40 OSCAR MlJNOZ G.

los de Asia, Europa Oriental, el Medio Oriente y la propia America Latina, sin
desechar, desde luego, los grandes bloques en formación. Pero ello supone una
modernización de la institucionalidad comercial chilena, especialmente en sus
vfnculos con la diplomacia y el sistema de relaciones internacionales, a fin de
lograr una presencia mucho mas activa y relevante en los principales centros de
decisión comercial.

B. Regulación de monopolios naturales

Las reformas económicas de Chile muestran varias situaciones en que la
institucionalidad no se ha desarrollado en forma equilibrada con la expansibn y
liberalización de los mercados, creando así importantes ineticiencias dinámicas.
El debate ideológico que acompañó a esas reformas tendió a exacerbar la
importancia de los procesosde liberalización de los mercados y de privatización
de empresas públicas, minimizando las modernizaciones regulatorias que
debían acompañarlos, especialmente en los ámbitos de los monopolios
naturales y de los recursos naturales.
En el caso de monopolios naturales y servicios de utilidad pública, en los
cuales las empresas públicas cumplían tambikn el papel de entidades
regulatorias del mercado, la privatización de esas empresas crea un vacío en
cuanto a las reglas del juego que definen el marco institucional para los agentes
privados. De hecho, se privatizaron empresas sin que se hubieran hecho las
regulaciones que requería el funcionamiento dc los mercados privatizados. Esto
ha dado origen a una multiplicidad de conflictos entre las propias empresas
privatizadas e ineficiencias que han obstruido el desarrollo de esossectores (ver
los artículos de Blanlot y de Paredes,en este volumen).
Dos sectores que producen insumos cruciales para un crecimiento
dinámico son los de energía y de telecomunicaciones. El problema básico en
estos sectores es que por su naturaleza tecnológica no admiten la competencia,
o ~610 lo hacen en forma muy limitada. Por lo tanto, se dan condiciones
favorables para la aplicación de practicas monopblicas generadorasde rentas, en
perjuicio de los consumidores finales. Considerese el sector eléctrico. Existen
tres ámbitos del mercado: la generación de electricidad, su transmisi6n hacia los
centros de consumo y su distribución cntrc los usuarios finales. Esta última es la
que provoca las condiciones clásicas del monopolio natural. El usuario final
individua1 no puede optar entre distintos oferentes. Esta condición es la que
determina la necesidad de la regulación del precio. En cambio, la generación
puede ser realizada teóricamente por distintas empresas. Si se diera la
competencia, ello aseguraría que el precio mayorista sería competitivo, en
beneficio del consumidor final. S610 la actividad de transmisión y distribución
final, en este ejemplo, debería ser regulada.
En la practica, sin embargo, la privatización de empresas que eran
dominantes cn la generación de electricidad produce condiciones poco
competitivas por las altas barreras a la entrada que van asociadas. Ello se
intensifica aún más si, como ocurrió cn Chile, esasempresasdominantes tienen
HACIA EL ESTADO REGULADOR

la propiedad no ~610de la generación electrica, sino también de la transmisión y

de los derechos de agua, insumo esencial para la generacibn hidroelcktrica. Se
constituyen así monopolios privados en toda la cadena de abastecimiento, que
pueden ser utilizados en contra de eventuales competidores (en generación) y,
desde luego, dc los usuarios finales. Este problema pone en evidencia la
importancia de cómo se hace la privatización en este tipo de sectores,con miras
a sus efectos posteriores en la competencia del mercado, y de las regulaciones
que determinarán el comportamiento de las empresas.En casoscomo estos, la
privatización eficiente supone una institucionalidad sectorial definida
previamente a fin de que los agentes puedan hacer sus estimaciones de costos y
beneficios y que la estructura del mercado que emerja sea compatible con un
desarrollo dinámico y equitativo.

C. Regulnción de sectores intensivos en recursos naturales

Otro caso se refiere a la explotación de recursos naturales. La apertura
comercial y el crecimiento acelerado de las exportaciones indujeron una
utilización intensiva de recursos naturales, que ha provocado efectos
ambientales importantes. Los costos no contabilizados del uso de estos recursos
afectan el bienestar social y tambibn la capacidad competitiva futura de IOS
mismos sectores. Los dos ejemplos más evidentes son los sectores forestal y
pesquero.
En el sector forestal el problema clásico es que el costo social de la
explotación de los bosquesnativos es superior al costo privado y, por lo tanto, el
mercado no regulado tiende a incentivar un uso ineficiente del recurso por
sobreexplotaci6n. El mayor costo social de la explotación se debe a que el
bosque en pie produce externalidades positivas derivadas de sus efectos
ecológicos: oxigenación del aire, mantenciún de la biodiversidad, control de la
erosibn de los suelos y de los recursos hídricos, y belleza escénica, entre los
principales. Estos beneficios sociales no son captados en su totalidad por el
propietario de los bosques, por lo cual no son incorporados a los cAlculos de
rentabilidad. Otra situación es la de suelos no aptos para la agricultura y
desprovistos de bosques, los que sufren erosiones y daños irreparables. En este
caso, el beneficio social de forestar es superior al beneficio privado, por las
mismas razones señaladas.
Ambas situaciones requieren, por lo tanto, una institucionalidad que
regule el funcionamiento de los mercados, de manera de incentivar decisiones
que compatibilicen los intereses de los agentes privados con los intereses
sociales. Ello se puede lograr con cl sistema de subsidios a plantaciones e
impuestos a la tala indiscriminada, si se quiere actuar a travks de los precios, 0
mediante prohibiciones y restricciones. Estos mecanismos suponen una
capacidad de control y fiscalización por parte de alguna autoridad que vele por
los intereses sociales. En general, hay consensoen que el control a travks de IOS
precios (subsidios o impuestos) es más efectivo que a travks de las prohibiciones
(HADES, 1992). Los subsidios se pueden dirigir hacia la conservación, el
42 OSCAR MUÑOZ G.

manejo racional de los bosques y las plantaciones, debiendo los agentes

privados demostrar sus realizaciones. Los impuestos pueden afectar las
transaccionesde determinados tipos de maderasy regiones, a fin de encarecer su
comercialización y reducir la rentabilidad de la explotaci6n4. Las prohibiciones
penalizan la explotación, pero no estimulan el manejo adecuado de los bosques
para evitar su degradacibn ni menos contribuyen a expandir las superficies
forestadas. Tanto los impuestos como las prohibiciones enfrentan el estímulo
implícito a las transaccionesclandestinas.
Uno de los problemas más serios es la falta de capacidad de control y
fiscalización por parte del Estado. Ello no SCdebe sólo a la disponibilidad de
recursos humanos suficientemente calificados, sino a la dificultad de remunerar
a esos tkcnicos de acuerdo al mercado. De esta manera, en la evaluación del
sistema institucional óptimo que se adopte, esta limitante debe pesar wn alta
prioridad. A menor capacidad de control, más descentralizada debe ser la
institucionalidad apropiada.
Problemas similares se han planteado en otros sectores que utilizan
intensivamente los recursos naturales, como la pescay cl transporte urbano de
las grandes ciudades. A diferencia del sector forestal, donde los recursos que
interesa preservar son de propiedad privada, cn el caso de las pesquerías los
recursos naturales son propiedad común (ver Gómez-Lobo y Jiles, en este
volumen). Aquí también el problema se origina en las externalidades negativas
que genera la explotación en gran escala.La actividad de los primeros en llegar
reduce las posibilidades de acceso para eventuales competidores, aparte de
arriesgar la sobreexplotación de algunas especies y la sobreinversión cn
capacidad instalada. La regulación debe orientarse a la asignaciún de derechos
de pesca entre los usuarios existentes y potenciales y al control del ejercicio de
esos derechos. En el caso del transporte urbano, las dos grandes externalidades
negativas son la contaminación atmosfkrica y la congestión de las vías. Estos
problemas se intensificaron con la liberalización del mercado para el transporte
público y con el abaratamiento del uso del automóvil. Aparte de las
regulaciones tecnológicas y del derecho de uso de las vías, se va imponiendo el
uso de instrumentos que actúan a través del mercado, como la licitación de vías,
los peajes y los impuestos. L.a capacidad de control del cumplimiento de los
derechos y deberes que asumen los agentes privados es tambikn decisiva en la
determinación del sistema óptimo de regulación.

D. La productividad global del sistema

En definitiva, el factor decisivo para el Cxito de una estrategia de
crecimiento sostenido a largo plazo radica en el aumento de la productividad
global del sistema. Esto tiene un doble significado: se trata de un crecimiento de
la productividad del conjunto de los factores productivos y no de cada uno en

4 Un efecto contraproducente de este t~po dc impuestos es el desincentivo a la conservación en

relación a los usos alternativob del suelo.
HACIA ELESTADO REGULADOR 43

particular; en segundo lugar, se trata del resultado de un sistema económico que

se articula entre sus distintos componentes para expandir la productividad
global. Este es el sentido del aumento de la competitividad internacional: ella
resulta de una transformación productiva endógena, impulsada por la
innovación tecnológica y por los cambios institucionales y organizacionales.
La literatura sobre la innovación tecnológica en los pafses en desarrollo
arroja varias conclusiones útiles de incorporar en este análisis. En primer lugar,
las tecnologías se pueden adquirir en los mercados internacionales. En segundo
lugar, para adquirir tecnología hay que tener una capacidad tecnológica
endógena, es decir, desarrollada internamente y adaptada a las necesidades
locales. Ello vale tanto para la selección de las opciones tecnológicas como para
la adaptación a las condiciones locales, como lo han demostrado los trabajos de
Katz (1976). En tercer lugar, la capacidad tecnolúgica interna involucra un
proceso sostenido de adquisición de conocimientos, de aprendizaje en la
práctica y de acumulación dc esos conocimientos. El carácter acumulativo es
crucial y determinante de los rendimientos crecientes y de las externalidades
generadas por el conocimiento, aspectos que la literatura del crecimiento ha
comenzado a investigar recientemente.
En esta fase el tema de la innovación tecnológica se vincula decisivamente
con el desarrollo institucional. El conocimiento tecnolúgico supone una función
de producción, es decir, supone insumos y costos. La acumulación de
conocimientos implica un capital acumulado. Su externalidad significa que los
beneficios pueden ser apropiados por terceros y, por lo tanto, ello sería un
desincentivo para su producción. De ahí la importancia que han adquirido los
derechos de propiedad intelectuales a fin de garantizar la apropiación de los
beneficios por los agentes que incurren en el costo de producirlos. Del mismo
modo, la apropiación indebida de conocimiento tecnológico supone la
especificaciún de delitos económicos que debieran ser sancionados.
Por último, la acumulación de conocimiento tecnológico supone la
formación de capital humano, que es el insumo básico de todo conocimiento, y
la organización de equipos de trabajo creativos a nivel de las empresas. Esto
plantea el tema de la educaciún, como un componente indispensable de un
proceso de innovaciún tecnológica. Como la educación es la que genera quitis
las mayores externalidadcs, su desarrollo involucra directamente la accibn del
Estado.
Se da así una trfada de bienes públicos muy determinantes de la
productividad global del sistema económico: la educación y formación de capital
humano, la institucionalidad para formalizar un mercado de conocimientos
tecnológicos e incentivar su desarrollo, y la formaciún de infraestructura física.
El carácter de bienes públicos de estos factores deriva de sus altas
externalidades y de la dificultad para internalizar esos beneficios. En su
provisi6n el Estado debe tener una participación activa, sin excluir, por cierto,
las oportunidades de utilizar al mercado y al sector privado cuando ello sea
posible. Esta es la orientación de las nuevas políticas industriales, es decir, la
provisión de bienes públicos de carácter sistémico (CEPAL, 1992).
44 OSCARMUÑOZG.

6. ESPECIFICIDAD SECTORIAL DE LAS INSTITUCIONES

Los ejemplos anteriores ponen de manifiesto que el tema de la
institucionalidad tiene un contenido específico de acuerdo a los sectores
productivos. Las instituciones que orientan los mercados de los sectores
productivos son determinantes dc la forma cómo se da la competencia, cómo se
introducen la innovación tecnológica y el aprendizaje, cómo se internalizan las
externalidadcs. Y estos aspectosson todos especlficos.
La especificidad de la regulación sectorial incide directamente en la
estructura de gobernabilidad industrial, a partir de la cual se definen las
estrategias sectoriales (Kitschelt, 1991). Este planteamiento sugiere entender el
concepto de sectores productivos a partir de sus características tecnolbgicas,
definidas en dos dimensiones: el grado dc interacción entre los distintos
componentes del sistema (complejidad tecnológica), y el grado de
especialización de sus activos (Kitschelt, 1991). Cabría agregar tambien el
contenido de recursos naturales y de localización regional. De estas
características surgen perfiles tecnolúgicos y sectoriales que tienen diferentes
requerimientos institucionales. En un extremo, por ejemplo, estan los sectores
de tecnologías muy complejas, altamente interactivas y de equipos muy
específicos, como serían los sectores de telecomunicaciones o elbctricos. En el
otro extremo, usando tecnologías muy lineales y equipamientos poco
específicos,como en el caso de la industria de bienes de consumo tradicional o
la fabricación de máquinas herramientas livianas. Los primeros suponen
mercados muy concentrados, estructuras de dirección muy centralizadas e
innovaciones tecnológicas sistémicas, es decir, glohalizantes. El otro tipo de
sectores productivos, en cambio, supone mercados descentralizados,
competitivos e innovaciones que pueden aplicarse incrementalmente. Mientras
las transaccionesde estos últimos son muy estandarizadase impersonales, las de
sectores tecnológicos complejos son muy discrecionales. Cada uno de estos
tipos de sectores (y otros que podrían identificarse) generan estructuras de
gobernabilidad industrial diferentes. En sectores descentralizados y
competitivos, el mercado es un mecanismo apropiado. Pero cn sectores
concentrados, de monopolios naturales, interactivos y de tecnologías complejas,
la dirección centralizada o corporativa resulta inevitable. En estos casos, es
claro que el Estado debe desempeñarun papel muy activo en la constituci6n de
la institucionalidad, el establecimiento de las reglas, y la fiscalizaciún de ellas.
Lo mismo puede decirse de sectores muy intensivos en recursos naturales y
medio ambiente. Por su localizaciún geográfica y efectos ambientales dispersosy
muy específicos,la institucionalidad dc estos sectores requiere ciertos grados de
centralización en el contexto de las regiones en las cuales esos efectos son
relevantes. Por ejemplo, en el caso de la regulación pesquera se han establecido
unos consejos zonales que tienen la responsabilidad de evaluar la marcha del
sector e implementar las políticas nacionales.
Se desprende la necesidad dc desarrollar distintas estructuras de
gobernabilidad sectorial, es decir, de autoridades responsablesdc formular las
políticas de largo plazo y de fiscalizar el cumplimiento de las regulaciones.
HACIA EL ESTADO REGULADOK 45

1. EL ESTADO, CONSTRIJCTORDE INSTITUCIONALIDAD

Una paradoja se está dando en los procesos actuales de innovación
institucional, estimulados por los ajustes estructurales de la decada pasada. Al
mismo tiempo que el Estado se ha replegado de su intervencionismo
económico, aumentando el espacio del mercado, se produce un movimiento en
el ámbito de lo público/privado en cl sentido de que lo público adquiere mayor
importancia. Lo que está en juego no es ~610la relaciún entre el Estado, las
instituciones y cl mercado, sino también la tensiún entre lo público y 10 privado
(Cardoso, 1991). El Estado interventor de postguerra sustituyó al mercado por
razones conocidas, pero no siempre ello fue equivalente a la creaci6n de una
instancia pública transparente en la cual se jugaran diversos intereses legítimos.
Las decisiones podfan ser estatales, pero no siempre fueron públicas y
transparentes, sobre todo cn regímenesde alta concentraciún del poder político.
Ello se cxtrcmó en regímenes autoritarios como el chilcno, a pesar de su
ideología neoliberal, donde la falta de transparencia o privatización de las
decisiones se intensificó, llegándose a extremos sin precedentes históricos
(Muñoz y Schamis, 1991).
La profundización democratica supone transparencia, informaciún y
mayor autonomía de los actores sociales para tomar sus propias decisiones y
asumir sus propios proyectos. La internacionalización de las economías, por
otra parte, impone la separación de las lógicas económicas de las políticas, las
que tradicionalmente estuvieron muy mezcladas. El mercado adquiere más
autonomía para regirse por sus propios criterios, pero la polftica le pone los
límites y establece las reglas institucionales. El Estado retiene la
responsabilidad del “gobierno del mercado” cn última instancia (Wade, 1990).
Por lo tanto las nociones de Estado y mercado no son sinónimos de lo
público y lo privado. Los mercados tambien representan una instancia de lo
público, en el sentido que los agentes privados hacen actividad pública cuando
transan y deben enmarcarse dentro de la institucionalidad establecida. Las
transacciones deben ser transparentes y los agentes privados deben poder dar
cuenta de ellas a la sociedad. Por ejemplo, ello ocurre cuando las empresas
deben responder por los productos que entregan al mercado, por la seguridad
de sus condiciones de trabajo, por su responsabilidad tributaria, por sus efectos
ambientales, etc.
En esta perspectiva, el Estado es menos un agente económico directo y
más un constructor de institucionalidad, es decir, del espacio público en el cual
los agentesprivados asumen responsabilidades.El espacio público es el dominio
de la “accountability”, es decir, de la responsabilidad que se asume frente al resto
de la sociedad. En efecto, la privatizaciún de las decisiones no significa que los
efectos que se generan sean del exclusivo dominio privado. Hay efectos sobre el
resto de la sociedad, sobre otros agentes y otros actores, ante los cuales se
asume una responsabilidad. En este sentido las decisionesprivadas tomadas con
referencia al mercado ticncn una dimensión pública. Ello ocurre tanto con
respecto a la credibilidad que requieren las transaccioneseconúmicas, como con
46 OSCAR MUÑOZ G.

respecto a las implicancias valóricas que pueden tener determinadas expresiones

culturales 0 artísticas.
Aquí esta la clave de por que las tendenciasa la liberalización de mercados
y a la privatización no significan ni la exclusión del Estado ni la disminución de
su importancia como ente rector del bien común. En cl modelo del Estado
interventor de la postguerra el Estado desempeñó simultáneamente el rol de
regulador del bien común (o de “dictador benevolente”) y rol de agente directo
de decisiones econ6micas y actor social. En el modelo del Estado neoliberal de
los 70 el Estado se replegó, aunque no totalmente por la inercia que tienen las
instituciones, de sus funciones agenciales.En el Estado que emerge al siglo XX1
se pueden visualizar dos tendencias que van configurando el nuevo perfil del rol
del Estado: por una parte, la tendencia a la descentralización de las funciones
agenciales, en la medida que más y más agentes individuales demuestran su
capacidad de desempeñarlas (por ejemplo, la construcción y gestión de obras
públicas mediante licitaciones y cobro de peajes; o el enfrentamiento de riesgos
mediante la utilización de instrumentos financieros y diversificaciún de
carteras); y en la medida también en que se reconocen las posibilidades del
mercado en ámbitos que hasta ahora habían sido excluidos (seguridad social,
salud, control del medio ambiente).
La contrapartida de esta tendencia es el desarrollo de un sistema de
señales hacia los agentes privados y públicos, a fin de que Cstos orienten sus
iniciativas dentro dc la institucionalidad y los valores aceptados socialmente y
asuman la responsabilidad de dar cuenta social de sus decisiones. Esto significa
una ampliación del ámbito de lo público en un sistema económico en que el
mercado desempeña un papel más relevante y abarca un mayor número de
dccisiones.

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 ECONOMIA POLITICA CONSERVADORA
EN AMERICA LATINA Y EUROPA
OCCIDENTAL: LOS ORIGENES POLITICOS
DE LA PRIVATIZACION
HECTOR E. SCHAMIS

INTRODUCCION 51

1. LA BURGUESIA, LA FORMULACION DE POLITICAS Y EL

COMPROMISO KEYNESIANO 53

II. IDEAS GLOBALES, CONFLICTOS INTERNOS: EL QUIEBRE DEL

COMPROMISO POLITICO EN EL CENTRO Y LA PERIFERIA 60

III. LA PRIVATIZACION: POLITICA Y POLITICAS 62

IV. COMENTARIOS INCONCLUSOS Y PERSPECTIVAS PARA

LA INVESTIGACION 66

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 69
 2. ECONOMIA POLITICA CONSERVADORA
EN AMERICA LATINA Y EUROPA
OCCIDENTAL: LOS ORIGENES POLITICOS
DE LA PRIVATIZACION*

HECTOR E. SCHAMIS

INTRODUCCION
En la década de los SO hemos sido testigos de la diseminación
internacional dc programas de privatización y parecería que estos se
desarrollarán aún más en los 90. Países con vastas diferencias están
implementando programas que buscan ampliar el alcance de las fuerzas del
mercado y reducir el rol económico del Estado. Estos eventos han llamado la
atención de los analistas tanto como la de los líderes políticos. Expertos en
economfa política internacional han sido particularmente proclives a investigar
acerca de la existencia de patrones comunes que están operando a nivel del
sistema internacional. La paradoja es que el Estado -alguna vez considerado la
solución para las fallas de mercado y el estabilizador de los ciclos econbmicos-
esta siendo escrutado, si no es que abiertamente atacado, como la causa del
problema que intentaba resolver. De hecho, no ha habido tan vasta
convocatoria a expandir el rol del mercado y reducir el del Estado desde por lo
menos 1920.
Dejando de lado las dimensiones internacionales de la moda antiestatal en
boga, este artículo se centrara en la significación política interna de estos
eventos. Primero, porque las condiciones internacionales son siempre mediadas
por factores internos, es decir, los actores se alinean WA-YLF una corriente
política dada, alterando, si no su contenido, al menos su forma de
implementación. Segundo,porque la misma política económica -la privatización
en este caso- no afecta de igual manera a todos los países. Teniendo estas
nociones en mente, este ensayo discutirá las dimensiones políticas mas
evidentes involucradas en la privatización: la recomposición de coaliciones
pohticas y el rediseño de instituciones estatales.

l Una versión de este trabajo fue publicada como “Consewative Politicai Economy in Latin
America and Wcstem Europe: The Politlcal Sources of Privatization” en A.A. Boron, D.A.
Chalmers y M.C. de Souw (eds.). The Righr and Democracy in Lorin America (Westpoint CT:
Praeger, 1992).
52 HECTOR SCHAMIS

En orden a abordar la importancia de las iniciativas de privatización

actuales, se pondrá especial atención a dos países:Chile y Gran Bretaña. Esto
no ~610 porque estos dos países hayan sido pioneros en la adopción de este
curso de políticas, o porque ambos se hayan comprometido con aquél casi
religiosamente. Existe una significaciún más fundamental: la comparación es
crucial porque difícilmente podríamos encontrar la diseminación de la política
econbmica “neo-laissez-faire” que vemos hoy en día en America Latina y Europa
si las expcricncias chilena y hritanica no hubieran sido percibidas como
alternativas posibles.
Coaliciones socialistas en España y Francia (y más recientemente en
Europa Oriental) “descubriendo” los beneficios de la economía de libre
mercado, la “aceptación” por parte de partidos (¿ex?) populistas en Argentina y
Mbxico de los méritos de las reformas económicas de Pinochet, y coaliciones de
derecha orientadas hacia una economía de libre mercado convertidas en fuerzas
electorales importantes cn Brasil, Chile y Perú, son todas manifestaciones de
este sorprendente fenómeno. Dos ejemplos adicionales ilustran el punto:
economistas occidentales han estado asesorandoa los gobiernos de Hungría y
Polonia basadosen las experiencias de privatización en Occidente,’ mientras el
ex ministro de trabajo de Pinochet ha estado asesorando a los gobiernos
mexicano y colombiano acerca de la privatización del sistema de seguridad
social?.
Este ensayo aspira a mostrar que la privatización ha constituido una
respuestapolítica de largo alcance por parte de fuerzas conservadorasdestinada
a resolver el empate político y la parálisis decisoria producida como
consecuencia de la crisis de la economía liderada por la acción estatal y el
keynesianismo. En este sentido, la tesis central de este ensayo es que el quiebre
del compromiso keynesiano, que se halla en los orígenes del proyecto
thatcheriano, fue paralelo al quiebre de la versión del Cono Sur del mismo
arreglo político, es decir, la crisis terminal del Estado de Compromiso formado
alrededor de coaliciones desarrollistas (o populistas) orientadas a la
substitución de importaciones. Esto no quiere decir que ambos arreglos fueran
identicos. S6lo pretende sugerir que ambos abordaron el mismo tipo de
problemas y propusieron soluciones similares.
Este artículo ahorda las siguientes cuatro materias. Primero, analiza el
desarrollo de la políticas de compromiso en los paísesde la OECD y del Cono
Sur. Se explicarán el surgimiento y crisis de la economía política keynesianay su
“versión” latinoamericana, expresada por el Estado de Compromiso
desarrollado después de los anos 30. Segundo, se hace un analisis comparado
del sistema de políticas -el cual difiere significativamente de la fase previa- para
enfatizar que las políticas económicas de libre mercado aplicadas en el Cono

1 Por ejemplo, el profesor de Harvard, Jeffrey Sachs y la oficina en Londres de Ptice Waterhouse
han trabajado con estor gobicmos. Vbsc ThheEco>romis~,13 de enero, 1990~ 14 de abril, 1990.
2 Jnse Piiiera, Minirtrn drl Tr:ibaj!> dc Pinxlx!. E! .Mercwio, 12 de julio, 1990.
LOS ORIGENES POI,I’l‘ICOS DE LA PRIVATIZACION 53

Sur desde 1970 fueron parte del surgimiento de ideas y coaliciones

ncoconscrvadorasasombrosamentesimilares.
Tercero, en un terreno más analítico, este trabajo explora las implicancias
políticas de las actuales tendencias a la privatización en lo que hace a las
rclacioncs Estado-sociedad. En este sentido, la definiciún del equilibrio
público-privado, central para nuestra noción de la relación entre la política y la
economía, puede ser alterado profundamente por las actuales iniciativas
privatizadoras. Se puede esperar que cambios en el equilibrio entre las esferas
pública y privada impacten sobre dimensiones tales como la formación de
coaliciones y el diseño de instituciones. Cuarto, y como conclusiún, este artículo
trata dc identificar nuevos caminos de investigación con el objeto de
comprender la naturaleza profundamente transformadora de las políticas de
privatización.

1. LA BURGUESIA, LA FORMULACION DE POLITICAS Y EL

COMPROMISO KEYNESIANO

1. EUROPA OCCIDENTAL
Después de la Segunda Guerra Mundial, y hasta 1970, el principal
esquema de gobernabilidad internacional en los países industrializados fue
conceptualizado, gracias a la cclcbrc frase de John Ruggie, como un sistema de
“Embedded Liberalism” (Liberalismo Incrustado)3. El esquema de liberalismo
incrustado se basaba en un equilibrio entre el laissez-faire internacional de
Bretton Woods y cl intcrvcncionismo estatal interno, y descansaba,en gran
medida, en la hegemonía americana. El liderazgo de los Estados Unidos en la
economía mundial, de acuerdo con este analisis, creó y mantuvo el sistema
internacional de libre comercio el cual, a nivel interno, permitiú el desarrollo de
un Estado keynesiano intervencionista y de bienestar.
Aun cuando el keynesianismo fue, principalmente, un conjunto de tecnicas
económicas, su impacto se extendi6 más allá del area de la formulación de
políticas cconúmicas. En lo social, el paradigma keynesiano asignaba al Estado
la responsabilidad de proveer los bienes y servicios ncccsarios para mantener un
estándar de vida mínimo de la clase trabajadora. El crecimiento de la
maquinaria de provisión estatal significó, según postulara T. H. Marshall, una
redefinición de la propia noción de ciudadanía, implicando un incesante
aumento de los derechos, desde las esferas civiles y políticas hasta la esfera
socia14.
A su vez en lo político, el keynesianismo de postguerra implicó un
compromiso entre fuerzas políticas y clases sociales contendientes, cuyos
conflictos podrían haher sido disruptivos para la difícil tarea de reconstruir la
democracia capitalista, especialmente despues de la desastrosaexperiencia del

3 Véase John Ruggie (19X2).

4 Véase T. Il. Marshall (1982).
54 HECTOR SCHAh4IS

período de entreguerras. Gracias a la teorfa keynesiana,los partidos socialistas

encontraron una fórmula con la cual abandonaron la estrategia revolucionaria
en pos de una plataforma basadaen prácticas social-demócratasy, de este modo,
la clasesobrera acordó restringir sus demandas salariales a cambio del pleno
empleo .
Tal como lo plantean los trabajos de Prseworski y de Offe, el surgimiento
de la posición keynesiana en el manejo de la macroeconomfa y la consolidación
del Estado de Bienestar en Europa, han sido caracterizados, en gran medida,
como el resultado de la movilización de los partidos socialdemócratas o del
protagonismo de la clase obrera organizada. Un argumento más reciente,
consistente con esta interpretación, proviene de las conclusiones de Peter Hall
en un libro sobre la diseminación de las ideas keynesianasen las democracias
industrializadas occidentales. “Las políticas keynesianas”, argumenta Hall,
“fueron más comúnmente iniciadas por partidos con lazos particularmente
fuertes hacia la clase trabajadora que por sus rivales conservadores o
burguese@.
Dejando de lado cuestiones de exactitud histórica, la discusiún acerca de la
formulación de políticas en las sociedades capitalistas y la relación de este
proceso con las clases trabajadoras merecen algunas reflexiones adicionales.
Porque a pesar de lo importante que pueda haber sido el apoyo de la clase
trabajadora para la consolidaciún del consenso socialdemócrata, sin la
aprobación de la burguesía, difícilmente las políticas keynesianasse hubieran
implementado. Más específicamente,cualquier análisis acercade la formulación
de pollticas en las economías de mercado -y el keynesianismo fue, en definitiva,
un conjunto de políticas para estabilizar mercados- sin un examen detallado del
rol del empresariado y su expresión política, en partidos conservadoresu otros,
serfa, en el mejor de los casos,incompleto. La cuestiún, entonces, no se centra
tanto en dilucidar si la clase trabajadora inició tal política o no, sino en
descubrir que, en principio, no es posible que un sistema de políticas en una
sociedad capitalista, menos aún un sistema que ha estado vigente por más de
veinticinco años, se consolide sin el consentimiento explícito de la burguesía.
Entre otras cosas, porque la propiedad de los medios de producción
proporciona a los empresarios extraordinarias prerrogativas políticas que no
son compartidas por ningún otro sector socia17.
Sin embargo, esto de ningún modo implica que las políticas son ~610un
reflejo de las preferencias de los empresarios.Por una parte, porque el concepto
de las “preferencias de los empresarios” no existe como algo evidente por sí
mismo. La burguesía no es una clase homogénea, y las tensiones dentro de ella
afectan las interacciones sociales con mucha más intensidad que lo que
usualmente se espera. Por otra parte, variables tan diversas como la naturaleza
de las coaliciones dominantes, la configuración de las instituciones estatales,y el

5 Véase. por ejemplo, Adam Prseworski (198~3 y Claus Offe, (1984).

6 V&se P.A. Hall (1989).
7 Charles Lindblûm (1973, d’-IKU t c C>i ,a idus w ci upíluh 13 de su trabajo pionero.
LOS ORIGENES POLITICOS DE LA PRIVATIZACION 55

grado de exposición a la influencia internacional, entre otras, también son

necesarias para explicar la adopción de un curso determinado de políticas
económicas.
Sin embargo, la capacidad relativamente alta de los grupos empresarios
para movilizar recursos políticos y el impacto diferencial de su acción sobre
otros eventos políticos relacionados -tales como la formación de coaliciones, la
organización de agencias estatales y la diseminación de tendencias
internacionales- requiere que se ponga cuidadosa atención al rol de la burguesía
al determinar la formación de políticas. Una vez que estas hipótesis son
aceptadas, el análisis puede dilucidar las diferentes formas que este proceso
puede tomar en sus manifestacionesconcretas.
Por ejemplo, el leve impacto del keynesianismo en Alemania, en gra!
medida, refleja la resistencia de los empresarios a las políticas inflacionarias .
Inversamente, las políticas anticíclicas suecasde los años 30, prekeynesianasy
financiadas por déficit, se institucionalizaron por completo ~610despues de la
firma del “Acuerdo de Saltsjobaden” en 1938 -el compromiso social que reveló
la convicción de la burguesía sobre el carácter de suma positiva que tenía el
programa social-demócrata’. En Francia, a su vez, la efectividad del paquete de
políticas keynesianasfue realzado por cl ya establecido sistema de planificación,
el cual, vale la pena notar, fue descrito por Andrew Shonfield más como una
“conspiración” entre las grandes empresas e importantes funcionarios públicos
que como un proceso de característicasampliamente participativas”. En suma,
diferentes modos de formulación de políticas y diversas maneras de introducir
(0 de no introducir) el keynesianismo en la Europa de la postguerra pueden
explicarse, en gran medida, explorando el tipo de relación específico entre el
empresariado y el gobierno.
Es el caso del Reino Unido, sin embargo, el que constituye el ejemplo
paradigmático de keynesianismo introducido por el empresariado. Ahora, es
bien sabido que las políticas keynesianasfueron lanzadas como una opción de
alternativa, ante las propuestas laboristas de implementar la nacionalización
total, control salarial y la planificación industrial. En los años 30 el partido
Laborista continuaba presionando por una plataforma socialista. Aun despues
de una poco feliz administraciún, cuando el gobierno laborista renuncia en
1931, el partido seguía adherido a la idea de nacionalizaciones totales y
rechazaba compromisos de clase, implícitos o explícitos. Incluso cn 1941,
cuando los principios keynesianos comenzaron a ser considerados por los
formuladores de políticas británicos, esto ocurri6 sin la aprobación del partido
Laborista. De hecho, no fue sino hasta los años 50 que el partido se reconcilió
con las basesde la economía keynesiana.

8 Por razones obvias, en la Alemania de la postguerra el significado de las políticas inflacionarias

fue totalmente diferente -i.e. negativo- ris-d-~~is otrm países europeos. VCanse Gerard Braunthal
(1965) y Michael Kreile (1978).
9 V.%.e a Gasta Esping-Andersen (1985).
10 Andrew Shonfield (1969). Tambi&,v&w Robert Boyer(1986).
56 HECTOR SCHAMIS

Fue la aceptación por parte del Treasury, agencia que no ~610era vista
corno la expresión de los intereses conservadores-financierossino que también
había sido extremadamente resistente a las políticas inflacionarias de
entreguerras, lo que finalmente abrió la puerta al keynesianismo en Gran
Bretaña. A los ojos de las fuerzas consetvadoras,el keynesianismo no podía ser
visto como un programa socialdemócrata, sino, en cambio, una fúrmula para
mantener alto el empleo a la vez que neutralizar demandas más radicales. “Con
las prácticas keynesianas ya institucionalizadas en el Treasury”, sostiene
Margaret Weir, “los principios keynesianos proveyeron una fórmula
no-conlroversial para preservar el poderío político Conservador”“. Desde esta
perspectiva, no debería sorprender que las coaliciones conservadorasaceptaran
la premisa del “middle way” keynesiano.
En estos terminos, una visiún mas balanceada de las coaliciones que
emergieron y se consolidaron alrededor del kcyncsianismo en el período de la
postguerra, no puede evitar poner la atención en el rol crucial de las fuerzas
conservadorasy de la burguesía. En cierta forma, este punto fue bien resumido
por Robert Skidelski: “Sin duda, tambien la gran empresa necesitabaa Keyne;l
se apropiaron de las políticas de gasto keynesianaspara su propio beneficio” .
Samuel Beer da importancia a un punto similar cuando caracteriza las políticas
británicas como “colectivistas”. Según Beer, el Colectivismo en Gran Bretaña
después de los años 50 fue tanto un rasgo Laborista como Conservador,
sugiriendo un enraizado patrún compartido por ambas fuerzas, en vez de un
estilo de formulacibn de políticas propio del consensosocialdem6crata’3.
Una revaluación al rol de la Derecha en la economía política de la
postguerra es, por lo tanto, de particular importancia si queremos entender su
contribución a la caída del keynesianismo y a la reemergencia de las políticas
ortodoxas de los años 70. La historia del augey caída de la economía mixta y del
consensodel Estado de Bienestar, visto a traves del protagonismo de la derecha,
puede permitir una investigación más sistemática de las cambiantes ideas y
actitudes que forjan una identidad política en el tiempo y que, a su vez, sirven
para caracterizar una política económica dada. Lo que fue “conservador” en los
50, ya no lo sigue siendo y, dado que, en contraste con el período de postguerra,
aquellos que apoyaron el Estado de Bienestar y el keynesianismo están hoy en
día mayoritariamente en la “izquierda”, el significado del termino opuesto
tambien ha cambiado.
Si estamosdc acuerdo en que en las sociedadescapitalistas la organización
política de la burguesía -usualmente a lo largo de líneas de acción conservadora
partidista o extrapartidista- determina fuertemente el curso de las políticas
económicas, el surgimiento de una Derecha dinámica y revigorimda en los 70 y
80 impulsando políticas ortodoxas sería sólo una sorpresa parcial para el
analista. Si algo constituye una novedad dentro de este proceso no es el que la

ll Vkase a Margaret Weir (1989). Similar argumento se puede ver en Keny Schott (1982).
12 Véase a Robert Skidelski (1977).
13 Véase a Samuel Ueer (1967).
LOS ORIGENES POLITICOS DE LA PRIVATIZACION 51

Derecha mostrara gran fuerza. Tampoco es que las fuerzas conservadorasfueran

capacesde imponer a la sociedad en su totalidad sus preferencias de politicas.
Lo que si es novedad en los años 70 y 80 es que la economía política
conservadora -si es que algo así existe- ha rechazado en forma creciente
cualquier clase de regulación política sobre la economía, sea ésta sobre la
distribución o sobre la inversión. Descartada la necesidad de mecanismos de
legitimación -esto es lo que la democracia política hace por el mercado- la
economía de mercado se convirtió, para la Nueva”pha, “en un proceso de
autolegitimación -un proyecto político en sí mismo .
Este crecimiento en la autonomía de los procesos de intercambio de
mercado, pertenecientes al ámbito de lo privado, a expensasdel debilitamiento
de los mecanismos de regulaciún políticos y administrativos, deberían ser vistos
como un intento conservador por superar lo ue Claus Offe calificó como “las
tendencias a la crisis del Estado de Bienestar”19
Hacia los ahos 70, las latentes tensiones entre, por un lado, los sistemas
social y económicos y, por otro lado, el sistema político-administrativo del
Estado de Bienestar se habían convertido en manifiestas. Probablemente, esto
fue percibido antes por las fuerzas conservadoras-lo cual se hizo evidente por
su capacidad de fijar la agendadesde ese momento, hasta el punto de confinar a
la izquierda, en varias circunstanciasy respecto de distintos temas, a un mero rol
subordinado.
Dentro de este contexto, el relajamiento de las restricciones políticas y de
legitimación sobre los intercambios de mercado no debería ser considerado
como la consecuencia de un asalto instrumental al Estado ~610con el mero
propósito de favorecer a la acumulación. Tampoco debe ser visto como una
acción para restaurar simplemente la tasa de inversión, la cual, para entonces,
habla caído substancialmente. Más profundamente, esto debe ser visto como
una estrategia dc largo alcance para fijar límites más explícitos entre los
diferentes subsistemasdel Estado de Bienestar, lo cual, a su vez, ha conducido a
una redefinición de los límites entre lo público y lo privado. Si la economía dc
mercado se ha convertido, en última instancia, en un “proyecto político”, es
menos por lo que ha logrado positivamente, que por su capacidad de emitir una
respuesta a las contradicciones sistemáticas y sistemicas del Estado de
Bienestar, percibidas desde la izquierda y la derecha como la principal causadel
creciente descontento de los años 70.
Más adelante se discutirá la manera cómo las políticas de privatización
encajan dentro de este argumento. Por ahora, es importante aclarar que los
planteos discutidos más arriba constituyen un punto de partida para una
interpretación paralela, comoquiera que heterodoxa, del impacto de estos
proyectos conservadoresen America Latina y Europa Occidental en los años 70
y SO,donde las agendas han sido delineadas en forma similar alrededor de los
principios de la economía de mercado. La idea de que algún tipo de Estado de

14 Véase este argumrnlo en Adam Przworski y Michael Wellerstein (1985).

15 Véase a mus Offe (1984).
38 HECTOR SCHAIUIS

Bienestar inspirado en el keynesianismo emergib en el Cono Sur despu& de los

anos 30, y que posteriores restricciones estructurales, crisis fiscales y problemas
de legitimacit’m habrían conducido a su desintegración y a una respuesta
conservadora, es la matriz a partir de la cual este artículo seguirá, en forma
comparativa, la pista sobre los orígenes de las actuales políticas y “ethos”
privatizadores.

2. AMERICA LATINA
La principal fúrmula de gobernabilidad en el Cono Sur, iniciada en los
anos 30 y consolidada en la postsegunda Guerra Mundial, fue conocida como el
“Estado de Compromiso”. Sus características básicas inclulan: un creciente
desarrollo de la maquinaria de bienestar, la activa participación del Estado en el
monitoreo del nivel de la actividad económica y el reconocimiento del derecho
de los sindicatos para expresar sus demandas y participar en el proceso de
diseño e implementación de políticas, todo lo cual resultb en una significativa
redistribución de ingresos. Este contexto, el cual no constituyó una
característica que pueda aplicarse a AmCrica Latina como un todo, fue quizás el
rasgo más sobresaliente de las economíaspolíticas del Cono Sur.
Estos programas sirvieron como herramienttt para dos propúsitos: la
integración de las masas en el escenario político , y la implementación del
proceso de industrializacibn por substitución de importaciones (1.51)como
reemplazo del modelo de desarrollo basado en la exportación de productos
primarios. Diferentes fuerzas políticas emprendieron estas estrategias. Tanto
elites conservadoras, como alianzas populistas o partidos reformistas, aunque
en diferentes modos y grados, las adoptaron. A pesar de su inestable y
contradictorio carácter, esta fórmula operó hasta los anos 70. Asf como el
ECtadode Bienestar en el capitalismo avanzado,el cual para su funcionamiento
dependib de coaliciones policlasistas de industriales, clases trabajadoras
organizadas y agricultores, el Estado de Compromiso en el Cono Sur implicó
también una redefinición de las dimensiones básicas del proceso de
construcción de coaliciones. Con la incorporación de nuevos actores en el
escenario político, el esquema de gobernabilidad se basó ahora en coaliciones
formadas por asalariados urbanos, empresas del sector público e industriales
manufactureros.
Existe una considerable controversia acerca de si estas políticas fueron o
no inspiradas en el kcynesianismo. Para algunos, la revolución kcyncsiana lleg6
a America Latina, si no en la forma de un conjunto completo de políticas de
administraciún de la demanda, al menos en la forma de programas de empleo,
distribución del ingreso y provisión de servicios sociales. Aníbal Pinto, por
ejemplo, ha argumentado que incluso antes que la Teorín Geneml fuera

16 Acerca de movilizacv5n social e mtegrac~ón social y un examen paralelode los procesos de

expansi6n de la ciudadanla en Am&-ica Latina y Europa Occidental, véase el clásico trabajo de
Gin0 Germani (1962).
LOS ORIGENES POLITICOS DE LA PRIVATIZACION 59

publicada, la Dcprcsión obligó al Estado a practicar un “keynesianismo

anticipado y embri6nico”‘7. Consistente con este punto de vista es el hecho que
la Economía del Desarrollo, un hito cn la economía política de America f-atina,
encontró en las tccnicas de gasto keynesianas una forf; de reducir la brecha
entre las naciones subdesarrolladasy las industrializadas .
La evoluciún de estos nuevos compromisos fue, en parte, la consecuencia
de diferentes tipos de relación Estado-sociedad que empezaron a desarrollarse
en los comienzos del siglo XX en America Latina. Una importante expansión
económica y demográfica, con un consiguiente aumento de la movilidad social,
plante6 nuevos desafíos a los formuladores de políticas. Nuevas clites
asumieron el poder con programas reformistas, los cuales incluían la transición
del lu¿ssez-faire vigente a un Estado intervencionista. Estas elites iluminadas es-
taban detrás de la transformación a traves de la cual el gobierno se hizo respon-
sable por la estabilidad del mercado, así como por el bienestar de la población.
En la Cpoca de la expansión del Estado intervencionista en cl Cono Sur, se
estableció un gran número de agenciascon el propósito de institucionalizar esta
tendencia.
Ademas de objetar el modelo de desarrollo predominante, estas elites
reformistas se preocuparon por la “cuestión social”. El resultado fue un nuevo
diseño institucional para las relaciones Estado-trabajadores y para el aparato
estatal. Estas elites crearon incluso las “constituciones sociales”, las cuales
incluían obligaciones por parte del Estado relacionadas con la evolución de la
economía y con los derechos de la clase trabajadora. Manifestando una nueva
epoca en las relaciones Estado-sociedad, la actitud del Estado hacia los
trabajadores cambi6, como dicen David y Ruth Collier, “De la represión a la
institucionalización (y) de la exclusión a la incorporación “19.
Este patrón se repitió a través del Cono Sur. Por ejemplo, ya en el año
1917, el primer Atado de Bienestar liberal de America Latina fue establecido
en Uruguay. Innovador aun para los estándares europeos, un partido
conservador -el Blanco- conducido por una figura modernizadora -cl Presidente
Batlle y Ordóñez- implementú una serie de reformas sociales, económicas y
políticas de avanzada. En Argentina, la crisis internacional de los años 30,
reveló la fragilidad de las coaliciones que sostenían el modelo de desarrollo
orientado hacia la exportación. Las propias elites económicas reformaron las
estrucluras estatales creando un conjunto de agencias públicas dirigidas a la
regulación del mercado y al aliento de la industrialización sustitutiva. Todo esto
ocurrió cerca de una decada antes de que Perbn llegara al poder y cristalizara su
alianza populista policIasistazO.

17 Anlbal Pinto (1985). V&se tambien Oscar Mufioz (1986).

18 Wase a Albert Hirschman (1981).
19 Ver David y Ruth Collier (1991).
20 Las principales referencias paraesto continúan siendo Fernando H. Cardoso y Erizo Faletto
(1969), y Guillermo O’Donnell (1973).
60 HECTOR SCHAh4IS

En Chile, poco despuesde la Depresión, el Estado se vio involucrado en la

creación de instituciones dedicadasa intervenir en la economía. Por cjcmplo, el
caso de CORFO (Corporación de Fomento), creada para promover la
industrializaciún planificada y conducida por el Estado, derivú en un nuevo tipo
de relación entre el Gobierno y los empresarios, lo cua¡, con bastante rapidez,
mejor6 el nivel de la actividad económica al mismo tiempo que redujo las tasas
de desempleo. Aunque fue el Frente Popular, un gobierno de centro-izquierda,
el que propuso la creación de CORFO, su aprobación fue promulgada en el
Parlamento, dominado entonces por la derecha, y que se tradujo en una
decisión muy criticada por la izquierda. De este modo, basado en la
planificación y la empresa pública como una forma de estimular la actividad
económica, se establecieron los fundamentos de la economía mixta con el
vigoroso apoyo de los empresarios21.
Sin embargo, estas fórmulas no irían más allá de los años 70. En el mundo
industrializado los cambios en las condiciones económicas internacionales y las
inherentes contradicciones dc las mismas instituciones que hicieron posible el
boom de la postguerra, explicarían la crisis y abandono del compromiso
keynesiano. En America Latina la misma estrategia de substitución de
importaciones, así como restricciones internacionales extremadamente críticas,
condujeron a cuellos de botella en la dinámica del desarrollo que crearon serios
y recurrentes problemas de balanza de pagos, llevando a profundos conflictos
sectoriales y crisis políticas.

II. IDEAS GLOBALES, CONFLICTOS INTERNOS: EL QUIEBRE DEL

COMPROMISO POLITICO EN EL CENTRO Y LA PERIFERIA
El difícil contexto económico de los años 70, marcado por bajos índices de
crecimiento, alta inflación y desempleo, erosionó la base social del modelo
keynesiano en tanto se hizo imposible reproducir sus “trade-offs” centrales. Los
costos del Estado de Bienestar se hicieron sentir y los grupos conservadores
abandonaron cl consenso keynesiano. Las clasesmedias rompieron su alianza
con el sector laboral y la maquinaria para el compromiso social se transformó
así en objeto de conflicto político, afectando a la propia naturaleza del esquema
de “liberalismo incrustado”.
El debate acerca de las políticas se reabrió y las nuevas coaliciones
conservadoras impulsaron un paquete de medidas que proponran un retorno a
una economía más basada en el mercado, retirando al Estado de la
administración dc la actividad económica y, en etapas posteriores,
incursionando hacia la privatización dc empresaspúblicas. Dada su afinidad, el
nuevo Iaissez-faire combinó los argumentos capitalistas de mercado con las
“teorías dc ingobernabilidad”. De acuerdo a estas últimas, los mecanismosde la
democracia de masas impusieron demandas que excedieron la capacidad de

21 Vkase en Marha Mamalakis (1967)

LOS ORIGENES POLITICOS DE LA PRIVATIZACION - 61

respuesta del gobierno. Esto produjo una situación de creciente

ingobernabilidad (o “sobrecarga polftica”), ya que las expectativas no cumplidas
son dañinas para la estabilidad del gobierno. La solución es, en esta perspectiva,
expandir el camg; de acci6n del mercado para resguardar al aparato estatal de
estas demandas . Las propuestas “neo-laissez-faire” y “State Overload” se
transformaron entonces en la piedra angular sobre la cual un conservadurismo
revitalizado encontró fundamentación teórica.
La razón por la cual las fuerzas conservadorasabandonaron las basesdel
keynesianismo y abrazaron modelos de desarrollo que proponfan una expansión
de la economía de mercado constituye un tema de investigación sugerente.
Asimismo, otra fuente de debate es cúmo la combinación del conservadurismo
tradicional con los principios de la economía liberal forjaron la identidad de las
fuerzas políticas de derecha que emergieron en ambientes tan distintos como
América Latina y Europa Occidental. Retrospectivamente, es asombroso que ya
en el año 1973 el gobierno de Pinochet combinara el militarismo tradicional
latinoamericano con una militante Economía de Chicago para introducir en la
sociedad chilena cambios estructurales más profundos que cualquier gobierno
anterior.
En el Cono Sur, a medida que la crisis en la estrategia substitutiva de
importaciones SCagudizó en los años 70, se reabrió el debate sobre la política
económica y la “cultura económica” desarrollista fue desplazada por la
reemergencia de las doctrinas de laissez-faire; esta vez bajo el patrocinio
conjunto de militares y tecnicos monetaristas. Ellos buscaron deshacersede la
herencia desarrollista-corporativista implementando un programa de
reestructuracibn econúmica para desmantelar el aparato de seguridad social y
de intervención estatal, y así establecer un Estado mínimo alejándolo de su rol
redistributivo. Por medio de esto, los regímenes militares de los años 70
abrieron el camino a un real quiebre en la relación histórica entre el Estado y la
sociedad; un quiebre que baStaría por sí mismo para indicar el surgimiento de
un tipo distintivo de regimen autoritario en America Latina: una versión militar
del neoconservadurismoz3.
En suma, los años 70 señalaron cl fin del esquema de reformas sociales y
económicas que habían evolucionado bajo el amparo de la economfa política
desarrollista. La imposibilidad de reproducir el modelo desarrollista (algo que
súlo el regimen militar brasileño pudo hacer y ~610 hasta cierto punto) hizo
cvidente la fragilidad del compromiso de clasesque lo mantuvo en el pasado,
expresado tambien en la precaria coexistencia entre los diferentes sectores
empresarios. Las crisis política y económica de los años 70 no Cueron~610la
expresión del punto más bajo del ciclo económico o la consecuencia de las

22 El trabajo de mayor influencia acerca del “overload thrsis” es de Michel Crozier, Samuel
Huntington y Joji Watnuki (1975). Robert Skidelski (1979) ha notado que los economistas de
tendencia neo-laissez-faire aue se hicieron intluventes en los años 70. tales como Friedrich
Hay&, habían empezádo a irgumentar acerca dé la sobrecarga de las iipacidades estatales ya
en los años 30.
23 V&se este argumento en forma completa en Héctor E. Schamis (1991).
62 HECTOR SCHAMIS

crecientes demandas por el cambio estructural de parte de los grupos de

izquierda. En gran medida la profundidad de estascrisis proviene de las serias y
continuas fisuras entre diferentes sectores empresariales, manifestadas por su
recurrente incapacidad de construir un modelo viable de desarrollo capitalista
en el cual hubiera espacio para todos. El apoyo de algunos sectores de
empresarios a una reformulación profunda del propio modelo de desarrollo
refleja el hecho que, en los años 70, los conflictos sectoriales al interior de la
burguesía eran tan significativos como aquellos entre ella y los trabajadores.

III. LA PRIVATIZACION: POLITICA Y POLITICAS

En los aAos 70 se desarrolló un terreno propicio para la diseminación de
políticas ortodoxas debido a la necesidad de superar el déficit público y la
inflación. Despu& de todo, en un contexto como ese, contraer la oferta
monetaria, reducir los gastos públicos y estabilizar el sector externo tenía una
buena dosis de sentido común. En el curso de los años 70 y comienzos de los 80
muchos de los países industrializados y también de los menos avanzados
empezaron a considerar la solucibn “neo-laissez-faire”. Con evidente
pragmatismo -y una buena dosis de ironía- Mitterrand la llev6 a cabo despu&
del fracaso de sus políticas iniciales de nacionalización; Callaghan siguió las
políticas de estabilización del FMI al final de la década de los 70 y ellos fueron
seguidos por la primera coalición conservadora sueca que lleg6 al poder desde
1932. En AmBrica Latina, el rango del espectro va desde el experimento
monetarista en Chile de los años 70 hasta el programa de liberalización de la
administración de De la Madrid en M6xico a comienzos de los años 80. Todos
ellos, gradual o abruptamente, limitaron la intervención del Estado y
restauraron el libre mercado.
Pero detrAs de las políticas de privatización hay más que una mera
estabilización del sector público. John Ikenberry, por ejemplo, sostiene que las
políticas de privatización son principalmente motivadas por un proceso global
de inducción por el cual algunos paísesemulan a otro?. Para William Glade, el
fmpetu mas importante t;oviene de cambios estructurales que han tenido lugar
en la economía mundial . Otra perspectiva a su vez argumenta que mientras
estas políticas constituyen un “proyecto” en los países industrializados, en los
paisessubdesarrollados ~610constituyen una respuestaa la presión externa”.
Aunque estas interpretaciones puedan ser correctas en casos específicos,
todas ellas carecen de un elemento crucial que ha sido enfati7ado a lo largo de
este artículo: las políticas económicas no son ~610 un mero conjunto de
decisionesadministrativas. Más fundamentalmente, las políticas reflejan los más
intrincados conflictos políticos de la sociedad. Es en este sentido que los
programas de privatizaciún reflejan correlaciones cambiantes de las fuerzas

24 John kcnbcrry (en prensa).

25 W.P. Glade (1986).
26 Ezra Suleiman y John Waterbury (eds.)(en prensa)
LOS ORIGENES POLITICOS DE LA PKIVATIZACION 63

sociales y políticas internas. Los cambios en la adopción de políticas explican

esta pugna, en los cuales nada menos que el equilibrio global entre el Estado y
la sociedadestá en juego.
En este punto, es necesario hacer una clarificación definicional. A lo
menos la “privatización” se reficrc a una reasignación de derechos de propiedad
(“selling off”) o a una relocalizaci6n de funciones económicas (contracting out).
Aún así, dada la amplitud de las implicaciones sociopolfticas de esta política, las
actuales iniciativas de privatización en las sociedades capitalistas deben ser
vistas como otro episodio fundamental de una crítica controversia histórica de
la civilización occidental: la definición del equilibrio público/privado.
La constitución y separación de las esferaspúblicas y privadas han sido una
permanente preocupación en los estudios sociales, políticos (y por supuesto
legales) occidentales. En la sociología clásica, por ejemplo, el período que va
desde las formas comunitarias de dominación tradicional hasta las formas
racionales de la sociedad moderna supone una demarcación más clara entre los
dominios privados y públicos. En la teoría social occidental, el surgimiento de la
sociedad moderna y la construcción del Estado nacional son largamente
caracterizados por la diferenciación irreversible entre lo público y lo privado, la
cual bajo la dominación patrimonial tendía a ser confundida. Tal como se define
en el tipo de dominación racional-legal de Wcbcr, cl ámbito del individuo (sus
posesionespersonales y creencias religiosas) se vuelve más privado en tanto el
dominio del gobierno y la administración se vuelven más públicos27.
En teoría política, público y privado usualmente funcionan como terminos
contradictorios y mutuamente excluyentcs.Ellos constituyen una de las “grandes
dicotomías” de las ciencias sociale?. Esto es así no ~610 por razones
metodológicas. De hecho, a pesar de la exhaustividad y comprensiún implícita
en estas categorías, el mundo está poblado de instituciones que son
semipúblicas o semiprivadas. De manera aún más importante, la dicotomfa se
hace presente a partir de las posiciones altamente normativas que, usualmente,
son asociadascon el uso de un termino u otro. En nuestro discurso, acadtmico o
abiertamente político, usar cualquiera de estos terminos y, a la vez, evitar
cualquier tipo dc connotaciún ideológica, se ha convertido en una tarea
crecientemente ardua.
Algunos autores han tratado de asegurar la supremacía de lo privado,
otros, la predominancia de lo público. Por ejemplo, para Hobbes -quien, vale la
pena recordar, concedió poderes irrestrictos al soberano- los súbditos tenían el
derecho de hacer todo lo que el soberano no había prohibido, incluyendo la
libertad de comprar, vender y hacer contratos. Para Locke, la inviolabilidad de
la autonomía individual (y de la propiedad) ante el poder público lo hacen, tal
vez, el más prominente teórico del liberalismo. Para esta postura la eslera
privada se expande tanto como la esfera pública se contrae.

27 Para un brillante análisis hist6rico de estos problemas vtase a Rudolf Braun (1975).
28 Para una excelente discusi6n v&wz a Norberto Bobbio (1989).
64 HECTOR SCHAMIS

En relación a los intentos por enfatizar la preponderancia de lo público,

uno podría reunir posiciones con vastas diferencias entre aquellos que han
rechazado al liberalismo. No obstante, todos comparten un principio
aristotélico -y posteriormente hegeliano- básico: el todo está antes que las
la persecución del interés individual no contribuye, per se, al bien
g$$s
En la práctica, sin embargo, los límites entre estas perspectivas polares
tienden a empañarse,ya que la definición de ambas esferas es, en gran medida,
el resultado dc un proceso paralclo y altamente complementario. Evidencia
parcial de esto, como se mencionó anteriormente, es que la sociedad está llena
de dominios institucionales que no son ni totalmente públicos ni enteramente
privados. No obstante, más allá de esta observación descriptiva yace un juicio
más analítico, según el cual lo público y lo privado se constituyen tomando
referencia de uno hacia el otro en una relación interpenetrante. En la sociedad
occidental, en un alto grado, la política puede ser retratada como la inherente y
permanente tensión entre la “politización de lo privado” y la “privatización de lo
público”.
Esta tensión se expresa claramcntc cn cl desarrollo de las prácticas
neocorporativistas en las sociedadescapitalistas postliberales. La lógica de las
relaciones corporativistas descansa en el hecho de que la autoridad pública
considera ciertas interacciones privadas, particularmente aquellas entre el
capital y el trabajo, como cruciales para la estabilidad del propio sistema
político. De este modo, el Estado penetra el ámbito de lo privado, regulando
transacciones y transformando asuntos previamente privados en objetos dc
importancia pública. Como una respuesta a los crecientes problemas en el
manejo de la economía, los gobiernos intentan, a través de negociaciones
oficialmente reconocidas,neutralizar el potencial disruptivo de las prerrogativas
del capital y del trabajo, tales como sus rcspcctivas capacidadesde desinvertir y
hacer huelga. Gracias a las prácticas corporativistas, asuntos supuestamente
prepolíticos -cuya existencia ~610dependería de intercambios eficientes en el
mercado- son reconstituidos por el poder público a partir de su significación
política.
No es necesario decir que la contraparte es que el corporativismo tambien
supone la “privatizaciún de lo público”. Esto proviene del hecho que,
precisamente para contrarrestar sus capacidades obstructivas, los acuerdos
corporativistas también otorgan un “status público a los grupos de intertY3’.
Como resultado de la incorporación de las más importantes organizaciones de
interés en las juntas y consejos gubernamcntalcs, a efectos de compartir la
responsabilidad en el diseño e implementación de políticas, las arenas públicas

29 Para una revisibn comprensiva de estas teorías véase a Alfred Stepan (1978). Vale la pena hacer
notar que Keynes, señalando un gran aleJamiento del liberalismo, compartió esta posición. En
“f’he End of Laissez-Faire” (1926) argumenta: “No es una correcta deducción de parte de los
Principios dc la Economía el que los mtcrcscs propms ilustrados operan siempre hacia el interés
público”. John Maynard Keynes (1963).
30 Véase a Claos Offe (lY.81).
LOS ORIGENES POLITICOS DE LA PRIVATIZACION 65

de implementación de políticas se hallan continuamente permeadas por

intereses privados. Bajo el marco del corporativismo y otras instituciones
postliberales, la distinción liberal pública/privado se torna teóricamente
inconsistente y políticamente controversial.
El caso del corporativismo retrata la complejidad y la conflictividad
involucradas en la definición del equilibrio público-privado. El hacer público un
tema previamente privado supone su politización. Inversamente, sacar temas de
la esfera pública, es decir “privatizarlos”, constituye un intento de
despolitización. Estos procesos, en sí mismos, pueden generar serios conflictos.
Un movimiento desde un lado del espectro hacia el otro altera derechos e
intereses creados y, por lo tanto, modifica relaciones de poder. Tales
movimientos no ~610 involucran la transferencia de activos y funciones, sino
tambibn, lo cual es políticamente clave, procedimientos decisorios e
instituciones. Por este motivo, a veces el mero uso de “público” o “privado”
despierta arraigados antagonismos y agudiza posturas ideológicas. Hasta cierto
punto, definir p límites entre lo público y lo privado es definir los límites de la
política misma .
La significacinn de la privatización, por lo tanto, se origina en el hecho que
esta altera globalmente el equilibrio público/privado. Favorecer lo privado a
expensasde lo público reordena las demandas en la sociedad, con no menores
consecuenciasque la reorganización de las relaciones de clase y de la lógica de
la representaciún política. Las instituciones del Estado de Bienestar y los
mecanismos corporativistas de mediación de intereses proveyeron un contexto
para la canalizaci6n del conflicto en las sociedadescapitalistas, avanzadaso no
tan avanzidas. Esta esfera pública dcpcndía, en gran medida, de la convicción,
compartida por el empresariado y los trabajadores, que las imperfecciones del
mercado son legítimamente susceptibles a la regulación política. La
contradicción de la esfera pública, como un proceso concomitante a la
expansión de la esfera del mercado, tiende a favorecer a aquellos actores que
retienen ventajas relativas en los intercambios de mercado.
Los efectos políticos y sociales de este proceso fueron observadospor Paul
Starr en forma elocuente: “Un movimiento desde lo público hacia lo privado
puede muy bien ocasionar un movimiento en otros sentidos: desde lo abierto
hacia lo cerrado (en el accesoa la información) o desde el todo hacia las partes
(particularmente en la distribución de los beneficios)“32. Es en este sentido que
la efectividad de las políticas de privatizaciún en reestructurar las relaciones
público/privadas las ha convertido, por sí mismas, en un componente central de
los proyectos conservadoresque han surgido en los años 70 y 80, cambiando las
condiciones de la competencia política al quebrar antiguas coaliciones y
promoviendo valores menos politizados y más orientados hacia el mercado.

31 Estos problemas están parcialmente relacionados con aquellos discutidos cn el, a mi entender,
excelente libro de Charles Maier (1987).
32 Paul Starr (1988).
66 HECTOR SCHAhíIS

Un ejemplo de esto se halla en la implementación de la privatización a

trav6.sdel “capitalismo popular”. Este programa aspira a distribuir stock entre
los trabajadores de las compañías privatizadas. El objetivo de descomponer y
recomponer coaliciones por medio de la privatización se hizo obvio por la prisa
con la cual los gobiernos implementaron este programa; al punto de depreciar
dramáticamente las acciones, como en el Reino Unido33, u otorgar creditos
notoriamente baratos a los trabajadores dispuestos a comprar acciones, como
en el caso de Chile”. En ambos casos, países con una militancia sindical
previamente incontrolable, el propósito asumió matices claramente ideológicos
y politices: ganar una posición conservadora entre el electorado de las clases
trabajadoras.
Es incierto que la distribución de acciones baste para transformar a
trabajadores sindicalizados en socios capitalistas y, de este modo, eliminar la
oposición. Tampoco se sabe si los trabajadores que retienen acciones cambian o
no sus preferencias electorales. En donde no existe desacuerdoes respecto a que
la privatización abarca mucho más que la mera creación de mercados eficientes
y competitivos. Esto se halla notoriamente demostrado por el hecho que, en la
mayoría de los casos, la privatización de los servicios públicos ~610significó la
mera transformación de monopolios públicos en privados. La privatización de
agencias de funciones eminentemente integrativas, tales como los sistemas de
salud y de seguridad social, en el casode Chile, o vivienda pública, en el caso del
Reino Unido, habla también de un mismo tipo de preocupaciones.
La disminución de las capacidadeseconómicas estatalesremueve al Estado
de su rol de “locus” de la distribución de recursos y como arena para
compromisos o conflictos políticos. Los actores incorporados al esquema
público son, a causa de la privatizaciún, progresivamente “desincorporados” del
espacio de contestación. Ahora deben dirigirse a la esfera privada -una
economía de mercados expandidos- en la cual consideraciones políticas no
cuentan en la asignación de recursos. La privatización, por lo tanto, reformula
la naturaleza de las coaliciones y compromisos políticos. Incluso reformula el
escenario político reduciendo el ámbito de lo público y por lo tanto dejando
“menos” espacio para la política.

IV. COMENTARIOS INCONCLUSOS Y PERSPECTIVAS PARA LA

INVESTIGACION
La actual tendencia a la privatizaciún ha tenido lugar en el contexto de un
proceso sin precedentes en América Latina: la diseminación dc procesos de
democratización, fuertemente permeados por agendas conservadoras, y la
masiva adopción de políticas antiestatales y de liberalizaci6n, en gran medida la
consecuencia de los argumentos de la derecha. Este escenario probablemente

33 Sobre Gran Bretaña, v&nse, entre otros, E~ra Suleiman (en prensa); John Vickers y George
Yarmw (1988) y C. Maya y D. Thompson (19R6).
34 Sobre Chile. véanse Mario Marcel (1983) y Enrique ErrJ17wizy Jacqueline Weinstein (1986).
LOS ORIGENES POLITICOS DE LA PRIVATIZACION 61

caracterizará a la región en los 90, y aunque no tenga el impacto de una

revolución política, como en Europa Oriental, sl constituye este un gran giro en
“u” que abre una nueva fase del desarrollo. Como se argumentó mas arriba, en
gran medida, esto es el resultado de la profunda penetración de las política
conservadora en el Cono Sur desde los años 70, mucho antes de las
“Revoluciones Conservadoras” de Reagan y Thatcher, la crisis de la deuda y el
colapso del bloque socialista.
Por esta razón, un esfuerzo colectivo por investigar sobre “La Derecha” es
extremadamente importante en el contexto Latinoamericano, si es que no lo es
en un contexto mayor. En este sentido, dada la naturaleza “on-going” de estos
procesos, este ensayo dificilmente podrfa aportar un conjunto de conclusiones
acabadas.En cambio, propondrá identificar problemas de investigación acerca
de ciertos argumentos que pueden ser discutidos, y fundamentalmente
alrededor de los cuales puedan desarrollarse futuras líneas de investigación.
El primer problema que examin6 este ensayotrata sobre el notorio cambio
en el ámbito de las ideas referidas a la búsqueda de soluciones a problemas
económicos. Tanto en el centro como en la periferia, un conjunto dado de ideas,
un paradigma, enmarcó el debate político en la postguerra y contribuyó a
diseñar un modelo de desarrollo. El poder de las ideas deberla ser analizado a
traves del debilitamiento gradual de lo que podemos llamar “la economía
política de las economfa mixta” y su reemplazo por aproximaciones de libre
mercado.
La divulgación de ideas heterodoxas,keynesianaso de otro tipo, siguió a la
Depresiún y durú hasta los años 70 en America Latina y en las naciones
industrializadas. El regreso a la ortodoxia comenzó a ser vastamente diseminado
entonces, constituyendo las proposiciones de privatización una verdadera fuerza
motivadora de este renovado Inissez-fnire. Esto nos llevaría a una serie de
preguntas relacionadas. iPor que y por quién fueron introducidas las ideas que
forjaron el reemplazo del modelo de desarrollo vigente? iHa sido este cambio
de paradigma ~610la consecuenciade las crisis política y económica previas?
Dado que el proceso de privatización cs claramente uno de ganadores y
perdedores, ¿cómo evolucionb el debate sobre el tema entre los distintos
sectoresempresarios?
Estas interrogantes provienen de algunas premisas basicas que subyacen
en este trabajo: las clases no son monolíticas, y bajo condiciones de s@ess,las
fisuras al interior de ellas tienden a aumentar. En la sociedad capitalista, la
importancia relativa de las tensiones internas de la burguesía es generalmente
alta, y las dificultades económicas ticndcn a exacerbar-para la sociedad wmo un
todo- la importancia de estos conflictos entre sectores productivos o aun entre
firmas. Esto se ve con particular elocuencia en la forma cómo la privatización
conduce a la reconstitución de coaliciones dominantes, especialmente en su
capacidad para delimitar la manera en que las fuerzas sociales y políticas
interactúan en su búsqueda de poder. Por ejemplo, es pensable que el antiguo
esquemawrporativista formado por burocracias sobrcdimensionadas,empresas
orientadas al mercado interno subsidiado y el movimiento sindical colapse
68 HECTOR SCHAMIS

definitivamente, en tanto el “capitalismo popular” sea capaz de forjar una

coalición de funcionarios públicos renovados, grupos empresarios mas
concentrados y accionistas.
Esto sugiere que un cambio en el modelo de desarrollo conduce, de una
manera u otra, a una redefinición del juego coalicional. En este punto, la
privatización induce a que los actores cambien sus roles, a que las antiguas
coaliciones se descompongany a que otras nuevasemerjan. Los funcionarios del
sector público pueden convertirse en ejecutivos de empresas privadas, los
empleados públicos sindicalizados pueden convertirse en accionistas, y los
beneficiarios de la seguridad social en inversionistas de sistemas privados de
jubilación. Es concebible que aquellos que toman parte en estos procesos
cambien, si no su visión del mundo, al menos su conducta electoral. A lo menos
entonces, las alianzas se pueden alterar; en un punto extremo, la dirección del
propio proceso de socialización puede ser revertido hacia ;$tándares
normativos más individualistas y previos a los del Estado de Bienestar .
Dados estos cambios en las coaliciones, la esfera institucional apropiada
para que aquellos actores, tales como accionistasy empresas,puedan articular y
expresar sus intereses ante el Estado debe ser en ultima instancia creada. Una
tercera dimensión por investigar, por lo tanto, debería centrarse en la
construcción de instituciones, porque la privatización constituye un verdadero
acto de formaci6n del Estado.
Graci;: a trabajos recientes, sabetn,os bastante acerca de las ideas
apropiadas , las coaliciones sustentantes y las capacidades institucionales
necesaria? para que el Estado intervenga efectivamente en la economía. Sin
embargo, sabemosmenos acercade la forma en que el Estado cesade intervenir.
Carecemos de estudios sistemáticos y comparativos sobre las ideas que inducen
al Estado a evitar la intervención. Escasamentesabemosqué tipo de coaliciones
sostienen ese tipo de ideas.Y virtualmente ignoramos el impacto de las políticas
de privatizaci6n sobre el mapa dc las instituciones estatales, muchas de las
cuales son dramáticamente reducidas, o incluso desaparecen, una vez que las
funciones que ellas desempeñanson desplazadashacia el mercado.
Instituciones usualmente difíciles de penetrar presentan fuertes obstáculos
para la implcmentación de cambios en las polfticas. Pero una vez que la
innovación gana una posición en aquellas agencias,su capacidad, y a veces su
autonomía, SCconvierte en un recurso para un cambio efectivo en el modelo de
desarrollo. En parte, ésta es la historia del Treasuty y el Keynesianismo en el
Reino Unido. Y esa es la historia de la CORFO y la privatización en Chile. Por
largo tiempo, la CORFO fue un verdadero “bunker” del desarrollismo, una
virtual piedra angular para la industrializaciún liderada por el Estado. Una vez

35 Véase a Evelyn Z. Brodkin y Dennis Young (1989).

36 Por ejemplo, Peter Hall (ed.) (1987) y el artículo no tan actual de Albert Hinchman, (1961).
37 Por ejemplo, Perer Gourwitch (1986 y 1989) y Charles Maier (1978).
38 Por ejemplo, Peta Evaos y Dietrich Rucschcmcycr (19RS); Margaret Weir y Theda Skocpol
(1985) TambiPn Peter Hall (1386).
LOS ORIGENES POLITICOS DE LA PRIVATIZACION 69
.-

que las iniciativas privatiradoras fueron consolidadas dentro de la estructura

organiracional de la CORFO, esta se transform6 en la agencia que administró
la secuenciay las modalidades del programa de privatización.
Aún hay mucho que aprender de las implicancias originales del proceso de
privatización. Como se argumentó más arriba, podemos limitar el análisis a la
dimensión de la propiedad o a la dimensión de asignaci6n. Aún así, las
implicancias más profundas de esta clase de dinámicas inevitablemente
conducen al examen de algunas de las consecuencias“puramente” políticas de
esto: cambios en la diseminación de las ideas, modificaciones en la construcción
de las coaliciones y el redisefio de las instituciones del Estado.

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