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Glosario de siglas

Indice de Tablas y grficos 7


Prlogo 9
Introduccin general 14
1 PARTE: ASPECTOS POLTICO NORMATIVOS DEL CAMBIO DE PARADIGMA EN
LA ADMINISTRACIN PBLICA

21

Capitulo 1: El viejo paradigma: La Administracin Pblica tradicional (APT)


1.1. Su ncleo formativo y sus fuentes tericas.

21

22

1.2. Su funcin como institucin de gobierno: El rol del moderno servicio civil. 27
1.2.1. Las reformas anglosajonas del siglo XIX.

27

1.2.2. Diferencias entre el burcrata prusiano y la idea de civil servant.

31

1.3. La importancia de sus garantas legales en el Estado de Derecho: Weber

35

1.4. Su estudio como ciencia: La Administracin Pblica como cuestin tcnica y la ortodoxa
recepcin de la separacin poltica-administracin. 41
1.4.1. El Scientific Management y su influencia en la Administracin Pblica. 41
1.4.2. La despolitizacin cientfica de la Administracin Pblica, como proyecto poltico
del Ejecutivo norteamericano.
1.5. Conclusiones.

49

52

Captulo 2: Crticas a la Administracin Pblica Tradicional

54

2.1. Crticas al modelo burocrtico como representante de la Teora clsica de las Organizaciones 57
2.2. Crticas a los pilares cientficos de la APT.

63

2.2.1. Simon: el administrativo como decision-maker y la crtica a la cientificidad de los


principios organizativos de la Administracin Pblica.

64

2.2.2. El rechazo de la separacin poltica-administracin 71


2.3. Policy Sciences. 73
2.3.1. La lnea racionalista del policy analysis.

73

2.3.2. Crticas a los enfoques racionalistas sistmicoso profesionales.


2.4. La crtica a los supuestos administrativos welfarianos
2.5. Conclusiones.

77

86

95

Captulo 3: El New Public Management. 97


3.1. Su definicin.

97

3.2. El contexto en el que se articula y las fuentes tericas que nutren al NPM.

105

3.2.1. Las principios de la Public Choice y sus implicaciones prcticas para el sector pblico.

110

3.2.2. Los principios del managerialism y sus implicaciones prcticas para el sector pblico.

114

3.3. Variantes nacionales del NPM y factores que explican la diversidad. 121
3.4. La variante de poca: El NPM en los noventa. 131
3.5. Conclusiones.

138

Captulo 4: Reexamen crtico del NPM


4.1. Los lmites tericos del NPM.

140

142

4.1.1. La crtica de Hood a su pretensin de universalidad

142

4.1.2. La crtica de Aucoin a la coherencia de sus proposiciones

147

4.1.3. Dunleavy: La racionalidad del burcrata, pero de qu burcrata? 152


4.2. Algunas lecciones de la experiencia

155

4.2.1. Los lmites de gobernar por contrato

155

4.2.2. Las dificultades para evaluar. Los indicadores de performance y los juegos de poder.
161
4.2.3. Redefiniendo la formas de accountability. 164
4.2.4. Dficits de accountability poltica 173
4.2.5. El Servicio Civil en la encrucijada. Entre las crticas y las demandas cruzadas.
4.3. Conclusiones.

180

207

Captulo 5: El debate de la governance

210

5.1. Buscando una definicin de governance.

212

5.2. Limitantes en la devolucin de funciones pblicas hacia el mercado y las redes.


5.2.1. El modelo de mercado y sus lmites como mecanismo de governance.

218

218

5.2.2. El modelo de redes y sus lmites como mecanismo de governance. 228


5.3. La permanencia del modelo burocrtico-jerrquico en el Estado. Porfiadez burocrtica o
necesidad del sistema?
5.4. Conclusiones

237

246

Conclusiones generales de la 1 Parte

248

251
2 PARTE: LA REFORMA DE LA ADMINISTRACION CENTRAL EN EL URUGUAY
(1995-1999) 251
1.Introduccin 251

2.Evolucin de la matriz poltico institucional en la que esta reforma se inscribe. 257


2.1. Auge del Estado de bienestar uruguayo.
2.2. La crisis del modelo.

262

278

3. De la reforma administrativa a la Reforma de Estado.

294

3.1. Las propuestas de Reforma de Estado a partir de la restauracin democrtica. El modelo


Uruguay de reforma.296
4.La Administracin Pblica uruguaya al inicio de la reforma (ao 1995).

312

4.1. Estructura organizativa de la administracin pblica en 1995 317


4.1.1. La Administracin central

317

4.1.1.1. El personal de la Administracin central.


4.1.1.2. La carrera administrativa

320

321

4.1.2. La Administracin Pblica descentralizada 327


4.1.2.1. Los Gobiernos Departamentales

328

4.1.2.2. Los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados

330

4.1.3 En las fronteras del Estado: Las Personas Pblicas no Estatales


4.2. El contralor de la Administracin Pblica
4.3. Presupuesto y contralor presupuestal

331

333

334

4.4. Tamao del Estado y de sus componentes en 1995

336

4.4.1. Gasto Pblico. 336


4.4.2. Cantidad de personal. 338
5. Fundamentos y objetivos de la reforma de la Administracin central en el segundo gobierno de Sanguinetti.

343

5.1. Estrategias de elaboracin e implementacin de la Reforma de la Administracin central.


345
5.2. Principales objetivos especficos de la reforma de la Administracin central. 350
5.2.1. Reformulacin de la estructura funcional y organizativa.

351

5.2.2. Introduccin y desarrollo del control por resultados. 353


5.2.3. Reduccin del gasto como porcentaje del PBI.

356

5.2.4. Profesionalizacin y revalorizacin de la funcin pblica.


6. RESULTADOS GLOBALES DE LA REFORMA

357

363

6.1. Concentracin funcional de la Administracin central y transferencia de funciones a empresas y organizaciones de la sociedad civil.
6.1.1. Reestructura organizativa de las UE. 363

363

6.1.2. Creacin de nuevas Personas Pblicas No Estatales. 365


6.1.3. Algunas Interrogantes que se abren a partir de estos procesos.

370

370
6.2. Los sistemas de control por resultados e integracin de la informacin financierocontable. Sus implicaciones polticas.

372

6.2.1. El SEV, sus aspectos positivistas, y sus posibles consecuencias para la lgica poltica de
provisin de servicios pblicos.

372

6.2.2. El SIIF y su impacto en la redistribucin de poder entre los agentes del contralor. 382
6.3. El objetivo de reduccin del Gasto Pblico
Tabla n. 9

386

387

6.4. Profesionalizacin y revalorizacin de la funcin pblica.

390

7. Ms all de las doctrinas: Algunos problemas pendientes.

403

7.1. Los desestmulos al Servicio Civil.

403

7.1.1. El informalismo y el favoritismo como obstculo al rendimiento.

403

7.1.2.La discrecionalidad como dilema cuando el clientelismo poltico es el problema.

408

7.1.3. La supuesta superioridad de lo privado sobre lo pblico. Todo lo de afuera es mejor


que lo que hay en casa.

417

7.1.4. Desvalorizacin del asesoramiento tcnico-profesional del funcionario de carrera. 421


7.2. Una fragmentacin insuficientemente acompaada de controles.

429

8. Conclusiones de la Segunda Parte 437


9. Apndice a la Segunda Parte: La reforma del Estado durante la Presidencia de Jorge Batlle
(2000-2003) 448
Comentarios finales del trabajo.
Notas metodolgicas 460
Fuentes 463
Bibliografa

466

456

Glosario de siglas
AC

Administracin central

AFAP

Administradora de Fondos de Ahorro Previsional

AIN

Auditora Interna de la Nacin

ANCAP

Administracin Nacional de Combustibles Alcohol y Prtland

ANEP

Administracin Nacional de Educacin Pblica

ANP

Administracin Nacional de Puertos

APT

Administracin Pblica Tradicional

ASSE

Administracin de los Servicios de Salud del Estado

BHU

Banco Hipotecario del Uruguay

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

BM

Banco Mundial

BPS

Banco de Previsin

BR

Batllismo Radical

CBA

Cost Benedit Analysis

CEPAL

Comisin Econmica Para Amrica Latina y el Caribe

CEPRE

Comit Ejecutivo Para la Reforma de Estado

CGN

Contadura General de la Nacin

CIDE

Comisin de Inversiones y Desarrollo Econmico

CLAD

Centro Latinoamericano de Administracion para el Desarrollo

COFE

Confederacin de Funcionarios del Estado

CONAPROLE

Cooperativa Nacional de Productores de Leche

DGI

Direccin General de Impositiva

DIEA

Direccin de Investigaciones y Estadsticas Agropecuarias

DINAMA

Direccin Nacional de Medio Ambiente

DINATEN

Direccin Nacional de Tecnologa Nuclear

DINAVI

Direccin Nacional de Vivienda

EP-FA

Encuentro Progresista-Frente Amplio

FMI

Fondo Monetario Internacional

IBIEBS

Instituto de Promocin de la Inversin y Exportacin de Bienes y Servicios

ICP

Instituto de Ciencia Poltica

IGTSS

Inspeccin General del Trabajo y de la Seguridad Social

INAME

Instituto Nacional del Menor

INE

Instituto Nacional de Estadsticas

INSE

Instituto Nacional de Semillas

IVA

Impuesto al Valor Agregado

LATU

Laboratorio Tecnolgico del Uruguay

MERCOSUR

Mercado Comn del Sur

MEVIR

Movimiento de Erradicacin de la Vivienda Insalubre Rural

MEC

Ministerio de Educacin y Cultura

MEF

Ministerio de Economa y Finanzas

MGAP

Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca

MIEM

Ministerio de Industria, Energa y Minera

MSP

Ministerio de Salud Pblica

MTOP

Ministerio de Transporte y Obras Pblicas

MTSS

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

MVOTMA

Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente

NPM

New Public Management

OCDE

Organization for Economic Co-operation and Development

ONSC

Oficina Nacional del Servicio Civil

OPP

Oficina de Planeamiento y Presupuesto

PA

Plan Agropecuario

PAR

Public Administration Review

PNUD

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

PPBS

Planning, Programming and Budgeting System

PPNE

Persona Pblica No Estatal

PRONADE

Programa Nacional de Desburocratizacin

MRE

Ministerio de Relaciones Exteriores

SES

Seor Executive Service

SEP

Sistema de Empresas Pblicas

SEV

Sistema de Evaluacin por Resultados

SIIF

Sistema Integrado de Informacin Financiera

SIIF

Sistema Integrado de Informacin Financiera

TOCAF

Texto Ordenado de Contabilidad y Administracin Financiera del Estado

TOFUP

Texto Ordenado de la Funcin Pblica

UE

Unidad Ejecutora

Indice de tablas y grficos

a. ndice de tablas
Tabla 1. Cantidad de funcionarios pblicos y porcentaje sobre la poblacin total en Uruguay
1900-1965
Tabla 2. Evolucin de la ocupacin en el sector pblico (en miles de personas)
Tabla 3. Evolucin del nmero de beneficiarios de la seguridad social (1943-1983)
Tabla 4. Evolucin de la ocupacin en el gobierno central (nmero de cargos presupuestados
y contratados)
Tabla 5. Evolucin de los salarios pblicos y de las pasividades (ndice 1961 = 100)
Tabla 6. Evolucin del gasto pblico segn funciones. Gobierno central consolidado (19571984)
Tabla 7. Evolucin del nmero de cargos pblicos 1985-1995
Tabla 8. Evolucin del salario pblico 1989-1999 (ndice 1999 = 100)
Tabla 9. Evolucin del gasto presupuestal como porcentaje del PBI (1995 y 1999)
Tabla 10. Evolucin de la proporcin de pasantes y becarios sobre la totalidad de los funcionarios pblicos (1995 y 1999)
Tabla 11. Costo salarial del Estado, cantidad de funcionarios y costos por funcionarios (ao
2000, en dlares)
b. ndice de grficos
Grfico 1. Porcentaje del gasto del gobierno general consolidado sobre el PBI (1999)
Grfico 2. Distribucin de cargos pblicos segn organismos del Estado (1985), en porcentajes
Grfico 3. Porcentaje de funcionarios pblicos sobre poblacin ocupada, por pas y promedio
de la OCDE (Gobierno general, 1995)
Grfico 4. Variacin de la distribucin de funcionarios de la Administracin central segn
categora (1994 y 1998), en porcentajes

Prlogo
Este trabajo es el resultado de la investigacin que desarroll en el marco del programa de
doctorado en Ciencia Poltica de la Universidad J. W. Goethe (Frncfort del Meno), bajo la
tutora del Prof. Dr. Hans-Jrgen Puhle.
El proceso de investigacin tuvo dos secuencias claramente diferenciables. La primera, en
la que cont con el apoyo financiero del Deutscher Akademische Austausch Dienst, comenz
en el ao 1994, ao en el que trabaj en mi proyecto de tesis doctoral, hasta ser admitido al
ao siguiente como doctorante en la citada universidad.
En el transcurso de este primer perodo, que concluy a principios del ao 1998, fecha en
que regres al Uruguay, me dediqu al estudio en profundidad de la literatura especializada
en Administracin Pblica y New Public Management (NPM), con el fin de ir construyendo
un marco terico desde el que comprender analticamente las transformaciones que se venan
registrando en esta materia.
La beca en Europa me facilit la posibilidad de realizar un rastreo bibliogrfico importante
de este tipo de literatura, que en Amrica Latina es extremadamente difcil de hacer, debido a
las precarias condiciones de nuestras bibliotecas, y visitar tambin oficinas pblicas especializadas (como fue el caso de la

HMSO

en Gran Bretaa). Asimismo, tuve la posibilidad de

asistir durante un semestre a la Escuela de Posgrados en Ciencias de la Administracin de


Speyer (Hochschule fr Verwaltungswissenschaften), en carcter de alumno invitado.
Debo reconocer que, en ese perodo, mis expectativas de encontrar en Alemania el mbito
ideal para continuar analizando las transformaciones del Estado de bienestar a partir de un
marco conceptual que tomaba en cuenta las tensiones que se producen entre las racionalidades burocrtico-legal y poltico-sistmica tal como lo haban hecho Renate Mayntz y Claus
Offe en los setenta, o la utilidad funcional de la rutina burocrtica tal como lo haba
hecho Luhmann, a contrapelo con la moda y a pesar de reconocer los lmites del modelo clsico de administracin, no se cumplan a medida que iba realizando mis primeras investigaciones bibliogrficas.
Es posible que la desilusin que provino a partir de lo que se interpret como un intento
frustrado de las ciencias sociales alemanas en los setenta, en su esfuerzo por aumentar la capacidad de planificacin del gobierno y modernizar la gestin pblica y la institucin buro-

crtica (fundamentalmente el Beamtentum), sumado a la fuerte penetracin que tiene en la


academia alemana la literatura anglosajona del

NPM

para esta poca, sean factores que expli-

can este fenmeno. Tal como lo pude constatar en Speyer, la literatura que haca una apologa
del

NPM

se reciba de forma bastante acrtica, salvo honrosas excepciones como los profeso-

res Klaus Knig, Rainer Pitschas o Carl Bhret (entre otros pocos).
Afortunadamente, la lectura en un principio de los artculos publicados en journals como
PAR, PA,

Governance,

DV

IRAS,

que me condujeron posteriormente a toda una bibliografa

en la que se trata la dimensin poltica de la administracin pblica y del

NPM,

as como las

discusiones que tuvieron lugar en los coloquios organizados por el profesor Puhle en la Universidad, fueron orientando mi investigacin en la construccin de un marco crtico y politolgico (y en consecuencia, menos administrativista o gerencialista) de anlisis.
La segunda etapa se desarrolla a partir del ao 1998, fecha en que comienzo el trabajo de
campo de esta investigacin, junto a mi colega y amigo Dr. Pedro Narbondo. Ambos nos
desempeamos como profesores e investigadores en el Instituto de Ciencia Poltica (ICP) de la
Facultad de Ciencias Sociales perteneciente a la Universidad de la Repblica. En junio del
2000, fecha en la que me traslad por un perodo de un ao a Suecia, dimos por concluida
nuestra labor de campo. Sin embargo, mantuve mi vinculacin con el

ICP

y actualmente sigo

desempeando mis funciones en esta casa de estudios.


En este segundo perodo, la labor de investigacin estuvo concentrada en el anlisis de la
reforma de la Administracin central en el Uruguay, como caso de aplicacin del

NPM

y su

pertinencia a las especificidades de un pas lationamericano. Un primer producto parcial de


esta investigacin fue presentado en el ao 1999 en Atlanta, en el marco del congreso anual
de la American Political Science Asociation. All tuve la oportunidad de conocer al profesor
Guy Peters y, poco tiempo despus, durante una visita a Gotemburgo, al profesor Jon Pierre.
Desde entonces, ambos nos han visitado peridicamente en Montevideo y han sido una fuente
muy rica de informacin y conocimiento no solo para este trabajo sino para la academia uruguaya.
La investigacin que aqu se presenta es pionera en el anlisis politolgico de la administracin pblica en el Uruguay y, por lo tanto, tiene marcadas limitaciones conceptuales y metodolgicas. Tampoco ha sido fcil extrapolar marcos analticos, interpretaciones y problemticas especficas de pases industrializados al contexto latinoamericano, y al uruguayo en particular. Sin embargo, el estudio de estos marcos analticos (de dnde procede el

NPM,

cules

son sus fuentes tericas, qu tipo de problemas pretende enfrentar, qu tipo de problemas
conlleva su aplicacin, qu tipos de variables intervienen y definen las estrategias de reforma
y tipologas de

NPM,

etc.), as como la aproximacin a las caractersticas fundamentales de

otros sistemas poltico-administrativos (especialmente europeos continentales y angloamericanos), ha sido de suma utilidad para contextualizar analticamente la reforma uruguaya.
En un panorama internacional caracterizado por la globalizacin econmica y de transferencia de ideas, resulta muy interesante observar cmo responden las administraciones nacionales a estas influencias y presiones externas. Es decir, qu estrategias de asimilacin, adaptacin o rechazo desarrollan frente a los paradigmas dominantes de la poca, a partir de sus
propias caractersticas institucionales, culturales y polticas.
Esta investigacin debe ser considerada como un primer mojn en una larga ruta por recorrer hacia un mayor conocimiento de la maquinaria estatal. En este momento (octubre de
2002), desde el ICP coordino un proyecto de investigacin de alcance regional y con financiacin del

BID,

en el que estn incluidos, adems de Uruguay, Argentina, Brasil, Chile y Para-

guay. El objetivo del proyecto es conocer mejor las modalidades y el impacto que la reforma
del Estado viene teniendo en estos pases y sus consecuencias para la governance. A su vez,
este proyecto se inscribe tambin en un proyecto mayor, coordinado por Guy Peters desde el
Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de Pittsburgh, con caractersticas interregionales.
Por ltimo quisiera expresar mi agradecimiento a las personas que me ayudaron en esta investigacin. Comenzar por mis ngeles guardianes en Alemania; el primero de todos, mi
tutor de tesis, Hans-Jrgen Puhle, quien confi en m y brind gentilmente todo su apoyo a lo
largo de todos estos aos. Sus comentarios crticos, orientndome siempre hacia un foco ms
politolgico y menos administrativista y economicista de anlisis, y su larga trayectoria como
analista poltico del Uruguay, fueron fundamentales para el desarrollo de este trabajo.
Tambin quiero agradecer el apoyo de sus colaboradores por aquel entonces, doctores
Klas-Jrgen Nagel, Christian Lammert, Uwe Wenzel, Shnke Schreyer, Stephan Hollensteiner yAndreas Helle, con quienes entabl una amistad que por suerte perdura en el tiempo.
Ellos representaron para m no solo un grupo de acadmicos con quienes intercambiar ideas e
interpretaciones de los contextos polticos y sociales europeos, sino que tambin les debo el
no haberme sentido tan perdido en un medio, por aquel entonces, tan ajeno al mo; pacientemente me dieron todas las indicaciones prcticas necesarias y me integraron en su seno. Es-

pecialmente quisiera agradecer a mi gran amiga Sabine Kutzner, quien con una enorme paciencia y perfecto conocimiento del idioma espaol revisaba mis informes anuales y adelantos de investigacin, con el fin de que mi alemn tuviese un formato acadmicamente aceptable. No quisiera dejar de mencionar a Frau Frank, secretaria del Prof. Puhle, y a mi contacto
del

DAAD

en Alemania, Frau Hartmann, quienes siempre me ayudaron muy eficientemente a

resolver los problemas prcticos que se me presentaban.


No nombrar uno por uno a mis colegas en el ICP, ya que corro el riesgo de cometer injusticias al omitir algn nombre. Todos ellos han sido no solo un enorme apoyo intelectual, a veces revisando mis manuscritos y discutiendo mis ideas, otras veces aprovechndome de sus
conocimientos sobre el sistema poltico uruguayo, sino tambin logstico (lidiando con mi
torpeza informtica), y humano, alentndome constantemente en mi tarea, estando afuera o
de regreso en el Uruguay.
Sin embargo, no puedo dejar de mencionar singularmente a mi compaero de ruta, el doctor Pedro Narbondo, con quien hemos venido remando juntos desde el ao 1998 en esta difcil empresa que fue, y sigue siendo, entender los procesos y las implicancias polticas que se
juegan en cada una de las transformaciones del aparato estatal. El captulo sobre la governance, en la primera parte de este trabajo, as como lo que se expone en la segunda parte, que es
el resultado de nuestra investigacin sobre la Administracin central en el Uruguay, pese a
que aqu me he permitido realizar algunos agregados y darle una redaccin ltima, es sustancialmente el fruto de este esfuerzo compartido.

Montevideo, Otoo del 2004

Introduccin general
La propuesta de esta investigacin ha sido analizar las recientes transformaciones de la maquinaria central del Estado uruguayo, enmarcadas claramente dentro de un nuevo paradigma
de gestin para el sector pblico, realizando un balance entre los objetivos planteados y sus
logros. Asimismo, se ha evaluado la pertinencia de esta reforma y este nuevo paradigma para
resolver problemas estructurales de la administracin pblica uruguaya y afrontar los desafos
que se le presentan.
Este nuevo paradigma, conocido con el rtulo de new public management (NPM), plantea
un modelo de gestin pblica ms empresarial, que incorpora modelos y tcnicas de mercado,
con el objetivo de resolver problemas derivados de la rigidez y ritualismo de un modelo de
administracin pblica tradicional excesivamente recostado sobre sus premisas legales y burocrticas. Al mismo tiempo, el

NPM

busca restablecer la clsica separacin entre poltica y

administracin (vocablo que pasa a ser sustituido por el de gerencia), con el doble objetivo
de, por un lado, devolverle a los liderazgos polticos del Ejecutivo su capacidad para definir
sus objetivos de polticas, sin desviaciones burocrticas, y por otro lado, darle a los gerentes
encargados de proveer los servicios pblicos, libertad de gestin sin interferencias polticas.
El

NPM

ha venido imponindose en las ltimas dos dcadas y ha sido adoptado con va-

riantes por la mayora de los sistemas polticos y administrativos del mundo, lo que habla
de su capacidad para resolver algunos de los problemas tradicionales del sector pblico, as
como para adaptarse a contextos ideolgicos e institucionales diversos. Pero al mismo tiempo
se han ido levantando voces que cuestionan tanto su carcter universal (vlido para resolver
todo tipo de problema y para todo mbito dentro del sector pblico), as como algunas de las
derivaciones que surgen como consecuencia de la aplicacin de sus doctrinas en ciertos mbitos del sector pblico. Entre los aspectos ms cuestionables en ese sentido pueden mencionarse: el relacionado con los problemas de accountability que surgen a partir de la confusin de
responsabilidades que muchas veces trae la separacin de los roles de comprador y proveedor
en la provisin de servicios pblicos; los problemas de coherencia y coordinacin de un sector pblico cada vez ms fragmentado como consecuencia de una provisin de servicios crecientemente descentralizada y un Estado cada vez ms vaciado (hollowed out); as como la
prdida de valores ticos en el servicio pblico, como consecuencia del progresivo abandono
del sistema de carrera y su sustitucin por formas contractuales de mercado. Esto ltimo tam-

bin repercute en la capacidad de asesoramiento neutral de las burocracias y en prdida de


memorias institucionales, as como en un cierto clima de enrarecimiento de las relaciones
entre lo poltico y los burcratas, justamente debido a este nuevo contexto de relaciones contractuales.
El progresivo reconocimiento de este tipo de problemas dado que las consecuencias sociales y polticas de estos son muy serias es lo que ha llevado a reconocer la necesidad de
revalorizar el rol del Estado, no tanto como productor directo, sino como conductor de esta
nueva y ms compleja matriz societal de provisin de bienes y servicios que surge a partir de
la incorporacin del

NPM

en el sector pblico. Para ello es indispensable fortalecer su ncleo

central en las funciones de formulacin, regulacin y control, pero esto no es una tarea sencilla (y menos an en un contexto signado por un largo perodo de restricciones fiscales y estrategias de downsizing), ya que se necesita una fuerte inversin en personal capacitado e instrumentos legales muy sofisticados para cumplir con las funciones que se le atribuyen e imponer el inters general en este contexto tan heterogneo.
En el caso concreto de la reforma de la Administracin central en el Uruguay, se ver que,
como consecuencia de esta, ms all de la prdica discursiva no se ha verificado verdaderamente un fortalecimiento del ncleo duro del aparato estatal. La reforma puso el nfasis en
incorporar las premisas del

NPM

bajo el supuesto de que la administracin pblica uruguaya

sufriera de los males tpicos de una administracin burocrtico-weberiana en un Estado de


bienestar en crisis. En consecuencia, la Administracin central realiz una reestructura interna de sus organizaciones con el fin de focalizarlas hacia un producto estratgico, lo que deriv en reducciones de personal y transferencia de servicios a empresas y organizaciones de la
sociedad civil. Al mismo tiempo, se incorpor un sistema de evaluacin de resultados de la
gestin y un sistema integrado de informacin financiera. Sin embargo, estas transformaciones del aparato estatal no solo tuvieron un inters casi exclusivo de reduccin del gasto, lo
que les quit calidad, sino que se las acometi ignorando algunos de los principales problemas que ha arrastrado tradicionalmente la administracin pblica uruguaya. Tal es el caso del
clientelismo poltico y la informalidad (no en la letra pero s en la prctica) del sistema meritocrtico en el servicio civil. Esto ha significado siempre un desestmulo al funcionario de
carrera y ha minado la relativa autonoma y el grado de profesionalizacin de la administracin pblica. Mientras esta problemtica no se trate seriamente, la Administracin central no
estar preparada para enfrentar los desafos que le plantea un sector pblico cada vez ms
complejo y descentralizado.

En esta investigacin he trabajado con dos premisas que reintroducen una visin politolgica de la Administracin Pblica, donde los contextos ideolgicos y los fenmenos de poder
no estn ausentes. Estos supuestos que aqu manejo estn a contramano de toda una literatura
(inspirada en las ciencias del management) que ignora este tipo de referencias. Una de las
premisas tiene que ver con la necesidad de revalorizar las garantas jurdicas del viejo paradigma de administracin pblica, as como la contribucin a la gobernabilidad democrtica
de uno de sus pilares, el servicio civil y su sistema de mritos. La otra premisa parte del reconocimiento de la limitada capacidad de los paradigmas administrativos, ya sea el viejo o el
nuevo, para explicar la compleja realidad poltico-administrativa y para resolver todo tipo de
males en el sector pblico.
El entendimiento del viejo paradigma, revalorizando las garantas que ofrece a la gobernabilidad democrtica y no solo a travs de sus ventajas o desventajas tcnicas, desde un punto
de vista microorganizacional es muy valioso para el anlisis del caso uruguayo. Uno de los
problemas que la democracia uruguaya arrastra histricamente, tiene que ver, con el excesivo
dominio por parte de los partidos polticos sobre la administracin pblica, lo que ha conducido a un reparto poltico-clientelar de los bienes pblicos, debido entre otras cosas a la
falta de contrapeso y autonoma de un servicio civil que ha estado histricamente en relacin
de dependencia absoluta respecto a sus masters polticos.1 Como se ver ms adelante, el
clientelismo poltico y reparto corporativo de bienes pblicos sigue operando en la prctica
aunque, en las nuevas condiciones de creciente provisin por empresas del mercado, ha mutado su forma hacia redes poltico-empresariales que se reparten los beneficios de los contratos con el Estado.
La otra premisa est destinada a limitar la pretensin cientificista, y por ende universal,
de los paradigmas administrativos. El diseo de una propuesta de reforma administrativa
por ejemplo, el

NPM

es adecuado para resolver determinado tipo de problemas (obesidad

estatal, monopolios pblicos, falta de control sobre las burocracias, lentitud en los procesos,
etc.) y, por lo tanto, estar integrado por un set de doctrinas que privilegiarn determinado
tipo de valores administrativos (flexibilidad, delgadez, eficiencia empresarial, etc.), sacrifi-

El paradigma burocrtico-weberiano en el Uruguay, siguiendo la tradicin espaola y francesa de de-

recho pblico, se ha plasmado mejor, en cambio, en lo que hace a las garantas jurdicas del ciudadano frente a
la administracin pblica, a travs del cumplimiento del derecho administrativo y la constitucin de tribunales
administrativos.

cando o subordinando otros (seguridad jurdica, asesoramiento poltico neutral, igualdad de


tratamiento, etc.). Este es el viejo dilema de la administracin pblica que reconoci Herbert
Simon hace ms de cincuenta aos, ya que todos son necesarios, pero no pueden ser perseguidos por igual al mismo tiempo. Ello no quiere que los que no se privilegian sern ignorados, sino que se subordinarn a los otros, por lo tanto es necesario realizar un balance entre
los problemas ms inmediatos que se quiere atacar y los contrapesos que pueden ponerse para
evitar las consecuencias negativas que estas opciones puedan acarrear. En definitiva, las opciones son polticas, aunque las reformas suelan presentarse como polticamente neutras y
como cuestiones de sentido comn, con el fin de facilitar su aceptacin en distintos mbitos
de lo pblico y en contextos ideolgicos diversos, fuere cual fuere el tipo de contexto institucional, poltico y cultural previo.
En el caso uruguayo, la opcin se hizo por una reforma de tipo

NPM,

no solo privilegiando

polticamente los valores relacionados a la eficiencia econmica (de corto plazo) por sobre
todos los dems, sino que esta opcin se hizo a partir de un diagnstico a mi juicio equivocado, guiado ms por una moda administrativista que por el conocimiento de la matriz poltico-administrativa previa. La reforma vio en el paradigma burocrtico-weberiano el causante de la rigidez, ritualismo y falta de productividad de la administracin pblica uruguaya, por
lo que busc su flexibilizacin y viraje hacia la incorporacin de tcnicas y lgicas de mercado. En realidad, debido a la tutela que histricamente ejercieron los partidos polticos sobre la
administracin pblica, y el grado de informalidad con el que esta oper, no puede afirmarse que el paradigma tradicional, en lo que hace al servicio civil, se haya plasmado alguna
vez. Probablemente, ese mismo ritualismo y rigidez de la administracin pblica provenga de
la falta de inters poltico en poner en prctica un sistema meritocrtico como estmulo indispensable para que el servicio civil se profesionalice y eleve su productividad.
Este trabajo est articulado en dos partes complementarias. La primera parte es un desarrollo fundamentalmente terico acerca de la transicin desde la Administracin Pblica Tradicional (APT) hacia el New Public Management. Est elaborada para servir como marco de
referencia para el estudio de la problemtica uruguaya, y est dividida en cinco captulos: el
primero consiste en una breve sntesis de los rasgos fundamentales de la APT, revisando tambin sus fuentes tericas y sus fundamentos formativos; el segundo es una revisin de algunas
de las principales crticas formuladas a la

APT,

distinguiendo los distintos orgenes de estas

crticas, fundamentalmente entre aquellas derivadas de estudios relacionados con las ciencias
del management y los que provienen de la ciencia poltica; el tercero consiste en una descrip-

cin del nuevo paradigma de Administracin Pblica, conocido con el rtulo de new public
management, y sus fuentes tericas; asimismo, se hace un breve anlisis de sus variantes nacionales y de su evolucin en la dcada de los noventa. En el cuarto captulo se repasan algunas de las crticas ms fuertes que se le han hecho al

NPM,

algunas de ellas cuestionando te-

ricamente la validez de sus premisas, y otras advirtiendo sobre las consecuencias no queridas
que resultan de su aplicacin en determinados contextos o sobre su incapacidad para resolver
ciertos problemas del sector pblico; en el quinto se discute el problema de la governance,
la capacidad estatal de conduccin en este nuevo contexto y la articulacin entre las lgicas
del mercado, las redes y la jerrquico-burocrtica.
En la segunda parte del trabajo es donde tomo el caso de la reforma de la Administracin
central en el Uruguay como ejemplo de difusin de las ideas de tipo

NPM

en un contexto na-

cional particular. Considero que el estudio de esta reforma ofrece un excelente ejemplo de las
dificultades e insuficiencias que se presentan en la prctica, cuando se trata de importar irreflexivamente remedios fabricados en otros contextos y para otro tipo de enfermedades (y que
ni siquiera en esos otros contextos y para esas otras enfermedades han probado ser siempre
las recetas ms adecuadas).
Se comienza con un anlisis histrico de la trayectoria poltico-institucional del Estado y la
administracin pblica uruguaya hasta el ao 1995, con el objetivo de comprender el contexto en el que la reforma se inscribe, ya que esto marca a su vez en gran medida los lmites
y las posibilidades de xito de esta. Dos aspectos merecen ser mencionados aqu: el primero,
que la reforma de Estado en el Uruguay solo tiene posibilidades si es propuesta como un
cambio gradual, debido a las caractersticas estadocntricas de la sociedad uruguaya. En ese
sentido, la reforma no signific una alternativa radical de mercado. El segundo, que el Estado
de bienestar en el Uruguay puede ser clasificado como un Estado de partidos, debido a la
enorme influencia histrica de los partidos polticos en todos los mbitos de la vida nacional.
Esto explica la falta de inters que la reforma muestra por resolver los problemas derivados
de la ausencia de un sistema de mritos que opere en la prctica, as como los lmites de las
propuestas tendientes a aumentar la libertad de gerenciamiento a los encargados de los servicios pblicos. Estos dos aspectos son determinantes para comprender las caractersticas que
adopta el NPM en el Uruguay.
Luego se realiza un balance de los resultados de la reforma de la Administracin central y
se plantea aquellos puntos que resultan ms problemticos. Podr verse que aquellas pregun-

tas que quedan abiertas en los cuestionamientos que se le hacen al NPM en trminos generales
(a saber: prdida de tica y de elencos estables en el servicio civil, problemas de coordinacin
y control de un sector pblico ms descentralizado, etc.), son muy relevantes en el caso uruguayo, justamente debido a las debilidades histricas del servicio civil, las que no han sido
corregidas por la reforma.
Finalmente, en las conclusiones planteo, junto con la importancia que viene adquiriendo el
fortalecimiento del ncleo estatal encargado de regular y coordinar un sector pblico claramente ms descentralizado y ms complejo, el fracaso de este proyecto en el Uruguay. Considero que como producto de la reforma no se ha logrado el objetivo de reforzar la capacidad
institucional del ncleo estatal, salvo en lo que hace a ciertos controles internos del gasto.
Esto es debido a que la reforma estuvo inspirada en un nuevo paradigma de gestin que, ms
all de sus virtudes y defectos cuando es aplicado en matrices administrativas clsicas o weberianas, no es vlido para resolver algunos de los problemas ms graves que arrastra el sector pblico uruguayo, el que no ha contado nunca con un sistema de mritos real. An ms, si
como se ver en este caso se lo implementa a medias tintas, es decir, se avanza en el
sentido de sustituir la provisin estatal directa por las contrataciones, pero no se implementan
los controles de gestin correspondientes, o si hay importantes cutbacks de personal pero no
se mejora la consistencia del sistema de recursos humanos (ya que no solo no hay incorporacin de gente capacitada para cumplir las funciones de un Estado de nuevo cuo, sino que se
produce una constante sangra del personal con ms experiencia en la cosa pblica), lo ms
probable es que se est debilitando y no reforzando la capacidad estatal de governance.
La falta de una poltica de personal tendiente a profesionalizar y jerarquizar las burocracias
ministeriales es un dficit que suele repercutir severamente en las capacidades del Estado
para prevenir fenmenos de corrupcin en el sector pblico, en sus capacidades de negociacin en las redes de polticas, en la calidad de la formulacin e implementacin de polticas
pblicas y en la capacidad de asesoramiento institucional a los lderes ejecutivos encargados
del diseo de esas polticas.

Primera parte
Aspectos poltico-normativos del cambio de paradigma en la administracin
pblica

Captulo 1: El viejo paradigma: la administracin pblica tradicional


Hoy en da es corriente escuchar un torrente de crticas a la burocracia como sistema organizativo y al burcrata como personificacin de un funcionario pblico obsesionado con el
seguimiento de las rdenes de sus superiores y amante de un tipo de trabajo rutinario y carente de iniciativas propias y propuestas inteligentes. Esa burocracia y ese burcrata suelen ser
asimilados, sin ms, a la Administracin Pblica Tradicional (APT), paradigma de gestin
pblica que se fue desarrollando a lo largo del siglo XX.
Sin embargo, al hacer una revisin analtica de este paradigma se observa que esta asimilacin del APT a una imagen tan simple y negativa de la burocracia pblica, si bien no totalmente falsa, por lo menos es insuficiente y no hace justicia ni con la complejidad de la teora ni
con algunos valores positivos, en trminos de ciertas garantas para la democracia y el Estado
de derecho, que, la burocracia pblica ha contribuido a promover.
En el Uruguay, en particular, frente a las innumerables crticas que en los ltimos aos ha
venido sufriendo la Administracin Pblica por los lderes polticos del Ejecutivo, conviene
recordar no solo algunas de las virtudes sobre todo de garantas legales que tuvo el viejo
paradigma (y que hoy en da se dan como descontadas), sino tambin que muchos de sus vicios no se derivan del paradigma tradicional, sino justamente de su no aplicacin (como lo
son el clientelismo poltico y la inoperancia de un sistema de carrera que dista de ser meritocrtico).
Este captulo, en primer trmino, se inicia con un breve repaso de las doctrinas que componen la columna vertebral de la

APT

y se identifican sus componentes estructurales, as como

culturales o motivacionales. Al mismo tiempo se revisan las fuentes tericas que han contribuido a formar el paradigma. Estas fuentes tericas ayudan a comprender la razn de ser de
algunas de sus premisas doctrinarias, lo que no suele tenerse en cuenta cuando se hace una
crtica (podra decirse simple) de la burocracia pblica. En ese sentido, lo que se expone en
segundo trmino, que consiste en un anlisis del rol del servicio civil como institucin de
gobierno, su origen histrico y sus diferencias con la mera idea de burcrata, contribuye a
explicar algunos de los componentes esenciales de la

APT

y su rol como subsistema de go-

bierno en el contexto de las democracias liberales. El breve repaso a la teora de la burocracia, de Weber, que se realiza en tercer lugar, est destinado a comprender la significacin
normativa que la

APT

tiene para los Estados de derecho, como instrumento indispensable de

la dominacin racional-legal. En cuarto lugar, se hace un rastreo histrico de los orgenes del
entendimiento cientfico de la

APT

y de sus pilares fundacionales como ciencia autnoma

(separada de la poltica y el derecho). Este entendimiento, si bien la legitim como saber y le


otorg un enorme prestigio durante ms de cincuenta aos (ya que su fundamentacin como
cuestin tcnica le permiti ser un instrumento muy preciado por los lderes ejecutivos que
promovan reformas en la maquinaria de gobierno), le vali perder capacidad analtica para
comprender la realidad poltica del sistema poltico-administrativo.
1.1. Su ncleo formativo y sus fuentes tericas
Hood, en un ilustrativo artculo ingeniosamente titulado Public Administration: Lost
an Empire, Not Yet Found a Role? (1990), en el que repasa sucintamente el destino de la
Administracin Pblica2 como ciencia, afirma que la Administracin Pblica Tradicional,
como estructura intelectual, nunca tuvo la coherencia de otras ciencias como, por ejemplo, las
Ciencias Econmicas. Dentro de la Administracin Pblica hay muchas tradiciones: por
ejemplo, una tradicin europeo-continental con nfasis en el anlisis legal y el uso del poder
pblico, una tradicin britnica de anlisis pragmtico basado en la historia y la filosofa, y
una tradicin norteamericana con ambiciones de ciencia articulada en principios normativos
(Hood, 1990).
Sin embargo, esas tradiciones tienen algunos rasgos en comn. El autor mencionado
sostiene que lo ms cercano que estas tradiciones tenan a lo que sera el hard-core no falsificable de una teora (del tipo de Lakatos) era un foco compartido, con el sistema de gobierno
burocrtico como punto de partida del anlisis.3 Ello significa que, en la prctica, la administracin pblica es administracin de la burocracia gubernamental, con las caractersticas or-

Al igual que lo hace Stillman (1982), entre otros, aqu se seguir la prctica de Dwight Waldo, de

usar minsculas cuando con administracin pblica se quiera significar la prctica de este fenmeno gubernamental, y usar maysculas cuando se haga referencia al estudio de este fenmeno.
3

La Administracin Pblica Tradicional, asimilada a la burocracia de gobierno concepto fuertemen-

te cuestionado hoy en da marc en su poca un entendimiento moderno de la Administracin Pblica,


producto de un desarrollo histrico en el que el sistema centralizado y monocrtico de bureau administrado por
oficiales pblicos profesionales se impuso como forma organizativa de gobierno. Como se ver ms adelante, el
desarrollo del Big Government multiplic las organizaciones y actividades que se encuentran en una borrosa
lnea fronteriza entre lo estatal y lo no estatal, creando un sector pblico expandido y dificil de definir. Por lo
tanto, limitar la Administracin Pblica al estudio de la burocracia de gobierno, ofrecera hoy en da una imagen
muy limitada de la realidad del sector pblico.

ganizativas y de personal tpico-ideales con las que Weber las describi en su momento (Weber, 1980).
La analoga que ms se presta para describir este ncleo duro de la teora tradicional es
la imagen de los arreglos institucionales como una maquinaria, lo que implica que la administracin pblica era una forma de diseo cientfico, una ingeniera que posibilitaba la sincronizacin de las distintas partes de la maquinaria.
Pero una descripcin de la teora tradicional de la Administracin Pblica no solo debe
considerar el modelo burocrtico de organizacin, o Hierarchies (Thompson et al., 1991),
como opuesto a otras formas de organizacin desarrolladas por el mercado o del tipo de networks, ya que no est completa si no se consideran tambin los aspectos motivacionales de
los empleados pblicos y el estatus del inters pblico en la Administracin Pblica (Lane,
1993).4
Ahora bien, qu fuentes tericas intervinieron en la elaboracin del marco de la Administracin Pblica Tradicional? Segn Hood, las fuentes se remontan a J. S. Mill, a Max
Weber, a Woodrow Wilson y al Scientific Management (Hood, 1990). De Mill, su clsico
argumento en Considerations on Representative Government (del ao 1861) de que el
gobierno ejecutivo realiza mejor sus funciones cuando las responsabilidades por las polticas
pblicas son monopolizadas en un solo bureau, el que puede ser responsabilizado por fallas,
y donde los oficiales pblicos son nombrados por mritos profesionales ms que por criterios
polticos.5 De Weber, que el gobierno ejecutivo realiza mejor sus tareas cuando est organizado en un estilo militar, en jerarquas bajo comando nico que tienen solo a una persona
como responsable en cada nivel de control.6 De Wilson, su clsica afirmacin de que un gobierno honesto es mejor alcanzado por un servicio civil de carrera y de por vida, y que el gobierno democrtico se beneficia de una divisin entre poltica y administracin. 7 Del Scientific Management, sus estudios sobre las prcticas de buen management empresarial
especializacin sistemtica del trabajo, tcnicas de planificacin y reporte para dirigir buro-

No se explicaran totalmente las razones ideolgicas que estn detrs de su reemplazo posterior por

otro paradigma, si no se la mirara desde esta perspectiva institucional ms amplia.


5

En Del gobierno representativo (1965).

En Wirtschaft und Gesellschaft (1980).

En The Study of Administration (1993).

cracias grandes bajo controles centralizados desde arriba, y adecuadas prcticas de relaciones
humanas en el trabajo8 (Hood, 1990).
Como se observa, el enfoque tradicional es producto de la confluencia de teoras provenientes de diversas corrientes de pensamiento, tales como la filosofa poltica inglesa decimonnica, el cameralismo alemn, la evolucin del derecho pblico continental, la ciencia
poltica norteamericana de principios de siglo y la teora clsica de las organizaciones con
un rol muy considerable de la nueva ciencia de la Sociologa. Sin embargo, a pesar de esta
nutrida confluencia de teoras, el estudio de la administracin pblica en los ltimos tiempos
ha estado dominado por una veta managerial, que se aprovecha de una suerte de extraamiento de la Administracin Pblica con respecto a la ciencia poltica y al derecho pblico
(o al derecho administrativo). Entre otras razones, este extraamiento est vinculado con el
esfuerzo realizado en la primera mitad del siglo

XX

por tratar a la Administracin Pblica

como un objeto cientfico y una disciplina autnoma, basndose en sus comienzos en la asimilacin de las enseanzas del Scientific Management.
Obviamente, el desinters por el estudio legal y politolgico de la Administracin Pblica, en favor de un enfoque centrado nicamente en consideraciones de eficiencia microorganizacional, ha contribuido a desconocer la fundamentacin normativa que tiene el enfoque
tradicional, la cual est ntimamente conectada con el rol que el subsistema de administracin
pblica debe cumplir en un sistema poltico de gobierno representativo y anclado en principios democrticos. Por esta razn, en tiempos de profundas transformaciones en el sector
pblico, que significan un cuestionamiento radical del enfoque tradicional, merece la pena
hacer un reexamen de este modelo, que domin ms de las dos terceras partes del siglo XX.
En primer lugar, merece ser revisado a partir de la significacin que tuvieron sus premisas en la constitucin de un moderno servicio civil basado en el sistema de mritos, y en el
mantenimiento de las garantas de un Estado de derecho democrtico liberal. Este tipo de
anlisis quizs el ms ignorado en las recientes propuestas de reforma vuelve a situar a
la administracin pblica como un subsistema dentro del sistema poltico-administrativo y
hace recordar, tambin, que sus padres fundadores fueron la ciencia poltica y el derecho.
En segundo lugar, debe revisarse a partir de la interpretacin norteamericana de la administracin pblica como mbito incontaminado de la poltica, y como objeto cientfico
de estudio, basado en sus comienzos en las enseanzas del Scientific Management. La

El texto paradigmtico es la compilacin de trabajos que hicieron Gulick y Urwick, Papers on the

Science of Administration (1937).

importancia de repasar esta forma de interpretar la Administracin Pblica en los Estados


Unidos (que se difundi ms all de sus fronteras) es doble. Por un lado, no solo responde a
exigencias normativas asociadas a los principios poltico-liberales del gobierno representativo, sino que tambin fue una estrategia poltica para justificar como cientficas y polticamente neutrales las intervenciones y creciente expansin de la rama del Ejecutivo. Detenernos en este punto parece importante, porque a pesar de que es un fenmeno ubicado en
una nacin y una cultura poltica en particular (marcada por una lucha constante entre los
poderes de Estado), esta estrategia de pintar a las reformas administrativas como polticamente neutrales no ser patrimonio exclusivo ni de esa poca ni de la cultura poltica norteamericana, sino que pas a ser un rasgo caracterstico de todas las reformas administrativas emprendidas por los Ejecutivos a lo largo del siglo XX.
Por ejemplo, hoy en da esta misma estrategia se utiliza para justificar en la mayora de
las reformas administrativas que se estn llevando a cabo, ya no la expansin de la rama ejecutiva, sino su achicamiento. Por ejemplo, se ver ms adelante con el caso uruguayo una
reforma de Estado (en particular de su Administracin central) justificada como cuestin tcnica, desmarcndose de cualquier ideologa que pudiese estar detrs de ella.
Por otro lado, si bien esta concepcin cientfica de la Administracin Pblica ser
fuertemente cuestionada desde importantes sectores de la academia entre los aos cuarenta y
setenta (tal como se ver en el captulo siguiente), ser retomada (aunque transformada) por
el NPM. En las doctrinas del NPM, como se ver a partir del captulo 3, se puede ver el reclamo
por volver a estos principios fundacionales de la Administracin Pblica (es decir, la separacin entre poltica y administracin, y la aplicacin de principios universales de management
en las organizaciones pblicas), los que en las administraciones de los Estados de bienestar se
habran ido abandonando. Solo que este retorno a los principios fundacionales que propone el
NPM

a partir de los aos ochenta se har a partir de nuevas tcnicas de management que im-

plican el abandono del viejo modelo burocrtico de organizacin, en un contexto de cambio


cultural, en lo que hace al entendimiento del public business, marcado por el predominio que
pasa a tener la racionalidad de mercado.
Este esfuerzo terico por entender los fundamentos normativos del enfoque clsico no
debe interpretarse como justificativo para aferrarse al viejo paradigma y boicotear las transformaciones en curso, sino como condicin indispensable para que esa superacin sea positiva, ya que no es recomendable superar algo que no se conoce o no se entiende adecuadamente.

1.2. Su funcin como institucin de gobierno: el rol del moderno servicio civil
1.2.1. Las reformas anglosajonas del siglo XIX
El moderno servicio civil, como institucin posterior a las reformas anglosajonas del siglo
XIX,

fue en su momento la solucin al dilema que por entonces se planteaba como la necesi-

dad de maximizar la eficiencia de una maquinaria administrativa de gobierno (en un contexto


de crecimiento y complejizacin de las actividades estatales), sin poner en peligro el sistema
democrtico al mismo tiempo; es decir, sin que esa maquinaria se volviese incontrolable.
Un punto angular en esta solucin ser el reconocimiento de la necesaria separacin entre
poltica y administracin, asociada al establecimiento de un servicio civil de carrera, que maximizara la competencia profesional y su neutralidad poltica, y que al mismo tiempo sirviese
con lealtad a sus masters polticos (es decir, los representantes polticos democrticamente
elegidos). El inters por la distincin entre poltica y administracin como mbitos separados
y que no deben ser confundidos, as como la constitucin de una burocracia eficiente y polticamente responsable, es reconocible con claridad aunque con los matices que caracterizan
el pensamiento de cada uno de ellos en J. S. Mill, Max Weber y Woodrow Wilson.
En Consideraciones sobre el gobierno representativo (1965), J. S. Mill hace una defensa
del sistema burocrtico de administracin, con las caractersticas del Einheitssystem o sistema
de bureau monocrtico, as como de la idea de una burocracia profesional. No obstante, Mill
era consciente de los peligros para la libertad y el deber cvico, que significaba el gobierno
burocrtico una vez dominado por la rutina, y por lo tanto se deba asegurar que el elemento de libertad representado por el gobierno democrticamente elegido fuera claramente distinguido de los oficiales burocrticos, quienes poseen un entrenamiento que los capacita especialmente para realizar cierto tipo de tareas, pero no tienen el elemento externo de libertad
del gobierno representativo (J. S. Mill, 1965).
El new liberalism anglosajn de finales del siglo

XIX

y primeras dcadas del siglo

XX

(que

terminara con el viejo liberalismo al ir dando paso a la colectivizacin de la esfera pblica),


no poda progresar mientras no se resolviese el problema de compatibilizacin de la idea de
un sistema de administracin de gobierno, tcnicamente del tipo burocrtico, que no se
asociara inmediatamente con Beamtensherrschaft (la dominacin de los burcratas), o como
Weber los llamaba en el caso prusiano, die verantwortungslosen Politiker (los polticos
irresponsables).

Una condicin sine qua non para la resolucin de este problema ser el desarrollo de un
cuerpo burocrtico que garantice simultneamente la intervencin eficiente del Estado y el
control poltico parlamentario tpico de las democracias liberales. El punto de inflexin estar
dado por los movimientos de reforma del servicio civil anglosajn, que iniciarn un proceso
por el que los clerks se irn transformando en burcratas (civil servants en la versin de Whitehall y sus copias).9
El Civil Service en Inglaterra y los Estados Unidos, anterior a los movimientos de reforma
decimonnicos, no estaba en condiciones de garantizar una influencia directa limitada de la
poltica de partidos, al interior del subsistema ejecutivo de gobierno. El sistema de patronazgo pona a los funcionarios pblicos en situacin de dependencia absoluta con respecto al
partido de gobierno. El moderno Civil Service ve su nacimiento primero en Inglaterra, a travs del Informe Norticote-Trevelyan, en el ao 1854, y luego en los Estados Unidos, con el
Pendleton Act de 1883.
En el Informe Northcote-Trevelyan (que, en palabras de Hood y Jackson [1991], impresiona por la brevedad veinte pginas y claridad de su mensaje) se recomendaba que el reclutamiento de los funcionarios pblicos deba ser a travs de exmenes competitivos abiertos, supervisados por un cuerpo central;10 que la promocin, y otros temas como pensin e
incrementos salariales, deberan ser entregados sobre las bases del mrito ms que la antigedad o el patronazgo poltico; y que deba existir una estructura uniforme de servicio pblico,
que comprendiera una base de pagos uniformes y un sistema burocrtico extendido de clasificacin de trabajo (Hood y Jackson, 1991).
Si bien el ataque al sistema de patronazgo se tradujo en un sistema de burocracia integrado
por profesionales de carrera, la doctrina constitucional britnica siempre enfatiz la subordinacin del civil servant a sus masters polticos, a quienes debe servir con lealtad doctrina
Tomlin (Chapman 1988; Greenaway, 1995). El elemento de libertad, de la democracia

El ttulo del libro de Jill Pellew, The Home Office 1848-1914: from Clerks to Bureaucrats (citado en

Hennessy 1990, p. 749), es ilustrativo de este proceso en Gran Bretaa.


10

Este cuerpo fue la Civil Service Comission, que en un principio estaba destinada al Indian Civil Ser-

vice y que en 1870 tuvo a su cargo el control de los reclutamientos, sobre todo el Civil Service excepto el
Foreign Office y el Home Office, que fueron incluidos posteriormente (Drewry y Butcher, 1988); podan
ingresar al servicio solo aquellos que obtuvieran un certificado de elegilibilidad de la comisin. En 1981, la
CSC, en parte para disminuir su personal, redujo este requerimiento solo a los puestos superiores (a partir del
executive officer), ya que era en estos donde exista ms peligro de patronazgos polticos.

poltica, encarnado en sus representantes electos por va democrtica, deca Mill, no debe ser
avasallado por el conocimiento experto de los oficiales burocrticos. En ese sentido, el Informe Northcote-Trevelyan no solo recomienda el establecimiento de una burocracia basada
en el mrito y que posea un margen de autonoma con respecto de la poltica, sino que al
mismo tiempo enfatiza en la subordinacin de esa burocracia a los ministros (Hennessy,
1990).
Tradicionalmente la burocracia anglosajona, as como el estatus del civil servant, no se
desprenda de una idea de supremaca del Estado, anterior a la tradicin democrtica. Segn
Hugh Heclo (1977), a diferencia de las burocracias, las que en alguna medida son un fenmeno natural (ya que fueron creciendo sin que nadie las planeara), el moderno servicio
civil es una invencin social destinada a resolver el enigma de las constituciones democrticas representativas (1977). A diferencia de la factibilidad de las burocracias, el diseo del
Civil Service fue normativo, destinado a en trminos de Luhmann (1983) resolver el
cmo se deber producir la politizacin y despolitizacin simultnea que se debe operar al
interior del sistema ejecutivo de gobierno.
La apreciacin de Heclo es muy interesante, ya que destaca la constitucin poltica y no solo tcnica de la moderna institucin del Civil Service, como institucin de gobierno en las
democracias liberales, con un rol muy importante para el adecuado funcionamiento de la democracia representativa. Este factor es una y otra vez ignorado en los planteamientos tecnocrticos o culturalistas de reformas administrativas.
Las reformas britnicas destinadas a combatir el patronazgo influyeron en los Estados Unidos. Pero mientras que en Gran Bretaa el patronazgo en la burocracia serva a los intereses
de un orden social aristocrtico, el acento en los Estados Unidos era distintivamente asociado
al orden democrtico popular. Pero en 1881, el presidente Garfield fue asesinado por un desilusionado spoil seeker alguien que pens que haba sido prometido con una posicin en el
servicio civil y ello dio mpetu al movimiento de reforma. Los desastrosos efectos del
spoils system jacksoniano fueron tan vvidamente retratados por los representantes del movimiento de reforma del servicio civil, que en los Estados Unidos la burocracia de patronazgo
pas a estar desacreditada por completo. En el ao 1883, el Civil Service Act (tambin conocido como el Pendleton Act) fue aprobado, estableciendo una comisin bipartisana para el
servicio civil (la Civil Service Commissiion) y conteniendo entre otras propuestas la
exigencia de exmenes competitivos para entrar al servicio y luego de un perodo probato-

rio el derecho a un nombramiento definitivo (Hughes, 1994). Quedaron instaladas as las


bases para el desarrollo de un sistema de carrera basado en el mrito y la estabilidad en el
cargo (tenure), ms all de los cambios en la cspide poltica. La preocupacin por proteger
al servicio civil de la poltica partidaria era expresada por la intencin de que la Civil Service
Commission estuviese ms aislada de las influencias polticas que lo que podran estar otros
departamentos.11
En el caso uruguayo que se analiza en la segunda parte de este trabajo, se ver que el servicio civil, al igual que el norteamericano, no lleg a tener nunca el prestigio que adquiri en
Gran Bretaa. Pero a diferencia del norteamericano, ms que un problema estructural entre
poderes de Estado, o de desconfianza de la ciudadana debido a una concepcin antiestatista,
la falta de prestigio se debe ms a la debilidad que el servicio civil ha tenido histricamente,
en un modelo tpico de Estado de partidos, en el que los partidos polticos han colonizado
entre otros mbitos grandes porciones de la administracin pblica (Puhle, 2002). Lo ms
parecido a una Civil Service Commission en el Uruguay es la Oficina Nacional del Servicio
Civil, recin creada en 1968, la que depende directamente de la Presidencia de la Repblica,
por lo tanto, con un grado de autonoma mnimo, y a la que nunca se la ha dotado de los recursos necesario para oficiar de guardin de los intereses del servicio civil (sobre este punto
se volver ms adelante).
Aunque con las diferencias que se anotaron entre los arreglos institucionales britnico y
norteamericano, lo que interesa resaltar aqu es la moderna idea por lo menos en su momento de civil servant como una condicin sine qua non para la progresiva adopcin de los
presupuestos ontolgicos de la Administracin Pblica Tradicional y la nocin de que la administracin de la cosa pblica es algo distinto a la administracin en el sector privado. El
civil servant pasar de ser un clerk, es decir, un simple administrador no en el sentido que
la palabra administracin toma en la tradicin britnica,12 sino en el sentido de tarea rutina-

11

Cabe sealar que este fue el el primer intento, en lo que ser una tradicin de la administracin pbli-

ca norteamericana, de crear una comisin regulatoria distanciada del aparato poltico.


12

La palabra administracin est asociada en la tradicin britnica al generalist administrator, que ex-

presa la idea de un funcionario que tiene la capacidad de estar por encima de los detalles y que, basado en su
experiencia y conocimiento de la maquinaria administrativa, tiene una participacin importante en la tarea de
formacin de las policies (Dunsire, 1973).

ria, a un burcrata moderno, con las caractersticas del servicio que lo convierten en
guardin natural del inters pblico.13
Ahora bien, por qu se afirma que el civil servant anglosajn es una de las piedras angulares de lo que hoy en da es el tradicional modelo de Administracin Pblica, y no, por ejemplo, el burcrata prusiano con sus caractersticas profesionales? Vanse las razones de ello,
ya que de esta manera se comprender mejor el significado del servicio civil como moderna
institucin de gobierno de las democracias liberales. Ello permitir a su vez, ser ms precavidos al analizar las propuestas de reforma del servicio civil inspiradas en el

NPM,

y basadas

solamente en consideraciones de eficiencia microorganizacional, sin entrar en el anlisis de


cmo afectan el balance que hay entre polticos y administradores pblicos. Este, como se
ver, es el caso de la reforma administrativa en el Uruguay que aqu se analiza, que ignora
toda referencia al servicio civil como institucin que debe mantener una relativa autonoma
con respecto a la poltica, al mismo tiempo que sirve lealmente a sus jerarquas polticas en el
Ejecutivo.
1.2.2. Diferencias entre el burcrata prusiano y la idea de civil servant
El servicio civil moderno, objeto de fuertes debates en el contexto de reformas gerencialistas recientes, debera ser analizado a partir de las tensiones que se derivan de su posicin en
el sistema poltico, y no simplemente de consideraciones de orden tcnico-administrativo.
Tal como se afirm, el servicio civil debe funcionar, por un lado, con relativa autonoma
respecto a la poltica del Ejecutivo y a los intereses particularistas. Para ello debe contar con
un sistema de protecciones negativas, que comprende a todas las reglamentaciones del sistema de mritos destinadas a evitar favoritismos y uso discrecional de la maquinaria administrativa. Por otro lado, se debe evitar al mismo tiempo absolutizar esa relativa autonoma, de
manera de que no se transforme en guardin de un inters pblico que venga definido por los
propios funcionarios pblicos, usndolo en su beneficio (lo que ser la raz de las crticas de
la public choice a las burocracias del Estado de bienestar).

13

La expresin guardianes del inters pblico puede ser usada sin temor si se interpreta como una tica

de servicio que sirve a los valores de la democracia (en la prctica ser, a su vez, sirviendo a varios masters:
superiores administrativos, gobierno y ciudadana). El trmino es controversial cuando est usado en el sentido
de que el servidor pblico tiene la funcin de mediar entre los intereses particulares, definiendo lo que es el bien
pblico.

Justamente esto ltimo era lo que ocurra en la profesionalizada burocracia alemana previa
a la repblica de Weimar, cuyo control poltico tanto le preocupaba a Weber. En la Prusia del
siglo

XIX

exista una separacin entre poltica y administracin, si se la mira desde el punto

de vista de la profesionalizacin de la burocracia y de la tradicin de independencia de los


administradores. La profesionalidad de la burocracia prusiana tena sus races ya por mediados del siglo

XVIII,

con el perfeccionamiento de los requerimientos para ocupar los rangos

ms altos de la burocracia. Para poder ser admitido a los exmenes aprobatorios para entrar al
servicio pblico, los candidatos deban acreditar diplomas universitarios en las ciencias cameralsticas administracin, economa poltica, agricultura y forestacin. La tradicional
burocracia de mrito prusiana en el siglo

XIX

ya tena tambin las protecciones legales que

aseguraban esa independencia.


Morstein Marx remarca la sentencia del Supremo Tribunal Administrativo prusiano de que
los derechos adquiridos del Beamter rango, ttulo, salario, pensin, etc. son una consecuencia de su estatus, derivado de su vnculo con el Estado como empleador (Morstein
Marx, 1957). Estos derechos estaban anclados en la Constitucin Imperial de 1871 y eran el
reflejo de su estatus, el que estaba relacionado al concepto de permanencia institucional. El
stndiger Beamter (el adjetivo significa permanente) deba devocin a sus deberes pblicos
y por lo tanto deba estar liberado de preocupaciones pecuniarias o de dependencia corrupta
con sus superiores polticos.14 Tambin tena las obligaciones positivas propias del Rechtsstaat, en el sentido de tener que obedecer al orden impersonal de la ley. El conjunto de
estas condiciones formaban la base de su proclamada y tan admirada eficiencia.
Pero entre esta idea tradicional del burcrata prusiano (Beamter) y el civil servant de la tradicin anglosajona (producto de las reformas del servicio civil) existe una diferencia fundamental que alude a la interpretacin poltico prctica de lo que debe ser la tarea del burcrata.
El servicio pblico (der ffentliche Dienst) en Prusia, y su famosa institucin compuesta
por su cuerpo superior de funcionarios, el Beamtentum, aunque ya posea la mayora de las
caractersticas modernas que Weber (1980) cristaliza en su modelo ideal (el burcrata solo
obedece a las obligaciones de su cargo y ejerce la autoridad que se desprende de l de
acuerdo con instrucciones impersonales, su trabajo es remunerado por un salario regular y

14

Si bien el Parlamento poda imponer restricciones y modificaciones sobre estos derechos (por ejem-

plo, reducciones salariales), ellas deban observar que no se llegara a un punto tal que significara la violacin de
aquellos.

con vistas a ser promovido en una carrera de por vida), para poder ser comparado con el moderno civil servant tena un problema: fue creado previamente a una democracia de partidos
moderna.
La permanencia en el cargo del Beamter prusiano es ms un privilegio derivado de la
Obrigkeit del estatismo prusiano que una invencin poltica moderna como moneda de pago a
cambio de obedecer cualquier gobierno, siempre que sea democrticamente elegido. En la
idea de stndiger Beamter hay una mezcla entre brokratischer Mensch interesado en proteger la estabilidad de las operaciones y organizaciones estatales, y una garanta de proteccin
de normas del Estado de derecho. La permanencia en el cargo se deriva de la necesidad de,
por un lado, darle continuidad a los asuntos pblicos (en un contexto poltico marcado por
convulsiones peridicas, esto es muy importante) y, por otro, ganar independencia para poder
aplicar la ley implacablemente. La institucin del Beamtentum y los privilegios asociados a
ella no fueron pensados para servir a gobiernos democrticos que se alternan peridicamente
en el poder.
Tal como lo expresa Puhle (1980), la historia de Prusia no es solo la historia del progreso y
la modernizacin. Es tambin, y sobre todo, la historia de sus limitaciones, ya que todo tena
sus lmites: la Ilustracin y la tolerancia, el Estado de derecho y la Constitucin, las libertades
individuales y el derecho a coalicin, el pluralismo, la bsqueda de la revolucin y la capacidad de reforma, tambin la eficiencia del sistema, el abandono del feudalismo y la transformacin burguesa de la sociedad luego de la entrada a la sociedad burguesa. Al no haberse
procesado una revolucin burguesa que impulsara un parlamentarismo pleno, no hubo sujecin desde abajo de la burocracia, es decir, desde los partidos polticos como representantes
de la ciudadana. Recin con la reforma constitucional de 1919 el burcrata alemn tuvo que
servir por primera vez (aunque no fuese de su agrado) a un partido de gobierno elegido a travs de un sistema republicano de democracia parlamentaria.
En cambio, la moderna nocin de civil servant de la tradicin anglosajona, tal como fue
constituyndose a partir de los movimientos de reforma en el siglo pasado, naci en un contexto poltico que la oblig a prever los permanentes cambios en la pirmide de poder que
suceden normalmente en los sistemas democrticos.
El sistema poltico como government est pensado para tener una relacin simultnea
de dependencia e independencia de la poltica (en sentido restringido, de partidos), ya que
est abierto a su influencia, pero no de cualquier manera, sino de un modo selectivo. Ello le

permite aumentar su capacidad como productor de decisiones vinculantes, ya que la enorme


variedad de intereses societales no es tomada indiscriminadamente, sino en un juego de politizacin y despolitizacin de decisiones que se realiza en el interior de sus subsistemas. En
este juego, tradicionalmente el rol de la administracin pblica, es decir, del servicio civil
como institucin que ha sido siempre clave en este juego de politizacin y despolitizacin de
decisiones, es el de servir al Ejecutivo de una forma competente. Ello significa no abierto a
cualquier estmulo poltico (externo o interno a la propia administracin), sino sirviendo
lealmente y de forma profesional a los objetivos que legtimamente se ha fijado el partido de
gobierno del momento (dentro de los mrgenes legales de la Constitucin).
El extenderse en este tipo de apreciaciones, tal como lo se ha hecho aqu, es de vital importancia debido a que las recientes propuestas de reforma administrativa que vienen con el nuevo paradigma de gestin para el sector pblico significan como se ver un cambio fundamental en la naturaleza del servicio civil. Estas propuestas traen consigo la flexibilizacin
(o abandono, segn el caso) del sistema de mritos y la politizacin de la administracin pblica, lo que es una seria amenaza a la capacidad y rol poltico de balancear los objetivos
contradictorios de neutral competence y political responsiveness, tarea para la que fue creada
esa institucin y que, en su momento, signific un avance muy grande.
En el caso uruguayo esta advertencia debera ser tomada muy en serio, ya que hay un fuerte
inters entre algunos sectores polticos (ideolgicamente vinculados al pensamiento neoliberal, entre los que se encuentra el presidente Jorge Batlle) y grupos de inters de la sociedad
(firmas consultoras nacionales y extranjeras, asociaciones industriales y rurales, etc.) por flexibilizar y en algunos casos abandonar el sistema de carrera administrativa. Como se
ver ms adelante, si bien hace muchos aos que rige un sistema legal de proteccin para el
servicio civil, no obstante, en la prctica este no ha podido contrabalancear adecuadamente la
excesiva politizacin que tradicionalmente ha sufrido la administracin pblica en el Uruguay.
Por lo tanto, una mayor flexibilizacin de las normas relativas al servicio civil, en este contexto, probablemente no produzca los mismos efectos que puede producir en otros sistemas,

donde ha operado efectivamente una cierta neutralizacin poltica de la administracin pblica.15 Ms adelante se volver sobre este tema.
1.3. La importancia de sus garantas legales en el Estado de derecho: Weber
Si bien el estudio cientfico de la administracin pblica fue un producto de origen norteamericano, y si se tiene en cuenta que Weber fue popularmente conocido en el mundo de
habla inglesa recin a mediados de los aos cuarenta (con la traduccin al ingls de
Wirtschaft und Gesellschaft de Gerth y Mills, en 1946), su influencia en el enfoque tradicional de la administracin pblica es enorme. Asimismo, los caracteres de su modelo ideal de
burocracia son perfectamente asimilables al modelo burocrtico de organizacin del Scientific
Management (Hughes, 1994), el que no solo ayud a configurar la estructura de los Departamentos de Estado norteamericanos, sino tambin en una suerte de internacionalizacin de
la teora, la de muchas otras estructuras ministeriales.
Para Weber, el modelo organizativo burocrtico16 se caracteriza por tener oficinas que
estn unidas por reglas permanentes, y que operan dentro de un mbito de competencia determinado. Esto significa, a su vez, que habr una divisin del trabajo segn un rea de obligaciones, una clasificacin correspondiente de comando de autoridad, y determinada adjudicacin de medios de sancin y las condiciones de su uso eventual. En correspondencia debe
haber un ordenamiento jerrquico de oficinas controladoras para cada oficina, con el derecho
de los superiores a llamado o queja contra los subordinados. En este sistema rige tambin el
principio de la separacin total entre los medios de trabajo y propiedades privadas, estando
prohibida la apropiacin del puesto de trabajo. Por ltimo, en este modelo vale el principio de
constancia de acta, aun donde se realiza un trabajo de por s verbal (Weber, 1980).
En su clsico tratado sobre Weber, Bendix afirma que si no se comprueba la existencia de
cada uno de estos puntos a los que Weber hace referencia, no puede imponerse ningn sistema legal de dominacin en el que se ejerza el poder como seguimiento del derecho positivo.

15

No obstante, como se ver en el captulo 4, ltimamente se ha venido registrando una cierta tendencia

general a la politizacin de los servicios civiles. Y esto, ya no solamente en aquellos sistemas donde tradicionalmente esta autonoma era dbil, como es el caso de los Estados Unidos, sino tambin en aquellos otros donde
esta autonoma era mayor, como lo es el caso britnico, el neocelands o fuera de la tradicin anglosajona
el alemn.
16

Este modelo se encuentra en aquellos lugares donde se impone la dominacin racional-legal del Esta-

do de derecho liberal, es decir, en el que se obedece al orden impersonal.

Segn este concepto, el derecho es legtimo si est claramente establecido y escrito, y ello es
as si fue establecido en concordancia con las reglas de procedimiento escritas 17 para ello
(Bendix, 1960).
Esta burocracia formal que se ejerce en la dominacin racional-legal se consolida frente a
otras formas de administracin tpicas de los otros tipos de dominacin. Por ejemplo, la dominacin tradicional ha tendido al patrimonialismo. En este tipo de organizacin administrativa queda a voluntad del seor y de sus funcionarios el dirigir las oficinas pblicas a su antojo e imponerse contra eventuales limitaciones procedimentales a su poder. El titular del poder
puede decidir si delega o no autoridad, y puede elegir a voluntad los funcionarios, con lo que
transforma el trabajo de estos en una cuestin de intereses personales y lealtades. Como veremos ms adelante, en el caso latinoamericano, y en el uruguayo en particular, las administraciones pblicas, a pesar de que formalmente son modelos burocrticos que corresponden al
tipo racional-legal, en la prctica, debido a fuertes componentes informales, tienen caractersticas patrimonialistas asociadas a un orden poltico-clientelar (Oszlak, 1973).
Tanto la estructura organizacional de la burocracia formal-legal (con caractersticas militares, de manera que se maximice el proceso de eficiencia en la ejecucin de rdenes), as como las caractersticas del servidor pblico que trabaja en esta organizacin estn pensadas
como contrapesos a modelos de dominacin en los que reinaba la arbitrariedad y era imposible prever la conducta de los involucrados en el proceso. La previsibilidad de la administracin pblica es una garanta tanto para el administrador como para el administrado.
El cuerpo burocrtico (Verwaltungsstab) en su tipo puro se compone de Einzelbeamten
(funcionarios individuales), lo que implica que el cargo es ejercido monocrticamente y no en
forma colegiada. Para Weber, el Beamter individual solo obedece las obligaciones y ejerce la
autoridad que se derivan de su Amt (de acuerdo con instrucciones impersonales). Asimismo,
su designacin y ubicacin en el cargo est de acuerdo con su calificacin personal, y su trabajo, adems de ser su principal actividad, deber ser remunerado por un salario regular y
recompensado con una promocin regular en una carrera de por vida (Weber, 1980).

17

Weber utiliza el antiguo vocablo alemn Satz para enfatizar el derecho positivo claramente escrito.

No cabe tratar aqu la discusin acadmica en torno a las razones por las que se acepta como legtimo ese derecho positivo, ya sea como derivado de un procedimiento comunicativo (de intercambio racional y argumentos)
que produce el convencimiento entre los actores, o derivado de la facticidad de la dominacin.

En ese sentido, los funcionarios de carrera de la Administracin central en el Uruguay


(quienes son la mayora de los que estn comprendidos en la reforma que aqu se analiza),
han tenido histricamente estas caractersticas por lo menos en la forma18 ya que el Estatuto Legal Central que establece los derechos y obligaciones de estos funcionarios data
de 1934.
Si bien estas caractersticas de los funcionarios pblicos ya han sido bsicamente presentadas al tratar el servicio civil, el nfasis del anlisis est puesto ahora en las garantas jurdicas
que ofrece el modelo. La conveniencia del modelo ya sea de la estructura organizacional,
as como de las caractersticas del servidor publico aparece en Weber, justificada no solo
en razones de superioridad tcnica, sino en razones ancladas en los ideales del Estado de derecho, es decir, como Minimisierung der Herrschaft (minimizacin de la dominacin) representado por la garanta que ofrece la burocracia de actuar sin arbitrariedades y de acuerdo con
la ley. El burcrata solo debe estar presionado por el sentido del deber y debe administrar
framente, sin reparo de la persona interesada (bajo el postulado de la racionalidad formal,
aunque a veces choque contra el postulado de la justicia material). Esta es una forma de entender el dominio de la impersonalidad formal (die Herrschaft der formalistischen Unpersnlichkeit).19
El modelo de burocracia formal-legal cumple con un ideal de dominacin propio de la era
moderna: el dominio del hombre sobre el hombre se sustituye por el dominio de la razn,
encarnada en la aplicacin impersonal de la ley en el Estado de derecho. 20 Los otros valores,
relativos a la superioridad tcnica, si bien importantes en s mismos, cobran sentido a partir
de este imperativo, en el sentido de que refuerzan este ideal.
Se justifica recordar una vez ms las conocidas afirmaciones de Weber acerca de las garantas legales que ofrece el modelo burocrtico, debido a la importancia que tienen en el debate
actual. En el enfoque tradicional de la administracin pblica que aqu se viene analizando, y

18

Otra cosa es que la puesta en prctica de este Estatuto se haya visto demorada, y que en la realidad

operen otros canales informales de gestin de personal.


19

Esto ser criticado en la tradicin de la sociologa de las organizaciones, no como despersonalizante,

lo que no sera tan terrible, sino como deshumanizante (por su Entmenschlichung), por convertir al servidor
pblico en un autmata.
20

Para el progresivismo en los Estados Unidos y, en trminos ms generales, para las ciencias sociales

en general imbuidas de una filosofa positivista (dentro de las que se contar el Scientific Management), este
ideal liberal de la Aufklrung se traducir en el dominio de la razn cientifizada (Waldo, 1984).

que como se observa est muy vinculado a la teora de la burocracia de Weber, la idea
de que administrar la cosa pblica es algo distinto al management privado, es fundamental
(Farnham y Horton, 1996). En este contexto, administrar significa ejecutar automticamente
la voluntad poltica en las condiciones de despersonalizacin ya mencionadas, y con garantas de responsabilidad y control poltico hacia afuera, reforzadas por una estructura jerrquica interna que facilita ese control.
Esta idea se corresponde, en el modelo normativo del Estado de derecho liberal, con el
principio de la sujecin a la ley para cada acto administrativo y la limitacin de la intervencin estatal a las reas clsicas de defensa exterior y orden interno, modelo conocido como
Nachtwchterstaat. Como lo seala Mayntz (1985), tanto Rose (1976) como Ellwein (1965)
han dejado constancia de que las tareas de la administracin en el Estado de derecho liberal
no se limitaban en absoluto a estas funciones bsicas, y su explosin apenas pudo ser contenida. Sin embargo, la esencia de la burocracia de Estado a finales del siglo XIX era claramente
del tipo Eingriff-(Hoheits)-verwaltungen (intervencin administrativa imperativa), cuya
funcin principal era convertir las decisiones legislativas en regulaciones administrativas que
guiaran los casos socioeconmicos individuales. Este es el contexto en el que Weber y los
reformadores del servicio civil anglosajn describieron los rasgos de la burocracia moderna.
Esta concepcin claramente legal del rol de la administracin pblica (que justifica un determinado modelo organizativo y un tipo de funcionarios), con nfasis en los procesos, el
debido procedimiento, en las jerarquas rgidas, en la atribucin clara de competencias, se
encuentra tambin en los politlogos que impulsaron las reformas del servicio civil norteamericano. Los politlogos reformadores del progresivismo, como Woodrow Wilson, se vean a
s mismos como profesores de Derecho Pblico queriendo fundar una escuela de derecho
pblico en la que la Administracin Pblica fuese una unidad fundamental en esa institucin
(Cooper, 1990). Tanto Wilson como Goodnow estaban preparados acadmicamente en cuestiones legales y enseaban la administracin pblica como derecho pblico. El derecho administrativo (administrative law) era para Wilson la suma de reglas legales en un Estado con
respecto a la administracin pblica.
Lo que los politlogos de la poca rechazaban, al separar aguas entre la poltica y la administracin, era el nfasis excesivo de la ciencia poltica en el derecho constitucional (constitutional law), definido en trminos de factores formal-estructurales tales como la separacin de
poderes. La administracin quedaba fuera del mbito de su inters, como cosa de detalles

prcticos que los clerks podan ajustar luego de que los doctores hubiesen acordado sobre los
principios (Wilson, 1993). Para Wilson, la administracin era ms que el estudio de esto,
siendo una combinacin de tcnicas de gobierno, derecho y cuestiones de poder y discrecin,
es decir: to run a constitution (Wilson, 1993). Muchos anlisis posteriores de las obras de
Wilson y Goodnow ignoran este inters de los padres fundadores de la Administracin Pblica por las cuestiones legales (y polticas), insistiendo solo en una lectura ortodoxa de la separacin entre poltica y administracin, y entendiendo a esta ltima como una cuestin de tcnicas de management, con especial nfasis en la eficiencia organizacional.
Tanto el enfoque weberiano de la burocracia pblica como el de los reformadores progresivistas de la administracin pblica norteamericana insisten en las ventajas tcnicas del modelo organizativo tradicional. Pero nunca dejaron de valorarlo y de entenderlo en un contexto
poltico y legal en el que se deban promover, junto con la eficiencia, valores asociados al
ideal democrtico de gobierno y a las garantas que un Estado de derecho debe ofrecer para
evitar las arbitrariedades del poder poltico (Frederickson, 1997).
1.4. Su estudio como ciencia: La Administracin Pblica como cuestin tcnica y la ortodoxa
recepcin de la separacin poltica-administracin
Son varios aunque emparentados los factores que contribuyeron a que a partir de las
primeras dcadas del siglo

XX

se comenzara a hacer una lectura ortodoxa de la separacin

entre poltica y administracin, y a examinar los problemas de la administracin pblica como una cuestin de mejorar las tcnicas de management.
Un factor que contribuy a ello fue el hecho de que el enfoque tradicional haca una lectura
ingenua (aunque normativamente correcta) de lo que debe ser el rol de la administracin pblica y el rol del funcionario, como mero implementador automtico de decisiones polticas
tomadas en otros mbitos.
Otro factor determinante fue la incorporacin del Scientific Management, en el intento norteamericano de querer afirmar la autonoma de la Administracin Pblica, basndola sobre
pilares cientficos en un contexto positivista del conocimiento que exiga su separacin de
cuestiones de valor. Esto determin que el estudio de la disciplina no comenzase por el estudio del derecho y la poltica, sino por el del management, y que la doctrinaria separacin entre poltica y administracin empezase a ser leda de una forma distinta a la que lo hicieron
sus padres fundadores. En los Estados Unidos, en particular, con un sistema poltico caracte-

rizado por la constante disputa de poderes del Estado, este factor jug a favor de un proyecto
poltico que justific como apoltica una estrategia de crecimiento de la rama del Ejecutivo
sobre los otros poderes.
1.4.1. El Scientific Management y su influencia en la Administracin Pblica
La nocin de gobierno como mquina es central en esta etapa de gnesis del modelo tradicional. A principios del siglo xx, el paradigma predominante con respecto a los arreglos organizacionales era lo que hoy en da se conoce como la teora clsica de las organizaciones.
Era comn observar el paralelismo entre la organizacin de la industria productiva y la proliferacin de las formas burocrticas de organizacin. La proposicin del momento era que la
forma burocrtica rutiniza el proceso de administracin, exactamente como la mquina rutiniza la produccin (Jordan, 1995).
En esta imagen bsica, la organizacin burocrtica es un instrumento para alcanzar los fines fijados por los lderes polticos. As como las mquinas no tienen sus propios fines, tampoco lo tienen los burcratas pblicos. La famosa proposicin de Wilson en su artculo sobre
el estudio de la administracin: administration lies outside the sphere of politics [...] The
field of administration is the field of business. It is removed from the hurly burly and strife of
politics (Wilson, 1993, p. 40), confirma esta asociacin apoltica de la burocracia.
Esta perspectiva clsica y mecanicista de la organizacin pone especial nfasis en las estructuras formales y en las presuposiciones autoritarias, ya que los males organizacionales
resultaran solamente de inadecuaciones estructurales o debilidades en la formalizacin de
reglas y procedimientos. La dominancia de este pensamiento en las primeras dcadas del siglo

XX

fue conduciendo al inters por incorporar en el sector pblico las ltimas enseanzas

del management privado.


El Scientific Management fue una corriente de pensamiento que influy enormemente el
estudio y la prctica de la Administracin Pblica, no solo en los Estados Unidos, sino tambin fuera de fronteras. Junto a su idea gemela (la separacin de poltica y administracin),
dieron a la administracin pblica de los aos veinte y treinta del siglo XX una forma, un propsito y una autoconfianza que la acreditaron por mucho tiempo (Dunsire, 1973).
Segn Waldo, el Scientific Management observa similitudes con el positivismo de mediados del siglo XIX, el socialismo utpico de Saint-Simon, as como la Ilustracin (Aufklrung)
del siglo XVIII y el utilitarismo benthamiano (Waldo, 1984).

No es de extraar entonces que en este corpus de trabajos se encuentren teoras acerca de


cmo debe ser organizada y gobernada la sociedad, cmo se deben tomar las decisiones, cmo debe ser ejercida la autoridad, y la naturaleza de la Good Life. Se trata entonces de una
rama de pensamiento perteneciente a la teora poltica. Esta es la teora positivista de la modernidad: racionalista, secular (aunque ocasionalmente religiosa, por su fe en las soluciones
tcnicas), basada en la ciencia y la tecnologa, su desdn por la poltica, y buscando reemplazar a la poltica con su propio ethos y orden. Es algo as como la teora poltica de aquellos
que buscan abolir la teora poltica.
El advenimiento del Scientific Management corre paralelo al de la cientifizacin de la poltica y de la administracin pblica. Su llamado a entender la administracin como cuestin
tcnica har que se olvide su fundacin en la poltica y la ley. Ello abrir el camino para que
los representantes del Scientific Management afirmen que lo pblico y lo privado operan sobre las mismas bases lgicas, las del management.
Toda referencia actual al entendimiento de la administracin pblica en este perodo tropieza con la tan famosa como malograda sentencia de White (considerado uno de los fundadores de este movimiento managerialista21 en la Administracin Pblica), de que la administracin es un proceso singular en sus caractersticas esenciales, donde quiera que se encuentre, y que, por lo tanto, el estudio de la Administracin Pblica debe empezar por el management y no por la ley (White, 1926). Ser en el siglo

XX

donde se registre el inicio de la eco-

noma y no de la poltica o el derecho como lenguaje del sector pblico.


La incorporacin del Scientific Management, en los Estados Unidos, a la administracin
pblica (sector que, al contrario de lo que ocurre en tiempos recientes, se transform en lder
del desarrollo tecnolgico administrativo, aventajando al business), tiene en gran parte que
ver con la demanda que haba en este pas, de desarrollo tecnolgico-administrativo propio.
En un contexto en el que exista la necesidad de promover una Administracin Pblica con
identidad propia y de carcter tcnico-profesional, sumado al hecho de que no era posible
hacer una importacin sistemtica de tecnologa administrativa europea (ya que se corra el
peligro de lesionar los valores democrticos), el Scientific Management se ofreca como una
oferta adecuada.

21

Traducido como gerencialista, aunque en este esfuerzo de traduccin hay que reconocer que se

pierden connotaciones que el vocablo tiene en su idioma original.

Para muchos, Taylor es el padre fundador de este movimiento. En su famoso Principles


and Methods of Scientific Management (Taylor, 1911), presupone la existencia de leyes cientficas universales que gobiernan la accin humana, relacionadas con leyes fsicas. El trabajo
de los managers (gerentes), es descubrir esas leyes y aplicarlas mecnicamente a la produccin a travs del disciplinamiento y supervisin de los trabajadores. La coordinacin, organizacin y direccin de esa operacin requera una estructura organizacional basada en principios de unidad de comando, jerarqua y control. Esto sera descubierto por un departamento de planeacin central. Ello significara algo as como the rule by law in industry en lugar
de rule by men (aplicando la idea acunada por la Aufklrung y la justificacin filosficopoltica del Estado de derecho), terminando con los conflictos de clase. El argumento de Taylor provee un one best way de organizar el proceso de trabajo (que ser una estrategia criticada aos ms tarde, pero en la que se vuelve a caer cada vez que se opone con simpleza y sin
hacer consideraciones de tipo poltico y legales, las ventajas del modelo profesional frente al
modelo burocrtico).
La opinin dominante entre los expertos en la materia es que Taylor y sus discpulos fueron
quienes impusieron el sistema de trabajo burocrtico en la administracin pblica. 22 Segn
Hughes (1994), es fcilmente comprensible el porqu de ello, ya que ofreca una forma de
operacionalizar la forma burocrtica de organizacin dentro del gobierno. Las ideas del one
best way y el control sistemtico eran perfectas para las ideas de jerarqua y el nfasis en los
procesos. Tambin lo eran las ideas de estandarizacin de los trabajadores y la medicin de
su performance a travs de un mtodo de stopwatch (controles parciales y no de resultado
final).

22

El taylorismo tiene una importancia especial para el anlisis que posteriormente se har sobre el New

Public Management (NPM). Como se mostrar en los captulos posteriores, si bien el NPM se propone como
modelo organizativo que supera las disfuncionalidades del modelo burocrtico clsico, en la versin prctica
que adopt con las reformas administrativas de Reagan y Thatcher, el taylorismo sobrevivi en la forma de
burocratizacin de las estructuras de control (la creencia de que se pueden fijar con claridad los objetivos
organizacionales y medir todos los aspectos del proceso de trabajo, con el fin de controlar y premiar los esfuerzos). Solo que, esta vez, la burocratizacin del control es paralela a la desburocratizacin de las relaciones de
empleo y a la utilizacin de sistemas informticos, lo que ha justificado su apelacin como neotaylorismo con
computadoras (Pollit, 1990). Desde el punto de vista de los expertos en Organization Development, este tipo de
prcticas no son en absoluto una alternativa interesante al modelo burocrtico (Golembievsky, 1996).

La teora clsica de las organizaciones, inspirada en las enseanzas del management militar
y empresarial, vea a la organizacin como un orden de relaciones formales del tipo finmedios que tena la funcin de unir las partes al todo. Los fines de la organizacin son los del
empresario (o los de la dominacin estatal), el que est en condiciones de motivar a los empleados a actuar desde un punto de vista puramente instrumental.
Ello significa, en la prctica, que los empleados debern actuar de forma racional con vistas
a la consecucin de los fines de la organizacin, sin importar cules sean sus intereses propios o apelando esta discursivamente al convencimiento de los empleados. De ello se deriva
la importancia del comando (Befehl, en Weber) en el modelo burocrtico de organizacin.
Como lo seala Dunsire en su tratado sobre el proceso de implementacin en la burocracia
(Dunsire, 1978), no hay estudio de la administracin (entendida como implementacin) que
no haga referencia al comando. Pero el comando no es arbitrario, ya que es legitimado, para
el Scientific Management, apelando a la dominacin impersonal de la ciencia, mientras que
en Weber el comando est justificado fundamentalmente por el dominio impersonal del derecho.
La teora clsica de las organizaciones no desconoca en sus estudios empricos los fenmenos de comportamiento informal dentro de las organizaciones. Sin embargo, los vea como
disrupciones a evitar mediante la aplicacin de las tcnicas formales de organizacin. Ello
justificar la afirmacin posterior de Simon, de que se trataba de una teora de la organizacin fisiolgica, en la medida en que muestra limitaciones para avanzar en la organizacin
psicolgica y condicionantes cognitivos de la organizacin.
El gospel a la eficiencia de Taylor y los mtodos del Scientific Management tuvieron mucha aceptacin en las dos primeras dcadas del siglo

XX,

perodo en el que se registran mu-

chsimas publicaciones al respecto. En las dos dcadas posteriores, en los Estados Unidos
todo pareca apuntar a la conveniencia de esta corriente intelectual. La depresin, el New
Deal, la expansin de la actividad gubernamental contribuan a la apelacin por una tecnologa administrativa racional, liberada de conflictos de clase, tnicos o sociales.
En el espacio pblico, el Scientific Management se convirti en la New Public Administration, la que polticamente tuvo su consagracin en 1937, cuando Roosevelt design a una
comisin The Presidents Committee on Administrative Management, para que hiciese un
examen de la maquinaria administrativa federal, con el fin de efectuar recomendaciones que
elevaran la eficiencia de la gestin de gobierno. La comisin entreg un informe conocido

popularmente como el Brownlow Report (1937) debido al nombre de su presidente. La implementacin de sus recomendaciones en la prctica signific fundamentalmente la consideracin de que el presidente no solo es lder poltico, sino simultneamente manager. Los brazos manageriales del presidente seran: planeamiento, budgeting y personal, que juntos dan
un conocimiento cientfico de la organizacin y el policy-making.
Este informe fue la justificacin cientfica, y por lo tanto neutral, de un Ejecutivo interventor, encabezado por un presidente con un rol activo de gobierno. Si se quiere llevar a la
prctica la exigencia constitucional norteamericana de que el jefe del Ejecutivo es responsable por el cumplimiento de las leyes, el presidente necesita autoridad y ayuda. En 1939, como
consecuencia de las recomendaciones del Brownlow Report, el Congreso autoriz la creacin
de una nueva Executive Office of the President, dentro de la que estara alojado el Bureau of
the Budget (el que haba sido creado en 1921 y que previamente era visto ms como un arma
de racionalizacin del catico proceso de presupuesto del Congreso, que como una institucin presidencial). Estos organismos experimentaron un enorme crecimiento de su presupuesto y personal, as como lo hicieron sus agencias cercanas. Se sentaron as las bases de la presidencia institucional (la Executive Office como residencia de las agencias presidenciales, el
Bureau of the Budget como centro institucional de la Executive Office y el staff de la White
House como su centro poltico).23
El Brownlow Report propone una administracin conducida en forma de burocracias clsicas y son claros sus esfuerzos por maximizar las garantas de control y responsabilidad poltica por los servicios pblicos (que no podan ser garantizados de la misma manera por otras
formas de organizacin voluntaria o privada, o por derivar servicios hacia agencias externas
hive-off, prctica comn en esa poca y que hoy en da tiene nuevo auge). En ese sentido
debe ser interpretada tambin la doctrina de ubicar a la mayora de las instituciones pblicas
dentro de la sombrilla de los departamentos de Estado (ministerios), de manera de tener una
estructura administrativa homognea y controlable.

23

Estas reformas, que se convirtieron en rutina ya en los ltimos aos de la presidencia de Roosevelt,

determinaron los confines que heredaran y dentro de los se veran obligados a trabajar Truman y Eisenhower.
Moe (1985) observa que el acento estaba puesto en aumentar la capacidad de management presidencial, ms que
en el liderazgo ejecutivo. Por ello, no se apreciaron los peligros que para el liderazgo efectivo presentan las
patologas institucionales (parroquialismo, aislamiento, inercia) derivadas de la multiplicacin enorme de instituciones y personal, y las dificultades de otorgar coherencia a una estructura de apoyo tan fragmentada.

Segn Dunsire (1973), el movimiento norteamericano fue mucho ms influyente en Europa


que lo que haba sido el desarrollo de la ciencia administrativa europea en este pas (incluyendo a Weber, la tradicin britnica de estudios administrativos y el trabajo de Fayol mismo). Segn este autor, la teorizacin sistemtica haba llegado primero con Henri Fayol en
1916, a travs de su obra Administration Industrielle et Gnerale,24 donde establece sus principios de gobierno, aunque no de modo cientfico, sino a la manera de Maquiavello, como
consejo al Prncipe Frstenspiegel. A pesar de que el ttulo de la obra es administracin, el trmino abarcativo es gobierno, y se distinguen seis funciones: tcnica, comercial,
financiera, seguridad, contabilidad y administracin. La administracin, a su vez (tanto en lo
pblico como en lo privado), puede ser descompuesta en cinco funciones: planeamiento, organzacin, comando, coordinacin y control.
Ello prefigurar el famoso anacronismo de Gulick (Gulick y Urwick, 1937):

POSDCORB

(Planning, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting), refirindose a las funciones del jefe del Ejecutivo.25
La influencia de la afirmacin del Scientific Management, de que hay principios generales
de administracin en todos los campos (industria, poltica, religin, guerra, etc.), persisti
hasta entrados los cincuenta (y como veremos ms adelante, recobrar popularidad en nuestros das).
Se crea haber encontrado un set de principios para organizar la estructura formal de la administracin. Aunque no todos sus exponentes concuerdan en estos principios, su enfoque
general, segn Self (1977), suele ser resumido como: a) el problema central es el de coordinar
y elaborar un sistema en el que se pueda sacar ventaja mxima de la especializacin; b) para
poder dar asistencia a una efectiva especializacin deben ser descubiertos principios para
distribuir tareas de gobierno entre departamentos y agencias; c) para asegurar una performance efectiva, las responsabilidades deben estar definidas y clarificadas y debe asegurarse una

24

General and industrial management (Fayol, 1949).

25

El POSDCORB, a pesar de que fue acuado en el contexto del sector pblico como memorndum del

Brownlow Report, fue retomado en tratados acadmicos clsicos de management, tales como el de Koontz y
ODonnell (1978). Un enfoque similar puede encontrarse en la famosa iniciativa managerial lanzada en 1983
por Thatcher (Financial Management Initiative), con la diferencia que el nfasis est puesto ms en las funciones de control financiero, que en las de planeamiento y las estructuras formales (lo que tiene que ver con el
contexto del NPM, favorable al mercado y con prioridad poltica en la reduccin del gasto pblico, y en contra
del planeamiento).

unidad de comando, lo que implica que el sistema seguir una jerarqua donde los subordinados tomarn rdenes solo de un superior y el span of control ser establecido racionalmente;
d) para asistir al planeamiento y la coordinacin sern insertados servicios de staff en puntos
apropiados de la jerarqua, particularmente en la cima de la estructura. Los servicios de staff
deben ser propiamente definidos y distribuidos, y reconciliados con el principio de unidad de
comando (Self, 1977, p. 57).
As como lo es en Weber, es notoria en esta descripcin la consideracin exagerada de los
aspectos mecnicos y formales del modelo, que descuidan los aspectos informales de la organizacin (crtica que tomar impulso a partir de la escuela de relaciones humanas y que tendr un desarrollo interesante en la lnea de la sociologa de las organizaciones). Esta tradicin
de pensamiento clsica sobre las organizaciones parte de un concepto ideal de racionalidad
top-down que refuerza los aspectos formales (de la orden y las jerarquas) de la organizacin,
con el fin de evitar probables desviaciones de la voluntad poltica que se produzcan en el proceso de implementacin. Solo cuando se avance en la crtica de esta forma de racionalidad se
vern las insuficiencias del modelo formalista.
En el Uruguay, como lo veremos ms adelante, los principales diagnsticos y propuestas de
reforma administrativa de la posguerra, tanto el Informe Hall (1954), como el Informe de la
CIDE

(1965), fueron claros exponentes de estas corrientes racionalistas en la administracin

pblica. Ambos informes retoman los principios expuestos por Self, en el sentido de que insisten en los problemas de coordinacin de la maquinaria ejecutiva uruguaya, debido a una
mala distribucin de tareas en departamentos y agencias, y a una sobrecarga de tareas en las
cabezas polticas del Ejecutivo (presidente y ministros), quienes deberan contar con oficinas
de asesoramiento que estuviesen fuera de la lnea de comando. Sobre todo en el Informe de la
CIDE,

que es redactado en pleno auge de la planificacin (en el caso latinoamericano, de la

planificacin para el desarrollo), se insiste en la necesidad de contar con una oficina central
de planificacin, lo que se concret en 1968 al crearse la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). En ambos informes se destaca la marcada insistencia en observar las desviaciones que la administracin pblica uruguaya tiene con respecto al modelo burocrtico formal
(quizs la ms relevante sea el no cumplimiento de las normas relativas a la carrera administrativa). En cambio, no se observan consideraciones respecto de cmo mejorar la motivacin
de los empleados pblicos, o la relacin de estos con la ciudadana. Por supuesto, tampoco
aparecan en escena, por aquel entonces, cuestionamientos al tamao del sector pblico o a la
falta de instrumentos para evaluar la gestin pblica.

1.4.2. La despolitizacin cientfica de la administracin pblica, como proyecto poltico del Ejecutivo norteamericano.
Ahora bien, ms all de las razones de tipo terico, tambin existieron razones de tipo poltico-prctico que explican la amplia aceptacin que tuvieron estas doctrinas en el sector pblico. Estas razones son, en esencia, las mismas que ayudan a comprender en parte la
enorme aceptacin que ha tenido el NPM en nuestros das.
Sintticamente, puede afirmarse que tanto aquellas doctrinas administrativas (las del Scientific Management) como estas ms recientes (las del NPM), han tenido el carcter de ser quick
fix, y son ofrecidas como recetas universales de sentido comn, sin hacer reflexiones de
tipo poltico-legales o detenerse en precisiones que condicionen su aplicacin a las matrices
institucionales previas sobre las que van a operar. Por lo general, los lderes polticos esperan
juicios tajantes y pruebas irrefutables de que las recetas administrativas solucionarn los
males del sector pblico, y no dudas y peros, o planteamientos que significan elecciones
trgicas entre distintas doctrinas que privilegian valores administrativos alternativos. Una
vez que comprenden el provecho poltico que de ellas pueden sacar, los lderes polticos del
Ejecutivo se convierten a su vez en vendedores de la reforma; y, en una arena poltica conflictiva, no hay mejor solucin que vender esa reforma como una herramienta tcnica basada
en principios cientficos irrefutables. La despolitizacin cientfica de la administracin
pblica que se hizo a comienzos del siglo XX en los Estados Unidos es un muy buen ejemplo
de esta afirmacin.
Segn Arnold (1995), la clsica dicotoma entre poltica y administracin que traza la primera generacin de politlogos norteamericanos (Wilson, 1887; Goodnow, 1990), le dio a la
administracin pblica un poder paradjico: por un lado es concebida como mera tcnica
experta, eficiente y predecible. Por otro lado, tiene la capacidad de afinar tensiones entre los
poderes de Estado en los Estados Unidos (Arnold, 1995). Cuando el gobierno, a lo largo del
siglo XX, tom responsabilidades funcionales nuevas, requiri de capacidades para el anlisis,
el management y el planeamiento. El Ejecutivo es el lugar natural para esas capacidades. 26

26

Las sucesivas reorganizaciones del Ejecutivo norteamericano a lo largo del siglo XX, que se produje-

ron siempre como resultado del consejo tcnico neutral de comisiones ad hoc, son un ejemplo prctico de la
funcin poltica de las reformas administrativas. Sin embargo, es preciso sealar que no siempre tuvieron el
mismo propsito poltico. El Brownlow Report del 37 y la Hoover Commission del 49 proponan reorganizaciones estructurales que legitimaban el rol intervencionista managerial del Ejecutivo, con vistas al state-building.

Para Wing-yee Lee (1995), la clsica y discutida dicotoma poltica-administracin


tiene sus races en la propia evolucin de las ciencias sociales y particularmente de la ciencia
poltica en los Estados Unidos como ideologas justificadoras de un proyecto poltico difcil
de insertar en la tradicin liberal clsica. Lee extiende el juicio a las ciencias sociales en general, las que participan de una visin positivista de la ciencia dominante en esa sociedad.
Este proyecto poltico que se inici en el ltimo tercio del siglo pasado prohij en los
Estados Unidos no solo el desarrollo de lo que en el correr del siglo se conoci como Estado
administrativo (Waldo, 1948), sino que signific tambin la predominancia del Ejecutivo
sobre la base de una cientifizacin de las polticas de gobierno dada por el Scientific Management y la separacin de la poltica de la administracin.
El stateless government o enlightened administration es la solucin para justificar un proyecto poltico. Lo que se estaba proponiendo era despolitizar el servicio civil para disminuir
las bases de poder de los bosses (jefes polticos locales) a travs del patronazgo, y favorecer
el liderazgo poltico del Ejecutivo. Este juego poltico se articulaba a travs de la ciencia despolitizada de la administracin. David Rosenbloom, editor en jefe de la prestigiosa revista
Public Administration Review, en un artculo editorial titulado significativamente Have an
Administrative Rx? Dont forget Politics!, observa:
The political power struggle underlying the politics-administration dichotomy has been
largely ignored or somewhat misunderstood in mainstream public administrative thought. The
dichotomy was a weapon in a monumental struggle between two thoroughly different systems
of political ethics. (Rosenbloom, 1993, p. 504)

Estas ticas no eran otras que las de soberana popular, representada por la democracia popular de partidos y el dominio del Congreso, versus un managed capitalism liderado por el
Ejecutivo. La transferencia de poder al Ejecutivo se producira no solo por los jefes polticos
locales, sino tambin por el Congreso. El estudio de lo que los cientistas polticos de la poca
denominaban las condiciones polticas del momento los llev tambin a reescribir eventualmente la teora republicana de gobierno para ajustarla a la devolucin de poderes consti-

Las reorganizaciones ejecutivas del grupo Heineman en 1967 y las del Ash Council entre 1969 y 1971 reforzaban, en cambio, el control del Ejecutivo sobre el proceso de control de las public policies (policy design, implementation and assesment). En la tercera fase, a partir de mediados de los aos setenta, las reformas ganan un
acento populista y pasan a ser un medio a travs del cual presidentes outsiders se muestran hostiles a las soluciones de tipo intervencionista (Arnold, 1995).

tucionales que el Congreso ira a hacer en favor del Ejecutivo. La ciencia positiva, con sus
postulados de independencia de valores que superan las disputas partisanas, sera la base para
la formulacin futura de polticas pblicas. En el auge del Scientific Management, los cientistas polticos sirven en comisiones, en bureaus y escuelas de entrenamiento del servicio civil.
El New Deal de Roosevelt, en los aos treinta, representa el establecimiento del Estado administrativo en los Estados Unidos y el apogeo de la participacin de los cientistas sociales en la
planificacin cientfica del gobierno. El advenimiento del Scientific Management en las dcadas de los aos veinte y treinta pautar el entendimiento cientfico moderno de la administracin pblica.
Cuando se analicen las propuestas actuales de reforma administrativa, cuyo nfasis se traslada a la crtica del Estado interventor y a los procedimientos y tamao de sus burocracias, se
observar la misma estrategia que antes sirvi para justificarlos. La omisin al carcter poltico de las reformas administrativas no es nueva y decimos poltico en el sentido tradicionalmente negado por el Scientific Management, es decir, como ideologas que impulsan proyectos de sociedad no vacos de valores y que se expresan (en gran parte) a travs de las formas de produccin y utilizacin del poder que se juegan en el espacio de las polticas pblicas.
1.5. Conclusiones
Esta reconstruccin de la

APT

significa un esfuerzo por mostrar sus fundamentos nor-

mativos y la progresiva descontextualizacin27 que su entendimiento cientfico hace de esos


fundamentos. Estos fundamentos estn anclados en imperativos provenientes de la teora poltica y las tradiciones democrtico-liberales, que atribuyen un rol determinado a las burocracias pblicas en los sistemas de gobierno, as como fundamentos anclados en el derecho pblico. Por ello se suele decir que el derecho y la poltica son los padres fundadores de la administracin pblica. Sin embargo, su entendimiento como ciencia autnoma, basada en las
ciencias del management en su momento, en las del Scientific Management y, por lo
tanto, como instrumento ideal para reformar la maquinaria de gobierno, fue la que predomin

27

Vase que decimos descontextualizacin y no abandono. Los imperativos legales y el rol de la admi-

nistracin pblica como sometida a los mandamientos de la poltica, siguen siendo respetados y aceptados. Sin
embargo, las consideraciones acerca de las ventajas tcnicas de tal o cual principio organizativo, sin hacer un
anlisis a fondo de su incidencia poltica o legal, ser en el correr del siglo cada vez ms importante.

en el estudio de esta y la que le vali su aceptacin universal (ms all de las fronteras norteamericanas).
La descontextualizacin del estudio de la administracin pblica con respecto a sus orgenes tericos, ha servido tradicionalmente a aquellos lderes polticos que no quieren o
pueden mostrar la cara poltica de sus reformas, en el entendido de que poltica y administracin son cosas separadas. Pero tambin se ha desarrollado, a partir de ah, toda una industria basada en la venta de reformas administrativas, en la medida que los adelantos en las
ciencias del management aparecen como la promesa de solucionar todo tipo de problemas en
el sector pblico. Esta industria, como veremos ms adelante, ha pasado por distintas etapas,
y las soluciones tcnicas que propone varan segn la poca. Sin embargo, siempre ser reconocible su falta de inters por los anlisis de tipo legal y poltico, as como su insistencia en
mantener a la poltica (como racionalidad perturbadora del management) separada de la administracin, y su intencin de proponer principios universales de organizacin. Eso no quiere decir, como veremos en el caso del nuevo paradigma de gerencia que se ha impuesto recientemente, que estas reformas no vengan a caballo de un programa poltico. As como en su
momento las reformas administrativas sirvieron para justificar la expansin de la intervencin
estatal, hoy en da sirven para justificar su retiro.

Captulo 2: Crticas a la Administracin Pblica Tradicional


El enfoque tradicional de la administracin pblica viene siendo criticado desde hace ms
de cincuenta aos, desde distintas reas de conocimiento cientfico. La incorporacin de disciplinas como la sociologa de las organizaciones, psicologa social, desarrollo organizacional, anlisis de sistemas, teora de las decisiones, economa de bienestar y la ciencia poltica
contribuy a cuestionar los estudios tradicionales de la administracin pblica.
En primer lugar, repasaremos un set de crticas que se concentra fundamentalmente en las
deficiencias internas del modelo organizativo burocrtico, bien porque no explica adecuadamente la compleja realidad de las organizaciones pblicas, o bien porque no produce la proclamada eficiencia organizacional, y genera fenmenos de burocratismo (entendido como
patologas organizacionales producidas por este modelo).
En su mayora provienen del vastsimo campo de la teora de las organizaciones, como
ciencia social que agrupa una diversidad de disciplinas relacionadas (habiendo sido la Escuela de las Relaciones Humanas de Elton Mayo quien dio el puntapi inicial). A partir del estudio del comportamiento real del hombreen las organizaciones, qued cuestionada la racionalidad interna del modelo burocrtico, el que estaba inscrito en lo que se conoce como teora
clsica de las organizaciones (Organization Theory) o teora fisiolgica de las organizaciones. Expondr algunos de los ms conocidos de estos cuestionamientos, a partir de una sntesis de estos hecha por los especialistas alemanes Niklas Luhmann (1983), primero, y Renate
Mayntz (1984), despus.
Una de las consecuencias ms importantes de esta revolucin conductista en las ciencias
sociales norteamericanas, que se da en paralelo a la expansin de la actividad administrativa
durante la Segunda Guerra Mundial y al boom de los programas del Estado de bienestar durante las tres dcadas posteriores, es la atencin que se pone en la naturaleza programante de
la administracin y el consecuente rol del administrador como decisions-maker.
A partir de este cambio de enfoque veremos, en segundo lugar, cmo fueron quedando
fuertemente cuestionados los pilares fundacionales de la Administracin Pblica como ciencia autnoma. Repasaremos entonces la famosa aunque hoy en da bastante olvidada
crtica de Herbert Simon (1972) a los principios administrativos de la teora clsica, as como
la crtica politolgica (Appleby, 1949) a la separacin ortodoxa entre poltica y administracin.

En tercer lugar, haremos una breve mencin al rpido desarrollo que tuvo en sus comienzos
el campo de las Policy Studies, como una serie de estudios de posguerra que reflejan el intento de salir de los cul de sac derivados de las deficiencias de los enfoques administrativos tradicionales (ya sea como gua prctica de accin o anlisis terico). Pero uno de los aspectos
ms interesantes a destacar aqu (debido a la significacin que tendr para el anlisis del NPM
que haremos en los captulos siguientes), son los distintos tipos de enfoques que se desarrollan en este campo de estudios: uno concentrado en las posibilidades que abre el anlisis cientfico, para mejorar la racionalidad de las organizaciones pblicas en una suerte de ingeniera
social; y otro menos optimista acerca de las capacidades del anlisis cientfico para mejorar la
racionalidad del sector pblico, y ms interesado, en cambio, en el estudio de los fenmenos
de poder y la incidencia de la poltica burocrtica en todo el complejo proceso de las polticas
pblicas. El primer tipo de estudios suele ser agrupado en aquellos enfoques denominados
como racionalistas sistmicos o profesionales, en el sentido de estar interesados en ofrecer
soluciones prcticas para la administracin pblica (por lo tanto, en la lnea clsica del estudio cientfico de la Administracin Pblica). Siguiendo a Pollit (1990), este tipo de anlisis,
en estas versiones de la teora de sistemas y del anlisis decisional tpicas de los estudios de
posguerra, se entronca en la corriente de pensamiento conocida como managerialism.28 El
segundo tipo de estudios suelen ser denominados como enfoques realistas de la poltica, o
acadmicos, en el sentido de que estn ms interesados en ofrecer una descripcin adecuada
de la compleja realidad administrativa.
En la poca de auge de las Policy Studies (es decir, hasta mediados de los aos setenta),
ambas orientaciones, tanto la realista de la poltica como la racionalista, a pesar de sus diferencias de enfoque tienen en comn el hecho de que se desarrollan en un contexto histrico
en el que no estaba an generalizado y ampliamente aceptado un radical cuestionamiento a
las formas de intervencin del Estado de bienestar y a la centralidad del aparato estatal.
Por lo tanto, a pesar de que ambos se apartan significativamente de la concepcin mecanicista de la

APT,

y ello significa un avance importante con respecto al conocimiento real de la

administracin pblica, no podemos hablar a esa altura en trminos de un abandono del paradigma tradicional, ya que este todava segua gozando de cierto prestigio. Creemos que la
razn de esa vigencia (a pesar de que los pilares cientficos del modelo venan siendo fuerte-

28

Como veremos ms adelante, esta corriente intelectual, en su versin ms actualizada del culture ma-

nagement, es una de las piedras angulares del NPM.

mente cuestionados) radica en que las doctrinas que componen el ncleo central de la APT, en
el contexto de un Estado interventor, eran un fuerte sustento legitimador de este tipo de Estado. Estas representaban una garanta de que esas intervenciones administrativas iban a ser
justas, igualitarias, honestas, respetando el debido proceso y accountables polticamente.
En cambio, ya a mediados de los aos setenta la situacin poltico-ideolgica era otra muy
distinta, ya que en esa dcada la crisis fiscal y de legitimacin de los Estados de bienestar
(Offe, 1991; Habermas, 1975) era evidente. En esa poca, los enfoques basados en las Policy
Sciences daban muestras evidentes de agotamiento (Hood, 1995), a lo que hay que sumarle el
auge de la crtica de la Public Choice a las burocracias welfarianas y las demandas de una
administracin pblica ms abierta a la ciudadana, que provenann de la Critical Public Administration. Roto el consenso de posguerra que legitimaba al Estado de bienestar, entr en
crisis tambin el enfoque administrativo tradicional, que de alguna manera se haba ido adaptando (aunque no sin conflictos) a las formas de intervencin de ese modelo estatal y representaba una garanta de intervencin justa y democrtica. Se fue preparando as el terreno
para el advenimiento de un nuevo paradigma administrativo (el

NPM)

que, aunque crtico de

la forma burocrtico-weberiana de organizacin, se mueve en la lnea clsica de la bsqueda


de principios cientficos sobre los que organizar el management (separndolo de la poltica y,
por lo tanto, apartndose de la lnea de estudios politolgicos). Pero esta vez no lo har tratando de buscar soluciones analticas comprehensivas para la superacin de las debilidades de
planificacin o de implementacin de los programas pblicos (como lo hacan las Policy
Sciences), sino cuestionando a fondo los principios administrativos en los que se basa el Estado de bienestar, en una dcada (la de los aos ochenta) en la que el Estado pas a la defensiva y predominaron en cambio las soluciones de mercado.
Sern las crticas a estos principios, es decir a cada uno de los tradicionales si se los mira
desde nuestros das supuestos administrativos welfarianos (the old taken for granted)
que legitimaban las intervenciones del Estado de bienestar en la provisin de servicios pblicos, las que veremos en cuarto lugar. Estas crticas, si bien cobran vigor en los aos ochenta,
ya aparecen en forma seminal en los sesenta y los setenta. De esta forma queda cuestionada
tambin la centralidad de las administraciones pblicas y su racionalidad (o ethos de servicio
pblico) para proveerlos de forma ms democrtica y eficiente, como inferior a la racionalidad de mercado y sus formas organizativas tpicas. Tanto la naturaleza marcadamente poltica
de algunos administradores y profesionales de bienestar, su falta de inters por el costo de los

programas pblicos, as como su poca receptividad a las demandas de los usuarios de esos
servicios, son el foco de estas crticas.
2.1. Crticas al modelo burocrtico como representante de la teora clsica de las
organizaciones
Segn Silverman (1970), lo que hace que se clasifique a esta escuela como clsica es su visin de la naturaleza del hombre, como una criatura econmica y limitada en su propsito de
ganancia por sus capacidades fisiolgicas. Los trabajadores son considerados monadas en
relacin con su ambiente.
La teora clsica de las organizaciones (conocida como Organization Theory), ser atacada
desde la moderna teora de las organizaciones como ciencia social en desarrollo. Esta
afirmacin se basa en que mientras que la escuela clsica ve a la organizacin como una
extensin de una ciencia matemtica que trata con principios abstractos, para la moderna
teora de las organizaciones lo importante son las relaciones humanas en la organizacin.
Tanto Weber como la corriente anglosajona del Scientific Management se encuadran en la
clsica Organization Theory, ya que comparten una concepcin verticalista (top-down) de los
conceptos de modelo fin-medios, as como del sistema de obediencia, como premisas bsicas
del modelo organizativo. Ambas premisas tienen, segn Luhmann, fuertes debilidades que se
han venido marcando con el desarrollo de literatura en teora de las organizaciones.
Siguiendo a Luhmann (1983), se puede hacer un breve repaso de las debilidades, comenzando con el modelo de obediencia como forma comunicativa.
En este modelo, la cspide de la organizacin dicta los fines. Las medidas a tomar para
cumplir esos fines son los medios, como tarea de la administracin, que a su vez se dividen
en subtareas hasta llegar a la base de la jerarqua administrativa. La comunicacin es vertical,
del superior al subordinado, quien obedece abstrayndose de su personalidad y el medio ambiente. Para ello estn diseadas las caractersticas que Weber describe como propias del burcrata: designacin desde arriba; separacin de trabajo y posesin; desempeo impersonal
de la tarea (en trminos modernos, esto significa una separacin de roles institucionalizada);
profesionalismo; orientacin a la regla; y estimacin social como compensacin a la dureza
de su profesin.

Algunas de las principales crticas a este modelo son: i) la nacionalizacin de una organizacin no se desprende de un solo miembro en la cspide, sino de la sumatoria de sus miembros
(Simon, 1957); ii) la especializacin exige que los subordinados tengan ms competencia en
la cosa que los superiores, lo que exige un sistema no de obediencia sino de cooperacin vertical (lo que ya fue sealado por Parsons, y luego por Thompson, Drucker, Blau y Scott, entre
otros); iii) las relaciones externas de los subordinados, que debilitan el modelo de obediencia,
no pueden evitarse;29 iv) si no puede controlarse todo contacto exterior, tampoco puede controlarse la adecuacin al cambio, lo que lleva a que el proceso de aprendizaje organizacional
pase a ser un tema central (Olsen y Peters, 1996); v) los contactos personales con el ambiente
en cada nivel de la jerarqua significan diferenciacin vertical del trabajo, donde cada lnea
jerrquica se transforma en subsistemas autnomos;30 vi) los trabajadores tienen una comunicacin mutua rutinaria y no en la clsica lnea del dogma verticalista de comunicacin (Dienstwegsdogma), por lo que el superior solo interviene para resolver conflictos o cuando su
ratificacin es necesaria como representativa de la organizacin hacia afuera; 31 vii) las iniciativas para contactos se traslada hacia las jerarquas inferiores, ya que los reportes se hacen
ms necesarios para la eficiencia organizacional;32 viii) la calidad de la decisin crece en importancia y por ello no se trata de una decisin ptima a tomar y ser seguida, sino de una cadena de decisiones donde es importante el trabajo de preparacin de informacin y encontrar
decisiones lo ms acertadas posibles;33 ix) la jerarqua formal pierde importancia, debido pre-

29

Este es uno de los tantos dilemas administrativos y como veremos est en la base de los proble-

mas no resueltos por el NPM. Por un lado, el sistema poltico debe aislar a la burocracia de presiones del ambiente indeseadas (para evitar su cooptacin) pero, al mismo tiempo, se quiere dar libertad a los managers para
que gerencien sus organizaciones (principalmente en estos tiempos en que es imprescindible su calidad de excelentes negociadores).
30

Como veremos ms adelante, este es otro de los problemas difciles de resolver, no solo para las ad-

ministraciones pblicas ms burocratizadas sino aun para visiones supuestamente ms avanzadas. En la prctica, el NPM muchas veces implica una visin homognea del trmino cultura organizacional y supone el predominio de una misma cultura a lo largo de toda la organizacin; por ejemplo cuando la eficiencia debe ser el
criterio en el que deben alinearse todos los empleados del sector pblico.
31

Esta crtica est en la base de las doctrinas del NPM, y el entendimiento de la tarea del manager como

un coach, que ms que hacer por s mismo, estimula a su equipo.


32

Esto es percibido desde los anlisis de tipo bottom-up en polticas pblicas. Estos anlisis florecen en

los setenta como producto del inters por reducir los gaps de implementacin, y la percepcin de la importancia
de los street-level bureaucrats.
33

Vase, al respecto, Simon (1947).

cisamente a que crece en importancia el trabajo de influir prcticamente en las decisiones con
respecto a quin es el que tiene la competencia en tomar decisiones (Luhmann, 1983).
En resumen, lo que se observa aqu es que la traduccin inmediata de la autoridad en comunicacin, como categora estructural, es muy simplista como para entender la racionalidad
de un sistema complejo.
El modelo fin-medios supone que las organizaciones se designan con un modelo finalista,
lo que significa que son un sistema. Este sistema es visto como un orden de relaciones a travs de las cuales las partes estn unidas al todo, y el comportamiento del todo con las partes
es interpretado por el esquema fines-medios, en que todas las partes del sistema se entienden
como medios para los fines del todo. Lo que no entra en esto es visto como entorpecimiento y
no puede investigarse con las categoras del modelo.
No se tiene en cuenta, por tanto, que no todas las fuerzas del trabajador estn puestas a
cumplir con los fines proclamados por la organizacin, sino que tambin se persiguen buenas
relaciones mutuas en el trabajo, gratificaciones, se cometen errores, se va contra las reglas,
etctera. Si bien esto se supo siempre, lo que aparece como nuevo y va contra la teora clsica
es que esas desviaciones al modelo clsico de racionalidad son esperadas. Esto se retrotrae a
los experimentos de Mayo y sus colaboradores en Hawthorne de la Western Electric Company. A partir de estos experimentos se sabe que la organizacin informal puede servir a los
fines de la formal.
Sin embargo, Mayo permanece dentro de la teora clsica, en el sentido de que trata de definir fines claramente y buscar los medios adecuados (con intervencin, en este caso, de la
organizacin informal).
Como Taylor, Mayo no estaba preocupado por favorecer la democracia industrial, sino en
buscar los medios por los que los empleados se acomodaran (satisfaciendo sus necesidades) a
lo que de cualquier manera estaba ocurriendo, ms que cambiar las cosas en su favor.
Luhmann observa que en este sentido se ha seguido avanzando y el modelo fines-medios es
criticado en s. La tesis de este autor es que los fines de la organizacin y sus derivados son
solo una parte de la estructura de una situacin de trabajo, ya que:
i) no todos los fines son instructivos, en el sentido de que de ellos se deduzca un medio
correcto. Por ejemplo, el bien comn como fin del Estado no deja leer directamente un

medio adecuado;34 ii) el significado prctico de la orientacin a fines es variable, por lo


tanto, el esquema puede ser sustituido por otras formas de racionalidad (por ejemplo, en
la enseanza escolar no se trata de llevar los estudiantes a examen, sino a travs de cdigos pedaggicos de enseanza, etc.;35 iii) el esquema fines-medios no excluye medidas contradictorias o subfines que son contradictorios (para resolver esto es necesario
eludir el esquema, lo que en la burocracia es tan ilcito como inevitable; 36 iv) la resolucin de contradicciones en subfines es delegada a subinstancias que deben resolver esto
prcticamente (por ejemplo, en la Universidad con esto se asegura la libertad acadmica); v) no es necesario que todos los participantes coincidan con el fin de la organizacin (a veces alcanza con acuerdos parciales sobre medios, sobre todo de los que estn
a disposicin de los afectados, ya que no es necesario que todos sepan todo y consientan);37 vi) en los sistemas, el motivo de la accin no siempre es el fin organizacional. Se
superar la idea de que la problemtica humana (clima, conflicto, grupos informales)
debe ser integrada a la racionalidad global de la organizacin, y se tendr en cuenta
tambin la racionalidad del actor en la organizacin como irreducible a la racionalidad
del sistema organizado (es la idea de Crozier, del actor libre que siempre seguir sus fines propios) (Luhmann, 1983).
Esto significa que las disfunciones no se eliminarn nunca por completo, ya que el actor las
usa en su propio beneficio. Son las zonas de incertidumbre, y es una de ellas la que en determinado momento se convierte en factor estructurante de las relaciones de poder, ya que el
actor que la controla est en condiciones de mejorar su situacin.38

34

March y Simon (1958) diferencian entre fines operacionales y no operacionales.

35

Como veremos ms adelante, las premisas neotayloristas del NPM caen en este tipo de error y quedan

en evidencia de forma muy clara en las dificultades para encontrar indicadores de performance organizacionales
adecuados, ya que muchos (aunque cuantitativamente fciles de medir), no suelen reflejar idneamente los objetivos organizacionales.
36

Como ejemplo de ello, la clsica discusin alemana entre los conflictos planteados entre los progra-

mas condicionales y los programas de objetivos (Offe, 1991; Mayntz y Scharpf, 1973).
37

Vase, al respecto, Chester Barnard (1938).

38

A pesar de que Crozier reconoce la influencia del sistema sobre el actor, la sociologa de las organi-

zaciones y la tradicin culturalista se irn olvidando de la importancia de la historia de la organizacin en la


constitucin de identidades. El neoinstitucionalismo balancear este vuelco radical desde el viejo institucionalismo del enfoque burocrtico clsico hacia la libertad de los actores.

Estas debilidades del modelo burocrtico de organizacin, inserto en las enseanzas de la


teora clsica, son la causa de algunas de las patologas burocrticas ms conocidas. Para Renate Mayntz (1985), las ms comunes son las provenientes de: a) la transformacin del imperativo de seguimiento de las normas, en una orientacin organizacional a las normas (Regelbindung-Regelorientierung);39 b) la atribucin inflexible de competencias (fester Zustnidgkeit), que si bien lleva a la transparencia, tambin limita el sentimiento de responsabilidad y
complica el trabajo en cooperacin en aquellas tareas donde coinciden distintas reas de
competencia (Zustndigkeitsbereichen); c) el principio jerrquico (hierarchie Prinzip),que
indica la responsablidad del superior, que si bien estabiliza el carcter instrumental de la burocracia tambin suele llevar a evitar responsabilidades de los inferiores y por ello una necesidad de control excesivo de los superiores (ya que son responsables) (Mayntz, 1985).
Para Mayntz, la combinacin de estas tres patologas es lo que Crozier, en su clsico libro
del ao 1964, titulado El fenmeno burocrtico, llama el crculo vicioso de la burocracia,
que solo se rompe con intervenciones radicales de la poltica, hasta que se vuelve a formar la
rutina.
En contraposicin al modelo burocrtico tradicional basado en estudios empricos que recogen la experiencia de las empresas industriales, se presenta un modelo organizativo alternativo: el profesional con caractersticas de team. En este modelo, los miembros de la organizacin son, tanto por su educacin como por su orientacin, especialistas profesionales y estn
motivados, sin necesidad de control o de estar forzados a trabajar; el bajo grado de reglamentacin deja mayor margen de maniobra a la responsabilidad personal y a la iniciativa e improvisacin; y en complemento con el punto anterior, no se fija inflexiblemente el rea de
tareas y responsabilidades de cada trabajador, ya que las tareas se reparten en parte de
manera ad hoc entre los empleados competentes (Mayntz, 1985).
En este modelo, las estructuras de autoridad, comunicacin y control son menos jerrquicas
y ms en forma de red: las decisiones importantes se tomarn colegiadamente, las informaciones importantes son abiertas y en lugar de las formas escritas se encuentran formas orales
de comunicacin y consejo mutuo.

39

Es decir, el respeto por la regla se transforma en una orientacin automtica a esta, controlando sola-

mente el debido proceso y premiando la obediencia.

Para eso se pone el acento ms en la autoridad funcional que la derivada formalmente del
cargo. Sin embargo, como Mayntz mismo aclara, en la administracin pblica las condiciones para que este modelo sea aplicado con un mximo de eficiencia no siempre se dan, dependiendo del tipo de agencia, tarea y personal que est afectado, tal como lo sostiene la teora de la contingencia (Mayntz, 1985).
Estas observaciones de Mayntz son fundamentales para entender las limitaciones de los
modelos administrativos generalizantes, que suponen una racionalidad nica a lo largo y ancho de la administracin pblica. Como veremos ms adelante (al tratar las crticas al

NPM),

las crticas al modelo tradicional de burocracia y a los comportamientos patolgicos que en l


se desarrollan (como la crtica de Crozier), son retomadas por la Public Choice para criticar
un supuesto comportamiento homogneo del burcrata, como actor cuya racionalidad se basa
en una estrategia egosta de maximizacin del presupuesto de su agencia. Sin embargo, esta
premisa peca del error de no hacer distinciones al interior de la maquinaria. Es falso partir de
un supuesto nico de comportamiento burocrtico, ya que hay distintos tipos de burcratas,
con distintos tipos de comportamientos racionales, segn el tipo de tareas que realicen, la
jerarqua que ocupen en la organizacin y el tipo mismo de organizacin de la que se trate (si
es un departamento central o una agencia prestadora directa de servicios, o una agencia reguladora, o una agencia recaudadora, etctera) (Dunleavy, 1995).
A esta observacin debera agregarse, siguiendo una hiptesis sostenida entre otros
por Jordan (1995) y que aqu compartimos, que ambos modelos (tanto el burocrtico como el
profesional) ms que descripciones acabadas de la realidad son ficciones racionalistas que,
as formuladas, no estn en condiciones de probar su validez cientfica universal y son, adems, muy difciles de encontrar en forma pura. Por lo tanto, tal como lo sostiene Simon ya
lo veremos a continuacin las doctrinas que componen estos modelos deberan ser estudiadas empricamente en distintas situaciones particulares, sin pretensin de afirmar su aplicabilidad universal y por lo tanto su superioridad absoluta sobre otras doctrinas.
2.2. Crticas a los pilares cientficos de la APT
Segn Simon y March (1958), el desarrollo crtico al modelo clsico puede ser ledo como
una serie de proposiciones que recorren tres etapas sucesivas de la investigacin:
1.

aquellas proposiciones que asumen que los miembros de la organizacin son instrumentos pasivos que no ejercen influencia;

2.

proposiciones que asumen que los miembros de la organizacin traen sus actitudes,
valores y fines organizacionales, y por lo tanto deben ser motivados a participar en
el sistema de comportamiento organizacional; que hay un paralelismo incompleto
entre sus metas personales y las de la organizacin; y que sus metas conflictivas
hacen que los fenmenos de poder y sus actitudes sean centrales en la explicacin
del comportamiento organizacional (en esta clase se puede incluir a los estudios de
la escuela de relaciones humanas, pero tambin a las visiones de la organizacin
como instrumentos de goal-seeking members y estudios de politics of organizations);

3.

proposiciones (como la suya) que asumen que los miembros de la organizacin son
decisions-makers y problem-solvers, y que sus percepciones y procesos cognitivos
son centrales para explicar el comportamiento organizativo.40

Este desarrollo del pensamiento crtico a la Administracin Pblica tradicional, del que
Simon y March daban cuenta a mediados de los aos cincuenta, signific la erosin de sus
pilares cientficos, es decir: la pretensin de haber encontrado principios universales de administracin, y la famosa dicotoma poltica-administracin.41
2.2.1. Simon: el administrativo como decision-maker y la crtica a la cientificidad de
los principios organizativos de la Administracin Pblica
a) Qu significa administrar
Al reaccionar contra la pretensin cientfica de la escuela clsica, Simon no lo hace porque
piense que la administracin pblica no es una disciplina cientifizable (tal como lo haca
Dahl (1947) en su famoso debate con Simon), sino porque ella est mal fundada, en el sentido
de que parte de proposiciones mecanicistas que ignoran el comportamiento real de los individuos en la organizacin. Simon participa de la revolucin conductista contra el modelo tradi-

40

Como veremos, para Simon esto ltimo no significa tirar por la borda todas las proposiciones de la

teora clsica y suponer que los comportamientos organizacionales son puramente emotivos o carecen de una
finalidad propia, sino que los fenmenos de poder y los lmites cognitivos de los miembros acotan dicha racionalidad.
41

Obsrvese que decimos erosin y no destruccin o abandono. ya que si bien quedan cuestionados por

las crticas que repasamos aqu, de alguna manera sobreviven en las concepciones managerialistas modernas,
aunque lo hacen con otros ropajes.

cional, que propone un mtodo de investigacin y anlisis ms riguroso que permita saber
qu es realmente una organizacin y cmo funciona efectivamente.
El giro copernicano se produce cuando se reconoce que la actividad del administrador no es
solo la de implementador automtico de decisiones tomadas por un superior poltico, sino la
de tomador de decisiones. Se descubre que el burcrata (profesional) interviene en el decision-making activamente (a travs del proceso de bsqueda de informacin, la forma en que
la brinda, los contactos externos, los cursos de accin seleccionados al reinterpretar la orden y
transmitirla a sus subordinados, etctera).
A partir de este tipo de proposiciones concluye que no es un modelo dicotmico simple del
tipo decisin-obediencia (implementacin), sino una compleja cadena de decisiones. Las decisiones se van tomando sobre programas ms o menos complejos, teniendo que ponderar
ms o menos factores, ms fcilmente operacionalizables y menos.
Barnard (1938) es reconocido como el precursor de este tipo de anlisis. La base conceptual de Barnard era no ver a las organizaciones como arreglos coercitivos dominados por el
poder y unidos por sanciones, sino como sistemas cooperativos cuya naturaleza dependa del
deseo mutuo de continuar organizados. La autoridad deba fundarse en la base de la reciprocidad cognitiva y su aceptacin, y para aceptar una orden haba que comprenderla. Por lo
tanto, gran parte del trabajo administrativo consiste en interpretar y reinterpretar las rdenes
para aplicarlas a las circunstancias concretas.
Esto fue tomado por Simon, que reflexion sobre la importancia del estudio fctico del
grado de influencia que cada nivel tiene en la decisin. Una carta convencional dice muy poco sobre la distribucin de autoridad en la organizacin, ya que no seala el grado de influencia que se ejerce. Con esto, Simon critica la concepcin ingenua de creer que el estudio de la
estructura formal de autoridad puede dar cuenta de la realidad de una estructura organizacional compleja. La estructura de autoridad organizacional, aunque sea monocrtica, si reconoce
diferenciacin vertical de funciones impide una influencia total, ya que es inevitable que cada
nivel jerrquico deje al nivel inferior un rea de discrecin.
Tanto Simon como Barnard aportan el reconocimiento de la doble interpretacin: la necesidad de cada nivel de comando no solo de entender la instruccin (interpretarla para su nivel), sino de especificarla para el nivel inferior, es decir, no repetirla simplemente para abajo,
sino decirle al subordinado lo que significa para l esa orden recibida desde arriba (interpretarla para los inferiores). El proceso de implementacin (es decir, la administracin) no es

una performance mecnica, donde las intenciones del policy-maker son realizadas automticamente. La ejecucin implica siempre una serie de decisiones subsidiarias que surgen cuando se emplea el poder que ha sido delegado a los que ejecutan.
Esto se hace ms evidente a medida que se desarrollan los Estados de bienestar. Como lo
hemos sealado en el captulo anterior, al modelo normativo del Estado de derecho liberal
decimonnico le pertenece no solo el principio de la necesidad de respaldo legal de todo acto
administrativo, sino tambin el de limitacin de las reas de intervencin estatal a las clsicas
del Estado juez y gendarme (Nachtwchterstaat). Tambin hemos puntualizado que las actividades de la administracin en tiempos del Estado liberal siempre excedieron estas reas
pero, de cualquier manera, la esencia de la burocracia estatal a finales del siglo

XIX

era clara-

mente imperativa (Eingriff-Hoheits-verwaltungen), donde la tarea principal era convertir las


decisiones legales generales en reglamentaciones aplicables a casos socioeconmicos particulares. Por lo tanto, la decisin administrativa era de naturaleza programada.
A medida que la soberana estatal fue transmitindose constitucionalmente hacia el pueblo,
la actividad administrativa sufri un cambio sustancial. Al Estado le fueron encomendados
tareas concernientes a disminuir las consecuencias sociales negativas y la creciente disparidad proveniente del desarrollo industrial. La notable expansin de la administracin pblica
que se produce con el desarrollo del Estado de bienestar se origina en el complejo de tareas
que tienen que ver con el desarrollo econmico, los servicios sociales y la planificacin (paralelo al crecimiento del empleo pblico y el volumen del presupuesto fiscal). La esencia de
la burocracia estatal en el Estado de bienestar estar impregnada, en consecuencia, de una
naturaleza programante.
Este reconocimiento de la actividad administrativa como programante es lo que lleva a
Simon a romper parcialmente con el clsico esquema will-execution, donde la ejecucin
es automtica. Sin embargo, Simon, a pesar de reconocer el rol del administrador como decision-maker, establece una distincin entre las decisiones polticas y las administrativas. Estos
distintos tipos de decisiones no estn desligadas unas de otras, y hay en cambio una jerarqua de decisiones. La poltica decide sobre metas finales y de esa forma descarga a la administracin de esa funcin, ya que esta, en un nivel inferior de complejidad, solo decide sobre la forma de implementacin de esas metas finales.42 La administracin, bajo los lmites de

42

Por esta razn afirmo que rompe solo parcialmente con el esquema voluntad poltica-ejecucin admi-

nistrativa, ya que lo conserva aunque con una interpretacin menos ortodoxa que en el esquema wilsoniano

los programas legislativos, puede por s misma reducir la complejidad de estos programas a
travs de sucesivas programaciones que los van haciendo cada vez ms concretos. Esto es lo
que se conoce como la planificacin administrativa (Luhmann, 1984).
b) La crtica a los principios administrativos
Reconocido el rol del administrador como decisions-maker, donde la poltica ha sentado las
premisas de futuras decisiones, las que son delegadas hacia niveles administrativos inferiores,
las preguntas que surgen son: hasta dnde delegar?; cmo conseguir que las decisiones
polticas sean fielmente ejecutadas? Es claro que no se trata solo de definir cientficamente
los arreglos institucionales formales. Segn Simon (1946), el folklore popular muestra la dificultad de resolver en el vaco con doctrinas la problemtica organizacional: If you want
something well done, do it yourself (en el mundo poltico-administrativo sera algo as como: no confes en los que adminstran tus programas polticos), contra: A man who is his
own lawyer has a fool for a client (en lo poltico-administrativo: el que no delega, pierde
en eficiencia).
Este tipo de razonamiento es lo que lo lleva a cuestionar radicalmente los fundamentos
cientficos sobre los que se eriga el modelo clsico de administracin. La frase ms conocida de la crtica es que generalmente los principios administrativos vienen en pares mutuamente contradictorios, del tipo: look before you leap contra he who hesitates is lost (Simon, 1946). Su aplicabilidad es una cuestin que depende de una racionalizacin de la conducta que ya fue hecha anteriormente; debido a ello son ideales, ya que siempre servirn para
justificar el propio punto de vista, y son buenos para la retrica poltica. Dicen demasiado y
por ello no son aplicables a la teora cientfica, ya que esta debe decir qu es verdadero y
tambin qu es falso.
Al analizar los principios ms aceptados de la teora clsica (especializacin segn propsito, proceso, clientela y lugar; alcance de control reducido; y unidad de mando), Simon afirma
que estos deben ser definidos con mayor precisin si no se quiere caer en obviedades y tauto-

tradicional. Este es uno de los temas ms controversiales en los estudios administrativos, y por esta razn existe
controversia respecto a la posicin de Simon (Self, 1977). Algunos ubican a Simon (y sus esfuerzos por desarrollar una ingeniera social libre de interferencias polticas) dentro de la corriente de pensamiento del managerialismo (que estudiaremos ms adelante), mientras que el Simon que analiza el comportamiento real del hombre
administrativo es consciente de la imposibilidad de aislar el fenmeno poltico de las decisiones administrativas.

logas.43 El problema para la teora de la Administracin Pblica es tambin encontrar el punto en que los distintos principios se complementen entre s y, en el caso de tener que optar por
uno de ellos, tener un criterio que me permita evaluar el peso de las ventajas relativas de los
distintos cursos de accin (Simon, 1946).
Si fuese claro que la unidad de comando es el principio dominante (tal como lo pensaba
Gulick), no habra problema. Pero esto no es as, ya que los expertos no siempre coincidieron.
Por lo tanto, en caso de conflicto, cul de los dos criterios elegir? Lo mismo ocurre con el
alcance del control, ya que si se disminuye, produce el conocido fenmeno de red tape (lentitud y trabas por exceso de reglamentaciones que limitan la discrecionalidad del administrador), pero si se acrecienta para que la organizacin sea ms delgada (lean management), disminuye el control. Y del mismo modo sucede con los criterios de especializacin segn propsito, proceso, clientela y lugar. En realidad, son bases competitivas de organizacin, y las
ventajas de tres de ellas no deberan ser sacrificadas para asegurar las ventajas de una cuarta.
En definitiva, para Simon la dificultad estriba en que se trata como principios de administracin a lo que en realidad son solo criterios para describir y diagnosticar situaciones administrativas. Lo que se debe hacer es balancear entre s las ventajas mutuamente incompatibles
de cada una. Antes que desarrollar principios, una ciencia debe desarrollar conceptos operativos que permitan describir situaciones administrativas empricamente observables (Simon,
1946).
Por lo tanto, los pasos para sentar las bases tericas del estudio de las organizaciones pblicas son: en primer lugar, desarrollar un vocabulario para describir adecuadamente a la organizacin administrativa; una vez hecho esto, el segundo paso es estudiar los lmites cognitivos (de racionalidad) a que el administrador (como decisions-maker) est sometido al tener
que, tercer paso, enumerar los criterios que van a ser ponderados al evaluar la organizacin.
El hombre en las organizaciones pblicas, el administrative man en Simon, no tiene un
comportamiento irracional pero ve limitada su racionalidad por sus lmites cognitivos. Entre
los lmites al conocimiento se encuentran (entre otros): la naturaleza fragmentaria del conocimiento con consecuencias que no pueden ser conocidas (lo que disminuye su capacidad

43

Por ejemplo, el principio de unidad de comando significa que los miembros de una organizacin de-

ben tener una jerarqua de autoridad, y que cada miembro debe ordenar su comportamiento segn la gua de una
decisin tomada por un superior. Pero sin un anlisis ms profundo del trmino autoridad, as dicho es una
obviedad, ya que fsicamente no se pueden seguir al mismo tiempo dos comandos distintos.

para hacer valoraciones); lmites a la atencin; la secuencialidad con la que pueden ser atacados los problemas; la capacidad de aprendizaje a travs de ajustes del comportamiento; la
capacidad de observacin y comunicacin; la capacidad de almacenar informacin; las rutinas. Estos lmites cognitivos, segn Simon, son los que diferencian al administrative man de
su primo, el economic man.
Adems, hay que tener en cuenta que la eleccin individual se toma sobre un contexto organizacional dado, es decir, sobre premisas aceptadas por l (como base de su eleccin), pero
que vienen dadas en otro nivel (el de los decisores polticos); por lo tanto, su comportamiento
es adaptativo. El administrative man es consciente de que el mundo que l percibe es una
simplificacin del mundo real. Hace sus elecciones con un diagnstico simple de la situacin.
No solo no es posible considerar toda la informacin y cursos de accin, sino que algunos de
estos coliden con valores y objetivos. Al no poder evaluar todas las consecuencias de los outcomes que provienen de sus decisiones (ya que en el momento de decidir no se los conoce, y
conocidos, no hay posibilidad de comparar la utilidad de distintos outcomes), no se trata de
maximizar, sino de encontrar una decisin satisfactoria.
Para la teora significa que el anlisis comprende el estudio de los lmites cognitivos de la
racionalidad, en contextos organizacionales (para Simon, esto sera la cumbre de la armchair
philosophy, es decir, del avance terico en la materia). En la prctica se trata de designar un
ambiente organizacional para que el individuo se aproxime a la racionalidad (juzgada en trminos de conseguir objetivos organizacionales) en sus decisiones. Una organizacin es racional si se ocupa de maximizar sus valores en una situacin dada (Simon, 1957).
Una forma de mejorar la racionalidad de la organizacin, as como de tender a encontrar
soluciones satisfactorias pese a las limitaciones cognitivas del administrador, es la de descomponer los programas polticos dbilmente estructurados (muy generales y difciles de
operacionalizar), en subprogramas que, a medida que se baje en la jerarqua administrativa,
sern menos complejos. Por lo tanto, el tipo de decisin que el administrador deber tomar en
niveles operativos concretos, donde los lmites cognitivos son ms fuertes que en un nivel
superior, exigir de este una evaluacin ms sencilla de los cursos de accin a tomar, ya que
sus elecciones ya vienen acotadas por las elecciones tomadas en niveles superiores de la organizacin.
De esta manera, Simon cree romper con el viejo esquema clsico de fines-medios cerrado,
al suponer que en cualquier situacin el administrador idealmente trata de examinar todos los

cursos alternativos de accin abiertos a l, tener en cuenta las consecuencias de cada alternativa, y luego evaluar separadamente los costos y beneficios de cada alternativa; es decir, aplicar el criterio de eficiencia como denominador comn para evaluar el resultado de sus decisiones. Pero no lo hara de cualquier manera, sino dependiendo de su ubicacin en la jerarqua organizacional, ya que los lmites cognitivos son distintos, as como el tipo de decisin
que toma.
En este sentido, Simon es un precursor de las oficinas centrales de planificacin y de la
planificacin de programas por objetivos (Planning Programming and Budgeting System,
PPBS).

Hasta aqu la crtica de Simon a la cientificidad del modelo clsico y el reconocimiento del
rol del administrador como decision-maker. Otro captulo aparte son los vaivenes del pensamiento de Simon (naturales en alguien tan prolfico), entre sus conocimientos prcticos del
comportamiento administrativo y sus modelos tericos racionalistas de decision-making,
que lo ubicaran para algunos autores en la corriente del managerialismo.
2.2.2. El rechazo de la separacin poltica-administracin
Tal como hemos sealado, la nueva ciencia de la psicologa social vena haciendo avances
en el conocimiento del comportamiento humano en la industria. Aunque sus exponentes no
estaban interesados particularmente en la administracin pblica y, por lo tanto, en criticar
los principios del management pblico o la separacin poltica-administracin, sus descubrimientos desacreditaron el modelo will-realizing.
Existe cierto consenso en que el golpe mortal a la formulacin simplista es el que dio Paul
Appleby en el ao 1949, en Policy and administration. Este politlogo haba ocupado altas
posiciones en el servicio civil federal norteamericano, durante la administracin Roosevelt,
para luego transformarse en un acadmico. Appleby acepta que las decisiones sobre policies
deben ser tomadas anywhere along the line. La idea de que la decisin es administrativa o
poltica no depende del tipo de tarea ni de la jerarqua, sino de que se transforme en un tema
de consideracin de alto nivel, es decir, de que sea pasible de calling up por medio de la revisin poltica. De esta manera, la ejecucin de una orden parlamentaria o administrativa se
transforma sutilmente en una evaluacin poltica. A la evaluacin se llega mediante una anticipacin de la reaccin popular, por presiones de grupos de stakeholders, o por transformarse
en temas de eleccin. Es decir, el orden que ocupa la decisin particular en la rama ejecutiva

ser dado por evaluaciones administrativas, proceduales, factuales y sociales. Por lo tanto, el
nivel en que se tomar la decisin ser corrido hacia arriba o hacia abajo segn el resultado
de esas evaluaciones, que juzgarn el grado de importancia de la decisin. Ser ms importante si produce un impacto fuerte sobre la ciudadana, o si estn incluidos valores polticos
fuertes.
De esta manera, queda estampado el carcter relativo de la decisin, ya que, si la evaluacin poltica arroja un grado de importancia poltica alto, el tema ser enviado hacia arriba; se
recomienda que los centros ejecutivos tomen decisiones complejas y se lleven las menos
complejas hacia abajo. Pero de ah a que se pueda determinar objetivamente cundo la decisin es poltica o administrativa es muy distinto, y esta relativizacin deja claro que es una
cuestin variable de evaluacin poltica.
El carcter claramente poltico de algunas decisiones administrativas queda en evidencia
claramente en la administracin del moderno Estado de bienestar, donde esta no solo tiene
una naturaleza programante en la implementacin de las decisiones legislativas (tal como lo
estudiaron Simon y toda la literatura del decision-making), sino que interviene en la preparacin de esas mismas decisiones. Con el crecimiento de la complejidad de las tareas estatales,
las administraciones ministeriales estn intensivamente vinculadas en la preparacin de las
decisiones polticas legislativas (Mayntz, 1985; Puhle, 1973). La literatura especializada en el
policy-making incluye a la administracin, no solo en la planificacin administrativa, sino
tambin en la planificacin poltica. El ejemplo ms claro es el de la elaboracin del presupuesto y la funcin poltica creciente de las administraciones.
Pero como lo veamos al retomar la sntesis de Luhmann a las crticas formuladas a la

APT,

el apartado administrativo puede ejercer una influencia decisiva sobre los outputs del sistema
poltico a travs del estilo que desarrollan sus jerarquas burocrticas ms bajas al proveer los
servicios pblicos. Como lo afirma Peters (1995), los outputs del sistema poltico tienen dos
componentes: uno objetivo, es decir, lo que el sistema poltico realmente provee al ciudadano
en forma de gratificaciones y privaciones; el otro subjetivo, es decir, la forma en que esos
servicios son provistos y valorados por el ciudadano. Si la polica, al hacer razzias para prevenir el crimen, tiene como grupo focal a ciertas minoras tnicas y grupos de jvenes, evidentemente est influyendo con su estilo en el componente subjetivo de la poltica pblica.
Justamente, este aspecto subjetivo de la poltica pblica es uno de los caballos de batalla de
las actuales reformas administrativas y de las crticas a los servicios de bienestar.

Por todas estas razones es que la literatura politolgica moderna (Peters, 1995; Campbell,
1995) admite que insistir en una divisin funcional clara entre la actividad poltica y administrativa es muy difcil de trazar y, en todo caso, irrelevante. Sin embargo, tal como lo veremos
al repasar los enfoques racionalistas o en trminos de Pollit (1990) managerialists de la
gerencia pblica, al que el

NPM

claramente adscribe, y tal como lo comenta muy acertada-

mente Guy Peters (1995), si bien una gran parte de la academia ha venido proclamando la
defuncin de la divisin poltica-administracin, esta ha sobrevivido en la mente de los polticos y de muchos consultores administrativistas.
Como veremos ms adelante, a la luz de los numerosos trabajos que tratan las relaciones
entre poltica y administracin comparadas entre naciones (Derlien, 1996; Peters, 1995;
Aberbach, Putnam y Rockman, 1981; Suleiman, 1984), esta es una de las reas de investigacin ms interesantes para la ciencia poltica, y en la que queda mucho por decir. Sin embargo, como lo muestra la historia de los procesos de reforma administrativa (incluido el presente), no es esta lnea de anlisis la que por lo general ha predominado en la prctica gubernamental, sino la que, haciendo caso omiso de la dificultad para separar segn la ortodoxia las
cuestiones polticas de las administrativas, propone soluciones universales basadas en criterios cientficos. Estas soluciones traen consigo nuevos problemas, que deben enfrentarse
con nuevas soluciones, lo que no hace otra cosa que alimentar la vieja industria de las reformas administrativas, aunque vengan con nuevos ropajes.
2.3. Policy Sciences
2.3.1. La lnea racionalista del policy analysis
Estos avances crticos realizados desde la psicologa social y el estudio del factor de la decisin en la administracin, se desarrollan en una corriente de investigaciones que tom un
impulso enorme a partir de la posguerra y que se ocup crecientemente de los procesos de
elaboracin de polticas pblicas. Esta corriente intelectual se conoci como policy analysis
approach. Este significaba una desviacin importante sobre el enfoque tradicional de Administracin Pblica, ya que tomaba a los programas, procesos, decisiones y outcomes como
foco del anlisis, y no al diseo institucional (si bien no abandonaba el estudio del diseo
formal, este perda centralidad).
Segn Lasswell, considerado el padre fundador de esta ciencia, la palabra policy debe interpretarse como la toma de decisiones, pero libre de las indeseables connotaciones de la pa-

labra poltica (politics), la que suele estar ligada al partidarismo o la corrupcin (Lasswell,
1951). Se ve un uso distinto al de Wilson, que vea a la policy como una actividad poltica
separada de la administracin. Con Barnard y Simon sabemos que la administracin toma
decisiones y participa por lo tanto en el policy process, pero el desarrollo de un esquema
cientfico para la toma de decisiones en la administracin sera la condicin para liberar a la
administracin de las connotaciones indeseables de la palabra poltica, de las que habla
Lasswell.
De esta manera se estara reconociendo que el policy process invade toda la administracin,
a diferencia de Wilson y de la escuela clsica de administracin. Pero, como veremos, la tradicional divisin poltica-administracin (entendiendo la poltica como disputa de valores)
sigue siendo un mito en las versiones racionalistas o managerialistas de la Policy Sciences
(como la de Laswell y Simon), aunque no en otras versiones.
Sus precursores desde la academia son Lasswell, Simon, Lindblom y Easton. Los modelos
conocidos en los setenta son una mezcla de estos autores que comparten una visin etapista
(stage vision) del policy process (excluyendo a Lindblom, que es pluralista-elitista), es decir,
distinguen un proceso divisible en etapas comenzando con el agenda-setting y terminando
con la policy-evaluation. El ms conocido es el de Easton.44
En los aos sesenta, el foco del policy analysis era cmo hacer el gobierno ms racional y
el estudio del policy process se concentraba en el anlisis del decisions-making, es decir, cmo ayudar al administrador a tomar mejores decisiones. En los aos de guerra se haban desarrollado mtodos de operation research y tcnicas de anlisis econmico de tipo costobeneficio. En la posguerra, uno de los centros de produccin ms importante de este tipo de
anlisis en los Estados Unidos fue la rand Corporation, fundada en 1948, que fue luego del
Brookings Institution, fundado en 1927 el segundo think tank norteamericano. Se constitu-

44

El enfoque etapista de las polticas pblicas, si bien es ms complejo que el modelo clsico de admi-

nistracin, ha recibido posteriormente tambin fuertes crticas. Parsons (1995) critica el enfoque por etapas
porque: no explica cmo una policy se mueve de una etapa a la otra; tiene una visin verticalista (top-down) del
proceso y no toma en cuenta adecuadamente la influencia del burcrata que est en contacto directo con el pblico (street-level bureaucracy); la nocin de un policy-cycle ignora el mundo real del policy-making, que comprende mltiples niveles de gobierno que interactan (lo que queda claro en los estudios de implementacin de
Wildavsky, en la que esta es interpretada como evolucin, es decir, el policy process se modifica sucesivamente
y no hay algo as como una etapa de toma de decisiones y una implementacin lineal). En los ochenta y noventa,
el enfoque etapista se sustituy por las policies networks, cosa que Heclo ya planteaba en los aos setenta.

y as una comunidad de brillantes intelectuales que con celo tecnocrtico contribuira, en un


clima de guerra fra, a desarrollar una defensa estratgica basada en las modernas tcnicas de
anlisis informtico mencionadas. En los sesenta, el gobierno norteamericano llev al director de esta corporacin, Robert McNamara, a la jefatura del Departamento de Defensa. Luego
ira aplicando las tcnicas de anlisis que este desarroll en Defensa, al resto de la maquinaria
de gobierno. Esto fue, en parte, un producto de la necesidad de obtener ms informacin y
anlisis en programas que crecan exponencialmente: educacin, transporte, planeamiento
urbano, salud.
El gobierno pas a ser un problem-solver y el sistema poltico un problem-processor, con
las administraciones Kennedy (programas New Frontier) y Johnson (Great Society). Estos
programas demandaban mtodos de investigacin cuyo objetivo era analizar problemas y
desarrollar opciones o alternativas para disminuirlos. En los sesenta, Dror empieza a utilizar
policy analysis y policy analyst, y estas palabras aparecen en publicaciones de gobierno. Pero
Lindblom, en 1958, fue quien utiliz el trmino policy analysis (que Wildavsky denomin, en
1979, speaking the truth to power), denotando el uso de las ciencias sociales como una suerte
de ingeniera o medicina. La intencin del anlisis no solo era la consecucin de la Great
Society, sino encontrar un mecanismo adecuado para superar el gap entre una situacin de
incertidumbre debido a la amenaza de destruccin de la humanidad que representaba el enfrentamiento atmico y los esfuerzos para resolver los problemas de las relaciones humanas.
La respuesta al gap era la planificacin.
La Policy Sciences de la poca estuvo marcada por una serie de innovaciones teorticas y
metodolgicas que se apartaban de una lnea humanista de estudios (filosofa social y poltica) y de consideraciones sobre particularidades nacionales o culturales. El mundo de las ciencias sociales estaba dominado por ingenieros. La ciberntica, la decision-theory estadstica, la
teora de las organizaciones, todas eran las palabras para designar los nuevos cdigos.45

45

No solo la lnea racionalista representada por Simon, sino tambin la acadmica de Lindblom, as

como las posiciones intermedias que representan Dror y Etzioni, comparten la creencia de que el decisionmaking se mejora cambiando la relacin que el proceso poltico tiene con la informacin y el conocimiento. As
como el NPM es la mercanca de los noventa, el policy analysis, en la versin del system analysis, fue la de los
sesenta y principios de los setenta, ya que se ense en universidades, fue comprada por el private business y las
agencias de gobierno, y vendida por un cuadro de expertos.

Como campo, el policy analysis fue el resultado de la confluencia de tres corrientes de discurso intelectual: systems engineering (con su vas en los modelos cuantitativos), el management (apoyado en una teora general de sistemas que enfatizaba los sistemas cibernticos
abiertos) y las ciencias polticas, con una orientacin conductista y con foco en las instituciones polticas. Lo que haca posible esta convergencia era la creencia en que los mtodos objetivos de la ciencia podan y deban ser usados para hacer ms racionales las policy-decisions,
y que esto se materializara en una mayor capacidad de problem-solving en las organizaciones.46 Los autores no pertenecen a una sola corriente intelectual y se mueven en cambio entre
ellas, por lo que es difcil encasillarlos en una de ellas. Sin embargo, la literatura que trata el
tema, suele separar aguas entre dos tipos de enfoques distintos en el campo del policy
analysis.
Algunos, como Parsons (1995), hablan de una orientacin prctica, analysis in decisionsmaking, que trata de sacar provecho de los adelantos de las ciencias del management, a fin de
maximizar la eficiencia organizacional a travs de ingenieras sociales que mejoren la racionalidad administrativa. En esta corriente se encuentran los trabajos asociados a las tcnicas de
costo-beneficio, operational-research y anlisis de sistemas.
La otra lnea de anlisis con orientacin ms terico-reflexiva, analyisis of decisionsmaking, se concentra en el estudio de los fenmenos de poder y cmo estos afectan las decisiones reales y los outputs organizacionales. Esta ltima versin est ms alineada con la
ciencia poltica.
Hood (1990) ofrece una clasificacin similar al referirse al policy approach (como una de
las ramas de pensamiento, que junto a la sociologa de las organizaciones, la filosofa crtica
y la public choice, contribuyeron al resquebrajamiento del clsico enfoque de la administracin pblica). Se suele distinguir entre, por un lado, los enfoques profesionales, que comprenden estudios sobre los modos de mejorar las polticas pblicas, con el uso de tcnicas
analticas (tal como Simon intenta hacer con el welfare-economics, a fin de determinar una
optimum policy mediante un anlisis de costo-beneficio). Por otro lado, habla de enfoques
acadmicos, que se ocupan de una mejor descripcin, explicacin y prediccin de cmo funciona el proceso de policy (ms cercanos a las ciencias sociales y la ciencia poltica). En esta
ltima corriente, segn Hood, se destacan los trabajos pioneros de lo que se denomina el mo-

46

El ideal comtiano de una ciencia social nomotcnica, reconocible claramente en el paradigma funda-

cional de la administracin pblica, seguir presente en esta corriente de estudios.

delo de bureaucratic-politics, tal como fue expuesto por Braybrooke y Lindblom (1963).
Tambin se cuestiona la idealizacin del burcrata como actor neutral altrustico, racional y
competente (en el largo plazo) en el proceso de policy (tal como lo hace toda una corriente
crtica de la Public Choice, que veremos ms adelante).
2.3.2. Crticas a los enfoques racionalistas sistmicos o profesionales
En el mismo sentido de Parsons y Hood cuando se refieren a los enfoques profesionales de
la poca, que hacen uso de las tcnicas analticas desarrolladas (como la teora de sistemas y
otras tcnicas en boga hasta principios de los aos setenta), Pollit (1990) cree que estos enfoques fueron, en su momento, una etapa en el desarrollo de una corriente de pensamiento que
l denomina como la ideologa del managerialism (sobre la que nos extenderemos en el captulo siguiente). El managerialism es, segn Pollit, un set de creencias y prcticas en cuyo
centro est la asuncin autocomprobada de que un mejor management ser la solucin ms
efectiva para toda una gama de males econmicos y sociales. El decisions-analysis y las tcnicas asociadas con nfasis en la planificacin y en la mejora de la produccin de decisiones
eficientes en la administracin (criterio que es tomado como el comn denominador en Simon), es la cuarta etapa del desarrollo de esta ideologa (luego de haber superado el darwinismo social, el Scientific Management y la Escuela de las Relaciones Humanas de Mayo).47
Lo que fundamentalmente diferencia a estos enfoques, con respecto a los enfoques polticamente ms realistas, es que los primeros consideran a la racionalidad poltica como un fenmeno indeseable dentro de la organizacin administrativa, y manifiestan as un fuerte desinters por el estudio de los fenmenos de poder real al interior de las organizaciones pblicas. Al mismo tiempo, manifiestan una creencia dogmtica en que el perfeccionamiento de
las tcnicas de anlisis organizacional y la higienizacin poltica de las organizaciones pblicas son el santo remedio para combatir las deficiencias del sector pblico. En definitiva, a
pesar de tener un mejor conocimiento de la realidad organizacional y tcnicas de anlisis mucho ms sofisticadas que las que manejaban los tericos que fundaron el enfoque tradicional
de Administracin Pblica, siguen manejndose con los mismos dudosos pilares fundacionales de esa ciencia, es decir: separacin ortodoxa entre poltica y administracin, y bsqueda
de principios universales sobre los que organizar el management.

47

Como veremos en el captulo siguiente, esta cuarta etapa ser superada por el cultural management

que viene con el NPM.

Esto es as, tanto en los estudios de decisions-analysis realizados a partir del impulso de
Simon, como en los realizados en el marco de la teora de sistemas (tipo Easton). Ambos
comparten una concentracin en la actividad orientada a la consecucin de fines y se ocupan
de los procesos identificados y ya citados como constituyentes del policy analysis: establecimiento de objetivos, revisin de cursos de accin alternativos, ponderacin y seleccin
de las alternativas, la implementacin de las decisiones tomadas y la retroalimentacin (o
falta de esta). La diferencia entre ambas tcnicas de anlisis radica en que una est ms concentrada con los aspectos cognitivos de los individuos y grupos pequeos, mientras la corriente sistmica opera en el mbito de la organizacin como un todo, sus inputs y outputs, y
la naturaleza del ambiente.
Pero ambos continan la lnea de los tayloristas, en el sentido de no abandonar la preocupacin por estructuras formales y procesos conductistas, as como la de la escuela de relaciones humanas, a pesar de que incorporan y modifican estas perspectivas, y reclaman para s la
provisin de una sntesis ms dinmica y orientada a la accin.
Si bien critican la bsqueda de una estructura perenne de la organizacin (del tipo one best
way), ya que relacionan las estructuras a los objetivos organizacionales, al ambiente organizacional (estable o inestable, competitivo u oligoplico) y a las tecnologas empleadas (por
ello, Simon critica los proverbios administrativos);48 sin embargo, tal como lo afirma Pollit
(1990), son reconocibles de la escuela clsica algunos rasgos:
el paradigma sistmico y decisional se asume como de aplicacin universal, ya que
todas las organizaciones son sistemas, con inputs, outputs, etc. Todas definen sus
objetivos y por lo tanto necesitan darle forma al proceso de decisiones para servir a
esos fines (el esquema de Easton para el sistema poltico est por todos lados (plantas qumicas, hospitales, etc.);
es evidente el desinters por el anlisis de la poltica y la lucha por el poder (lo que est estrechamente conectado a las crticas de los acadmicos o realistas del fenmeno
poltico). Para esta corriente racionalista sistmica la discusin, para ser cientfica,
debe dejar a un lado estas consideraciones donde estn involucradas obviamente,

48

Una subcorriente del anlisis de sistemas desembocar en lo que se conoce como la teora de la con-

tingencia teora prominente en los setenta, que parte de la siguiente premisa: Si sus objetivos son estos y
el ambiente a que se enfrenta es este, y la tecnologa que usa es del tipo x, entonces debera designar su organizacin de la siguiente manera. Ya fue mencionada cuando citamos a Mayntz.

cuestiones valorativas sobre las que una ciencia positivista no tiene nada que decir.
Los valores vienen definidos desde afuera.
Este desconocimiento deriva en la ignorancia de los valores sociales y polticos que
distinguen a algunas organizaciones e instituciones pblicas como las de bienestar, para
citar una entre tantas, donde se desarrollan programas cuyos outputs tienen efectos
importantes sobre la matriz de poder societal. Los fracasos de ingeniera social, tales como el
PPBS,

son un testimonio de ello.

Otra caracterstica managerialista de estas corrientes est dada por el hecho de ver a las organizaciones desde un punto de vista jerrquico (jerarqua, decisions-making y control van de
la mano), interesndose por el top-management (sin atender el lado oscuro de este: el poder).
El estudio de la Administracin Pblica estar vinculado entonces al estudio de la economa
neoclsica, las ciencias de la informacin y la ingeniera de sistemas (lo que deriva en estudio
de la psicologa del decisions-making y la inteligencia artificial).
En cambio, el enfoque denominado como realista del fenmeno poltico, obviamente se
aparta de la lnea managerialista para poner atencin, en cambio, al proceso poltico de toma
de decisiones discutiendo si es elitista o plural, racional o incremental y, por lo tanto,
tomando en cuenta la racionalidad poltica que impregna al fenmeno de decisions-making.
Las observaciones empricas resultantes de este tipo de estudios no solo demostraron las limitaciones de la planificacin racional comprehensiva para explicar la realidad administrativa
(la racionalidad de la administracin es incremental), sino que pusieron en evidencia las debilidades del supuesto racionalista.
Estos enfoques ven el anlisis como una actividad que contribuye a elevar el nivel del debate poltico y no a sustituirlo. Son realistas sobre las posibilidades del analista poltico, ya
que las polticas pblicas dependen de un tejido de redes muy amplio. El rol del analista es
pequeo en contraste con esta red de intereses y sus recomendaciones suelen ser ignoradas.
En principio, el analista podra hacer mucho (modificar aspectos del policy-making que no
andan, profundizar debates polticos y dar opciones), pero, en realidad, los decisores polticos
usan la informacin del analista como armas en el debate poltico.
El nombre de Lindblom aparece relacionado a uno de los exponentes ms destacados de esta corriente. En su artculo The science of muddling through (Lindblom 1959) seala sus
objeciones iniciales a la nocin de decisions-making como un proceso racional en el sentido de Simon o de la policy science de Laswell. En realidad, Lindblom no est contra el

anlisis de por s, sino contra la creencia de que el anlisis podra suplantar la necesidad de
acuerdo poltico y consenso. Muddling through, argumenta Lindblom, es un mtodo o ciencia
que viene siendo ignorado por el policy analysis. Algunas de sus caractersticas son: excluye
por accidente y no por eleccin sistemtica, el policy no es hecho de una vez para siempre,
procede a travs de cambios incrementales, no es teortico, es mejor que un intento comprehensivo sobrehumano, el test de una buena decisin es el acuerdo y el proceso y no el
goal-attainment, implica ensayo y error (Lindblom, 1959).
Lo que sugiere, tambin, es que un proceso racional comprehensivo o de raz de decisinsmaking no es operable debido a la complejidad de las cuestiones polticas. Justamente en
condiciones de bounded rationality, las sucesivas comparaciones limitadas son ms relevantes y realistas que un anlisis sistemtico que empiece de cero (del tipo back-room boy
planner que Simon tiene en mente).
Ya en los aos setenta, con las tesis de la sobrecarga estatal y la evidencia de fallas en la
implementacin, el policy analysis se haba trasladado desde el decisional-input paradigm al
foco en la implemantation-withinput paradigm. Esto fue consecuencia de los notorios gaps de
implementacin que se observaban, fundamentalmente en programas sociales, supuestamente
bien formulados, pero que no cumplan con sus objetivos. Los anlisis de Allison y de Wildavsky de esa poca demuestran que la racionalidad de la organizacin pblica no se puede
entender en trminos de un actor privilegiado (sea asesor o poltico) que realiza la eleccin,
sino que la racionalidad de la organizacin administrativa es el producto de un juego dinmico, en el que los jugadores estn dispersos a lo largo de todo el policy process (incluidas todas las etapas de la implementacin) y en el que cclicamente se redefinen los objetivos y
outputs organizacionales.
Justamente es el mismo Wildavsky, en sus excelentes estudios comparados acerca de los
procesos de elaboracin presupuestaria inspirados en el

PPBS

y el

CBA,

uno de los que mejor

ayud a comprender el porqu de los fracasos de las utopas tecnicistas de los anlisis racionalistas sistmicos.
Las reglas fundamentales del

CBA,

sobre las que est basado el presupuesto por programas

(PPBS), son: el propsito es hacer una alocacin eficiente de recursos producidos por el sistema de gobierno en interaccin con el sector privado (la naturaleza de la eficiencia est dada
por el objetivo del gobierno de producir un aumento en el ingreso nacional; para que esto se
cumpla, debe ocurrir que un costo para alguien debe ser menor al beneficio que ese alguien

recibe); los costos del programa pueden ser calculados y comparados con sus beneficios. El
mismo procedimiento es llevado a cabo para todas las opciones, que se comparan con sus
beneficios netos.
Idealmente, los costos deberan estimarse a largo plazo, lo que implica por la duracin total
del proyecto, y en sentido amplio, es decir, se deben tomar en cuenta las consecuencias indirectas para otros (las llamadas externalidades y efectos laterales). De esa manera, sera posible evaluar todos los costos y beneficios, y los proyectos que arrojan mayor beneficio que
costos deberan ser aprobados, o la razn costo-beneficio debera ser por lo menos usada para
clasificar proyectos en orden de deseabilidad.
El PPBS fue el anlsis ms famoso de costo-beneficio, que se lleg a considerar sinnimo de
policy analysis. Sus defensores lo vean como el fin del incrementalismo y la solucin a los
males sociales a travs del planeamiento racional. Esta tcnica sugera: establecer con claridad los objetivos, outputs y valores en el proceso de presupuestacin, y crear un sistema de
anlisis y revisin en el que los costos y beneficios de un programa pudieran ser calculados a
travs de los aos. Las decisiones parciales que se iran tomando sobre el presupuesto se pondran en el contexto general de todo el gasto pblico.
Un problema importante con esta tcnica es que habr mediciones en actividades de manufactura y trabajo rutinario que podrn ser medidas ms objetivamente, pero en otro tipo de
actividad como la salud, educacin, los costos y beneficios son ms difciles de medir objetivamente. Los proyectos en estas reas significan transferencias de ingreso para distinta gente
en distintos lugares. Si bien los economistas pueden calcular la redistribuciones del ingreso,
no pueden indicar cul es preferible en trminos puros de eficiencia. Cmo decir analticamente cul es el programa que ms vale la pena en una organizacin? Wildavsky pone como
ejemplo el Health, Education and Welfare Department, en los Estados Unidos (1975). Los
beneficios en esos programas son tan diversos, afectan a distintos grupos poblacionales, regiones, y en tiempos tan distintos, que es imposible saber si un dinero benefici ms a la nacin cuando fue destinado a enviar a un nio de cantegril al preescolar o cuando fue destinado a proveer atencin mdica a un anciano.
Simon, en sus reflexiones acerca de la eficiencia administrativa (1972), afirmaba que el
anlisis costo-beneficio es una manera de promover el economic welfare, pero la pregunta
que surge aqu es: la economa de bienestar, de quin? Tal como lo seala Wildavsky
(1975), nadie sabe cmo lidiar entre comparaciones interpersonales de utilidad. No hay forma

de saber cmo comparar prdidas y ganancias entre la gente. Sabemos que argumentos inspirados en el criterio de Pareto, del tipo de que en un proyecto todos ganan y nadie pierde, no
responden a la realidad, as como tampoco responde a la realidad del sistema poltico el argumento de que se encontrar la forma de que los que ganen en el proyecto compensen por
mecanismos polticos a los que pierden (Wildavsky, 1975).
En definitiva, los proyectos pblicos persiguen objetivos tan diversos (crecimiento econmico, disminucin de la pobreza en un grupo poblacional, recreacin, mejoramiento de la
salud, etc.) que ningn criterio de welfare econmico puede cuantificarlos. En consecuencia,
ciertos costos y beneficios polticos pueden ser omitidos y manipularse el proyecto polticamente, de manera que se rechaze o acepte. Sin embargo, Wildavsky (1975) seala muy bien
que el mtodo puede ser utilizado para eliminar los peores proyectos, lo que no es poco. Pero
los anlisis costo-beneficio han operado como si estas dificultades tericas no existieran y de
all la adherencia de sus defensores en el gobierno, especialmente en la actividad presupuestal.
El PPBS tuvo un prestigio enorme a finales de los sesenta y principios de los setenta. Fue un
producto norteamericano de exportacin muy extendido, aunque justamente estas dificultades
tericas mencionadas significaron impedimentos prcticos muy fuertes y se dej de usar con
la misma rapidez con que se lo haba importado. Estados Unidos fue el primero en abandonarlo. En el Uruguay, la reforma constitucional de 1967, al mismo tiempo que cre la Oficina
de Planeamiento y Presupuesto (OPP), introdujo el presupuesto por programas. El mismo, al
igual que en otras latitudes, tambin fracas, y en la prctica, se sigui con un tipo de presupuestacin incremental, que negociaba polticamente en cada rendicin de cuentas anual
los mrgenes en los que determinado rubro se incrementara con respecto al ao anterior.
Algunos crticos afirman que el

PPBS

nunca se trat seriamente, ya que encontr la oposi-

cin de polticos y burcratas. Otros dicen que significa una concepcin de racionalidad pretenciosa (tal como lo hace Lindblom). Ms all de estas crticas, coincidimos en el juicio de
Wildavsky (1975), en que el principal problema (que es el mismo que enfrentan las tcnicas
modernas de presupuesto estratgico), es que est mal preparado para lidiar con cuestiones
polticas que abundan en tareas no rutinarias. Parecera que lo que menos responda a la realidad del sistema poltico era la pretensin de comprehensividad: examen simultneo y completo de todos los programas y alternativas a programas en cada ao. El problema aqu es que
la responsabilidad por programas est dispersa entre varios ministerios y agencias de go-

bierno, o entre autoridades centrales y locales. Usando otra vez el ejemplo norteamericano,
Wildavsky seala que en este pas, en materia de Salud, los gastos estn dstiribuidos entre por
lo menos doce agencias y seis departamentos de Estado, fuera del departamento de Health,
Education and Welfare. Las juridicciones mltiples producen responsabilidades superpuestas
que violan el concepto de comprehensividad.
Veremos ms adelante, al tratar el

NPM

y el caso especfico del Uruguay, que justamente

eso es lo que quiere evitar la doctrina de corporativizacin en torno a un producto. Es decir,


que una agencia pblica se encargue de uno o dos productos estratgicos, pero no de ms. De
esta manera, ser ms fcil evaluar su gestin y atribuir responsabilidades, ya que el producto
obtenido no depender y estar disperso entre varias agencias. Como se observa, esta utopa
tecnicista, que en el mbito pblico solo es aplicable a determinadas actividades y productos,
y que recibi las crticas de Wildavsky, vuelve a plantearse en la actualidad.
Segn Wildavsky, el

PPBS

si fuese aplicable tendra dos ventajas: centraliza decisiones, lo

que evitara la dispersin y fragmentacin del aparato poltico; por otro lado, permitira evaluar programas a travs de cuantificaciones, lo que eliminara la discusin poltica, ya que la
discusin sera medida en moneda. La defensa del PPBS se haca sobre la base de que elimina
la poltica partidaria, ya que las decisiones se toman por el mrito del programa. Esto implica una nocin de la racionalidad poltica vinculada a un sentido de irresponsabilidad con respecto a las decisiones eficientes. De la estructura poltica solo se espera resistencia y oposicin, correspondiente a la disposicin humana de proteger intereses establecidos.
A mediados de los aos setenta, Wildavsky afirmaba que hasta haca no mucho el sistema
poltico era ignorado (como la caja negra de Easton), mientras que ahora se lo denigraba. Sin
embargo, esto no puede ser sealado com un fenmeno nuevo, ya que este juicio, como lo
hemos ya apuntado al citar a Rosenblom, se puede trasladar a la eterna lucha entre dos tipos
de ticas polticas: la tcnica y la de partidos; la misma que motiv la inicial separacin doctrinaria entre poltica y administracin. Encontrar alguien que apelara al political man en los
setenta era difcil, pero hoy en da no parece ser ms sencillo, si se considera la popularidad
del NPM, como versin moderna de las utopas racionalistas.
En estas consideraciones de Wildavsky salta a la vista la importancia de considerar el rol
del analista poltico, no solo como tecncrata sino como conocedor de las networks formadas
en torno a policies. La importancia de atender la racionalidad poltica deriva en gran medida

de que, en caso de no atenderse, puede terminar minando las otras racionalidades que se quiso privilegiar (legal, econmica o social).
En los aos ochenta, como veremos, la respuesta al fracaso del

PPBS

y la necesidad de

transformar los porcesos presupuestarios tradicionales (los que ponan el nfasis en los inputs, ms que en la evaluacin de resultados de la gestin, y estaban basados en las prcticas
incrementalistas que estimaban los aumentos presupuestales sobre la base de los gastos anteriores), viene dada por una serie de reformas presupuestales de neto contenido poltico e ideolgico. Estas reformas intentarn poner en lnea a los recursos pblicos y el gasto pblico, y
reducir el gasto del gobierno como un medio para disminuir el rol de este (Caiden, 1998). En
ese sentido, vienen complementadas con una ola privatizadora que responde a la influencia de
la public choice, la que dir que se deje al mercado optimizar a travs de una asignacin verdadera de costos y beneficios, ya que el welfare economics ha fracasado.
Al mismo tiempo, significan un esfuerzo por llevar a cabo las aspiraciones nunca concretadas del PPBS, es decir, tomar decisiones presupuestales basadas en la revisin y evaluacin de
la performance de los programas pblicos. Eso s, teniendo en cuenta las experiencias negativas pasadas, y en coherencia con la lnea de reducir el gasto pblico, se deberan producir
reorganizaciones en la estructura de los ministerios y agencias de gobierno (concentrndose
en lo esencial y sacndose de encima las actividades no sustantivas), con el objetivos de fijar
con claridad las prioridades de gobierno. De esa manera, las agencias pblicas estaran en
condiciones de poder brindar a los tcnicos de las oficinas centrales de gobierno informacin
utilizable, es decir, analizable en trminos de evaluacin de desempeo, con el objetivo de
hacer las asignaciones presupuestarias futuras. Ello implica un proceso presupuestario centralizado, en trminos de policy-making, y descentralizado en trminos de management, ya que
las responsables de las agencias tendran libertad para perseguir sus objetivos organizacionales (Caiden, 1998). Al mismo tiempo, para que no sucediese lo mismo que ocurri con el
PPBS,

los objetivos deberan ser reducidos y formulados de una manera tal que a partir de

ellos se pudiesen confeccionar indicadores de performance (preferiblemente cuantitativos)


sobre los que se pudiera medir el xito o fracaso de la organizacin (Pollit, 1998).
Obviamente, de esa manera se evitara caer en las dificultades de analizar objetivos complejos, que caen en ms de una organizacin, referidos a actividades complejas (y no de produccin mecanizada), sobre las que es difcil hacer una evaluacin basada nicamente en
criterios tcnicos. Esto, si bien pretende eliminar la vieja racionalidad poltica del juego

presupuestario incrementalista, como veremos en el captulo siguiente, se hace muchas veces


al precio de simplificar al absurdo los procesos de evaluacin de desempeo, ya que se tiende
a tomar en cuenta excesivamente criterios de racionalidad econmica.
En el caso uruguayo, con la reforma de la Administracin central, tambin se hizo un intento importante por racionalizar el proceso de presupuestacin. Se hizo entonces una reorganizacin de las estructuras ministeriales, tratando de hacer coincidir un programa con una unidad de produccin, e implementando un sistema de evaluacin de desempeo (con los indicadores pertinentes), de manera de poder hacer los clculos presupuestarios correspondientes.
Como veremos, esto no solo se top con dificultades tcnicas tales como evaluar la gestin de
productos de difcil tangibilidad, sino con la falta de colaboracin y de preparacin de una
burocracia poltica y administrativa a la que no se hizo partcipe de este proceso.
2.4. La crtica a los supuestos administrativos welfarianos
Segn Hood (1990), tanto los anlisis de Policy Sciences de tipo acadmico como profesional muestran en los aos ochenta seales de fatiga intelectual. La primera corriente falla
en su intencin de mejorar la racionalidad del proceso quizs por su ingenuidad poltica.
Como veremos en el captulo siguiente, los practicantes abandonaron los esfuerzos de anlisis
comprehensivos y se volcaron al management corporativo moderno y las soluciones de mercado (la planificacin pas a ser un trmino negativo). Por lo tanto, la crtica al APT significar tambin una crtica poltica a los Estados de bienestar, y no ser solamente una cuestin de
nuevas tcnicas y entendimientos gerenciales que superan al viejo modelo burocrtico.
El enfoque acadmico, por su parte, haba quedado muy asociado a una glorificacin de la
poltica burocrtica y por ello conservadora, sin aportar conocimiento acerca de dnde
provienen las ideas en polticas pblicas ni explicar cmo se hicieron dominantes. Por nuestra
parte, creemos que hay que relativizar un poco esta crtica, ya que ello depende de la intencin del anlisis. Cuando ha querido ser prescriptivo, la complejidad poltica de la organizacin pblica ha llevado a desilusin (un ejemplo de ello han sido las idas y venidas que el
mismo Lindblom ha tenido en su produccin intelectual). En cambio, cuando el anlisis ha
sido ms de tipo descriptivo, como los anlisis de presupuesto de Wildavsky, o el estudio de
las hoy en da llamadas policy networks y policy communities de Heclo, han mostrado ser una
huella slida a seguir en el futuro. Entrados los aos setenta, el enfoque acadmico en las
Policy Sciences tomando enseanzas de la sociologa de las organizaciones se volc
hacia el anlisis, como medio de balancear el mercado y la planificacin.

Pero la visin dominante en la Administracin Pblica norteamericana, fue la de que, si


bien sigui manteniendo de alguna manera los valores inculcados por la ciencia poltica en
ese pas (el valor autoevidente de la democracia, la poltica pluralista, el valor de la participacin, el debido proceso), sin embargo, cuando la Public Policy se erigi como ciencia con
pretensin de unificar a las ciencias sociales, la Administracin Pblica sigui ms el vagn
del management, preocupado por un knowledgeable action, que el de la ciencia poltica, ms
preocupado por un intellectualized understanding.
Creemos que esta es la visin que ha predominado, una vez ms, fuera de las fronteras de
este pas, ya que, como veremos en el captulo siguiente, el nuevo paradigma administrativo
est fundado en las ciencias del management, y no en la ciencia poltica o el derecho.
Sin embargo, una vez ms, la pretensin de neutralidad poltica del nuevo paradigma administrativo servir para desarrollar un proyecto poltico, a saber: el retiro de escena de los
Estados de bienestar y el ataque frontal a las coaliciones que lo apoyan. En ese sentido, lo que
est implcito en las nuevas propuestas que vendrn con el

NPM

(que se vern en el captulo

siguiente) no es, ni nicamente una crtica al modelo organizativo burocrtico clsico, ni una
crtica exacta a la forma de entender la provisin de servicios pblicos tpica de las administraciones pblicas de las ltimas dcadas del siglo

XIX

y primeras dcadas del siglo

XX.

El

nuevo paradigma para el sector pblico que ha surgido en las dos ltimas dcadas del siglo xx
implica una crtica poltica a una forma de entender la tarea administrativa (y en consecuencia, las relaciones de la administracin con su entorno poltico y social) y proveer servicios
pblicos, tpica de los Estados de bienestar. Por esta razn, con el fin de entender el sentido
de la crtica, repasaremos los principios welfarianos de administracin.
Estos principios fueron quedando afirmados en el transcurso del desarrollo de las administraciones de bienestar y no estn ajenos a las tensiones internas entre la racionalidad ideal
burocrtico-formal y la racionalidad administrativa del Estado de bienestar.49 Butcher (1995,
p. 2) denomina presupuestos welfarianos relativos a la prestacin de servicios pblicos (que

49

Esto es as ya que reflejan la transformacin que fue sufriendo la actividad administrativa desde la

poca de afirmacin del apt, donde predominaba un tipo de intervencin administrativa imperativa (tpica de los
Estados liberales decimonnicos), hacia un tipo de intervencin administrativa predominantemente social y
planificadora (tpica de los Estados de bienestar), donde el rol del administrador tiende a ser de una naturaleza
mucho ms discrecional y poltica que antes.

la administracin pblica fue desarrollando en el perodo de posguerra, acompaando la continua expansin de los Estados de bienestar) a:
i.

la estructura burocrtica;

ii. la dominancia profesional;


iii. la accountability pblica indirecta (especialmente va los cuerpos electos);
iv. la igualdad de tratamiento a los ciudadanos;
v.

la autosuficiencia ministerial para prestar su funcin.

Estos presupuestos administrativos welfarianos tambin conocidos como las old takenfor-granted de la Administracin Pblica (Dunsire, 1995) se acoplaban a una visin del
gobierno como problem-solving y representaban un canon paternalista y esttico, con nfasis
en la accin colectiva y fe en la racionalidad burocrtica y la autonoma profesional, cuyos
valores fundamentales eran la justicia, imparcialidad y rectitud de los procedimientos, relegando la libertad y la participacin a los rganos representativos.
Cada uno de estos presupuestos ser fuertemente cuestionado por el paradigma entrante (el
NPM).

Richards (1992) habla de un cambio en el patrn de legitimacin, sugiriendo que el

paradigma de la Administracin Pblica, que domin en el perodo de gasto acelerado en


bienestar de los cincuenta y sesenta, cuando el trabajo de los administradores era el de keep
the show on the road, deja lugar en los setenta al paradigma de la eficiencia, cuando los administradores pasaron a ser managers.
Para entender la crtica que el NPM hace de cada uno de los presupuestos administrativos de
los Estados de bienestar, es necesario tener una idea de la enorme expansin del personal
administrativo y de los programas de bienestar econmico y social que se produjo en los aos
de posguerra. Sobre todo estos ltimos, los programas sociales (conocidos tambin como the
new property), cuyos ejemplos ms relevantes son los programas de seguridad social, salud
pblica y vivienda, fueron los que ms crecieron con relacin al gasto pblico (Huber y Stephens, 2001).
Esta expansin signific, con respecto al contexto en el que se desarroll el

APT

(en el que

los Estados de bienestar recin comenzaban esta expansin), no solo una fuerte transformacin de la composicin funcional del gasto pblico en los pases industrializados, sino tambin de la percepcin de la mayora de los funcionarios pblicos.
Veamos primero estos cuestionamientos, uno por uno:

i) El modelo burocrtico viene siendo criticado desde hace mucho tiempo atrs. Parece
haber sido ms adecuado para un tipo de Estado liberal de derecho, con un tipo de intervencin predominantemente imperativa, que para una burocracia estatal con una actividad predominantemente planificadora y prestadora de servicios, donde el administrador necesita mayor discrecionalidad, con el fin de poder adaptarse a las cambiantes
necesidades del entorno y a los casos especficos.
Por lo tanto, las disfuncionalidades del modelo organizativo burocrtico ya eran obvias en
las administraciones de los Estados de bienestar. Sin embargo, el modelo segua siendo predominante y no haban ganado aceptacin tan generalizada las propuestas de su eliminacin,
tal como hoy en da sucede.
Muchos especialistas administrativos partan de la base de que en la administracin pblica
coexisten problemticamente distintas racionalidades (poltica, legal y econmica), que exigen la armonizacin de diferentes tipos de valores administrativos, los que pueden estar mejor representados por uno u otro modelo organizacional.
En una teora de las ciencias de las administraciones pblicas (ya que se parta del entendido de que son muchas ciencias las que confluan en este estudio) que vea a la administracin
pblica como un sistema, Luhmann (1983) lea este conflicto como una relacin problemtica
entre un tipo de programacin condicional y otra programacin por objetivos. Mientras la
programacin condicional busca distanciar a la administracin pblica de su entorno (no toda
demanda del pblico, del personal y de la poltica debe ser directamente satisfecha por la administracin), la programacin por objetivos busca responder a las variaciones de su entorno
mediante la consecucin de fines, as como a travs de estructuras organizativas y procedimientos adecuados para ello.
Por lo tanto, en qu medida era necesario desburocratizar a la administracin pblica, era
tambin una cuestin de encontrar una relacin adecuada entre una programacin condicional
(con el fin de garantizar una relativa autonoma de la administracin) y una programacin por
objetivos (con el fin de adecuarse a las necesidades del entorno). Esta relacin debe ser vista,
adems, atada a la problemtica del dficit de democratizacin de las poderosas administraciones pblicas de los Estados de bienestar. La eliminacin de la estructura organizativa burocrtica, en favor de una estructura profesional (del tipo team) ms flexible, podra hacer
ms difcilmente controlable su ya difusa accountability, y a travs de ello, estar minando el
primado de la poltica. Por ello, el estudio del grado de desburocratizacin recomendable

debe estar unido al estudio de las distintas constelaciones societales previas (segn la cultura
administrativa, coaliciones polticas, relaciones Legislativo-Ejecutivo, etctera).
En el contexto del advenimiento del nuevo paradigma de gestin pblica que se desarrolla
a partir de los ochenta, este tipo de razonamiento poltico-administrativo quedar en principio
opacado por razonamientos de tipo gerencial centrados en un inters nico por el criterio de
eficiencia econmico-empresarial (Rockman, 1998).
ii) Un buen ejemplo de la relacin conflictiva (pero coexistente) entre los imperativos burocrtico-formales del modelo weberiano y otras estructuras como la profesional
es el principio de autonoma que desarrollaron los administradores profesionales de los
programas de bienestar, que hoy en da aparece fuertemente cuestionado por la ideologa de la gerencia empresarial.
La discrecionalidad que tiene el profesional de bienestar para decidir segn una tica propia
de la corporacin a la que pertenece (mdicos, maestros, profesores, asistentes sociales, planificadores, funcionarios que ralizan asesoramiento poltico), sobre los estndares de provisin
de su servicios (quin est en condiciones de recibirlo, con qu frecuencia, cmo evaluar esa
prestacin, etc.), est muy lejos del prototipo de administrador weberiano, implementador
automtico de la ley (aunque con conocimiento experto de su funcin). El cambio funcional
de la burocracia est excelentemente registrado en el estudio realizado por Aberbach, Putnam
y Rockman (1981), en el que dan cuenta del desarrollo de las relaciones funcionales entre
polticos y burcratas, cuyos roles con el correr del tiempo se han ido superponiendo. En este
estudio, los autores parten de una primera imagen de tipo weberiana-wilsoniana de burcrata,
que a lo largo de siglo se fue transformando, pasando por una imagen II, en la que si bien se
reconoce el rol del burcrata en el proceso de decision-making, ambos tienen valores distintos
(los burcratas hacen hincapi en los hechos y conocimientos tcnicos, mientras que los polticos en los intereses y valores); luego se pasara por una imagen III, en la que ambos actores
pasan a estar preocupados por cuestiones polticas (aunque de distinta manera, ya que el poltico articula intereses generales y de forma apasionada y partisana, mientras qu el burcrata
articula intereses particualares y de forma prudente y pragmtica); desembocando en una
imagen IV, la del hbrido, en la que se registra una desaparicin entre los roles del burcrata y
del poltico. Esto no es ni ms ni menos que un movimiento confluyente de politizacin de la
burocracia y burocratizacin de la poltica (Aberbach, Putnam y Rockman, 1981). Por supuesto, como lo advierten los propios autores, estas son imgenes y tendencias empricas
observadas, y no teoras comprobadas, por lo que sera errneo atribuir esta imagen a todos

los funcionarios pblicos, sino que este rol del burcrata como decision-maker es una tendencia aplicable nicamente a algunos de ellos, ubicados estratgicamente. En ese sentido, el
burcrata weberiano, aunque sin monopolio, sigue siendo un actor relevante.
En el caso de la reaccin contra el profesional de bienestar a la que estamos haciendo referencia, no hay que entender el fenmeno de politizacin de la burocracia en el sentido de
nombramientos polticos en la maquinaria de gobierno (Derlien 1996), sino funcionalmente,
en el sentido de que los burcratas ayudan a formar decisiones que son inherentemente polticas, y en ese sentido, se convierten en actores polticos. No confundir estas dos formas de
politizacin es importante, ya que justamente la reaccin de los lderes polticos ejecutivos,
partiendo de un diagnstico de que la burocracia ha ganado demasiado terreno poltico, ser
la de politizar la burocracia a travs de una mayor influencia en los nombramientos en la cspide de las jerarquas administrativas, con la finalidad de disminuir la influencia de la burocracia de carrera en el proceso de decision-making.
En el captulo siguiente veremos que ltimamente se ha venido proponiendo reducir el
margen de discrecionalidad de los profesionales de bienestar, en el entendido de que, haciendo uso del monopolio de su conocimiento experto, y haciendo coaliciones con los que reciben
el servicio gratis, en nombre de una supuesta tica de servicio pblico, han abusado de ella
con el objetivo de favorecerse. La separacin de los roles de productor y proveedor de servicios que se viene proponiendo desde las tiendas de la Public Choice, sumado a la libertad de
elegir que tendran los polticos compradores del servicio y los clientes de estos (que pagaran
por el servicio), significara terminar con la sobreoferta de los servicios, ya que los que los
proveen debern competir entre s (y por lo tanto, reducir sus costos y aumentar la calidad de
las prestaciones) para poder adjudicarse los contratos de provisin. Al mismo tiempo, ello
implica que las organizaciones proveedoras de servicios pblicos de bienestar debern tener
un gerente50 a la cabeza, capaz de administrar eficientemente la provisin de servicios.
iii)Tradicionalmente, la rendicin de cuentas pblicas y responsabilizacin por los actos
de la administracin pblica, en los Estados de bienestar, eran predominantemente legales (internamente) y polticas (externamente). El principio de unidad de comando habi-

50

El gerente, en caso de que la organizacin siga siendo pblica, podr ser un civil servant sujeto a un

acuerdo de performance por el que deber responder, mostrando sus cualidades como manager, o podr ser un
manager contratado (o un board) que se har cargo de la direccin del servicio pblico (un hospital, una escuela, la administracin de crceles, etc.).

litaba a su vez el principio de responsabilidad ministerial por los actos de la administracin que entraba en la rbita del ministro. Esta es la forma en la que la administracin
renda cuentas polticamente a la ciudadana, de forma indirecta, a travs de los ministros y estos al Parlamento.51 Este sistema, analizado desde la perspectiva de la teora de
sistemas, responde a la necesidad de los sistemas polticos de gobierno representativos,
de aislar relativamente al sistema administrativo de las demandas societales, de forma de que estas fuesen procesadas primero por el Parlamento y el gobierno.
Con el NPM crece en importancia la idea de que la administracin debe rendir cuentas directamente a la ciudadana, la que debera tener abiertos los canales para poder expresar su opinin acerca de la calidad de los servicios (ya sea como voz o como salida de mercado). Adems, las agencias pblicas deben exhibir pblicamente sus resultados de forma peridica,
para facilitar as el control de todos los interesados.
Al mismo tiempo, la idea de la responsabilidad poltica indirecta va los ministros, es un
concepto que est en reelaboracin y es objeto de discusin, debido a la creciente negativa de
los ministros de hacerse responsables por servicios pblicos prestados por organismos descentralizados, donde el da a da de sus operaciones es difcilmente controlable por ellos (inclusive con personal que no pertence a los cuadros de la burocracia pblica).
iv) La igualdad en el tratamiento a los ciudadanos por la burocracia pblica es otro principio predominante en los Estados de bienestar, y proviene del enfoque tradicional de
Administracin Pblica.
En los Estados de bienestar desarrollados, este principio ha estado sometido a los conflictos
entre una racionalidad burocrtico-formal y otra poltico-sistmica o, lo que es lo mismo,

51

Existen variantes sobre este tema, segn la tradicin poltico-administrativa. Hay pases, como los Es-

tados Unidos, donde la responsabilidad final por los actos administrativos recae en el presidente en nombre de
sus secretarios de Estado y no sobre sus ministros o gabinete. En Gran Bretaa, la responsabilidad recae directamente en los ministros, quienes deben responder ante el gabinete, el primer ministro como jefe del gabinete y ante el Parlamento por todos los actos de su ministerio. A su vez, el gabinete responde colectivamente
ante el Parlamento. En los Estados Unidos, por otra parte, debido al enorme crecimiento y fragmentacin de la
rama ejecutiva, y al grado de independencia de muchas agencias ejecutivas, fue desarrollndose un sistema de
disposiciones legales que habilitan al Parlamento a interrogar directamente a los administradores y jefes de
agencias. Esta potestad del Parlamento, de interrogar directamente a los administradores, tiene que ver tambin
con el peso que tenga en la cultura administrativa de la nacin el principio del secreto administrativo, en el
sentido de que el manejo de informacin hacia el Parlamento y la opinin pblica sea ms o menos abierto. De
cualquier manera, no es una responsabilizacin poltica directa, desde el administrador hacia la ciudadana.

entre las exigencias de impersonalidad y justicia de un Estado de derecho, representadas por


la primera, y la necesidad de adaptacin y flexibilidad a situaciones particulares que tienen
muchos programas pblicos sociales y econmicos, representada por la segunda. Sin embargo, aun en condiciones de esta coexistencia conflictiva, el principio de igualdad en el tratamiento a los ciudadanos era un principio predominante en la cultura administrativa de los
Estados de bienestar, ya que justificaba sus intervenciones como justas e igualitarias.
Con el advenimiento del

NPM

crece el imperativo de adaptacin a las demandas del cliente

(stay close to the customer), quedando relegado el principio de igualdad en el tratamiento a


los ciudadanos, o por lo menos sin discutirse adecuadamente cmo puede salvarse este imperativo en situaciones administrativas concretas.
v) El principio de autosuficiencia ministerial, que fue quedando estampado con el desarrollo de los Estados de bienestar, se relaciona con la creencia de que un servicio pblico
es ms igualitario, confiable, democrtico y polticamente controlable si es provisto por
un ministerio con su propia burocracia.
Obviamente, esto tiene que ver no solo con las garantas polticas y legales que ofrece el
modelo weberiano de organizacin, sino con la idea de que la administracin pblica es administracin de gobierno, es decir burocracia ministerial clsica. La tendencia a la centralizacin administrativa de los servicios pblicos est asociada a una etapa histrica temprana en
el desarrollo del Estado de bienestar, ya que no es tpica de los Estados liberales decimonnicos, en los que muchos de estos servicios (educacin, salud, programas de desarrollo econmico) eran provistos por organizaciones no estatales (del mercado y voluntarias: familia,
iglesia, etc.). Sin embargo, ya en el perodo de posguerra, los Estados de bienestar comenzaron a experimentar una cierta descentralizacin administrativa, ya que utilizan cada vez con
ms frecuencia formas de organizacin paraestatales o no estatales para proveer servicios
pblicos (el tercer sector es el que ms ha crecido en los ltimos aos). De cualquier manera,
el principio de autosuficiencia ministerial era predominante previo al advenimiento del NPM y
su fuerte ataque a la centralizacin administrativa y la ineficiencia de las burocracias pblicas.
La imposicin del nuevo paradigma de gerencia para el sector pblico significa el cuestionamiento radical de este principio, sobre la base de que la provisin de servicios pblicos por
fuera del core government es ms eficiente, ya que permite evadir las disfuncionalidades y

rigideces de un sistema de provisin burocrtico. Mientras ms descentralizado est un servicio, ms a salvo est de esas trabas burocrticas.
El rechazo de los principios administrativos welfarianos se produce no solo porque queda
cuestionada la racionalidad interna de la administracin pblica, sino tambin su racionalidad
hacia afuera. La escuela de la Institutional Economics, en su versin de la crtica de la burocracia hecha por la Public Choice, vena criticando a los burcratas por no perseguir el inters
pblico y desarrollar en cambio capacidades para perseguir los propios (Dunleavy, 1994).
Esta forma de entender al burcrata como un hombre racional egosta, por un lado, significaba romper la supuesta armona entre neutral competence y Executive leadership, ya que la
burocracia es vista, desde esta perspectiva, como un poder que puede trabar al Ejecutivo. Por
otro lado, no contempla las necesidades de sus clientes. Las burocracias, y su modelo de actuacin jerrquico, segn la Public Choice, impone hacia afuera las condiciones de provisin
del servicio, ms en su favor que en el de sus clientes. Sera entonces mejor sustiturla por el
mercado, que permite elegir.
2.5. Conclusiones
En este captulo hemos hecho un rpido recorrido por las crticas que contribuyeron al debilitamiento del viejo paradigma administrativo (APT), que nos ha permitido reconocer dos
vertientes de anlisis distintas.
Una, en la que a pesar de los valiosos avances que realiza en sus estudios sobre tcnicas de
gerencia organizacional, sigue anclada en una concepcin cientfica de la Administracin
Pblica, que fue duramente criticada hace ms de cincuenta aos. La otra, reconociendo las
limitaciones que para el anlisis significa partir de una forzada separacin entre cuestiones
polticas y administrativas, ha estado tradicionalmente ms preocupada por explicar y describir el complejo juego de racionalidades que intervienen en el sistema administrativo (entre
ellas la poltica), ms que por prescribir diseos administrativos para solucionar los problemas del sector pblico.
Como veremos en el captulo siguiente, la primera de estas vertientes de anlisis es la que
se ha venido imponiendo en el estudio y la prctica administrativa. Obviamente, las ciencias
del management, con su pretensin reformista y su promesa de dejar afuera la disfuncional
racionalidad poltica, es la que se acomoda mejor en el mercado de compra y venta de reformas administrativas. Sin embargo, la realidad administrativa suele ser porfiada y con fre-

cuencia se revela contra esas promesas tecnocrticas, tal como lo hizo con las ilusiones de
aquellos que buscaban un mtodo racional para hacer asignaciones presupuestarias basadas
en consideraciones del tipo welfare economics. A pesar de ello, es ms fcil proponer un
nuevo paradigma de gestin pblica, basado en principios cientficos (aunque sean tan dudosos como los del paradigma anterior), que en consideraciones polticas acerca de la necesidad
de combatir el Estado de bienestar y las coaliciones que lo sustentan, tal como lo hemos tratado de demostrar al repasar las crticas a los principios administrativos del Estado de bienestar. Esta crtica, como veremos en el anlisis del

NPM,

tambin est presente (a travs de la

influencia de la Public Choice), pero traducida en doctrinas administrativas que se proponen


como verdades cientficas comprobadas, y de fcil entendimiento, como si fuesen cuestiones
de sentido comn.

Captulo 3: El New Public Management


En este captulo, en primer lugar, buscaremos una definicin para el nuevo paradigma de
gestin pblica (NPM) que se ha venido imponiendo a lo largo de las dos ltimas dcadas.
Partiremos entonces de una definicin amplia, que permite englobar las macrotendencias de
reforma que se vienen observando, para, a partir de ella, poder hacer un repaso de las doctrinas administrativas que integran el

NPM.

En segundo lugar, veremos el contexto poltico e

ideolgico en el que se desarrollan estas ideas, marcado especialmente por un rechazo a la


lgica del sector pblico y a su burocracia, paralelo al auge de la lgica del mercado y de las
tcnicas de gerencia y el lenguaje empresarial de las corporaciones privadas. En ese sentido,
repasaremos los principios administrativos que se han venido proponiendo, los que se derivan
de las dos fuentes tericas que inspiran al NPM: la Public Choice y el new managerialism. En
tercer lugar, discutiremos brevemente la idea de la internacionalizacin del NPM, como nuevo
paradigma para el sector pblico, sin que ello signifique no reconocer estilos nacionales propios, tal como ocurri en su momento con la APT, y tal como lo hacen las investigaciones que
mencionamos en este apartado. En cuarto lugar, marcaremos la inflexin que ha venido experimentando el NPM hacia una idea de la gerencia pblica en la que la proclamada eficiencia y
economa que alent las reformas de los aos ochenta ser complementada en los aos noventa con una retrica que pone nfasis en la calidad, la satisfaccin del cliente y una mayor
participacin de los empleados y de la sociedad civil en la provisin de servicios pblicos.
Asimismo se comienza a reconocer la necesidad de reforzar la maquinaria central de gobierno como medio idneo para garantizar ciertos estndares de servicio y producir una adecuada coordinacin de la cada vez ms compleja y fragmentada matriz de provisin de servicios pblicos.
3.1. Definicin
Hasta los aos aos setenta, la administracin pblica moderna estaba claramente definida
como actividad y objeto de estudio (Elcock, 1991) y el modelo burocrtico de administracin
pblica, que haba quedado establecido entre los aos veinte y treinta como paradigma dominante del sector pblico, hasta ese entonces segua gozando de cierto prestigio (Hood, 1990).

El hecho de que el paradigma luego de la segunda guerra mundial viniera recibiendo fuertes crticas acadmicas,52 y como hemos visto algunas modificaciones prcticas fruto de
su progresiva adaptacin a los Estados de bienestar, conduce a ser precavidos en las afirmaciones. A pesar de ello, el paradigma tradicional, aunque no exento de tachas, mantuvo su
prestigio hasta finales de los setenta.
Pero al mirar retrospectivamente las dcadas de los aos ochenta y noventa, vemos que se
ha asistido a una ola universal y continua de reformas profundas del sector pblico. Como
derivado de esta corriente de cambios, ha surgido un paradigma de reforma posburocrtica
(Overman y Boyd, 1994) que propone la transformacin de las burocracias pblicas ms all
del viejo modelo burocrtico-weberiano, y que desacredita la administracin pblica tradicional (Huges, 1994). Tal como lo ha sealado Caiden (1991), recin en los aos ochenta las
reformas administrativas, en una suerte de insurreccin generalizada este autor habla de
una comunalizacin de reformas posburocrticas, estuvieron dirigidas a romper con las
estructuras y procesos burocrticos tradicionales.
El mundo de la presente modernizacin administrativa est constituido por una retrica del
mercado, la empresa, la competencia, los servicios y el cliente (Knig, 1995). Asimismo,
existe una comercializacin internacional de modelos de gerencia tales como el Lean Management, el Total Quality Management (Ouchi, 1981) o el Re-engeneering (Hammer y Champy, 1993), desarrollados en las corporaciones privadas, pero que vienen siendo propuestos
tambin para el sector pblico.
Quizs el rtulo ms adecuado y uno de los que ha venido ganando ms aceptacin
para designar el nuevo paradigma posburocrtico sea el de new public management, lo que
segn Hood y Dunleavy es un trmino corto para describir sumariamente una forma de reorganizar los cuerpos del sector pblico de manera de acercar sus enfoques tradicionales de
gerencia rgidos, formales y burocrticos hacia los modernos mtodos empresariales
(Dunleavy y Hood, 1994).
En el ao 1991, Hood identific un set de doctrinas administrativas que se venan imponiendo (ms por su fuerza retrica que por su fundacin cientfica)53 y que caracterizaran al

52

Lane (1993), al hacer un repaso de estas crticas, se refiere a ellas como crticas poswilsonianas y

posweberianas, que cuestionan la racionalidad del paradigma tradicional.


53

Aunque esto ha sido una constante a lo largo de la historia de las doctrinas administrativas (Hood y

Jackson, 1991), no siendo entonces atribuble nicamente a las doctrinas del nuevo paradigma administrativo.

NPM

como el paradigma administrativo del momento, junto con otras macrotendencias a la

internacionalizacin, automatizacin, privatizacin e intentos de frenar el crecimiento del


sector pblico. Los componentes doctrinales del NPM para este autor son (Hood, 1991, pp. 4 y
5):

hands on professional management en el sector pblico. Significa que existan controles discrecionales (free to manage) y personales de las organizaciones en la cspide de estas, con el objetivo de favorecer la accountability, la que requiere asignacin clara de responsabilidades y no una difusin del poder;

estndares e indicadores explcitos de performance. Significa que se definan fines,


objetivos e indicadores de desempeo, preferentemente expresados en forma cualitativa, con el objetivo de favorecer la accountability y la eficiencia, la que requiere
hard look de los objetivos;

mayor nfasis en output controls. Significa que la alocacin de recursos y las recompensas estn en relacin con el desempeo medido, y el rompimiento de un
management de personal centralizado para toda la burocracia, con el objetivo de
enfatizar los resultados y no los procesos.

tendencia a la desagregacin de unidades en el sector pblico. Significa romper


con las unidades monolticas y los sistemas de management tipo U, para sustituirlos por unidades corporativizadas en torno a productos, las que operan con budgets
descentralizados. De esta manera se crean manageable units que separan la provisin de la produccin;

tendencia a una mayor competencia en el sector pblico. Significa moverse hacia


contratos a trminos y procedimientos de licitacin pblica, de manera de incorporar la rivalidad como la llave para obtener menores costos y mejores estndares de
productividad;

nfasis en estilos y prcticas de management del sector privado. Significa desprenderse de un estilo militar de tica de servicio pblico y lograr mayor flexibilidad (para contratar y recompensar) de personal;

nfasis en el uso disciplinado de los recursos. Significa cortar costos directos aumentando la disciplina del trabajo, resistiendo demandas de sindicatos y limitando
los costos derivados de los conflictos laborales. De esa manera se chequean las
demandas de recursos del sector pblico y se hace ms con menos.

Manejndose con un alto nivel de generalidad (con el fin de poder dar cuenta de un fenmeno tan complejo y con muchas variantes, como lo es el

NPM),

Dunleavy y Hood (1994)

afirman que la direccin del cambio se puede resumir como un desplazamiento del tipo
down-grid y down group en la jerga de las ciencias sociales dentro de las dos coordenadas de diseo bsicas de organizacin del sector pblico.
Figura 1.
DensidadAlto

APT

de reglas que
limitan

la

libertad

de

los

oficiales

pblicos
tratar

en
con

dinero, staff,

NPM

contratos,
Bajo

etc.

Alto
Grado en el que el sector pblico est aislado del sec-

tor privado en personal, estructura, mtodos de business.


Fuente: Dunleavy y Hood (1994, p. 10).

Moverse down-group significa hacer al sector pblico menos distintivo como unidad desde
el sector privado (en personal, estructuras de recompensa, mtodos de hacer business). Moverse down-grid significa reducir el margen dentro del cual el poder discrecional (particularmente sobre staff, contratos y dinero) est limitado por reglas generales y uniformes de procedimiento.
Como contraste, la administracin pblica tradicional fue construida sobre la idea de un
grupo distintivo de sector pblico y en una densa grid de reglas generales de procedimiento
que gobiernan la conducta del business.54

54

Debe sealarse, con el objetivo de evitar malos entendidos, que los autores no afirman que con el NPM

disminuya el volumen de todas las reglas. Por ejemplo, junto al frecuente uso de la figura jurdica del contrato,
la especificacin que all se hace de los estndares de servicio esperados y de los detalles del contrato produce
una carga de documentacin y requerimientos formales para la prestacin del servicio ms grandes que los que
existan hasta entonces. Sin embargo, estas decisiones de detalle y de caso por caso, son de naturaleza distinta a
las viejas regulaciones across-the-board y, condiciones administrativas generales asociadas a los mtodos administrativos convencionales.

Lffler (1996), cuando analiza los procesos de modernizacin del sector pblico desde una
perspectiva comparada, sostiene que este paradigma puede entenderse tambin como un grupo de ideas acerca de cmo deberan ser provistos los bienes y servicios pblicos. Este grupo
de ideas tiene que ver con la introduccin y expansin de los principios de la racionalidad de
mercado, entre los que se destaca la introduccin de mercados internos y externos, en sustitucin de la provisin poltica de bienes y servicios.
Sin embargo, como el mismo Lffler seala, cuando se repasa la literatura que trata sobre
el tema, se observan tratamientos y entendimientos distintos del NPM.
Desde una perspectiva acotada, el

NPM

trata con el funcionamiento interno a las organiza-

ciones del sector pblico, cuyas estructuras y comportamientos estaran asimilndose a las del
mundo empresarial. El NPM, cuando se lo entiende nicamente como una reingeniera de instituciones individuales, a travs de la introduccin de modernas tcnicas gerenciales empresariales y la lgica de mercado, no hace referencia a la capacidad de los gobiernos (y de sus
administraciones pblicas) para coordinar el complejo territorio multiinstitucional de provisin de servicios pblicos que estara surgiendo.
Por otro lado, desde una perspectiva amplia, el NPM implica un nfasis externo en las transformaciones del sector pblico y la relacin con su ambiente poltico, social y administrativo,
es decir, con problemas de macro-management (Metcalfe y Richard, 1993). Incluira entonces
tambin la discusin y el anlisis de la redefinicin de las fronteras (cada vez ms borrosas)
entre lo pblico y lo privado y la capacidad estatal para seguir siendo responsable por la conduccin del cambio societal. Desde este punto de vista ms amplio, una investigacin sobre el
NPM

no tiene porqu necesariamente concentrarse nicamente en una microperspectiva del

sector pblico y tomarlo como dado (cmo se gerencia lo que queda, es decir, lo que no se
privatiz).55 El nuevo paradigma de gestin pblica que se viene proponiendo implica, a su
vez, una reconceptualizacin del Estado y de su rol en la sociedad.

55

Aun desde una perspectiva acotada del NPM, no sera tan simple concentrarse exclusivamente en la

gestin de las agencias pblicas, una vez que se procedi a privatizar el resto. La definicin de lo que es un
cuerpo pblico y de lo que no lo es, resulta complicada como consecuencia de las complejas y diversas formas
que adquiere la descentralizacin de la prestacin de bienes y servicios pblicos, y es variable el grado de publicidad del servicio en cuestin, segn las normas a que est sujeto, el tipo personal que lo brinde, las formas de
financiarlo y las formas polticas, legales y econmicas de accountability que tome. Cuando se terceriza (contracting out), se realizan convenios y se financian pblicamente instituciones voluntarias y privadas, y aun en

Esta reconceptualizacin implica una retirada del Estado como proveedor directo de bienes
y servicios, pasando a tener una responsabilidad como garante de esos bienes y servicios. Ello
representa la transicin desde una forma de Estado de bienestar, en donde la burocracia pblica, representada por una matriz organizatoria madre uniforme y centralizada, es la principal productora y prestadora directa de bienes y servicios pblicos, hacia un Estado regulador
(Seidman y Gilmour, 1986; Majone y La Spina, 1991), cuya principal tarea es la de garantizar
esos bienes y servicios pblicos, prestados en una compleja matriz de proveedores (pblicos,
privados y voluntarios), descentralizada y plural. Otro rtulo que suele ser utilizado muy frecuentemente para referirse a este nuevo tipo de Estado que estara surgiendo es el de Enabling State, terminologa que usan entre otros Osborne y Gaebler en su famosa obra
Reinventing Government (1993) con seguridad, el manifiesto ms popular del

NPM

para

significar un gobierno cuyo rol es el de potenciar e intermediar entre las necesidades de la


ciudadana y la cada vez ms heterognea matriz de proveedores de servicios pblicos.
Esta versin amplia del

NPM,

en la dcada de los noventa ha ido ganando cada vez ms

aceptacin y popularidad, debido a que estara superando una visin de la gerencia pblica
excesivamente economicista y tecnicista, tpica de la dcada anterior.
Ahora bien, en ambas versiones del NPM (tanto la acotada como la ms amplia) se asiste, en
la doctrina y en la prctica, a una tentativa de despolitizacin de la provisin de servicios
pblicos (cuya ortodoxia, como veremos en el captulo siguiente, queda negada por los debates que se plantean en torno a la governance). Por un lado, tendramos un aparato estatal concentrado en sus funciones esenciales de formulacin de polticas y regulador (core government), mientras que la provisin de servicios pblicos, como actividad gerencial, estara claramente separada de la actividad poltica (y por lo tanto, de sus discusiones sobre cuestiones
de valor).
Tanto en la introduccin del principio de la competencia (a travs de la creacin de mercados externos, en el caso de las privatizaciones y las semiprivatizaciones del tipo contracting
out, y la creacin de mercados internos, en el caso de la creacin de cuasimercados), as como en la incorporacin de acuerdos de performance (en aquellos servicios que el sector pblico sigue prestando monoplicamente), se asiste a un cambio fundamental en la organizacin de un servicio pblico: la introduccin de la separacin de roles entre los rganos polti-

algunos casos de privatizacin total, el Estado contina realizando funciones de gestin por va de regulaciones,
distribucin de recursos, control de su utilizacin, etctera.

cos formuladores de polticas y requerimientos de cmo deben ser provistos (en su rol de
contratadores o compradores), y las agencias proveedoras directas de servicios (en su rol de
contratados).
Esta es una transformacin fundamental en la manera de entender las organizaciones pblicas, que implica un intento por despolitizar a las organizaciones proveedoras directas de los
servicios. Esto significa el supuesto restablecimiento de un principio clsico de administracin pblica, es decir, la separacin de poltica y administracin, que las burocracias del Estado de bienestar habran hecho desaparecer al politizar las prestaciones (en su favor, segn
reza el diagnstico de sus crticos), en un sistema centralizado, monoplico y uniforme de
administracin.
Pero, tal como lo veremos en el desarrollo de este captulo, esta relectura de la vieja pretensin clsica de las ciencias de la administracin, de separar ortodoxamente las cuestiones
polticas de las administrativas, se da en tiempos del

NPM

de una forma aggiornada. Por un

lado, la dicotoma es ahora entre los trminos poltica y management (y no administracin),


lo que supone no solo evitar las intervenciones polticas innecesarias que impidan a los
managers alcanzar los objetivos organizacionales, sino tambin aceptar la superioridad de las
tcnicas gerenciales de las modernas corporaciones privadas y dejar a un lado los mtodos de
la gerencia pblica tradicional.
Por otro lado, la despolitizacin de los servicios pblicos que propone el

NPM

tiene mucho

que ver con el auge que tuvo el neoconservadurismo en la dcada de los ochenta, cuando se
produjeron las primeras reformas de tipo NPM. En esta poca alcanz su mxima popularidad,
tanto la prdica de la New Right sobre la superioridad del mercado y su lgica anclada en el
desarrollo de la competencia (lo que supone la libertad para elegir individualmente a la hora
de consumir un servicio, free to choose), as como el reclamo por liderazgos polticos fuertes
que se opusieran exitosamente a la coalicin formada alrededor de las polticas pblicas del
Estado de bienestar.56. En ese sentido, la clsica dicotoma poltica-administracin implica no

56

La base ideolgica del neoconservadurismo se expresa en la creencia de que es necesario desarrollar

el Estado (rolling the state forward) en sus funciones esenciales de guardin del orden pblico, y contraer al
Estado (rolling the state back) en su actividad econmica. Esto es el resultado de la afluencia de distintas corrientes intelectuales agrupadas en dos ideologas: el neoliberalismo, por un lado (que recoge las producciones
tericas antiestatistas tales como la filosofa libertaria, el monetarismo, la escuela austraca de economa y la
public choice), y el conservadurismo tradicional, con un nfasis en el restablecimiento de las relaciones de autoridad en la sociedad, empezando por la capacidad coercitiva del gobierno (teora que se desarrolla con fuerza

solo volver a insistir en que las cuestiones de administracin (ahora, de gerencia) son valorativamente neutras, es decir, tcnicas, sino tambin y a diferencia de la tradicin clsica, en
remover a la burocracia de carrera de sus funciones de asesoramiento poltico, de forma tal
que se concentre en sus tareas gerenciales.
Si bien la ideologa neoconservadora no parece ser el Zeitgeist en los noventa, y las propuestas de tipo

NPM

de esa dcada parecen ocuparse ms de la macrogerencia del sector p-

blico y, por lo tanto, de la reconceptualizacin acerca del rol del Estado (como mediador y
garante de una provisin adecuada de servicios pblicos), sigue vigente el imperativo de despolitizacin de los servicios pblicos, que est en el ncleo de la teora y de las propuestas del
NPM.

Esto constituye una fuerte limitacin, tanto terica como prctica, para hacer frente a

los desafos de macro-management, o problemas de governance, que se le presentan a los


Estados modernos. Pero este tema, el de la governance, ser objeto de tratamiento en el captulo siguiente.
3.2. El contexto en el que se articula y las fuentes tericas que nutren al NPM
El debate y las estrategias de reforma del Estado en la dcada de los ochenta mostraban con
claridad su faceta ideolgica alineada a la New Right y estaban muy vinculados a:

la crtica de los economistas neoclsicos al tamao del Estado de bienestar, acompaadas por los esfuerzos emprendidos para disminuir los dficits fiscales (principalmente a travs del cutback management, es decir cash limits y recortes de personal en el sector pblico) y las propuestas de privatizacin, desregulacin y desburocratizacin destinadas a reactivar el mercado;

los anlisis que desde la Institutional Economics manifestaban su preocupacin por


el copamiento corporativo que sufran los Estados de bienestar, a cargo de grupos
de inters con capacidad de imponer sus demandas sobre el conjunto de la sociedad
(Olson, 1982). En esta lnea se inscribe el ataque a la burocracias pblicas que vena formulando desde hace tiempo la Public Choice principalmente en las figu-

durante los aos de la guerra fra y que se dirige especialmente contra el excesivo poder de la new class, representada por los profesionales del sector pblico, quienes habran diseado la agenda de polticas pblicas que es
necesario cambiar.
El ttulo del libro de Andrew Gamble The free economy and the strong State (1994) representa la sntesis
no siempre lograda, como lo ejemplifican los debates citados en este libro, entre los New Right libertarios y
conservadores de estas dos ideologas.

ras de Downs (1967) y de Niskanen (1971), cuestionando su tica de servicio


pblico y su capacidad de intervenir eficientemente en la atencin de las necesidades de la comunidad y promover la productividad de los distintos sectores de la sociedad (pblico, privado y voluntario).
Esto significaba una crtica al gobierno como tal, que tom cuerpo poltico en un primer
momento a travs del thatcherismo y el reaganismo, aunque dej su marca en una ola de reformas de Estado de inspiracin neoconservadora que recorri la dcada. Se inauguraba as
un era de gobiernos minimalistas, es decir de lderes ejecutivos que quedaban atrapados en
una poltica de gobierno que exiga reduccin del gasto pblico y que no permita solucionar
los problemas a travs de la creacin de nuevos programas de inversin y nuevos diseos de
polticas pblicas (Campbell y Wilson, 1995).
En ese contexto comenzaron a verificarse ciertas estrategias coincidentes de transformacin
de los sectores pblicos. El trmino NPM en un principio fue utilizado para designar la primera ola de cambios en las tcnicas gerenciales y una orientacin al mercado que experimentaron en la dcada de los ochenta las administraciones pblicas enclavadas en la tradicin anglosajona.
Uno de los referentes histricos ms importantes para comprender el fenmeno fue la obra
de Pollit, Managerialism and the Public Services (1990). En ella, el autor realiza un estudio
de lo que l defina como un new managerialism en los Estados Unidos y en Gran Bretaa, y
destaca que en esos pases se venan observando las mismas tendencias desde finales de los
aos setenta. A partir de este trabajo de Pollit, en el que se afirmaba que los impulsores del
managerialism han reemplazado el ethos tradicional del servicio pblico, ha sido corriente
hablar de la transformacin de la administracin en management. El trmino management
deriva de la experiencia del sector privado y denota una preocupacin por el uso de recursos
para alcanzar resultados, en contraste con el presumido foco de la administracin en la adherencia a procesos y procedimientos formalizados.
Como ya hemos apuntado anteriormente, Pollit no solo elabora una definicin de lo que es
el managerialism, sino que traza la historia intelectual de esta ideologa. El culture management, que emerge en los setenta y se transforma en una moda en los ochenta, vendra a ser la
ltima fase del managerialismo y es la que es posible observar en las presentes reformas administrativas. El trmino cultura (tomado de la antropologa y de la sociologa, aunque lamentablemente sin el rigor correspondiente a estas disciplinas), se deriva del nfasis que se

pone en los aspectos simblicos y rituales de la vida organizacional (Peters y Waterman,


1982; Metcalfe y Richards, 1993). El cambio de estructuras y procesos es viable, en tanto
haya un cambio en la cultura organizacional, lo que significa, en esta poca, pasar de una
cultura administrativa (reactiva y orientada a los procesos), a una cultura empresarial (activa, orientada a la consecucin de los objetivos, cercana al cliente y con nfasis en la evaluacin permanente de la gestin).
En esta corriente de pensamiento, el manager es la figura clave de la nueva corporacin. A
grandes rasgos y simplificando su descripcin las ideas principales son que el manager
debe tener libertad para gerenciar, lo que implica disposicin sobre personal y recursos financieros, y se deben clarificar los objetivos y se debe ser receptivo y responsable por atender las
necesidades de los clientes y del personal de la organizacin. En esta visin, la desconcentracin del poder es vista como buen management.57 El management tiene la funcin de un
coach, quien ms que hacer por s mismo las cosas, motiva a los dems y se esfuerza por
transmitir con claridad y asegurarse de que cada empleado o grupo de trabajo comprenda
cules son los objetivos organizacionales y los tome como propios.
La veta managerialista de esta ltima moda es reconocible en la pretensin de universabilidad de sus doctrinas, as como en su desinters por la poltica y los anlisis de las relaciones
de poder (las cuestiones de valores podrn tener su lugar en algn anlisis, pero siempre definidos desde afuera y vistos como una perturbacin a la racionalidad del management). Esto
se traduce, en la prctica, en el proclamado principio de que los polticos, una vez que hayan
definido sus objetivos con claridad, no entorpezcan la labor de los managers con intromisiones innecesarias. Tambin es posible reconocer la continuacin de una lnea managerialista
de tipo taylorista, en el sentido de no abandonar la preocupacin por las estructuras formales,
proponiendo la bsqueda de una estructura perenne para la organizacin del tipo one best
way (toda organizacin debe ser delgada, con estructuras flexibles, etc.), as como burocratizando los mecanismos de control de resultados (sobre todo los financieros, imponiendo un
sistema de recompensas y castigos a los empleados).

57

Ahora bien, no est claro si esta desconcentracin de poder hacia niveles inferiores de la organizacin

incluye la posibilidad de participar activamente en la fijacin de los objetivos organizacionales, la posibilidad de


cuestionarlos. Lo mismo vale para las formas de evaluar esos objetivos. Como dice Pollit (1990), las cuestiones
de poder siempre son un tema poco tratado por este tipo de literatura.

Retomando ahora el repaso de los orgenes del nuevo paradigma, encontramos que para la
misma fecha en la que Pollit publicaba su famoso estudio sobre la ideologa del managerialism, Aucoin (1990), a travs de un estudio comparado de la poltica administrativa que se
desarroll en Nueva Zelandia, en Australia y en Gran Bretaa en los ochenta, llegaba a conclusiones similares. Aucoin observ que en las naciones occidentales se estaba desarrollando
una especie de new public management.
El apelativo de new, segn la interpretacin de Hughes (1994) la que me parece muy
acertada, estaba destinado a diferenciar este fenmeno (que como vemos, se da en un contexto poltico determinado), del trmino public management (sin el prefijo), que era como se
le llamaba en los setenta en Estados Unidos a una especializacin tcnica dentro de la Administracin Pblica que pona de relieve las debilidades de otras filosofas educacionales.
El public management represent en los aos setenta el surgimiento de un inters por combinar la orientacin normativa de la Administracin Pblica de posguerra (a partir de la dcada de los cuarenta, centrada en las relaciones entre administracin y democracia) y la orientacin instrumental del management genrico, centrada en el anlisis de las estrategias para
hacer corresponder las estructuras con los objetivos organizacionales, lo que incluye entre
otras cosas estudios motivacionales, distribucin de recursos, as como el inters por la
medicin de performance.
La combinacin de ambas perspectivas era lo que haca tan atractivo el surgimiento de esta
disciplina. Por una parte, no solo la literatura sobre Administracin Pblica de tipo filosficodiscursiva era insuficiente. Tambin la literatura sobre Public Policy (ms concerniente al
estudio de las policy decision y el amplio proceso de formulacin e implementacin de polticas pblicas) prestaba poca atencin a los roles y prcticas de los managers de las entidades
pblicas en estos procesos. Por otra parte, en contraste con el punto anterior, la literatura sobre el management genrico no prestaba atencin a las caractersticas esenciales del contexto
gubernamental de la gerencia pblica (que incluye las complejas influencias polticoinstitucionales, la multiplicidad de autoridades involucradas en las decisiones, la ambigedad
de los criterios de performance, y las consideraciones ticas en la gerencia pblica (Perry y
Kraemer, 1983). El movimiento hacia el management en los setenta, en opinin del especialista Hal Rainey (1990), era producto de la constatacin de que los gerentes pblicos
educados en el enfoque administrativo tradicional estaban mal equipados para gerenciar

eficientemente las enormes organizaciones de gobierno. Lamentablemente, esta visin del


public management como tercera va parece que ha sido ms fcil postularla que alcanzarla.58
Pero lo que Aucoin llama new public management (NPM), reconociendo el set de doctrinas
identificadas por Hood, es un fenmeno que no se restringe a la incorporacin de las doctrinas managerialistas en las polticas de reforma observadas. El

NPM

es para este autor y a

partir de ello es moneda corriente entenderlo de esta manera el matrimonio (veremos


que no siempre bien avenido) de las ltimas tendencias provenientes del private-sectorbusiness management (correspondiente a la ltima fase del managerialismo de Pollit), con las
doctrinas inspiradas en la new institutional economics, en especial a su desarrollo como Public Choice Theory, como la compaera de ruta ideal, con su nfasis en la competencia, el
mercado y la crtica a la burocracia pblica.59 Ambas corrientes de pensamiento representan
un retorno a los principios bsicos de la burocracia y del gobierno, ya que el acento en el management significa restablecer la primaca de sus principios organizativos cientficos (es decir, polticamente neutros), por sobre una burocracia politizada, reflotando la clsica separacin entre poltica y administracin, mientras que la public choice propone restablecer la perdida primaca del gobierno representativo sobre las burocracias.
Ambas perspectivas eran identificables en las reformas observadas y adecuadas al Zeitgeist,
es decir, la necesidad de contar con liderazgos ejecutivos fuertes (que pudiesen cortar con la
dependencia de las burocracias pblicas y su cooptacin del inters general, y promover la
competencia y los mercados), y la creencia de la superioridad del sector privado (y de sus
tcnicas y lgicas) sobre el pblico.

58

Al respecto, es ilustrativo el juicio de Golembievsky (1995) quien ha dedicado su extensa obra a la

crtica radical de la forma burocrtica de organizacin y la bsqueda de formas posburocrticas alternativas


de que las propuestas para mejorar el management del sector pblico deben dejar de ser postuladas ideolgicamente y deben ser propuestas prcticamente y fundadas en un conocimiento profundo de las organizaciones
pblicas.
59

Estos compaeros de ruta, si bien fueron articulados en un principio en un discurso poltico neocon-

servador (como lo fue el que aliment ideolgicamente a los gobiernos de Thatcher y Reagan), no constituyen
necesariamente un cuerpo terico coherente. Tal como lo seal Aucoin (1990), contienen prescripciones contradictorias que debilitan tericamente al nuevo paradigma administrativo. Volveremos sobre este tema y pondremos tambin de relieve las modificaciones que la nueva teora ir experimentando en la prctica, para resolver estos problemas.

La crtica de la public choice a las burocracias60 denuncia la colonizacin del inters pblico por los burcratas (el gobierno no representativo), quienes habran monopolizado la definicin de este, para favorecer sus intereses personales. No es de extraar que en una poca de
restricciones fiscales esta teora, que ataca a los burcratas como maximizadores de su presupuesto, haya tenido acogida entre los lderes poltico.
3.2.1. Las principios de la Public Choice y sus implicaciones prcticas para el sector
pblico
Paralelamente a una retirada del Estado de la provisin de servicios pblicos (como producto de un vasto programa de privatizaciones y recreacin de condiciones de mercado), las
prescripciones de la public choice para acabar con esta situacin, segn Aucoin (1990), son la
centralizacin, la coordinacin y el control.
La centralizacin, en el sentido de un mayor control sobre las burocracias, a travs de
gabinetes y unidades ministeriales pequeas. La coordinacin, especialmente en el proceso de
decisiones polticas presupuestales, mediante el reforzamiento de poder de las autoridades de
finanzas y la creacin de nuevos portafolios corporativos en reas regulatorias y de
privatizacin. Por ltimo, el control, mediante la politizacin de la burocracia y la
deprivilegizacin y reduccin en el nmero de los funcionarios de carrera (Aucoin, 1990).
Estas propuestas significan un ataque directo a los antiguos principios administrativos welfarianos en la provisin de servicios pblicos. Por un lado, un ataque directo al monopolio
burocrtico en esa provisin. La libertad para elegir (free to choose) es indispensable para
sustituir la provisin poltica (voice) por una provisin econmica de los servicios pblicos
(exit). Por otro lado, se critica la excesiva autonoma y discrecionalidad que han venido ganando los profesionales pblicos en los Estados de bienestar, quienes se entienden a s mismos como intermediadores entre los intereses de los polticos y los de la ciudadana. Asimismo, la dependencia de los lderes ejecutivos, de una burocracia que monopoliz el asesora-

60

Segn Dunleavy (1991), Gordon Tulllock no debera ser incluido tal como se suele hacer en es-

tas consideraciones, en parte debido al juicio del mismo Nisknanen, quien afirma que la obra de ese autor tiene
muy poco de economics. De cualquier manera, lo que interesa aqu son las prescripciones de esta teora que ms
han influido en los gobiernos. Ms adelante volveremos sobre las crticas de Dunleavy a la incapacidad que tuvo
esta teora, debido a sus premisas excesivamente generalizantes sobre el comportamiento de las burocracias
pblicas, para prever las estrategias que estas han desarrollado para adaptarse a las reducciones del aparato pblico en la dcada de los ochenta.

miento poltico imponiendo su propia visin del bien pblico, habra determinado el debilitamiento de estos, y contribuido a perpetuizar el statu quo a travs de polticas incrementalistas (imponiendo un estilo colegiado de toma de decisiones y poco propenso al cambio, tpico
de una burocracia que privilegia la bsqueda de consensos por encima de las actitudes empresariales).
Si se repasan algunos de los componentes doctrinales del

NPM

que menciona Hood (uso

disciplinado de los recursos, introduccin de la competencia, objetivos fijados con claridad en


la cspide, asignacin clara de responsabilidades), se reconoce la influencia de la Public
Choice y sus prescripciones.
Ahora bien, como el mismo Aucoin seala, estos principios (centralizacin, coordinacin y
control) han sido puestos en prctica a travs de distintos mecanismos, han tomado una forma
especfica y gravitado con resultados diferentes segn los sistemas poltico-administrativos
donde han sido implementados.
La centralizacin ha reforzado el poder de los ejecutivos de dos maneras distintas. Por un
lado, en algunos sistemas polticos se ha tratado de reforzar la autoridad de los primeros ministros frente a sus colegas ministeriales reestructurando los gabinetes (achicndolos, creando
subgabinetes, comits ejecutivos, incrementando las iniciativas del primer ministro), de manera de disminuir las formas colegiadas de toma de decisiones.61 De esta forma, se ha buscado disminuir la capacidad de los ministros para tomar en cuenta las presiones de la burocracia
y otros grupos de inters y, con ello, desviarse de las decisiones estratgicas del gobierno. Por
otro lado, se ha buscado reforzar la capacidad individual de los ministros frente a la burocracia de sus ministerios. Para ello, los ministros han tratado de comprometerse ms con el management de su organizacin (creando sistemas de informacin gerencial que deben reportar
directamente a l,62 o creando equipos de trabajo con sus subordinados de confianza).63 De
esta manera se busc cortar la dependencia del ministro con sus senior civil servants.
La coordinacin como principio ha tenido en este contexto de reformas de tipo NPM un significado especial, distinto al que se la ha dado en otras pocas. La coordinacin ha tratado de
cortar con la departamentalizacin, es decir, la fragmentacin de las decisiones financieras y

61

Este tipo de transformaciones en los liderazgos ejecutivos han sido bien estudiados por Campbell y

Wyzsomirski (1991), para el caso de los sistemas angloamericanos.


62

Como el MINI en Gran Bretaa.

63

Campbell y Wyzsomirski (1991).

presupuestarias, en un contexto signado por los recortes presupuestarios. Esto se ha logrado a


travs del reforzamiento de las agencias centrales y ministerios encargadas de las finanzas, el tesoro nacional y el presupuesto, as como a travs de la creacin de organismos gubernamentales en reas de reforma regulatoria y privatizacin. Por el poder que ejercen los
encargados de estas organizaciones, se suele hablar de ellos en trminos de superburcratas,
ya que componen un staff central, que sirve tanto al Ejecutivo en su conjunto como a los ministros individuales.64
El control, como concentracin de poder bajo los jefes polticos del Ejecutivo, se ha traducido, en la prctica, en la iniciativa de estos para controlar los nombramientos de personal en
la administracin pblica, en la reduccin del nmero de puestos en la burocracia, y en la
reduccin de poder de esta ltima. Al respecto, muchos analistas han observado el amplio
proceso de politizacin de la burocracia que se ha venido produciendo en tiempos del

NPM

(Aberbach y Rockman, 1988; Derlien, 1996; Ingraham, 1998).65 Como lo apunta Aucoin,
algunas veces esto se produce abiertamente a travs del nombramiento de outsiders en las
cspides administrativas (de lnea o en staffs); mientras que en otros casos es ms encubierta,
a travs de la promocin de burcratas de carrera que demuestran simpatas partidarias o con
los enfoques de sus jefes polticos. La reduccin en el nmero de burcratas de carrera (por la
va de cierres al ingreso de nuevos funcionarios, incentivos al retiro, procesos de privatizacin, contracting out, etc.), con una no disminucin o aumento de los nombramientos polticos en la administracin pblica, es tambin un fenmeno de politizacin de la burocracia.
Detrs de estos mecanismos hay un deseo de quitar privilegios a la burocracia de carrera y
cortar la dependencia de los jefes ejecutivos con respecto a esta.

64

Los esfuerzos de coordinacin son previos al desarrollo del NPM pero, a diferencia de este, las agen-

cias anteriores se haban propuesto grandes objetivos de anlisis a fondo de las polticas pblicas (polticas de
personal, sistemas de planificacin, y anlisis de implementacin y evaluacin de impacto de los programas
pblicos), con el objetivo de brindar asesoramiento destinado a producir integracin y coherencia. Estas agencias cayeron en descrdito ante los fracasos de los programas pblicos y el cambio de prioridades de los gobiernos en los ochenta, preocupados por conseguir resultados a corto plazo en trminos de equilibrios fiscales.
65

Algunos hablan de un fenmeno de europeizacin de los sistemas que alguna vez fueron caracteriza-

dos como de tipo Whitehall, en el sentido de que estaran yendo hacia prcticas tpicas de estos pases, donde los
nombramientos polticos en la administracin pblica son ms comunes. Pero el fenmeno en realidad es generalizado y es percibible en todos los sistemas polticos, inclusive el norteamericano, que ya sabemos que es
conocido por estar en el extremo superior de politizacin de su administracin pblica.

Al mismo tiempo, la introduccin del principio de competencia que promueve la public


choice, al aumentar la libertad de eleccin de los consumidores de servicios pblicos, as como la de los polticos compradores de estos servicios (en el supuesto de que los proveedores
son agentes de los ltimos), es entendida tambin como una fuente poderosa de control sobre
la burocracia. Mientras mayor es la libertad de eleccin entre los servicios ofrecidos por la
burocracia, ms fuerte es la presin que esta tiene para brindar una oferta de servicios adecuada a las necesidades de sus clientes (ya sea este el pblico consumidor del producto o los
lderes polticos del Ejecutivo que compran el producto en un cuasimercado). La persecucin
de estos objetivos ha venido incorporando al sector pblico, cada vez con ms frecuencia,
mecanismos tales como la creacin de mercados internos, el cobro a usuarios por servicios
que antes eran provistos de forma gratuita (user charges, prcticas de contracting out), el
establecimiento de mercados para derechos de propiedad en bienes comunes (pesca, medio
ambiente, frecuencias radiales, etc.), y el uso de vouchers como medio de pago en servicios
de bienestar (tales como educacin y vivienda) (OCDE, 1995).
3.2.2. Los principios del managerialism y sus implicaciones prcticas para el sector
pblico
Por su parte, el managerialism en esta etapa viene reclamando mayor libertad de gerencia financiera y de personal, lo que tiene su contracara en una cultura de responsabilidad y de control de resultados, con una especial atencin a contemplar y estar cerca de las
necesidades de los clientes de los servicios.
En consecuencia, segn Aucoin (1990), los principios que alienta son la descentralizacin,
la desregulacin y la delegacin. Evidentemente, la incorporacin de estos principios implica
poner en tela de juicio las estructuras del modelo organizativo burocrtico, as como sus procesos y procedimientos. Estas crticas no son nuevas,66 pero recin con la agenda de reformas
del NPM se comenz a romper decididamente con estructuras y procesos anteriores. El alcance de control (span of control) limitado que supone la multiplicacin de jerarquas al interior
de la organizacin, la centralizacin organizativa, las constancias de acta, las competencias
firmemente establecidas, las comunicaciones preferentemente verticales son todas caracters-

66

Como vimos en el captulo anterior, la industria crtica sobre los males del burocratismo o la buro-

cracia como enfermedad fue creciendo paralelamente con el desarrollo de los Estados de bienestar y sus problemas para compatibilizar ataduras reglamentarias, con una gestin orientada por objetivos.

ticas que alimentan el parroquialismo, ritualismo y lentitud de la administracin pblica. Ello


impedira a los supervisores y gerentes cumplir los objetivos organizacionales y estimulara a
los funcionarios a no comprometerse con estos, ms all de lo que el debido procedimiento
les indica.
La descentralizacin es entendida como un componente fundamental en la desconcentracin de poder, ya que enfatiza la necesidad de los managers de tomar iniciativas para que las
cosas se hagan eficientemente y se consigan los resultados esperados (Aucoin, 1990). Ello se
refleja en numerosas iniciativas de reforma presupuestaria observadas en la mayora de los
pases de la OCDE (Caiden, 1998).
Una vez que centralmente se realizan las asignaciones presupuestarias correspondientes, los
presupuestos descentralizados implican una mayor libertad y discrecionalidad de los gerentes
de lnea para tomar decisiones en materia de gerencia financiera y de personal, al mismo
tiempo que se aumenta su responsabilidad en la consecucin de los objetivos organizacionales. Para que esto sea efectivo se trataron de eliminar las rigideces organizacionales que limitaban la autoridad de estos managers, disminuyendo el alcance del control desde el centro y
creando, por lo tanto, organizaciones menos jerrquicas, ms delgadas y flexibles. Esto se
conoce en la jerga organizacional como estrategias de lean management, en las que se trata
de reducir al mnimo la tecnoestructura, especialmente las jerarquas de control intermedias
(Peters y Waterman, 1982), para que estas no interfieran con los managers de lnea, quienes
sern totalmente responsables por sus acciones (Mintzberg, 1996).
La desregulacin administrativa es, en ese sentido, tambin una estrategia central, ya que es
indispensable para lograr la flexibilidad oganizacional anhelada, que permitira a los managers ejercer su autoridad para disponer sobre recursos y personal. Entre las estrategias ms
frecuentes se encuentran las reformas y en algunos casos, como el norteamericano, la abolicin de tradicionales manuales de personal que apuntaban a una estandarizacin de las
relaciones laborales a lo largo y ancho del sector pblico (Rainey, 1998; Gore, 1996), as como la eliminacin de normas orientadas a limitar la discrecionalidad, en materia financiera,
de los encargados de agencias proveedoras de servicios pblicos (Caiden, 1998).
Por otra parte, la descentralizacin, entendida como corporativizacin de unidades por producto, era una cosa que el modelo burocrtico evitaba expresamente con el fin de minimizar
las autonomas organizacionales a fin de maximizar el control (Golembievsky, 1995). Hoy en
da, las prioridades son otras, y las buenas organizaciones son las que se concentran en su

misin, es decir, en definir con la mayor claridad posible sus objetivos y no apartarse de estos
(stick to the knitting) (Peters y Waterman, 1982), lo que rompe la forma burocrtica ministerial de conglomerado de organizaciones. Mientras ms alejada de los ncleos ministeriales
est la agencia, menores sern las regulaciones burocrticas (financieras y de personal) que la
sujetan, as como menores sern las interferencias polticas que la alejen de sus objetivos centrales. Evidentemente este movimiento descentralizador cuestiona de raz la antigua presuncin administrativa welfariana, de que un servicio pblico es mejor que sea prestado directamente por un ministerio con su propia burocracia. Desde esta perspectiva es posible explicar
la multiplicacin de casos de agencias descentralizadas de provisin de servicios que estn
surgiendo como resultado de estrategias de corporativizacin de servicios pblicos, de contracting out, de formacin agencias ministeriales semiindependientes, etctera.
Esto va unido al principio de delegacin, es decir, las organizaciones pblicas no solo debern concentrarse a sus objetivos principales (ya sea de definicin de polticas, en caso de
los ncleos ministeriales, o de provisin de servicios, en caso de las agencias corporativizadas), sino que, una vez definidos esos objetivos, debern gozar de autonoma para conseguirlos y no debern ser perturbadas aadindoles nuevos objetivos. En la prctica, esta orientacin se ha venido traduciendo en una enorme multiplicacin de acuerdos contractuales entre
el gobierno y las agencias proveedoras de servicios y, en algunos casos, en el uso de frmulas
semicontractuales, tales como los acuerdos de performance que los ministros vienen haciendo
con los jefes de agencias.
De esta manera, las organizaciones pueden dedicarse a responder ms adecuadamente a las
necesidades de sus clientes (stay close to the customer), sin desviar su atencin a objetivos
menos relevantes, o no considerados en el momento en el que la organizacin dise su estrategia.
Si se repasa otra vez el set de doctrinas que Hood identifica como componentes esenciales
del NPM (descentralizacin, corporativizacin de unidades por producto, nfasis en control de
resultados, estar cerca de las necesidades del cliente, etc.), se reconoce con claridad este otro
set de prescripciones.
Reflexionando acerca de los acontecimientos de esa dcada, Aucoin observaba que si bien
son los gobiernos neoconservadores relacionados a la New Right los primeros en aceptar las
soluciones inspiradas en el managerialism, no se poda ignorar la adhesin de algunos gobiernos laboristas como el de Australia. Segn el autor, dadas las limitaciones sociales y pol-

ticas de los ajustes estructurales en el sector pblico,67 es decir, de las polticas de cutback
management entendidas como los intentos por enlentecer o revertir el crecimiento del gobierno en trminos de gasto pblico (cash limits) y personal (Dunsire y Hood, 1989), el
managerialismo se ofreca como tercera va (al decir de Pollit [1990]: el rostro humano de la
New Right). Como lo seala Peters (1993), el NPM pareca ofrecerse como la nica alternativa, tomando en cuenta las demandas esquizofrnicas de los votantes que venan reclamando
simultneamente ms y mejores servicios pblicos con menos cargas impositivas, la mejora
de la productividad del sector pblico.
No es de extraar entonces que, a comienzos de los noventa, el trmino

NPM

comenzara a

utilizarse para referenciar no solo la poltica administrativa iniciada tempranamente en las


tradiciones angloamericanas, sino tambin a caracterizar las estrategias de modernizacin del
sector pblico que estaba emprendiendo una gran parte de las administraciones de los pases
de la OCDE.68
Es evidente que la tendencia a la internacionalizacin de lo que en un principio fue un fenmeno anglosajn vino propiciada por los organismos internacionales. Sin pretender afirmar
que estamos ante un proceso exacto de clonacin administrativa, comparto la opinin de
Hood de que hoy en da es posible generalizar el trmino como nuevo paradigma para el sector pblico. La razn para ello es que las doctrinas identificadas por l que componen el
corazn de la teora se encuentran presentes (aunque con nfasis distintos en lo que hace a
su interpretacin e implementacin) en la mayora de los procesos de reforma actuales (tal
como explcitamente lo reconocen recientes informes de la OCDE (OCDE, 1995; 1997).
La

OCDE

PUMA

69

ha venido publicando peridicamente, en una serie de informes conocidos como

(1990, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995, 1997), el grado mayor o menor de desarrollo

que el nuevo paradigma tiene en sus veintids pases miembros. La adhesin de la

OCDE

este paradigma es clara, debido a que, ms all de ser anlisis puramente descriptivos, se viene alentando implcitamente la profundizacin de los cambios, en el sentido de una mayor

67

Tal como lo apunta Rockman (1998), no hay seal ninguna de que el gasto pblico social de los pa-

ses de la OCDE haya bajado en promedio (como proporcin del PBI era 28,1% en 1960, 34,6% en 1974, y 43,4%
en 1993).
68

Aunque, como veremos ms adelante, no hay consenso en torno a la utilizacin de este rtulo, para

designar a aquellas experiencias de reforma administrativa fuera de los contextos nacionales anglosajones.
69

Abreviatura de Public Management.

orientacin empresarial y de mercado,70 segn las pautas observadas tempranamente en el


modelo anglosajn, con Nueva Zelandia y Gran Bretaa a la cabeza.
En uno de sus informes, la OCDE (1995, p. 8) afirma que el nuevo paradigma administrativo
promociona una cultura de performance dentro de un sector pblico menos centralizado, cuyas caractersticas son:

una mayor focalizacin hacia los resultados en trminos de eficiencia, efectividad y


calidad de servicio;

el reemplazo de estructuras organizacionales centralizadas y jerrquicas, por ambientes de management descentralizado. Ello conduce a que las decisiones sobre
alocacin de recursos y distribucin de servicios estn ms cerca del punto de la
distribucin, lo que provee un mecanismo de feedback desde los clientes y otros
grupos de inters;

la flexibilidad para explorar alternativas a la provisin pblica directa de servicios


y a la regulacin. Ello conducira a mayor cost-effective policy outcomes;

una mayor focalizacin en la eficiencia en los servicios provistos directamente por


el sector pblico, incorporando el establecimiento de productivity targets y la creacin de ambientes competitivos dentro de las organizaciones del sector pblico; y

el fortalecimiento de capacidades estratgicas en el centro para conducir la evolucin del Estado y permitirle responder a los cambios externos y a los diversos intereses automticamente, flexiblemente y a un menor costo.

Como se ve, estas caractersticas son perfectamente asimilables a las doctrinas identificadas
por Hood. La OCDE, con un claro enfoque managerialista, las interpreta como transformaciones positivas que se vienen procesando con mayor o menor nfasis en todas las administraciones reportadas por esa organizacin (y no solo limitado a las tradiciones anglosajonas).71

70

Segn el profesor alemn Klaus Knig (1995), en muchas cabezas la victoria de la economa de mer-

cado sobre la economa de planificacin administrativa central significa la victoria de los principios de la economa sobre los del Estado. Ello es uno de los principales factores que ha estimulado la reproduccin de las
ideologas y los modelos en los cuales se propone la competencia dentro del sector pblico (o su simulacin) y
la cultura empresarial para la administracin pblica.
71

Otra cosa es decir que el grado de radicalidad en la implementacin de los principios del mercado y

los mtodos de la empresa privada sean los mismos. Gran Bretaa y Nueva Zelandia, en ese sentido, han sido
ms radicales que el resto.

El enfoque managerialista, debido a su pretensin prctica de ser un instrumento para mejorar la productividad organizacional, lgicamente ha recibido histricamente y lo sigue
haciendo ms atencin de los gobiernos, que el enfoque realista de la poltica o acadmico. El appeal que el new managerialism viene teniendo se basa tanto en la promesa de ser
una solucin concreta, rpida y eficaz para los males del sector pblico, as como su condicin de instrumento apto para cualquier sector y actividad de la administracin pblica y para
toda ideologa (ya que el management es una esfera separada de la escabrosa actividad
poltica).
Sin embargo, tal como lo hemos venido sealando con Pollit, la universalidad de las teoras
managerialistas es cuestionable. En este caso del new managerialism veremos que, a pesar de
las tendencias a la internacionalizacin de sus prcticas, estas se desarrollan dentro de estilos
nacionales y regionales que le imprimen su sello propio. Si bien esto no es un argumento
suficiente como para suponer que no se est universalizando un nuevo paradigma (al fin de
cuentas, tambin es posible reconocer distintas tradiciones culturales y estilos nacionales en
la APT), s lo es como para cuestionar la universalidad en trminos de que sus doctrinas sean
la solucin general para todos los males del sector pblico, ya que sern ms aconsejables en
ciertas reas y actividades del sector pblico, que en otras.
Tambin sern menos problemticos en ciertos contextos institucionales que en otros y, al
mismo tiempo, sus soluciones como veremos en el captulo siguiente generarn nuevos
problemas y plantearn nuevos y complejos desafos a enfrentar. Por otro lado, hemos visto
que el new managerialism no ha venido solo, sino acompaado de una visin poltica de Estado y sociedad, representada por la Public Choice, con su crtica a las burocracias pblicas y
al tamao del Estado. La enorme influencia que tuvo esta teora en los aos ochenta llev a
que tanto gobiernos neoconservadores como laboristas aplicaran sus recetas, dando la sensacin de que el NPM es de aplicacin universal.
Sin embargo, ello no quiere decir que este paradigma sea apoltico o que, como tradicionalmente lo han pretendido los propulsores del managerialism, sea posible aislar sus prescripciones de consideraciones acerca de los arreglos institucionales previos y de los juegos de
poder poltico que all se desarrollan. El

NPM

ha venido sirviendo muy claramente a los fines

polticos de reduccin de la esfera de intervencin estatal y de influencia de su burocracia de


carrera. En ese sentido, dista mucho de ser meramente una cuestin de tcnicas gerenciales y
de cultura organizacional.

Este tronco ideolgico del paradigma se manifiesta con matices que no solo marcan diferencias de estilo a nivel nacional, sino que estas tambin son observables en su desarrollo
histrico. ltimamente, las consideraciones acerca de la necesidad de reforzar la capacidad
de conduccin central de los gobiernos, as como los controles de calidad de los servicios
pblicos, y la importancia de la participacin activa de los funcionarios pblicos en las distintas etapas de los procesos de reforma, han cobrado mucho ms importancia que antes en la
agenda de la coalicin reformista (Banco Mundial, 1997; OCDE). Esta evolucin tiene que ver
fundamentalmente con el cambio ideolgico de los aos noventa, dcada signada por un contexto menos antiestatista que la anterior. Pero en no menor medida es tambin producto de las
mltiples contradicciones y paradojas de la teora (el

NPM),

que en la prctica suele producir

insuficiencias organizacionales y problemas de accountability, que han obligado a los gobiernos a seguir una ruta zigzagueante (Wright, 1997) corrigiendo sus propuestas (aunque esto no
es lo mismo que dar marcha atrs el rumbo de la poltica de reforma administrativa).72
Este ltimo punto, el del cambio de matiz ideolgico en el paradigma a lo largo de los noventa, desemboca en la actual discusin sobre la governance, sobre la que nos detendremos
ms adelante, luego de analizar brevemente la discusin sobre los estilos comparados de reformas.
3.3. Variantes nacionales del NPM y factores que explican la diversidad
La discusin acerca de la universalidad y la diversidad del

NPM

ha dado lugar al resurgi-

miento del campo de la administracin pblica comparada, luego de que este sufriera un largo perodo de crisis de identidad desde principios de los setenta. Haba experimentado una
fuerte expansin luego de la Segunda Guerra Mundial, con estudios comparados que ponan
nfasis en las diferencias y similitudes entre las administraciones pblicas de tipo continental
y anglosajonas (y con los estudios de development administration concernientes a los procesos de modernizacin en el Tercer Mundo).
A pesar de este resurgimiento, muchos de los estudios comparados de NPM han carecido de
bases tericas slidas con terminologas y tipologas consolidadas, lo que ha significado que
las investigaciones arrojan productos comparables ms que comparativos (Peters, 1988,
1995; Derlien, 1992), tales como los informes de la OCDE. Existe por lo tanto, toda una discu-

72

Como lo seala Aucoin (1998), a pesar de las dificultades suelen aparecer no hay evidencia de que se

haya revertido la marcha hacia la descentralizacin y desburocratizacin de las estructuras administrativas.

sin acerca de las tipologas de reforma administrativa y de sus niveles de anlisis. Un ejemplo de ello y de las dificultades para llegar a un consenso en torno a la terminologa que debe
ser usada al analizar la corriente era de reforma administrativa, lo da la discusin entre los
llamados universalistas y relativistas.
Los universalistas sostienen la hiptesis de que las innovaciones gerenciales son independientes de la cultura y de los factores nacionales especficos; los relativistas enfatizan las diferencias nacionales, ancladas en dimensiones culturales, socioeconmicas, de diseo estatal,
etctera.
Entre los primeros se suele citar como caso tpico y ms conocido a Osborne y Gaebler,
quienes sostienen la globalidad y neutralidad valorativa del nuevo paradigma (cuya inevitabilidad sera comparable a las ideas norteamericanas sobre la progressive public administration de finales del siglo

XIX

y principios del

XX).

Tambin se suele citar a Aucoin (1990),

quien proclama la internacionalizacin del paradigma, y a Barzelay (1992), quien habla sobre
un paradigma posburocrtico que estara sustituyendo al viejo paradigma burocrtico.
Entre los relativistas aparece una serie de cientistas administrativos que dudan acerca de la
transferibilidad de las tendencias managerialistas anglosajonas hacia los pases de Europa
occidental (Kickert y Jorgensen, 1995; Wright, 1997). Guy Peters y Jon Pierre (1998) enfatizan asimismo el rol de los contextos en su comparacin entre los estilos de los reinventores
norteamericanos y los europeos, por un lado (aunque diferentes entre s), y los ms radicales
estilos de reforma britnicos y de sus antpodas (Nueva Zelandia y Australia), por el otro.
Sin embargo, una postura universalista como la de Aucoin no debera ser entendida en sentido normativo, como que el

NPM

es la nica solucin y que indefectiblemente se debe ir ha-

cia ah, independientemente de los contextos institucionales y las tradiciones administrativas


en que se inscriba. El mismo Aucoin ha formulado las crticas ms slidas a la debilidad terica del universalismo de tipo normativo del

NPM.

Lo que Aucoin est afirmando, y en ese

sentido es universalista, es que hay un catlogo de principios (las doctrinas administrativas


identificadas por Hood) que se ha venido imponiendo en las administraciones pblicas ms
all de las fronteras nacionales, como un nuevo paradigma de gerencia pblica (NPM). Ello no
implica desconocer las inflexiones que le puedan dar las administraciones nacionales, enclavadas en distintas tradiciones estatales y con diseos institucionales propios (as como las
inflexiones que, como veremos, el paradigma va sufriendo con el tiempo).

Evidentemente, las diferencias de apreciacin tienen muchas veces que ver con el nivel de
anlisis que se est tomando, es decir, si por

NPM

se entiende un metacatlogo de doctrinas

que se vienen imponiendo en lugar de la APT (tal como la entendemos en este trabajo), o si se
prefiere reservar su utilizacin para hacer referencia a un tipo especfico de poltica de reforma administrativa, solo encontrable en la tradicin anglosajona. Esto confirma la afirmacin
de Derlien de que todava falta mucho por avanzar en la metodologa comparativa en la materia.
Lffler (1997, pp. 16-19), haciendo un repaso de la literatura acadmica que resalta las diferencias nacionales en los procesos de modernizacin administrativa, ofrece una lista de
factores explicativos o macrovariables contextuales por los que se explicara la diversidad de estrategias de modernizacin elegidas. Los factores explicativos seran as de naturaleza multidimensional y abstractos, donde no hay una explicacin monocausal ni se ha conseguido consenso acerca del peso relativo de cada una de las dimensiones, ni de una combinacin de ellas. La lista incluye:

las condiciones socioeconmicas; esta variable, leda sustancialmente como presiones para disminuir el dficit fiscal, si bien ha estado presente en la mayora de
las reformas, ha variado en intensidad y tiempos (Wright, 1997), y segn Naschold
(1996), parecera que no ofrece una correlacin con las distintas polticas de reformas;

la cultura; esta variable, aun siendo la ms abstracta y vaga de las dimensiones, es


la ms popular como factor explicativo de las diferencias nacionales. Sin embargo,
se debe avanzar an ms en la definicin de cultura y rastrear los distintos tipos de
cultura organizacional (a menos que se crea, como Osborne y Gaebler, que se trata
de un simple pasaje desde una cultura burocrtica a una empresarial) y poltica a
que se hace referencia. El trnsito hacia una cultura poltica posmoderna, anclada
en un creciente individualismo, no se ha dado de la misma manera en todos los casos, lo que explica en parte la mayor o menor resistencia de los servidores pblicos
a la avalancha managerialista (Peters, 1995; Flynn y Strehl, 1996).

la concepcin del Estado y la naturaleza del derecho administrativo; estn ntimamente relacionadas con la naturaleza del derecho administrativo y las diferentes
tradiciones de Estado de derecho, lo que traza una lnea divisoria entre las tradiciones anglosajonas y las europeo-continentales (Ridley, 1996). Asimismo, estas tradiciones condicionan tambin las actitudes pblicas hacia el rol y la naturaleza del

Estado, aceptndose por ejemplo ms altos niveles de taxacin y una mayor intervencin en la vida econmica y social, en la Europa continental aunque con diferencias que en las tradiciones anglosajonas;

los estatutos jurdicos y la imagen pblica del servicio civil; estn tambin influidas por las distintas concepciones de Estado que se tengan (Wright, 1997), lo que
influye tambin sobre las actitudes pblicas hacia los empleados pblicos. Por
ejemplo, la burocracia pblica goza de ms prestigio y legitimidad en aquellas democracias en las que se pudo establecerse como un cuerpo uniforme profesional y
con relativa autonoma de la poltica (tal como es el caso de Alemania y de Gran
Bretaa), a diferencia de la burocracia norteamericana;

relaciones entre la sociedad civil y el Estado; las estructuras ms neocorporativas


o ms neopluralistas determinan orientaciones ms o menos marcadas hacia polticas de consenso, o ms verticales (como la britnica) (Peters y Pierre, 1998);

el sistema de partidos; el caso de un sistema de dos partidos mayoritarios es ms


propenso a paquetes verticales de reforma que un sistema de partidos proporcional;

diferencias en las polticas pblicas; esta es una funcin de otras variables, como
el sistema de partidos y las relaciones entre Estado y sociedad. De all surgen diferencias en la naturaleza de las polticas pblicas, de las que surgiran distintos tipos
de governance y sistemas de regulacin (Naschold, 1996);

relaciones entre los gobiernos locales y centrales; estaran determinando la autonoma y discrecionalidad de los actores administrativos en el nivel local en materia
de decisiones presupuestarias (control de recursos y gastos), decisiones sobre la
provisin de servicios y aspectos organizacionales (como lo son el control sobre
los recursos humanos y materiales) (Pollit, 1990; Kickert y Jorgensen, 1995; Flynn
y Strehl, 1996). Segn Banner (1993), en este aspecto es decisivo el hecho de que
la autonoma local est o no asegurada en la Constitucin;

formas de descentralizacin poltica; tradicionalmente dependa solamente de si un


gobierno era unitario o federal lo que sigue siendo decisivo para explicar en algunos casos la tendencia a estrategias de reforma consensuadas en los gobiernos
federales (Mascarenhas, 1993), pero ltimamente, en vista del proceso de regionalizacin, la existencia de un nivel intermedio de gobierno es un factor a considerar;

la capacitacin de los gerentes pblicos; en algunos casos, especialmente en aquellos pases que tradicionalmente ms han invertido en su fuerza de trabajo pblica,
estn ms preparados que en otros para implementar las reformas ms necesarias;

teoras e ideas sobre la gerencia; en algunos casos, la existencia de un idioma en


comn facilita la recepcin de las ideas y teoras de management que recorren el
mundo.
A esta lista podra agregarse (sin pretensin de exhaustividad):

las relaciones entre los poderes de Estado;

el tipo de liderazgo ejecutivo;

la ideologa del partido de gobierno y las opiniones polticas en los niveles nacional
y local. El uso de mecanismos de mercado, aunque a esta altura es una prctica
universal, es ms fcil de aceptar entre democratacristianos y conservadores, que
entre socialdemcratas, pudiendo darse el caso de encontrar predominancia de unos
en el gobierno central y de otros en los gobiernos locales.

Tal como vienen reflejando los anlisis inspirados en la escuela llamada neoinstitucionalista en la ciencia poltica (en sus distintas corrientes) (North, Moe, Geddes, Stephan), esta
compleja matriz institucional previa ha demostrado ser un marco que constrie (aunque no
determina por s sola) la capacidad de accin de los actores intervinientes en los procesos de
reingeniera poltica (sus estrategias de coalicin y sus opciones polticas). Hood (1998) llama a esto path dependence political reengineering.
Las tipologas de modernizacin de los sectores pblicos que tentativamente se han venido
confeccionando varan segn el tipo de factores culturales, institucionales y formas de regulacin que se consideraron en los casos nacionales seleccionados, as como el peso que se
estim que estos tenan en la definicin y el sentido que tomaron las estrategias concretas de
implementacin de reforma administrativa.
Cuando se analice el caso de la reforma de Estado en el Uruguay, explicando en general el
porqu de su estilo gradualista, as como las caractersticas que especficamente ha tomado la
reforma de su ncleo duro estatal, veremos que estas variables institucionales son imprescindibles para explicar el fenmeno.

La reconsideracin de este tipo de variables institucionales, est presente en el neoinstitucionalismo de corte sociohistrico (del tipo de March y Olsen73, o de Evans, Rueschemeyer y
Sckocpol74, para citar algunos de ellos). Justamente, la especificidad de las caractersticas que
fueron tomando los sectores pblicos modernos, segn las distintas tradiciones polticoadministrativas en las que se fueron configurando, fue a mediados de este siglo objeto de uno
de los temas de discusin entre los especialistas acadmicos, acerca de la pertinencia de una
ciencia de la Administracin Pblica con aspiraciones de aplicacin general.
Excelentes ejemplos de estas tipologas que se han venido construyendo son los trabajos de
investigacin comparativos de Flynn y Strehl (1996), y de Naschold (1996), ambos hechos
sobre la base del estudio de un limitado nmero de casos de reforma administrativa en el nivel nacional.75 Si bien todos ellos realizan el esfuerzo de encontrar patrones comunes de modernizacin que permitan confeccionar algn tipo de tipologa de reforma, las interpretaciones no son homogneas, lo que habla de la falta de tipologas y modelos analticos consolidados en esta industria de las ciencias comparativas de reforma administrativa.
Flynn y Strehl (1996) realizan una investigacin comparativa sobre el desarrollo del

NPM

en siete pases (Europa, Suecia, Gran Bretaa, Holanda, Francia, Alemania, Austria, Suiza),
prestando especial atencin a la variedad de diseos constitucionales, las actitudes hacia el
Estado y las tradiciones administrativas heredadas, justamente para observar la influencia de
estas variables sobre los tipos emergentes de reforma que se venan registrando.
En este anlisis no solo se registran tendencias en comn, tpicas del

NPM

(tendencia a la

utilizacin de formas corporativizadas por producto, a la utilizacin de contratos de gerenciamiento, a una orientacin hacia los resultados de la gestin, a la formacin de mercados
internos, etc.), sino tambin diferencias de enfoque. Estas diferencias tienen que ver, por un
lado tal como lo sealan los autores de la corriente relativista, con las estructuras institucionales y culturas poltico-administrativas heredadas, pero tambin tienen que ver con los
ritmos de las reformas (ms lenta en el caso de tradiciones continentales fuertes como Alemania y Francia, y ms acelerada en Suecia y Gran Bretaa), con los agentes que impulsan
las reformas (en el caso alemn es claro que no ha sido el gobierno federal), as como tam-

73

En Rediscovering Institutions, de 1989.

74

En Bringing the State Back in, publicado en 1985.

75

Todos ellos con pases miembros de la OCDE, debido a que los reportes peridicos que hacen esos

pases facilitan la base de datos.

bin con las orientaciones polticas de estas (ms o menos inspiradas en las tesis neoconservadoras).
En resumen, se podra decir que Flynn y Strehl insisten en la importancia que tienen, en los
Estados nacionales, los arreglos institucionales y legales que les dan coherencia a los procesos de reforma del sector pblico dentro de un sistema poltico particular, ms all de la constatacin emprica de la progresiva expansin de patrones comunes de cambio en la gerencia
pblica. Para estos autores, los arreglos constitucionales, tales como las relaciones entre los
niveles de gobierno y el rol de las normas legales, figuran como variables independientes que
condicionan las elecciones de las estrategias de modernizacin en varias reas del management pblico.
Dentro de esas macrovariables contextuales, para estos autores, las que marcan ms hondamente la trayectoria de reforma de los pases quizs sean las culturales relacionadas con las
tradiciones estatales de estos y la actitud ms o menos individualista de los ciudadanos para
resistirse a la intervencin estatal y el pago de impuestos, as como la capacidad de conseguir
apoyos que los servidores pblicos tengan, para resistirse a los cambios managerialistas. Ello
explicara las similitudes que los autores encuentran entre Alemania, Austria y Suiza, alimentando la tesis de la dependencia cultural e institucional, en el sentido de que estas macrovariables produciran enfoques homogneos de implementacin de la modernizacin administrativa. Sin embargo, tanto para los autores como para Lffler (1996, 1997), esta estimacin
cualitativa debera ser testeada sobre bases empricas, ya que est basada en informes heterogneos en estos siete pases.
Naschold (1996), quien dirigi una investigacin sobre la reforma del sector pblico en once pases (Finlandia, Nueva Zelandia, Gran Bretaa, Holanda, Dinamarca, Suecia, Noruega,
Japn, Alemania, Estados Unidos y Austria),76 distingue cualitativamente el perfil de la estrategia de modernizacin del sector pblico de cada nacin en particular.
Por ejemplo, segn Naschold, en Nueva Zelandia se asisti a una reingeniera radical que
tiene como modelo al sector privado y con una estrategia claramente neotaylorista, mientras
que en Suecia (que ocupa el primer lugar en el mundo como Estado de bienestar, segn los
indicadores usados por la

76

OCDE),

se desarrolla un proceso estratgico de modernizacin a

Este trabajo de Naschold est basado en anlisis de los reportes de la OCDE, sumados a investigacio-

nes de campo propias.

travs de un management by results MbR (una refinada versin de management by objectives pero la diferencia estara en que el MbR enfatiza resultados ms que objetivos) aplicado a presupuesto y polticas sectoriales, experimentos desregulatorios, programas de evaluacin permanente, agencias descentralizadas y mecanismos de mercado. En todo este proceso
se resalta la importancia de sistemas de trabajo no tayloristas.
A partir de la elaboracin de estos perfiles nacionales (que en una primera instancia aparecen como una diversidad confusa), Naschold (1996, p. 44) ensaya una tipologa de reformas
distinguiendo una pluralidad limitada de regmenes regulatorios. Pareceran surgir con claridad tres tipos de regmenes regulatorios que constituyen una respuesta a la crisis del Estado
de bienestar y estn conectados con una visin acerca de la conduccin de los problemas
societales (o governance):
1.

The state-administrative governance regime, que va de las formas burocrticas tradicionales de governance by rule77 hacia el governance by results,78 como elemento central de la modernizacin interna.

2.

The market regime, que va de la competencia entre agentes econmicos privados,


va la planned competition entre empresas pblicas, al uso de los instrumentos de
competencia en las arenas ajenas al mercado.79

3.

Social mechanisms devolving government powers en sus formas variadas: participacin cvica, directa, representativa o democracia industrial.

Combinando estos regmenes regulatorios, Naschold obtiene, con base en su lista de pases,
una tipologa en la que se distinguen cuatro grupos:

Gran Bretaa y Nueva Zelandia siguen la lgica del sector privado de la orientacin al mercado;

Dinamarca y Holanda estn en un patrn de desarrollo de una devolucin de las


responsabilidades de gobierno hacia el control cvico, con un amplio uso de instrumentos de competencia en reas de mercado y management by results en reas
administrativas;80

77

Entendiendo al modelo burocrtico tradicional en un sentido negativo del trmino.

78

Como los cambios microorganizacionales que se vienen produciendo en el sector pblico a conse-

cuencia de la incorporacin del nuevo paradigma.


79

Esta sera la forma que viene propiciando la OCDE y cuyo prototipo es el modelo anglosajn.

80

Esta estrategia ha sido definida tambin como communitarisation del Welfare State.

Suecia, Finlandia y Noruega siguen predominantemente la lgica de governance by


results, vinculada en forma creciente al uso de instrumentos competitivos y descentralizacin selectiva y proyectos privatizadores (con excepcin de Noruega);

Japn, Alemania, Estados Unidos y Austria forman un grupo heterogneo en el que


hay una predominancia clara de bureaucratic governance by rule (excepto en Estados Unidos) y reduccin selectiva de su sector pblico a travs del uso de mecanismos de competencia y privatizacin.81
A la hora de analizar los mritos relativos de los distintos regmenes regulatorios,
Naschold realiza una serie de advertencias fundadas en observaciones empricas de casos
(basados en macro-performances en el nivel nacional y micro-performances en el nivel de
cada rgimen regulatorio).
Sustancialmente, se destaca su observacin de que no es posible afirmar la superioridad
absoluta de alguno de ellos por sobre los otros (tal como implcitamente lo vena haciendo la
OCDE,

aunque ahora parecera moderar sus evaluaciones). La evidencia sugiere que la com-

plementariedad de los sectores pblico y privado es fundamental (en contraste con la monopolizacin de uno por el otro), lo que requiere regulaciones innovativas y no short-term fiscal
crisis management.
Por otra parte, es sugestivo el hecho de que en la mayora de los pases se est incorporando algn tipo de management by results, como estrategia de modernizacin interna. Ello
prueba que la modernizacin interna del sector pblico es esencial, pero en el caso del management by results, este solo es efectivo si est ligado a otros mecanismos regulatorios (especialmente si viene acompaado con un contexto de competencia y devolucin) y si se posee
una infraestructura de personal y organizativa apropiada. En esas condiciones, es ms efectivo que el managerialismo neotaylorista y el patrn burocrtico clsico de administracin (bureaucratic governance by rule). Como ya lo hemos sealado, y como lo veremos al tratar
especficamente el caso uruguayo, la introduccin de un sistema de evaluacin de resultados
en este pas (que debera servir al propsito de realizar una asignacin de recursos segn los
resultados de la gestin) no posee ni un contexto de competencia adecuado ni una infraestructura de personal adecuada.
En cuanto a la introduccin de elementos de competencia, esta estrategia tiene efectos
contradictorios en trminos de calidad, costo y efectividad. En consecuencia, se debe tener en

81

Uruguay, de acuerdo con el patrn de reforma de Estado que ha seguido a partir de la reinstauracin

de la democracia en el ao 1985, podra ubicarse en este grupo.

mente qu estrategia se va a seguir. Es decisivo, en primer lugar, determinar cul es el recurso de donde se obtiene la mejora en productividad: del aumento del beneficio a travs de la
externalizacin de costos (pasando los costos a los consumidores y empleados) o por aumento de la performance (medida en calidad y tiempo). En segundo lugar, se debe tener en cuenta
que un ambiente competitivo no significa nicamente mercados competitivos. En el sector
pblico hay alternativas funcionales de mecanismos de feedback, tales como la comparacin
de performances (benchmarking), feedback de ciudadanos y clientes en un contexto de devolucin (o empowerment) o mercados planificados.
A pesar de la riqueza de resultados que arroja esta investigacin, en el sentido de ofrecer una muy interesante tipologa de reformas y de considerar los factores institucionales en
los que la reforma se inserta, no se hace una estimacin como la de Flynn y Strehl acerca
de la incidencia de estos factores (como macrovariables independientes) para determinar los
distintos tipos de reforma que ellos distinguen en su investigacin.
3.4. La variante de poca: El NPM en los noventa
Las ms recientes informes de la

OCDE

(1995, 1997, 1998) son un fiel reflejo de cmo en

los noventa, el debate experimenta un giro en lo que se refiere a la radicalidad de las crticas
al Estado (aunque ello no significa en absoluto el fin de lo que Colin Campbell llama la era
de los gobiernos minimalistas).
El discurso de la reforma ha atemperado el ataque al Estado per se y a su burocracia.82
Tambin ha complementado el anterior nfasis en las dos e de la reforma, correspondientes
a economa y eficiencia (lo que se conoce tambin como value for money), con un remarcado
inters por una tercera y cuarta e, correspondientes a efectividad y excelencia en la prestacin de servicios pblicos. Estas dos ltimas, vinculadas especialmente la ltima a la
atencin que viene recibiendo, ya desde mediados de los ochenta, 83 la necesidad de satisfacer
las demandas del pblico consumidor de los servicios pblicos y la cultura de excelencia
que se quiere desarrollar en el sector pblico.
En las versiones menos antiestatistas de los noventa, el

NPM

es considerado por lo general

como el impulsor de un tipo de management pblico que estara transformando un tipo ya

82

Al respecto, es muy ilustrativa una reciente publicacin del Banco Mundial, titulada Beyond the Wa-

shington Consensus: Institutions matter (1998).


83

Vase OCDE, 1985.

agotado de intervencin estatal costoso, inflexible, reactivo, de espaldas al mercado y que


desconoce las necesidades reales de la comunidad, hacia una matriz de intervencin estratgica y anticipatoria que cataliza no solo al sector pblico sino tambin a los otros sectores
privado y voluntario y potencia las capacidades de los actores sociales, incluyendo a los
empleados y destinatarios finales de los servicios pblicos. De ah que una de las denominaciones ms de moda para este tipo de Estado sea la de Enabling State (Estado posibilitador o
intermediador).
Esta posicin es representada fundamentalmente por una coalicin integrada por los analistas consultores84 que asesoran a los gobiernos en materia de modernizacin administrativa y
los organismos financieros internacionales como el

BID

y el

BM.

Los gobiernos nacionales,

sujetos a los imperativos de reducir los dficits fiscales y buscar nuevas pautas de legitimidad
para sus programas pblicos, han venido apoyando dicha orientacin y contribuyendo a su
difusin.
El

NPM,

en esta versin menos antiestatista y ms proclive a estudiar la importancia de los

diseos institucionales, donde se le reconoce un rol trascendente a las capacidades estratgicas del centro,85 viene siendo propuesto como la nica alternativa para hacer frente a la crisis
del Estado de bienestar (una vez roto el largo consenso de posguerra). En la nueva relacin
Estado-sociedad que surge de esta propuesta, el Estado ve reforzada su statecraft (capacidad
de intervencin estratgica para timonear el cambio social), al mismo tiempo que devuelve
poder y energa a la sociedad civil para resolver sus problemas.
Desde esta perspectiva marcadamente optimista, el NPM estara representando grosso modo
la progresiva adaptacin de las instituciones pblicas de gobierno a las necesidades de la sociedad moderna, a travs de un proceso continuo de aprendizaje organizacional. La sociedad
moderna, compleja, dinmica y diversa exige, para cumplir con sus necesidades, que los actores sociales sean coordinados y activados en complejas networks de arreglos sociales, polticos y administrativos. La funcin de los gobiernos en este contexto es la de ejercer influencia
en dichos arreglos, de manera de que logren sus metas teniendo en cuenta que las condiciones
para un control central figura tpica del viejo paradigma administrativo ya no existen.

84

Entre otros: Rosabeth Moss Kanter, Peter Senge, Tom Peters, Robert Waterman, Nancy Austin.

85

Aunque, como veremos, no queda muy claro cmo se la est reforzando.

El

NPM,

entendido en este contexto, va mucho ms all de ser un paquete de tcnicas de

management destinadas a reducir las demandas al Estado sobre recursos escasos e incrementar el value for money de los recursos utilizados (las conocidas dos e que significan economa y eficiencia). Sera en cambio, la substanciacin profesional, la implementacin concreta de la actividad responsable del gobierno por mejorar la conduccin (veremos que el
trmino en boga ser governance) sociopoltica desde una perspectiva ms amplia de macro-management y la suya propia desde una perspectiva ms reducida de micromanagement.86
Se comparta o no la afirmacin de que el

NPM

es el instrumento para mejorar la capacidad

de gobierno del Estado, es indudable que el debate ha pasado de estar concentrado (como lo
estaba hace algunos aos atrs) en torno al tamao del Estado lo que no quiere decir que
esta discusin haya desaparecido a una discusin acerca del rol del gobierno y la identificacin de sus funciones bsicas, as como de la necesidad de reinventar su gerencia.
En ese sentido es que deben interpretarse las afirmaciones de Osborne y Gabler en su bestseller Reinventing Government (1992), cuando afirman que la llave de la reforma de Estado
es que este pase a timonear y no a remar. El libro de Osborne y Gaebler tuvo tal repercusin
que pas a ser la biblia de la nueva filosofa de reforma, sintetizando el nuevo paradigma
posburocrtico de los noventa. El paradigma posburocrtico, a diferencia del paradigma burocrtico anterior, pretende ser anticipatorio, estratgico, orientado a los resultados, basado en
el liderazgo ejecutivo, orientado al mercado, con la satisfaccin del cliente como prioridad, y
fundamentalmente empresarial (Overman y Boyd, 1994).
La obra del periodista David Osborne y el ex city manager Ted Gaebler est construida sobre una metodologa de tipo Best Practice Research (muy comn en la literatura del pop management) y toma docenas de casos ejemplarizantes extrados de los gobiernos estatales y
locales en los Estados Unidos. Es decir, selecciona historias de xito (ocultando las de horror)
en estos niveles del Estado, para inductivamente recomendar su aplicacin al gobierno federal. Para sus crticos, esta metodologa es representativa de la flaqueza terica de las propuestas del tipo NPM, que suelen ignorar por completo las caractersticas especficas de los contextos nacionales. Compartimos este juicio.

86

Sobre los conceptos de macro y micro-management, vase Eliassen y Kooiman (1993).

A pesar de ello, encontr una audiencia muy receptiva no solo en ese mbito, sino en el
propio presidente Clinton, en su campaa para reformar el gobierno federal. Clinton cre una
comisin de trabajo, la National Performance Review, encabezada por Al Gore, donde el tema de la reinvencin pas a ser dominante, y cuando las 168 pginas del primer informe87
fueron presentadas, la prensa especializada atribuy su autora al consultor David Osborne
(Dubnick, 1994).
Los reinventores comparten las racionalizaciones desburocratizantes que hacan los defensores del Estado mnimo y los partidarios de la desregulacin en los ochenta (devolvers y
deregulators, en la jerga especializada norteamericana). Sin embargo, difieren con respecto a
la misma filosofa de reforma para el gobierno. Los reinventores, si bien responden al mensaje de tener un gobierno que trabaje mejor y que cueste menos, se oponen a una reduccin
en los programas centrales del gobierno, o a minar servicios esenciales (aunque de hecho est
ocurriendo, como lo seala Light [1999]), ya que son ms confidentes en la habilidad del
gobierno central y de los funcionarios pblicos para resolver los problemas societales.
Los reinventores presentan su propuesta como la alternativa adecuada para el sector pblico, ya que no es de por s antiestatista y est basada en una cultura de excelencia que imprime
el nuevo espritu empresarial que debe dominar tanto en el sector pblico como en el privado.
Los principios de la reinvencin (o de la cultura empresarial que debe dominar en el sector
pblico),88 como opuestos a los tradicionales principios burocrticos (o cultura administrativa lase the old taken for granted), representan el fin del Big Government y el abandono
de un estilo autoritario de gerencia, que dar lugar a un potenciamiento de las capacidades de
los trabajadores y los clientes de los servicios (Osborne y Gaebler, 1993).
Para ello se autoriz a las agencias a establecer sus propios programas de reclutamiento y
examinacin, sus propios programas para mejorar las performance individual, y sus propios
sistemas de incentivos y recompensa a sus empelados (Rainey, 1998). El vicepresidente Al
Gore sigui atentamente el desarrollo de estas propuestas y tuvo un rol muy activo en su implementacin. Para darle mayor impulso a las propuestas, lanz los Hammer Awards para
aquellos teams experimentales (los famosos laboratorios de reinvencin) formados en agen-

87

En el informe Executive Office of the President, National Performance Review: From Red Tape to

Results: Creating a Government That Works Better and Costs Less, presentado en 1993.
88

No cito textualmente estos principios para no ser reiterativo, ya que sustancialmente son muy simila-

res a los que he tomado al hacer referencia a las doctrinas del NPM.

cias y unidades de lnea, que lograron poner a los clientes primero, potenciar a sus empleados
y cortar la red tape.89 De esta manera, se probaban a pequea escala (y con poco riesgo) innovaciones que, de ser exitosas, podan ser trasladadas a todas las agencias. En marzo de
1997, ms de cien laboratorios haban sido institucionalizados en sus agencias.
Tanto el modelo de laboratorios de reinvencin, al motivar a los niveles organizacionales
ms bajos a lanzar los cambios (contrastando as con los enfoques tradicionales de tipo topdown), como la entrega de los Hammer Awards, estuvieron destinados a jugaron un rol importante para elevar la alicada moral de los empleados pblicos. En cuanto al efecto de las
reformas sobre los consumidores y pblico de los servicios, las agencias estatales comenzaron a recibir cientos de cartas de agradecimiento y en 1995 Gore report que el 90#% de las
agencias tena confeccionados estndares de servicio (Paquin, 1998).
Si bien estos principios son los mismos que hemos venido identificando como componentes esenciales del NPM, es claro que existe ahora un nfasis por lo menos discursivo, lo que
no deja de ser importante en la confianza de las capacidades del gobierno y su burocracia
para desburocratizar sus operaciones y combinar adecuadamente mecanismos de mercado y
potenciacin comunitaria, que no exista en la dcada pasada. Esto va ms con el Zeitgeist de
los noventa, donde se insiste ms en el aspecto participativo de los empleados pblicos y de
la ciudadana en el proceso de reforma. Este modelo se asemeja al ideal-tipo de Estado que
Guy Peters denomina como modelo participativo (1996).
Ello explicara, en parte, la enorme popularidad del

NPM

en su moderna versin del Rein-

venting Government, a pesar de en opinin de Dubnick no tener la misma consistencia


acadmica que las teoras de reforma que predominaron anteriormente, es decir, la de Estado
mnimo en la administracin Reagan y la de desregulacin del gobierno, que tuvo sus adeptos
entre acadmicos y lderes de administracin pblica representados en las comisiones de reforma presididas por Volcker en el ao 1989.90
Versiones como esta del

NPM,

apoyadas en un discurso de potenciacin de los empleados

en los servicios pblicos, as como de la sociedad civil en su conjunto, a travs de una clara
poltica de desburocratizacin y de devolucin de funciones estatales no solo hacia el merca-

89

Estas entregas de premios fueron filmadas y proyectadas en cursos de entrenamiento.

90

Segn Dubnick (1994), tanto Savas, como mayor defensor de la privatizacin, como James Wilson,

mayor defensor de la desregulacin, son frecuentemente citados por Osborne y Gaebler. Vase Savas (2000) y
Wilson (1994).

do, sino tambin hacia el sector voluntario, reflejan la inflexin ideolgica de los noventa.
Esta inflexin tiene que ver con una revalorizacin del rol del Estado y de la importancia del
fortalecimiento de sus capacidades institucionales, que es concordante con el discurso de los
lderes polticos que se afilian a una tercera va (como el caso de la administracin demcrata
Clinton-Al Dore, el laborismo britnico de Blair, o la socialdemocracia alemana con
Schrder) y los informes que elaboran los organismos internacionales (OCDE, 1995; 1999;
Banco Mundial, 1997).
Este viraje poltico e ideolgico tiene mucho que ver con la necesidad de hacer frente a una
gama de problemas polticos y dilemas institucionales que las reformas administrativas de
inspiracin gerencialista de los aos ochenta iban arrojando a su paso. A saber:
experiencias negativas derivadas del uso del contrato en la provisin de servicios pblicos, que llevan a reconocer sus lmites como instrumento de gobierno;
el deterioro en la calidad de muchos servicios pblicos y el reconocimiento de las
marcadas insuficiencias en el desarrollo de instrumentos adecuados para medir la
calidad (en productos de difcil definicin), en un contexto signado por la programacin por resultados;
dificultades de los actores burocrticos y polticos para adaptarse a los nuevos y ms
complejos escenarios de accountability que vienen surgiendo, en un contexto de
desburocratizacin de servicios y de rompimiento de antiguas estructuras ministeriales monolticas, con el objetivo de aumentar la separacin de los roles de contratante y proveedor;
la incertidumbre en torno al futuro del servicio civil de carrera y los cdigos de tica
del servidor pblico, en un contexto signado tanto por las crticas a las burocracias
pblicas (aunque ahora se hable de empowerment), como por las tendencias a su politizacin y de flexibilizacin de sus normas estatutarias.
Estas discusiones (entre otras), que en la prctica significaron fuertes cuestionamientos polticos al rumbo de las reformas, e idas y venidas en sus prcticas (Aucoin, 1998), han ido
dejando en evidencia no solo las limitaciones de las soluciones orientadas hacia una lgica de
mercado, sino de la imposibilidad de despolitizar completamente la provisin de servicios
pblicos, aunque los gobiernos se esfuercen por transferirla a los otros sectores de la sociedad. En este sentido, las propuestas del

NPM,

al no abordar a fondo estos problemas, no pare-

cen ms all de algunos ejercicios retricos como el de los reinventers decir mucho respecto a la forma prctica de cmo incrementar las capacidades institucionales de los gobier-

nos para coordinar y dar coherencia a sus polticas pblicas. Esto es un requisito indispensable para garantizar una provisin de servicios pblicos, no solo eficiente sino tambin democrtica, en un contexto de provisin cada vez ms descentralizado y fragmentado. Esto, como
veremos, ser el ncleo central de los problemas de governance.
En Amrica Latina en particular, esta discusin condujo a toda una serie de reformas promovidas en la dcada de los noventa por los organismos de crdito multilaterales (BM;
FMI),

BID;

conocidas como reformas de segunda generacin. Una vez finalizadas las reformas de

primera generacin, orientadas a achicar el Estado y liberalizar la economa, se hizo evidente


que quedaba pendiente el reforzamiento de las capacidades institucionales (justicia, Administracin central, bancos centrales, etc.), a fin de coordinar y regular el nuevo escenario en el
que se mueven los mercados (de capitales y de bienes y servicios). Como veremos ms adelante, la reforma de la Administracin central uruguaya que aqu se analiza, pertenece a esta
segunda generacin de reformas en Amrica Latina, promovidas por los organismos multilaterales de crdito. Como veremos tambin al abordar el estudio de esta reforma, pese a que la
retrica de la reforma de Estado se ha vuelto menos antiestatista, y que se manifieste una
preocupacin por reforzar las capacidades de conduccin del Estado, el formato de la reforma
ser, aunque gradual, de tipo NPM, y el xito en reforzar las capacidades estatales se topa con
los lmites de una reforma gerencialista, con muy poca atencin a los verdaderos problemas
polticos de la administracin pblica uruguaya.
3.5. Conclusiones
Hemos visto que el NPM, a partir de los aos ochenta, aparece como un nuevo paradigma de
gerencia para el sector pblico, rompiendo definitivamente con la

APT.

Al repasar sus doctri-

nas (que significan un radical cuestionamiento a los principios administrativos welfarianos)


es posible reconocer un profundo replanteo en las relaciones entre Estado y sociedad, lo que
justifica el entendimiento del nuevo paradigma a diferencia de reformas administrativas
anteriores como una verdadera reforma de Estado. Su internacionalizacin, a pesar de las
diferencias de estilo en el nivel nacional que le imprimen su sello propio a la reforma, y su
durabilidad a lo largo de dos dcadas, permiten hablar en estos trminos, de un cambio de
paradigma y no de una reforma pasajera o local.
Siguiendo una lnea caracterstica de las estrategias de reforma administrativa anteriores,
esta reforma se justifica polticamente como cuestin tcnica separada de la poltica (es ms,
se reclama con firmeza volver a la separacin propuesta por la clsica

APT)

y basada en doc-

trinas que han comprobado ser (en cualquier lugar de la administracin, y para todo tipo de
poltica), ms adecuadas que las anteriores. Ahora bien, el hecho de que el

NPM

venga acom-

paado al mismo tiempo de las prescripciones de la Public Choice, evidencia con claridad
una concepcin poltica determinada que est atrs de esta teora de gerencia para el sector
pblico. La reforma sirve a los objetivos polticos de reducir la influencia estatal en la sociedad e introducir mecanismos y lgicas de mercado en el sector pblico. Esto es una forma de
retomar el control sobre la burocracia pblica, la que paralelamente al desarrollo de los Estados de bienestar habra ganado demasiado terreno, conduciendo a un incremento injustificado
del gasto pblico y a una provisin de servicios pblicos alejada de las necesidades de los
clientes de estos.
Sin renunciar a este propsito poltico, los propulsores del nuevo paradigma han puesto en
la ltima dcada mayor nfasis en lograr una mejor complementacin entre los mecanismos
de mercado y las otras lgicas de conduccin social. De esta manera, se ha venido indicando
la necesidad de no vaciar al Estado hollow the State out hacindolo perder toda capacidad institucional para intervenir en la sociedad. En ese sentido, se est revalorizando el rol de
la maquinaria central de gobierno como garanta indispensable para mantener ciertos estndares de calidad de los servicios y mantener cierta coherencia en los programas pblicos, en el
cada vez ms complejo y fragmentado contexto de provisin de servicios pblicos. Al mismo
tiempo, se viene promoviendo un modelo de Estado-sociedad ms participativo, ya sea estimulando el compromiso institucional de los empleados de los servicios con sus organizaciones, requiriendo la activa participacin de los clientes de los servicios, o promoviendo la intervencin de las organizaciones voluntarias de la sociedad civil en las redes de provisin de
servicios pblicos.
A pesar de ello, tal como lo esbozamos al final de este captulo, y tal como lo trataremos de
analizar con ms detalle en los siguientes, las tendencias al cambio que ha venido promoviendo el

NPM

no son fcilmente reconciliables con la percibida necesidad de reforzar las

capacidades institucionales del Estado (lo que no quiere decir que no lo puedan llegar a ser).
Asimismo, el grado de participacin y colaboracin que se consiga por los funcionarios pblicos depender en buena medida del restablecimiento de una relacin de confianza entre
polticos y burcratas, proceso que todava no se puede percibir generalizadamente. De igual
manera, la promocin de una administracin pblica ms descentralizada, ms autnoma y
ms abierta a la ciudadana (si no queremos reducir a esta a meros clientes), exige como contraparte tener lneas muy claras de accountability, de forma de no alentar comportamientos

ilegtimos en la administracin, y evitar el peligro de que no haya responsables polticos en


caso de mala administracin. Las seales en ese sentido son, por lo menos, confusas. Como
se ver en el caso uruguayo, ms que confusas, las seales son desalentadoras en lo que respecta a la capacidad estatal de conduccin y al futuro de su servicio civil.

Captulo 4: Reexamen crtico del NPM


Como producto de la progresiva incorporacin del

NPM,

a dos dcadas de su aparicin, es

posible observar en la actualidad un sector pblico mucho ms heterogneo y complejo. Si


bien como ya lo hemos afirmado el gasto pblico de los pases de la

OCDE

se ha mante-

nido, las formas de provisin de servicios pblicos muestran una diversidad muy fuerte y el
sector pblico en consecuencia aparece ms dividido, ms desagregado, ms distante (en el
sentido de que la implementacin est siendo transferida cada vez ms a agentes no estatales)
(Wright, 1997), y con un lenguaje mucho ms empresarial (businessification of the language,
en trminos de Pollit [1998]).
As como, en su momento, cuando se hablaba de la administracin pblica se pensaba automticamente en un sector pblico con las caractersticas organizativas definidas por Max
Weber (aunque no fuesen compartidas por todas las organizaciones), hoy en da al decir organizacin, en cualquier sector de la sociedad el concepto remite automticamente a trminos
tales como: presupuesto en base a resultados, indicadores de performance, separacin de roles entre proveedores y compradores, y un imaginario signado por una red de contratos (Dunlevay y Hood, 1995).
Un aspecto que resulta clave en este proceso, y que es visto como una superacin muy importante con respecto al paradigma anterior, es el desarrollo, tanto en el sector pblico como
en el privado, de la capacidad organizacional para formular objetivos con claridad, operacionalizarlos, implementar los planes destinados a conseguir esos objetivos, evaluar los resultados y reconsiderar los objetivos sobre la base de un proceso de feedback que se desprende de
las evaluaciones realizadas. Sin la evaluacin el proceso est incompleto, y justamente eso
era lo que se sealaba como una falla importante del sector pblico.
Sin embargo, paradjicamente, a pesar de la insistencia casi teolgica que el

NPM

pone en

la evaluacin de la actividad gerencial, no hay adecuadas evaluaciones sistemticas y comprensivas acerca de los resultados que vienen arrojando estos procesos de modernizacin administrativa (Wright, 1997; Pollit, 1998; Aucoin, 1998). En la literatura que trata este tema
aparece con frecuencia la referencia a Pollit (1995, 1998) y sus crticas a los serios problemas
metodolgicos que aparecen en estas evaluaciones y que limitan su utilidad. Estos problemas
se derivan de la falta de casos realmente comparables que permitan establecer el tenor del
cambio, o de la incapacidad para atender las consecuencias no queridas de las reformas (por

ejemplo, la insistencia en la eficiencia econmica, a costa de la calidad del servicio) (Pollit,


1998). Parecera que, tal como lo afirma Pollit (1995), los reformadores hacen de la evaluacin una cuestin de fe, ms que una cuestin clnica, y suponen que sus reformas de inspiracin gerencial, y segn las lneas de la lgica empresarial, producen los resultados esperados.
Los defensores del paradigma insisten en resaltar sus ventajas y logros, y en muchos casos
tienen razones fuertes para hacerlo. En materia presupuestaria resaltan el orden y la transparencia que se ha ganado en el manejo de los recursos pblicos, atado a un sistema de presupuestacin por resultados de la gestin. Se insiste tambin en las ventajas organizativas y
financieras que se derivan de un Estado concentrado a sus funciones bsicas (de formulacin
de polticas, control y regulacin), despojado de las tareas asociadas a la provisin de servicios. Se elogia, asimismo, la multiplicacin de indicadores de performance, como instrumento que brinda informacin a los representantes polticos y los ciudadanos, y que permite iniciar el proceso de evaluacin de la gestin pblica, asociado a la introduccin de un sistema
de incentivos. Con esto se abrira la posibilidad de reforzar una cultura de responsabilidad en
la gestin pblica.
No obstante, en muchos casos, tal como lo indican algunas lecciones de la experiencia, junto con las historias de xito han aparecido tambin, sobre todo en actividades no mecanizadas
de la administracin pblica, experiencias negativas que se derivan de la incorporacin de los
principios gerenciales del NPM (Peters y Savoie, 1994). Obviamente estas historias no reciben
la promocin de las otras, salvo cuando se transforman como ha ocurrido muchas veces
en fiascos y escndalos polticos que han trascendido a la opinin pblica.
Justamente, debido a las dificultades que existen para realizar evaluaciones comprensivas
serias, parece ms atinado mostrar las limitaciones del paradigma, a travs de ejemplos derivados de experiencias pasadas, ms que adoptar una postura de rechazo o de defensa a ultranza del

NPM.

Mostrar los lmites del paradigma no significa rechazar de plano sus propuestas,

sino advertir, como lo hace Hood (1991), acerca de su restringida capacidad para ser la solucin universal a los problemas del sector pblico. Por otra parte, si se adoptara una actitud de
rechazo total cabra preguntarse por qu los gobiernos electos recientemente, en su mayora
no conservadores, no parecen querer dar marcha atrs aunque apliquen correcciones a la
mayora de las reformas managerialistas iniciadas en la dcada de los aos ochenta.
En este captulo, en primer lugar revisaremos algunos de los cuestionamientos ms serios
formulados a los fundamentos tericos del paradigma y refutaremos su pretensin de univer-

salidad, sus dificultades para armonizar prescripciones contradictorias provenientes de las


races tericas que lo alimentan, as como su entendimiento errneamente generalizador de lo
que es el comportamiento burocrtico. Esto ayudar a entender lo que veremos en segundo
lugar, es decir, los lmites prcticos que aparecen cuando sus principios son instrumentados
en las distintas realidades administrativas nacionales. As, revisaremos los argumentos que
advierten las limitaciones prcticas del uso de los contratos en la provisin de servicios pblicos; las dificultades concretas que se presentan en el proceso de evaluacin de servicios pblicos que involucran actividades complejas y polticamente sensibles; la necesidad de avanzar en el entendimiento y clarificacin de las formas de accountability que estn presentes
hoy en da en el sector pblico; y por ltimo, los peligros y desafos que el nuevo paradigma
representa para la institucin del servicio civil y su tradicional sistema de mritos.
4.1. Los lmites tericos del NPM
4.1.1. La crtica de Hood a su pretensin de universalidad
Hood ha criticado de forma brillante la pretensin terica de universalidad del

NPM,

afir-

mando que estara basado en los mismos dudosos pilares fundacionales aunque reinterpretados de la Administracin Pblica progresivista (debido a su raz en el progressivism norteamericano, a saber: la creencia de que es posible establecer una clara separacin entre poltica y administracin, la que tiene su contracara en la pretensin de establecer principios universales sobre los que se puede organizar la gerencia tanto pblica como privada).
Esto, ms all de ser un descrdito para el NPM, es una advertencia a quienes pretenden hacer de esta teora una verdad fundada en los mtodos de verificacin cientficos, as como una
cuestin de sentido comn, y de esta manera sita a quienes advierten sobre los riesgos de
adoptar soluciones simplistas para los males del sector pblico, como mentes retrgradas sin
visin para los desafos del presente. Ms bien, se pretende advertir sobre los riesgos de caer
en utopas gerencialistas que no reconocen las limitaciones que tienen los paradigmas administrativos (y me refiero con ello tambin al viejo paradigma weberiano-wilsoniano) como
modelos racionalistas que difcilmente puedan dar cuenta de la complejidad de las realidades
administrativas (Jordan, 1995).
Hood (1991) comienza su anlisis del NPM repasando sus componentes doctrinales, ya citados en el captulo anterior. En coincidencia con Aucoin (1990), las ve como el matrimonio de
la Public Choice, con su insistencia en las ideas de competencia, libertad de eleccin del

usuario, transparencia y estructuras que proveen incentivos a la eficiencia (versus las ideas
tradicionales burocrtico-militares sobre lo que es la buena administracin y su nfasis en las
jerarquas), y el managerialismo empresarial en el sector pblico, con sus ideas del management de tipo profesional (recurdese el modelo citado por Mayntz [1985]) y sus ideas de poder discrecional con el fin de conseguir resultados y el desarrollo de una cultura acorde, sumado a un nfasis en la evaluacin por resultados (versus el nfasis tradicional por las estructuras y los procesos y el control de inputs).
Para el autor, la idea de universalidad de este diseo est basada, por un lado, en su pretensin de aplicabilidad general y su neutralidad poltica. La aplicabilidad general estara dada,
como en toda corriente proveniente del managerialism, por su capacidad de resolver los males gerenciales en contextos y organizaciones distintas (pblico y privado, agencias de lnea o
reguladoras), en campos de polticas distintos (salud, educacin, seguridad pblica), para
distintos niveles de gobierno (nacional y local) y en distintos pases (administraciones con
distintas tradiciones estatales, en pases en va de desarrollo o industrializados).
Por otro lado, la universalidad pretendida tiene que ver tambin con la idea de neutralidad
poltica, que le permitira perseguir distintos valores efectivamente y sentar distintas prioridades polticas sin tener que reescribir su programa bsico. En ese sentido, no sera distinta a la
APT

y su pretensin de ser un instrumento neutral para realizar todo tipo de fines polticos, tal

como lo hemos visto en el primer captulo.


Hood (1991, pp. 12-14) argumenta que esta pretensin de universalidad es absurda, ya que
es imposible establecer un diseo organizativo que tenga la capacidad de perseguir al mismo
tiempo los tres sets de valores nucleares de la gerencia pblica, a saber:
1.

sigma-type values (aquellos que tienden mantener una organizacin delgada y concentrada solo en lo esencial, valores tpicos de la empresa);

2.

theta-type values (aquellos que mantienen una organizacin disciplinada, honesta y


justa, y previenen al mismo tiempo el abuso de autoridad, valores tpicos de la organizacin militar); y

3.

lambda-type values (aquellos que mantienen la organizacin robusta estable y confiable, valores tpicos de la organizacin eclesistica).91

91

Esta es una reelaboracin de la crtica de Simon a los proverbios administrativos. Aqu, en lugar de

venir en pares, vienen de a tres.

Si se quiere privilegiar valores del tipo sigma, la organizacin deber definir con claridad
pocos objetivos (sencillos, medibles y que no sean incompatibles, lo que no siempre es posible en el sector pblico [Self, 1977]), y poner nfasis en el logro eficiente de resultados y su
evaluacin. Debern definirse las tareas en cada unidad de la organizacin (cada uno a lo
suyo) y separarse las tareas de planificacin y formulacin de objetivos de las de implementacin. Este modelo es claramente el que propone el

NPM,

con un referente a las modernas

empresas privadas.
Si, en cambio, se quiere privilegiar el tipo de valores theta, la organizacin deber efectuar
peridicamente reportes pblicos, deber contar con oficinas y cuerpos de contralor, sistemas
de escrutinio independientes (auditorias y tribunales de cuentas), y socializar a los empleados
pblicos en una cultura de servicio pblico. El xito se mide en trminos de rectitud, seguimiento de reglas, y el fracaso es medido en trminos de malversacin. Conceptos centrales
aqu son los de brindar garantas al administrador y al administrado propias del Estado de
derecho y los de accountability (poltica, legal, financiera y gerencial). El nfasis est ms
en el control procedimental que en el de resultados. Este modelo es el de la APT, con un claro
referente al tipo de organizacin militar.
Pero si se quiere privilegiar el tipo de valores lambda, la organizacin debe evitar las quiebras institucionales y saber adaptarse rpidamente a las posibles crisis. La confiabilidad es
central, as como la continuidad de las operaciones. Debe poseer sistemas de resguardo que
dupliquen su capacidad operativa normal (principio de redundancia), mantener unidades autnomas para evitar errores en comn tanto en trminos tcnicos como de trabajo grupal
(principio de la diversidad), as como el uso de material abundante que garantice la robustez
de la organizacin. Tambin es necesario contar con objetivos mltiples y no nicos, una
estructura de gerencia de personal que promueve la cohesin y no castiga ideas no ortodoxas,
as como una estructura de trabajo que promueve el pensamiento sistmico y no la compartimentacin. La APT ha tenido algunas de estas caractersticas, propias tambin de instituciones
como la iglesia, pero tambin es posible encontrar algunas de estas ideas en modernas tcnicas de gerencia como el

TQM

y en complejos constructos referidos a la moderna teora de

sistemas.
Es evidente que estos tres sets de valores administrativos se suelen superponer. La corrupcin genera gasto y suele llevar a catstrofes. Como el mismo Hood seala, frugalidad, rectitud y resilence pueden llegar a safisfacerse en un diseo institucional en ciertos contextos.

Sin embargo, es ms probable que se pueda satisfacer dos de estos sets de valores al mismo
tiempo, pero es muy difcil que en un mismo diseo se suelan satisfacer los tres a la vez. Por
ejemplo, si se quiere priorizar el ahorro de costos y se disea una organizacin para ello, esto
podra limitar la capacidad para fortalecer la honestidad (no se insistir en el control de inputs
y de procedimientos), as como la seguridad y continuidad de la organizacin (no se insistir
en el establecimiento de objetivos mltiples, por ejemplo).
Lo ms interesante de esta crtica es que no se dirige contra una supuesta tendencia ideolgica del

NPM,

como vehculo de una coalicin managerialista (de consultores, escuelas de

comercio, tcnicos y polticos pertenecientes a las estructuras ejecutivas centrales de control)


que estara atentando contra la coalicin favorable al Estado de bienestar tradicional (funcionarios pblicos de carrera, profesionales y beneficiarios de los servicios de bienestar). Hood
afirma que, si bien esto es motivo de discusin, estas crticas pueden llegar a ser injustas en
aquellos casos particulares en que se han puesto en prctica remedios para evitar injusticias y
atropellos evidentes (tales como establecer indicadores de performance ms justos, establecer
en los contratos garantas de acceso igualitario en los servicios de bienestar, potenciacin de
los consumidores a travs de sistemas de participacin directa, restablecimiento de garantas
mnimas en un empleo pblico ms flexibilizado, etctera).
En cambio, la crtica se dirige contra la pretensin de ser el diseo ms apropiado para toda
organizacin pblica, sin haberse testeado adecuadamente en qu medida este diseo, que
privilegia la introduccin de tcnicas de mercado, la corporativizacin de las estructuras pblicas y la orientacin a los resultados, puede asegurar al mismo tiempo valores tradicionales
de la administracin pblica que no pueden ser dejados de lado.
Esta crtica, as como la crtica de Pollit al managerialismo, tiene el gran mrito de
plantear adecuadamente la complejidad de la administracin pblica como prctica y como
disciplina acadmica, ya que nos recuerda los orgenes polticos y legales de esta, y la
insuficiencia de una visin excesivamente gerencialista (tal como lo he tratado de hacer en el
captulo 1). La cuestin sobre qu diseo administrativo (gerencial) es ms apropiado,
depender siempre de una decisin poltica acerca del tipo de valores administrativos que se
quiera privilegiar en un momento dado y para una actividad determinada. Nos recuerda
tambin, tal como lo hizo Simon en su momento, que esta privilegizacin se hace siempre,
sacrificando la maximizacin de algn otro set de valores.

4.1.2. La crtica de Aucoin a la coherencia de sus proposiciones


Otras de las revisiones crticas ms brillantes advierte acerca de los problemas de coherencia en los objetivos de las reformas impulsadas por el NPM. Como ya lo hemos sealado en el
captulo anterior, Aucoin (1990) analiza las dos fuentes tericas de donde emanan las ideas
que convergen en el

NPM,

a saber: el culture management y la Public Choice. Este autor ob-

serva que este matrimonio de ideas arroja paradojas y tensiones que surgen de la dificultad de
tener que interpretar simultneamente las prescripciones derivadas de ambas fuentes tericas,
ya que estas no comparten necesariamente una misma concepcin de lo que debe ser la gerencia pblica.
Segn Aucoin, ambas escuelas parten de diagnsticos distintos acerca de los problemas del
sector pblico. Por un lado, para la Public Choice, es necesario disminuir el poder de la burocracia, lo que debe ser resuelto a travs medidas que los representantes electos deben tomar
para domar a esa burocracia. Puede ser va una mayor concentracin de poder en los representantes electos, acompaada con un grado adecuado de nombramientos de asesores polticos de confianza, nombramientos polticos a nivel de lnea, u otorgando mayor atencin poltica al personal de carrera. En cambio, para el managerialism el problema radica en el exceso
de normas y reglamentos que maniatan a los burcratas. La solucin es, entonces, liberarlos
de esas cadenas.
Esta diferencia en los diagnsticos conduce a su vez a que ambas escuelas tengan percepciones opuestas con respecto a algunos problemas clsicos en el sector pblico. Por ejemplo,
en sistemas polticos que han asumido ambos enfoques, los burcratas son percibidos al mismo tiempo como problema y solucin, lo que da lugar a una virtual esquizofrenia organizacional. Esto, junto con los cutbacks que se han venido efectuando, ha producido una baja de
moral en el servicio pblico en la dcada de los ochenta y comienzos de los noventa (Peters y
Savoie, 1994), que se ha tratado de revertir en los ltimos aos.
Otro ejemplo es que ambas escuelas tienen distintos enfoques respecto al continuo polticaadministracin. La Public Choice otorga preeminencia a los representantes polticos electos
en el gobierno y no admite la separacin poltica-administracin, ya que sostiene que la dimensin poltica del proceso de toma de decisiones penetra la administracin igual que la
poltica. Los altos cargos ejecutivos electos cumplen roles de managers al tiempo que los
gerentes de todos los niveles de la administracin sean de carrera o no deben funcionar
como agentes de los polticos. Por lo tanto, lo poltico permea tanto la formulacin como la

implementacin de polticas. El management, por su parte, reafirma con fuerza la dicotoma.


El rea reservada a la poltica el establecimiento de misiones y objetivos queda reducida
a un pequeo ncleo y los managers de lnea deben tener autonoma para decidir todo lo dems. Los ms altos cargos polticos deben establecer las grandes lneas estratgicas y dejar a
los cuadros gerenciales la implementacin de estas. A lo sumo se admite un monitoreo que
establezca que no existieron desvos de los valores y principios bsicos.
Si bien la existencia de estos dos enfoques no es novedosa, la prevalecencia simultnea de
ambos genera confusin e incertidumbre en la Administracin Pblica, como veremos al analizar los problemas que surgen al instrumentar la agencificacin de los servicios pblicos.
Lo mismo ocurre con el dilema representacin-responsiveness. Segn la Public Choice, la
preeminencia de los representantes electos sobre la burocracia de carrera privilegia los ms
amplios intereses de la sociedad por sobre los de los grupos de presin particulares. Esta escuela de pensamiento se opone a toda forma de corporativismo, sobre todo el de las coaliciones de bienestar, lo que fue una postura tpica de los enfoques del NPM en los ochenta.
Para los impulsores del management, en cambio, la cuestin de la responsiveness y la cercana de los burcratas respecto a los clientes-consumidores-ciudadanos, es lo central. La
prctica de la consulta y las comunicaciones externas para gestionar el medioambiente organizacional se ha generalizado. El funcionario debe apelar al sentido comn para satisfacer las
demandas de la clientela y no cobijarse detrs de normas y reglamentos esto se ve muy
claramente en las propuestas desburocratizadoras de los reinventers en Estados Unidos.
Aqu tambin se estara sometiendo a los burcratas al fuego cruzado de demandas provenientes de prescripciones distintas. Por lo general, los burcratas no estn en condiciones de
definir libremente como en el sector privado cul ser su producto y su cliente, ya que
esto viene definido por los lineamientos de poltica pblica de los legisladores y de sus jefes
ejecutivos. Por lo tanto, corren el riesgo tanto de ser imputados de no responder a las demandas de sus clientes como de estar capturados por ellos.
Estas paradojas, que provienen de las distintas prescripciones de ambas escuelas de pensamiento, resultan en definitiva en principios de diseo organizacional y estilos de management
que pujan en direcciones opuestas. Mientras que la Public Choice promueve la centralizacin,
la coordinacin y la delegacin, la escuela managerialista promueve la descentralizacin, la
desregulacin y la delegacin.

Como muy bien lo identific Aucoin, lo que est en juego es el grado en que cada organizacin de gobierno es designada, de modo que se acerque ms a uno u otro extremo del continuo centralizacin-descentralizacin, coordinacin-desregulacin y control-delegacin.
Lo particular de esta era de reformas signadas por el

NPM

es que se promueven movimien-

tos simultneos en las dos direcciones contrarias de cada continuo. Esto, o bien produce las
mencionadas esquizofrenias organizacionales, o bien exige un anlisis cuidadoso en cada uno
de estos tres continuos sobre cules aspectos de la organizacin se movern en un sentido y
cules en el sentido contrario, segn las circunstancias del caso.
Aucoin brinda ejemplos prcticos de este tipo de movimientos en distintos casos nacionales, pero en todos ellos quedan ms preguntas abiertas que soluciones simples. Parecera que
las Administraciones pblicas podran con algn xito centralizar selectivamente ciertas tareas (como las de determinacin de asignaciones presupuestarias) y descentralizar otras (como las de management financiero), si previamente su cpula poltica ha decidido con claridad
cules son sus prioridades que debern ser pocas y precisas y da seales claras a la burocracia.
Los continuos coordinacin-desregulacin y control-delegacin se manifiestan muy complejos. En el continuo coordinacin-desregulacin ltimamente ha habido movimientos en los
dos sentidos. Los esfuerzos de coordinacin se han multiplicado como consecuencia de la
creciente fragmentacin del aparato ejecutivo y del sector pblico en general (todos los das
aparecen nuevas agencias pblicas y organizaciones paragubernamentales), por la creacin de
superministerios, comits de coordinacin en el gabinete y agencias de coordinacin de polticas pblicas. Pero han resultado poco eficaces cuando han operado sin mecanismos de apoyo con autoridad central y estrategias claras. Parecera que la coordinacin ha sido ms exitosa en reas presupuestales (cuya prioridad es achicar los dficits fiscales) que en otras.92

92

La prueba est en la disolucin o vaciamiento institucional de algunas oficinas centrales de asesora-

miento y coordinacin creadas en los setenta e integradas por personal de carrera y personal contratado por fuera
de la carrera administrativa. Estas agencias tenan tanto una funcin de anlisis y coordinacin de polticas pblicas como de anlisis y elaboracin de presupuesto. Tal es el caso de la OMB en los Estados Unidos y el del
CPRS en Gran Bretaa. Luego en los ochenta, cuando los gobiernos trasladaron su inters desde el anlisis de
las polticas pblicas hacia el control del gasto, estos organismos perdieron su personal y capacidades relativas
al anlisis de poltica (como es el caso de la OMB, que se transform en la prctica en una OB), o fueron sustituidos por unidades ms pequeas, ms identificadas con el gobierno de turno, tal como ocurri con la disolucin
del CPRS y su sustitucin por la Efficiency Unit (ms adelante Policy Unit).

En cambio, parecera que el pndulo se ha movido ms hacia la desregulacin del management, tanto financiero como de personal, y se le ha otorgado a los managers ms libertad
en el uso de esos recursos, con el objetivo de quitarles las trabas regulatorias para que sus
organizaciones sean ms eficientes y efectivas. Sin embargo, las autoridades ejecutivas comienzan a demandar nuevas regulaciones o re-regulaciones en aquellos casos en que no estn
conformes con los resultados obtenidos por los managers.
Tambin ha habido movimientos en ambos sentidos en el continuo control-delegacin. Con
el objetivo de cambiar la direccin poltica del gobierno, muchos sistemas polticos han incrementado el grado de politizacin de sus administraciones para asegurarse la obediencia de
sus burocracias. Al mismo tiempo, con el objetivo de cambiar la forma en la que los managers trabajan, han delegado mayor autoridad a cierto tipo de agencias (y a sus jefes). La complejidad del asunto radica en que se deben evitar las consecuencias negativas de la fragmentacin, sin hacer perder independencia a las agencias y sus managers. Ello implicara contar
con un afinado sistema de redes interorganizacionales a alto nivel, que pocas administraciones poseen.
En definitiva, el nfasis que el NPM pone en un nuevo diseo organizacional acarrea una serie de dificultades a la hora de su puesta en prctica. En parte esto se debe a que sus premisas
provienen de dos teoras con distintas visiones y concepciones sobre cules son los problemas
de la Administracin Pblica y cules son sus soluciones, una ms inclinada a restablecer la
supremaca (supuestamente perdida en las administraciones de bienestar) de la poltica sobre
la burocracia, y otra ms inclinada a aplicar las modernas tcnicas de management empresarial basadas en estructuras organizacionales pequeas, flexibles y cercanas al cliente.
Pero en parte es tambin la vieja historia de las reformas administrativas acuadas en un
manto cientificista que desconoce la complejidad de la realidad administrativa pblica,
espacio donde se juegan relaciones esencialmente polticas y que deben ser tratadas como
tales. Aunque se trate de ignorar la naturaleza poltica de la administracin pblica, separando la provisin directa de servicios (como actividad de management y no de policy), de las
estructuras ministeriales, los callejones sin salida que suelen aparecer y que veremos a continuacin al tratar temas tales como los lmites de las formas contractuales o las deficiencias
de la accountability poltica, muestran la futilidad del intento de higienizar la administracin de contaminaciones polticas indeseadas.

La propuesta es, entonces, repasar con un poco ms de detalle algunos de los problemas
ms significativos que vienen observndose como consecuencia de la implementacin de las
doctrinas del

NPM,

y que van dejando en evidencia el carcter poltico (y no de sentido co-

mn, o tcnico valorativamente neutral) de las reformas. En la mayora de las ocasiones veremos que los problemas de micro-management en realidad terminan siendo discusiones
acerca de qu valores administrativos se quieren privilegiar (controles legales, eficiencia,
responsiveness poltica, flexibilidad organizacional, cercana con el cliente, calidad de servicio, potenciacin del empleado), y cuando hablamos de valores administrativos no debemos
olvidar que estos, en ltima instancia, vienen cargados de valores polticos (equidad, justicia,
acceso democrtico a los servicios, derecho a participacin en las decisiones colectivas, etc.)
que les dan su sentido ltimo.
4.1.3. Dunleavy: La racionalidad del burcrata pero, de qu burcrata?
Dunleavy, en su libro Democracy, Bureaucracy and Public Choice (1991), critica algunos
postulados de la escuela de la Public Choice, fundamentalmente a travs de las influyentes
obras de Downs (la pluralista Inside Bureaucracy, de 1967) y Niskanen (el texto inscripto en
el pensamiento New Right Representative Government [1971]).93
La obra de Niskanen es la que mejor representara, segn Dunleavy, el espritu de la escuela de la Public Choice y su crtica a las burocracias estatales. Niskanen trata de mostrar porqu los burcratas persiguen su propio inters o pueden imponer su concepcin del inters
pblico, mientras que los representantes polticos electos solo tienen una capacidad mnima
de dirigir a esas burocracias. No extraa la atraccin que su obra despert en los polticos
deseosos de reducir el gasto pblico y de controlar a los burcratas maximizadores de presupuesto.
Si bien es un libro escrito para los Estados Unidos, en Gran Bretaa, a travs de la serie televisiva de la

BBC

Yes Minister, alcanz una popularidad enorme, ms all de los crculos

polticos. La disputa norteamericana entre burcratas y legisladores se tradujo en el contexto

93

Dunleavy no incluye al que algunos consideran como el primer representante de la discusin sobre la

burocracia en trminos econmicos, Von Mises, con su obra Bureaucracy, del ao 1944, debido a que no se
inscribira en la Public Choice, as como tampoco incluye a Tullocks con su The Politics of Bureaucracy, del
ao 1965, porque segn el mismo Niskanen no se ocupa de la discusin en trminos de economa.

britnico en una lucha entre los burcratas y los ministros (aunque hoy en da los miembros
del Parlamento britnico han ganado terreno en estas discusiones presupuestales).
La idea de Niskanen es que en el Estado administrativo los burcratas tenan demasiado
poder y, a travs de la maximizacin de su presupuesto, incrementaron notablemente su estatus, su seguridad en el empleo, su discrecionalidad y sus mecanismos clientelsticos. Las
agencias del Ejecutivo se volvieron incontrolables para sus espnsores (los legisladores y
jefes ejecutivos), incrementaron excesivamente sus lmites presupuestarios y produjeron una
sobreoferta de sus servicios (ya que no pagaban por ellos, a diferencia de lo que s hara una
compaa privada). La privatizacin de esas agencias forzara la competencia para ganar el
favor de sus empleadores, dara a los polticos ms informacin sobre costos y rompera la
actitud defensiva al cambio de los sindicatos monoplicos.
Sin embargo, Dunleavy seala que con este modelo de Niskanen no se da cuenta de la
aceptacin del Senior Civil Service britnico, a los profundos cambios organizacionales introducidos en esa administracin pblica, a saber: desregulacin, privatizacin tambin
mediante los mecanismos de contracting out o licitaciones forzadas y desinstitucionalizacin a travs de la reduccin de las organizaciones de gran escala intensivas en el uso de
fuerza de trabajo formal.
Dunleavy ofrece un modelo de interpretacin alternativo para explicar las tendencias actuales de reforma administrativa, reconstruyendo el modelo de la Public Choice, aunque sin rechazarlo por completo. El autor no tiene problema en aceptar la premisa del burcrata como
actor racional y egosta, aunque evita algunas premisas restrictivas de la New Right, tales
como: a) que todos los burcratas son asimilados a un paradigma de burocracia de lnea; b)
que a travs del mecanismo de maximizacin del presupuesto se pueda dar cuenta una gama
en su criterio demasiado amplia de incentivos de la burocracia (salario, poder, prestigios,
seguridad de empleo, clientelismo); c) una imagen demasiado homognea del comportamiento de los burcratas, que no toma en cuenta las variaciones en los objetivos y las estrategias
segn las distintas posiciones que ocupen en la jerarqua (lo que Dunleavy llama agregacin
heroica).
El burcrata racional no tiene casi incentivos para incorporarse a formas de accin colectiva tales como la lucha por la maximizacin de presupuesto, con el objetivo de mejorar su
bienestar. La situacin es mucho ms compleja que lo que parece, ya que las estrategias de
los burcratas dependern de su rango en la jerarqua (altos, medianos o bajos), el tipo de

servicio (prestacional, regulatorio, de transferencia o de control) y el tipo de presupuesto


(central, bureau, programas o superprogramas).
Las diferencias pueden llevar a situaciones paradjicas para los altos burcratas interesados
por aumentar su presupuesto, ya que a pesar de tener ms influencia, por un lado, no suelen
perseguir tanto objetivos financieros inmediatos y, por otro lado, puede significar para ellos
un alto costo representado en tener que justificar el aumento (va informes detallados). Segn
Dunleavy, sera ms racional para estos altos burcratas perseguir beneficios relacionados
con su trabajo (work-related utilities).
El modelo de Dunleavy, conocido como bureau-shaping model, hace referencia a las estrategias de estos burcratas, relacionadas con transformar a sus puestos de trabajo en una suerte
de staff innovativo con fuerte discrecionalidad gerencial, con alto estatus y fuertes contactos
polticos, en lugar de la tradicional atmsfera corporativa caracterizada por el deber y el conflicto. En cambio, la premisa clsica de Niskanen (con la que trabaja la Public Choice), correspondera ms a aquellos trabajadores de lnea en agencias donde predomina el trabajo
manual, para los que los costos de la accin colectiva no seran tan altos.
Las estrategias de reforma que Dunleavy anticip en su modelo corresponden perfectamente a muchas de las reorganizaciones administrativas inspiradas en el

NPM.

No es de extraar,

entonces, la aceptacin del programa de agencificacin seguido por los Next Steps en muchos
funcionarios del alto servicio civil britnico (por lo menos los tres primeros escalones de la
jerarqua), ya que ello les permite seguir trabajando en los departamentos centrales, concentrados en el anlisis poltico, controlando a distancia el trabajo de implementacin de las polticas y provisin de servicios, el que se sacaron de encima derivndolo a las agencias semiindependientes, o privatizndolo. Sin embargo, aun perteneciendo al alto servicio civil, y aun
quedando en departamentos centrales, muchos otros senior civil servants no lo vieron as, ya
sea porque se resistieron a perder el monopolio del asesoramiento poltico, o simplemente
porque no encajaban en los planes del gobierno para el servicio civil. Muchos de estos funcionarios fueron apartados de la funcin pblica o se retiraron voluntariamente, porque, a
pesar de que pudieran seguir realizando funciones de asesoramiento poltico, no estaban dispuestos a aceptar la introduccin de una lnea ms gerencialista y un control poltico ms

abierto sobre sus designaciones (tendencias que, como veremos ms adelante, significaron
una significativa prdida de autonoma para la institucin).94
La trascendencia de un anlisis como el de Dunleavy es fundamental, ya que significa una
clara advertencia a la realizacin de diagnsticos generalizantes para toda la administracin
pblica, as como a la adopcin de recetas gerencialistas del mismo tipo. Complementa as las
crticas de Hood a la pretendida universalidad del

NPM.

La administracin pblica es, en

cambio, un complejo y heterogneo subsistema, que no admite anlisis simplistas, sea de corte economicista o administrativista.
4.2. Algunas lecciones de la experiencia
4.2.1. Los lmites de gobernar por contrato
Como consecuencia de la implementacin de las doctrinas del

NPM,

muchos servicios que

antes eran directamente provistos por las organizaciones del sector pblico, y controlados a
travs de jerarquas organizacionales, estn siendo provistos por organizaciones contratadas.
Estas ltimas son controladas, no a travs de una cadena jerrquica, sino a travs de los trminos del contrato, y la organizacin contratada forme o no parte de la organizacin pblica.
En cualquier caso, la introduccin de los contratos significa la separacin de roles entre cliente y contratante, o entre comprador y proveedor.
Esta es una de las tendencias ms fuertes y radicales que est cambiando el rostro de los
sectores pblicos. Como muchas otras propuestas de reforma administrativa, su desarrollo no
surge de un da para el otro, y esta forma de organizar la provisin de servicios pblicos tiene
muchos antecedentes.95 Sin embargo, previo a la comunalizacin que se ha venido observando de reformas del tipo

94

NPM,

lo propio de la forma organizativa en el sector pblico no eran

Una investigacin realizada por Ingraham y Peters por encargo de la OCDE, si bien confirma la afir-

macin de Dunleavy acerca de una cierta aceptacin general por el Senior Civil Service, tambin advierte que
esta evaluacin positiva del fenmeno de reforma se da entre los funcionarios que quedaron, ya que muchos
fueron vctimas del proceso de downzising, y muchos otros se fueron voluntariamente (OCDE, 1999). Esto obliga
a relativizar la actitud de conformidad del Senior Civil Service, frente a la poltica administrativa que venimos
analizando.
95

Sobre todo la modalidad del contracting out con empresas privadas, desde hace dcadas muy exten-

dida en los Estados Unidos.

el contrato y la separacin de roles, sino la organizacin jerrquico-burocrtica y el principio


welfariano de autosuficiencia ministerial.96
Esta nueva forma de organizacin comenz a ponerse de moda en los gobiernos locales
que, enfrentados a crecientes restricciones en sus presupuestos, tuvieron que buscar formas
alternativas ms econmicas para seguir proveyendo sus servicios (muchos de ellos implicaban actividades relativamente mecanizadas, como la recoleccin de basura, limpieza, expedicin de habilitaciones varias, etc.). Algunas veces este movimiento fue hecho voluntariamente por las administraciones comunales (como en el caso alemn) y otras veces fue impuesto
legislativamente (como el compulsive competitive tendering, en Gran Bretaa).
De a poco fue extendindose a otras reas y actividades de gobierno (es decir, ya no solo a
nivel local y para actividades rutinarias), y fue dando lugar tanto a la incorporacin de contratos (algunas veces) y acuerdos semicontractuales (las otras veces), entre un ministerio y las
autoridades locales encargadas de proveer un servicio, o entre un ministerio y agencias ministeriales (con mayor o menor grado de autonoma, segn los casos), u organizaciones (pblicas y privadas) contratadas para proveer todo tipo de servicios pblicos. Tambin fue extendindose a actividades antes monopolizadas o preponderantemente ofrecidas por el alto servicio civil, tales como la funcin de asesoramiento poltico en materia de polticas pblicas,
como es el caso de Nueva Zelandia (Pollit, 1995).
De esta manera se pretende introducir una clara separacin entre los procesos polticos de
determinacin de objetivos, especificacin de los servicios y control de resultados, por un
lado, de la provisin misma, por el otro. Se estaran removiendo as los conflictos de inters
que ocurren cuando aquellos que especifican un servicio son tambin quienes lo proveen
(diagnstico tpico de la Public Choice). Al introducir las presiones que trae la competencia,
evitara el efecto de lobby en favor de la expansin burocrtica, y facilitara al mismo tiempo
la revisin poltica de los objetivos y el control de la calidad de los servicios prestados.

96

Aunque este principio, como fue sealado, no debe ser entendido como una descripcin acabada de

las realidades administrativas. La forma ministerial centralizada es tpica de los modelos Whitehall, y no de
administraciones ms descentralizadas como la alemana o la sueca, esta ltima pionera de los procesos de agencificacin. Aun en los modelos Whitehall, esta forma no se encontraba en estado puro, y haba quienes preferan
describirla como un sistema planetario con soles (los ministerios) y satlites (quangos y otras formas descentralizadas) (Hogwood, 1995).

La forma contractual es tambin vista como la resolucin de los problemas con el pblico
(entendiendo como pblico tanto al destinatario de servicio como a los polticos que lo contratan), ya que el contrato especifica los estndares del servicio y los mecanismos de queja,
en caso de que no se cumplan. El contrato especificara un set de garantas atado a responsabilidades recprocas.
Esto es visto como un progreso con respecto a las formas organizativas jerrquicas de provisin de servicios, en las que no se especificaban explcitamente, en ningn contrato, los
requerimientos. De esta manera, se argumenta, era fcil para la organizacin burocrtica proveedora del servicios controlar a los decisores polticos.
Como lo seala Stewart (1993), sera extraordinario si con esta nueva forma organizativa se
pudiese estar en condiciones de resolver por s misma la mayora de los problemas de las organizaciones pblicas, sin crear nuevos problemas. Sin embargo, segn la opinin de este
autor, la que se suma a la de otros crticos destacados (Peters, Aucoin, Halligan) esto no es
as, y cada vez son ms los que piensan que los beneficios del contrato son contingentes a la
satisfaccin de ciertos prerrequisitos. Por ejemplo, para que el contracting out sea exitoso y
no se exponga al gobierno a una situacin de rehn de los grandes intereses corporativos,97
los objetivos deben ser muy claramente definidos por el gobierno, de manera de poder imponer una direccin y poder monitorear la performance de los contratistas privados (cosa que
hemos visto que no siempre es sencillo de hacer, sobre todo en actividades de gobierno complejas). En el nivel administrativo debe existir la capacidad organizacional de redefinir los
objetivos, renegociar los contratos, monitorearlos, y de insistir en el control de resultados en
trminos de ahorro de costos, calidad de servicio y la integridad y legalidad del proceso (esto
ltimo suele ser poco mencionado por el NPM).
La pregunta que cabe hacer aqu es en qu medida el gobierno ha desarrollado la capacidad
organizacional para conducir y supervisar adecuadamente, sobre todo en trminos de accountability, este proceso de contratacin de servicios a la actividad privada (Thomas, 1998). Como se ha sealado con frecuencia (Peters y Savoie, 1994) existen innumerables historias de
horror en torno al contracting out, con empresas contratadas no calificadas, costos superfluos
y crecientes, falta de control, servicios de poca calidad, y enormes costos laborales para los
trabajadores de esas empresas.

Tambin sera sorprendente que el antiguo paradigma jerrquico no tuviese ningn punto
fuerte que pudiese contraponerse a las debilidades sealadas por los defensores de los contratos. El modelo anterior, como hemos mostrado en el primer captulo, tena su propia racionalidad, que debe ser comprendida si no se quiere caer en nuevas irracionalidades.98
En la pequea resea que propongo hacer a continuacin exploraremos los lmites del nuevo paradigma (y su pretensin de ser un sustituto ideal para el denostado paradigma organizativo jerrquico tradicional). Para ello, nos concentraremos fundamentalmente en las formas
contractuales que implican una cierta privatizacin del servicio pblico.99 Dejaremos para
ms adelante los problemas que trae aparejada la creacin de agencias pblicas con cierto
margen de autonoma con respecto a los ministerios.100
a) Dificultades para el organizational learning
El contrato aparece cortando la organizacin en sus partes constitutivas y, por lo tanto, evitando que la misma organizacin pblica sea responsable por todo. Si bien esto tiene sus ventajas (permite concentrarse a cada una de las partes en sus tareas), tiene la desventaja de que
el aprendizaje que da la experiencia de campo se traslada a la organizacin proveedora y el
Estado pierde esta capacidad, fundamental para responder a los cambiantes intereses de la
sociedad (Hood y Dunleavy, 1994).
Obviamente, la gravedad de esto depender tambin del tipo de actividad que est en juego.
Cuando se trate de una actividad compleja y polticamente sensible (podra ser una poltica
social bsica que se est tercerizando, o la provisin de infraestructura bsica, por ejemplo, la

97

Esto es as con ms razn en estados financieramente dbiles, como los de Amrica Latina, que de-

penden enormemente de las inversiones extranjeras para el crecimiento y modernizacin de sus servicios.
98

En este punto compartimos la idea de Hood, acerca de los lmites de una racionalidad universal del

nuevo paradigma.
99

Aqu es importante tener en cuenta el tipo de privatizacin del servicio que se produzca. En los casos

en que la privatizacin es total, y el Estado expresamente renuncia a tener ningn tipo de responsabilidad por el
servicio, este deja de ser pblico. En la medida en que el Estado sigue teniendo algn tipo de responsabilidad
por el servicio (financiera o de garanta de una provisin adecuada), este sigue siendo pblico y, por lo tanto,
sujeto a normas de accountability.
100

La razn de ello es que, si bien ambas implican para el core government un alejamiento de la provi-

sin directa de servicios, y en consecuencia suelen aparecer por el camino problemas en comn, en el caso de
las agencias semi-independientes, surgen problemas de accountability poltica especficos, derivados de la confusin que se plantea al tener que atribuir con claridad las responsabilidades de los ministros y los jefes de agencia.

provisin de agua potable), en la que no es fcil sustituir en el mediano plazo un proveedor


por otro, en el caso de insatisfaccin con el servicio, el Estado podra quedar cautivo de ese
proveedor.
Debe tenerse en cuenta, tambin, que no es sencillo para un ministerio controlar eficazmente una actividad de provisin que ha dejado de realizar, al haberse ido concentrando ms en la
formulacin de la poltica pblica correspondiente y, por lo tanto, desprendindose del personal tcnico capacitado para la provisin directa del servicio.
En consecuencia, en muchas ocasiones el Estado ha debido retomar la provisin directa de
un servicio porque estaba siendo amenazada la garanta de provisin adecuada, a la que el
Estado no puede renunciar, por motivos constitucionales, legales, o por cuestiones de legitimidad poltica.
b) Qu actividades pueden ser contratadas?
La respuesta a esta pregunta es compleja, ya que depende de lo que se considere una actividad exclusiva del Estado que no puede ser transferida a terceros o, en caso de que el
contrato (o acuerdo de performance) sea entre un ministerio y una agencia pblica, el grado
de incumbencia que el ministro quiera o deba tener en el asunto.
En los Estados Unidos, algunas sentencias judiciales han puesto freno a la devolucin de
actividades (muchas de ellas tpicamente inherentes al gobierno) hacia el sector privado,101 ya
que su contratacin pona en juego la garanta de valores constitucionales fundamentales. As
es el caso de la contratacin de firmas privadas que se hacen cargo de servicios que la Constitucin encarga obligatoriamente al gobierno, tales como decidir quin recibe qu nivel de
servicios financiados a travs de impuestos, sin cumplir con los procedimientos legales que
prescribe la Constitucin para tal tipo de tareas.102 A pesar de que estos procedimientos legales se especifiquen en el contrato, justamente es la posibilidad de escapar a ciertos controles
burocrtico-procedimentales lo que hace interesante el contracting out de estas actividades, y
con ello el aumento de la probabilidad de que se eviten los requisitos constitucionales.

101

En este pas, aun la redaccin de algunos proyectos de ley es contratada a agencias privadas (Moe y

Gilmoure, 1995).
102

Al mismo tiempo, existen dudas acerca de las garantas que tendran (ms bien, dejaran de tener) los

empleados de esas agencias, en caso de que quisieran denunciar pblicamente prcticas dudosas en la provisin
del servicio, ya que no tendran las protecciones tpicas de un civil servant.

El segundo punto, el del grado de incumbencia que el ministro quiera tener, en aquellas
agencias semi-independientes (aunque todava bajo la rbita del ministerio), lo dejaremos
para analizar ms adelante, cuando se traten los problemas de accountability poltica que suelen generarse en esta nueva situacin.
c) La disminucin de poder ministerial: negociar en lugar de tener una relacin jerrquica
Justamente, a medida que el contracting out se extiende a este tipo de actividades ms
complejas, donde las agencias y sus managers gozan de una fuerte discrecionalidad en el
manejo de fondos pblicos y de autoridad, los ministros se pueden ver en la incmoda situacin de que siguen siendo responsables por los programas desarrollados por las agencias contratadas, pero han perdido autoridad. Los ministros deben ahora negociar con las agencias en
un contexto de relaciones ms complejo.
Si bien se aduce que mediante las especificaciones del contrato acerca de las responsabilidades de la agencia (haciendo uso fundamentalmente de indicadores de performance que
permitan la evaluacin), se mejora la capacidad ministerial para conducir el proceso de provisin de servicios, esto no siempre es as y depende del contexto de negociaciones que se presente. As, en los casos en que es muy difcil especificar cualitativamente a priori en el contrato el resultado de la gestin, la rendicin de cuentas ser un proceso de negociacin complejo e incierto. Asimismo, en caso de que el ministro quisiera introducir modificaciones que
considere necesarias con respecto a la prestacin del servicio contratado, pero que no estn
contempladas en los trminos del contrato, deber iniciar un proceso de renegociacin con la
agencia contratada.
Hay que tener en cuenta que hoy en da los proveedores privados de servicios pblicos
pertenecen a grandes corporaciones con mucho poder y se hace cada vez ms difcil al
gobierno controlar esta red de proveedores no estatales (Hood y Dunleavy, 1994). Esta nueva
situacin es compleja, a diferencia de la simple creencia de que la utilizacin de o
asociacin con proveedores privados de servicios pblicos hara ms fcil las cosas.
En ese sentido, la antigua organizacin ministerial burocrtico-jerrquica, aunque con todos sus defectos de rigidez, permita al ministro, dentro de los lmites legales del Estado de
derecho, imponer los cambios que considerara adecuados.103

103

Otra cosa es discutir acerca de la capacidad prctica que en el modelo anterior tena efectivamente el

ministro para que sus objetivos y decisiones fuesen implementados por la burocracia con la menor desviacin

4.2.2. Las dificultades para evaluar. Los indicadores de performance y los juegos de
poder
Como se ha afirmado, para que la forma contractual tenga el efecto deseado por sus impulsores, la actividad debe ser evaluada con criterios claros de medicin, que permitan establecer
un sistema de seguimiento, control y de estmulos a la mejora de la productividad de los servicios prestados.
Sin embargo, se ha tendido a evaluar a travs de indicadores de performance positivistas y
economicistas (con inputs medidos en dinero y outputs medidos en nmero de unidades producidas o duracin de los procesos de trabajo). En consecuencia, la evaluacin ha pasado a
estar en manos de economistas, managers y consultores, en lugar de las profesiones tradicionales (educadores, mdicos), con sus viejas concepciones de la evaluacin ms blandas y
basadas en un proceso de revisin de sus pares (Pollit, 1995).104 Las tcnicas gerenciales que
apuestan al lean management, al querer eliminar la red tape de regulaciones burocrticas, han
eliminado tambin a los evaluadores intermedios y a un estilo de evaluacin ms pluralista y
consultivo (Carter, Klein y Day, 1995).
En la dcada de los noventa, con la prdica por la calidad y la atencin a los clientes y
usuarios de los servicios, ha aparecido una serie de indicadores basados en encuestas y cuestionarios a los clientes. El problema es que este tipo de indicador (ms fcil y bajo en costo
que las evaluaciones participativas y consultivas), es fcilmente manipulable. De cualquier
manera, a medida que la opinin de los ciudadanos va siendo un instrumento de legitimacin
importante para los responsables de los servicios pblicos (para ambas partes intervinientes
en el contrato, es decir, polticos y responsables de la provisin del servicio), habr que ver
en qu medida podr avanzarse en la construccin de indicadores confiables, que realmente
reflejen las (des)mejoras en la calidad del servicio.
Los indicadores de performance pueden ser un instrumento muy valioso si estn bien confeccionados y son inteligentemente usados, y mucho se ha aprendido en estos aos en que

posible y evitar el juego de bureaucratic politics. Sin embargo, cabe decir que, justamente, que haya sido una
relacin fiduciaria y no contractual, se basaba en la idea de que el ministro poda dentro de los mrgenes de la
ley imponer su autoridad jerrquica a la burocracia, sin necesidad de negociar.
104

Esto debe ser entendido junto a la sustitucin del viejo principio de administracin welfariano de au-

tonoma de los profesionales de bienestar, ya que estos ven limitada su discrecionalidad para tomar decisiones
por la creciente intervencin de la nueva clase de evaluadores.

han proliferado (Likierman, 1993), pero siguen registrndose usos truculentos de esta herramienta. En el rea de la salud ya es popular en la literatura sobre el tema citar el caso de los
hospitales que utilizan como indicador de eficiencia la disminucin del tiempo de internacin
(con una consecuente mayor rotacin de camas), sin realizar una ponderacin correspondiente de sus efectos adversos en la calidad clnica de los servicios prestados, ya que se ha comprobado que como consecuencia de ello se estn mandando a casa pacientes cuyos familiares
no estn en condiciones de prestarles los cuidados requeridos (Pollit, 1998).
Este caso en el rea de la salud es tpico de aquellas agencias o servicios descentralizados
cuyos responsables estn sometidos a una presin permanente para mostrar a corto plazo resultados favorables de su gestin y, por lo tanto, se prestan a manipulaciones que no reflejan
la realidad del servicio. Puede ocurrir tambin que los indicadores confeccionados no estn
reflejando la totalidad de las actividades del servicio, con lo cual se corre el peligro de que la
organizacin se concentre solamente en lo que ser medido, ya que es lgico esperar que los
responsables dirijan los esfuerzos organizacionales hacia aquello por lo que van a ser evaluados. En Gran Bretaa hubo este tipo de problemas con el servicio penitenciario. Si bien uno
de sus fines principales era el de reincorporar a los prisioneros a la comunidad, el principal
indicador para ello durante un tiempo fue la proporcin de prisioneros que tenan la oportunidad de exceder los requerimientos de visita mnimos. Pronto se indic que este indicador era
insuficiente para evaluar el fin, ya que deba ser complementado con otra serie de actividades
(Likierman, 1993).105
Los indicadores mal confeccionados o mal utilizados pueden ser tambin una herramienta
poltica para castigar a quienes se identifican como adversarios, en el sentido de que presentan reparos a las reformas de tipo managerialista.106 En aquellos casos en que no han sido
consultados con los miembros de la organizacin, suelen ser resistidos o no comprendidos,
por lo que pierden utilidad.

105

Si bien el autor no cita cules, estos podran ser: servicio de biblioteca, asesoramiento psicolgico, et-

ctera.
106

En ese caso se trata de una estrategia de control organizacional de estilo neotaylorista, aun en aque-

llos casos en que viene vestida con ropajes culturalistas, que acompaan el discurso de empowerment de los
trabajadores de la organizacin. En estos casos, si bien existe una prdica de motivacin y compenetracin con
los objetivos organizacionales, estos no pueden ser puestos en cuestin por los trabajadores, porque de lo contrario se los despedir (de ser posible) o se los desplazar hacia reas menos prsperas y pujantes de la organizacin.

Otras veces no suelen reflejar adecuadamente el verdadero esfuerzo de los managers (Likierman, 1993). En el sector pblico esto est agravado por el hecho de que las organizaciones y sus objetivos estn sumamente interrelacionados (Self, 1973), y no es fcil atribuir mritos y demritos aisladamente, a pesar de la marcada insistencia del

NPM

en corporativizar

unidades por producto.


Pollit tambin manifiesta preocupacin acerca de las divergencias que aparecen entre los
distintos niveles de calidad que se traten en la evaluacin. Extrae un ejemplo de la enseanza
en Gran Bretaa, donde la macrocalidad de las universidades mejor a travs de un mayor
porcentaje de acceso de la poblacin y por un mayor inters en la docencia, pero la mesocalidad declin en algunos casos como consecuencia de que las instituciones admiten estudiantes menos preparados y reciben la enseanza en grupos muy grandes, de forma mecnica.
En cuanto a la microcalidad es variable y depende de dnde recaiga la muestra, ya que es
posible que un estudiante de Oxford est siendo educado incompetentemente, cosa que era
antes improbable (Pollit, 1995).
4.2.3. Redefiniendo las formas de accountability
Este es quizs el tpico ms trascendente y que ms dudas arroja respecto a las consecuencias de las reformas en curso, y que como un abanico se extiende a travs de todas las temticas que aqu venimos planteando. Como muy acertadamente lo seala Thomas (1998), la
accountability no solo tiene que ver con controles externos, sino que depende tambin de las
percepciones subjetivas de los actores en el sistema poltico.
Una forma de definirla, dentro de las innumerables existentes, es por la negativa, es decir,
afirmar que consiste en la obligacin de explicar y justificar cmo no se es responsable por
algo, cuyo origen puede ser poltico, constitucional, legal, jerrquico o contractual (Thomas,
1998).
Los distintos orgenes dan lugar a distintas variantes de accountability, las que a su vez varan segn el grado de control directo y de intervencin pblica que haya. As, segn el grado
de control a que el servidor pblico est sujeto (bajo, mientras menos procedural y con mayor
margen de discrecionalidad para responder; o alto, en caso contrario), y segn la fuente de
ese control (interna, en el caso que el control se haga dentro de la organizacin; o externa, en
caso contrario), una autoridad en la materia, como Romzeck, distingue las siguientes formas
de accountability: la poltica, la legal, la jerrquica (o burocrtica) y la profesional.

Figura X. Formas de accountability

Source of Control

Degree

of

Internal

External

High

Hierarchical

Legal

Low

Professional

Political

Control

Fuente: Romzek, 1996, p. 100.

La accountability jerrquica es el mecanismo ms conocido para responsabilizar a los empleados pblicos por sus acciones. Este mecanismo, con un grado de discrecionalidad bajo y
que da prioridad a que se cumplan las expectativas de los superiores en la organizacin, est
como hemos visto en el primer captulo muy vinculado a la obediencia como expectativa de comportamiento.
La accountability legal est radicada en la Constitucin, en las leyes y en los tribunales, o
en las relaciones contractuales externas, las que exigen un alto grado de detalle y escrutinio.
Este mecanismo de accountability est vinculado a una expectativa de comportamiento por la
que los empleados pblicos estn obligados a actuar bajo las premisas y el espritu de la ley.
La accountability poltica y la profesional se distinguen claramente de las dos anteriores, ya
que comprenden un grado de discrecionalidad mucho ms alto en la forma en la que los administradores responden a los controles. La poltica enfatiza la responsiveness de la agencia u
oficina pblica a los actores externos centrales, con legitimidad para reclamarla (ciudadanos,
clientes, pagadores de impuestos, polticos electos, y otros stakeholders externos).107 La profesional enfatiza la responsibility de los administradores, ya que la agencia confa en ellos
como expertos que operan en un contexto organizacional, motivo por el que no se entiende
como necesario realizar un escrutinio detallado. Las bases de esta forma de accountability
son la confianza y la creencia en que el administrador guiar su actuacin por la adherencia a
las normas profesionales, lo que implica que el control ser ejercido por l mismo y por el
juicio de sus colegas.

107

Obviamente, las formas prcticas que reviste dependern de los arreglos legales y constitucionales,

as como de la cultura poltica especfica. Esto tambin puede ser dicho de las otras formas de accountability.

Estas formas de accountability no suelen operar todas al mismo tiempo en una situacin
concreta, sino solo una o dos (Romzek y Dubnick, 1994). Ahora bien, esta eleccin no es
arbitraria sino que depende justamente del tipo de expectativas de comportamiento a que est
sujeto el servidor pblico y del grado de simplicidad de la tarea que est desempeando
(Romzeck, 1996). Tomando en cuenta las expectativas de comportamiento (que corresponden
a las formas de accountability mencionadas, as como el grado de rutina o complejidad de la
tarea, Romzeck completa su cuadro anterior. As tenemos:
Figura X. Administrative Tasks
Routine
Obe-

Hierarchical

dience
Obligation
ResponsiBehavioral Resvness
Expectaponsitions

Nonroutine

Legal
Political

Professional

bility

Fuente: Romzek, 1996, p. 107.

Este cuadro de Romzeck es una configuracin ideal. La accountability jerrquica es relevante y efectiva cuando el trabajo es rutinario y simple (pagar asignaciones sociales o expedir
documentos pblicos). Cuando la actividad deja de ser tan rutinaria se necesita un poco ms
de discrecionalidad, ya que el administrador debe decidir si est o no obligado a actuar de tal
o cual manera. En ese caso entra a jugar la accountability legal (como cuando debe decidir si
la persona es elegible o no para recibir beneficios sociales). Tomar una decisin pero siguiendo las regulaciones legales a que est sujeto. Cuando la actividad es todava menos rutinaria, tpico de la programacin por objetivos donde el legislador deja margen para que el
administrador tome decisiones acerca de cmo se implementar una poltica pblica, entran a
jugar las otras dos formas de control. Segn el esquema de Romzeck, la accountability poltica juega un rol importante cuando la actividad es todava un poco menos compleja que cuando entra a jugar la accountability profesional (tpica de los programas de empowerment de los
empleados).
Sin embargo, en la vida real esto es mucho ms complejo, ya que como hemos afirmado, si
bien no se dan todas al mismo tiempo, tampoco se suele dar una sola y con este grado de cla-

ridad. Es ms, tal como lo sealan los innumerables estudios sobre polticas pblicas, muchas
veces el administrador se encuentra ante la encrucijada de que est sujeto a expectativas cruzadas (como en el caso de conflicto entre programas condicionales y programas de objetivos,
y tal como lo ejemplifica la discusin acerca de los problemas de implementacin).
Si bien estos problemas no son nuevos, el advenimiento del

NPM

significa una fuerte com-

plejizacin de la temtica, en el sentido de que los administradores pblicos deben maniobrar


ahora ms que nunca en un contexto en que sus expectativas de comportamiento y las
correspondientes formas de accountability vienen siendo redefinidas. Esto implica, para ellos,
estar sometidos a nuevas presiones, tanto para resolver problemas de incompatibilidad en las
expectativas de comportamiento, como para desarrollar un repertorio de medidas que les
permita responder por su performance, en el nuevo contexto de provisin de servicios pblicos que est surgiendo.
Normalmente la accountability era pensada retrospectivamente, y obligaba a los oficiales
pblicos a justificar su actuacin. Pero el uso de los contratos de gestin, as como de los
acuerdos de performance, plantean una forma de accountability ms prospectiva, es decir:
requiere de clarificacin de fines y objetivos o estndares de performance; obliga a las instituciones e individuos a ejercer sus obligaciones segn estndares reconocidos y a reportar sus
resultados; y condiciona los valores y normas de comportamiento de los individuos para satisfacer dichas expectativas. Esta ltima, el sentido subjetivo de la responsabilidad, puede
derivar de distintas fuentes, incluyendo relaciones institucionalizadas, como un cdigo de
tica (Thomas, 1998).
Esto, segn se aduce por los defensores del

NPM,

es una clarificacin muy importante en

trminos de accountability poltica y profesional, es decir, como forma de asegurar la responsiveness y responsibility de los administradores pblicos. Se aduce que as se termina con una
cultura administrativa orientada a cubrirse las espaldas en caso de ineficiencias (argumentando que se cumpli con las normas legales), y con estndares de medicin muy difusos, que
otorgaban al administrador un grado de discrecionalidad excesivo en la forma en que responda por sus acciones. Por otra parte, promovera un comportamiento menos reactivo en los
managers, ya que tomaran los recaudos necesarios (influyendo sobre el ambiente, de ser
necesario) y desarrollaran las acciones y programas adecuados para tener xito en los objetivos a los que se comprometieron.

Tal como lo afirma Stewart al analizar el uso de contratos como instrumento de gobierno,
sera formidable si estos puntos fuertes del

NPM

no trajeran tambin sus complicaciones. Pre-

cisamente, los problemas que hemos venido destacado en relacin con el uso de contratos y
con respecto al desarrollo de adecuados instrumentos de evaluacin de performance hacen
tambin a cuestiones de accountability. Veamos cules son las principales transformaciones
que se vienen produciendo en este tema.
En primer lugar, es posible afirmar que con la incorporacin de los principios del

NPM

se

estara buscando sustituir (obsrvese que no digo complementar) a las formas tradicionales de
accountability jerrquica y legal, por una forma, aunque no nueva, cada vez ms extendida de
accountability legal. Esta forma legal es el contrato, cuyas obligaciones no se derivan directamente, a diferencia de la accountability legal tradicional, ni de las disposiciones constitucionales ni de las leyes que rigen across the board la actividad de las oficinas pblicas. Con
ello se pretende evitar las trabas que impiden a los gobiernos ser lo suficientemente flexibles
como para desarrollar una cultura empresarial y poner el nfasis en los consumidores de los
servicios pblicos.108
Sin embargo, el contrato, como lo hemos venido apuntando, es un instrumento que no
siempre es ideal para la provisin de ciertos servicios pblicos. Desde un punto de vista normativo, no parece ser la garanta adecuada del cumplimiento de ciertas disposiciones constitucionales y legales que deben estar presentes en la provisin de los servicios pblicos y, por
lo tanto, ofrecerse como un sustituto adecuado de las formas tradicionales de accountability.109 Pinsese en la trascendencia que tienen las normas relativas al debido proceso legal,
como derecho que tiene todo individuo para recurrir los actos administrativos que lo afecten
negativamente en un Estado de derecho (Cooper, 1996). Otras disposiciones legales que suelen encontrarse (aunque es variable segn los pases) son: protecciones a los empleados (contra persecuciones ideolgicas, raciales, sexuales, etc.), disposiciones acerca de la publicidad
de la informacin, condiciones de ingreso al servicio y normas de trabajo (ascensos, paga,
etc.), sujecin a disposiciones internacionales acordadas por el pas, etctera.

108

De esa forma se pasara de sistemas donde people are accountable for following rules to systems in

which they are accountable for achieving results (Osborne y Gaebler, 1993).
109

Claro est, siempre y cuando tenga sentido el uso del contrato como una forma de descentralizar el

servicio y liberarlo de las ataduras formales de la administracin, y no que, por miedo a perder las garantas que

Tambin cabe decir que, si bien debe admitirse que los controles a priori y legales de tipo
cameralstico no son efectivos para evaluar adecuadamente el resultado de la gestin, la experiencia no parece indicar que su abandono sea lo ms indicado, debido a los casos de corrupcin que han venido apareciendo, sino un complemento de ambos tipos de control. El problema aqu es el de que los contratos prevean la posibilidad de que se realicen peridicamente
inspecciones legales y financieras de los organismos auditores o autoridades correspondientes
(Rosemary OLeary, 1996).
Asimismo, si bien es verdad que la estipulacin en los trminos del contrato de cules sern
los resultados a alcanzar, as como las consecuencias que se derivan de ello, podra ser una
forma de disminuir la discrecionalidad de los administradores y, de esa forma, tenerlos a raya
(tal como lo propone la Public Choice), la experiencia muestra que para muchas actividades
de gobierno esto no parece ser tan evidente. Tal es el caso en el que la evaluacin de la performance es compleja (con indicadores de performance muy discutidos) y donde no es fcil
llegar a un consenso acerca de esta; all es necesario entrar en un proceso de negociacin poltica, que dista mucho de ser no discrecional. En un contexto en el que se estn dejando de
lado los mtodos de accountability ms tradicionales, cabe preguntarse si este proceso realmente lleva a un control ms efectivo de los administradores de servicios pblicos.
En ese sentido, se seala el peligro de que la desregulacin que se viene haciendo de aquellas reglas generales que valan para la provisin de servicios a lo largo de todo el sector pblico se vea sustituida paulatinamente por una maraa de disposiciones particulares, que surgen como consecuencia de la resolucin de los pleitos entablados por las distintas partes interesadas en los contratos de provisin de servicios pblicos (Hood y Dunleavy, 1994).
Cuando la forma contractual adopta esta complejidad y pasa a sustituir los tradicionales mtodos de mediacin poltica en la provisin de servicios pblicos, puede caerse entonces en
los que Dunleavy y Hood denominan un modelo de public management del tipo gridlock model. En este modelo, el public management est paralizado por la jungla de regulaciones y
presiones regulatorias derivadas de la amenaza constante de litigios legales (al haber desapa-

ofrecan la formas de accountability tradicional, se terminen exigiendo clusulas contractuales tan abundantes y
pesadas que hagan perder sentido al mecanismo.

recido la mediacin poltica) entre las corporaciones privadas que tienen a su cargo la provisin de los servicios pblicos.110
En segundo lugar, junto al paulatino abandono de las formas tradicionales de accountability jerrquica y legal que viene proponiendo el

NPM,

es sumamente interesante observar qu

est pasando con las otras formas de accountability, como ser la profesional y la poltica. A
primera vista, parecera que ambas quedaran reforzadas.
Si se piensa en las propuestas de potenciacin de los empleados de los reinventers en los
noventa, los administradores (ahora managers) tendrn mayor libertad para conseguir sus
objetivos y la organizacin, al relajarse los controles tradicionales, descansara ms en una
accountability basada en la confianza y en la responsibility profesional de los empleados.
Sin embargo, segn algunos crticos del

NPM

(Pollit, 1998; Massey, 1995), no todos los

profesionales estaran gozando de mayor libertad para tomar decisiones basados en sus criterios de tica profesional. En realidad, la mayor discrecionalidad viene propuesta para los managers (o aquellos que compartan sus visiones tecnocrticas), y no para los profesionales de
bienestar (maestros, educadores, y burocracia de carrera), quienes suelen ser sealados como
los causantes de las deficiencias organizacionales y, por lo tanto, han visto recortada su discrecionalidad para tomar decisiones. En consecuencia, su opinin no es tenida en cuenta en la
planificacin estratgica de la organizacin y sus decisiones sern cuestionadasen caso que
sus criterios profesionales no coincidan con los imperativos de eficiencia que los managers
contratados, jefes de agencia y superiores polticos hayan acordado.
Por su parte, para los defensores del

NPM,

la accountability poltica como consecuencia de

sus propuestas no solo se estara reforzando hacia arriba, porque los rganos polticos correspondientes (Ejecutivo y Parlamento) estaran en condiciones de ejercer un mejor control sobre los proveedores de servicios, sino tambin hacia abajo, por los consumidores y clientes de
los servicios. Esto ltimo ha venido siendo implementado a travs de charters o cartas de
intencin,111 en las que se establecen con claridad los estndares del servicio que se deben

110

Los autores citan como ejemplo el caso del sistema de salud norteamericano en la dcada de los

ochenta.
111

El ejemplo ms conocido en la dcada de los noventa ha sido el del Citizens Charter del gobierno

britnico (Cabinet Office, 1991, 1994).

brindar y los mecanismos de queja que deben ser simples de que disponen los clientes,
con el objetivo de darles voz.112
Sin embargo, algunos autores han venido afirmando, con razn, que no debe confundirse la
responsiveness al cliente o al consumidor de un servicio, con el proceso tradicional de accountability poltica, en el que se rinde cuentas a la ciudadana (y no al cliente de un servicio), indirectamente a travs de los rganos polticos representativos (Thomas, 1998). El nfasis en el consumidor individual, adems de no ser un sustituto adecuado, en realidad atenta
contra el concepto de ciudadano como participante en un macronivel de un proceso de
toma de decisiones colectivo. A travs de los mecanismos de accountability poltica tradicionales, el administrador es responsable ante sus superiores polticos, y a travs de estos, indirectamente ante la ciudadana. De esta forma queda abierta la posibilidad de contar con una
ciudadana activa en la que el pblico puede ayudar a fijar la agenda de gobierno.113 Este rol
del ciudadano queda de lado cuando los mecanismos de voz son pensados para un consumidor que expresa a posteriori sus preferencias individuales.
Por otra parte, si bien tiene existen aspectos positivos en que la burocracia prestadora del
servicio pase a tener una relacin ms directa con el pblico cosa que en el esquema tradicional estaba vedada, ya solo se admita una accountability indirecta por va de los representantes polticos, no deja de ser preocupante desde el punto de vista de los valores clsicos
de igualdad y equidad en el tratamiento de la ciudadana. Los managers que salen a competir
por los contratos de provisin del servicio deben legitimarse con su clientela, y con ello se
corre el riesgo de quedar cooptados por intereses particularistas. El antiguo sistema, si bien es
acusado con razn de haber sido inflexible y poco adaptable a las demandas del pblico, estaba diseado para evitar este tipo de influencias particularistas (aunque su xito dependi
siempre de las circunstancias nacionales particulares). Justamente, cuando la supervivencia

112

Para una visin acerca de los impactos de la asimilacin de los conceptos de cliente, consumidor y

ciudadano, as como de la necesidad de diferenciarlos, vase Pierre (1995).


113

Otra cosa es que realmente lo haga. El patrn de legitimacin de las administraciones de bienestar

implicaba un concepto paternalista de la burocracia y de los profesionales de bienestar, que sola dejar afuera la
opinin del ciudadano. Sin embargo, el tradicional concepto de accountability poltica a la ciudadana, en s
mismo sigue siendo importante, ya que implica la posibilidad de control poltico y ciudadano de los administradores, el que es ejercido a travs de decisiones tomadas no individualmente y a posteriori en forma de queja
, como en el caso de los charters, sino colectivamente y a priori, en un proceso poltico signado por el juego de
las instituciones democrticas.

de la agencia proveedora del servicio depende de su capacidad para legitimarse ante sus
clientes, sus responsables quedan expuestos a una relacin de dependencia con estos ltimos,
y paradjicamente se estara incentivando an ms el fenmeno de utilizacin de las oficinas
pblicas para intereses particulares, denunciado por la crtica que la Public Choice hace a las
burocracias de bienestar. Otra vez volvemos a encontrar una de las paradojas de Aucoin.
Por estas razones es que, para muchos, los charters son un pobre sustituto de los mecanismos de accountability poltica formal hacia los rganos representativos de la ciudadana; mecanismos que en lugar de reforzarse, como afirman los defensores del NPM, se estaran debilitando. Veamos por qu.
4.2.4. Dficits de accountability poltica
Segn Thomas (1998), el

NPM

con su retrica y su prctica ha ido confundiendo an ms

un paisaje ya confuso, imponiendo nuevas formas de accountability (como las que venimos
viendo) en un contexto en el que aunque debilitadas todava no se han modificado formalmente las formas polticas tradicionales de accountability. La confusin deriva en gran
parte, de esto estara ocurriendo sin que el

NPM

haya ofrecido un marco conceptual donde

poder reconciliar las nuevas demandas que le estara imponiendo a los servidores pblicos.
Esto se manifiesta con claridad en los problemas y dilemas que se plantean a la accountability poltica en los regmenes parlamentaristas de tipo Whitehall, que se han embarcado en un
proceso de agencificacin de unidades ministeriales. En el centro de esta confusin (as como
en otras propuestas del NPM, tal como hemos visto), se hace visible tambin la tensin terica
que Aucoin destac en el

NPM,

entre el proceso de descentralizacin y desconcentracin de

autoridad de los managers pblicos, y la insistencia en la direccin poltica y control sobre


las burocracias.
En los sistemas parlamentarios de tipo Whitehall, el poder est concentrado en la manos
del primer ministro y de los ministros que componen el gabinete, quienes son los encargados
de promover la mayora de las leyes y propuestas de gastos que sern presentadas al Parlamento para su aprobacin. El posible abuso de poder de estos es controlado por el Parlamento, lo que implica que los ministros son accountables ante este colectivamente e individualmente, en el sentido de responsibility, por lo que ocurre en sus ministerios.
Mientras que el principio de responsabilidad colectiva del gabinete implica que es el gobierno mismo el que decide si sus fracasos en las propuestas de ley ameritan su renuncia (a

no ser que haya aprobado directamente una mocin de retiro de la confianza), el principio
de responsabilidad ministerial individual implica idealmente una responsabilidad legal por
su ministerio y la rendicin de cuentas ante la Cmara de los Comunes (politically answerable) por todas las acciones oficiales del ministerio. Segn la versin ortodoxa de esta convencin, el ministro puede ser forzado a renunciar a su cargo en caso de fiascos polticos grandes
en sus programas o por errores administrativos graves.
Muchos analistas afirman que en la prctica no ha existido una responsabilidad ministerial,
ya que los ministros britnicos no suelen renunciar como consecuencia de sus errores,114 salvo que pueda comprobarse con claridad que esto ha sucedido como consecuencia directa de
sus rdenes (o su falta de inters en el asunto). Por ello, hoy en da se habla de political
answerability ante una audiencia escptica en el Parlamento, como sustituto de la obligacin
legal de renunciar al cargo; y como mecanismos de sancin, la prdida de reputacin ha sustituido a la prdida del cargo (Thomas, 1998).
Sin embargo, a pesar de estar disminuida, la accountability poltica funciona, en el sentido
de que el ministro est obligado a prestar atencin a lo que ocurre en su departamento, al
mantener su obligacin de rendir cuentas al Parlamento y contar este con la capacidad residual de forzar la resignacin del ministro. Por otra parte, en estos sistemas el administrador,
quien se supone que debe conservar un anonimato que garantice su neutralidad poltica, tiene
la obligacin de rendirle cuentas directamente nicamente al ministro, a quien le debe lealtad
y garanta de asesoramiento neutro, y quien es el nico que puede despedirlo.
En estos sistemas poltico-administrativos, el proceso de agencificacin de unidades semiindependientes de los ministerios, implic una fuerte transformacin de las prcticas de accountability poltica de los administradores, ya que los jefes de esas agencias deben responder
no solo ante el ministro por el xito o fracaso en el logro de los objetivos de la agencia (de lo
que depender la renovacin de su contrato), sino que tambin tuvieron que empezar a comparecer pblicamente ante comits parlamentarios, organismos de control financiero, sus
clientes (a travs de los charters), y otros stakeholders.

114

Cuando esto pas, excepcionalmente, en el caso ms famoso y ms estudiado, el del ministro Dugdale

(Dowding, 1995), este fue visto como un hroe que renunciaba hacindose responsable de los errores de juicio de sus funcionarios.

A pesar de que los jefes de esas agencias semiautnomas (sujetos a contratos en los que se
especifican los outputs acordados a cambio de recursos) se supone que actan en nombre del
ministro, en la prctica, estos jefes de agencias han pasado a ser las principales figuras a la
hora de aparecer ante los comits parlamentarios para explicar y justificar sus actuaciones.
Esto es as porque los parlamentarios saben muy bien que el ministro, a pesar de seguir siendo responsable por todo (ya que el sistema de accountability no se ha cambiado formalmente), tiene poca idea de los detalles prcticos que acontecen en esas agencias.
Esto significa un apartamiento importante de la accountability poltica tradicional de los
servidores pblicos, quienes solan responder solo al ministro y eran annimos para el resto
del sistema.
En consecuencia, el sistema tradicional de accountability poltica qued an ms debilitado
(hemos visto que haba sido modificado en vista de su poca practicidad), ya que se genera
una situacin de vaco de responsabilidades. Ello debido a que, por un lado, los ministros no
se hacen responsables por los errores administrativos de la agencia (aunque s de sus xitos),
y por el otro, el jefe de agencia, formalmente, solo tiene obligacin de rendirle cuentas al
ministro. Si de una parte el administrador no puede ser interrogado y castigado por nadie ms
que el ministro, y de otra parte el ministro se niega a responsabilizarse por el administrador,
entonces se genera una sensacin de falta de accountability poltica de la administracin.115
Esta situacin gener un by pass al Parlamento, por el Ejecutivo y su administracin. A pesar
de ello, a medida que los jefes de agencia vienen compareciendo ante las comisiones parlamentarias, ha venido mejorando el control parlamentario de las agencias.
Sin embargo, muchas veces, en aquellos casos en los que el Parlamento investiga graves
errores administrativos de la agencia, ministros y jefes de agencia se echan las culpas mutuamente, aprovechando la confusin que se genera con esta situacin de debilitamiento de
un mecanismo de accountability poltica tradicional, que todava no ha sido reemplazado
formalmente. El jefe de agencia aduce que no puede ser responsabilizado porque el origen de

115

En los regmenes presidencialistas, como el de los Estados Unidos, la situacin es distinta. El sistema

exige al administrador que comparta con el Legislativo la informacin de una forma ms libre que en los sistemas parlamentaristas. La naturaleza ms pluralista, abierta y permeable de la burocracia norteamericana conduce al nfasis en la responsabilidad individual de los servidores pblicos y a la preferencia por la publicidad. Por
otra parte, el Congreso mismo tiene mecanismos para preservar sus prerrogativas en lo que hace a la creacin de
agencias administrativas y la supervisin de la implementacin de las leyes, que le otorgan un control ms directo sobre la burocracia ejecutiva.

los problemas investigados tiene que ver con cuestiones polticas ajenas a su gestin (dficits
generales y de larga data en el sector de polticas relacionado con las actividades de su agencia, pero ajenos a esta, y que se derivan de constantes carencias en inversiones o falta de planificacin; intromisiones excesivas del ministro que le impiden cumplir con los objetivos;
etc.), y el ministro, a su vez, declina toda responsabilidad aduciendo que las causas de los
fenmenos investigados no son polticos sino administrativos (gerenciales), atribuibles al jefe
de la agencia.116
Esta situacin no solo es disfuncional para los mecanismos de control poltico que una democracia tiene sobre su administracin (incluido aqu el Ejecutivo), sino que analizada desde
un punto de vista tcnico, ha repercutido tambin en el buen funcionamiento de los acuerdos
de performance. Los ministros, en tanto siguen siendo responsables por todo lo que ocurre en
sus ministerios (incluyendo esas agencias semi-independientes), en aquellos casos en los que
est en juego una poltica pblica con sensibilidad poltica, vienen aumentando sus intromisiones en el management de la agencia o estipulando acuerdos contractuales ms meticulosos
(tal como se seala en el Informe Trosa,117 en Gran Bretaa). Esto ha provocado la queja de
los managers de las agencias, ya que limita su libertad para gerenciar, y adems se estara
perdiendo el sentido de la frmula contractual, ya que fue ideada para liberar de ataduras la
gerencia de los servicios pblicos.
Por otra parte, otra dificultad que subyace a este tipo de acuerdo contractual para el que no
se ha reformulado todava adecuadamente el marco de accountability, es el peligro de que se
est desarrollando una lgica de checking to the list, donde el jefe de agencia se hace cargo
nicamente de lo que est claramente estipulado en la letra del contrato. En cambio, en la
forma tradicional de accountability el funcionario pblico, si bien en el marco de una relacin
fiduciaria pero jerrquica, no poda evitar hacerse responsable por lo que estaba considerado como parte de sus responsabilidades en el contexto de una tica de servicio pblico.

116

Entre los casos ms sonados la literatura destaca la tragedia de Cave Creek en Nueva Zelandia,

donde una plataforma de observacin pblica colaps produciendo la muerte de 14 personas, as como el escape
de prisioneros del IRA de la prisin de Baxter en Gran Bretaa, sin que los ministros respectivos hubiesen asumido ninguna responsabilidad por estos sucesos (ya que la delegaron a los jefes ejecutivos de las agencias), y sin
que hubiese quedado nunca del todo claro quines eran los verdaderos responsables en estos sucesos (ms all
de que los ministros destituyeron a los jefes ejecutivos).
117

Informe del gobierno britnico del ao 1994, titulado Next Steps: Moving On, destinado a evaluar

el funcionamiento del programa de agencificacin (Next Steps) en curso.

Una de las tensiones que seala Aucoin est por lo tanto aqu presente. Por un lado se
quiere dar libertad de gerencia a los managers encargados de la provisin directa de servicios
y, al mismo tiempo, se quiere tener una fuerte conduccin poltica. Como el mismo Aucoin
seala, es fcil creer que si se da libertad de accin a un jefe de agencia, este no va a ganar
poder e influencia poltica y econmica (y ms si est sujeto a la necesidad de ganar mercados, para lo que se necesita tener ambos tipos de influencia), y por lo tanto, va a ser ms difcil de controlar para el ministro.
Como hemos visto, la solucin a estos problemas no puede ser planteada a travs de la insistencia en reforzar la responsiveness hacia el cliente del servicio, ya que no son una compensacin adecuada de los dficits de accountability que se presentan.
Tanto en Nueva Zelandia como en Inglaterra y Canad, ante la avalancha de este tipo de
malentendidos, se ha intentado clarificar la situacin mediante una (re)interpretacin de la
doctrina de la responsabilidad ministerial, en la que se introduce una clara distincin entre
las responsabilidades objetivas de los ministros (to be accountable) y la aceptacin de su responsabilidad poltica subjetiva (political responsibility) (Gregory, 1995).
En Inglaterra, por ejemplo, en el ao 1994 el gobierno reafirm la responsabilidad ministerial, en el sentido de que a pesar de que eran bien vistas una mayor iniciativa y responsabilidad de los oficiales pblicos, sin embargo el ministro segua siendo el nico constitucionalmente accountable por todo lo que ocurra en su departamento, incluyendo el trabajo de las
agencias ejecutivas.118 No obstante, ante el rechazo de los ministros a hacerse responsables
por todas las operaciones que ocurran en sus departamentos, incluyendo el trabajo de los
jefes de agencias, el gobierno, un ao ms tarde, formul una (re)interpretacin119 de la doctrina de responsabilidad ministerial en la que se afirmaba que los ministros mantenan su accountability poltica en general, pero no la de seguir hacindose responsables por todo lo que
ocurra en la agencia, cuando las tareas que se hubiesen delegado se llevaban a cabo de forma
incompetente, por errores de juicio en el nivel operativo. Esto deba ser cuestin del jefe de la
agencia y no del ministro (Cabinet Office, 1995, pp. 27 y 28).120 No solo eso; tambin se

118

A tal conclusin lleg el gobierno britnico en su White Paper de 1994 titulado The Civil Servi-

ce:Continuity and Change (Cabinet Office, 1994, p. 16).


119

Ya que, segn el gobierno, no se trata de una nueva doctrina.

120

Esto queda de manifiesto en el White Paper de 1995: Taking Forward Continuity and Change.

afirmaba que los ministros se reservaban el derecho a intervenir, cuando lo considerasen pertinente, en las operaciones de la agencia.
Mediante esta distincin conceptual, el ministro declina responsabilidad poltica subjetiva
(en el sentido moral del concepto) y mantiene nicamente su responsabilidad objetiva, en el
sentido de que reconoce su obligacin de rendir cuentas (que no es lo mismo que hacerse
cargo subjetivamente) polticamente por las acciones de la burocracia, y tomar las medidas
del caso.
En Nueva Zelandia, la vieja doctrina Westminster de responsabilidad ministerial (considerada por los constitucionalistas neocelandeses la piedra angular del sistema de gobierno), ha
sido igualmente reinterpretada como que los ministros son responsables por los policy outcomes, mientras que los jefes ejecutivos son responsables por producir los outputs especficos
que intentan generar esos outcomes (Gregory, 2001).
De cualquier manera, a pesar de la insistencia en este tipo de separacin de aguas en lo que
hace a la atribucin de responsabilidades, como producto de la separacin de roles que se
produce entre el poltico y el manager, este sigue siendo un terreno pantanoso. Si los ministros intervienen cuando lo consideran necesario en las operaciones de la agencia, y si los jefes
ejecutivos de las agencias a su vez negocian peridicamente sus contratos y acuerdos de performance, ambas esferas la de la poltica y la del management no dejan de tocarse constantemente y, por ende, no es tan sencillo delimitar con claridad las responsabilidades de uno
y otro.
Este sistema de provisin de servicios pblicos, que est diseado sobre la base de los contratos, la competencia y la evaluacin de resultados de la gestin (de lo que depender la
suerte del jefe de agencia y, en caso de que la competencia implique la opcin de la salida, la
suerte de la misma empresa proveedora), expone a los responsables directos de la provisin
de servicios a una suerte de accountability gerencial, en la que debe responder por el xito
o fracaso en conseguir los outputs a los que se comprometi. Esto, como ya lo hemos sealado, puede tener consecuencias serias en el manejo poltico que se hace de los indicadores de
gestin, en el sentido de que se tratar por todos los medios de mostrar los mejores resultados, con el objetivo de conseguir una buena evaluacin.
La garanta de una provisin democrtica, justa y de calidad de los servicios depender entonces tanto de la capacidad poltica de los ministros y del Parlamento como de los medios de
que disponga el pblico consumidor del servicio (de voz y de salida). El relieve que ha toma-

do la accountability gerencial frente a otros tipos de accountability tradicional no solo es


preocupante desde el ngulo del comportamiento del proveedor (quien focalizar su atencin
en cuestiones de eficiencia por sobre otros valores pblicos), sino tambin por el hecho de
que la capacidad y el inters de los ministros en este tipo de control est limitado por la menor atencin que en este contexto se da a la political responsibility (Christensen y Laegred,
2001).
4.2.5. El servicio civil en la encrucijada. Entre las crticas y las demandas cruzadas
Antes de avanzar con este tema, conviene establecer con la mejor precisin posible el alcance real que se le da a esta idea de servicio civil que hemos venido discutiendo. Y lo haremos a partir de una definicin aceptada recientemente por el Banco Mundial. Por lo general,
los integrantes del servicio civil renen los siguientes criterios: a) son designados por decisin de una institucin pblica autorizada para ello; b) existen restricciones legales con respecto a su despido; c) los ms altos en la jerarqua tienen ms restricciones en cuanto a sus
derechos laborales (derecho a organizarse, a participar en negociaciones en cuanto a sus trminos de trabajo, actividades polticas, etc.) que otros grupos; d) se reconoce la distincin
entre el servicio civil establecido (ya sean inamovibles o amparados en un estatuto) y los no
establecidos, quienes trabajan bajo contrato (World Bank, 2001).
Si se aplican los criterios mencionados, habr un grupo de trabajadores en el gobierno central o en los gobiernos locales que se reconocern como civil servants. Es posible que en algunos casos todos los trabajadores del sector pblico sean considerados as, pero esto es muy
raro, ya que por lo general los trabajadores de las empresas pblicas tienen una legislacin
distinta (generalmente la misma que rige a los empleados del sector privado). No obstante, si
bien no todos, en la mayora de los pases de la

OCDE

el grupo ms amplio de los empleados

pblicos son civil servants.


En una limitada cantidad de pases que han seguido la tradicin alemana, sin embargo, estos son solo una porcin de los empleados pblicos. Alemania distingue entre el Beamter
(que es un civil servant y constituyen un 40#% de los empleados pblicos), quien detenta la
autoridad estatal, y el Angestellter (empleado estatal), quien desarrolla funciones que implican el ejercicio de la autoridad pblica. El ejercicio de la autoridad pblica est relacionado
con el inters nacional, la ley y el orden, la soberana estatal, el cumplimiento de la ley, etctera. Sin embargo, los profesionales de la educacin y los cargos ejecutivos en gobiernos locales son considerados civil servants. Quienes no lo sean, habrn de ser considerados sim-

plemente en ejercicio de una profesin cualquiera en el sector pblico de la economa o en los


servicios pblicos financiados por el presupuesto estatal.
Austria, Luxemburgo, Dinamarca e Italia han seguido el modelo alemn, el que est basado
en otorgar el estatus de civil servant a quien detenta directamente el ejercicio de la autoridad
estatal, y que por lo general est en el centro del gobierno. Pero, como hemos visto en el
mismo caso de Alemania, junto con la expansin de los Estados de bienestar se ha extendido
la nocin del ejercicio del poder pblico, lo que ha conducido a una extensin de la magnitud
del servicio civil.
Tambin el alcance de las leyes sobre el servicio civil vara entre pases. En algunos casos
estas leyes regulan todo lo relativo al empleo. En otros, complementan las normativas generales sobre el trabajo. Por lo general, existe un cuerpo que se encarga de la legislacin y el monitoreo de la gestin, en el nivel ministerial o de agencia; las regulaciones acerca de los derechos sindicales, por lo general, son tratadas por separado. Por otra parte, mientras las leyes
generales sobre el trabajo solo tienen que ver con el cumplimiento de los contratos de trabajo,
las leyes sobre el servicio civil suelen contener una exigencia de deber hacia el Estado o el
gobierno. Esto se refleja en todo un sistema separado de estabilidad laboral (el despido debe
estar sometido a todo un proceso administrativo especial) y remuneracin (por lo general,
establecida por ley independientemente de las condiciones del mercado, donde los convenios
colectivos suelen ser solo de carcter consultivo), as como de sanciones (disciplinamientos
de acuerdo con provisiones especficas, que pueden consistir en prdida de salario, baja de
categora o despido).
Las distintas combinaciones del alcance de estas leyes sobre el servicio civil arrojan dos tipos de arreglos: sistemas de carrera (career systems), por lo general cerrados a los que no
integran la carrera, y sistemas basados en el puesto de trabajo (position-based systems), de
accesos ms abiertos a los puestos de trabajo.
Por lo general, el servicio civil se refiere a los empleados civiles de la administracin central y, en algunos contextos, tambin a los de los gobiernos locales aunque por lo general
suelen ser considerados como un servicio civil especfico, distinto al central. Por lo gene-

ral, los profesionales de la educacin y de la salud, as como el personal militar, estn excluidos; no as la polica, que s suele ser considerada como servicio civil.121
Sin embargo, estas consideraciones no son absolutas y existen muchas excepciones. En
Alemania y en Francia, por ejemplo, los mdicos y profesores que trabajan en el sector pblico estn sujetos a las leyes del servicio civil. En Gran Bretaa existen regulaciones especficas que le dan su estatus a los civil servants, pero no existe una ley de servicio civil. Asimismo, los empleados de los gobiernos locales no estn comprendidos dentro del servicio civil.
En Suecia, la ley sobre el servicio civil es minimalista, ya que el derecho laboral y los convenios colectivos de trabajo regulan casi todas las condiciones de trabajo del servicio civil, salvo algunos derechos y obligaciones y sanciones disciplinarias bsicos.
Ahora s, una vez establecidos los criterios distintivos para comprender el tamao y la ubicacin aproximada de este grupo de servidores pblicos, entraremos en consideraciones sustantivas acerca de las transformaciones y desafos por los que est pasando esta institucin,
sobre todo en aquellos pases y sectores del Estado en los que el sistema de carrera estaba
fuertemente establecido.
En los ltimos aos, signados por las transformaciones de tipo NPM, la agenda poltica para
el servicio civil ha estado concentrada alrededor de dos temas: disminuir la influencia del
servicio civil en el establecimiento de los programas de gobierno y, al mismo tiempo, reforzar
su capacidad de management (Savoie, 1995).
Esta agenda responde a la visin que los lderes polticos han venido teniendo acerca del
servicio civil como sobredimensionado, con exceso de confianza, incompetente en cuestiones
de gerencia y ms propenso a trabar las iniciativas polticas que significaran una amenaza al
statu quo (Hennsesy, 1989; Campbell y Wilson, 1995). Si bien es evidente que la dcada del
bureaucrat-bashing (que fue la de los aos ochenta) ya ha pasado, la agenda de los lderes
ejecutivos qued marcada por esta visin absolutamente negativa del servicio civil.
Para evitar el sndrome Yes Minister (como irnicamente respondera un civil servant a
su ministro, en la creencia de que su labor no es obedecerlo, sino la de educar a su master) y
con poca fe en la capacidad de neutral competence del servicio civil, los lderes polticos in-

121

Este sera el caso uruguayo. Aunque aqu los textos legales no distinguen expresamente un cuerpo tal,

este podra asimilarse al concepto de funcionario de la Administracin central (en sentido amplio), que es el

clinaron la balanza a favor de los imperativos de political responsiveness. Como hemos visto,
para ello los lderes ejecutivos politizaron la administracin pblica y apartaron al servicio
civil de carrera del asesoramiento experto en cuestiones de polticas pblicas, y recurrieron en
cambio al consejo de sus asesores polticos de confianza dentro de la maquinaria ejecutiva, o
a otras fuentes externas de asesoramiento (think tanks, grupos empresariales, consultores con
contratos ad hoc, encuestas de opinin pblica, etctera).
Al mismo tiempo, enviaron a los oficiales pblicos del servicio civil seales muy claras de
que deberan hacerse responsable por cuestiones de gerencia, y de que era necesario que incorporaran las tcnicas y enseanzas del management privado.
Esto trajo consecuencias muy profundas en el servicio civil, ya que significaba un replanteo
profundo del rol que clsicamente se le atribua como instrumento de gobierno, as como de
su autopercepcin, cultura organizacional, estatutos normativos y prcticas administrativas.
Sin embargo, el impacto de estas transformaciones no fue el mismo en todos los sistemas
poltico-administrativos, ni en todos los sectores del servicio civil, ni en todos los niveles
jerrquicos, por lo que no es sencillo realizar una evaluacin general del asunto.
Asimismo, tal como ocurre con los problemas que se presentan con el cambio hacia una
forma contractual de provisin de servicios pblicos, o con las dificultades en torno a la accountability poltica, las transformaciones en curso plantean una serie de preguntas abiertas
que, en este caso especfico del servicio civil, giran alrededor de las interrogantes acerca del
futuro de esta institucin y de su capacidad para responder a los desafos de un Estado moderno. Veamos las razones para ello.
a) El creciente desinters por el anlisis crtico institucional
El hecho de que se espere de la burocracia, como institucin, un management eficiente y no
capacidad de anlisis y asesoramiento poltico imparcial, ha conducido a una prdida creciente de esta ltima capacidad institucional, tambin conocida como speaking thruth to the power.
Como consecuencia de un constante proceso de politizacin de la burocracia se ha venido
constatando una tendencia general a que los puestos reservados para la alta burocracia vienen
siendo ahora ofrecidos en su mayora a aquellos que acreditan su identificacin con la poltica

funcionario de carrera cuyos derechos y obligaciones estn amparados en el Estatuto Legal Central (volveremos
sobre este punto ms adelante).

de reformas managerialistas, o su lealtad personal a su master poltico (el presidente o el primer ministro, o los ministros o secretarios de Estado de las distintas carteras) 122 (Page y
Wright, 1999). Es decir, se viene privilegiando el nombramiento de funcionarios que seguramente le dirn a los polticos los que ellos quieren or, en lugar de confiar en las acreditaciones profesionales que otorga una carrera hecha en la administracin pblica123 (Peters, 1995).
En consecuencia, estos funcionarios quedan tan identificados con sus jefes polticos y con
una poltica de gobierno, que la mayora de ellos pierden idoneidad para servir al gobierno
siguiente y deben ser reemplazados.124
Al mismo tiempo, en esa suerte de revitalizacin de la doctrina de separacin entre poltica
y administracin ha ganado terreno la idea de que la burocracia de carrera, sobre todo aquella
que opera en los departamentos de lnea, debe concentrarse en la implementacin eficiente de
las reformas managerialistas y dejar el asesoramiento poltico a las agencias centrales del
Ejecutivo (Hart, 1998).
Se corre el peligro de estar perdiendo, de esta manera, un saber anclado en memorias institucionales sobre el decisions-making, que es fundamental para dar coherencia y efectividad a
los programas pblicos de gobierno (Campbell y Wilson, 1995; Heclo, 1977). Por supuesto,
este fenmeno, aunque general, se presenta de forma ms o menos radical segn la ideologa
ms o menos managerialista del partido de gobierno, y segn la matriz previa de relacin
entre administracin y poltica de cada sistema nacional.

122

Como ya hemos visto, la politizacin de la burocracia en la mayora de los sistemas polticos, ms

que del tipo poltico-partidaria, ha estado dirigida a reforzar las lealtades personales a los lderes ejecutivos,
alineando a la burocracia con sus propuestas de cambio, sin necesariamente exigir un alineamiento partidario.
123

Esto no quiere decir que estos nombramientos no se hagan con los funcionarios del servicio civil,

como ocurre en Alemania y Francia, por ejemplo.


124

Evidentemente esto depende de la radicalidad con que se realice este proceso de politizacin. Si bien

es lgico que los lderes ejecutivos tengan el derecho a buscar asesores de confianza, la tendencia a desconocer
el asesoramiento institucional del servicio civil implica desconocer el origen de la idea por la que fue creado.
Esta institucin, como hemos visto, fue concebida para moverse ambiguamente entre dos imperativos: el civil
servant debe ser independiente para poder cumplir sus obligaciones imparcialmente pero, al mismo tiempo,
debe servir con lealtad a sus masters polticos. La decidida definicin por un extremo perjudica la idea misma de
civil servant, es decir, si por un lado la extrema independencia conlleva crecimiento desproporcionado del poder
no democrtico de la burocracia, la extrema indentificacin con un partido de gobierno conlleva la prdida de
capacidad de asesoramiento imparcial. Por ello, Richard Rose dice que el civil servant debe ser polticamente
promiscuo.

Estados Unidos suele ser ubicado en un extremo de la balanza, ya que los puestos ms altos
de la maquinaria ejecutiva no son ocupados por civil servants, sino por political appointees
que por lo general no provienen del Civil Service. Europa continental suele ser ubicada en
una posicin intermedia, ya que los puestos ms altos de la maquinaria ejecutiva, si bien suelen ser designados con criterios polticos, por lo general son ser ocupados mayoritariamente
por funcionarios que provienen del servicio civil, algo as como una clase poltica de civil
servants (Rockman, 1996).125 El caso britnico126 representa el otro extremo, ya que los puestos administrativos ms altos son ocupados en forma casi exclusiva (aunque esto est cambiando) por funcionarios de carrera (Derlien, 1996). Por lo tanto, las repercusiones de este
fenmeno son distintas.
Los civil servants norteamericanos, en la tradicin wilsoniana de separacin entre poltica y
administracin, fueron pensados tradicionalmente como public managers, es decir, como
herramientas inteligentes (Rockman, 1996) de los lderes polticos. En los Estados Unidos,
la idea de neutral competence nunca tuvo arraigo, ya que los polticos siempre tuvieron la
sospecha de que no era posible tal neutralidad cuando se participa en el policy-making. Por
ello se trat de asegurar la neutralidad del Civil Service negndole la posibilidad de realizar
actividades polticas (a diferencia de los sistemas europeos) y relegndolo de los puestos ms
altos de la maquinaria Ejecutiva (all donde se realiza el policy-making). En cambio, para este
tipo de actividad, la cultura poltico-administrativa en ese pas tendi a privilegiar la idea de
responsive competece, en la que el lado de la responsiveness ha recibido ms atencin. En
consecuencia, cuando la labor de la burocracia es ms del tipo de intermediador entre intereses distintos y de asesoramiento poltico, los lderes polticos norteamericanos han privilegiado la capacidad del administrador para responder a sus intereses polticos, y lo han hecho a
travs de la designacin de personas (tcnicos y polticos) que gozan de su confianza.

125

Sin embargo, es posible distinguir en este tipo de administraciones, tal como lo hacen Page y Wright

(1999), entre aquellos pases, como Alemania, Francia y Suecia, que reducen los nombramientos polticos a dos
o tres escalafones en la pirmide administrativa, de aquellos otros pases, como Austria, Espaa o Italia, que
hacen un uso ms extensivo de este mecanismo y donde las credenciales partidarias pesan an ms. Este es un
clsico sndrome de los Parteienstaat, que florecieron en el perodo de las democracias posfacistas (Alemania,
Austria e Italia), y en las democracias de transicin tarda (Grecia y Espaa), donde los partidos polticos dominaron el Estado y colonizaron importantes segmentos de la sociedad (Puhle, 2002).
126

Si bien trataremos el caso britnico porque es el que ms se ha discutido, Page y Wright tambin ubi-

can a Dinamarca en esta categora (Page y Wright, 1999).

Por lo tanto, cuando se produce un cambio de gobierno, se produce al mismo tiempo una
enorme rotacin de los puestos reservados para la alta burocracia, lo que permite al los lderes
ejecutivos garantizar la responsiveness de la burocracia, pero al mismo tiempo significa, entre
otras cosas, una prdida de memoria institucional muy fuerte. Por otra parte, cada vez que se
aproxima una eleccin presidencial se crea una especie de locura generalizada en torno al
tema de los nuevos nombramientos, ya que el proceso de seleccin de miles de puestos en
lugares polticamente sensibles de la Administracin no es nada sencillo, y debe ser cuidadosamente estudiado por el equipo presidencial (el resultado de esta complicada seleccin es
publicado por un comit en Washington, en una lista conocida como Plum Book, con el nombre de las personas elegidas.
Esta problemtica es ya clsica en los Estados Unidos y ha concentrado la preocupacin de
los analistas polticos desde hace mucho tiempo. La falta de un asesoramiento burocrtico
institucional adecuado en este pas est resumida en la expresin un gobierno de extraos,
tal como Hugh Heclo la concibi al elegir el ttulo de su clsica obra en la que discute la poltica ejecutiva de gobierno (Heclo, 1977). Sin embargo, tal como se ha observado, no merece
ni una lnea en el

NPR

de Al Gore (Moe y Gilmoure, 1995), a pesar de que como consecuen-

cia de sus recomendaciones se estara disminuyendo an ms la proporcin de funcionarios


de carrera frente al nmero de funcionarios nombrados polticamente aunque estos nombramientos se estn haciendo ahora con criterios ms tcnicos que los utilizados por Reagan
en su momento (Ingraham, Thompson y Eisenberg, 1995). Este fenmeno ha causado una
fuerte desaliento del servicio civil, que ha venido preocupando a instituciones como la Brookings Institution, debido a que cada vez es ms difcil motivar a gente joven con talento a
ingresar a la funcin pblica, mientras que, al mismo tiempo, se viene produciendo el retiro
de personal altamente capacitado (Light, 1999b).
En ese sentido, la agenda que trae el NPM y la cultura organizacional que promueve, estara
representando un movimiento en la direccin de la tradicin norteamericana (Rockman,
1996). La amenaza que significa el

NPM

para la capacidad del servicio civil de poder ejercer

un asesoramiento poltico profesional y neutral, queda planteada con claridad meridiana en


un sistema que est en las antpodas del norteamericano, como es el caso del sistema administrativo britnico, conocido como modelo Whitehall. Vale la pena detenerse aqu brevemente
para entender mejor el fenmeno en su conjunto, y los dilemas que trae aparejado.

El modelo Whitehall britnico era un modelo clsico de administracin, basado en un clima


de cooperacin, respeto y mutua confianza entre polticos y burcratas (lo que llev a Heclo y
Wildavsky a darle el apelativo de villa), admirado por otros sistemas polticos en el pasado.
En este modelo, los senior civil servants tenan un fuerte prestigio, derivado de la expectativa
de que sirviesen con igual entusiasmo a un gobierno que gozara de su simpata como a otro
que no lo hiciera,127 y de que gozaban del monopolio del asesoramiento poltico. En opinin
de dos especialistas en la materia, como Campbell y Wilson, estas caractersticas, si bien por
separado no eran nicas a este sistema, s lo era su combinacin (Campbell y Wilson, 1995).
Segn estos autores, a partir de la embestida de Thatcher y del advenimiento de una cultura
de gerencia pblica empresarial, de tipo NPM, el modelo parece haberse destrozado.
Por un lado, Thatcher politiz el personal administrativo al ejercer una mayor influencia en
los nombramientos del high civil service, dentro de una tradicin en la que el servicio civil
decida autnomamente sobre los ascensos de sus funcionarios. Esto condujo a que algunos
funcionarios se vieran obligados a renunciar con el cambio de primer ministro, debido a que
haban quedado demasiado identificados con el gobierno anterior.128
Asimismo, el ataque de Thatcher al servicio civil signific para este el fin de su tradicional
monopolio en el asesoramiento poltico, que ya vena siendo cuestionado. Tradicionalmente,
el senior civil servant britnico era un amateur en cuestiones de management tal como lo
seala negativamente el Infome Fulton (1968),129 y su rol era visto justamente ms como el
de un asesor poltico experto de su ministro (para lo que haba sido formado en Oxford y

127

En un sistema poltico como el britnico, donde el Ejecutivo es muy poderoso en razn de las pocas

restricciones constitucionales que tiene, el servicio civil era visto como un valioso instrumento de control (como
guardianes de la Constitucin, segn la antigua doctrina Tomlin (Greenaway, 1995).
128

Tales son los casos, entre otros, de Bernard Ingham, jefe de prensa de Thatcher, y Charles Powell,

consejero de poltica exterior, que fueron removidos de sus puestos por Major al asumir este su magistratura.
129

Aun cuando las tareas administrativas empezaron a expandirse con el crecimiento del Estado de bie-

nestar, el senior civil servant britnico siempre se las ingeni para no ensuciar sus manos con tareas gerenciales de implementacin derivndolas a los niveles locales de gobierno. Esto trat de cambiarse en los setenta a
travs de un sistema que abra el acceso a las jerarquas ms altas de la pirmide administrativa (en un principio,
las cuatro primeras, y en los ochenta se extendi a las primeras siete) a otras especialidades (ingeniera, economa, arquitectura, etc.) por fuera de la clsica clase administrativa en el sentido ingls de una clase especial de
funcionarios, con formacin humanista, e involucrados en el decision-making. Sin embargo, hay evidencias
de que los especialistas en ese senior open structure son minora (un tercio) por lo menos en los tres primeros de
los doce niveles administrativos, aunque su participacin se ha incrementado (Plowden, 1994).

Cambridge, sumado a su larga experiencia en la maquinaria ministerial), que como un experto en cuestiones gerenciales. El hecho de que el senior civil servant gozara del monopolio del
asesoramiento poltico lo situaba en una situacin de privilegio (de ah el trmino mandarines), mientras que el ministro estaba una fuerte relacin de dependencia.130
Si bien la crtica a los mandarines no provino solo de los conservadores es muy conocida
la crtica de Brbara Castle,131 quien como ministra de Trabajo en el gobierno laborista de
Callaghan tuvo que lidiar hasta la finalizacin de su mandato con un permanent secretary no
colaborativo, debido a la incapacidad que tena un ministro para forzar su reemplazo, fue
Thatcher la que inici una campaa de quita de privilegios de estos funcionarios. Thatcher y
sus ministros rechazaron el asesoramiento poltico de los mandarines, ya que desconfiaban de
su orientacin ideolgica (los consideraban partidarios de mantener el statu quo welfariano y
opuestos a su poltica de corte neoliberal). Por otra parte, se pretenda que ellos se transformaran en doers (managers con capacidad de get the job done)132 y no thinkers o wait a minu-

130

La dependencia del ministro estaba basada tambin en sus caractersticas profesiona-

les. Walter Williams (1994), al comparar los sistemas poltico-administrativos de Washington


y de Whitehall, sealaba un notorio dficit de management en el segundo con respecto al
primero. Una de las razones, segn el investigador, era el amateurismo de los ministros britnicos en cuestiones de gerencia, a diferencia de sus colegas norteamericanos, cosa que atribuye a la estructura premoderna del Estado ingls. ***Los ministros ingleses, mientras que
son accountables frente a la Corona (a travs del primer ministro) y el Parlamento, por todo
lo que acontece en sus organizaciones, son al mismo tiempo parlamentarios, para lo que
cuenta ms la fuerza poltica de retrica que sus capacidades gerenciales. Si bien se puede
afirmar que tienen que ser polticos, ms que managers, en ese caso Williams sostiene que
deberan dejar de tener responsabilidad total por cuestiones de detalle (lo que efectivamente
sucedi ms adelante, tal como lo hemos visto al referirnos a las transformaciones de la accountability ministerial en Gran Bretaa).
131

En el ao 1973 Castle public un artculo en el Sunday Times, titulado Mandarin

Power, el que es reproducido en un libro editado por Peter Barberis (1996), The Whitehall
Reader.
132

En el llamado new senior open structure (implementado en el white paper Continuity and Change

(Cabinet Office, 1994), que abarca ahora a los cinco primeros niveles, todos los funcionarios salvo los permanent secretaries (es decir, los del primer nivel, quienes resistieron el embate gerencialista), deben entrar en un
contrato (aunque sin trmino, lo que quiere decir renovable automticamente rolling contract) y rendir

te (en su visin, diletantes amateurs).133 Para contribuir a este propsito se establecieron


acuerdos de performance gerencial dentro del alto servicio civil y se hizo el advertisment de
muchos puestos altos en el servicio civil. Hood ha denominado a esta estrategia de reducir los
privilegios del High Civil Service britnico134 como De-Sir Humphreyfying the WhitehallWestminster Modell (Hood, 1990b), en alusin a sir Humphrey Appleby, el arrogante permanent secretary de la popular serie televisiva de la BBC: Yes Minister. Para el tradicional senior
civil servant, el glamour del trabajo en el gobierno estaba en el anlisis y asesoramiento poltico (que es el sentido que tiene la palabra administracin en la cultura polticoadministrativa britnica), y no en el management, donde prima la gestin financiera y de personal.
Thatcher prefiri utilizar como instrumento de asesoramiento poltico135 una pequea unidad creada en el gobierno de Wilson, llamada Policy Unit. Esta estaba integrada en su mitad
por gente perteneciente al servicio civil y por gente de afuera, y sus integrantes deban estar
fuertemente identificados con la propuesta del primer ministro136 (a diferencia del mandarn
tradicional, que no le deca solo aquello que el poltico quera escuchar), a tal punto que a

cuentas peridicamente sobre sus rendimientos gerenciales. En ese mismo new senior open structure, los
expertos en management tendrn oportunidad de ascender rpidamente (fast stream system).
133

La famosa frase que se le atribuye a Thatcher, de que si fuesen tan valiosos como se dice, estaran

haciendo dinero en la city, sintetiza la orientacin gerencial de la reforma thatcheriana.


134

Esto no quiere decir necesariamente que, como consecuencia de la desprivilegizacin del senior civil

service, estos necesariamente hayan perdido totalmente su estatus y privilegios corporativos. Si bien esto ha
sucedido parcialmente (tanto en salario como en prestigio) con respecto a las jerarquas inferiores, los senior
civil servants han desarrollado exitosas estrategias de adaptacin. Muchos de ellos han sacado partido de la
nueva situacin, redefiniendo sus presupuestos y sus bureaus, en los que continan sus tareas de anlisis poltico, y apoyando las estrategias de privatizacin y agencificacin de sus departamentos, ya que es una forma
tambin de delegar las ingratas tareas de management.
135

Tambin los think tanks, particularmente el Adam Smith Institute, jugaron un rol importante en el

asesoramiento poltico externo, aunque su influencia ha decado notoriamente en los noventa.


136

Esta es quizs la caracterstica ms distintiva del cambio de estilo en el asesoramiento poltico en

Gran Bretaa, ms que la llegada de personal no perteneciente a la carrera administrativa, de la que hay antecedentes. Sin mencionar la fuerte incorporacin de personal externo que se produjo en los casos excepcionales de
las dos guerras mundiales, debe mencionarse la creacin del CPRS en los setenta, integrado con personas del
servicio y ajenas a l. Sin embargo, no necesariamente eran incondicionales del primer ministro, y es por ello
que Thatcher lo disolvi (por considerarlo allegado a los intereses de la burocracia) y lo sustituy por una unidad ms pequea como lo era la Efficiency Unit (ms adelante Policy Unit).

muchos de los funcionarios de carrera les fue imposible volver a sus lugares de origen
(Campbell y Wilson, 1995).
Si bien los analistas coinciden en que no se produjo una politizacin partidaria del servicio
civil britnico (Hennessy 1995; Plowden, 1994), s se lo someti a presin poltica (hubo groseras destituciones de prestigiosos civil servants) para que cumpliesen obedientemente con el
nuevo rol que se les estaba asignando como implementadores de las estrategias de reforma
asociadas al NPM. Esto ha tenido consecuencias negativas para la clsica idea de escepticismo
institucional, ya que si bien siguen siendo nombrados con criterio meritocrtico (y no de patronazgo), saben que ahora sus ministros esperan de ellos ms lealtad poltica que asesoramiento objetivo.
Por supuesto, hay evaluaciones contradictorias acerca de este proceso. Hay quienes, desde
una ptica de tipo public choice, afirman que es un fenmeno positivo, ya que lo que se ha
logrado es reforzar la capacidad de liderazgo poltico del Ejecutivo, frente a una clase de
mandarines que nunca haba sido neutral, sino que haba utilizado a su favor (y en favor de
una coalicin armada en torno a los programas pblicos de bienestar), su monopolio en el
asesoramiento poltico (Dowding, 1995). Tambin hay quienes, desde posiciones menos negativas hacia el servicio civil, reconocen que era necesario reforzar la influencia de los ministros sobre su staff administrativo, ya que en ltima instancia es responsable por todo lo que
ocurre en su ministerio. Pero tambin reconocen que, si esta tendencia contina, debera regularse, tal como ocurre en otros sistemas europeos Plowden cita como ejemplo instructivo el
sistema alemn de remocin de los politische Beamter (Plowden, 1994), donde estas remociones no son vistas como un atentado a la integridad del servicio civil.
Pero debido a la forma como este proceso se vivi en Gran Bretaa, hay quienes levantan
voces de alerta, en el sentido de que se est corriendo el riesgo de ir, no hacia una responsive
competence, como se pretende, sino hacia una situacin de politicized incompetence. En ese
caso, lo que se conoce como Yes Minister ha perdido su irona y ha pasado a ser una realidad,
ya que el funcionario de carrera que quiera ocupar los puestos de mayor jerarqua no se atrever a decirle al ministro aquello que este no est dispuesto a escuchar.137 Tal como lo sostie-

137

En ese sentido es muy ilustrativa una ancdota recogida por Dowding, de un grado tres britnico que

cuenta que asisti a una reunin entre un ministro y sus ms cercanos colaboradores, en la que solo l era de
otro departamento: cuando el ministro pidi consejo acerca de las propuestas que hizo, solo l se manifest en
contrario. El programa fue un fiasco (Dowding, 1995).

nen Campbell y Wyszomirsky (1991), los lderes polticos podrn no tener en cuenta el asesoramiento institucional de la burocracia de carrera por preferir otras fuentes, pero debern
hacerlo por las razones adecuadas. El riesgo de politicized incompetence crece, justamente, a
medida que los liderazgos ejecutivos rechazan este tipo de asesoramiento por razones ideolgicas, es decir, porque no confan en el saber institucional de su burocracia de carrera, o porque no quieren escuchar las advertencias que estos funcionarios pueden hacer a sus programas de gobierno.138
Muchos fiascos en programas pblicos britnicos pueden ser atribuidos a este fenmeno de
prdida de capacidad de anlisis crtico. Como lo sostienen Peters y Savoie (1994) al analizar
las transformaciones de las maquinarias ejecutivas en Gran Bretaa, Estados Unidos, Canad
y Nueva Zelandia, en aquellas organizaciones de gobierno que realizan actividades ms mecnicas y rutinarias es donde se presentan las historias de xito del NPM. All es donde se necesitan implementadores eficientes de las polticas de gobierno y no tanto analistas crticos de
estas. Pero en aquellos departamentos y organizaciones pblicas encargados de desarrollar
programas de gobierno polticamente sensibles y complejos, la prdida de capacidad institucional de anlisis crticoha producido historias de horror. En el anlisis del caso britnico,
Campbell y Wilson (1995) sealan que desastres polticos como la guerra de Malvinas, o la
poltica monetaria y la poll tax policy (que ocasion la cada de Thatcher), son producto de
inconsistencias en la maquinaria de Whitehall, que no hubiesen ocurrido en el antiguo sistema. Asimismo, el famoso escape de terroristas del

IRA

de la crcel de Brixtol poda haberse

evitado si el ministro del Interior hubiese escuchado las recomendaciones que uno de sus civil
servants, el inspector de Prisiones, le haba formulado cinco meses antes.
Los sistemas derivados de Westminster, como Canad, Australia y Nueva Zelandia, tambin resultaron afectados. El caso de Canad suele ser citado por la intensidad con la que
Mulroney politiz el servicio civil nombrando jefes de staff cuyo estatus era el mismo que el
de los Deputy Ministers y aumentando enormemente los recursos de la oficina del primer
ministro (Halligan, 1995). Pero en todos estos sistemas se reforz el nombramiento poltico
de asesores en agencias centrales, se separ a los antiguos funcionarios de carrera del top
management en los departamentos de lnea y se nombr en su lugar a personas con poco

138

Justamente, el hecho de que tradicionalmente la carrera del civil servant no dependa de los favores

polticos, sino de su capacidad para decir la verdad, era lo que lo converta en la fuente de informacin ms
idnea para realizar este tipo de tarea.

back-ground en la maquinaria administrativa, como en Australia y Canad, o se los contrat


como en Nueva Zelandia y parcialmente en Australia (Halligan, 1995). Las consecuencias de
estos procesos tambin se han manifestado en fiascos polticos fuertes y prdida de prestigio
del servicio (Aucoin, 1995).
Tambin en las administraciones europeas tradicionalmente ms politizadas de por s (Rockman, 1998) se dejan ver algunos efectos negativos de este proceso, y preocupa la prdida
de anlisis crtico institucional, as como la desmotivacin hacia la funcin pblica.139
Evidentemente, las razones por las que se desconfa del consejo poltico de la alta burocracia y se tiende a politizarla no siempre han sido las mismas. A veces un partido ha permanecido largo tiempo en el poder y el nuevo gobierno entiende que la burocracia est consustanciada con el gobierno anterior. Otras veces se hace porque se entiende que la burocracia ha
ganado demasiado poder. Y en otros casos, se busca el asesoramiento externo porque se parte
de una ideologa que considera que lo pblico no es eficiente y que el asesoramiento de afuera es mejor. En el caso de las reformas administrativas de tipo

NPM,

la segunda y tercera ra-

zones mencionadas son las que ms han participado en las reformas. Ello no quiere decir que
en algunos casos nacionales la primera no haya jugado, como en el caso de Suecia cuando los
conservadores tomaron el poder luego de un predominio exclusivo de la socialdemocracia).
Como resultado, el asesoramiento poltica institucional de la burocracia de carrera ha perdido
terreno y las lealtades polticas juegan un rol cada vez ms importante en las perspectivas de
ascenso de los funcionarios del servicio civil.
Sin embargo, tal como lo seala Aucoin (1995), es necesario aclarar, con el objetivo de no
sobredimensionar el fenmeno y las consecuencias de la politizacin de los servicios civiles,
que en las administraciones de tipo europeo continental (como la alemana y la francesa), o en
Nueva Zelandia y Australia, las consecuencias no han sido tan negativas como lo fueron en
Estados Unidos o Canad. Esto es debido a que los lderes ejecutivos del primer grupo de

139

Por ejemplo, Derlien (1996), cuando comenta las consecuencias no queridas de la politizacin parti-

daria en Alemania, relata el caso de aquellos civil servants que, con el fin de avanzar en sus carreras profesionales, sintindose obligados a servir incondicionalmente a un gobierno se involucraron en actividades ilegales
tendientes a mantener a la oposicin parlamentaria fuera del gobierno. Tal es el caso del abuso de su burocracia
que hizo el ministro presidente de Schleswig-Holstein durante las elecciones de 1988, lo que termin en un
escndalo de grandes proporciones y con el suicidio de este poltico.
Asimismo, Rouban ha sealado desde hace tiempo la prdida de prestigio de la alta burocracia francesa
(Rouban, 1999).

pases, si bien no descartaron el mecanismo de incorporacin de outsiders, para lograr poner


a la maquinaria administrativa al servicio de su objetivos polticos, lograron mayoritariamente la mayor responsiveness con la extensin de nombramientos polticos de funcionarios de
carrera (como en Francia y Alemania), o sin renunciar absolutamente al asesoramiento del
Senior Civil Service en departamentos centrales (como en Inglaterra y Nueva Zelandia), aunque se haya presionado para que estos se alinearan con sus objetivos. De esta manera, aunque
los funcionarios de carrera no monopolicen ms el asesoramiento poltico, y se les exijan ms
lealtades personales que antes (lo que es motivo de preocupacin para el futuro de la institucin), al seguir ocupando posiciones crticas ayudan a coordinar las estrategias del Ejecutivo
(Aucoin, 1995).
Si bien es cierto que el tradicional rol del senior civil servant como portador de un escepticismo institucional ha venido siendo cuestionado por las reformas, se ha ido tomando conciencia tambin de que se necesita contar con un nmero suficiente de asesores polticos formados en la maquinaria de gobierno que estn dispuestos a apoyar las reformas en curso, si
se quieren evitar fiascos polticos fuertes. De cualquier manera, a pesar de este reconocimiento, todava persisten muchas dudas acerca del tipo de relacin que estara surgiendo entre
polticos y senior civil servants, y de cul es el rol correspondiente de estos ltimos.
Lamentablemente, la teora y las doctrinas del NPM prcticamente no hacen referencia a este tema. Esta carencia se explica teniendo en cuenta que el

NPM

se promueve a s mismo co-

mo una teora sobre la gerencia pblica, reestablece la antigua separacin polticaadministracin, y por lo tanto, no entra en consideraciones de tipo poltico acerca de las relaciones entre el Ejecutivo y sus formas institucionales de asesoramiento poltico. Sin embargo,
la porfiadez de la realidad poltico-administrativa una vez ms muestra que, si bien esta separacin es aceptable normativamente, en la prctica las relaciones entre ambos componentes
de la dicotoma son mucho ms complejas y no se dejan encasillar en doctrinas universalistas
del tipo NPM.
Savoie (1998) hace un anlisis general sobre las consecuencias que a fin de siglo se derivan
de las reformas del tipo

NPM

y comenta que el precio que el servicio civil paga por haber re-

nunciado a su tarea de anlisis crtico institucional se traduce en una prdida de su habilidad


para delinear el futuro de su propia institucin. Aunque se reconozca la importancia central
de los civil servants en la formulacin de programas pblicos, si ya no se aprecia la tarea de
anlisis crtico (el famoso pero), entonces el civil servant, o bien se convierte en un im-

plementador, es decir, en experto en management, o bien en un asesor poltico acrtico. En


ese sentido, no parece muy claro cul ser el futuro del sistema de carrera administrativa y
cul es el sentido de la especificidad misma de la institucin. Estos temas reaparecern en los
debates de la governance.
b) La crisis del sistema de mritos
Como hemos sealado, paralelamente a la disminucin del rol del servicio civil en el asesoramiento poltico de la maquinaria ejecutiva, las reformas de tipo

NPM

han insistido en el re-

forzamiento de las capacidades de management de la burocracia. Para lograr este objetivo se


ha apuntado a la flexibilizacin o, ms directamente, al abandono paulatino de los tradicionales sistemas administrativos de personal y se han incorporado, en su lugar, nuevas tcnicas de
gestin, tomadas del management empresarial. Ello implica tanto un cambio en las normas y
procedimientos de esa burocracia como en su cultura organizacional.
Como consecuencia de ello, el servicio civil ha sufrido transformaciones fundamentales,
que han erosionado tanto su cohesin y cuerpo institucional como las normas y valores sobre
los que est fundado. Obviamente, aunque sealaremos en forma general algunos puntos crticos de esta transformacin, aqu tambin pueden encontrarse variaciones nacionales que
responden tanto a los contextos institucionales previos sobre los que operan estos cambios
como a las distintas estrategias nacionales de reforma ensayadas.
El servicio civil en las naciones industrializadas, como se vio en el captulo 1, fue una invencin social creada para resolver la permanente tensin entre los imperativos de neutral
competence y political responsiveness. Aun aquellos que son escpticos de una supuesta neutralidad del servicio civil no estaran de acuerdo con una repatrimonializacin del Estado de
derecho, es decir, volver a un sistema de patronazgos y clientelismos en la administracin, al
quedar sin protecciones frente a las intromisiones de la poltica. De esa manera, no podra ni
siquiera lograrse el objetivo de asegurar una responsive competence, ya que el sistema de
patronazgo y clientelismo demostr no ser un buen medio para asegurar la profesionalidad de
la administracin pblica a medida que las tareas del Estado se iban complejizando.
El sistema de mritos como principio organizativo de la gestin del personal fue altamente
valorado por su condicin de garantizar una burocracia profesional, no solo por las tradiciones europeocontinentales, sino tambin por los reformadores decimonnicos del servicio civil
anglosajn.

A los efectos de plantear el problema con ms claridad, conviene repasar sus caractersticas. El sistema de mritos incluye, bsicamente: nombramientos sobre la base de exmenes
competitivos; imposicin de restricciones a la movilidad arbitraria; garanta y exigencia de
neutralidad poltica; un cuerpo regulatorio independiente (la Comisin de Servicio Civil o
equivalente) que asegura los tems anteriores; posiciones establecidas centralmente y clasificadas por grados; un salario y pensin determinados por su grado o rango ms que por el trabajo que efectivamente realizan; e impedimentos (en muchos casos) para la entrada lateral al
servicio desde el exterior en los escalafones superiores140 (Prats y Catal, 1998).
El sistema de mritos fue considerado como indispensable para la constitucin de la moderna institucin del servicio civil, ya que no solo establece las obligaciones de sus funcionarios, sino tambin las garantas y derechos de estos. Se le exige al funcionario un respeto absoluto por las normas y procedimientos administrativos, y de ello depende la evaluacin que
haga posteriormente su jerarca. Ello implica entre otras cosas ceirse al principio de
neutralidad poltica, ya que la aplicacin imparcial y rigurosa de la norma significa evitar los
particularismos polticos (y de otra naturaleza). Las garantas de permanencia en el cargo, as
como las de una carrera basada en el mrito profesional, no son tanto un privilegio pensado
para un estamento determinado (como lo eran en la burocracia profesional de los Estados
absolutistas), sino que son protecciones del sistema contra posibles arbitrariedades de la cpula poltica, a cambio de que cumpla con sus obligaciones.
De esta manera, el sistema de mritos busca combinar la necesidad de contar con una maquinaria administrativa competente que efectivamente est al servicio de los lderes polticos
(y no de otros intereses, que pueden ser los suyos propios) y que, al mismo tiempo, tenga las
garantas necesarias para no procesar aquellas demandas polticas que signifiquen un claro
apartamiento a las normas legales o que busquen favoritismos sectoriales que atenten contra
el inters general. De la misma manera, el sistema de mritos y la organizacin burocrtica
aseguran la continuidad de los asuntos pblicos, a travs del establecimiento de oficinas permanentes y rutinas burocrticas aprendidas en una carrera de por vida, que significan una
memoria institucional que refuerza la capacidad de accin estatal.

140

Tiende a haber pocos puertos de entrada y la mayora de los funcionarios entran en los grados ms

bajos y prosiguen su carrera dentro del servicio; casi todas las posiciones superiores son provistas por promocin.

Tambin es necesario destacar las garantas que ofrece este sistema, de tratamiento igualitario a los ciudadanos. Por un lado, el apego a las normas legales y procedimientos administrativos, es decir, la aplicacin impersonal de la ley, implica evitar consideraciones ad hoc o
particularistas. Por otro lado, existe un sistema de incentivos en la gestin destinado a fomentar una tica de servicio pblico muy distinta a la cultura empresarial en la que se premia el
esfuerzo individual, la toma de riesgos y la atencin personalizada al cliente. La existencia
de normas que tienden a homogeneizar la carrera administrativa por ejemplo, no se paga
por rendimiento en el trabajo, sino por el tipo de funcin que se desempea contribuye
positivamente al fomento de esa tica.
Este tipo de consideraciones acerca de la Administracin Pblica Tradicional, obviamente
est hecho desde un punto de vista institucional amplio. Por lo tanto, trasciende consideraciones de corto plazo, acerca de su capacidad para perseguir la eficiencia organizacional de tipo
econmico o para adecuarse a las cambiantes necesidades de los grupos particulares que intervienen en una negociacin en torno a una poltica pblica. La utilidad de este tipo de modelo administrativo, y de una institucin como el servicio civil basado en un sistema de mritos, se comprende nicamente si se analizan sus ventajas para garantizar un uso racional-legal
del poder estatal en aquellas tareas en las que el Estado debe actuar con una conduccin centralizadora, imperativamente y representando la voluntad general.
Pero este tipo de razonamiento no es el que estuvo detrs de las reformas del tipo

NPM,

ya

que estas vienen proponiendo la transformacin del civil servant en un manager. Para ello es
necesario flexibilizar (o abandonar) el sistema de mritos, ya que estara entorpeciendo, con
su cultura administrativa, una cultura empresarial que debe dominar la gestin pblica. Si
bien el NPM en los noventa ha hablado de la necesidad de fortalecer las capacidades estratgicas del gobierno, entendiendo que es all donde se seguirn definiendo las polticas pblicas,
as como controlando y garantizando una provisin adecuada de servicios pblicos, este tipo
de literatura gerencialista no ha discutido seriamente cmo se har esto, en qu marco legal y
con qu tipo de personal. No se ha avanzado mucho ms all de ciertas afirmaciones proclamativas, del tipo es necesario que el servicio civil se modernice en el sentido de ir adoptando una cultura empresarial, pero que siga manteniendo al mismo tiempo los valores
ticos tradicionales (asociados con la democracia y las garantas del Estado de derecho).
Esto es como querer la chancha y los cinco reales o, como lo expresa Greenaway al titular
ingeniosamente su brillante artculo: Having the bun and the half penny (Greenaway,
1995).

A diferencia del sistema de mritos clsico, las doctrinas managerialistas han venido promoviendo una gestin de personal en la que:

El reclutamiento, promocin, salario y destitucin de los funcionarios pblicos depende de cada jefe de agencia (o directorio ejecutivo de la agencia contratada), en
correspondencia con la doctrina del free to manage; por lo tanto, sin que haya un
manual de procedimientos uniforme y una Comisin de Servicio Civil (o equivalente) que controle estos procesos.

Los managers responsables de la organizacin reclutan a su personal para los puestos vacantes o que se hayan creado para satisfacer las necesidades de la organizacin, sin estar atados a estipulaciones de tipo across the board para funcin pblica. Tambin introducen sistemas de pagos por performance para premiar a los que se destacan por su compromiso con
los objetivos organizacionales, as como sistemas de despido o traslado para los que no rinden lo suficiente.

Los derechos y obligaciones de esos funcionarios no estn estipulados a travs de


un cargo legal del que se desprende su competencia para actuar, sino que son puestos de trabajo provisorios y definidos segn las cambiantes necesidades de la organizacin.

La tarea de los funcionarios pblicos no es vista como algo especial, derivado de las particularidades que la tarea de administrar lo pblico conlleva (requisitos legales, tica de lo
pblico, espritu de cuerpo, etc.), sino como un job igual que cualquier otro, donde lo importante es el compromiso con los objetivos organizacionales, y no con el seguimiento de reglas
y procedimientos.141 En consecuencia, sus competencias legales no son definidas con claridad, y deben estar preparados para realizar cualquier tipo de tareas que sus superiores les pidan hacer o para desarrollar por su cuenta, con espritu empresarial, estrategias destinadas a
obtener los resultados esperados. De lo contrario podrn ser reemplazados en sus tareas y
destinados a otros lugares de la organizacin, o ser despedidos.

La evaluacin de esos funcionarios, de lo que depender su salario, promociones y


destituciones, est en manos exclusivamente del criterio de los responsables de la
organizacin (polticos o directores ejecutivos de agencias), y los priva de las garantas de la evaluacin de una comisin independiente integrada por sus pares, o

141

De ah la insistencia en sustituir el vocablo administracin por el de management.

de la posibilidad de apelar a los tribunales de lo contencioso administrativo (segn


el sistema constitucional vigente en cada caso).
Los mritos organizacionales son evaluados por los encargados de las mismas, ya que, desde un punto de vista empresarial, la intromisin de controles externos significara limitar la
buscada libertad de gerencia de los managers. Por otra parte, al desaparecer las reglas uniformes a lo largo del servicio pblico, las violaciones a los derechos asociados al mrito en
el servicio (en caso de que todava tenga algn valor ese concepto), seran mucho ms complejas de determinar para este tipo de organismos externos de contralor.

No hay ningn tipo de impedimentos para que los puestos intermedios y superiores
de la organizacin sean ocupados por personas contratadas externamente desde el
sector privado, o por funcionarios designados en razones ajenas a sus mritos profesionales.

Si bien pueden haber pautas establecidas explcitamente para evaluar los mritos profesionales de los funcionarios, la designacin a determinados puestos, por lo general, si no se quiere cortar la libertad de gerencia del manager, es una decisin personal que no tiene porqu
estar basada en este criterio. Aun en los casos en los que el mrito sigue siendo una exigencia
legal en los procesos de seleccin de personal para ocupar la mayora de los puestos de la
organizacin, queda pendiente la pregunta de quin es el que lo evala y con qu criterios,
teniendo en cuenta que ya no se puede recurrir, como antes, a la antigedad, que si bien era
un criterio insuficiente y conservador, era simple por su objetividad.
La tendencia entonces es, a que el sistema de mritos desaparezca y que el empleo pblico
sea entendido como cualquier otro empleo privado, lo que implica tambin que sus valores
ticos tradicionales no tienen nada de particular.
Sin embargo, como consecuencia de la prdida de valores ticos tradicionales en el servicio
pblico, la acumulacin de experiencias negativas basadas en casos de corrupcin, incompetencia profesional, discriminacin en el tratamiento de los que reciben un servicio pblico
(como es el caso de la Child Support Agency en Gran Bretaa), etctera, ha llamado la atencin sobre este punto (OCDE, 1997; Savoie, 1998).Frente a esta nueva realidad, la pregunta es
cmo se lograrn mantener los valores ticos tradicionales de un servicio civil de carrera142

142

De la misma manera, cuando se trata de caracterizar el sistema de mritos es importante tener presen-

te que cuando se habla del sistema de valores de servicio pblico se est haciendo referencia a l en trminos
generales y abstractos, ya que en un nivel ms concreto es posible hacer distinciones basadas en las distintas

ms all de proclamarlo en los cdigos de tica que se vienen publicando ltimamente en


casi todas las administraciones, cuando el sistema de mritos viene pinchndose de esta
manera.
Por ejemplo, si el futuro de un empleado pblico depende cada vez ms de su relacin personal con el jefe poltico o el manager encargado de su organizacin (el modelo empleadoempleador), y menos de su prestigio en la institucin como funcionario de carrera, es lgico
que este individuo desarrolle cada vez ms un comportamiento estratgico destinado a satisfacer exclusivamente las exigencias de aquel manager, aunque ello signifique ir en contra
de lo que le dicta su tica profesional. Ello es as debido a que su perspectiva de desarrollo
profesional se ha individualizado al no gozar ms de las antiguas protecciones corporativas
del servicio civil relativas a salarios, ascensos, despidos, traslados, etctera.
En el caso del alto servicio civil, en particular, en un modelo gerencial de contrato privado
del tipo empleado-empleador, esta individualizacin de la carrera no concuerda con las obligaciones tradicionales, definidas en trminos de lealtad no solo al ministro (o jefe de agencia), sino al Estado, al respeto por la ley, a las convenciones de responsabilidad poltica colectiva (frente al gabinete o al Senado, en el caso en que la doctrina lo permita), y a la tica
profesional frente a sus pares (Greenaway, 1995). Por otra parte, la individualizacin de sus
carreras atenta contra el espritu de cuerpo y el trabajo en equipo, que resulta indispensable en
el alto servicio civil para dar coherencia a las polticas pblicas. Esto es as en aquellos funcionarios que han quedado sirviendo en el core government, pero an ms en aquellos que
trabajan en organismos descentralizados (con mayor o menor margen de autonoma), y que
desarrollan lealtades a sus organizaciones particulares. Este fenmeno ya era tradicional en
los Estados Unidos, pero que no era as en el alto servicio civil britnico o canadiense, por
ejemplo.
Todo esto trae como consecuencia que, en un contexto en el que polticamente se privilegia
la eficiencia econmica por sobre otros valores administrativos, los funcionarios responsables
por la provisin de servicios pblicos (por la que deben competir con otros proveedores) dejen de lado sus consideraciones profesionales relativas a otros valores como vigilancia del

tradiciones administrativas y sus distintas concepciones de Estado y sociedad. Sin embargo, cuando se habla de
valores tradicionales del servicio civil en trminos generales, se hace referencia a la nocin de sentido del deber
para servir al inters pblico, lo que implica acatar valores fundamentalmente asociados a lealtad, honestidad,
neutralidad, justicia y equidad en la administracin de la cosa pblica.

respeto por el debido proceso o igualdad en el tratamiento de los ciudadanos, para tratar de
mostrar resultados econmicos favorables en su gestin. Doig documenta contabilidades
fraudulentas, indicadores de performance forzados, evasiones impositivas, etctera (Doig,
1995).
Este cambio de comportamiento que se ha venido imponiendo en el servicio civil, y en los
encargados de la provisin de servicios pblicos en general, en muchas ocasiones ha repercutido negativamente en la calidad de los servicios y, en algunos casos, ha conducido a fiascos
de magnitud en algunas polticas pblicas. Algunos ejemplos ya han sido sealados al hacer
referencia a los indicadores de performance y la calidad de los servicios.
Al mismo tiempo, aumenta el comportamiento especulativo de corto plazo de ese funcionario, ya que sabe que su permanencia en la organizacin es temporal, por lo que es racional
esperar que privilegie su carrera individual frente al inters pblico o el compromiso institucional, tal como lo documenta Campbell (1993) en los casos del comportamiento de oficiales
pblicos en Gran Bretaa y Australia.
El comportamiento especulativo del funcionario tambin se traduce en un incremento del
tradicional fenmeno de pantouflage que caracteriza a aquellos funcionarios que, cuando se
retiran de la funcin pblica, obtienen muy buenos puestos en aquellas empresas privadas con
las que mantuvieron una estrecha colaboracin a lo largo de su gestin en el sector pblico.143 Con la mayor apertura del servicio civil hacia el reclutamiento externo de personal proveniente del sector privado para puestos sensibles de la administracin, se multiplican los
casos de revolving door, expresin que significa que esa persona, luego de su paso por el gobierno, vuelve al sector privado y a su conocimiento e influencias en el gobierno, para sus
negocios privados, tal como lo testifica Downding (1995) en el caso britnico.
Estos fenmenos estn estrechamente vinculados al aumento de los casos de corrupcin en
el sector pblico. As lo documenta la mayora de las agencias ejecutivas y parlamentarias de
control financiero (Moe y Gilmoure, 1995; Doig, 1995; Greenaway, 1995), en un contexto en
que el gobierno ha aumentado infinitamente el uso de contratos en los servicios pblicos y en
el que las polticas pblicas se desarrollan en una compleja matriz de negociaciones entre
distintas organizaciones pblicas y privadas obligadas a tener xito empresarial para sobrevivir como tales. La posibilidad de corrupcin crece en la medida en que los empleados de los

143

Este fenmeno fue tradicionalmente tpico de la administracin francesa.

servicios pblicos dejan de estar socializados en una institucin pblica a travs de una carrera hecha en ella y, al mismo tiempo, reciben fuertes presiones para demostrar sus aptitudes
gerenciales y quedan tambin ms expuestos que antes a la evaluacin de los clientes de sus
servicios, y ello invita a ceder a las demandas no siempre legtimas de estos (Doig, 1995).
Por ltimo, se viene reflexionando tambin acerca de la tica en el manejo de informacin
de gobierno, que los funcionarios deben tener en este contexto de asimilacin de la funcin
pblica a la privada. Por un lado, hay preocupacin por la falta de garantas para los whistle
blowers que filtren informacin al Parlamento o a la opinin pblica para denunciar manejos
impropios y ocultamiento de informacin de la Administracin y del Gobierno. Pero tambin
puede ocurrir, y cada vez con ms frecuencia debido a los cambios en la organizacin del
sistema de gerencia pblica, que haya funcionarios que, luego de haber sido contratados brevemente por el gobierno y haber ocupado posiciones sensibles en la maquinaria administrativa, revelan pblicamente o transmiten a sus futuros empleadores informacin valiosa del gobierno, que un civil servant no hubiese filtrado, por respetar los cdigos ticos de su funcin.
Evidentemente, los funcionarios pblicos a cargo de la provisin de servicios pblicos, en
este nuevo contexto de gestin pblica, estn cada da ms expuestos a tener una visibilidad
pblica (frente a comisiones de investigacin del Parlamento, oficinas de control financiero,
representantes de grupos de inters, etc.), debido a que los ministros no asumen su responsabilidad por todo lo que ocurre en el nivel operativo de los servicios, que son prestados, de una
forma o de otra, descentralizadamente y donde existen autonomas en la gestin.
Esta progresiva prdida de anonimato del servidor pblico (que para algunos sistemas administrativos no es nueva, como en el caso norteamericano o sueco), podr tener consecuencias negativas o positivas, segn cmo se maneje la informacin de gobierno. Una mayor
transparencia de la informacin puede ser positiva, y es por eso que progresivamente los sistemas administrativos han diseado normas de proteccin para los funcionarios que denuncian prcticas irregulares del gobierno. Pero, como vemos, tambin puede ser negativa, ya
que el funcionario contratado, que ya no tiene por qu estar socializado en una tica institucional determinada, puede hacer un uso polticamente inconveniente de la informacin. Por
otra parte, el secreto administrativo y el anonimato del funcionario eran funcionales en el
contexto de una cultura de confianza mutua entre polticos ejecutivos y burcratas. A medida
que esto se rompe y se reemplaza por un contexto de tensiones y crticas mutuas entre lderes
ejecutivos y servicio civil, o por relaciones contractuales de baja confianza (Dunleavy y

Hood, 1994), donde las responsabilidades de cada uno pueden estar insuficientemente delineadas a travs de los trminos de un contrato, el manejo pblico de informacin se torna en
una cuestin muy delicada.
En virtud de todo esto que se viene presentando, como consecuencia de la progresiva desaparicin de un sistema de carrera unificado, y de su correspondiente principio organizativo
armado a partir del sistema de mrito, los desafos del presente son varios y complejos.
Con respecto a las agencias pblicas que operan a cierta distancia del gobierno, la pregunta
se formula en trminos de si ser o no necesario mantener, aunque flexibilizada, cierta base
mnima del sistema de mrito, si es que se quiere seguir promoviendo los valores ticos de la
funcin pblica. El problema es cmo lograr mantener un control sobre las agencias que asegure su respeto, en un contexto de descentralizacin de la gestin de personal, que autoriza a
sus encargados a perseguir distintas polticas de personal con el fin de posibilitar la consecucin de sus objetivos organizacionales.
Entre los funcionarios pertenecientes al Senior Civil Service, que permanecen en su gran
mayora en los ministerios centrales del gobierno (salvo los jefes de agencias semiindependientes), existe cierto consenso en el sentido de reclamar, como algo que es necesario
mantener, ciertas normas de servicio que aseguran la homogeneidad del grupo. Este cuadro
de funcionarios debera operar como la garanta de permanencia de los valores ticos tradicionales del servicio pblico, ya que se reconoce la importancia de estos valores y el peligro
que conlleva su desaparicin (OCDE, 1999).
Un estudio de la

OCDE

(1997), destinado a analizar la situacin del alto servicio civil entre

sus pases miembros, apunta que solo Australia, Canad, Nueva Zelandia, Holanda, Gran
Bretaa y los Estados Unidos tienen sistemas separados de alta burocracia, en los que se supone que se enfatiza una cultura en comn, una nocin amplia de servicio (no departamentalizada), y con conocimientos generales. Sin embargo, hay grandes diferencias de enfoque
entre unos y otros. Algunos de estos sistemas no incluyen en este grupo a los puestos ms
altos, como en Australia, Canad y Nueva Zelandia, donde los jefes de agencias y ministerios
no pertenecen a este grupo y tienen condiciones de designacin al puesto, de evaluacin de su
performance y condiciones de empleo distintas al resto. En los Estados Unidos, los puestos
ms altos no pertenecen al

SES.

Las condiciones de empleo son distintas tambin, por ejem-

plo, en Nueva Zelandia, donde quienes pertenecen al grupo de alta burocracia (el

SES)

tienen

inclusive contratos abiertos a trmino. Ello ocurre tambin en Gran Bretaa, pero no son a
trmino, sino indefinidos.
De cualquier manera, a pesar de estas diferencias de enfoque, lo que tienen en comn y
motiv su creacin o su reforma, es cierta disposicin a no abandonar completamente cierta
vigilancia por el cumplimiento del sistema de mritos (a travs de una oficina que con mayor o menor autonoma ejerce el control sobre la gestin de personal a este nivel), sumado
a la intencin de que este grupo de personas trabaje coordinadamente en el mbito interministerial y posea las habilidades y conocimientos para realizar este tipo de tarea (OCDE, 1997).
Ello significa, tambin, que hay que encontrar los mecanismos para motivar a este cuadro de
funcionarios, lo que implica no limitar su margen de discrecionalidad con regulaciones burocrticas excesivas y premiar su labor con incentivos laborales adecuados. Pparecera que revalorizar su rol en el policy, as como crear una atmsfera de trabajo positiva y donde gocen
de un prestigio y estatus considerable, son ms efectivos que los malogrados intentos con los
pagos por performance (OCDE, 1997; Ingraham, 1998).
An en aquellos pases de la

OCDE

que no tienen una categora formalmente separada de

Senior Civil Service es posible reconocer iniciativas de reforma distintas formas de recompensa de su performance, movilidad interdepartamental, promocin de conocimientos administrativos y gerenciales, etc. que tienden a promover un cuadro de altos burcratas que
estn en condiciones de desarrollar habilidades como negociadores, buscadores de soluciones
y que eviten un pensamiento departamentalizado.
Sin embargo, el resultado depender de cmo se resuelvan las tensiones presentes en estas
iniciativas de reforma. Si se mantienen las presiones en favor de la politizacin del servicio, y
estas son ms fuertes que la vigilancia del sistema de mritos; si la incorporacin de la forma
contractual en este nivel (en sustitucin de la garanta en el empleo) se utiliza para premiar
los mritos empresariales en detrimento de otras capacidades administrativas, y ello significa
para estos funcionarios tener que adaptarse a un razonamiento especulativo cortoplacista en
trminos de xitos empresariales; si los nombramientos externos (a travs de concursos abiertos) son muy numerosos y con ello se quiere significar que las capacidades que se estn buscando no se encuentran en la carrera administrativa; entonces no se ve muy bien cmo podrn
sobrevivir los valores asociados al sistema de mritos. Tal como han observado algunos analistas en el caso britnico, es como querer la chancha y los cinco reales, ya que el que el gobierno quiere mantener en el senior civil service la identidad de esa institucin pero, al mismo

tiempo, no cesa de erosionar el sistema de mritos an en los niveles ms altos de la jerarqua


administrativa (Greenaway, 1995).
De cualquier manera, solo con el tiempo se ir viendo si este grupo de funcionarios estar,
en cada nacin en particular, en condiciones de asumir las complejas tareas que se le vienen
demandando. Un reciente informe preparado por Ingraham, Peters y Murlis, por encargo de la
OCDE

(1999), trata de hacer un balance preliminar de la situacin del alto servicio civil en

Gran Bretaa, Canad y los Estados Unidos. Las conclusiones son dispares. Parecera que en
Gran Bretaa, a pesar de lo que veamos, estos funcionarios parecen tener un grado de satisfaccin laboral ms alto que en las otras dos naciones. Ello podria ser, en parte, debido a que
estn ms preparados y tienen una experiencia ms larga en el desarrollo de nuevas tcnicas
gerenciales y, en parte tambin, debido a que junto a este enfoque ms gerencial la tarea de
policy advise sigue siendo muy importante, lo que es un estmulo muy fuerte para la profesin (OCDE, 1999).
Sin embargo, el informe es breve y no entra en detalles que nos podran ayudar a entender
cmo el senior civil servant britnico ha logrado conservar los valores tradicionales de su
institucin en un contexto managerialista, teniendo presente todo los anlisis que hemos
venido citando que sealan la muerte del modelo Whitehall. Por otra parte, los mismos
autores sealan una limitacin metodolgica importante, que tiene que ver con el hecho de
que solo se entrevist a aquellos que permanecieron en el servicio, quienes seguramente son
los que mostraron una capacidad de adaptacin ms grande a las demandas gerencialistas
planteadas que aquellos que se fueron del servicio (los que no son pocos, ya el servicio civil
ha perdido ms de la tercera parte de sus miembros en casi dos dcadas de reforma), quizs
por no compartir las tendencias de reforma. Ello pudo haber conducido, como sealan los
autores, a que se tuviera una visin mucho ms positiva del cambio (OCDE, 1999).
Debe sealarse tambin que al leer el informe se tiene la impresin de recibir seales en direcciones opuestas. Por un lado, en las tres naciones los senior civil servants evalan como
positivas la mayor apertura de la administracin pblica hacia la sociedad civil, as como la
necesidad de tener una mayor responsabilidad por la performance individual. Al mismo
tiempo, manifiestan, en todos los casos, dudas acerca de: la capacidad para mantener cierta
unidad como cuerpo y por lo tanto de una tica comn de servicio; acerca del futuro de la
carrera administrativa; de la continuidad de sus actividades (en caso de que se privatice el
servicio); de las capacidades gerenciales para hacer evaluaciones de performance justas; y de

la capacidad del gobierno para retener y atraer gente con talento al sector pblico, debido a
que la brecha con el sector privado es cada da ms grande, mientras que las exigencias a los
funcionarios son cada vez ms fuertes.
4.3. Conclusiones
Tal como hemos afirmado, es inconducente pronunciarse en forma general acerca de lo positivo o lo negativo del cambio de paradigma. No solo las experiencias de reforma son variadas a lo largo del sector pblico y en las distintas naciones, sino que ello depende de qu valores administrativos (por lo tanto, polticos) privilegie el analista cuando tiene presente una
reforma en particular. Una reforma exitosa desde el punto de vista costo-beneficio simple
puede ser desastrosa desde el punto de vista del impacto social o poltico.
Por ello es ms redituable sealar los clivajes y las tensiones que se desprenden de algunas
experiencias prcticas de reforma y pensar, a partir de all, escenarios futuros y posibles soluciones especficas a cada situacin. La crtica de Hood, como reconceptualizacin de la genial crtica de Simon, as como la de Aucoin, quien siguiendo esta lnea crtica permite ver las
contradicciones inherentes a la teora, brindan un marco general para estudiar esas tensiones
en casos ms concretos y entender por qu se producen.
En este sentido, merece la pena estudiar los pros y contras del uso de los contratos en la
provisin de servicios pblicos, ya que sus ventajas comparativas dependern de situaciones
administrativas especficas a las que se aplique esta herramienta y de los valores que se privilegien. Tambin hay que pensar en que, si bien es un avance fundamental el que las organizaciones pblicas realicen el esfuerzo de definir con claridad sus objetivos (de lo contrario no
puede haber evaluacin), hay que analizar muy bien la forma en que se definen los objetivos
de una organizacin (sobre todo cuando se decide contratar una actividad), ya que en ese proceso de definicin de objetivos se est definiendo tambin el rol del Estado, tema no menor,
que no puede ser analizado nicamente desde un punto de vista empresarial.
Tambin merece la pena avanzar en el estudio de las tcnicas racionales de evaluacin de
resultados de la gestin entre las que se destacan las nuevas tcnicas de presupuestacin
estratgica y tomar conciencia de sus ventajas, pero tambin de sus posibles manipulaciones polticas, as como de sus limitaciones tcnicas en el sector pblico. Creer que siempre
ser poder definir los objetivos con claridad, as como no tener en cuenta el proceso poltico
(ms positivista o participativo) en el que se desarrollan los indicadores de performance es

como lo dice Pollit, a pesar de las ventajas que nos ofrecen los desarrollos informticos en
esta rea, una suerte de neotaylorismo con computadoras.
Las dificultades para definir adecuadamente la accountability en la administracin pblica
en este nuevo contexto pblico es un problema que est presente en todas estas discusiones.
Quin es responsable por qu y de qu forma se rinde cuenta por esas responsabilidades son
preguntas que no pueden ser evitadas cuando se administra la cosa pblica pero que, a medida que se fragmenta el espacio pblico, son ms difciles de responder.
Hemos visto que el nfasis se ha trasladado desde las formas de accountability tradicional
hacia otras formas de accountability de tipo contractual y de evaluacin de la performance
gerencial de los encargados de los servicios pblicos, ya sea de forma directa hacia la ciudadana, o hacia arriba, a los polticos que contratan sus servicios. Junto con las posibles ventajas de ello hemos visto, al mismo tiempo, las confusiones y desventajas que acarrea. Las mltiples fuentes de demandas a las que est sometida la Administracin y sus funcionarios, en
un contexto de desregulacin de viejas normas de personal de corte general, complican este
panorama. Ello no sera as si fuese siempre sencillo medir la performance gerencial de los
funcionarios, o si esta fuese la nica forma de rendicin de cuentas, como parecera deducirse
por la insistencia en el desarrollo de las habilidades gerenciales (cuida tus costos y no tus
espaldas). Pero hemos visto que no siempre es fcil medir la performance de los funcionarios
y que, a pesar de la prdica managerialista, ltimamente se viene mostrando cada vez ms
una preocupacin por no perder ciertos valores tradicionales del sector pblico, lo que exige
volver a plantear con claridad las lneas polticas, jerrquicas y constitucionales de accountability.
El problema es, entonces, cmo preservar esos valores tradicionales y al mismo tiempo
fomentar un comportamiento ms empresarial y de corte gerencial, sin que ello signifique
dejar expuesto al funcionario pblico a demandas esquizofrnicas provenientes de distintos
sectores, en un contexto donde se han confundido las lneas de accountability entre una multiplicidad de actores y formas de rendicin de cuentas. Ser muy interesante ver cul es el
futuro del servicio civil en este panorama de transformaciones, ya que en los altos niveles
jerrquicos de esta institucin es donde se depositan las esperanzas de contar con un cuerpo
de lderes que impulsen los nuevos vientos de cambio, pero que al mismo tiempo mantengan
los valores tradicionales del sector pblico, es decir, de la vieja ATP.

Captulo 5: El debate de la governance


Tal como hemos sealado en los captulos anteriores, en la dcada de los noventa, a
pesar de que las reformas en el sector pblico seguan estando inspiradas por el nuevo
paradigma de gestin que venimos analizando, era posible reconocer un espritu menos
antiestatista y un poco ms precavido en cuanto a la absolutizacin de las soluciones de
mercado, as como a la imposicin verticalista de los cambios gerenciales.
Junto con las reformas de gestin en los recursos humanos, entre las que se destacan
los esfuerzos de desregulacin de sus condiciones de trabajo, se ha promovido tambin con
mayor o menor xito una mayor participacin y potenciacin de las capacidades de los
empleados de los servicios pblicos, tomando conciencia de las desventajas que significa
tener un personal desmotivado por las crticas constantes y su humillante comparacin con
las excelencias del sector privado. La participacin tambin se ha venido reclamando para
los clientes, como complemento de los beneficios derivados de un aumento en su libertad
para elegir entre distintos proveedores o, en caso en que esto no fuese posible, como sustituto
de ello. Recientemente, se viene prestando mucha atencin tambin a la participacin de la
sociedad civil a travs de las organizaciones voluntarias del tercer sector (aunque este
proceso no sea nuevo), como mecanismo de potenciacin de sus capacidades de desarrollo.
Todo esto, sin perder de vista la necesidad de mantener ciertos estndares de calidad en los
servicios pblicos, as como ee preservar ciertos valores tradicionales del sector pblico.
Sin embargo, esta tarea no es sencilla, mucho menos en el nuevo contexto de provisin de
servicios que estara surgiendo, mucho ms fragmentado y ms expuesto a presiones no fciles de compatibilizar. La literatura sobre el NPM, como derivada de la escuela de pensamiento
managerialista, no ha tratado en profundidad estos temas que afectan al sector pblico, debido a que sus recetas administrativas no se detienen en consideraciones de tipo legalconstitucional y polticas.
Si bien ltimamente viene siendo reconocida la necesidad de reforzar las capacidades
institucionales del gobierno central, con el fin de poder coordinar esta fragmentada matriz de
provisin de servicios, as como para seguir promoviendo ciertos valores tradicionales en
ella, esto es ms fcil proclamarlo que llevarlo a la prctica, tal como hemos tratado de
demostrar a travs del repaso de los problemas que el NPM deja sin resolver.

A raz de este tipo de discusiones y para tratando de superar una visin microorganizacional, se ha venido desarrollando toda una literatura que tiene como eje la discusin acerca del
rol y la capacidad de las distintas formas y mecanismos de conduccin social en la resolucin
de los nuevos desafos que se le plantean a la sociedad.
En este captulo, en primer lugar, haremos un muy breve recuento de esta literatura, conocida bajo el rtulo de governance, concepto sobre el que trataremos de ofrecer una definicin
que nos sirva de base para la discusin. En segundo lugar, expondremos una serie de argumentos por los que pensamos que ni la lgica de mercado ni la de redes pueden ser un sustituto adecuado del Estado, as como de su tpico aunque cada vez ms cuestionado modelo
de conduccin jerrquica, como mecanismo fundamental de conduccin social. Repasaremos
algunas limitaciones de estas dos lgicas de conduccin como mecanismos de governance.
En tercer lugar, veremos las razones por las que pensamos que el Estado debera seguir
siendo un mecanismo central e insustituible en algunas tareas de la governance democrtica.
Ello no quiere decir que lo ser en todas, lo que significara volver hacia una concepcin estadocntrica de la sociedad (que la misma literatura de governance se ha encargado de criticar), as como tampoco significa que el sector pblico comandar a la sociedad nicamente a
travs de la vieja manera de comando y control.
Sin embargo, como veremos, el modelo jerrquico de conduccin parece no estar en vas
de extincin, ya que se mantiene en actividades y lugares de la administracin pblica donde
sigue siendo considerado esencial, pese a que haya perdido peso especfico frente a las otras
formas de conduccin social o pueda verse flexibilizado, como ocurre con el sistema de mritos en el servicio civil. Parecera que los Estados nacionales tienden a conservar en su ncleo
central de gobierno un cuerpo de funcionarios que mantienen el sistema de mritos, y cuya
actuacin, aun con mrgenes de discrecionalidad fuertes y en un contexto signado por la desregulacin administrativa, sigue estando caracterizada fundamentalmente por el acatamiento
a normas y procesos.
5.1. En busca una definicin de governance
En las ltimas dos dcadas del siglo

XX

se ha producido una profunda transformacin del

Estado, tanto en su estructura organizativa, sus lgicas de gestin, sus formas de relacin con
la sociedad y la economa como en sus recursos de poder y en sus bases de legitimacin.

La tendencia general de esas transformaciones ha sido hacia el cuestionamiento de sus bases tradicionales de poder (Pierre, 1999). Este cuestionamiento tiene diversas fuentes:

La internacionalizacin y desregulacin de los mercados. Esto debilita la capacidad


estatal de controlar y dirigir las economas nacionales.

La creacin de mercados comunes regionales y el desarrollo de las correspondientes estructuras polticas supranacionales, que debilitan el monopolio del Estado nacin en lo que hace a formulacin y definicin de orientaciones y regulaciones
econmicas, polticas, culturales y sociales.

Problemas derivados del aumento del dficit fiscal y del endeudamiento interno y
externo, que generan presiones para reducir el tamao y el costo del Estado.

Descontento generalizado con el sector pblico, derivado de la sobrecarga de demandas societales y la consiguiente percepcin ciudadana de la ineficiencia del
sector pblico para procesarlas adecuadamente.

Cambios en las expectativas y demandas de la ciudadana con el desarrollo de tendencias individualistas y posmaterialistas, que aumentan las presiones por servicios
pblicos hechos ms a medida de las diversidades y cuestionan la homogeneidad y
la falta de libertad para elegir caracterstica de las prestaciones del Estado de bienestar.

Las presiones democratizadoras que cuestionan la verticalidad de la estructura jerrquica estatal y su falta de transparencia.

El cambio del paradigma dominante en las elites polticas, que ponen fin al consenso de posguerra sobre el Estado de bienestar, y su reemplazo por el predominio de
la ideologa neoliberal. Inicialmente este fenmeno estuvo vinculado al crecimiento y triunfos electorales de los partidos neoconservadores (New Right), pero fue
asumido tambin al menos en parte por partidos de gobierno de otras tendencias.

Cambios en el paradigma dominante en el anlisis de la Administracin Pblica, a


travs de la creciente influencia de la Public Choice y el managerialism.

El crecimiento de la importancia y poder de los gobiernos subnacionales (regionales y comunales), que obligan al gobierno central a delegar y compartir con estos
buena parte de su capacidad de conduccin.

Cambios tecnolgicos especialmente vinculados al desarrollo de la automatizacin


y de la informatizacin, que cuestionan los viejos estilos de gerencia y organiza-

cin del trabajo, lo que podra sintetizarse como el paso del fordismo al posfordismo.

La creciente importancia de las organizaciones no estatales y de redes en la prestacin de servicios pblicos.

Todos estos cambios cuestionan seriamente la capacidad del Estado de conservar el monopolio de la conduccin en funcin de los intereses colectivos de la sociedad. Como se observa, estos cambios son tanto internos como externos al propio Estado. Estos ltimos pueden
ser tanto desde arriba (internacionalizacin de mercados y flujo de capitales, organismos multinacionales, mercados y estructuras polticas supranacionales) como desde abajo (desarrollo
de los poderes locales, presiones democratizadoras, desarrollo de ONG y redes, etctera).
Este es el problema especfico que plantea el concepto de governance. El concepto no est
todava clara y precisamente definido, ya que existe una diversidad de formas de entenderlo,
algunas de las cuales analizaremos a continuacin. Sin embargo, resulta claro que con este
concepto se intenta trabajar la problemtica de la capacidades de la sociedad en su conjunto,
y especficamente del Estado, de coordinar y dar coherencia a las acciones colectivas, en un
contexto donde ya no hay un centro nico y monoplico.
Desde un punto de vista terico, ha venido siendo una reaccin frente a un enfoque excesivamente gerencialista en el anlisis de las reformas del Estado y de la Administracin Pblica
en las ltimas dos dcadas. Este enfoque, que hemos analizado en aquellas propuestas que se
agrupan bajo el rtulo de new public management (NPM), se ha caracterizado por asimilar la
gerencia del sector pblico con la gerencia empresarial privada, enfatizando la necesidad del
paso de una cultura administrativa a una cultura empresarial en el sector pblico. Los temas
centrales tienen que ver con cuestiones de eficiencia, flexibilidad organizativa, introduccin
de la competencia y desarrollo de cuasi mercados, adaptacin a las demandas del ambiente y
de los clientes, etctera. A travs de la insistencia en este enfoque gerencialista desapareca
completamente la pregunta sobre cmo y quin mantena la capacidad de conduccin poltica.
La problemtica de la governance introduce esta pregunta como una cuestin central a analizar en todas las reformas que se venan planteando. Esto no implica, necesariamente, ir en
contra de las reformas orientadas por el paradigma gerencialista, sino que incluso, si se lo
acepta, se trata de plantear la pregunta especfica sobre cmo en ese tipo de reformas se mantiene y se transforma la capacidad de la sociedad, y especficamente del Estado, de conducir

las acciones en funcin del bien pblico. Ms exactamente se podra decir, en realidad, que la
cuestin de la governance surge en la medida que se van realizando las reformas orientadas
por el new public management, las que vienen impulsando la transferencia de funciones del
Estado hacia la sociedad civil, as como el desarrollo de la competencia y la autonoma de
gestin en los servicios pblicos.
El concepto de governance parte de esta nueva realidad y se plantea analizarla desde el ngulo poltolgico de la capacidad de conduccin y coordinacin. En esta perspectiva es necesario distinguir el concepto de governance del de gobernabilidad. El concepto de gobernabilidad est centrado en las capacidades del gobierno para responder a las demandas de la sociedad y para definir e implementar las polticas pblicas. El de governance, en cambio, es un
concepto ms amplio, ya que sobre la base de las transformaciones arriba mencionadas se
sita en la perspectiva de que existen otros mecanismos y actores que compiten con el gobierno central en la provisin de los bienes pblicos, as como para canalizar y responder a
las demandas sociales (Rhodes, 1999).
A pesar de estas distinciones con respecto al enfoque gerencialista y con respecto al enfoque centrado en la gobernabilidad, el concepto de governance sigue siendo extremadamente
polismico y existen diferentes maneras de definirlo.144 Podramos partir de una definicin
amplia para luego tratar de distinguir las principales formas concretas que puede adoptar. En
ese sentido, la governance podra definirse como (Calame y Talmat, 1997, p. 19):
[...] la capacidad de las sociedades humanas de proporcionarse sistemas de representacin, instituciones, procesos y cuerpos sociales, para autogestionarse en un movimiento voluntario. Esta capacidad de conciencia (el movimiento voluntario), de organizacin (las instituciones, los cuerpos sociales), de conceptualizacin (los sistemas de representacin), de adaptacin
a las nuevas situaciones, es una de las caractersticas de las sociedades humanas.

De esta definicin surge que governance es un concepto que refiere a una conduccin de
los bienes colectivos de la sociedad ms amplia que la realizada por el Estado y el gobierno.
Como lo seala Pierre (1999), la cuestin central que plantea no es solo la de la conduccin
por el gobierno (cuestin planteada por el concepto de gobernabilidad), sino que se refiere a
las distintos mecanismos de autoconduccin general de la sociedad, y de su articulacin y rol

144

Para las diferentes formas en las que se define a la governance, vanse los trabajos de Rhodes, Hirst y

Peters, en Pierre (1999).

respectivo, en un perodo histrico donde el gobierno y el Estado van perdiendo cada vez mas
su predominancia en ese terreno.
[...] governance hace referencia a la coordinacin y coherencia entre un amplio y heterogneo conjunto de actores con diferentes objetivos y propsitos, tales como actores polticos,
instituciones, organizaciones corporativas, sociedad civil y organizaciones trasnacionales. Roles que antes eran incuestionablemente realizados por el gobierno, en la actualidad son cada vez
en mayor medida vistos como problemas del conjunto de la sociedad que pueden ser resueltos
por las instituciones polticas pero tambin por otros actores. La cuestin central es que las instituciones polticas no ejercen ms el monopolio de la governance. [...] Este concepto se refiere,
en el debate que este contexto genera, a la cuestin de qu capacidad de conduccin (steeering)
mantienen las instituciones polticas ante los nuevos y cambiantes desafos, internos y externos,
que se le plantean al Estado. (Pierre, 1999, p. 4.)

En esta situacin de prdida de monopolio del gobierno como mecanismo de governance,


la literatura especializada seala tres formas fundamentales de conduccin: la jerrquica, la
de mercado y la de redes (Marsh, 1998).
La conduccin de tipo jerrquica ha caracterizado a la APT, la que es puesta en cuestin por
las tendencias mencionadas. Con el advenimiento de la crisis del Estado de bienestar y la
tendencia a la generalizacin de las reformas administrativas inspiradas en un nuevo paradigma de gerencia pblica, este modelo de conduccin jerrquico comienza a perder terreno.
Se produce un profundo cuestionamiento de los principios administrativos fundamentales del
Estado de bienestar (los old taken for granteds) (Dunsire, 1995) y su reemplazo por los nuevos principios de la gerencia pblica (Hood, 1991; Dunleavy y Hood, 1994; Osborne y
Gaebler, 1993). A partir del creciente predominio de estos nuevos principios, se inicia el proceso de creciente devolucin de funciones desde el Estado hacia la sociedad civil por el cual
el modelo jerrquico pierde predominancia y aumenta la importancia de las otras formas de
conduccin,145 mercado y redes, en los modernos sistemas de governance.

145

La denominacin formas de conduccin, en este contexto, suele ser utilizada sin demasiada precisin,

aunque est relacionada inicialmente con los tratamientos de governance alemanes (Mayntz, 1983) y holandeses
(Kooiman y van Vliet, 1993), basados en la teora de sistemas y las formas autopoticas de resolucin de problemas en los subsistemas del sistema social, trabajados inicialmente por Luhmann (1984). En estos desarrollos,
los distintos subsistemas societales se autorregulan, y el sistema poltico y su modelo jerrquico de conduccin
han perdido centralidad como mecanismo de conduccin social. La creciente complejidad de cada subsistema

Sin embargo, ninguna sociedad ni proceso de reforma estatal ha eliminado completamente


la conduccin de tipo jerrquica, sino que la tendencia es a una disminucin de su importancia y su reemplazo en cada vez mayores espacios por una u otra de las otras dos formas
de conduccin impulsadas por las doctrinas de la nueva gestin pblica: la del mercado y la
de redes.
Hemos visto que en los aos ochenta predomin la devolucin de funciones estatales hacia
el mercado, as como la incorporacin de esta lgica a las organizaciones que siguen siendo
pblicas. A partir de los aos noventa esta tendencia se combina de manera cada vez ms
intensa, tanto en la doctrina como en las prcticas reformistas del NPM, con el desarrollo de la
lgica de redes en las polticas pblicas y con un modelo de administracin ms participativo.
Pero hemos visto tambin que el NPM, aun en un contexto en el que se pone un mayor nfasis en la atencin al consumidor, as como en el empowerment de los empleados de los servicios pblicos, deja sin resolver una serie de dilemas administrativos, que son tambin polticos. Estos dilemas, si bien variados en su naturaleza (pros y contras de la descentralizacin
administrativa y la fragmentacin del sector pblico; pros y contras de un mayor dominio
ejecutivo sobre la burocracia; pros y contras de las nuevas formas de accountability; etc.),
tienen un origen en comn, a saber, la tensin que existe entre la necesidad de incorporar a la
gestin pblica lgicas ajenas al sistema jerrquico tradicional 146 (con el fin de promover
ciertos valores administrativos encarnados en esas lgicas), sin perder al mismo tiempo los
valores administrativos tradicionales que este representaba.

social, sumado a la constatacin de los lmites de la planificacin poltica (Luhmann, 1983), ha llevado a que el
sistema social se haya descentralizado de manera tal que cada subsistema (ecolgico, de salud, educacional, etc.)
est en condiciones de procesar y resolver por s mismo las demandas del ambiente (reduccin de incertidumbre), sin que haya un mecanismo de conduccin social predominante (poltico, de mercado o de redes) (Willke,
1992).
146

La literatura de governance por lo general habla del modelo jerrquico tradicional, pensando nica-

mente en las caractersticas organizativas del modelo burocrtico y en los principios fundadores de la ciencia
administrativa. En virtud de las discusiones que se generan en relacin con el futuro rol del servicio civil, creo
que es ms acertado incorporar en las caractersticas del modelo tradicional, tal como lo he venido haciendo, al
servicio civil y su rol como profesionales en el Estado de bienestar. De lo contrario, estamos discutiendo nicamente en trminos de teora de las organizaciones, acerca de las ventajas o desventajas tcnicas de un modelo
organizativo determinado.

En los ltimos aos, los debates en torno a las formas de governance revelan esta tensin, y
no es casualidad que algunos especialistas en la materia estn hablando de una suerte de back
to the future (Guy Peters, 2000). Con ello se quiere significar la necesidad de repensar y revalorar la importancia del modelo jerrquico de conduccin, ya que su permanencia en ciertas
reas y actividades del gobierno es indispensable, no solo para la preservacin de ciertos valores administrativos clsicos (asociados a los principios normativos de un Estado social de
derecho), sino tambin porque es ms adecuado que otras formas de conduccin para cumplir
con ciertas funciones sistmicas del subsistema poltico, tales como las de coordinar y dar
coherencia a las polticas pblicas de gobierno. Estas polticas seguirn promoviendo intereses societales que estn dbilmente articulados y representados en las otras formas de conduccin, y adems debern seguir ofreciendo un marco (jurdico, econmico y poltico) adecuado para que puedan desarrollarse las otras lgicas de conduccin societal.
Segn Peters y Pierre (2000), el rol del gobierno sigue siendo crucial para la governance
democrtica, ya que persiste la necesidad de tener algn medio para establecer las prioridades
colectivas. En ese sentido, para estos autores, la funcin del gobierno en la governance es
fundamental en las siguientes tareas: articular un set de prioridades comunes para la sociedad; crear coherencia en ese set de prioridades establecidas, logrando una coordinacin a
travs de sus reas de intervencin pblica, asegurando el balance de intereses sociales y una
visin de conjunto amplia; ofrecer capacidad de conduccin (steering) para lograr la consecucin de los objetivos fijados (aunque ya no solo a travs de mecanismos de regulacin imperativa e intervencin directa, sino a travs de mecanismos de regulacin ms sofisticados:
negociaciones, derecho reflexivo, etc., e intervenciones a distancia); ofrecer alguna forma de
mantener la accountability de los actores que intervienen en los procesos de governance (Peters y Pierre, 2000).
Como veremos a continuacin, los otros mecanismos de conduccin societal, mercados y
redes no se ofrecen como un sustituto adecuado para resolver por s solos estas demandas del
sistema social. Sin embargo, esta revalorizacin de las funciones del gobierno no debe entenderse ni como una vuelta a un modelo estatista de sociedad, en la que el gobierno es el principal actor para todos los aspectos de la governance, ni como una negativa a que el gobierno flexibilice su modelo jerrquico de conduccin o incorpore otras formas de intervencin menos imperativas.

5.2. Limitaciones en la devolucin de funciones pblicas hacia el mercado y las redes


5.2.1. El modelo de mercado y sus lmites como mecanismo de governance
Una de las caractersticas de las reformas de Estado de tipo NPM es una muy fuerte orientacin hacia el desarrollo del mercado como mecanismo de conduccin social, no solo ampliando el espacio privado, sino introduciendo su lgica en el espacio pblico. Esta orientacin parte de un diagnstico de que el principal defecto del Estado, desarrollado a lo largo del
siglo XX, es su provisin monoplica de muchos bienes y servicios, y la rigidez de su estructura organizativa de tipo jerrquico-burocrtica. La solucin a esto es la desmonopolizacin
de esos bienes y servicios a travs de las privatizaciones, tercerizaciones (contracting out) y
tambin de la introduccin de cuasi mercados, as como la competencia entre agencias pblicas. Con esto se busca dotar de libertad de eleccin en los servicios pblicos, y ello tanto en
el caso del gobierno (como comprador de un servicio) como en el caso de los particulares.
Para ello es necesario desarrollar una lgica gerencial privada en todas estas organizaciones
proveedoras de servicios pblicos, ya sea las que no estn dentro del Estado, como aquellas
que siguen siendo unidades organizativas de este. Desde el punto de vista de la direccin de
las polticas, se trata de separar ntidamente las tareas de definicin de objetivos, control de
resultados y regulacin, de la tarea de prestacin de los servicios. Las primeras estn a cargo
de los ministerios del gobierno central, concentrados y reducidos a estas nicas funciones. La
prestacin de servicios est a cargo de agencias delimitadas por tipo de producto o servicio
que prestan y sea las dota de autonoma de gestin en la definicin de las estrategias para
alcanzar sus objetivos. El Estado, por ende, no desaparece, sino que se reduce a las funciones
bsicas de garantizar el orden pblico y la libertad de mercado, as como la provisin de servicios pblicos esenciales. Si se sigue esta lgica, cambian tambin los mecanismos de control en la prestacin de servicios pblicos; se reemplaza el control procedimental y de inputs,
tpico de la burocracia clsica, por un control de gestin por resultados.
Todo esto en la perspectiva de dotar a la administracin pblica, con una mayor flexibilidad para adaptarse y responder a las demandas canalizadas a travs de la lgica del mercado.
El ciudadano, como demandante y controlador de los servicios pblicos, es reemplazado por
el consumidor.
La introduccin de lgicas de gerencia empresarial privada, como hemos visto, tiene que
ver tambin con cambios en la gestin de personal, tanto en el nivel de los puestos gerencia-

les como con el personal de lnea, y se cuestiona el sistema de carrera clsico (Prats y Catal,
1998). En los puestos gerenciales se introducen los contratos a trmino,147 y sistemas de pago
por performance. En los puestos de lnea, la carrera administrativa tiende a desaparecer en
beneficio de una mayor libertad de los gerentes para contratar, hacer promociones y despedir
a su personal, as como definir el nivel de pagos. Todo esto en la lnea de asimilar la gestin
de personal a las formas tpicas de la empresa privada, rompiendo as la tradicional homogeneidad y estabilidad de la carrera administrativa.
En el modelo de mercado, el Estado, como entidad organizada jerrquicamente, no desaparece completamente pero se lo trata de reducir a su mnima expresin. Consecuentemente, se
ampla el rol del mercado, incluso en la provisin de servicios pblicos. Como es bien conocido, esto ha levantado una serie de crticas, algunas de las cuales analizaremos a continuacin, para intentar ver las posibles limitaciones de esta forma de conduccin.
Dada las especificidades del servicio pblico, la introduccin de la lgica del mercado no
producira el mismo tipo de efecto de transparencia, libertad de eleccin, capacidad de sancin racional, etctera, que en la actividad privada. Esta diferencia de caractersticas entre el
sector pblico y el privado, que a su vez determina que la lgica del mercado no produzca los
mismos efectos, se manifiesta en terrenos tales como el control por resultados, la introduccin de contratos en la funcin pblica, la flexibilizacin de la gestin del personal y la identificacin del usuario de los servicios pblicos con el concepto de consumidor. En este punto
conviene repasar algunas de las crticas al NPM que hemos visto, que son a su vez una crtica
especfica al modelo de mercado.
a) Crticas especficas
En el control por resultados
El control de resultados, por ejemplo, implica definir con relativa univocidad un producto
que, en la medida de lo posible, deber ser cuantificable. El problema con esto, como hemos
visto, es que los servicios pblicos no se limitan al cumplimiento de un solo objetivo, sino
que estos suelen ser mltiples e incluso cuando es posible identificar un objetivo central, este
suele ser de tal complejidad que resulta complicado reducirlo a un nico criterio de medicin.
En la perspectiva de predominancia del modelo de mercado, la lnea principal es utilizar la

147

En algunos casos se trata de rolling contracts, que aunque significa que son renovables automtica-

mente, implican una evaluacin de la performance gerencial del funcionario (Hood, 1998).

eficiencia como criterio de medida cuantificable y carente de ambigedad. Una vez que se
adopta el criterio de eficiencia como criterio central de la evaluacin por resultados, es necesario que los objetivos que se definan, sean lo menos incompatibles con este tipo de medida
(Hood, 1991). Por consiguiente, no se definirn como objetivos organizacionales aquellos
que no cumplan con estos requisitos, es decir: desaparecen los objetivos complejos que implican evaluaciones en funcin de calidad, impacto social, poltico o cultural, creacin de
condiciones en el largo plazo, etctera. Obviamente, muchos de estos objetivos complejos no
podrn ser eliminados de la agenda de los servicios pblicos, pero en ese caso se tender a
medirlos fundamentalmente por indicadores de eficiencia, y a dejar como aspectos secundarios las evaluaciones de otro tipo.
En el uso generalizado de la contratacin de servicios pblicos
La generalizacin del mecanismo de contratos para la prestacin de servicios pblicos
constituye una tentativa de introducir en ellos la eficiencia de mercado. El trabajo que previamente era directamente efectuado por las organizaciones pblicas y controlado a travs de
jerarquas organizacionales, es crecientemente llevado a cabo a travs de organizaciones autnomas o semiautnomas controladas, no ya bajo una jerarqua, sino bajo los trminos del
contrato, ya sea que la organizacin forme parte del aparato pblico o est fuera de l. Este
modelo contractual separa el proceso poltico de determinacin de objetivos y especificacin
de los servicios, del de su provisin. Para los partidarios del modelo de mercado, esto puede
ser visto como la solucin a los problemas de provisin monoplica y sobreoferta de servicios (denunciados por la Public Choice), ya que el contrato permite introducir la competencia
entre los aspirantes a proveedores, la libertad de eleccin tanto para el ciudadano consumidor como para el Estado en su rol de principal, frente al agente prestador del servicio, y
tambin una atribucin clara de responsabilidades, especificadas en los trminos del contrato,
y las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento.
Ahora bien, los crticos de esta visin afirman que el contrato no produce en el sector
pblico los mismos efectos que en el mercado. En el mercado, la orientacin por la eficiencia
es un mecanismo perfectamente transparente, porque quien no logra ser eficiente es castigado
y quiebra. En cambio, en el sector pblico, el criterio de eficiencia no produce la misma
transparencia.
En primer lugar, en los servicios pblicos el castigo no es automtico es decir, la
quiebra, sino que la sancin est necesariamente mediatizada por una decisin poltica.

Esta es la decisin del gobierno de no renovar el contrato. Se introduce la posibilidad de


presiones polticas para no sancionar al ineficiente. Con esto cabe la posibilidad de que la
autonoma de gestin, que busca la despolitizacin de las agencias para aumentar su
orientacin hacia la eficiencia, produzca el efecto contrario, es decir, que las agencias y sus
directores se encuentren confrontados a la necesidad de negociar polticamente ellos mismos,
tanto en su relacin con el gobierno como con sus usuarios. As, la autonoma de gestin no
disminuira la politizacin de los servicios pblicos sino que aumentara el rol de estrategas y
negociadores directamente polticos de los directores de agencias.
En segundo lugar, en el mercado, la eficiencia es un criterio de accountability claro, porque
se responde ante los propietarios o accionistas de la empresa exclusivamente por los resultados econmicos, es decir, por la relacin de eficiencia costo-beneficio. Si en el Estado la accountability se redujera a esto, quedaran en las sombras el xito o fracaso de todos los dems
valores implicados en los servicios pblicos y en la poltica en general (tales como integracin social, potenciacin de los empleados y usuarios de los servicios, etc.). Inversamente
dicho, si se quiere aumentar el control sobre la base del xito o fracaso en la consecucin de
estos ltimos valores, el control de eficiencia pierde precisin, ya que estos valores no son
fcilmente cuantificables. Entonces, la introduccin de los contratos en los servicios pblicos
no genera transparencia sino ambigedad y confusin, ya que si el control es claro, se gua
nicamente por la eficiencia, pero en ese caso no se controlan los otros valores. Si se controlan estos, pierde precisin el control por la eficiencia en la consecucin de los resultados.
En tercer lugar, la introduccin de contratos en los servicios pblicos est pensada para
aumentar la autonoma de gestin de los proveedores protegindolos de las interferencias
polticas nocivas para la eficiencia. Por la misma razn, se limita la capacidad de los polticos
de dirigir el da a da de la provisin de servicios pblicos. Esto significa que el poltico solo
puede controlar el xito o fracaso de los resultados (medido en eficiencia), pero no puede
controlar los procedimientos utilizados o cambiar los objetivos planteados en el contrato. En
caso de que los ministros y responsables de los departamentos centrales quisieran cambiar las
condiciones del contrato, debern renegociar esto con los proveedores. Esto implica una prdida de flexibilidad y adaptabilidad de las polticas pblicas a las orientaciones del gobierno,
en relacin con la organizacin burocrtica en la que el ministro tiene la capacidad de decidir,
en todo momento, cambios en los objetivos y en los procedimientos.

Aunque pareciese que el control de los procedimientos es un tema secundario, no lo es. En


el sector pblico no debe perderse de vista la importancia que tiene no solo la fijacin poltica
de objetivos, sino tambin el control poltico, legal, administrativo y gerencial sobre la forma
de implementacin de esos objetivos por la Administracin Pblica. A diferencia de lo que
sucede en la gestin empresarial privada, la gestin de la cosa pblica debe dar las garantas
necesarias, tanto para el administrador como para los administrados.
Flexibilizacin de la gestin de personal
Otro aspecto que tambin resulta problemtico, y que tambin hemos venido tratando, se
refiere a la carrera administrativa y la gestin de personal. En la perspectiva de un modelo de
mercado, se trata de flexibilizar la gestin de personal de la Administracin Pblica acercndola lo ms posible a la de las empresas privadas. Esto surge como una condicin necesaria
para que los gerentes de las organizaciones pblicas tengan capacidad para perseguir el objetivo de la eficiencia. Se trata de que no solo la agencia en su conjunto, sino el propio personal
tambin, tenga incentivos y sanciones directamente vinculados a este objetivo. Ahora bien,
esta flexibilizacin de la gestin de personal tiene sus aspectos crticos, que han sido subrayados por sus adversarios.
En primer lugar, se trata de un cambio fundamental en la cultura y, ms especficamente,
del ethos del funcionario pblico. En tanto que la carrera del funcionario va a estar condicionada a indicadores de performance centrados en la eficiencia, evidentemente hay un fuerte
condicionamiento para que el funcionario desatienda otros valores que no son medibles por
esos indicadores, y por los que no ser recompensado.
En segundo lugar, la asimilacin de la gestin del personal de las organizaciones pblicas
al de las privadas implica la prdida de las garantas tpicas de la gestin burocrtica clsica
(inamovilidad en el cargo, garanta de ascensos pautados por un sistema de carrera, igualdad
de retribucin a igualdad de cargo, etc.), destinadas a evitar un sistema administrativo clientelstico y patrimonialista. En la empresa privada, la ausencia de estas normas no perjudica la
gerencia de esta, ya que en este mbito no se enfrenta el problema de los Estados de derecho
democrtico-representativos de tener que evitar una inadecuada intervencin poltica en la
esfera administrativa.
En tercer lugar, podra producirse un fenmeno de prdida de memoria institucional como
consecuencia de la constante rotacin de un personal que trabajar como contratado a trmino, en una modalidad tpica del sector empresarial.

En cuarto lugar, se pierde la homogeneidad del servicio civil. Si bien esta ha sido vista como fuente de un espritu corporativo por el cual el inters pblico se identifica y subordina al
inters particular de los funcionarios, desde otros enfoques se insiste en que la cohesin del
cuerpo de funcionarios constituye una de las bases fundamentales de una autonoma del Estado, que le permite jugar un rol conductor hacia el inters pblico, coordinando y orientando
las demandas e intereses particulares.
El usuario como consumidor
Tambin hemos venido haciendo referencia al problema que resulta de que, en la perspectiva de un modelo de mercado, se tiende a identificar a los usuarios de los servicios pblicos
(tanto en su funcin de demandante como de evaluadores) con el consumidor, y no con el
ciudadano. Este ltimo concepto remite a un actor individual que existe como tal, como
miembro activo de una comunidad poltica regulada por mecanismos legales y constitucionales que establecen sus derechos y obligaciones. El inters particular se articula y tiene sentido
como componente del inters colectivo, y la capacidad de los individuos de plantear sus demandas y controlar la satisfaccin de estas se basa en una relacin de igualdad ante el gobierno, que adems se expresa a travs de la voz (Hirschman). En cambio, el consumidor es
un individuo aislado que, al no estar en relacin con el colectivo, acta en funcin de su inters particular, y cuya capacidad de demanda y control de la calidad del servicio se basa en su
poder de compra. Esto ltimo implica que, contrariamente al concepto de ciudadana, en el
cual todos tienen igual poder, en el concepto de consumidor el poder est profundamente
diferenciado. Como corolario de esto, la lgica de prestacin de los servicios pblicos no se
orienta hacia la igualdad de prestaciones, sino hacia prestaciones diferenciadas, segn poder
de compra.
b) La orientacin general del modelo: valores y capacidad de conduccin
Este conjunto de crticas a los mecanismos especficos por los que se introduce la lgica de
mercado en los servicios pblicos plantea, a su vez, dos cuestiones de ndole ms general.
Estas son, por un lado, la cuestin de si la lgica de mercado es eficiente para cualquier tipo
de valores y, por el otro, si esta garantiza la unidad y coherencia, es decir, la capacidad de
governance en la produccin de la produccin de bienes colectivos de una sociedad.
En ese sentido, segn Rockman (1998) es claro que el mercado se orienta hacia el logro de
la eficiencia y, como tal, es un mecanismo que incentiva fuertemente la reduccin de costos
por producto. Por consiguiente, si el objetivo principal y ltimo del Estado es producir a bajo

costo, la generalizacin de los mecanismos de mercado en la provisin de los servicios pblicos, parece el mecanismo idneo. Ahora bien, si la meta principal del Estado es extender la
provisin de servicios pblicos con independencia de la solvencia econmica de los ciudadanos, entonces el mercado no parece ser el mecanismo ms adecuado. En efecto, la lgica de
mercado no genera incentivos a la produccin de bienes y servicios para satisfacer las demandas de aquellos ciudadanos que no tienen recursos para pagar por ellos.
Los incentivos para que el Estado produzca servicios pblicos accesibles a los sectores no
solventes no provienen de la lgica del mercado, sino de la lgica poltica. As, Rockman
sostiene que los polticos no tienen tanto incentivos para reducir costos, pero s para producir
servicios pblicos que satisfagan a sus votantes y a la ciudadana. En ese caso es posible, a
travs de la lgica poltica, que se produzca una sobreoferta de servicios pblicos con el
consiguiente aumento de costos. Inversamente, si la lgica de mercado predomina, la tendencia ser a una reduccin de los costos, adecundola a una demanda solvente (por ende,
una produccin eficiente) pero, por lo mismo, una suboferta con respecto a la demanda social
(Rockman, 1998).
La otra cuestin de ndole general, que se plantea con la introduccin de la lgica de mercado, es la de la coherencia y coordinacin que tendrn las acciones pblicas. Las transformaciones que hemos venido estudiando, y que han sido criticadas en los puntos anteriores,
tienen como caracterstica comn promover la fragmentacin de las estructuras pblicas en
unidades autnomas (aunque en distinto grado) que compiten entre s. Esto evidentemente
hace perder capacidad al gobierno central para coordinar y conducir las polticas de esas
agencias, dado que precisamente la premisa es que sean autnomas y compitan (Peters,
1998). Libradas a la competencia, las agencias autnomas tendrn una capacidad de accin
concentrada en el micro-management, es decir, orientadas a la satisfaccin de su sector particular, pero con dficits en cuanto al macro-management, es decir, la coordinacin del conjunto de esas acciones en funcin de una poltica general nacional y de la satisfaccin del conjunto de demandas sociales articuladas (Hood y Dunleavy, 1995; Hart, 1998; Peters y Savoie,
1995).
Para que el gobierno central aumente su capacidad de conduccin es necesario regular de
manera ms especfica las actividades de las agencias. Pero como ya lo vimos al analizar los
problemas que plantean los contratos y la orientacin a los resultados, el aumento de la espe-

cificidad de las regulaciones puede poner en peligro las virtudes de la competencia y la autonoma de gestin que se pretende introducir en el servicio pblico.
Por otra parte, al quedar disminuido el rol del ciudadano a favor del consumidor, las demandas se expresan en forma individual y aislada, y no por la va poltica de agregacin de
intereses en programas de accin colectiva. Con ello, tambin desde el punto de vista de la
formulacin de las demandas se hara difcil una conduccin en funcin de un inters global,
ya que no existira un conocimiento de demandas globales, porque estas no tendran formas
de expresin y formulacin, sino que solo se expresaran las demandas del consumidor individual.
El concepto de redes, en el contexto del debate sobre la governance, se refiere a una forma
de conduccin social basada en la interaccin entre actores autnomos privados y pblicos,
que produce un consenso negociado que constituye la base para la coordinacin. Esta forma
de conduccin societal, caracterizada por la negociacin entre actores autnomos, se produce
especialmente en niveles micro y meso, tales como las regiones, ciudades, sectores industriales, culturales o sociales. Involucra a diversos tipos de actores tales como sindicatos, empresas, ONG, gobiernos locales, autoridades representativas nacionales, locales y regionales, grupos comunitarios, etctera (Hirst, 2000).
Debe tenerse en cuenta que aqu referimos al sistema de redes referido a la problemtica de
la governance. Inicialmente, el concepto de redes, al menos en la tradicin anglosajona, estuvo vinculado a la problemtica de la agregacin y representacin de intereses. Su aplicacin
en el nuevo contexto de la governance implica el desarrollo de una perspectiva por la cual el
sistema de redes no solo involucra a los mecanismos de representacin de intereses, sino
tambin a la propia elaboracin e implementacin de las polticas pblicas, y por tanto involucra tambin a la prestacin de los servicios.
De esta forma, los lmites del sector pblico se amplan ms all del gobierno e incluyen a
organizaciones privadas y voluntarias en la formulacin y prestacin de los servicios pblicos. Las interacciones entre los miembros de la red estn regidas por mecanismos autorregulados, surgidos de un juego de negociaciones y acuerdos entre ellos. El Estado, por lo tanto,
deja de ocupar una posicin de soberana absoluta, ya que las formas de conduccin y control
se producen por vas indirectas de negociacin (Hirst, 2000; Rhodes, 2000; Marsh, 1998).
Concretamente, se trata de que el Estado descentraliza la formulacin y prestacin de servicios pblicos, traspasndola a organizaciones autnomas, que pueden ser empresas privadas,

ONG,

e incluso agencias estatales semiautnomas. La prestacin pasa a hacerse directamente

por estas unidades autnomas, con mayor flexibilidad para responder a demandas especficas,
lo que incluye una mayor libertad para definir sus servicios y la estrategia de gestin. Esto
implica, a su vez, que la propia formulacin ya no est en manos del Estado, sino que este las
define en una negociacin con los prestadores autnomos de los servicios.
El modelo de conduccin a travs de redes se refiere entonces no solo al hecho de que las
demandas de la sociedad civil se canalizan a travs de mltiples grupos de inters que negocian con el Estado, sino que la red incluye tambin a las organizaciones autnomas por las
cuales se canaliza la respuesta concreta a esas demandas.
El Estado no desaparece, pero queda reducido a un ncleo central encargado de las funciones de mantenimiento del orden pblico, regulacin de las actividades econmicas y sociales,
y garanta de la provisin de servicios pblicos esenciales, devolviendo la prestacin, y en
buena medida la elaboracin de las polticas pblicas, a una matriz pblico-privada articulada
en redes constituidas en torno a la definicin y prestacin de polticas pblicas.
5.2.2. El modelo de redes y sus lmites como mecanismo de governance
El modelo de redes tiene puntos en comn con los modelos jerrquico y de mercado, y se
articula con ellos, pero tambin los separan diferencias conceptuales.
Con respecto al modelo jerrquico, el modelo de redes implica una ruptura con la dependencia vertical respecto al Estado, pasando a un sistema de interaccin horizontal, en el cual
la capacidad de conduccin estatal no se basa en la imposicin por medio de su autoridad,
sino por la va de la influencia y la negociacin.
Con respecto al modelo de mercado, si bien tiene aspectos comunes con el modelo de redes, al mismo tiempo tiene una lgica de funcionamiento sustancialmente diferente. Los aspectos comunes se refieren, por un lado, al diagnstico de que el modelo clsico peca de rigidez a causa de los mecanismos jerrquicos y monoplicos que imperan en la formulacin de
polticas pblicas y en la provisin de bienes y servicios pblicos. Por otro lado, y como consecuencia de este diagnstico, comparten la idea de que la solucin pasa por devolver a la
sociedad buena parte de las funciones desarrolladas por el Estado, introduciendo formas ms
descentralizadas y autnomas de provisin de servicios pblicos.
Ahora bien, las diferencias fundamentales radican en que para el modelo de mercado, la
devolucin a la sociedad significa el traspaso de funciones del Estado hacia empresas de mer-

cado, es decir, orientadas por el lucro. En cambio, en el de redes, el traspaso de funciones


gubernamentales hacia la sociedad se realiza hacia organizaciones autogobernadas, que si
bien pueden estar regidas por fines de lucro, este debe estar subordinado a la lgica cooperativa de construccin de consensos en la red. Esto constituye una diferencia de lgica bsica
entre el modelo de mercado y el de redes. Mientras que en el primero la interaccin se funda
en el poder de compra y el valor organizativo fundamental es la eficiencia econmica, en el
segundo, la interaccin se basa en un intercambio de recursos de poder ms amplio y se realiza a travs de la voz, constituyndose un sistema de consensos y acuerdos que orientan y
coordinan la accin del conjunto y los roles de las partes.
Estas diferencias permiten que el modelo de redes posibilite superar, o al menos aparezca
como una tentativa de superacin, tanto de las rigideces del modelo jerrquico como de las
limitaciones y dificultades que encuentra la aplicacin estricta del criterio de eficiencia empresarial en los servicios pblicos. Rhodes (2000) enuncia aquellas condiciones en las que la
voz y la negociacin, tpicos del sistema de redes, proporcionan a los servicios pblicos autonomizados un mejor criterio de orientacin y de relacionamiento con las demandas y necesidades de los usuarios. Dice este autor (Rhodes, 2000, p. 81):
Networks work where the following factors combine:
Actors need reliable thicker information.
Quality cannot be specified or is difficult to define and measure.
Commodities are difficult to price.
Professional discretion and expertise are core values.
Flexibility to meet localised, varied service are core values.
Cross-sector, multi-agency co-operation and production is needed.
Such co-operation confronts disparate organizational cultures.
Actors perceive the value of co-operative strategies.
Long-term relationships are needed to reduce uncertainty.
Monitoring and evaluation incur high political and administrative costs.
Implementation involves haggling.

Esta doble diferencia con el modelo de mercado y el jerrquico hace aparecer al modelo de
redes como una lnea de experimentacin de formas de conduccin social ms democrticas y
ms participativas. Con respecto al modelo jerrquico, porque introduce la negociacin en la
que participa la sociedad civil, no solo en niveles macrosociales, sino en niveles meso y micro, y de la propia implementacin de las polticas pblicas. En ese sentido, se distingue de

los viejos modelos de representacin de intereses analizados por el neocorporativismo y el


pluralismo. En estos, el proceso de negociacin se constitua en los vrtices de la jerarqua
estatal y de grupos de inters de nivel macrosocial. En cambio, en el modelo de redes, la negociacin se produce en los niveles micro y meso, y se constituyen redes en el nivel de las
polticas locales, por reas temticas, etctera. Por otra parte, en tanto que governance de
redes, no solo la representacin y agregacin de intereses entre Estado y actores sociales, sino
que la misma prestacin es realizada por organizaciones no estatales en interaccin entre s,
con sus clientes y con el Estado.
Con respecto al modelo de mercado, aparece como una lnea de experimentacin en el sentido mencionado porque la participacin de la sociedad civil no se basa en la capacidad de
compra, sino en los mecanismos de voz y, por lo tanto, en la lgica del desarrollo de la participacin poltica, es decir, en los mecanismos democrticos de decisin y control. Evidentemente, las redes, segn sus formas de autoorganizacin y relacin interna, pueden ir desde
formatos cerrados y poco participativos hasta formatos ms abiertos y democrticos. Pero
incluso en sus formas menos democrticas, la lgica de redes implica una posibilidad democratizadora que no est presente en la lgica de mercado. Esto es, que la red se orienta por un
consenso compartido que implica el reconocimiento recproco por los miembros de sus necesidades y demandas y del derecho de cada miembro a expresar esas necesidades y demandas,
as como tambin del derecho a expresarlas y ser tenido en cuenta. Esto no quiere decir que
en las redes no intervengan relaciones de poder, sino que, por el contrario, estas se constituyen en buena medida sobre la base de un intercambio que en ltimo trmino se funda en el
poder relativo de los actores.
Ahora bien, dado que la constitucin de la red implica la constitucin del consenso, esas relaciones de poder a su vez estn mediatizadas por una negociacin que abre el espacio de la
lgica democrtica, es decir, la lgica de la negociacin entre miembros de una comunidad de
accin iguales en su derecho de expresarse y de ser tenidos en cuenta.
Todo esto no significa que las redes sean por s mismas garantas de desarrollo de la lgica
democrtica, sino que abren la posibilidad de este desarrollo. Por lo mismo, la concrecin de
esta posibilidad variar empricamente segn los casos y tipos de redes que se formen.
Esta apertura de la perspectiva democratizadora, que diferencia a este modelo del de mercado y del jerrquico, se da tanto en la relacin entre organismos y actores constitutivos de la
red como dentro de cada uno de esos organismos y actores. Especficamente, en el terreno de

la gerencia de las organizaciones, la governance de redes insiste en la potenciacin (empowerment) de la participacin de los empleados medios y bajos (y no solo de la alta gerencia,
como en la lgica de mercado), y de los clientes y usuarios de los servicios.
Con respecto a los trabajadores, la idea es que el involucramiento en la gestin del conjunto
del personal aumenta la eficiencia y eficacia organizacional. En primer lugar, el personal de
lnea es el que est en contacto directo con los clientes de la organizacin, y con los problemas y necesidades concretas del da a da de la gestin. La activacin de su participacin genera un feedback de informacin ms denso y fluido, que permite a la gerencia un mayor conocimiento de la realidad organizativa. En segundo lugar, el involucramiento de los trabajadores y el sentimiento de que su tarea es relevante, aumenta el compromiso de estos con los
objetivos y estrategias organizacionales.
Con respecto a los clientes y usuarios de las organizaciones constitutivas de un sistema de
redes, se trata de desarrollar los mecanismos participativos que les permitan expresar sus demandas y controlar que los resultados de gestin estn orientados a satisfacer esas demandas.
Tanto en el modelo de redes como en el de mercado, la expresin de esas demandas se hace
por va directa de los clientes, y no como en el sistema jerrquico tradicional, en el que se
haca indirectamente, por la va de los polticos representativos. Pero mientras que en el modelo de mercado la expresin de esas demandas depende de la capacidad de compra del cliente, en el modelo de redes la expresin de las demandas del cliente tiene que ver con la implementacin de mecanismos participativos en algn punto del proceso de formulacin o implementacin de la poltica pblica.
El modelo de redes, si bien tiene sus ventajas con respecto a las otras formas de conduccin
social estudiadas, tambin tiene aspectos problemticos, algunos de los cuales estn presentes
en los puntos crticos del

NPM

que hemos venido repasando. A continuacin expondremos

algunos de ellos.
a) Crticas especficas al modelo de redes
La representatividad de las redes
La conduccin por la va de redes puede generar la formacin de gobiernos privados en determinadas reas de accin pblica. Esto significa que el conjunto de la ciudadana y de los
rganos de representacin nacional quedan excluidos de la definicin de polticas pblicas
especficas, en la que participan solo directamente los interesados y agencias especficas y
parciales del Estado. De hecho, esto constituye la contrapartida negativa del mayor involu-

cramiento de los interesados en cada poltica. Es decir, si por un lado aumenta la visibilidad
para los interesados, por otro lado, el conjunto de la sociedad pierde posibilidad de expresarse
y controlar la definicin de las polticas pblicas particulares.
Esto conduce tambin al cuestionamiento de la representatividad de los organismos que en
el sistema de redes definen las polticas pblicas. Esto puede ser visto desde dos ngulos. En
primer lugar, si los organismos que participan en la red son o no realmente representativos
del conjunto de los directamente interesados en esa poltica pblica. De hecho, las redes pueden ser poco democrticas y representativas, constituyndose as sistemas de grupos autodesignados o designados por el Estado. La respuesta a este problema sera una ampliacin de la
capacidad del conjunto de los interesados, para participar en el nombramiento de sus representantes y de los responsables de las organizaciones, as como en el desarrollo de mecanismos de participacin ms directa en la propia elaboracin de las polticas y en el control de
las prestaciones. En segundo lugar, incluso si la red en su interior es profundamente representativa, queda siempre el problema de que solo representa a sectores particulares de la sociedad y no al conjunto de la ciudadana.
Ambigedades en la accountability
Este problema se plantea tambin desde el punto de vista de la accountability. La introduccin de una mayor autonoma de las organizaciones de las redes para proveer servicios pblicos genera problemas en la clara definicin, tanto de quin es el responsable de estos servicios como de ante quin y de qu forma deber rendirse cuentas. Por un lado, se duplica la
va y el destinatario de la accountability. A la forma clsica, que tiene como destinatario final
a la ciudadana en su conjunto, a travs del aparato estatal, sus rganos representativos y las
elecciones nacionales, se suman los mecanismos de accountability internos a la red, es decir,
la rendicin de cuentas de cada organizacin ante los otros miembros de la red y ante sus
clientes especficos.
Esta doble accountability tiene sus virtudes, como ya vimos; abre el espacio de participacin ms directa y democrtica. Pero, por otro lado, genera ambigedades e indefiniciones en
cuanto a quin es responsable, por qu cosas, y cmo rinde cuentas. En primer lugar, no est
claro sobre qu cosas el Estado mantiene responsabilidad y en qu cosas ha delegado la responsabilidad, tanto en el terreno de la implementacin como en el de la elaboracin de la
poltica pblica. Esto es similar a lo que sucede con la autonomizacin en el modelo de mercado, pero aqu con la especificidad de que los mecanismos se realizan a travs de la voz y la

negociacin. En ambos casos es difcil definir la exacta responsabilidad que tienen el Estado
y los organismos autnomos. En segundo lugar, el hecho de que en la red las polticas pblicas se definan en negociacin entre varios actores, diluye entre estos la responsabilidad de
esas polticas. En tercer lugar, las organizaciones de la red tienen que rendir cuentas ante sus
propios usuarios por los resultados de la poltica, y quedan all mrgenes de indefinicin en
cuanto a si las polticas pblicas tienen que satisfacer solo a los usuarios, o tambin al Estado
en su conjunto y, a travs de este, al conjunto de la ciudadana.
Todas estas ambigedades, tanto en el terreno de la representacin como en el de la accountability, llevan a que el sistema de redes sea criticado por constituirse en gobiernos privados que sirven a intereses particulares de grupos con capacidad de negociacin. De hecho,
los defensores del mercado ven al sistema de redes como una reconstruccin de un sistema de
clientelismos particularistas (Rhodes, 2000).
Dificultades en la conduccin y coordinacin de las polticas pblicas
Estos problemas que venimos mencionando plantean el problema fundamental de la capacidad de las redes de conducir y coordinar las polticas pblicas en un contexto de diversificacin y autonomizacin, tanto de las organizaciones que las elaboran e implementan como
de los pblicos que las demandan.
Cada poltica pblica se define en una negociacin entre mltiples actores, y en esa negociacin el Estado est representado por una agencia especfica, la que tiene que actuar, no a
travs de instrumentos imperativos, sino a travs de negociaciones con los integrantes de la
red.
Tradicionalmente, el Estado era el actor que al poseer una visin de conjunto de las polticas pblicas deba asumir el rol de coordinarlas evitando redundancias y articulndolas de
manera de lograr su complementariedad en funcin del bien pblico, as como de asegurar
ciertos estndares y normas de procedimiento para la provisin de servicios pblicos. Sigue
manteniendo estos roles, pero ahora se plantean dificultades especficas. Dado que la esencia
del sistema de redes es la negociacin en cada red de la poltica pblica, tanto en su implementacin como en su formulacin, el Estado pierde capacidad de imponer su visin de conjunto, ya que debe adaptarse a cada negociacin especfica. Se vuelve problemtico coordinar
las polticas y asegurar ciertas normas de procedimiento. Ello, en tres niveles: 1. en la red
correspondiente a cada poltica pblica; 2. en la coordinacin de las distintas polticas pblicas y, por ende, del conjunto de redes; 3. muy vinculado al punto anterior, dentro del propio

aparato estatal, que aparece ahora fragmentado en mltiples agencias, dotadas de mayor autonoma de negociacin.
La necesidad de mantener normas de procedimiento uniformes, as como una coherencia
para el conjunto de las polticas pblicas, da lugar al desarrollo de sistemas de regulacin
general, as como a estructuras centrales de coordinacin. Pero a su vez, estos sistemas de
regulacin y mecanismos de coordinacin pueden generar efectos perversos que, o bien neutralizan los efectos buscados por la descentralizacin en redes, o bien no superan la falta de
coordinacin propia a este sistema. As, por ejemplo, el desarrollo de las regulaciones y normas de procedimiento estandarizadas para los servicios pblicos puede llevar a un sistema tan
complejo que, en la medida que logre evitar la arbitrariedad de procedimientos y una tendencia a la baja de la calidad de los servicios pblicos, destruya las ventajas derivadas de un sistema de redes, con una lgica de la negociacin entre organizaciones autnomas que incorpora una mayor flexibilidad para adaptarse a las demandas y necesidades de los participantes de
la red y de los usuarios de los servicios pblicos. Este sera el caso identificado por Hood y
Dunleavy (1995) como gridlock model (modelo de reja cerrada), que ya mencionamos cuando sealamos las paradojas entre el free to manage y la necesidad de controlar a la burocracia.
Igualmente, el rol de los organismos centrales de coordinacin destinados a impedir una
atomizacin extrema de las polticas pblicas y a lograr que estas sean coherentes con los
objetivos del gobierno, o bien limita la capacidad negociadora caso por caso en aras de la
coherencia de la poltica definida centralmente, o bien cae en la inoperancia coordinadora en
beneficio de la flexibilidad. Una forma de simplificar este dilema, muy frecuentemente utilizada en esta era de reformas inspiradas en el nuevo paradigma de gestin pblica (NPM), es
aumentar el control presupuestario sobre las agencias autnomas. Esto, como ya vimos, se
logra por va de una delimitacin ms estricta del gasto en funcin de objetivos concretos, un
control en tiempo real de la utilizacin de los recursos presupuestarios y la constitucin de
agencias centrales con el cometido de fijar las prioridades y lmites presupuestarios y de realizar el control en tiempo real. Estas tcnicas de control presupuestario son un pobre sustituto
de una verdadera actividad de coordinacin de polticas pblicas, ya que lo que se establece
son los lmites del gasto pero no se coordinan los objetivos sustantivos. Por otra parte, esto
puede conducir a que las agencias se limiten a fijar objetivos compatibles con el gasto, sin
responder a las verdaderas necesidades (Peters, 1998).

Problemas de eficiencia
Por otra parte, el sistema de redes, con su complejidad en los mecanismos de negociacin,
tiene problemas de eficiencia. Es decir, sus virtudes implican un aumento de los costos. Por
un lado, la negociacin es costosa, tanto en tiempo como en recursos humanos y materiales.
Por otro lado, la introduccin o desarrollo de nuevos mecanismos de regulacin o coordinacin centralizada tambin genera costos debido a la creacin de nuevas agencias pblicas con
sus correspondientes cuerpos burocrticos y costos de funcionamiento. Por ltimo, la autonoma de gestin y las consiguientes dificultades de coordinacin pueden conducir a redundancias y solapamientos en las prestaciones de un mismo servicio.
Finalmente, el retiro del Estado de muchas de sus funciones, en beneficio de empresas privadas y organismos voluntarios del tercer sector, puede conducir a costos por prdida de
memoria institucional. En la medida que los servicios son prestados, y en muchas ocasiones
definidos, por organismos privados, no se garantiza la continuidad, ya que las empresas pueden quebrar, las

ONG

pueden desaparecer y el Estado puede no renovar los contratos. En

cualquiera de esos casos, el aprendizaje acumulado durante el tiempo que esas organizaciones
tuvieron a su cargo las polticas pblicas, se pierde. Esto sucede, muy concretamente, porque
el personal de esas empresas u ONG, al desaparecer, deja de ocuparse de esa tarea. En ese sentido, el sistema de carrera del clsico funcionario pblico proporcionaba una acumulacin de
los aprendizajes en el personal por el cual se realizan las polticas pblicas.
5.3. La permanencia del modelo burocrtico-jerrquico en el Estado. Porfiadez burocrtica
o necesidad del sistema?
Las tendencias modernas de reforma del Estado marcan una clara lnea en el sentido de la
disminucin del rol que cumplen las formas de conduccin de tipo jerrquico, a favor del
desarrollo de las otras dos formas de conduccin, a saber, la de mercado y la de redes.
Ninguna reforma puede prescindir por completo de alguna de estas tres formas de conduccin. De este modo, asistimos a su articulacin con diversas formas de predominio de una o
de otra. En los pases anglosajones asistimos al predominio de la introduccin de los mecanismos de mercado en los servicios pblicos, tanto a travs de las privatizaciones como por
intermedio del desarrollo de la competencia y el gerenciamiento de tipo privado en agencias
autnomas. En cambio, en los Pases Bajos y en los escandinavos ha predominado la lnea de
desarrollar la lgica participativa y de redes, enmarcada en un proceso de descentralizacin y

devolucin de funciones a la sociedad (Naschold, 1996; Peters y Pierre, 1998). Por ltimo, en
otros pases como Francia, Austria y Alemania, el nfasis en la disminucin de los mecanismos jerrquicos de conduccin es menor.
Ms all de las especificidades de los pases, encontramos tambin un corte temporal en las
tendencias y nfasis puestos en el desarrollo de esas diferentes formas de conduccin. As, en
la dcada de los ochenta es posible reconocer una clara tendencia al predominio de las reformas administrativas orientadas al mercado. Sin embargo, a medida que los dficits y lmites
ya sealados de este modelo de reforma se iban haciendo evidentes, este tipo de propuestas
empez a aparecer ms combinada con el desarrollo de mecanismos de conduccin de redes,
con un nfasis mucho ms fuerte en la participacin y en la negociacin.
En los noventa, el modelo de redes aparece tanto como descripcin de una realidad, como
una propuesta normativa que abre mecanismos democratizadores en la conduccin de los
servicios pblicos descentralizados, evitando algunas deficiencias de la lgica mercantilizadora, sin caer en los defectos del formato jerrquico. Sin embargo, como hemos visto, la conduccin de redes tiene sus propias limitaciones, algunas de las cuales comparte con el modelo
de mercado, especialmente en el terreno de la coordinacin y la coherencia de las polticas
pblicas, as como en cuanto al aprisionamiento de los servicios pblicos por gobiernos e
intereses privados.
Todo este proceso de reformas, y la consiguiente constatacin de las limitaciones de los
mecanismos de mercado y de redes, conduce a la necesidad de una nueva conceptualizacin
del rol del Estado, como el nico actor dotado de capacidad para tener una visin general y,
por ende, una conduccin de tipo macrosocial y, al mismo tiempo, con el monopolio de la
legitimidad para hacerlo de manera vinculante. Luego de casi dos dcadas de crticas incesantes al Estado y su burocracia, asistimos a una suerte de replanteo del valor y de la funcin que
deben cumplir en este nuevo contexto, sus formas legales clsicas de intervencin, de tipo
jerrquico-imperativo, y su correspondiente modelo de administracin, con una estructura
organizativa burocrtica y una funcin pblica apoyada en el sistema de mritos.
La cuestin central, entonces, es la definir aquellas reas en las que el Estado tiene que seguir actuando imperativamente y donde sigue siendo importante mantener el tipo de organizacin jerrquico-burocrtica, con sus virtudes de disciplina y verticalidad, por un lado, y sus
garantas legales y procedimentales, por el otro.

Este debate es fundamentalmente poltico, ya que no se puede resolver exclusivamente sobre la base de criterios tcnicos, sino que depende de los valores e intereses y de las estrategias que adopten los distintos Estados nacionales. En todo caso, hay consenso de que siempre
debe existir un ncleo estratgico, en el cual se debe conservar este modelo administrativo,
aunque se puedan introducir algunos elementos de flexibilizacin.
Este ncleo estratgico est constituido por un conjunto de actividades tales como las de
defensa exterior, polica, justicia, relaciones exteriores, recaudar impuestos, elaborar y distribuir el presupuesto pblico, y establecer el sistema de leyes y regulaciones imperativas. Estas
actividades constituyen el ncleo estratgico debido a que solo se pueden realizar por va
imperativa. Por consiguiente, necesariamente debern estar monopolizadas por el Estado
(Bresser Pereyra, 1999). Por esta razn, existe relativo consenso sobre la necesidad de mantener la estructura organizativa de tipo burocrtico-jerrquico, que asegura la sumisin del
aparato administrativo al poder poltico, y sus garantas legales para evitar un uso arbitrario
del poder imperativo (Bresser Pereyra, 1999).
Con respecto a las funciones de recaudacin y elaboracin y ejecucin presupuestal, es necesario sealar que, ms all de la retrica a favor de reducir drsticamente el gasto pblico,
el Estado sigue siendo el principal financiador del conjunto de los servicios pblicos, aun
cuando la provisin de estos se encuentra descentralizada hacia empresas privadas u organizaciones no gubernamentales. Debido a ello, el gasto pblico en la mayora de los pases se
ha mantenido relativamente constante (Pierre, 2000). Esto implica el fortalecimiento de los
aparatos del ncleo estratgico estatal a cargo de estas funciones impositivas y presupuestales, as como de distribuir y controlar el uso de los recursos pblicos.
De la misma manera, en el terreno de las regulaciones, el desarrollo de la lgica de mercado o de redes en los servicios pblicos genera nuevas tareas para el Estado central en este
campo. Esto es as debido a que en el nuevo contexto de traspaso de servicios pblicos a empresas privadas y a organizaciones del tercer sector, e incluso a agencias estatales con mayor
autonoma, se presenta una matriz de servicios pblicos muy fragmentada, que hace necesario
controlar y regular centralizadamente. En ese sentido, el ncleo estratgico estatal sigue teniendo la responsabilidad de garantizar una provisin adecuada de servicios a sus ciudadanos,
manteniendo un control sobre los estndares de calidad generales y la equidad en la prestacin de los servicios. La importancia de este desarrollo de nuevas funciones regulatorias y de

control centralizadas se ha interpretado como la transicin desde un tipo de Estado proveedor


de servicios a un tipo de Estado regulador.
Finalmente, tambin surge la necesidad de revalorizar el rol del Estado y de su ncleo, organizado de forma burocrtico-jerrquica, en el terreno de la elaboracin y conduccin de las
polticas pblicas. Aun en un contexto de devolucin de funciones a la sociedad y al mercado, el Estado mantiene un rol esencial en la elaboracin de las polticas pblicas y en la definicin de los fines de estas. En la lgica de mercado, en correspondencia con la clsica separacin entre poltica y administracin, la idea terica es que el Estado fija las metas y elabora
los lineamientos generales de las polticas pblicas, encomendando a las agencias descentralizadas su implementacin. En la lgica de redes, el mecanismo es un poco ms complejo, ya
que la elaboracin de las polticas pblicas es un proceso negociado con los actores y agencias de la red. Pero incluso en este ltimo caso, el Estado mantiene las responsabilidad de que
en esta negociacin las polticas sectoriales se articulen con el conjunto de las polticas pblicas.
Este rol del Estado en la elaboracin de las polticas pblicas se basa en que, aun en el proceso ms negociado, este no es un actor ms, sino que es el nico actor que puede desarrollar
la capacidad de tener una visin de conjunto y de expresar el inters general. En primer lugar,
porque dispone de una maquinaria administrativa con representacin nacional. En segundo
lugar, porque esa maquinaria responde a los representantes electos por el conjunto de la ciudadana. Esto lo distingue de las lgica particularista de mercado, ya que expresa la voz de la
ciudadana y no el poder de compra de los consumidores, as como de la lgica particularista
de redes, ya que su obligacin es articular la voz del conjunto de la ciudadana y no de solo
una parte de ella. Al mismo tiempo, en esta constitucin del inters general, el Estado puede
asumir la representacin de sectores sociales carentes de poder de compra y que no interesan
a las empresas de mercado, o de sectores carentes de capacidad de organizacin y movilizacin que, por consiguiente, no estn representados en las negociaciones de las redes. Como
contrapartida de lo anterior, el aparato administrativo estatal constituye el canal de accountability ante los representantes polticos y, a travs de ellos, ante la ciudadana en su conjunto,
por la formulacin e implementacin de las polticas pblicas.
En la medida que este conjunto de actividades centralizadoras que hemos venido describiendo sigan siendo valoradas, se replantea tambin la revalorizacin de su especfica forma
organizativa burocrtico-jerrquica, con una gestin de personal basada en el sistema de m-

ritos, tpico de los servicios civiles modernos. En efecto, ms all de todas las crticas que se
le han hecho a esta forma de organizacin y conduccin de los asuntos pblicos, sus virtudes
siguen estando centradas en su capacidad para proporcionar garantas de cohesin, imparcialidad y respeto a la ley, y sometimiento a los representantes polticos de la ciudadana. En ese
sentido, aunque las reformas administrativas de los ltimos tiempos pueden estar ms orientadas hacia el mercado o hacia las redes, existen ciertos lmites a la sustitucin de la forma
burocrtico-jerrquica de conduccin.
Como lo seala Vincent Wright (1996, p. 42):
El contexto del Estado es la democracia, con el gobierno tomando decisiones autoritarias
al mismo tiempo que se ocupa de la gestin de las macroexternalidades, asegurando la igualdad
y la responsabilidad, y con una base organizativa enraizada en los valores de la imparcialidad,
objetividad, regularidad, predictibilidad, legalidad y legitimidad. El sector pblico, con el principal instrumento del Estado, funciona de acuerdo con normas que derivan de muchas, y a veces contradictorias, racionalidades: poltica, legal, institucional, tcnica, social y econmica, y
una gran parte de su lgica exige alguna forma de weberianismo, con nfasis en la uniformidad,
la imparcialidad, el anonimato y las normas jurdicas.

No obstante, tal como suele suceder en la prctica, es ms fcil proclamar esta revalorizacin que concretarla. Esto es as, no solo por inoperancia poltica, sino porque forma parte de
los dilemas administrativos no resueltos.
Por un lado, hemos visto que el modelo organizativo burocrtico privilegia valores tales
como la centralizacin, la unidad de comando y el control procedimental. Esto es con la finalidad de que la organizacin se transforme en una maquinaria disciplinada, donde la orden
debe ser cumplida sin diletantismos y discusin, dejando muy poca discrecionalidad a los
empleados de la organizacin, y apuntando a que la voluntad poltica se cumpla lo ms fielmente posible.
Por otro lado, ya hemos visto que la mayora de los altos servicios civiles, si bien forman
parte de una estructura organizativa burocrtica, no han trabajado precisamente respetando
las formas comunicativas de este modelo, sino como lo seala Mayntz que parecen trabajar en un modelo ms flexible, del tipo profesional, tomando sus decisiones en equipo. Por
otra parte, el tipo de decisiones que toman (asesoramiento poltico, negociaciones internas y
externas a la organizacin, coordinacin interorganizacional, planificacin de programas pblicos, etc.), implica un trabajo de programacin de futuras decisiones muy importante, por lo

que el margen de discrecionalidad con el que trabajan suele ser muy grande. En ese sentido,
la disciplina (lase responsivness poltica) tradicionalmente no ha dependido solo del sistema
organizativo en el que trabajan, sino de la cultura poltica-administrativa de la institucin en
la que estn socializados. En la medida que, como funcionarios de carrera, estaban en una
relacin de subordinacin jerrquica con los lderes polticos ejecutivos, y sus destinos atados
a la suerte que corriese el sector pblico, tendan a buscar un clima de consenso con sus superiores, lo que ha motivado el apelativo de villa para describir esta relacin funcional (Peters,
1995).
Sin embargo, este grado de elasticidad del sistema en estos niveles de la administracin no
debera interpretarse como que el alto servicio civil (en mayor o menor medida, segn el tipo
de oficina y actividad que desarrolle, y segn los casos nacionales particulares) no haya venido actuando en los parmetros dados por una organizacin estatal de tipo burocrtica. A fin
de cuentas, el principio de unidad de comando, accountability jerrquica, competencia en el
cargo, controles procedimentales, etctera, es una marca de toda burocracia moderna, de la
que el alto servicio civil no escapa. Lo mismo ocurre cuando se piensa en el sistema de mritos, basado en la carrera administrativa y las normas legales, y en procedimientos estandarizados que la regulan.
Ahora bien, en un creciente contexto de fragmentacin de la estructura de gobierno (pinsese en los procesos de agencificacin) y de flexibilizacin general de las formas tradicionales de gerencia de personal (el sistema de mritos), al proclamarse la revalorizacin del Estado y sus formas jerrquicas de conduccin como actor que sigue desarrollando un rol insustituible en los procesos de governance (Peters y Pierre, 2000; Bresser Pereyra, 1999), la
pregunta que cabe hacerse es: en qu tipo de Senior Civil Service se est pensando?, ya que
se supone que es ah, en el corazn del gobierno, donde se deber seguir garantizando la dominacin legal de un Estado de derecho y la permanencia de ciertos valores ticos para el
sector pblico.148
Es evidente que el rol del alto servicio civil presenta ahora mucho ms desafos que antes,
en lo que respecta a su capacidad para lidiar con una matriz de provisin de servicios pbli-

148

Parecera que la gerencia de aquellas agencias proveedoras de servicios pblicos ms descentraliza-

das, que operan a distancia del core government, sobre todo en lo que hace a la gestin de personal, va en rumbo
de flexibilizarse y fragmentarse de manera tal que no tiene sentido seguir hablando de carrera administrativa en
sentido clsico.

cos ms compleja, y como consecuencia de esto tener que moverse en un escenario de


formas nuevas de accountability. Ello exige el desarrollo de nuevas destrezas de estos funcionarios: como negociadores hbiles en las redes de polticas pblicas, como inteligentes
compradores de servicios, como expertos controladores de calidad, como especialistas legales
en las tareas de redaccin de los trminos de los contratos, etctera.
Siguiendo a Ingraham, las opciones que se vienen presentando para el alto servicio civil representan una mezcla del tipo tradicional (aunque pueda venir reformado a travs de reglas
generales para el servicio, tales como pagos por performance o nombramientos temporarios,
tal como ocurre en el SES en los Estados Unidos o como se viene experimentando en Alemania); un tipo de senior civil servant inspirado en los lderes de las corporaciones privadas,
tales como el del Chief Executive, tpico de los jefes de agencias en Gran Bretaa y Nueva
Zelandia (con contratos de performance y estmulos financieros importantes); y del tipo broker-facilitator, en los que se enfatiza el desarrollo de la capacidad de negociacin de los altos
civil servants, as como su capacidad de comunicacin con los polticos electos y burcratas
polticos, ciudadanos y agencias que desarrollan actividades similares, y su disposicin a
adaptarse a las necesidades de estos, y a abrir el juego a su participacin (Ingraham, 1998).
Tal es el caso de la propuesta para el servicio civil en Canad y la visin que est presente en
los lderes de los experimentos de reinvencin norteamericanos.
Lo que no est muy claro es en qu matriz organizativa lo harn, y si realmente las reformas que viene alentando el NPM refuerzan su capacidad institucional para hacer frente a estos
nuevos desafos. Es decir, por un lado, deben seguir manteniendo la identidad de su institucin, cosa que se viene reconociendo como necesaria dadas las insuficiencias democrticas
de los mecanismos de conduccin social de mercado y de redes, y por la importancia que el
servicio civil tiene como valuarte de los valores ticos tradicionales del sector pblico. Por
otro lado, mantener esta identidad en un contexto en el que la percepcin de su rol es mucho
ms compleja y exige cambios en sus reglas y comportamientos, que amenazan la naturaleza
del servicio civil como institucin.149

149

Hay pases que tienen un sistema separado para el alto servicio civil. Entre ellos se cuentan Australia,

Canad, Holanda, Nueva Zelandia, Gran Bretaa y los Estados Unidos. De estos pases, solo Canad y Australia
tienen un sistema centralizado de reclutamiento y carrera para estos funcionarios, lo que puede ser interpretado
como un intento por mantener la coherencia de ese cuerpo. La mayora de los pases de la OCDE no tienen un
sistema separado, pero a pesar de ello los funcionarios de alta jerarqua suelen estn cubiertos por normas y

Las relaciones estructurales entre los polticos y su alta burocracia, como hemos venido observando, han experimentado transformaciones muy importantes. La desconfianza de los lderes ejecutivos en su servicio civil de carrera (en la creencia de que exista algo as como una
dominacin burocrtica) y los remedios propuestos para controlar a la burocracia, al romper
con la atmsfera de confianza mutua de la villa han producido paradjicamente un acercamiento hacia un modelo del tipo que la literatura especializada conoce como adversarial politics (Peters, 1995). Este movimiento es paradjico, porque (sacando a los nombramientos
polticos en la burocracia) si bien la contratacin de funcionarios externos y el nfasis en la
tareas gerenciales del servicio civil estn destinados a domar a la burocracia, el efecto viene
siendo en muchos casos una mayor competencia por recursos de poder. Este fenmeno no
esperado es producto de que estos funcionarios, al no estar en una relacin jerrquica directa y tener sus destinos atados a los de su agencia en particular (y no a una carrera en el
sector pblico), de lo que depende su recontratacin, entran en un tipo de relacin ms mecnica, en la que no estn obligados a tener que llegar a un consenso negociado con sus ministros. Por lo tanto, no tienen porqu compartir las visiones ms generales y los intereses de
coordinacin ms amplios de los lderes ejecutivos (Gregory, 2001; Peters, 2001). Aqu vemos una vez ms una de las paradojas de las que habla Aucoin cuando contrapone los principios de control sobre la burocracia y la libertad para gerenciar.
En este contexto, y si se coincide en que el gobierno sigue siendo fundamental para la governance, la interrogante que queda planteada es la de cmo promover entonces un servicio
civil que tenga una visin de conjunto y capacidad para coordinar los programas pblicos que
se seguirn elaborando, y asistir al gobierno en la confeccin de un marco regulatorio que
promueva y garantice los intereses societales colectivos. Esta es quizs una de las interrogantes ms intrigantes para el futuro, y sobre la que menos se ha investigado hasta el momento,
ya que las consideraciones sobre el management han venido primando sobre las polticas.
Conceptos tales como los de embedded autonomy, desarrollado por Peter Evans (1994), son
muy atractivos, en el sentido de que estn diseados para describir un tipo de burocracia que
mantiene su identidad y relativa autonoma con respecto al ambiente (poltica y grupos de
inters de la sociedad) y, al mismo tiempo, est enraizado en la estructura social circundante,

condiciones de empleo que no se aplican al resto del servicio pblico, tales como acuerdos salariales, sistema de
pensin separado, posibilidad de nombramientos a trmino, contratos de performance, etctera. (Ingraham y
Peters, 1999, OCDE).

lo que lo inhibe de desarrollar un comportamiento corporativo basado exclusivamente en el


inters propio. Las caractersticas de los movimientos de reforma que venimos describiendo
pareceran estar destinadas a enraizar ms profundamente al servicio civil en la sociedad,
cuando se lo quiere hacer ms directamente responsable ante los polticos y los clientes de los
servicios pblicos, as como cuando se lo prepara para ser un hbil gerente en las negociaciones que se llevan a cabo en las redes formadas en torno a las polticas pblicas. Lo que no
vemos con mucha claridad an es cmo se mantendr la otra pata del concepto de Evans, es
decir, la autonoma o, por lo menos, en qu diseo organizativo se est pensando para preservarla. Sera errneo darla por descontado, debido a que fue un xito histrico en la lucha contra el patronazgo. De la misma manera que los valores clsicos del sector pblico (imparcialidad, honestidad, etc.), la autonoma es un valor que resulta de un largo proceso histrico,
que puede ser revertido si se alteran radicalmente los formatos institucionales en los que los
actores se socializan y desarrollan sus estrategias racionales de comportamiento.
5.4. Conclusiones
En este captulo hemos hecho referencia a la problemtica terica de la governance, la que
comienza a plantearse como reaccin a una visin excesivamente microgerencialista de las
instituciones, preocupadas por mejorar la eficiencia microorganizacional sin atender a las
consideraciones de macro-management de la sociedad. A pesar de este consenso, el concepto
no ha venido siendo utilizado uniformemente, aunque todos los estudios al respecto parten
del reconocimiento de la prdida de centralidad absoluta del Estado como forma de conduccin societal, en paralelo al desarrollo del mercado y las redes en este tipo de funciones. El
perodo de reformas de Estado que hemos venido analizando aqu, bajo el rtulo de NPM, contribuy sustancialmente a este fenmeno.
Hemos tratado de explicar las razones por las que, ltimamente, a partir del reconocimiento
de entre otros problemas dficits de coordinacin, accountability en las polticas pblicas promovidas en el contexto de reformas de tipo

NPM,

as como en garantizar los valores

ticos tradicionales en ciertos servicios pblicos, se viene hablando de una suerte de vuelta al
futuro, en el sentido de que se reconoce cada vez ms la importancia del gobierno y de sus
formas administrativas clsicas de organizacin e intervencin como actor indispensable en
los procesos de governance.
En ese sentido hemos visto que el Estado y su modelo jerrquico de conduccin sigue siendo insustituible en la produccin de ciertos rendimientos societales que ni el mercado ni las

redes estn en condiciones de garantizar, tales como el establecimiento de prioridades polticas, la implementacin imparcial de las decisiones vinculantes y el control de su cumplimiento, la garanta del inters colectivo en los programas pblicos, etctera. Ello no debe ser interpretado en trminos de una defensa de un modelo estadocntrico de sociedad, ya que sera
errneo no reconocer los lmites de este modelo (apuntados en el captulo 2), as como la importancia que han venido cobrando las formas de conduccin basadas en el mercado y las
redes como mecanismos de governance.
Sin embargo, tal como apuntamos en este captulo, una cosa es reconocer la necesidad de
reforzar las capacidades institucionales del centro lo que la misma

OCDE

y el Banco Mun-

dial hicieron a lo largo de la dcada de los noventa, y otra cosa es concretar este reforzamiento para cumplir adecuadamente con las funciones de governance que el sistema viene
demandando. Como lo mencionamos, se ha venido sealando la importancia del Senior Civil
Service en esta tarea, ya que en este cuerpo de funcionarios es donde quedara representado el
Estado como actor colectivo y el que asegurara la permanencia de ciertos valores tradicionales del sector pblico.
Ahora bien, este cuerpo de funcionarios no ha escapado a las reformas de tipo

NPM,

ten-

dientes a flexibilizar el modelo jerrquico de conduccin, desregulando muchas de las normas de personal estandarizadas (tpicas del sistema de mritos) y promoviendo una cultura
ms empresarial en la administracin pblica y una burocracia ms abierta a sus clientes (o
consumidores de sus servicios, dependiendo del tipo de prestacin) y ms parecida al empleado de una empresa privada. Queda abierta entonces la pregunta acerca de cmo se resolver polticamente esta tensin entre los imperativos de mantenimiento de valores clsicos
tradicionales y adaptacin a una cultura ms empresarial, menos guiada por normas y procedimientos, y ms orientada a la negociacin.

Conclusiones generales de la primera parte


En esta primera parte hemos realizado un anlisis del viejo y el nuevo paradigma de administracin pblica y hemos hecho nfasis en sealar los lmites de un tradicional entendimiento tecnicista y apoltico de estos paradigmas, es decir, sin consideracin de las matrices
ideolgicas en las que se inscriben, ni de las relaciones de poder y de los contextos poltico
institucionales en los que intervienen.
Desde esta perspectiva abordaremos, en la segunda parte del trabajo, el estudio de la reforma del Estado en el Uruguay, y en particular, de su Administracin central entre los aos
1995 y 1999, como ejemplo de incorporacin del nuevo paradigma, justamente sin hacer una
consideracin adecuada del contexto poltico-institucional en el que se inserta. A lo largo de
los cinco captulos de la primera parte hemos sacado algunas conclusiones y extrado herramientas de anlisis que fueron de suma utilidad para el estudio de caso uruguayo.
En primer lugar, es posible afirmar que la descontextualizacin poltica de las propuestas
de reforma que hace el

NPM

no es en absoluto nueva. Eso no quiere decir, como veremos en

el caso del nuevo paradigma de gerencia en el Uruguay, que estas reformas no vengan acompaadas de un programa poltico. As como en su momento las reformas administrativas sirvieron para justificar la expansin de un Estado de bienestar (con sus old taken for granted),
hoy en da sirven para justificar su retiro. Esto ltimo s significa un cambio de enorme magnitud en la concepcin del Estado y de la gestin pblica, as como resultan tambin innovadoras las tcnicas de gerencia y doctrinas administrativas que este nuevo paradigma propone.
En segundo lugar, y tal como se desprende del anlisis de la ATP realizado en el captulo 1,
a la hora de proponer nuevas doctrinas administrativas para el sector pblico no se debera
ignorar la importancia de las garantas jurdicas que ofrece el sistema organizativo burocrtico-weberiano, as como la utilidad del servicio civil y su sistema de mritos, ms all de las
especificidades que adopte en cada caso concreto, para la gobernabilidad democrtica.
La administracin pblica tradicional ha sido criticada desde distintas filas tericas, con
mayor o menor rigor cientfico, como se vio en el captulo 2; pero, tal como trato de advertirlo a lo largo de este trabajo, deben medirse muy bien las consecuencias que su transformacin
o desaparicin acarrea, antes de sustituirla por doctrinas que privilegian otros valores.
Esta advertencia, conviene afirmarlo una vez ms, no debe interpretarse en el sentido de
oponer resistencia al cambio, y de apego a lo tradicional, sino como un llamado a la rigurosi-

dad en el anlisis de la compleja realidad administrativa pblica. No hay recetas mgicas ni


estructuras administrativas ideales que resuelvan los dilemas a que se enfrenta el sector pblico. Cuando se opta por determinadas doctrinas administrativas que privilegian determinado tipo de valores, se sacrifican otras, que a su vez privilegiaban otros valores. Una propuesta
de reforma rigurosa debe hacer un balance entre estas doctrinas y valores, conociendo el contexto institucional en el que se inscribirn y los dficits ms inmediatos que hay que resolver,
y luego podr optar por las soluciones que se crean ms adecuadas. Esto, claro est, es una
decisin poltica, a pesar de que no se lo diga explcitamente.
Aunque hay toda una corriente de estudios que toma en cuenta la incidencia de los fenmenos polticos en la administracin pblica, tal como fue sealado en el captulo 2 (con Lindblom y Wildavsky, por ejemplo) y en el captulo 4 (con los anlisis crticos al NPM), no es esa
la veta de anlisis que ha predominado en el estudio de la administracin pblica. En cambio,
s lo ha sido la veta managerialista, es decir, aquella que parte del estudio de las ciencias del
management y no de la ciencia poltica o del derecho.
Como veremos en el caso de la reforma de la Administracin central en el Uruguay, se parti del supuesto de que la administracin pblica uruguaya tena las disfuncionalidades tpicas de un modelo tradicional que estaba pasado de moda. En realidad, y tal como se expone
en la segunda parte, esto es solo una verdad a medias, ya que en el caso uruguayo el modelo
burocrtico-weberiano fue, en algunos aspectos, representado con fidelidad (por ejemplo, a
travs de las garantas legales de control sobre la administracin pblica) pero, en otros aspectos, es claramente deficiente. Un ejemplo concreto de esto ltimo es el servicio civil uruguayo, que arrastra debilidades que no se pueden atribuir a la inflexibilidad del sistema de
mritos, sino precisamente a su incumplimiento en el contexto de un Estado de partidos.
En tercer lugar, veremos que el caso uruguayo no constituye un ejemplo de aplicacin radical de las doctrinas de tipo NPM, y ello es debido a una combinacin de factores (ideologa de
las elites polticas, tradicin estadocntrica de la sociedad uruguaya, etc.). No obstante, es
posible distinguir la incorporacin de los principales componentes del corpus terico de este
nuevo paradigma, a saber: cutbacks de personal, sistema de evaluacin de resultados de la
gestin, corporativizacin de unidades por producto, flexibilizacin del sistema de gestin de
recursos humanos, etctera. Pero tampoco ser un modelo participativo (con empowerment de
la ciudadana y los empleados de los servicios pblicos) y con amplia devolucin de actividades a organizaciones de la sociedad civil. Como veremos en la segunda parte, este tipo de

gerencia de corte top-down mangagement, sumado a una preocupacin casi exclusiva por
reducir el gasto pblico, fue lo que determin el estilo de esta reforma.
Por ltimo, la cuestin de la governance aparece como resultado de la preocupacin que
surge no solo en crculos acadmicos, sino tambin polticos, por la disminucin de las capacidades de conduccin del Estado como consecuencia de las transformaciones que viene sufriendo. Si bien es cierto que se han transformado sus formas clsicas de intervencin en la
sociedad, el Estado sigue siendo el responsable ltimo por una provisin eficiente y democrtica de servicios pblicos, y el nico capaz de imponer de forma legtima decisiones que son
vinculantes para los ciudadanos.
Si bien esta preocupacin es general, en Amrica Latina, en el contexto de Estados estructuralmente dbiles, esta problemtica es an ms grave. En el estudio de caso uruguayo, veremos que justamente la reforma del ncleo duro estatal (la Administracin central), la que
supuestamente deba reforzar las capacidades de conduccin estatales, no logra este objetivo,
debido a que primaron otros intereses de ms corto plazo, como la reduccin del gasto pblico, y a que no se atacaron dficits estructurales del servicio civil uruguayo.

Segunda parte
La reforma de la Administracion central en el Uruguay (1995-1999)
1. Introduccin
Have an Administrative Rx? Dont Forget the Politics!
(David Rosenbloom, 1993, pp. 503-507)

En el ao 1995, durante el segundo gobierno de Julio Mara Sanguinetti, el Uruguay se


plante por primera vez desde la restauracin democrtica ocurrida en el ao 1985, una reforma de la Administracin central. Esta reforma se formul en un sentido no solo de disminucin o reduccin del aparato estatal lo que en Latinoamrica habitualmente se entiende
como reformas de primera generacin, sino de su construccin institucional para adaptarlo
a las nuevas exigencias polticas, econmicas y tecnolgicas lo que se entiende como reformas de segunda generacin.
Estas reformas de segunda generacin estn inspiradas en las doctrinas administrativas
propuestas por el New Public Management (Hood, 1991; OCDE, 1995), en respuesta a su calidad de paradigma predominante para el sector pblico. Como consecuencia de ello, la reforma de la Administracin central en el Uruguay promueve, por un lado, una retirada del Estado en su calidad de productor directo de bienes y servicios pblicos, con el objetivo de concentrarse en sus tareas esenciales de formulacin de polticas, control y regulacin de los
mercados y de las organizaciones del tercer sector. Por otro lado, la introduccin de un estilo
de gerencia empresarial (y menos administrativista) en el sector pblico, con el objetivo de
aumentar tanto la eficiencia como la accountability gerencial en la provisin de los bienes y
servicios pblicos.
En la literatura acadmica de la regin (Bresser Pereyra y Spink, 2000; Consejo Cientfico
del CLAD, 2000; Spink, Longo, Echevarra y Stark, 2001) existe un amplio consenso sobre el
tema, en cuanto a reconocer que esta nueva orientacin marca los rasgos fundamentales que
ha de adoptar la transformacin del Estado. Sin embargo, nuestro anlisis de la reforma de la
Administracin central emprendida por el segundo gobierno de Sanguinetti, concentrado especialmente en los cambios producidos en el servicio civil y en la estructura organizativa de
la administracin pblica, aun reconociendo algunos aspectos positivos de la reforma
referidos al esfuerzo por organizar y simplificar la informacin y el control sobre las tareas y

costos de la maquinaria central de gobierno, subraya no solo la no resolucin de algunas de


las deficiencias tradicionales del servicio civil uruguayo, sino tambin la aparicin de nuevos
desafos para el sistema democrtico, como consecuencia de la aplicacin de la nueva filosofa administrativa para el sector pblico.
Esto es producto de la concepcin tpicamente gerencialista de esta reforma administrativa
del Estado, la que tanto en su diseo como en su proceso de implementacin mostr un nfasis predominantemente tcnico, sin tratar adecuadamente la dimensin poltica150 de la administracin pblica. En consecuencia, no solo hubo un tratamiento inadecuado e insuficiente,
tanto de diagnstico como de implementacin, de los problemas estructurales que la administracin pblica viene enfrentando desde hace mucho tiempo, sino que tampoco dej seales
claras de hacia dnde se quiere ir en materia de gestin de personal de las estructuras ministeriales, y de cmo deben estar configuradas en un futuro cercano las relaciones entre el sistema poltico y su subsistema administrativo.
Este planteo de corte gerencialista, que se complement con una visin a nuestro juicio excesivamente economicista151 de los tcnicos que finalmente quedaron a cargo de su
diseo de implementacin (quienes tuvieron como prioridad mostrar buenos resultados en
materia de poltica macroeconmica), constituye una toma de posicin poltica en la reforma
del Estado. La legtima pero unidimensional preocupacin por reducir los costos del Estado,
paralelamente a la marcada falta de inters por las carencias del sistema de servicio civil 152 y
su compleja relacin con el sistema poltico, as como la no mencin a la falta de controles
adecuados sobre la gestin de ciertos rubros del presupuesto, y gastos derivados de algunas
contrataciones estatales de bienes y servicios, implican una opcin poltica de reforma. Este
fenmeno, en lneas generales (no as en su forma especfica) no es autctono, sino que se

150

Por dimensin poltica entendemos, en este contexto, el anlisis de los complejos vnculos que se

desarrollan entre la burocracia y la poltica, as como del rol que la maquinaria poltico-administrativa de Estado
viene cumpliendo en la conduccin del macro-management social.
151

Cabe sealar que esta apreciacin no es lo mismo que decir que la propuesta de gobierno haya sido de

un economicismo radical, en el sentido de haber alentado grandes privatizaciones, una profunda reduccin del
aparato estatal o el aniquilamiento del servicio civil. Esta no es una estrategia propia de las administraciones
encabezadas por Sanguinetti.
152

Como veremos, y como ya lo sealaban diagnsticos anteriores, las carencias son mltiples: normati-

vas (a veces por rigidez y otras por desactualizacin), de cultura poltico-institucional en el servicio civil (en el

puede encontrar en muchas otras reformas administrativas que, inspiradas en el nuevo paradigma de gestin para el sector pblico (new public management) se autoproclaman como no
polticas. De all la sentencia de Rosenbloom,153 que hemos elegido como epgrafe de esta
segunda parte del trabajo, en el sentido de mirar con un aparato de rayos X aquello que no
aparece observable o declarado en primera instancia, pero que debe constituir parte del anlisis poltico.
Numerosas entrevistas con funcionarios pblicos, tcnicos de gobierno y expertos en la
materia, as como el estudio de documentos oficiales, nos han permitido delimitar cuatro problemas bsicos que enfrenta la presente reforma administrativa.
Primero: Evaluamos en qu medida la reforma organizacional ha sido exitosa en redefinir
las estructuras ministeriales, adecundolas a una nueva estructura de puestos de trabajo, y
eventualmente identificando aquellos cargos y funciones contratadas que seran declarados
excedentarios bajo estas nuevas estructuras ministeriales. Constatamos que el orden lgico
que deban tener esas reformas no fue seguido en una importante cantidad de unidades ejecutoras. Si bien hubo una reestructura organizacional, no fue seguida de una adecuacin de los
puestos de trabajo. En consecuencia, el retiro de los empleados pblicos sigui un patrn voluntario, por el que probablemente se hayan ido muchos funcionarios que seguan siendo necesarios en la nueva estructura.
Segundo: Constatamos que no hubo una reforma significativa tendiente a jerarquizar al
servicio civil de carrera. An ms, no hay un plan prospectivo claro de qu y cmo se debera
hacer algo al respecto. El hecho de que los incentivos de carrera no operan en la prctica,
sumado a que cualquier disposicin poltica o legal que afecte el estatus de inamovilidad es
un tema polticamente explosivo, complica esta situacin. Consideramos que esto constituye
una oportunidad polticamente desaprovechada, en el sentido de que, de haber existido voluntad poltica de la coalicin de gobierno en hacer un seguimiento intensivo de su implementacin, la reforma podra haber significado un paso importante aunque no suficiente hacia
la jerarquizacin del servicio civil. El marco que brindaba la Ley de Presupuesto que contena
los principales lineamientos de la reforma, en el caso de que se hubiera aplicado consecuen-

contexto de un Estado de bienestar partidocntrico), problemas organizativos en la gestin de los recursos humanos, etctera.
153

Director de la prestigiosa revista norteamericana Public Administration Review, publicacin especia-

lizada en administracin pblica.

temente respecto de las declaraciones de excedencia en el personal administrativo, era una


herramienta bsica para empezar a reencauzar la gestin de los recursos humanos en el servicio civil.
Tercero: Mientras que en la rama ejecutiva los ministerios han seguido efectivamente un
proceso de desagregacin por producto de sus unidades organizativas principales, acompaado de un sistema gerencial de evaluacin basado en los resultados, no se ha dado a los jerarcas de esas unidades la libertad gerencial y tampoco se han implementado los instrumentos
legales que permitan vincular los resultados a un sistema de recompensas y castigos. El desarrollo de los mecanismos que permitan hacer efectiva la autonoma de gestin es una tarea
que queda pendiente. De cualquier manera, creemos que la dificultad ms fuerte con la que
tropieza la confeccin de un sistema de evaluacin de resultados de la gestin, que sea realista y de utilidad para el sistema poltico y la sociedad en su conjunto, es que este se ha elaborado e implementado a espaldas de la inmensa mayora de los empleados de esas organizaciones. Una reforma que se hace sin participacin activa de la mayora de sus destinatarios
(por un lado, empleados, y por otro lado, beneficiarios, usuarios o clientes de los servicios
afectados), en un contexto organizacional caracterizado por deficiencias muy importantes en
lo que hace a la motivacin de un comportamiento responsable y comprometido de los empleados pblicos, no parece estar destinada a potenciar las capacidades institucionales del
Estado uruguayo.
Cuarto: Con lo anterior se abre tambin la tarea de desarrollar la capacidad de regulacin y
control del Estado sobre el conjunto de unidades organizativas a las que se dota de autonoma
de gestin dentro del Estado, as como sobre el creciente nmero de funciones y servicios
pblicos que vienen siendo trasladados a organizaciones no estatales, a travs de mecanismos
de tercerizacin compulsiva de servicios no esenciales, licitaciones y concesiones de obra,
creacin de nuevas personas pblicas no estatales, y convenios con organizaciones del tercer
sector. Para cumplir con ello exitosamente, la capacidad macrorregulatoria y coordinadora
del Estado debera ser reforzada, cosa que no hemos podido constatar, en parte debido a las
deficiencias en el manejo de recursos humanos de la Administracin central (deficiencias que
esta reforma no aborda adecuadamente). Si la autonoma de gestin no se complementa con
un desarrollo de las nuevas capacidades institucionales de control y regulacin, se podra llegar a una situacin de balcanizacin y fragmentacin del sector pblico, y no a una estructuracin ms flexible y ms eficiente de este.

Podemos establecer diversas explicaciones que nos ayuden a comprender el porqu de esta
situacin, si bien no de fracaso s de parcialidad en la aplicacin de esta reforma y de modestia en sus logros. Aqu se ensayan tres hiptesis, que ilustran, a nuestro juicio, la inutilidad de
pensar el problema de la reforma del Estado como una accin unitaria orientada por paradigmas tcnicos puros.
La primera hiptesis es que las razones que estn detrs de la brecha entre objetivos y logros se encuentra precisamente en la resistencia que despertaron los principios propuestos por
el paradigma del NPM. La voluntad poltica de los jerarcas se topa contra la rigidez y atrincheramiento de un funcionariado de carrera con capacidad efectiva de resistir cualquier intento
transformador que afecte sus intereses y sus nociones y convicciones respecto a los formatos
adecuados de la administracin pblica. Una burocracia que se ha ritualizado, esto es, que ha
transformado medios en fines, ser en efecto poco proclive a aceptar un modelo flexible, gerencial y con disminucin de funciones, sobre la base del argumento de que los fines ltimos
que persigue la Administracin central admiten la supresin o modificacin de muchos de sus
medios. Si bien mostraremos que existe cierta evidencia que sugiere la plausibilidad de esta
hiptesis, tal vez son an ms importante los datos que indican que esos fenmenos han sido
marginales en la resistencia a la reforma.
La segunda hiptesis apela a un modelo de tipo path-dependent de corte institucionalista.
Las formas histricas de imbricacin entre poltica, tcnicos y burocracia en Uruguay ha presentado una estructura formal de tipo weberiana, pero una multiplicidad de desviaciones de
este modelo, esencialmente adscribibles al patronazgo poltico, patrimonialismo y an amiguismo o nepotismo, en estructuras de redes asociadas pero tangencialmente a los mandos
polticos. Esta distancia entre forma y realidad se hace presente en el clculo del costo poltico de la reforma que hacen las elites, y en el proceso de implementacin. Las elites impulsoras de la reforma establecen un conjunto de leyes y decretos que habilitan el proceso reformista pero no establecen los controles y puniciones para los mandos medios que se desven
de la intencin y el espritu de la reforma. De esta manera, permiten que esta se desarrolle
respetando intereses creados y feudos de poder propios de una estructura de poder partidaria
y estatal en donde los mandos medios y lderes intermedios de los partidos (quienes se encuentran muchas veces a cargo de las unidades ejecutoras del Estado, ltimo escaln de nombramiento poltico directo del Estado) administran sobre la base de la discrecionalidad del
viejo sistema, la seleccin de ganadores y perdedores en sus unidades ejecutoras respecto al
nuevo modelo. Si bien en algunos casos estos mismos mandos adhieren al objetivo de la re-

forma, la ausencia sistemtica de contralores la hace heterognea en sus logros, y estos dependen estos de la contingencia personal del liderazgo.
Finalmente, la tercera hiptesis, apoyada en la misma idea de los patrones histricos de articulacin entre poltica, tcnicos y burocracia, supone una intencionalidad mayor, y al mismo tiempo ms destructiva, de los elencos polticos. En esta hiptesis, el giro gerencialista, la
delegacin de funciones y el incremento de poder del director de la unidad ejecutora, es una
medida impulsada por las elites de los partidos a los efectos de incrementar los bienes o castigos discrecionales en un contexto de disminucin de bienes tradicionales (empleo, salario,
jubilaciones, etc.) a distribuir tambin discrecionalmente. En este sentido, y a diferencia de
una reforma centralizada y de corte weberiano puro, el gerencialismo se conecta con sentido,
a contrario sensu de lo que supone el
en retirada.

NPM,

con un sistema con componentes patrimonialistas

154

Para abordar estas cuestiones y la plausibilidad de las hiptesis planteadas se presentan a


continuacin los siguientes puntos de tratamiento.
En primer lugar, en los puntos 2, 3 y 4 de esta parte del trabajo se contextualizan y tipifican histricamente las formas de articulacin entre poltica, tcnicos y burocracia en Uruguay, se realiza un repaso de las principales transformaciones estatales a partir de la reinstauracin democrtica y se ofrece una imagen sinptica de la administracin pblica uruguaya
en el momento previo al lanzamiento de la reforma de la Administracin central (ao 1995).
Solo as pueden entenderse las estructuras y dinmicas sobre las cuales y con las cuales deba
operar la reforma.
En segundo lugar, en los puntos 5 y 6 se presentan los objetivos generales y especficos de
la reforma, y se analiza en detalle la brecha entre estos objetivos y los logros obtenidos. En
este abordaje se describe el proceso de implementacin de la reforma y se analizan tambin
los principales efectos institucionales de estas transformaciones.
En tercer lugar, en el punto 7 se analizan algunos de los problemas ms cruciales que quedan sin resolver y sobre los que la reforma no ha presentado mejoras significativas.

154

Esto, en el sentido de que en un sistema caracterizado por una falta de constancia en el seguimiento

de las normas administrativas, la flexibilizacin de los controles procedimentales en favor de controles ex post
basados en los resultados de la gestin, ms que limitar las prcticas de tipo patrimonialista, juega a favor de
estas.

Finalmente, en la conclusin se resumen las principales caractersticas del proceso de reforma y se sealan la necesidad y simultneamente las dificultades que existen para construir
un ncleo estatal fuerte que garantice la coherencia del proceso de reforma y sirva como
coordinador de un sector pblico caracterizado por una progresiva descentralizacin. Al
mismo tiempo, se analiza la pertinencia de las diferentes hiptesis planteadas para explicar el
proceso y los resultados de la reforma estudiada.
2. Evolucin de la matriz poltico institucional en la que esta reforma se inscribe
Como veremos ms adelante, en el momento de hacer un balance de la reforma observamos
que sus logros fueron bastante ms magros que la aparente intencin de sus impulsores, y ello
es as porque las acciones concretas fueros menores a las declaraciones de intenciones, pero
tambin porque cuando estas acciones se desarrollaron, enfrentaron obstculos tcnicos y
polticos que mermaron, cuando no cercenaron, su eficacia y eficiencia.
Estos obstculos respondan, en algunos casos, a estrategias especficas desarrolladas por
los actores involucrados en el proceso de implementacin (actores polticos y burocrticos de
las organizaciones ministeriales), quienes imprimieron su sello propio en el rumbo que fue
tomando el proceso de reforma. En otros casos, los tropiezos tuvieron que ver directamente
con algunas debilidades estructurales que arrastra la maquinaria poltico-administrativa en el
Uruguay (que a nuestro juicio no fueron debidamente diagnosticadas), y que afectan su capacidad institucional para procesar este tipo de reformas con objetivos complejos (como lo es, a
manera de ejemplo, la jerarquizacin y profesionalizacin del servicio civil).
Este tipo de consideraciones resalta la necesidad de conocer la matriz institucional, poltica
y cultural en la que se inscribe esta reforma administrativa, as como contar con una perspectiva histrica de anlisis de los problemas estructurales que arrastra nuestro sistema polticoadministrativo. Este contexto marcar los lmites y las oportunidades de transformacin que
tendr la administracin pblica en el momento en que el segundo gobierno de Sanguinetti se
plantea su modernizacin en funcin de los nuevos principios.
Ms all de la ideologa de la poca, o de los efectos que la globalizacin tiene sobre las
polticas macroeconmicas regionales en Amrica Latina,155 la forma especfica que toman

155

Entre estos efectos se destacan justamente aquellas reformas institucionales tendientes a la liberaliza-

cin de los mercados nacionales y al retiro del Estado de las actividades productivas y de prestacin de servi-

en el nivel nacional las reformas de Estado impulsadas a partir de los aos ochenta, depende
de las capacidades institucionales previas de cada nacin y del entramado poltico-cultural en
que se desarrollan. En el caso particular del Uruguay, en el contexto de una democracia pluralista de viejo cuo, con un sistema de partidos muy fuerte y una cultura estatista muy arraigada en el imaginario social. La reforma de Estado, si bien ha venido avanzando con paso
firme, lo ha hecho de forma gradualista, con un Estado que se retira lentamente de las reas
productivas estratgicas, pero sin perder totalmente su presencia all.
Esta caracterstica de la reforma de Estado en el Uruguay es de carcter excepcional en la
regin. Pero la ponderacin de si este gradualismo es positivo o negativo depende de cmo se
realiza la evaluacin del fenmeno. Los organismos internacionales de asistencia financiera
criticaron por mucho tiempo la lentitud de los procesos de cambio estructural hacia el mercado en el Uruguay. Sin embargo, hoy en da la evaluacin que realizan, an persistiendo en el
juicio de que es necesario profundizar y acelerar las reformas estructurales, es claramente
ms positiva. Incluso suele hablarse del modelo Uruguay de cambio, con lo que se alude a un
proceso de reforma de Estado realizado en democracia, por la va constitucional y sin un
marcado by pass parlamentario, gradualista y que procura favorecer la apertura hacia el mercado, minimizando al mismo tiempo los costos sociales.
Pero esta excepcionalidad en el rumbo que toma la institucionalidad estatal no es nueva en
la historia poltica del Uruguay, sino que es posible encontrarla ya en los albores de la construccin institucional del Estado moderno, all por principios del siglo

XX.

En el Uruguay, el

Estado empresario y de bienestar, y su correspondiente aparato administrativo, sent sus bases muy tempranamente en las tres primeras dcadas del siglo pasado (antecediendo a los
propios Estados de bienestar europeos, as como de los Estados cepalinos en Amrica Latina)
y se consolid como tal en las tres dcadas posteriores, al expandir sus funciones de regulacin de los mercados y ampliar sus coberturas sociales.
Esta misma excepcionalidad que se registra en este movimiento pionero en pos de la expansin del Estado, tambin puede observarse aunque muy tmidamente en sentido contrario, es decir, en los intentos de reforma del Estado de signo liberal. Estos precedieron en
mucho a la crisis del petrleo de los setenta. Si bien Uruguay nunca conoci en la prctica un
proceso de desmantelamiento radical del Estado empresario, social y regulador, el freno a su

cios, lo que va en paralelo a los procesos de privatizacin, desmonopolizacin y (des) o (re)regulacin de los
servicios pblicos privatizados o desmonopolizados.

expansin y la preferencia por su retirada se inici a finales de los aos cincuenta (Filgueira,
Garc, Ramos y Yaff, 2003).156 157
Tanto en la temprana expansin del Estado, as como en la tambin temprana pero amortiguada retraccin de este, el entramado de la democracia pluralista que se fue desarrollando
en el pas es un factor clave para comprender las caractersticas de estos procesos. En este
entramado se destaca la enorme presencia de los partidos polticos y sus fracciones en la vida
poltica nacional, con un sistema de reglas de coparticipacin y controles mutuos que fueron
conformndose a lo largo del siglo, as como el desarrollo de un aparato administrativo muy
extendido y muy dependiente de este juego poltico de los partidos. Ya hemos hecho referencia a este punto al sealar esta caracterstica como un tpico sntoma de un Parteienstaat
(Puhle, 2002).
Estos factores determinan que las reformas de Estado en el Uruguay, como tradicionalmente ha ocurrido, aun acompaando el Zeitgeist la corriente espiritual que alimenta el signo
ideolgico de la poca, deban pasar por los controles partidarios de esa democracia pluralista y sean procesadas por una maquinaria administrativa que les dar su sello propio. Ello
para bien y para mal. Esta fuerte presencia de los partidos (y sus sistemas de controles mutuos) en esta extendida maquinaria administrativa de Estado tiene sus ventajas desde el punto
de vista del control democrtico pero, al mismo tiempo, ha derivado en el desarrollo del fenmeno del clientelismo poltico en la administracin pblica, que, como veremos, ha mutado de forma pero no ha desaparecido. Lo mismo puede afirmarse de una burocracia pblica
que ha ido adquiriendo memorias y capacidad institucional para producir sus propias reformas, o por lo menos para imprimir su sello sobre reformas que le vienen impuestas desde
afuera. Esto por lo general es positivo, en el sentido de que de esta manera se pueden
respetar las especificidades que sus distintos problemas reclaman (y evitar soluciones de tipo
one best way) pero, al mismo tiempo, esta fortaleza del aparato administrativo puede ser usada negativamente para resistir el cambio en su su interior, convirtiendo a las reformas en un
mero maquillaje para dejar todo como estaba.

156

En adelante, Filgueira et. al. (2003).

157

No obstante, la disminucin concreta del aparato de Estado, salvo en lo que hace a su funcin regula-

dora (que experiment un paulatino declive a partir de los aos sesenta), no se observa hasta entrados los aos
noventa.

En los ltimos tiempos es comn or en el Uruguay (aunque no solo sea aqu) a los defensores de una reforma de corte gerencialista, inspirados en la crtica de la Public Choice a las
burocracias de los Estados de bienestar (que, como hemos visto en el captulo 3 de la primera
parte, que es una de las fuentes tericas del

NPM),

quejarse de la resistencia de los burcratas

a sus programas de la reforma. Al mismo tiempo, tambin es moneda corriente hablar sobre
la excesiva dependencia que la burocracia estatal tiene con respecto a los partidos polticos,
as como de su falta de autonoma profesional. La ausencia de anlisis profundos que traten el
tema de la relacin entre polticos y burcratas en el Uruguay, y de las reales capacidades
institucionales de la administracin pblica, no nos permite sostener un juicio determinante.
S sabemos, a travs de nuestra investigacin de campo acerca de la reforma de la Administracin central, que ambos fenmenos estn presentes en muchas reparticiones pblicas, pero
no sabemos en qu medida se manifiestan de manera generalizada, ni cul de ellos es el predominante.
De cualquier forma, una breve revisin histrica del proceso de construccin de la matriz
institucional en la que se inscribe la administracin pblica uruguaya, permite observar las
pautas de su desarrollo y marcar sus caractersticas institucionales y algunas de sus deficiencias estructurales que se vienen arrastrando en el tiempo.
A grandes rasgos, puede afirmarse que la administracin pblica uruguaya creci de forma
racional en una primera etapa de fuerte expansin de las funciones productivas y sociales del
Estado, y comenz luego a ser utilizada como mecanismo de absorcin de trabajo a partir de
la crisis del ao 1929. Sin embargo, hasta la dcada de los sesenta el Estado seguira absorbiendo funciones, principalmente en los mbitos regulatorio y social. A partir de aqu, en un
contexto signado por un agudo estancamiento econmico del pas, este crecimiento del aparato de Estado se har disfuncional, a instancias de una enorme expansin horizontal del clientelismo poltico. Este fenmeno, si bien no era nuevo (el primer batllismo tambin hizo un
uso poltico-clientelar de la administracin pblica), en esta segunda etapa no responda a una
lgica de ampliacin de las reas de intervencin estatal, sino a una mera utilizacin del aparato pblico como bolsa de trabajo y pago de favores polticos. Ello no fue producto nicamente de la crisis del modelo de desarrollo, sino que tambin fue el resultado de los acuerdos
internos efectuados entre las dos grandes colectividades polticas del pas, que en el juego por
aumentar sus cuotas de poder se fueron repartiendo el botn estatal. En este segundo perodo,
en el que a partir de los sesenta comenzaron a cobrar fuerza los pronunciamientos contra un
modelo de intervencin estatal que perda su capacidad para redistribuir riqueza y disminuir

las tensiones sociales emergentes, la crisis econmico-social desemboc en una crisis poltica
que deriv en el golpe de Estado del ao 1973.
Veamos este proceso un poco ms en detalle, siempre con la mirada enfocada hacia el proceso de construccin estatal y los particulares vnculos que se fueron gestando entre el sistema poltico y el aparato administrativo, antes de abordar el estudio de los ms recientes procesos de reformas de Estado.
2.1. Auge del Estado de bienestar uruguayo
El Estado uruguayo ha sido uno de los de mayor desarrollo relativo en Amrica Latina. Durante el siglo XX fue una entidad omnipresente en la vida de los uruguayos, tanto en el plano
legal, como social y econmico. Tal como lo apunta Filgueira (1994) en su trabajo en el que
repasa el desarrollo del Estado de bienestar uruguayo a lo largo del siglo, Uruguay es conocido como un pas pionero en el desarrollo del bienestar social. Para ilustrar esta afirmacin
cita ttulos de algunos libros dedicados al Uruguay, escritos por acadmicos extranjeros. El
ingls George Pendle (1963) subtitul a su libro: el laboratorio social; mientras que Simon
Hanson (1938) titul el suyo como Utopa en Uruguay. Esta percepcin es tambin compartida por Hans-Jrgen Puhle en su resea histrica sobre el Uruguay (1992).
Sin embargo, el desarrollo de este Estado de bienestar uruguayo tuvo la particularidad de
estar constituido a partir de la centralidad de un sistema de partidos, donde la primaca de la
poltica partidaria fue la estructuradora central de identidades poltico-sociales. El Estado
uruguayo se caracteriz por contar con los partidos polticos como actores de seleccin y
promocin del personal que se integrara al aparato estatal. Paralelamente, los partidos polticos, en forma plural, han sido a lo largo de la historia los actores centrales de la direccin
estatal. Esta doble caracterstica llev a que el Estado fuera capturado y colonizado por las
estructuras partidarias, lo que bloque la formacin de una administracin de corte weberiano, como es caracterstico en los Estados europeos. Segn Castellano (1996, p. 122):
Esta situacin desactiv el desarrollo de una burocracia weberiana al bloquearse los espacios de autonoma frente a la cuestin poltico partidaria. En el caso uruguayo, siempre los
partidos imprimieron sus intereses y visiones a las acciones estatales.

Esta centralidad de los partidos polticos sobre la conformacin y accin estatal se explica a
partir de las caractersticas histrico-polticas del Uruguay: una dbil impronta oligrquica,158
una sociedad civil de poca consistencia y escasa densidad,159 una temprana emergencia de
actores poltico-partidarios consolidados,160 una conformacin estatal tarda y dbil como
consecuencia de los continuos enfrentamientos armados entre los partidos polticos,161 y una
consolidacin de las estructuras estatales fuertemente colonizada por los partidos, en clave
pluralista.162
Este modelo de Estado de bienestar, que por sus caractersticas de penetracin partidaria ha
sido denominado como un caso de bienestar de partidos (Castellano, 1996), sent sus pilares constitutivos muy tempranamente; ech sus bases en las dos primeras dcadas del siglo
XX

y qued consolidado en la dcada siguiente a la Segunda Guerra Mundial. La consolida-

cin y expansin estatal en el Uruguay se apoy en una conviccin poltica predominante


acerca del papel central que el Estado estaba llamado a jugar en el desarrollo econmico y
social del pas.
Esta conviccin se fue forjando luego de sucesivas crisis que estimularon la reflexin acerca de la condicin dependiente y precaria de la estructura econmica nacional. Con la crisis
de 1890 comenz a sealarse la monoproduccin ganadera latifundista como un impedimento
al desarrollo nacional, ya que dejaba al pas expuesto a los vaivenes de la economa internacional. La diversificacin de la produccin a travs del desarrollo de la agricultura y la industria fue planteada como la solucin, y fue en este clima intelectual que surgi el reformismo

158

A diferencia del resto de los pases de Amrica Latina, la trada tpica oligrquica conformada por el

ejrcito, los terratenientes y el clero, en el caso uruguayo est prcticamente ausente (Real de Aza, 1984).
159

Esto es en razn de las caractersticas de la colonizacin espaola en el Uruguay, la cual fue tarda y

dbil en relacin con los asentamientos poltico-administrativos observados en Buenos Aires, Lima, etctera.
160

Los principales lderes del proceso independentista uruguayo (Oribe y Rivera) conformaron tempra-

namente fuertes squitos caudillescos, los que dieron origen a los partidos polticos tradicionales en el pas (Caetano y Rilla, 1991).
161

Los continuos conflictos entre los bandos partidarios, que devinieron en guerras civiles durante el si-

glo XIX, dificultaron la construccin de las estructuras centrales estatales (ejrcito, justicia, polica, etc.).
162

Las estructuras estatales se desarrollaron a medida que se obtiene cierto grado de estabilidad poltica

en el pas. A su vez, esta estabilidad poltica se fue logrando a travs de pactos de coparticipacin poltica, los
que progresivamente se fueron institucionalizando hasta llegar a su mxima expresin en formatos constitucionales que aseguran la responsabilidad compartida de los dos partidos tradicionales en la administracin pblica
(Prez, 1988).

batllista, que asign al Estado un nuevo rol en el proceso econmico y social, expandi su
tamao y diversific su estructura. La crisis del ao 29, en la que cayeron agudamente los
precios de las materias primas y se cerraron los tradicionales mercados de destino de nuestra
produccin pecuaria, acentu el intervencionismo estatal, expresado en su funcin reguladora
ms que en su funcin productiva.
En este proceso de expansin estatal es posible reconocer subperodos. Una primera etapa,
que coincide con la era del primer batllismo (1903-1916), est muy fuertemente marcada por
las ideas del presidente Jos Batlle y Ordoez y su modelo de crecimiento industrialista, urbano y dirigista. Segn sus defensores, este modelo de desarrollo tena numerosas ventajas,
tanto en el plano econmico (la participacin del Estado permita bajar el precio, mejorar la
calidad de los servicios, incrementar los ingresos del Estado y, concomitantemente, bajar los
impuestos), como en el plano social (el Estado empresario permitira perseguir la equidad), y
en el plano poltico (las nacionalizaciones permitiran frenar el drenaje de oro al exterior y,
por ende, la consolidacin de la soberana nacional).
Alentados por esta concepcin, en este perodo se crearon y consolidaron varias empresas
pblicas importantes, tales como la Administracin de las Usinas Elctricas y Telfonos del
Estado (UTE) (1912), la Administracin Nacional de Puertos (ANP) (1909) al inaugurarse el
puerto de Montevideo, y el Servicio Oceanogrfico y de Pesca (SOYP, luego denominado
ILPE)

(1916). Paralelamente, se organiz un subsector de empresas pblicas financieras, al

reconocerse como exclusivamente estatal el Banco Repblica (1911) (el que se desempe
tambin como Banco Central hasta 1966), el Banco de Seguros del Estado (BSE) (1911), el
Banco Hipotecario del Uruguay (1912); y la Caja Nacional de Ahorro Postal (1919) (Solari y
Franco 1983).
La poltica de estatizaciones fue frenada a partir del alto de Viera, 163 cuya consolidacin
dara el tono conservador a las polticas pblicas en los aos veinte. Pero ya a fines de esta

163

El modelo batllista debi enfrentar visiones alternativas de corte liberal, como las del Partido Nacio-

nal y algunos sectores minoritarios del Partido Colorado, como la fraccin riverista. Tambin tuvo fuertes resistencias en los mbitos vinculados a los hacendados, quienes crearon a la Federacin Rural del Uruguay intentando fortalecer la coalicin poltica y social antibatllista. De hecho, en el ao 1916 concretaron el alto de Viera, donde el batllismo fue derrotado en las elecciones para la Constituyente y perdi su mayora dentro del
Partido Colorado.

dcada de los veinte y primeros aos de los treinta, la poltica de expansin estatal conoci
una segunda fase de impulso reformista expansivo.
En esta primera fase de expansin estatal de la que venimos hablando, la Administracin
central alcanz siete ministerios164 y los empleados pblicos pasaron de 14.500, en el ao
1900, a 43.220, en 1931 (Filgueira et al., 2002). Tambin quedaron instaladas las autonomas
departamentales,165 y se consolid una fuerte descentralizacin administrativa para los entes
comerciales e industriales del Estado, para los organismos de educacin superior, secundaria
y primaria, y en la asistencia e higiene pblicas. La fuerte descentralizacin de los entes autnomos, que permita la expansin administrativa sin mayores trabas desde el centro, qued
garantizada en el artculo 100 de la Constitucin de 1918 y brindaba rango constitucional a
una estructura estatal empresarial descentralizada que adquiri el rango de entes pblicos,
con diversos grados de autonoma y tratamiento presupuestal especficos, diferenciados de la
Administracin central del Estado (Filgueira et al., 2002).166
En esta primera fase, el crecimiento del intervencionismo estatal se produjo sin grandes alteraciones en el grado de complejidad de la burocracia, ni transferencia masiva de recursos
humanos del sector privado al pblico. En esta etapa, el crecimiento de la maquinaria y de su
burocracia era racional a la necesidad de cumplir con la prestacin de servicios que el Estado
iba tomando a su cargo.
En ese momento ya quedaron sentadas las bases del Estado social uruguayo: la asistencia
pblica (se construyeron hospitales y asilos segn el modelo francs de hospitalizacin para
tratamiento de enfermedades infectocontagiosas, locura e indigencia, el que ira evolucionan-

164

***Hacia 1900 el Ejecutivo se reduca a la Presidencia y sus cinco departamentos (luego ministe-

rios) bajo su dependencia: Hacienda, Guerra y Marina, Relaciones Exteriores, Fomento y Gobierno (denominado Interior desde 1908). En 1908 el de Fomento fue dividido en dos: en el de Industrias, Trabajo e Instruccin
Pblica, y en el de Obras Pblicas. En 1912 el primero de estos fue dividido a su vez en dos: en el de Industrias
y en el de Instruccin Pblica, completando un cuadro ministerial que se mantendra hasta el final del perodo
(Filgueria et al. 2002).
165

Llegando inclusive a gozar de total autonoma impositiva (hasta la reforma del 34).

166

Esta reforma constitucional es producto de una acuerdo entre los dos grandes partidos tradicionales

(Partido Nacional y Partido Colorado), que deriv en una multiplicacin de los rganos representativos, y en la
colegializacin del Ejecutivo, por la que se estableci una divisin entre el Presidente (asistido por 3 ministerios) y el Consejo Nacional de Administracin (asistido por 4 ministerios), compuesto por 9 miembros (de los
cuales 6 corresponden a la fraccin ms votada del partido ganador, y los otros 3 a la fraccin ms votada del
segundo partido ms votado).

do hacia la prevencin), la instruccin pblica (gratuita, laica y obligatoria; se promovieron


las tres ramas de la enseanza), las leyes concernientes al funcionamiento del mercado laboral (regulaciones al trabajo infantil y femenino, ley de ocho horas, descanso semanal, accidentes de trabajo y las bases para los seguros de riesgo de muerte o invalidez, creacin de una
Inspeccin General del Trabajo, disposiciones de salarios mnimos), y la poltica sobre retiro
de la fuerza de trabajo (con la creacin de la Caja de Industria, Comercio y Servicios, creacin de un servicio de pensiones militares, obligacin de cobertura estatal por vejez, invalidez
y muerte) (Filgueira, 1994).
Como ya lo hemos sealado, existe cierto consenso en que la politizacin de la burocracia,
la que se produca en distintos niveles, pareca ser bastante funcional al sistema. Todo cargo
poltico-administrativo era adjudicado por el partido, a lo que se agregaba el clientelismo
poltico en la seleccin de personal para ingreso a la funcin pblica. Sin embargo, segn lo
afirma Oszlak (1989), tanto a travs de los mayores controles que el Legislativo pas a tener
sobre el Ejecutivo, como consecuencia de normas incorporadas por la Constitucin de 1918
(al garantizar la representacin proporcional en la Cmara baja),167 as como con un rgimen
poltico basado en un sistema de partidos muy fuerte que permita el control partidario mutuo
de posibles aspiraciones personalistas desmedidas de algunos burcratas (Grompone, 1962),
se mantena la politizacin de la burocracia en niveles funcionales.
La construccin de la maquinaria estatal y de su burocracia qued desde sus principios atada al control por los partidos tradicionales (Blanco y Colorado), los que si bien no se alternaron en el poder hasta mediados de siglo, ya que exista un fuerte predominio del Partido Colorado, comenzaron a ejercer un control mutuo del sistema poltico. En esta misma direccin
apuntaba la composicin de los organismos de control externos al Ejecutivo168 (propios de un
sistema democrtico fuerte como el uruguayo), a lo que se le agregaba la adopcin de un sis-

167

Se debe mencionar tambin la incorporacin del mecanismo que facilita el llamado a sala de los mi-

nistros (aunque no es lo mismo que la responsabilidad ministerial), la que se introdujo recin en 1934, con la
posibilidad de censura parlamentaria de un ministro.
168

Es el caso de la Corte Electoral (creada en 1924), as como del Tribunal de Cuentas (creado en 1934),

y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (creado en 1952). En todos ellos se exige que para la eleccin
de sus miembros titulares se cuente con los dos tercios de la Asamblea General. Esto significa, en un sistema
poltico como el uruguayo, que desde el ao 1919 cuenta con un sistema de eleccin proporcional (por lo menos
esto siempre ha sido as para la Cmara de Representantes, no para el Senado), la realizacin de acuerdos y
compromisos que garantizan la coparticipacin poltica en este tipo de organismos.

tema electoral que acentuaba las tendencias pluralistas de la sociedad, as como la progresiva
incorporacin de la oposicin a la maquinaria de gobierno, a travs de un sistema de coparticipacin (Lanzaro, 2000). Ya para las elecciones de 1916 se haba llegado a un acuerdo (la
denominada Comisin de los 8) que sentaba las bases de la reforma constitucional de 1918,
en la que se comenz a incorporar mecanismos de coparticipacin. Entre estos mecanismos
de coparticipacin se destaca la ya mencionada colegializacin del Ejecutivo. Tambin merece ser destacado el ya sealado artculo 100 de la Constitucin, que dio rango constitucional a
la autonomizacin de los entes autnomos y servicios descentralizados, y por el que los consejos autnomos de estos organismos pasaron a ser designados por el Consejo Nacional de
Administracin, quitndoselos al presidente.
Esta mayor participacin de la oposicin en el gobierno, as como la frecuencia de las consultas populares (cada cuatro aos para presidente, cada tres aos para diputados y ediles,
cada dos aos para renovar un tercio de los senadores y dos tercios de los consejeros), fue
conformando una suerte de profesionalizacin de la poltica y la creacin de un cuerpo de
dirigentes polticos intermedios, ms all de los representantes polticos parlamentarios y los
ministros (Faraone, 1970).
Si a eso le aadimos el fuerte proceso de estatizacin de servicios pblicos de la poca, no
es de extraar la formacin de una clase de polticos burcratas que fue marcando cada vez
ms el dominio de los partidos sobre la maquinaria estatal. En esta misma direccin tambin
apunta el anlisis de Filgueira (1992), cuando analiza el temprano desarrollo del Estado de
bienestar uruguayo. Este autor seala que la ausencia de una sociedad civil pujante, en un
pas exportador de bienes primarios y con un grado de industrializacin no comparable al de
los pases europeos, contribuy a modelar este Estado de bienestar fuertemente estatista
(aunque el batllismo nunca procur establecer un sistema de control vertical sobre las corporaciones sindicales, a diferencia de Argentina y Brasil). En este contexto sociopoltico se proces una temprana apropiacin partidaria del aparato del Estado, que presionara hacia modalidades clientelares y particularistas de hacer poltica. Como lo expresa Filgueira (1994, p.
29):
Esta matriz original contribuy a que el sistema poltico fuera ms adelante un intermediario en un sistema redistribuidor de ingresos. Aunque toda norma referida al estado social tiene contenido general, su aplicacin se volvi parte del juego clientelar practicado por los partidos, sus fracciones y sus lderes.

Este fenmeno de clientelismo poltico es una forma concreta de expresin de la apropiacin partidaria de la maquinaria de Estado, de la que hemos venido hablando. En ese sentido,
el estatismo de ese Estado de bienestar es mediado por los partidos polticos, alejndose de
concepciones estatistas de corte hegeliano (que se plantean culturalmente al Estado como
superador de las divisiones al interior de la sociedad civil la Obrigkeit alemana) o populistas tpicas de Amrica Latina. No obstante, la sociedad uruguaya adquiri una referencia
cultural muy estadocntrica, hasta hoy presente en la opinin pblica. Esta particular cultura
estatista en el Uruguay se caracteriza por su pluralismo, resultado de la impronta pluripartidista en la conformacin de las culturas estatales.
Sin embargo, como lo seala Oszlak (1989), para esta poca, la politizacin de la burocracia estatal no significaba necesariamente el descuido de la racionalidad tcnica. En realidad,
los jerarcas designados por el presidente Batlle en la maquinaria ejecutiva, adems de abogados (debido a la tradicin continental legal de nuestra administracin pblica), eran fundamentalmente tcnicos profesionales (en particular, ingenieros) (Garc, 2000).
Esta apreciacin, que se aplica a los altos niveles de la estructura burocrtica, no se extiende a la incorporacin clientelstica de funcionarios pblicos en las jerarquas inferiores de la
maquinaria de Estado. El reparto de cargos pblicos que los partidos realizaron a este nivel
(prctica que se extendi luego de la crisis del ao 1929) tuvo aspectos positivos, al cumplir
con una funcin de integracin social. Este sistema, que no exiga niveles mnimos educativos para ingresar a la funcin pblica, permiti la movilidad social de muchos integrantes de
las clases bajas y medias bajas que, de otra manera, es decir, si se hubiese instalado un sistema de mritos, no hubiesen podido acceder a las ventajas provenientes de un empleo pblico.
Este aseguraba una remuneracin y un reconocimiento social relativamente importantes.
La expansin estatal de este perodo se vio favorecida tambin por las condiciones macroeconmicas del momento, donde el enorme excedente exportador que se vena registrando
permita una fuerte participacin del Estado en la economa del pas. Adems, las oportunidades de empleo e inversin productiva disminuan la presin sobre el sector pblico, ya que
se mantenan niveles de ingreso y ocupacin relativamente elevados (Oszlak, 1989; Faraone,
1970).
Todo ello contribuy a que la politizacin de la maquinaria de gobierno no fuera, en sus
inicios, disfuncional al sistema. Al mismo tiempo, quedaron ya sentadas las bases de una des-

centralizacin administrativa (que se ira acentuando con el correr del tiempo), funcional a
este sistema de partidos.
La segunda etapa, dentro de este primer perodo de expansin del aparato estatal, va desde
la crisis del ao 1929 hasta finales de la dcada del cincuenta. Durante este perodo, al crecimiento del Estado como conjunto de organizaciones burocrticas se le sum un fuerte incremento en la ocupacin del sector pblico. Desde los comienzos de este perodo se registr un
enorme salto en el constante crecimiento del nmero de funcionarios pblicos. La necesidad
de atenuar la desocupacin producida por la crisis del ao 1929 elev el nmero de funcionarios pblicos, a lo que luego se sum la reactivacin del proceso de estatizacin 169 y el reiterado uso del empleo pblico como mecanismo de clientelismo poltico.
Ambos procesos realimentaron el crecimiento del aparato estatal. Para 1931 los funcionarios pblicos llegaron a ser 43.220, es decir, un 2,4% de la poblacin 170 (Filgueira et al.,
2003). Esta tendencia sigui su curso y, para 1941, los funcionarios llegaron a ser 57.200, lo
que equivala a un 2,9% de la poblacin total (Filgueira et al., 2003). Luego, a partir de la
dcada del cuarenta, se torn en una expansin incontrolada; as, en el ao 1955 el total de
funcionarios pblicos alcanzaba los 166.000, es decir, equivalente a un 6,9% de la poblacin.171 (vase tabla 1). Segn lo seala Yaffe (2001), para la Administracin central esto
significaba que su nmero se haba duplicado con respecto a mediados de los aos treinta. En
cambio, en los entes autnomos y servicios descentralizados (incluidos los entes comerciales
e industriales del Estado), la plantilla de funcionarios se haba multiplicado por seis.

169

Si bien el proceso de estatizaciones clsico del batllismo se retom sobre finales del perodo (a partir

del neobatllismo), ya que en el terrismo lo ms tpico fue la creacin de organismos regulatorios, no debemos
olvidar que en los comienzos de este perodo se destacaron dos estatizaciones tpicas muy importantes, como la
creacin de la refinera de petrleo (ANCAP), en 1931, y la estatizacin de la Administracin Nacional de Puertos
(ANP), en 1932.
170

Para esa fecha, el aluvin inmigratorio procedente de Europa ya se haba detenido.

171

Segn cifras de Campiglia (1969), que no coinciden exactamente con las que aqu manejamos pero

que tampoco difieren tanto como para no tener en cuenta la siguiente composicin sectorial, estos se distribuan
de la siguiente manera: 85.500 en la Administracin central, 45.805 en las empresas pblicas, 11.929 en el municipio de Montevideo, 7.000 en los municipios del Interior, 6.198 en el Frigorfico Nacional y en conaprole, y
1.000 en otras dependencias.

TABLA 1. Cantidad de funcionarios pblicos y porcentaje sobre la poblacin total en


Uruguay, 1900-1965

Nmero de funcionarios
Porcentaje sobre la poblacin

Ao
1900

1931

1941

1965

14.500

43.200

57.200

166.000

1,8

2,4

2,9

6,9

Fuentes: Eduardo Acevedo (1934). Anales histricos del Uruguay, Montevideo; Eduardo Acevedo lvarez
(1934). La gran obra de los poderes constitucionales frente a la crisis, Montevideo, citado en Ral Jacob
(1981). Uruguay 1928-1938. Depresin ganadera y desarrollo fabril, Montevideo, FCU; ONSC; INE.

Si bien esto expresa el progresivo desarrollo de las actividades del Estado como empresario
y tambin como regulador de cada vez ms amplios sectores de la vida econmica y social
del pas, las unidades administrativas, al recibir constantemente ms personal, se fueron desagregando, pero no lo hicieron siguiendo un patrn funcional, sino debido al impulso del patronazgo poltico.
Tal como lo sostiene Solari (1988), la incapacidad de la economa de producir oportunidades ocupacionales necesarias para el sector privado, a partir de la crisis de finales de la dcada de los aos veinte (an antes de entrar en el estancamiento a partir de mediados de los
aos cincuenta), fue sustituida por la creciente y cada vez ms antieconmica inflacin del
empleo en el sector pblico. Como el mismo Solari afirma, no es que el empleo en el sector
pblico sea improductivo de por s, sino que a las mismas actividades del Estado se fueron
agregando funcionarios sin ninguna proporcin con el aumento del producto o con la mayor
eficacia de los servicios que podan generar (Solari, 1988).
A diferencia de la expansin registrada en la primera etapa (1911 a 1930), el crecimiento
del sector pblico en los comienzos de este perodo (dcada de 1930) no solo obedeci a la
multiplicacin y crecimiento de organismos exclusivamente pblicos, sino que se bas tambin en la creacin de instituciones pblicas con integracin mixta. Vale decir, organizaciones creadas por iniciativa estatal pero con participacin del sector privado. Adems, muchas
de estas instituciones tenan atribuciones reguladoras, ms que productivas o comerciales.
Entre ellas, hay que mencionar el Frigorfico Nacional (1928), CONAPROLE (1935), Comisin
Honoraria de Importacin y Cambios (1934), Departamento de Emisin del Banco Repblica
(1935), o el Contralor de Exportaciones e Importaciones (1941).

A partir de este perodo, en el seno de ese andamiaje institucional regulatorio se fueron generalizando las modalidades corporativas de gestin (Yaffe, 2001). El Estado participaba
activamente en la gestin y ordenamiento de las demandas planteadas por grupos de inters
asumiendo el papel de rbitro a travs de una funcin reguladora de precios, salarios, comercio exterior, etctera. El Estado se expandi tambin, sobre todo a finales del perodo, bajo
una modalidad estatista al estilo del primer batllismo, mediante una poltica de nacionalizaciones: aguas corrientes y transporte ferroviario (1948), industria pesquera (1945), transporte
colectivo (1947),172 navegacin area (1951). Estas dos modalidades de expansin estatal se
extendieron tambin al perodo siguiente.
En este perodo pueden distinguirse dos etapas. La primera, que se extendi hasta el ao
1942, estuvo signada por el golpe de Estado del presidente Terra, el que fue una respuesta
autoritaria a la crisis del 29 y producto de una divisin interna en filas del batllismo, que aline a un sector de este con la fraccin opositora del riverismo y con la mayora de la oposicin blanca (encabezada por su lder Luis Alberto de Herrera).
La Constitucin de 1934, redactada un ao despus de ese pacto poltico que posibilit el
golpe de Estado de Terra en 1933, fue una respuesta a la tendencia descentralizadora y al
sistema de reparto vigentes.173 La Constitucin contena modificaciones polticas que traan
consigo transformaciones administrativas importantes. Entre ellas debe destacarse el abandono del sistema de colegiado y concentracin del poder en manos del presidente; nueva
composicin del Senado, conocida como de medio y medio, ya que prevea 30 senadores, 15
de la lista ms votada del lema ms votado y 15 de la lista ms votada del segundo lema ms
votado; la creacin de un Consejo de Ministros donde deban haber tres representantes de las
15 bancas que no pertenecan al oficialismo; as como la designacin de los directores de
entes autnomos por el presidente con venia del Senado, lo que, teniendo en cuenta la composicin de este cuerpo, daba rango constitucional al sistema de reparto vigente.
Se ampliaron las prohibiciones de suscribir manifiestos de partidos para los magistrados
judiciales, los miembros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal de

172

Estas tres primeras empresas fueron compradas a Gran Bretaa, aprovechando el excedente exporta-

dor que el Uruguay haba acumulado una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial.
173

La referencia es al llamado Pacto del Chinchuln, del ao 1931, donde los partidos tradicionales acor-

daron el reparto de cargos en los directorios de los entes autnomos y de los cargos administrativos a crearse
(Faraone, 1970).

Cuentas, los directores de los entes autnomos y servicios descentralizados, los militares en
actividad y los funcionarios de cualquier categora. Asimismo, se dieron las instrucciones
para la elaboracin de un Estatuto de Funcionario Pblico (basado en el principio de que el
funcionario existe para la funcin y no viceversa),174 con un sistema de mritos que regulaba
la carrera administrativa, y se estableci la ley de responsabilidad civil del funcionario pblico.
Sin embargo, segn Oszlak en coincidencia con Faraone (1970), estas reformas administrativas destinadas a cortar con el sistema de repartos (que en un momento funcion como
sostn de un complicado mecanismo constituido por mltiples organismos representativos,
estatales y partidarios, y una frecuente actividad electoral), en estas nuevas circunstancias
polticas de corte menos pluralista, terminaron promoviendo el debilitamiento del sistema de
controles mutuos de los partidos en pugna, y en cambio terminaron institucionalizando el
fenmeno del patronazgo poltico (Oszlak, 1989).
En el anlisis de esta etapa se debe tener en cuenta que la alianza que se produjo entre el terrismo y el nacionalismo herrerista, que desemboc en las transformaciones polticas apuntadas, implic por primera vez en la historia del pas la incorporacin de la oposicin herrerista
a la maquinaria de gobierno, extendiendo as enormemente la red clientelstica a su interior.
Las reformas administrativas (como el Estatuto del Funcionario) nunca pasaron de la forma, y los partidos, en un clima de divisin interna muy fuerte, dejaron de funcionar como
controles del sistema respecto a las ambiciones particularistas de los distintos grupos de inters y de la formacin de lealtades individuales, en lugar de al partido. Sin embargo, es preciso
tener en cuenta que a pesar de este debilitamiento del sistema de controles mutuos (en los
partidos), segua cumpliendo la funcin de mantenimiento de la clientela electoral, por un
lado, a lo que se le agregaba la funcin de disminucin de las tensiones sociales, por el otro
(Solari, 1988). La peculiar combinacin de ambas funciones en el sistema poltico uruguayo
serva, de forma latente, a una poltica que cumpla otra funcin, que Solari ha denominado

174

Se estableca que los empleados del Estado estn al servicio de la Nacin y no de una fraccin pol-

tica (artculo 57). Uno de los aspectos ms criticados por los reformistas del 34 a los gobiernos anteriores era el
sistema clientelstico instaurado de hecho entre los funcionarios pblicos o entre los candidatos a serlo. Con este
artculo se pretenda llenar lo que, para los reformistas, constitua una verdadera laguna constitucional, y se
tenda a reprimir, sobre todo, la existencia en las reparticiones pblicas de agrupaciones de funcionarios con
rtulos o fines polticos.

como igualitaria. Segn este autor, las clases medias bajas y bajas, que no pudieron integrarse en el proceso de industrializacin y que en su mayora no haban terminado la escuela,
encontraron en el ingreso a la funcin pblica (sin concurso ni pruebas de ninguna especie)
un mecanismo privilegiado de ascenso social. Este autor lo expresa de la siguiente manera
(Solari, 1988, pp. 26-27):
[...] la funcin de seleccin social que tena la escuela primaria, que en menor medida la
tiene todava, a favor de los grupos mejor colocados en la estratificacin social fue corregida o
contrabalanceada por el sistema de reparto de los cargos pblicos. Es en ese sentido que esa poltica ha tenido una funcin latente que puede llamarse igualitaria. Puede creerse que las disfunciones que en otros aspectos tiene esa poltica superan en mucho esa funcin; pero ese es otro
problema y nada dice en contra de la existencia de la funcin misma.175

Es muy interesante la comparacin que Solari hace con otros pases latinoamericanos, en el
sentido de que el sistema educativo de esos pases desempeaba una funcin selectiva, al no
estar contrabalanceado por el sistema de reparto de cargos pblicos. De esa manera se generaban otras vas de movilidad social, tales como el ejrcito, y de ah la importancia que adquiran como vas de acceso al poder, lo que repercuti en golpes de Estado e inestabilidad poltica (Solari, 1988). No obstante, como el mismo Solari aclara en el fragmento que citamos, y
como veremos ms adelante, las disfunciones de esa poltica masiva de reparto de los cargos
pblicos, en otros aspectos supera en mucho lo positivo que pudo tener su funcin latente
igualitaria.
La fuerte horizontalidad social que adquiri el fenmeno del clientelismo poltico repercuti tambin en una ampliacin de la base social del Estado de bienestar en el Uruguay y, por
ende, en su expansin. Como lo afirma Filgueira (1994), la expansin del Estado social que
se produjo en este perodo, ampliando la cobertura de las prestaciones sociales y con una pretensin de universalidad amparada en la nocin de ciudadana social, que complementaba la
matriz batllista liberal de ciudadana poltica, se sigui haciendo efectiva a travs de mecanismos clientelsticos.

175

Este fragmento fue extractado de un libro publicado en los ochenta, pero que recopilaba trabajos ante-

riores escritos por Solari. Suponemos que orginalmente fue escrito a finales de los sesenta o principios de los
setenta.

En este perodo el Estado de bienestar sigui expandindose. La nueva Constitucin del 34


recoga las influencias europeas referidas a la conformacin de un Estado social, en una mezcla de liberalismo, corporativismo y estatismo. Hay referencias a la obligacin de cursar enseanza primaria, al derecho a tener trabajo y vivienda digna, y se establece como obligacin
del habitante cuidar su salud (Filgueira, 1994). Esto se traduca a su vez en reorganizaciones
ministeriales. Fomento pasaba a denominarse Industrias y Trabajo, a Previsin Social se le
agregaba Instruccin Pblica, y se creaba el Ministerio de Salud Pblica. 176 Tambin se crearon en este perodo el Instituto Nacional de Alimentacin Cientfica del Pueblo (con potestades para intervenir en la fijacin de los precios de los artculos de consumo, similar al Consejo Nacional de Subsistencias creado en 1947), y el Instituto Nacional de Vivienda Econmica.
A partir de este perodo, el Estado uruguayo, articulado como una compleja red de instituciones pblicas, se caracterizara por tener cuatro mbitos diferenciables: la Administracin
central, los gobiernos departamentales, los entes autnomos y servicios descentralizados
con mrgenes de autonoma especficos y, por ltimo, las personas pblicas no estatales
en cuya conduccin participan representantes oficiales y agentes privados involucrados.
Ya en la segunda etapa de este perodo, que se extendi hasta finales de los aos cincuenta,
con el retorno al liberalismo poltico en 1942 y luego con el retorno del batllismo en 1946,177
se reencauz la descentralizacin administrativa, tanto en referencia a la ampliacin de las
autonomas departamentales como a los entes autnomos (ms de veinte, en esta poca). La
Constitucin de 1952, adems de reinstitucionalizar el colegiado (al que denomin Consejo
Nacional de Gobierno),178 efectivamente ampli la autonoma municipal y la de los entes

176

En el ao 1935 el nmero de ministerios se elev a nueve: Hacienda, Defensa Nacional, Industrias,

Instruccin Pblica, Interior, Obras Pblicas, Relaciones Exteriores, Salud Pblica, Trabajo y Previsin Social,
Ganadera y Agricultura. Como lo afirma Yaffe (2001), lo ms relevante de estos cambios se aprecia en la especificidad de los ministerios que atendan lo referido a industria, ganadera y agricultura, y trabajo y previsin
social, reas que anteriormente no aparecan individualmente con rango ministerial, al igual que salud pblica.
177

A esta etapa, inaugurada en el ao 46, se la denomina neobatllismo, en parte debido a que su principal

figura fue Luis Batlle Berres, sobrino de Jos Batlle y Ordez, y en parte a que se reimpulsaron los principios
estatistas y redistribuidores del primer perodo batllista.
178

A diferencia del formato del Poder Ejecutivo derivado de la Constitucin de 1918, el que estaba con-

formado por dos rganos (el presidente y el cna, elegidos separadamente y con atribuciones diferentes), esta vez
se trat de un colegiado integral, donde el cargo de presidente de la Repblica rotaba entre los cuatro primeros
integrantes de la lista mayoritaria del Consejo Nacional de Gobierno.

autnomos y servicios descentralizados. En estos ltimos se constitucionaliz el sistema de


reparto de tres y dos (tres para el lema ms votado y dos para el segundo ms votado), y quedaron facultados para elaborar sus propios estatutos de funcionarios. En particular, los organismos de enseanza no podan ser intervenidos por el Ejecutivo.
El restablecimiento del pluralismo democrtico termin por ampliar fuertemente no solo la
base de la representacin poltica de los partidos en el nivel parlamentario, sino de las redes
clientelsticas que se tejan en la administracin pblica. En el ao 1942, si bien volvieron a
tener representacin poltica el batllismo neto y los blancos independientes (que haban quedado afuera en el perodo anterior), el herrerismo, es decir, el Partido Nacional, qued afuera
del reparto de cargos poltico-burocrticos (del que haba participado en el perodo anterior).
A partir del ao 1947, donde se produjo lo que Herrera llam la coincidencia patritica,
entr la clase poltica en su conjunto (ya que en las elecciones de 1946, el batllismo se haba
visto obligado a pactar, al no lograr mayoras absolutas, en un sistema electoral caracterizado
por la proporcionalidad integral).
Este fenmeno de inclusin de toda la clase poltica, sumado al aumento considerable de la
oferta electoral que se vena produciendo a partir del ao 1942 (a travs de un mayor nmero
de listas), en un sistema de acumulacin de los votos de las listas y de los sublemas, lleva a
que los candidatos de primer nivel que logran cargos electivos en el Ejecutivo o bancas parlamentarias, recompensen a los candidatos de las listas que no salen elegidos para cargos representativos, pero que les permitieron acumular votos y, en consecuencia, acceder a sus cargos. De esta manera, se promueve la multiplicacin de la oferta electoral a pesar de que,
como demuestra Buquet (Buquet et al., 1998), esto no aumente la fraccionalizacin parlamentaria, ya que el candidato de una de esas listas probablemente sea recompensado con
algn cargo en la maquinaria administrativa, a cambio de haber ayudado a conseguir un cargo
electivo a los candidatos de las listas ms votadas. Si a eso aadimos la necesidad de llegar a
compromisos interpartidarios debido a la falta de mayoras absolutas en el Parlamento, se
estara explicando as la enorme extensin horizontal de la base clientelstico-partidaria al
interior de la maquinaria administrativa, que el sistema poltico uruguayo experiment a partir de este perodo.179

179

Cabe observar que, si bien el aumento de la base clientelstica al interior de la maquinaria estatal pue-

de ser explicado a partir de la inclusin de toda la clase poltica en el reparto de cargos en el gobierno, sin em-

El fenmeno de burocratizacin y clientelismo poltico acompaa la reedicin de los mecanismos redistributivos que se traduce en nuevos organismos (no solo en las reas comerciales
y productivas, sino tambin en las reas sociales) y nuevas posibilidades de patronazgo poltico (Oszlak, 1989). En esta poca el clientelismo poltico alcanz a las empresas pblicas,
donde los mejores salarios y la autonoma facilitaban este proceso. Rolando y Franco (1983)
en su libro sobre las empresas pblicas en el Uruguay, sealan que en adelante los entes autnomos continuaron siendo autnomos con respecto al Ejecutivo, pero los fueron cada vez
menos respecto de los partidos.
A partir de 1952, la corrupcin en la administracin pblica se extendi inmensamente.
Los bancos estatales eliminaron los concursos y se dej sin efecto el artculo 24 de la Constitucin, que estableca la responsabilidad civil de los funcionarios pblicos (Faraone, 1970).
Sin embargo, a pesar de la existencia de estos fenmenos de corrupcin y clientelismo poltico, que significaban la presencia de una enfermedad que se hara sentir notoriamente en
pocas de vacas flacas, el contexto poltico (con la reinstauracin de un sistema democrtico
altamente competitivo), sumado al contexto econmico muy favorable que vivi el Uruguay
hasta mediados de los aos cincuenta (extendiendo enormemente la cobertura del Estado social), hizo que este perodo se conociera como el del Uruguay feliz, o el Uruguay de las
vacas gordas.
El sistema de prestaciones sociales a los jubilados se hizo sumamente generoso y permita
acumular causales de retiro para poder abandonar rpidamente la fuerza de trabajo; la educacin pblica alcanz un fuerte carcter homogeneizador de las clases sociales; la atencin a la
salud (operando en dos niveles: uno mutual a cambio de una cuota mensual de los afiliados y
con subvencin estatal, y otro pblico, para los sectores populares); el sistema de viviendas
expandi notablemente el crdito para construccin; los asalariados pblicos, especialmente
los que trabajaban en los bancos, empresas industriales o instituciones jubilatorias, reciban
prstamos muy generosos (muchos de ellos para la construccin de viviendas de descanso);
los sectores subalternos reciban transferencias de ingresos, destacndose las asignaciones
familiares y el congelamiento de los alquileres.

bargo, el sistema electoral y el aumento de la oferta poltica no son la causa de este aumento, sino una peculiar
forma de regulacin de este.

En este perodo, en el que las expectativas de consumo eran muy elevadas (como consecuencia de la elevacin del nivel educacional) y donde abundaban los recursos provenientes
del comercio exterior, se redistribuan los ingresos desde los sectores que en primera instancia se lo adjudicaban, hacia otros sectores menos favorecidos. Como ya lo venimos sealando, la ampliacin de la base social del Estado uruguayo se fue haciendo sobre la base de una
matriz batllista en la que este fue universalizando una ciudadana poltica y social, pero en la
que la instrumentacin de muchos de sus servicios se dio de forma clientelar. El clientelismo
devino as en una obligacin para todo miembro de la clase poltica, independientemente de
la firme adhesin partidaria de quien estuviera pidiendo el beneficio (Filgueira, 1994).
2.2. La crisis del modelo
A mediados de los aos cincuenta la economa uruguaya entr nuevamente en crisis. El
comercio exterior arrojaba un saldo desfavorable, se cay en una espiral inflacionaria y la
produccin nacional se estanc. La vulnerabilidad del pas frente al sistema internacional se
hizo muy evidente y los mecanismos redistributivos dejaron de funcionar con la eficiencia
con que lo hicieron anteriormente, como amortiguadores del conflicto social.180 Cayeron los
trminos de intercambio en los productos de exportacin (bsicamente agroganaderos), quedaron de manifiesto las limitaciones de la industria nacional frente a las multinacionales, crecieron el endeudamiento externo y la dependencia econmica. La inversin improductiva y la
especulacin colaboraron tambin para acelerar el proceso inflacionario (Oszlak, 1989).
En este contexto se debati fuertemente acerca de los caminos del desarrollo nacional y,
ms especficamente, acerca del papel que el Estado deba jugar en l. Se esbozaron entonces
dos proyectos de reforma del Estado: por un lado, un proyecto liberal, que propona disminuir la incidencia del Estado en la economa; por otro lado, un proyecto desarrollista (inspirado en las propuestas de la

CEPAL),

que haca hincapi en aumentar la capacidad poltica y

tcnica del Estado para permitirle jugar un papel central en el desarrollo de la economa.
El segundo proyecto tuvo algunas victorias significativas, destacndose entre ellas las polticas de promocin industrial 181 (aunque debe tenerse en cuenta que estas polticas, durante

180

Un ejemplo evidente de la disfuncionalidad de esto es la afamada ley de colachatas, de 1955, por la

que los legisladores estaban autorizados a importar autos suntuosos, exentos de gravmenes impositivos.
181

Entre estas victorias relativas a la poltica industrial del Estado, se destacan los mecanismos de pro-

mocin sectorial aprobados en el segundo lustro de los sesenta, o la Ley de Promocin Industrial (n. 14178),

las dcadas de los ochenta y noventa fueron paulatinamente abandonadas). La concepcin


subyacente que predominaba en ellas era la de transferir recursos mediante mecanismos
tributarios o crediticios hacia determinados sectores productivos por considerarlos de inters nacional. Por lo general, la promocin del Estado est orientada a favorecer los sectores
con capacidad exportadora. Esta evolucin de la actividad interventora del Estado uruguayo
ha sido interpretada como el trnsito desde una promocin indiscriminada de la industria
sustitutiva de importaciones, que se fue desarrollando durante las cinco primeras dcadas del
siglo

XX,

hacia una promocin selectiva de industrias de exportacin, y del uso intensivo de

las exportaciones no tradicionales a un empleo cada vez ms acotado de incentivos sectoriales (Filgueira et al., 2003).
Sin embargo, en el largo plazo, ms all de estas victorias significativas del proyecto desarrollista termin imponindose el primer proyecto (el liberal), aunque de forma muy gradual;
las ltimas cuatro dcadas del siglo XX fueron los aos de la amortiguada retraccin del papel
del Estado en el Uruguay (Filgueira et al., 2003).182 El discurso liberal fue ganando espacio
no solo con el ascenso del Partido Nacional, que sali victorioso de las elecciones de 1959 y
se mantuvo en el gobierno hasta 1966, sino tambin gracias al viraje ideolgico del Partido
Colorado, que abandon sus posturas intervencionistas y proteccionistas tradicionales. El
doctor Jorge Batlle y su lista 15, pese a no ser el sector mayoritario del Partido Colorado,
empezaron a ejercer un rol muy importante en el apoyo a las polticas de apertura econmica
y desregulacin de mercados. La Ley de Reforma Cambiaria y Monetaria, que derog el sistema de cambios mltiples (pieza clave de la poltica proteccionista), aprobada a instancias
del nuevo gobierno en el ao 1959, fue el punto de partida de este largo ciclo de reformas.
No obstante, este proceso de apertura de la economa y de paulatina retirada del Estado interventor no signific en el corto plazo un achicamiento real de la maquinaria estatal, ya que

aprobada en 1974. Estas victorias del modelo desarrollista tambin se traducen en algunas transformaciones
institucionales que se hicieron a instancia de las propuestas contenidas en el informe de la cide que citamos ms
adelante.
182

El primer proyecto estaba arraigado en una tradicin ideolgica de larga data en el Uruguay, que

cuestionaba los excesos del Estado batllista. El segundo proyecto combinaba la tradicin dirigista con una vieja
tradicin principista (una versin criolla del progressivism norteamericano) que data de los inicios de la historia
del pas independiente, que criticaba la poltica caudillista y clamaba por una poltica cientfica y por un desarrollo econmico y social racionalmente orientado por el Estado. Para la primera, Uruguay precisaba menos
Estado; para la segunda, un Estado diferente (Filgueira et al., 2002).

habra que esperar hasta los aos noventa para comenzar a observar una reduccin efectiva de
esta. Sin embargo, hubo s una muy fuerte prdida de capacidad de esa maquinaria como
agente redistribuidor de la riqueza nacional y amortiguador de los conflictos sociales.
Desde finales de los aos cincuenta, el proceso de burocratizacin se torn claramente disfuncional y la crisis nacional se institucionaliz y lleg a su cenit con el golpe de Estado militar en el ao 1973. Segn Oszlak, la poltica estatal de corte ruralista del gobierno blanco en
1959, que trataba de responder a la crisis, benefici an ms a los sectores financieros y a los
ganaderos, pero de manera ineficiente, es decir, promoviendo una poltica de clientelas que
favoreca a la banca y a los latifundios. El Estado cay rehn de los grupos de presin provenientes de estos sectores y perdi cada vez ms su autonoma decisoria (Taylor, 1960). Sin
embargo, el Estado trataba de mantener cierta proteccin industrial y de apoyo a las clases
medias dependientes del sector pblico, pero al costo de aumentar la espiral inflacionaria, lo
que trajo como consecuencia una reduccin muy fuerte de los salarios reales y un aumento de
la presin para una redistribucin progresiva del ingreso.
Mientras que las clases medias utilizaban las relaciones personales con polticos para obtener la asignacin personal de servicios, cargos o favores especiales, los sectores populares
que no tenan poder econmico ni poder sindical, solo disponan del voto y de la adhesin
poltica a quien les diera el apoyo. El club poltico se constituy en la agencia especializada
de ese canje.
La unidad de base de los partidos para implementar extensamente el clientelismo poltico
entindase por ello, incluir a las clases bajas eran los clubes polticos. Segn Rama
(1971, pp. 8-9), el club poltico es:
[...] un grupo social en el que con diferente grado de sociabilidad forman parte individuos
vinculados sea por una funcin o por una residencia en una determinada rea urbana o rural,
cuyo nexo tericamente es la adhesin a un determinado partido poltico y cuya funcin declarada es la politizacin, mientras que su funcin real es asegurar la participacin de sus integrantes en algn aspecto de los beneficios que depara el poder estatal a cambio de entregar el voto
al sector partidario al que est vinculado el club.

Segn Rama, el club poltico fue durante la consolidacin del sistema democrtico la agencia de politizacin e incorporacin de la masa, especialmente urbana, al proceso de decisiones. Mientras ms se notaba la ausencia de polticas de Estado y la fragmentacin de los par-

tidos y subgrupos de los lemas tradicionales, ms creca el rol de los clubes encarados como
agencias de distribucin cuotificada de servicios estatales (Rama, 1971). A travs del club,
las clases bajas tienen oportunidad de establecer contacto con dirigentes polticos, a travs de
un intermediario cercano que es el dirigente seccional (a su vez de clase media o baja), quien
oficia de gestor frente al burcrata-poltico, y quien ha utilizado el canal poltico como medio
de movilidad ascendente.
Estos gestores no solo ofician como agencias de empleo en el sector pblico, sino tambin
en comercios y pequeas industrias, a quienes pagan con la tramitacin de asuntos ante oficinas de la Administracin, que requieren de ciertas concesiones o cierta indulgencia administrativa. Esta es una prctica clientelstica relativa a funciones reguladoras del Estado.183 Otro
tipo de gestin tpica era la que se haca ante la Caja de Jubilaciones, asesorando al aspirante
y utilizando contactos para acelerar el trmite, lo que se conoce como mover el expediente.
Tambin lo era la liberacin de multas a comerciantes en infraccin, la obtencin de conexin de luz negada por no cumplir con los requisitos de instalacin, la gestin ante el municipio para obtener la aprobacin de planos de construccin, obtencin de telfono, de un crdito bancario estatal o la obtencin de carn de pobre, que posibilitaba la asistencia gratuita en
hospitales, tarjetas municipales para comprar leche en expendios a ms bajo precio, la asistencia del Consejo del Nio, etctera (Rama, 1971).
El dirigente gestor era un individuo con gran conocimiento del andamiaje y los procesos
administrativos, a los efectos de movilizar los trmites y conseguir su aprobacin final. Esto
da idea no solo de la falta de impersonalidad weberiana de los procesos burocrticos en el
Uruguay, sino tambin de lo pesado e ineficiente de la maquinaria administrativa objeto de
las crticas ms recientes.
Esto aparece corroborado por los sucesivos diagnsticos que se hicieron entre mediados de
los aos cincuenta y principios de los setenta, acerca de la administracin pblica en el Uruguay. Los primeros diagnsticos y propuestas de reforma de la administracin pblica del

183

En la actualidad, la prctica clientelstica del empleo ha cado prcticamente en desuso (aunque no del

todo, como se ver en la designacin de pasantes y becarios). En lo que respecta a la concesin de privilegios
asociados a regulaciones, tambin registran una fuerte disminucin a partir de los procesos de modernizacin de
las empresas y servicios pblicos, asociados a la incorporacin de tecnologas informticas y mayor centralizacin de este tipo de controles. En cambio, como veremos ms adelante, ha ido en aumento una nueva modalidad
de clientelismo asociado a la contratacin de servicios por el Estado.

Uruguay moderno fueron el del Informe Hall (publicado por primera vez en 1954 y conocido
as por el apellido del consultor norteamericano que elabor el informe); el de la Comisin de
Inversiones y Desarrollo Econmico (CIDE), publicado por primera vez en 1965; y el Informe
Oszlak, publicado por primera vez en 1972 y que toma el apellido del consultor argentino que
estuvo a su cargo.
En estos diagnsticos se analiza el funcionamiento de la organizacin global de la administracin pblica uruguaya, tomando como parmetro implcito a la Administracin Pblica
tradicional, paradigma vigente en ese entonces.184 En lneas generales, estos trabajos significaban un esfuerzo por detectar y superar muchas disfuncionalidades y desviaciones respecto a
la APT que se haban venido desarrollando en el Uruguay.
En ese sentido, es posible observar en el ncleo de sus recomendaciones la intencin de
poner en prctica adecuadamente muchos de los principios organizacionales derivados del
Scientific Management,185 como herramientas fundamentales para elevar las capacidades de
gestin del Ejecutivo. A ello se le sumaba la exigencia de corte wilsoniana de establecer una
clara separacin entre las cuestiones polticas y las administrativas. Este ltimo punto significaba el intento de crear, en la prctica, un servicio civil de carrera basado en un sistema de
mritos (y por lo tanto, ajeno a una lgica patrimonialista de Estado), amparado a su vez por
una comisin independiente (o semi-independiente) de servicio civil, encargada de observar
el cumplimiento de este sistema, as como de capacitar a los funcionarios.
Estos diagnsticos tenan como centro la racionalizacin de la funcin administrativa mediante el empleo de tcnicas que eliminaban la distancia entre el funcionamiento de una administracin burocrtica ideal y las distorsiones de la realidad (muy bien sealadas por clsi-

184

Este paradigma goz de prestigio hasta mediados de los aos setenta, a pesar de la debilidad de sus

pilares cientficos, es decir, la separacin entre poltica y administracin, y la bsqueda de principios universales
sobre los cuales organizar el management pblico.
185

El locus classicus de este modelo est representado por la obra Papers on the Science of Administra-

tion (Gulick y Urwick, 1937) y, segn Self (1977), podra resumirse como la necesidad de elaborar un sistema
para sacar ventajas de la especializacin; para ello es necesario descubrir los principios para distribuir tareas
entre agencias y ministerios (propsito, proceso, clientela y rea); las responsabilidades deben estar definidas
con claridad y debe prevalecer la unidad de comando y un alcance de control pequeo; para asistir al planeamiento y la coordinacin sern insertados servicios de staff en la cima de la estructura, reconciliados con el
principio de unidad de comando (al respecto, vase el captulo 1). Un ligero repaso de los informes mencionados
(que no podemos hacer aqu) permitira comprobar la incorporacin de estos principios.

cos como Merton, Blau, Crozier y otros). Se pona el acento en las estructuras y los procedimientos, en los organigramas y en los manuales de organizacin y funciones, en las descripciones y clasificaciones de cargos y puestos de trabajo, pero no se cuestionaban los rasgos del
modelo burocrtico tradicional, ni la legitimidad de un proceso poltico caracterizado por el
aumento constante de los mrgenes de intervencin de la actividad estatal.
Sin embargo, a pesar de que se inscriben en un mismo paradigma administrativo, como
producto del hecho de que fueron elaborados en perodos histricos distintos, sus anlisis de
situacin y concepciones sobre la buena administracin no son idnticos. As, por ejemplo,
en el primero de ellos, elaborado a mediados de los cincuenta, todava no aparece con claridad el marco de la planificacin para el desarrollo tpico de los sesenta y comienzos de los
setenta (Spink, 1998), el cual s es percibible en los dos ltimos informes. Esto es reconocible
tambin en el vocabulario y en las tcnicas de anlisis de tipo funcionalista-sistmico con el
que estos ltimos se confeccionaron. Como ya lo vimos en el captulo 2 de la primera parte,
en los aos sesenta la palabra clave pas a ser la planificacin, muy asociada a la corriente
racionalista de estudios con una fe muy grande en el desarrollo de las tcnicas de clculo en
la toma de decisiones.
Tambin es justo sealar que, sobre todo estos dos ltimos informes, fueron muy frtiles en
el aporte al conocimiento de la maquinaria de Estado y al resultado prctico que tuvo la implementacin de algunas de sus propuestas. En el caso de la

CIDE,

la reforma constitucional

de 1967 recogi muchas de sus iniciativas. Asentre otras cosas se produjeron reorganizaciones ministeriales, se crearon la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, la Oficina Nacional del Servicio Civil, el Banco de Previsin Social, el Banco Central, y se moderniz la
gestin presupuestaria a travs de la incorporacin del presupuesto por programa.186 En el
caso de Oszlak, tuvo el mrito de no dejar afuera una mirada de los procesos histricos y
condiciones sociopolticas desencadenantes de las situaciones que se diagnosticaron 187 y
ofreci una buena periodizacin de las etapas evolutivas de la conformacin del Estado uruguayo. En ese sentido, no sera correcto afirmar que su anlisis y sus propuestas de reforma

186

Adolfo Garc (2002) realiza una profunda revisin del legado de la cide, discutiendo una arraigada y

a su entender equivocada idea en el imaginario uruguayo, de que esta comisin y sus programas derivaron en un
fracaso. Como el mismo Garc afirma, cuando analiza todas las consecuencias prcticas que tuvieron sus propuestas, si esto fue un fracaso, en ese caso fue el fracaso ms exitoso de la historia uruguaya.
187

Esta es una tarea pendiente de la investigacin en ciencias sociales en el Uruguay, ya que al da de

hoy no existe una historia del Estado uruguayo y de su administracin pblica.

se inscriben enteramente en la lnea managerialista188 de estudios, como s lo sera en


nuestro juicio la propuesta de reforma de la Administracin central que se analiza en este
trabajo.
En el momento de redaccin del Informe Oszlak, los mecanismos formales de carrera
administrativa haban perdido importancia para la vida real de las organizaciones pblicas.
Los cargos no coincidan con los puestos de trabajo y las tareas realizadas, y se llegaba a
situaciones extremas tales como que haba cargos en oficinas que haban dejado de existir; se
desarroll el fenmeno de sobrejerarquizacin del personal, ya que el mecanismo de ascensos
se usaba para compensar las bajas retribuciones (popularmente esto se conoce en la jerga
administrativa uruguaya bajo la expresin: existen muchos caciques y pocos indios); se
consolid una situacin caracterizada por el exceso de funcionarios que haban alcanzado el
coeficiente jubilatorio pero seguan en actividad (produciendo estancamiento en la carrera,
desmotivacin del personal joven y envejecimiento de la estructura de personal); y
fundamentalmente, la burocracia se politiz con rasgos que se volvieron claramente
disfuncionales para el sistema, respondiendo a un fenmeno de favoritismo individual y no
como antes a un mecanismo de aseguramiento de lealtades partidarias, relativamente
funcional al sistema poltico (Oszlak, 1989).
El aumento de funcionarios pblicos (especialmente en el mbito del gobierno general, es
decir, con exclusin de las empresas pblicas), era proporcional al deterioro de sus ingresos.
Para compensar parcialmente este deterioro, se introdujo un sistema de compensaciones presupuestales y extrapresupuestales. Estas compensaciones fueron el origen de un complicadsimo sistema salarial que aument enormemente la heterogeneidad de la administracin pblica uruguaya. De esta manera, se marcaron diferencias muy grandes entre los organismos
del Estado y entre los propios ministerios (y aun dentro de estos, entre las unidades ejecutoras, segn el peso que los sindicatos y los individuos en particular tuvieran al negociar estas
compensaciones). El sistema estimulaba as, el favoritismo y el deterioro del sistema de mritos en el sector pblico.

188

Tal como lo sealamos en la primera parte del trabajo, tomamos el calificativo managerialista de Po-

llit (1990), quien se refiere a aquel tipo de reformas administrativas que, inspiradas en las ciencias del management, proponen un set de doctrinas administrativas que reclaman para s el principio de universalidad, es decir,
vlidas en cualquier contexto (ya sea pblico o privado, nacional o local) y aplicables ms all de cualquier
ideologa de gobierno (socialdemcrata, neoliberal, etctera).

A ello se le suma que las nacionalizaciones forzadas agravaron los dficits del sector empresarial estatal. Las empresas pblicas, con un ritmo de crecimiento de los precios de sus
productos y servicios ms lento que el nivel general de precios, se transformaron en un mecanismo de subsidio difcil de financiar. Segn Rolando y Franco (1983), la capacidad financiera del gobierno central provoc una disminucin de los subsidios lo que llev a la no renovacin de los equipos de las empresas pblicas, redujo la inversin, hizo que los fondos disponibles fueran destinados fundamentalmente al pago de la planilla de sueldos y produjo, por
lo tanto, un deterioro constante del servicio y un aumento del dficit.
Si bien el tamao del sector pblico en este perodo no experiment el crecimiento del perodo anterior, el Estado segui absorbiendo a buen ritmo la mano de obra desplazada del
sector privado. Segn lo registran Solari y Franco (1984), en el quinquenio 1956-1960 se
crearon 30.000 nuevos cargos, entre los que se cuentan las estatizaciones obligadas (por el
hecho de presentar quiebra) de empresas privadas (como fueron los casos de la industria frigorfica, la textil y la bancaria). Entre 1961 y 1969, el proceso de absorcin continu a buen
ritmo, crendose cerca de 50.000 cargos, especialmente en los entes de enseanza (alrededor
de 15.000) y en las empresas pblicas189 (Solari y Franco, 1984). En el ao 1969 se lleg a un
porcentaje sin precedentes de funcionarios pblicos hasta ese entonces en el pas, de un
8,2#% de la poblacin, es decir 230.000 personas (Davrieux, 1987)190 (vase la tabla 2).

189

Estas cifras son algo mayores que las que muestran los registros oficiales a partir de

los cuales hemos tomado las cifras de evolucin del empleo pblico.
190

Las cifras de funcionarios no suelen coincidir, dependiendo de la fuente que se use.

Una serie histrica publicada por la

ONSC

en su pgina web (2001), registra para 1969,

213.000 funcionarios; mientras que Solari y Franco (1984), registran para la misma fecha dos
cifras distintas. Una es 213.000, tambin basados en el Primer Censo de Nacional de Funcionarios Pblicos de 1970, y la otra es 244.600 (lo que explica el aumento de 50.000 funcionarios entre 1961 y 1969, al que hemos hecho referencia), basada en los datos de Quijano, a
partir de diversos ejemplares del semanario Marcha. Davrieux (1987) anota 230.000 cargos
en esa misma fecha. Aunque Davrieux y Solari y Franco no coinciden en la cifra de 1969, s
tuvieron en cuenta que el censo de funcionarios no incluy a los militares, mientras que los
datos que maneja la ONSC (sobre la base de registros oficiales) omiten ese detalle.

Tabla 2. Evolucin de la ocupacin en el sector pblico,a en miles de personas


1955

1961

1969

1980 b

1984 b

97,7

115,7

135,5

150,5

156,6

19,0

22,4

30,3

28,3

33,0

Empresas pblicas

49,7

55,7

64,2

54,8

56,2

Total

166,4

193,8

230,0

233,6

245,8

% sobre poblacin total

7,0

7,5

8,2

8,1

8,2

Gobierno central consol. c


Gobiernos locales

Notas:
a

Estimacin de los cargos ocupados. Los datos de 1969 corresponden a nmero de funcionarios.

Datos al 31 de diciembre.

Incluye organismos de seguridad social.

Ms de la mitad del personal corresponde a la Intendencia Municipal de Montevideo.

Fuente: Hugo Davrieux (1987, p. 28).

El nmero de pasivos tambin creci de manera espectacular, lo que significara para los
futuros aos la carga fiscal ms pesada que soportara el pas.191 A fines de los cincuenta la
participacin de la seguridad social en el

PBI

era del orden del 10%, mientras que a comien-

zos de los ochenta lleg a ser del 11% (Davrieux, 1987). Este volumen, a mediados de los
cincuenta, fue similar al de los pases industrializados, pero luego estos, en las dos dcadas
siguientes, aumentaron su participacin a un 14% (Davrieux, 1987). El Uruguay, con su 11%
no se mantuvo muy alejado, pero mientras que en los pases industrializados la expansin se
debi a un aumento en el nivel real de beneficios y a los cambios que se produjeron en las
pautas demogrficas, en el Uruguay el mantenimiento del porcentaje teniendo en cuenta el
aumento considerable de la cobertura y la baja relacin entre personas ocupadas y pasivos
fue posible gracias al deterioro de las prestaciones pagadas (vase tabla 3).
Tabla 3. Evolucin del nmero de beneficiarios de la seguridad social (1943-1983)

Ao

191

N. de pasivos (miles Tasa


de personas)

prome- Relacin n. de pa- Relacin

dio anual de sivos sobre:

pobla-

cin ocupada / n.

En 1955 los beneficiarios eran 211.500 (8,9#% de la poblacin); estos se duplicaron en 1972 y llega-

ron a 494.900 (17,5#% de la poblacin). En 1983 se triplicaron y llegaron a 683.400 (23#% de la poblacin)
(Davrieux, 1987).

crecimiento
DGSS-BPS

1943

90,9

Total

del perodo

101,9c

de pasivosb

PoblaPEA

cin
4,6

n/d

n/d

6,4

n/d

n/d

8,9

n/d

4,3

11,6

n/d

3,3

12,8

35

2,7

17,5

46,6

21,3

52,5

1,8

23

55

1,5

8,2
1948

136,4

151,2 c
4,9

1955

196,7

211,5 c
5,9

1961

278

289,9 c
4,5

1964

319,1

342,2
4,7

1972

464,1

494,9
2,9

1980

564,5

620,3
3,3

1983

622,2

683,4

Notas:
a

PEA =

La relacin entre puestos de trabajo cotizantes y nmero de pasivos en 1964 era de 1,96, y en 1983, 1,12.

Estimaciones realizadas suponiendo que las pasividades atendidas por el BPS eran el 93#% de las pasivida-

poblacin econmicamente activa.

des totales, de acuerdo con la situacin registrada en el transcurso del perodo 1964-1974.
Fuente: Hugo Davrieux (1987, p. 50).

En el perodo comprendido entre fines de los aos 1950 y 1972 (ao previo al golpe de Estado), los factores claves de la expansin del gasto pblico estuvieron concentrados en el aumento de los pasivos y de los funcionarios pblicos estos ltimos aumentaron cerca de un
40#% (Davrieux, 1987). Ello permiti disminuir las tensiones sociales del perodo, satisfacer las demandas inmediatas de la poblacin y captar los apoyos poltico-partidarios a la hora
de las elecciones. Pero se trataba de una mirada de corto plazo, ya que financieramente resultara insostenible.
Esta era la situacin de la administracin pblica uruguaya en el momento de redaccin del
Informe Oszlak. En 1973, un ao despus de la produccin de este informe, se produjo el
golpe militar y la democracia se reinstaur recin en el ao 1985. Durante el gobierno militar
se destituyeron de cerca de 11.000 funcionarios pblicos (luego restituidos durante el primer
gobierno democrtico (Correa Freitas y Vzquez, 1998), aunque en trminos globales, su
nmero aument. Los funcionarios pblicos pasaron de 213.000 en 1968, a 241.900 en 1981
(Solari y Franco, 1983), fundamentalmente debido al fuerte ingreso de funcionarios en los
ministerios de Defensa e Interior. El primero prcticamente duplic el nmero de cargos, de

25.000 a 40.000, mientras que en Interior el incremento fue ms moderado, de 21.000 a


24.000 (vase tabla 4).
Tabla 4. Evolucin de la ocupacin en el gobierno central (nmero de cargos
presupuestados y contratados) a b
Ao

Ministerio de De-

Ministerio del

Total de la Adminis-

fensa Nacional

Interior

tracin a

1961 c d

17.616

14.360

58.888

1969 c

21.206

19.491

76.342 d

1972 c

25.338

21.473

78.675

1976

36.135

24.932

105.895

1980

38.808

25.698

108.120

1984

42.752

26.421

120.017

Notas:
a

No incluye organismos de enseanza, Tribunal de Cuentas, Tribunal de Cuentas, Tribunal de lo Contencio-

so Administrativo, Poder Judicial y Corte Electoral.


b

Incluye cargos vacantes.

No incluye cargos contratados.

Fuente: Hugo Davrieux (1987, p. 59).

En este perodo se empez a utilizar ampliamente la figura del funcionario contratado


permanente, llamado as debido a que de hecho no as de derecho fue adquiriendo una
cierta inamovilidad en su funcin al renovarse automticamente, en base anual, su contrato.
La utilizacin frecuente de esta figura parece estar fundada en la necesidad de sustituir a muchos de los funcionarios de carrera que haban sido destituidos por razones polticas. Segn
surge de nuestras entrevistas, a pesar de la inconveniencia de la medida, el hecho de que se
haya llamado a concurso para ocupar muchas de estas posiciones (en su mayora de carcter
tcnico-profesional), parece haber sustituido un poco el clientelismo poltico en el ingreso a
la funcin pblica.
De cualquier manera, resulta difcil hacer una evaluacin del perodo desde este punto de
vista. Por un lado, la lgica poltico-partidaria al interior de la maquinaria administrativa evidentemente tuvo un freno. Sin embargo, ello no quiere decir que haya imperado un sistema
de mritos. En todo caso, parece que se produjo una convivencia de la lgica militar, la poltico-partidaria y la burocrtico-weberiana. Los partidos polticos perdieron su potestad para

hacer nombramientos en las jerarquas de la maquinaria ejecutiva, ya que los militares pasaron a desempear ese rol. Sin embargo, tampoco puede decirse que los antiguos operadores
polticos192 hayan quedado totalmente al margen, ya que siguieron manteniendo algunas jefaturas importantes en organismos del Estado (sobre todo en los gobiernos departamentales,
aunque tambin, pero en menor medida, en algunos puestos de responsabilidad en los ministerios y en los entes autnomos.193
Por otra parte, en algunos sectores y unidades de la administracin pblica, los jerarcas militares, imbuidos en un espritu burocrtico-militar, intentaron promover una gestin de personal con una racionalidad tcnica de corte weberiano. Al interrumpirse el ingreso polticoclientelar a la maquinaria administrativa, debieron introducirse, junto con el criterio de efectuar nombramientos basados en la jerarqua militar (para los altos cargos de la jerarqua administrativa), otros criterios de seleccin y ascenso del personal. De esta manera, comenzaron
a ponerse en prctica mecanismos tales como los concursos de mritos y sorteos, lo que de
alguna manera fue produciendo paulatinamente un cambio cultural en la administracin pblica que sera determinante de all en ms. En efecto, a la salida de la dictadura ya no se volvi a retroceder en un uso tan extendido del clientelismo poltico como el que se registraba
antes del golpe militar. El funcionariado pblico, a partir de entonces, comenz a socializarse
con pautas diferentes a la del clientelismo poltico y desarroll poco a poco una suerte de
resistencia a esta prctica.194
Al mismo tiempo, se avanz mucho en la modernizacin tcnico-informtica de la Administracin, lo que asest tambin un golpe de muerte a las viejas prcticas clientelsticas de
masas. Este avance tecnolgico se registr especialmente en el rea de las empresas pblicas,
consideradas el motor del desarrollo estratgico.
En cuanto al gasto pblico como porcentaje del

PBI

a lo largo de los doce aos de la dicta-

dura, es posible diferenciar dos subperodos. El primero va hasta fines de los setenta y el segundo abarca los primeros cuatro aos de la dcada de los ochenta. Segn Davrieux (1987),

192

Los jerarcas, representantes de la estructura partidaria anterior al golpe de Estado, que permanecieron

en sus cargos, convivieron con la nueva estructura militar, y su influencia se expres muchas veces en la incorporacin de funcionarios al organismo, o en la proteccin de algunos otros que podran haber cado bajo sospecha y, en consecuencia, haber sido objeto de su destitucin.
193

En los entes autnomos, los directorios fueron militares en su amplia mayora, lo que es coherente

con la visin castrense, que otorga un peso muy relevante al control del aparato productivo de la nacin.
194

Tal como lo constatamos a travs de nuestras entrevistas.

en el primero, en el marco de un crecimiento econmico, se lograron las metas del gobierno,


que tena un corte neoliberal en el aspecto econmico. Estas metas eran: reducir el gasto pblico como porcentaje del

PBI,

abatir el dficit fiscal, aumentar la proporcin de la inversin

pblica y fortalecer el cumplimiento de las funciones primarias del Estado (entendida en el


contexto autoritario, como reforzamiento de la seguridad interna y externa). El gasto pblico
como porcentaje del

PBI

(el cual creci a un ritmo de tasa acumulativa anual del 4%), pudo

ser disminuido gracias a una fuerte reduccin en el nivel real de las pasividades y de los salarios de los funcionarios pblicos,195 lo que deriv ms de una poltica general de ingresos del
perodo, que de transformaciones propias de la administracin pblica (vase la tabla 5).
TABLA 5. Evolucin de los salarios pblicos y de las pasividades a(ndice 1961 = 100)
Pasividades

Aos

Salarios

1955-61

91,2

108,4 / 100,0 b

1962-66

102,2

90,2 c

1967-68

85,6

47,6

1969-71

92,5

67,0

1973-80

78,4 d

48,6

1972

81,8

59,2

1980

67,5

50,1

1982

72,2 e

69,4

1984

494 e

54,8 f

DGSS-BPS

Notas:
a

Valores corrientes deflacionados por el ipc de la dgec.

Aos 1955 y 1961, respectivamente.

Ao 1964.

1973-1979.

A partir de 1980 se consider, por falta de informacin, la evolucin del ndice correspondiente a todo el

sector pblico.
f

Ao 1983.

Fuente: Hugo Davrieux (1987).

195

Esta reduccin ya haba ocurrido en el ao 1972. En ese ao, el nivel de retribuciones de los funcio-

narios pblicos cay hasta un 20#% menos que los guarismos verificados en el ao 1961 (Davrieux, 1987).

En el segundo subperodo se produjo un aumento del gasto pblico en los primeros dos
aos (1981-1982), en el contexto de un estancamiento del ritmo de crecimiento del

PBI

y un

aumento considerable de los gastos corrientes del gobierno (que contrastaba con su escasa
variacin en el perodo anterior), estos asociados fundamentalmente al aumento de las transferencias a las familias196 y al elevado crecimiento de los pagos de intereses de la deuda pblica.197 Este crecimiento del gasto se revirti en el bienio siguiente (1983-1984), al disminuirse los gastos corrientes hasta llegar a un nivel similar al que tuvieron en el primer subperodo. Ello se oper a travs de una drstica disminucin de las pasividades y sobre todo
de las retribuciones de los funcionarios, que llegaron a los niveles ms bajos de las tres ltimas dcadas, tal como lo muestra el cuadro 5. A pesar de ello, hubo factores que presionaron
para el crecimiento del gasto, tales como el continuo aumento en el nmero de pasividades
atendidas y el nmero de funcionarios pblicos.198 Por otro lado, continu creciendo el dficit
parafiscal sobre la base del aumento de los intereses de la deuda.199
Tabla 6. Evolucin del gasto pblico segn funciones. Gobierno central consolidado
(perodo 1957-1984)
1957

196

1961 a

1964

1968

1972

1975 1980

1984

1984

Vinculado al aumento del nmero de beneficiarios y un importante crecimiento del poder adquisitivo

de las pasividades promedio (Davrieux, 1987).


197

La expansin del endeudamiento externo, que cuatriplic los pagos de intereses, se debi a las altas

tasas de inters vigentes en el mercado internacional y a la fuerte devaluacin de la moneda nacional verificada
en el ao 1982. El 90#% del dficit parafiscal se debi al pago de la deuda proveniente por la adquisicin de
carteras bancarias y la asistencia al Banco Hipotecario, con el fin de financiar las expansin de los programas de
vivienda. Este dficit parafiscal lleg a representar, en 1982, un 8#% del pbi, es decir, un 26#% de los gastos del
gobierno, equivalente al volumen anual de recursos utilizados para pagos de retribuciones de todos los funcionarios pblicos del Gobierno central y ms del 50#% de la inversin total del pas (Davrieux, 1987). A ello haba
que sumarle el dficit fiscal derivado de una disminucin de los ingresos fiscales corrientes, lo que estuvo vinculado a la recesin econmica de esos aos. En 1982 el dficit fiscal lleg a un 8,7#% del pbi, similar al dficit
parafiscal. El dficit global del sector pblico (incluyendo el resultado de la gestin financiera de las empresas
pblicas) lleg a ser de un 18,2#% del pbi.
198

Se estima que el empleo pblico sigui creciendo a un ritmo anual de entre 2#% y 3#% entre 1961 y

1984 (Davrieux, 1987).


199

Davrieux ejemplifica la significacin de estos intereses comparando la equivalencia entre el aumento

(o reduccin) de un punto en la tasa de inters de la deuda externa en el ao 1984 con lo que se vena destinando
al Ministerio de Salud Pblica.

(millo-

% s/ PBI

nes US$)

Gastos sociales

13,1

14,4

16,1

12,7

15,7

14,1

14

13,6

717,6

Educacin

2,5

4,1

2,3

2,6

1,9

1,4

72,9

Salud

1,1

1,3

1,5

1,4

0,4

0,9

1,1

0,8

42,6

9,5

10,5

11

7,2

12,8

10,4

10,6

11,2

592,7

Otros

0,5

0,1

0,6

0,2

0,2

0,2

0,2

9,4

1,9

2,5

2,7

2,2

4,6

3,7

196,0

0,8

1,2

1,3

0,8

1,9

1,4

1,1

58,4

1,2

1,3

1,4

1,4

2,7

2,6

2,6

137,6

1,0

0,5

2,7

2,3

2,4

1,8

3,2

1,7

87,5

0,7

0,3

2,2

1,7

0,7

0,8

1,5

1,1

58,9

0,3

0,2

0,3

0,6

0,6

0,3

0,3

0,2

11,7

0,2

1,1

0,7

1,4

0,4

16.9

1,3

1,6

2,8

2,7

2,4

1,9

1,4

1,4

73.0

Otros gastos

1,6

0,7

2,2

0,8

0,1

3,1

164.7

Total

18,9

18,5

25,1

21,1

24,7

23

22,2

23,5

1.238.8

Seguridad social

Gastos en seguridad

Orden pblico y
0,9
seguridad d
Defensa nacional
e

Gastos en servicios econmicos


Transporte y comunicaciones
Agricultura,

fo-

restacin y pesca
Otros
Gastos en servicios generales

Notas:
a

Para estos aos la cifras no incluyen los egresos de inversin.

Fuente: Hugo Davrieux (1987, p. 62).

Haciendo un balance general sobre el comportamiento del gasto pblico para todo el perodo de la dictadura (1973-1984), Davrieux (tabla 6) concluye que los factores que tendieron a
aumentar el gasto pblico, sin computar el dficit parafiscal, fueron contrarrestados por la
reduccin operada en los niveles reales de las pasividades y los sueldos pblicos. En cambio,
presionaron para aumentar el gasto: el pago de intereses de la deuda (a pesar de que el dficit

parafiscal se haba reducido a casi la mitad con respecto a 1982), el crecimiento de los gastos
del Ministerio de Defensa,200 el incremento en el nmero de pasividades (que, a diferencia del
perodo anterior, se debi ms a un envejecimiento de la poblacin que al cambio en el rgimen de acceso) y, por ltimo, un aumento del empleo pblico, el cual creci a una tasa de
entre 2#% y 3#% entre 1961 y 1984 (aunque, a diferencia del perodo anterior, estuvo vinculado ahora al aumento del personal en Defensa y no tanto a la presin que ejerca antes la alta
tasa de desocupacin201 (vase la tabla 6).
3. De la reforma administrativa a la reforma del Estado
A partir de la restauracin democrtica, ya a mediados de los ochenta, dcada caracterizada
por la crisis financiera y los ajustes estructurales en Latinoamrica, se propusieron ajustes
presupuestarios, la retirada del control del Estado sobre las empresas pblicas, la apertura de
la economa y la reduccin del papel del Estado (Spink, 1998, p. 154).
En el Uruguay (y en la regin), el discurso de la reforma cambi y se pas del tpico de la
reforma administrativa al de la reforma del Estado, lo que significaba cuestionar sus fines y
sus formas de intervencin. La literatura sobre reforma del Estado en Latinoamrica distingue
en general dos fases, a saber, reformas de primera generacin y reformas de segunda generacin. La primera est centrada bsicamente en la reduccin del Estado, y la segunda,
encara la redefinicin y construccin institucional (Oszlak, 1999). Como veremos ms adelante, en el Uruguay, quizs por el propio carcter gradualista de la reforma, estas dos fases
no son distinguibles con tanta nitidez.
De cualquier manera, este pasaje desde el discurso de la reforma administrativa al de la reforma del Estado, que se hizo hegemnico y oficial a partir de la reinstauracin democrtica
en el ao 1985, reflej un cambio histrico de gran magnitud: una abierta concesin poltica a
la necesidad de producir el trnsito desde un modelo de desarrollo liderado por el Estado,

200

Aunque en 1984 el gasto en Defensa era ms bajo que en la dcada anterior, su participacin en el pbi

se haba incrementado al 2,6% del PBI, a diferencia del 1,4% a comienzos de los setenta. Gran parte del incremento obedeci al aumento del personal ocupado, que explic casi la mitad del aumento de la ocupacin en el
gobierno entre 1972 y 1980.
201

El fuerte proceso emigratorio en esta poca, contribuy a disminuir la presin sobre el empleo pbli-

co como bolsa de trabajo.

intervencionista, racionalista y corporativista, hacia un nuevo modelo orientado al mercado y


apoyado en la iniciativa privada.202
Las fases que hemos distinguido en nuestro anlisis de la evolucin institucional del Estado
uruguayo, si bien son singulares del contexto especfico del Uruguay (con caractersticas muy
propias de este sistema poltico-administrativo), al mismo tiempo, en cierta medida, son comunes a los desarrollos de los Estados de bienestar keynesianos. La reforma de la administracin pblica, en particular la de la Administracin central, que es la que analizamos en este
trabajo, se enmarca en el nuevo modelo de relacin entre Estado y sociedad civil, en una era
de regreso de la ortodoxia econmica y de crisis y retraccin del Estado de bienestar keynesianos.
Como consecuencia de la progresiva incorporacin de esta lgica (aunque, repetimos, tamizada con un componente gradualista muy uruguayo), el sector pblico uruguayo comenz
a experimentar por primera vez, desde comienzos de los aos noventa, un proceso de reduccin de su tamao y de descentralizacin de su estructura. La reduccin se ha expresado en
un esfuerzo de contencin del gasto pblico (con oscilaciones), una reduccin de las regulaciones hacia el mercado y la sociedad, as como en el nmero de funcionarios. La descentralizacin de su estructura se ha expresado en un esfuerzo por achicar el ncleo central, a travs
del traspaso de funciones a los otros sectores con mayor grado de autonoma del Estado, hacia organizaciones pblicas no estatales o hacia organizaciones del mercado y del tercer sector.
Naturalmente, en un contexto como el que hemos venido describiendo, caracterizado por
un fuerte anclaje de los partidos sobre la maquinaria estatal, basado en un sistema de controles mutuos y de reparticin de cargos poltico-burocrticos, estos procesos de transformacin
estatales no se producen como una implementacin mecnica de una doctrina econmica.
Son, en cambio, un producto de la combinacin entre las tendencias globales de modernizacin de la gestin pblica, ms orientada hacia una lgica de empresa y mercado, y las negociaciones poltico-partidarias orientadas a conservar o aumentar las cuotas de poder de los
partidos en el Estado.

202

Si bien hicimos referencia al temprano cuestionamiento que en la dcada de los sesenta recibi el par-

ticular modelo de Estado interventor que se haba desarrollado en el Uruguay, tal como lo demuestran los informes de reforma administrativa del momento, el discurso de reforma del Estado de corte liberal no era hegemnico en ese entonces.

Las nuevas formas de clientelismo poltico que aparecen vinculadas a los contratos de
obras y de servicios que el Estado hace con terceros, en la que se tejen redes que involucran a
burcratas-polticos, consultoras privadas, empresas de mercado y organizaciones del tercer
sector, son un ejemplo de la subsistencia de las prcticas clientelares de los partidos; prcticas
clientelares ya no de masas, sino de cuadros tcnico-polticos que se vinculan al sector empresarial.
3.1. Las propuestas de reforma de Estado a partir de la restauracin democrtica. El
modelo Uruguay de reforma
En particular, en el Uruguay, el primer gobierno de la reinstauracin democrtica (19851990) no encar en profundidad una reforma del Estado. Ms all de que en el discurso aparecieron componentes de la prdica contra el tamao del aparato estatal, en los hechos el gobierno de Sanguinetti se limit a tomar algunas medidas puntuales que no significaron un
recorte radical del Estado, ni tampoco una reforma institucional significativa. Sin embargo, a
partir de all qued instalado en el Uruguay un enfoque generalizado acerca de la necesidad
de modernizar el aparato de Estado y su burocracia. El tipo de propuesta que empez a surgir
sobre finales de los aos ochenta no puede ser definida usando la terminologa de Kliksberg en esa poca (1988) ni como reformas partidarias de ser usuario final de tecnologa
(como s ocurri bajo el paradigma desarrollista), o marcadas por el sesgo privatista (bajo
el nombre de enfoque neoliberal).
En este tipo de propuesta de reforma, a partir de los ochenta, se destaca la conciencia que
tienen sus impulsores de que los xitos solo se consiguen mediante cambios graduales, sin
considerar a la reforma de la administracin como un paquete unitario (Correa Freitas y Rolando Franco, 1989). En consecuencia, las propuestas de modernizacin del Estado a partir
del primer gobierno de Sanguinetti tomaron tres vertientes principales, sobre las que se fue
avanzando incrementalmente: a) la racionalizacin de la administracin pblica como tal; b)
la crtica al burocratismo y los programas de desburocratizacin; c) la mejora de gestin en el
sector de empresas pblicas (o sistema de empresas pblicas,

SEP,

tal como lo denomina la

literatura especializada) (Ramos, 1993).


En el primer gobierno de Sanguinetti, sobre estas tres lneas de reforma, se destacan los esfuerzos de racionalizacin administrativa, definida esta como la accin que tiene por objetivo
la propia Administracin, buscando aumentar su eficiencia y productividad (Correa Freitas,
1988). Una vez reinstalada la Oficina Nacional de Servicio Civil, en el ao 1985, se la hizo

responsable de la modernizacin del sector pblico. Esta dependencia comenz a ofrecer una
serie de seminarios y becas al exterior, con la finalidad de desarrollar un trabajo sistemtico
de concientizacin y cambio de mentalidad, tanto a nivel poltico como administrativo. Desde
1986 hasta 1990, este organismo edit una serie de publicaciones cuatrimestrales (Revista de
Administracin Pblica) donde se documentaba su labor. As, entre 1985 y 1989 se capacitaron 1400 funcionarios pertenecientes a la alta burocracia. En los cursos de administradores
superiores (con el apoyo de la Fundacin Hans Seidel) participaron 800 funcionarios y 44 lo
hicieron en los cursos de altos ejecutivos, con la asesora de la ENA, de Francia.
Asimismo, se busc racionalizar el nmero de funcionarios pblicos. Una vez restituidos
los funcionarios destituidos por la dictadura (unos 11.000), se reform el sistema de ingreso
efectivo, habilitndose nicamente el ingreso a los puestos tcnicos mediante rigurosa seleccin por concurso. Con ello se buscaba eliminar el recurso del clientelismo poltico en la administracin pblica y terminar con el uso irracional (desde el punto de vista de la productividad administrativa) del empleo pblico como amortiguador del impacto del desempleo (tal
como se lo sealaba en los diagnsticos que hemos mencionado). Efectivamente, si la cantidad de cargos pblicos, segn los datos de la

ONSC

(1999), creci desde 262.508 en 1985 a

tan solo 271.003 en 1989, teniendo en cuenta que hubo 11.000 funcionarios restituidos, ello
indica que en este perodo no se sigui al menos tan abiertamente con la extendida prctica del uso del empleo pblico como bolsa de trabajo (vase la tabla 7).
Tabla 7. Evolucin del nmero de cargos pblicos (1985-1995)
rgano

1985

1989

1993

1995

Poder Legislativo

791

1.283

1.835

1.782

Poder Ejecutivo

106.660 107.285

104.688

101.862

rganos del Art. 220

64.336

64.347

86.264

78.670

55.973

56.055

43.846

40.285

34.748

42.033

37.629

39.112

274.262

261.711

Entes autnomos y serv.


Descentralizados
Gobiernos departamentales
Total

262.508 271.003

Fuente: ONSC (1999, p. 11).

En consonancia con las nuevas ideas que se empezaban a promover, tendientes a flexibilizar el antiguo sistema de gestin de recursos humanos en la administracin pblica, tambin

se reform el tradicional sistema de calificaciones y ascensos, conocido como de antigedad


calificada; se baj su incidencia desde un 50% a un 20% en el Gobierno central, y del 5% al
10% en las empresas pblicas.
Durante esta primera etapa tambin se realizaron algunas experiencias piloto de desburocratizacin en las intendencias del Interior de la Repblica. Se eliminaron casi un milln de
trmites burocrticos y medio milln de firmas anuales. La desburocratizacin, que comenz
a ser una estrategia que tendra un espacio central en el programa de reforma del Estado del
gobierno siguiente (durante la administracin de Luis Alberto Lacalle) se mostr en esta etapa inicia solo de una manera tentativa.
En el campo de la modernizacin de las empresas pblicas, si bien no se lanzaron grandes
proyectos de privatizacin, se tiraron importantes lneas de transformacin de su gestin. El
proceso de transformacin de la gestin gerencial de UTE, que incluy privatizaciones perifricas y una importante flexibilizacin de sus normativas con el objetivo de acercarse a una
gestin tpica de las empresas del sector privado, comenz en este perodo y fue continuado y
reforzado en el siguiente.
Tal como lo expresa Lanzaro (2000), el primer mandato de Sanguinetti estuvo signado por
una cuota apreciable de parsimonia. Predominaron los elementos de restauracin democrtica
y las novedades se vieron atenuadas. Predomin la austeridad fiscal (incluso interponiendo
vetos contra resoluciones parlamentarias) y la intencin de normalizar las relaciones de distinto orden, entre ellas la puesta en marcha y modesta mejora de la eficiencia de una administracin pblica civil, ms que los grandes debates parlamentarios y las grandes reestructuras
de los corredores burocrticos. Esta moderacin, a la que no escap la reforma de Estado, era
necesaria para evitar cualquier polarizacin poltica que significara una recada en el autoritarismo. Este pragmatismo que contribuy a reforzar al gobierno de partidos, no fue solo atribuible al partido de gobierno, el Partido Colorado, sino tambin al Partido Nacional y a la
izquierda, el Frente Amplio, quienes jugaron un papel destacable en este proceso de integracin.
Sin embargo, aun en estas condiciones, y conservando ciertos mrgenes de proteccin impositiva y de tutelas sociales, se avanz no solo en el campo de la modernizacin administrativa del que venimos hablando, sino tambin en el de la reconversin econmica y la reorientacin al mercado.

Aun as, no fue este primer gobierno de Sanguinetti el que radicaliz su discurso
cuestionando la intervencin pblica y realzando las bondades del mercado, sino que hubo
que esperar a la administracin siguiente, la de Lacalle, para que este discurso, tpico de los
ochenta, se hiciera oficial en el Uruguay. De cualquier manera, tal como lo habamos
apuntado, el cambio de paradigma que se vena registrando en la Administracin Pblica, con
una fuerte crtica a la racionalidad burocrtico-weberiana, aun sin significar grandes
transformaciones organizacionales, empez a hacerse sentir en el campo de la modernizacin
administrativa en el Uruguay de finales de los aos ochenta (Ramos, 1993).
A partir de 1989 se advirti una cierta aceleracin en el ritmo de la reforma del Estado, debido al impulso de los partidarios de una liberalizacin ms neta de la economa y del Estado.
En palabras de Lanzaro (2000, pp. 143-144):
En las internas del batllismo y en los comicios nacionales que siguen, se promueve abiertamente un cambio de tono, buscando el aceleramiento y la profundidad en las tendencias de liberalizacin. Los candidatos de punta en ese recodo Jorge Batlle, que ms all de xitos y
fracasos, ha sido un agente ideolgico provocativo, de intuiciones desafiantes; Luis Alberto Lacalle, con una articulacin liberal convergente plantearon un giro de alta poltica, en contraposicin con el gradualismo de los cursos precedentes. Este movimiento agit la cuestin del
cambio con intensidad, dibujando un nuevo corte entre renovadores y conservadores, mediante
la inversin de los trminos tradicionales en esa pareja, con otro molde de la oposicin poltica
amigo-enemigo. En ancas de una opcin liberal que se acompasaba con los embates
doctrinarios que prevalecieron a la entrada de los noventa se pusieron as por delante, expresamente y con urgencia, varias tareas de significacin, la mayor parte de las cuales remitan directamente a la prioridad del mercado y de la privatizacin, con nfasis en la reforma y en la
eventual reduccin del Estado, a la disciplina fiscal y a la contencin del gasto pblico, a la
apertura y a la desregulacin de la economa.

El segundo gobierno a partir de la reinstauracin democrtica (1990-1995), bajo la administracin del Partido Nacional, encabezado por el doctor Lacalle, encar as con mayor radicalidad la reforma del Estado, centrndola en la privatizacin de las empresas pblicas. A
tales efectos, se elabor la llamada Ley de Empresas Pblicas, sancionada a finales de 1991.
Sin embargo, las normas claves del proyecto privatizador fueron anuladas por un referndum
realizado al ao siguiente, con lo cual se bloque la tentativa de reducir el tamao del Estado
por va de la privatizacin de las empresas pblicas. El referndum signific una derrota significativa para las aspiraciones reformistas radicales de Lacalle, ya que la ley fue derogada

por una mayora aplastante (70%), formada por una coalicin ciudadana contraria a las privatizaciones de las empresas pblicas. Con esto qued en claro la dificultad de promover una
reforma radical en una sociedad con una cultura estatista que provena del batllismo de principios de siglo, y que no estaba dispuesta a dar un salto de tal magnitud.
A pesar de esto, el gobierno de Lacalle consigui hacer algunas reformas no poco significativas, aunque menos publicitadas y controversiales en el sentido de reducir el tamao
del Estado y desburocratizar su gestin: la apertura del mercado de las telecomunicaciones
mviles, la concesin a empresas privadas de importantes servicios en la Administracin de
Puertos, la privatizacin de la Compaa del Gas, la desmonopolizacin del mercado de seguros, modificaciones normativas tendientes a flexibilizar y simplificar el sistema de compras
del Estado y de trmites administrativos.
El vocablo desburocratizacin pas a ser en el gobierno de Lacalle el caballo de batalla de
la reforma administrativa. En el mismo ao en que asumi el nuevo gobierno (1990), se cre
el Programa Nacional de Desburocratizacin (PRONADE), cuya coordinacin y ejecucin correspondi a la Secretara de Presidencia de la Repblica, y cuyo director fue el contador Alberto Sayagus, un ferviente partidario de la transformacin gerencial de tipo empresarial en
la administracin pblica. Segn Sayagus (1991), la desburocratizacin es ms que una simple racionalizacin y simplificacin administrativa, ante todo es un cambio cultural destinado
a modificar la cultura organizacional de la burocracia. Este cambio cultural que se promova,
estaba en consonancia con las transformaciones derivadas del culture management y su crtica al ritualismo y el centralismo de la administracin pblica tradicional y sus patologas burocrticas. En el centro de la atencin se pone al cliente del servicio y se estimula una cultura
de responsabilidad del administrador frente al administrado y a los superiores de su organizacin (TOCAF, 1991).
En consonancia con esta nueva orientacin se promovi la mencionada simplificacin del
sistema de compras del Estado, se recopilaron las normas referidas a este (las cuales tenan
innumerables enmiendas y haba que rastrear en innumerables textos legales) en un texto ordenado (Texto Ordenado de Contabilidad y Administracin Financiera del Estado,

TOCAF),

se dict el decreto 500/91 sobre el Nuevo Procedimiento Administrativo, que rige para toda
la Administracin central, incorporando estos principios de desburocratizacin para mejorar
la eficiencia de las actuaciones administrativas (Ramos, 1993).

Al mismo tiempo, la imposibilidad de llevar a cabo la privatizacin de las principales empresas pblicas tuvo como consecuencia que el gobierno de Lacalle se abocara a la modernizacin y reforma empresarial de estas. Solari y Franco (1978) afirmaron una vez, que el llamado Sistema de Empresas Pblicas (SEP) en el Uruguay refleja, aunque no de forma mecnica, al sistema poltico vigente, el cual le otorga una ideologa justificatoria que define sus
objetivos, los recursos que deben otorgrsele para cumplirlos y las limitaciones que deben
enfrentar. En la medida en que se estn produciendo fuertes modificaciones en el sistema
poltico uruguayo, donde lo que est en discusin son las lneas divisorias y las vinculaciones
entre el Estado y la sociedad civil, cabe esperar que tambin quede afectado el marco ideolgico del

SEP.

As, con la intencin de promover un espritu ms empresarial, el gobierno de

Lacalle propuso una serie de transformaciones gerenciales que implicaron cambios jurdicos
en los sistemas de personal (modificando regmenes estatutarios de los funcionarios, con el
objeto de lograr un adecuado mecanismo de incentivos y castigos); en los sistemas de compras (con la Ley de Presupuesto de 1990, que ofreci un mayor margen de autonoma a las
gerencias); y en los sistemas de control (sustituyendo los controles de legalidad por los de
gestin). Al mismo tiempo, se promovieron muchas privatizaciones perifricas, fundamentalmente en las empresas pblicas, pero tambin en el Gobierno central, poltica que se fue
radicalizando y tuvo carcter compulsivo a partir del perodo siguiente de gobierno (Ramos,
1993).
Por medio de estas reformas parciales y de incentivos al retiro voluntario de
funcionarios de toda la administracin pblica, se produjo una reduccin del personal del
Estado en aproximadamente 10.000 funcionarios, que en su mayora eran del sector de
empresas pblicas (vase la tabla 7).
Junto con estas reformas corresponde anotar resultados efectivos en materia de disciplina
fiscal 203 y control de las variables financieras, la apertura econmica, la animacin del comercio exterior y la participacin del Uruguay en el Mercosur, los que constituyen una ruta
de continuidad con iniciativas lanzadas por el gobierno anterior.
Cabe puntualizar que la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC), que encabezaba Correa
Freitas (hombre de confianza de Sanguinetti), haba jugado un rol preponderante en la prime-

203

El presupuesto del Gobierno central (Administracin central y organismos del artculo 220) como

porcentaje del PBI, pas de 21,66#% en 1989 a 19,22#% en 1994, como consecuencia del ajuste fiscal realizado
por el gobierno blanco.

ra administracin del perodo posdictatorial, sobre todo en lo que hace a racionalizacin y


modernizacin de la administracin pblica aunque, como hemos afirmado, a travs de
reformas gradualistas. En este perodo de gobierno, sin embargo, pas a ocupar un lugar
secundario, comparado con el apoyo poltico y la centralidad que tuvo la PRONADE. La ONSC,
a pesar de que su direccin era un cargo poltico que quedaba a disposicin del presidente de
la Repblica (cosa que permiti su traspaso desde manos coloradas a manos blancas en el
perodo de Lacalle), fue perdiendo la atencin de los equipos de gobierno (inclusive de la
administracin colorada de Jorge Batlle), ya que estos buscaron sus apoyos de asesora e implementacin de las reformas administrativas, en otras oficinas tcnicas centrales.
Tal es el caso del Comit Ejecutivo para la Reforma del Estado (CEPRE), en la reforma de la
Administracin central durante la segunda presidencia de Sanguinetti.204 La

ONSC

fue que-

dando relegada casi exclusivamente a tareas de produccin de informacin estadstica sobre


el empleo pblico, difusin de las iniciativas de reforma (a travs de la Revista de Administracin Pblica, que retom sus actividades luego de que se haba dejado de publicar en el
gobierno de Lacalle), y dictado de cursos de capacitacin de los empleados pblicos (con el
apoyo de la

ENA

de Francia). Esto es quizs producto del vuelco cada vez ms economicista

aunque gradualista, al mismo tiempo que fue tomando la reforma de Estado en el Uruguay, y que hizo que los equipos de gobierno perdieran inters en la

ONSC,

a la que vean co-

mo un reducto de las viejas tradiciones burocrticas y administrativas del Uruguay (a pesar de


que supuestamente estara desarrollando una labor de promocin de una cultura ms gerencial
en los administradores pblicos).
En el ao 1995, Sanguinetti (electo por segunda vez presidente de la Repblica), quien en
las elecciones haba conseguido una ventaja pequea, comenz su presidencia con una coalicin de gobierno que comprenda a todos los sectores del Partido Colorado y a casi todos los
sectores del Partido Nacional. Esto no haba ocurrido en las dos administraciones anteriores,
en las cuales se haban realizado acuerdos menos amplios y explcitos lo que hace ms
adecuado hablar de gobierno de entonacin nacional antes que de coalicin, en el caso del

204

Como veremos ms adelante, al entrar en el anlisis de la reforma de la Administracin central duran-

te la segunda presidencia de Sanguinetti, ms all de que en la direccin del CEPRE estaba incluido el director de
la ONSC (que volvi a ser Correa Freitas), no era esta oficina sino el director de la OPP, el ministro de Economa
y Finanzas y la misma secretara tcnica del CEPRE (dirigida por Eduardo Cobas y ubicada en la OPP), los que
llevaban la voz cantante.

primer gobierno de Sanguinetti, y de coincidencia nacional, para el de Lacalle (Mancebo,


1991).
Este experimento de coalicin (novedoso en la historia poltica del pas, ya que inaugura
una poca de cogobierno) se tradujo en la composicin del gabinete ministerial, en la designacin de los cuadros superiores de la Administracin, en la configuracin de la agenda de
gobierno y en el diseo de las polticas, en la procesalidad de las decisiones y en los andamientos parlamentarios (Lanzaro, 2000).
Bajo el techo de este acuerdo (donde la izquierda el Frente Amplio, en primera instancia, estara quedando como invitado de piedra), comenz la implementacin de una agenda
de reformas ambiciosa, que profundizaba algunas transformaciones iniciadas en los ciclos
anteriores y avanzaba en otras, cuyo tratamiento se demor o fue bloqueado. La coalicin de
gobierno fue entonces, al mismo tiempo, una coalicin de reforma; acelerando el curso de la
modernizacin del pas, pero dentro de un programa de reformas pactadas y que no dejan de
ser gradualistas en sus tiempos y en sus grados, en concordancia con el estilo pluralista
del pas.
Este pluralismo se hace aun ms evidente si se