Epoca SP N 11

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CONTROL JUDICIAL
DE LOS SERVICIOS
PÚBLICOS
Sergio Fernández
Buenos Aires - Madrid

2005
CUADERNOS DE EPOCA
Consejo de Publicaciones
UNIVERSITÉ PARIS 1 PANTHÉON SORBONNE

Marie-France Christophe Tchakaloff
Jean-Marc Sorel
UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID
José Iturmendi Morales
María José Falcón y Tella
UNIVERSIDAD CARLOS III DE MADRID
Tomás de la Quadra-Salcedo
Agustín de Asís Roig
UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI FIRENZE
Marco Bini
Francesco Collotti
EPOCA - USAL
Roberto Dromi
Fernando Lucero Schmidt
La Colección Cuadernos de EPOCA ha sido creada para la difu-
sión de la investigación científica producida en la Escuela de Posgra-
do Ciudad Argentina, en los campos del Derecho, la Economía y la
Administración.
Forman esta colección las series Servicios Públicos e Integración
Económica, que responden a los cursos de posgrado que se dictan
en EPOCA: Servicios Públicos, Integración Económica, Medio Am-
biente, Ciudad y Municipio, Seguridad Pública y Regulación y Con-
trol de la Economía.
En el presente Cuaderno se publica la investigación de Sergio Fer-
nández sobre los servicios públicos y su control judicial, a través de
un análisis conceptual de las tarifas a la luz de la jurisprudencia.
SUMARIO
INTRODUCCIÓN............................................................................. 11
PRIMERA PARTE. SERVICIOS PÚblicos y tarifas................. 17
segunda parte. la intervención de la justicia.......... 73
tercera parte. Conclusiones.............................................. 117
ANEXO jurisprudencial........................................................... 125
BIBLIOGRAFÍA................................................................................. 273

INTRODUCCIÓN
“La interpretación iluminada por la doble antorcha de la filo-

sofía y la historia, sabe extraer el espíritu más puro de la ley,
de entre un montón de palabras rudas y bárbaras, y guiada
por él, entender muy lógicamente la aplicación de una ley
que parecía limitada, a hechos que parecían imprevistos;
manteniendo así la legislación en armonía con la movilidad y
progresos del tiempo.” 1
Originariamente se propuso como objetivo central para

este trabajo el análisis del control de los servicios públicos
efectuado por la Justicia a través de los fallos jurispruden-
ciales de los diferentes tribunales que han entendido en la
materia. A tales fines se ha partido del estudio de los aspec-
tos comprometidos en la cuestión planteada: por un lado,
los servicios públicos y, por el otro, la Justicia y el Poder
Judicial.
Se buscaba así darle a esta temática una visión distinta a
través de las sentencias dictadas por el Poder Judicial, al que
la Constitución Nacional confía el control de constituciona-
Alberdi, Juan Bautista, Fragmento preliminar al estudio del derecho, Bue-

nos Aires, publicación del Instituto de Historia del Derecho, Facul-
tad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires,
1942, edición facsimilar de la editada por la Imprenta de la Liber-
tad, Buenos Aires, 1837, 3ª parte, “Teoría de la jurisprudencia”, Cap.
II, art. IV, “interpretación o jurisprudencia propiamente dicha”, p.
110 del facsímil, p. 290, edición de 1942.
11
control judicial de los servicios públicos
lidad de los actos de los otros poderes para hacer eficaz la

supremacía constitucional y válidos los derechos que en su
texto son reconocidos.
Para esa elaboración se partió del concepto de que la ju-
risprudencia, como manifestación jurídica que se consolida
a través de las distintas sentencias judiciales, es una de las
fuentes del Derecho.
Además, fue preciso tener en cuenta que, al decir el De-
recho, los jueces aplican el sistema legal de conformidad
con las circunstancias del caso y de acuerdo con una deter-
minada axiología o valoración 2.
Ahora bien, se observó que la cuestión fue tratada por
distintas instancias judiciales (jueces de primera instancia,
Cámaras, Supremos Tribunales provinciales y Corte Supre-
ma de Justicia de la Nación), de diversa jurisdicción (na-
cional y provincial), de modo usual pero sin pronunciarse
en forma concordante, lo que dificultaba la elaboración de
una teoría orgánica.
Por ello, al ir avanzando en la investigación de los dife-
rentes pronunciamientos judiciales dictados en la cuestión
–en su comparación con la normativa que la regula y la
doctrina que se iba pronunciando a su respecto– y ante la
cantidad de temas que se fueron tratando, se vio la nece-
sidad de acotarlo al análisis del desarrollo y evolución del
concepto de las tarifas, que es al fin y al cabo el tema del
presente.
Es preciso aclarar que la elección de la temática no obe-
dece al azar, pues en definitiva se verifica que las tarifas de
los servicios públicos resultan una cuestión paradigmática
Véase Parejo Alfonso, Luciano, Constitución y Valores del Ordenamien-

to, Madrid, Centro de Estudios Ramón Areces, 1990, en particular
cap. V: “1. Valores y Estado”, pp. 119-123.
12
introducción
en el actual modelo de los servicios públicos, por su inciden-

cia en la realidad de la economía nacional y de las políticas
públicas; además esta cuestión compromete los derechos
constitucionalizados de los distintos sujetos que participan
en la prestación: tanto los de los usuarios y consumidores
como los de los prestadores privados, los del interés general
como los del Estado y sus órganos de control. Y en particu-
lar ha justificado la intervención del Poder Judicial en todas
las instancias y por distintos motivos.
Ello es así por cuanto la gestión ha sido entregada a ma-
nos privadas casi en su totalidad en nuestro país por medio
de contratos de concesión. En ese marco, la ecuación eco-
nómico-financiera de los contratos por los que se verificó
ese “traspaso” de la prestación pública del Estado a los par-
ticulares se ha visto afectada por las distintas emergencias
públicas, en particular por la última y más abarcativa, esta-
blecida en la ley 25.561.
Las tarifas constituyen en ese marco la retribución que re-
cibe el prestador privado del servicio (concesionario del Esta-
do) y configuran también la contraprestación que abonan los
usuarios, quienes requieren de los servicios que cubren nece-
sidades generales que deben ser satisfechas obligatoriamen-
te. Ambos sujetos han sufrido asimismo las consecuencias de
la crisis económica general en diversos aspectos, a los que se
suma por su trascendencia social el de las tarifas públicas. De
su fijación y modificación depende la calidad de vida de la
población y la cantidad y valor (no sólo económico) de las
inversiones que efectúen los prestadores en el servicio que
tienen a su cargo, el mantenimiento de los bienes sujetos a
la prestación del servicio de que se trate y la posibilidad de
realizar otros y nuevos emprendimientos. En todo lo cual es-
triba a su vez la posibilidad de un mayor crecimiento en las
condiciones económicas de toda la Nación.
13
El análisis se realizó, en definitiva, a partir de dos vertien-

tes: el de las tarifas de los servicios públicos, por un lado, y
el de los pronunciamientos de la jurisprudencia judicial a su
respecto, por el otro.
Para ello se dio por conocida una serie de conceptos que
rigen la materia. Así, se soslayó todo lo referido a los contra-
tos públicos, a las privatizaciones llevadas a cabo por nues-
tro país y a los contratos de concesión de obras y de servicios
públicos, para entrar directamente en la cuestión objeto del
presente trabajo.
El estudio parte, entonces, del desarrollo del concepto
por la jurisprudencia aun desde fechas muy anteriores a la
privatización de los servicios. Toma en cuenta la evolución
que han tenido al pasar a manos privadas los diferentes ser-
vicios que cubren necesidades de la comunidad, la inciden-
cia de la reforma constitucional en 1994 y la variación del
tratamiento con posterioridad a la ya mencionada emergen-
cia pública. Se han tratado de verificar los pronunciamien-
tos judiciales en las distintas instancias, desde los juzgados
de primera instancia en el fuero federal hasta la Corte Su-
prema de Justicia de la Nación, y también se han estudiado
los fallos de los tribunales provinciales en la materia.
Si bien la investigación se centra primordialmente en la
jurisprudencia, ello conlleva como presupuesto necesario el
tratamiento de la normativa que rige en la materia y la opi-
nión de los autores que se han pronunciado en cada caso.
Y en razón de la base desde la cual se parte, el estudio de
la jurisprudencia, se ha prestado especial consideración al
ámbito témporo-espacial en que cada fallo fue dictado y a la
valoración tenida en cuenta.
En definitiva, en las conclusiones que cierran el traba-
jo de investigación y análisis, se trata de comprobar que la
jurisprudencia renueva el Derecho en cada supuesto que
14
introducción
decide al definir su aplicación al caso concreto, y de este

modo llega a crear Derecho, flexibilizando la letra de la ley
a través del prisma de la variable realidad social.
Por consiguiente, mediante este trabajo se trata de veri-
ficar que los jueces, como intérpretes de las normas, descu-
bren su sentido y cumplen una función en la elaboración
del Derecho, al establecer la comprensión que correspon-
de a la norma en un momento determinado. En tanto la
misma responda a la valoración general, será repetida por
otros fallos, aunque por supuesto sin que tales pronuncia-
mientos lleguen a instituir la legislación, que sin embargo,
en supuestos en que ello sea preciso, deberá ajustarse a los
nuevos pronunciamientos en la materia.
En este tema en particular se ha manifestado una con-
ceptualización de las tarifas, pronunciándose sobre las atri-
buciones de la autoridad administrativa a su respecto, las
facultades y obligaciones que resultan para las partes (usua-
rio/prestador) y, por fin, en qué medida se entiende que las
tarifas inciden o pueden incidir en la prestación que requie-
re la comunidad.
Por último, cabe agregar que se ha intentado efectuar
una sistematización de los fallos analizados a través de los
temas que se han tratado respecto de esta cuestión, y se ha
realizado un índice de los mismos que se agrega en anexo
jurisprudencial. Asimismo, se han transcripto en dicho
anexo los últimos fallos en la materia dictados por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación al momento de aparición
de la presente edición.
15
Primera Parte
SERVICIOS PÚBLICOS Y TARIFAS
I. Retribución del servicio público

domiciliario: tarifas, tasas
y precios públicos
A raíz de las privatizaciones se produjo el traspaso de

cometidos públicos de prestación de servicios públicos
del Estado (tanto nacional como provincial) a empresas
privadas, en un proceso que importó el abandono del
principio intervencionista y la adopción del principio de
subsidiariedad. En este proceso, el Estado se desprendió
de la gestión directa de los servicios a través de diversas
técnicas (concesión, licencia, permiso, etc.), pero se re-
servó en todos los casos las funciones de regulación y de
contralor.
Por el presente se analiza el modo de retribución por la
gestión de las prestaciones públicas que ejecutan tales em-
presas, pues es inconcebible que los usuarios no paguen por
los servicios que reciben de los concesionarios.
De este modo, la retribución es el pago que recibe el
prestador privado de los usuarios o clientes por la presta-
ción del servicio. Comúnmente se denomina tarifa o precio,
17
aunque en ciertos casos se continúa con la denominación

de “tasa” 3.
Así se observa en la sentencia en que se ha afirmado que
“participa de la naturaleza del impuesto –y no de tasa– el
tributo creado por el Decreto 976/2001 sobre la transfe-
rencia o importación de gasoil con afectación específica al
desarrollo de proyectos de infraestructura y/o a la elimina-
ción o reducción de los peajes existentes, pues el mismo no
constituye una retribución única y exclusiva por el servicio
La doctrina ha indicado que la tasa es en general la retribución

pecuniaria por la que se abonan los servicios que son legalmente
obligatorios, prestados por la Administración (por ejemplo, alumbra-
do, barrido y limpieza). Es determinada por la Administración para
resarcirse de los gastos que tiene para prestar determinado servicio,
y se diferencia de los impuestos por la relación que guarda respecto
de la utilización de los servicios públicos. Véase Dromi, Roberto, De-
recho Administrativo, 10ª ed., Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2004,
p. 855; Bielsa, Rafael, “Las tarifas de servicios públicos en el régimen
de concesiones”, en Jurisprudencia Argentina, 1934-47-427 y Carrillo,
Pedro, “Las tarifas de los servicios públicos en la concesión”, en La
Ley, 1951-63-889.
Asimismo, resulta conveniente resaltar que en forma reciente la
Corte Suprema ha adoptado la definición oportunamente elabora-
da por Giuliani Fonrouge, Carlos M., Derecho Financiero, Depalma,
Buenos Aires, 1990, p. 319, precisando que la tasa es una “categoría
tributaria también derivada del poder de imperio del Estado, con
estructura jurídica análoga al impuesto y del cual se diferencia úni-
camente por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que en
este caso consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe
al obligado” y que, por ello, desde el momento en que el Estado
organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, éste no
puede rehusar el pago aun cuando no haga uso de aquél, o no tenga
interés en el mismo, ya que el servicio tiene en mira el interés ge-
neral (cfr. Fallos: 251:50 y 222; 312:1575). CSJN, Causa S.365.XXX-
VII, in re “Selcro S.A. c/ Jefatura Gabinete Mos. deci. 55/00 (Dto.
360/95 y 67/96) s/ amparo ley 16.986”, del 21/10/2003, elDial.com
AA1DF9.
18
s e r v i c i o s p ú b l i c o s y ta r i f a s
prestado –presupuesto fundamental de una tasa–, sino la

retribución de funciones generales” (Juzg. Nac. Cont. Adm.
Fed. N° 11, 20/08/02, “Defensor del Pueblo de la Nación
c/ Ministerio de Economía y otro”).
De conformidad con lo antes expuesto, resulta necesario
diferenciar la retribución por la prestación del servicio que
está a cargo del usuario que lo recibe, de los impuestos. És-
tos refieren a las prestaciones en dinero o especie exigidas
por el Estado en virtud de su poder de imperio, a los suje-
tos que se hallen en las situaciones consideradas por la ley
como hechos imponibles 4.
Cabe añadir respecto de la terminología empleada que
comúnmente, al referirse a la retribución de los servicios
públicos, se menciona a las “tarifas”, pero este vocablo re-
mite a dos conceptos: por un lado, a la “tabla” de precios o
derechos que es fijada y, por otro, al “precio unitario fijado
por las autoridades para los servicios públicos realizados a
su cargo”. En general, en este trabajo vamos a referirnos a
esta última aplicación del término.
Por su relación con la temática en estudio, debe tenerse
presente que los contratos de concesión se vieron incididos
por el dictado, en el año 1991, de la ley 23.928, de “Conver-
tibilidad del Austral”, que significó consagrar la estabilidad
de la moneda nacional (entonces el austral, luego el peso).
Esta ley implicó el fin de la inflación y consecuentemente
Véase Giuliani Fonrouge, Carlos M., Derecho Financiero, 5ª ed.,

Buenos Aires, Depalma, 1993, T. I, p. 257. La jurisprudencia se
ha manifestado al respecto, afirmando que “todo tributo implica
siempre una decisión del órgano legislativo que resuelve transfe-
rir disponibilidades del sector privado al sector público, para el
cumplimiento de las funciones del Estado y los objetivos de la po-
lítica económica general” (Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala III,
19/08/97, “Pluspetrol S.A. v. Dirección General Impositiva”).
19
de las cláusulas de indexación de precios, fijándose la pari-

dad del peso con el dólar estadounidense, moneda ésta en
la que se celebraron algunos de los referidos contratos de
concesión.
Esta situación se mantuvo pacíficamente durante diez
años, facilitada por un conjunto de instrumentos que se
constituyeron en las reglas de juego en virtud de las cuales
se concretaron las contrataciones administrativas.
Cabe agregar que, en el caso de las concesiones de servi-
cios y de obras públicas, en muchos supuestos se fijaron las
tarifas en dólares estadounidenses, acudiendo al sistema del
price cap o precio tope 5.
En este marco se pronunció el Director Nacional de
Dictámenes de la Procuración del Tesoro en su dictamen
153/2000 respecto de la ilegitimidad de las cláusulas de
ajuste por aplicación del índice de precios consumidor de
Estados Unidos (Consumer Price Index - All items), por enten-
der que las mismas resultaban violatorias de una norma de
orden público, la ley 23.928 6.
La jurisprudencia se ha pronunciado sobre esta cuestión indicando

que “el price cap es un mecanismo de reconocimiento de costos que
consiste en la determinación de una tarifa máxima aplicable duran-
te un tiempo preestablecido. Actúa como incentivo para la optimi-
zación de la gestión pues con esa tarifa la empresa debe recuperar
los costos y maximizar su utilidad. Su aplicación pretende que, de
la reducción de costos empresarios por ganancias de eficiencia ob-
tenida bajo el cumplimiento de los parámetros que lo regulan, los
usuarios resulten beneficiados mediante una reducción de tarifas”
(Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala II, 11/07/00, “Metrogas S.A. c/
Resol. Enargas 374/96 [ENARGAS]”).
Al respecto, el Director Nacional de Dictámenes de la Procuración
del Tesoro de la Nación sostuvo que las cláusulas incluidas en los
contratos de concesión de obra pública con un régimen de ajuste
del cuadro tarifario sobre las variaciones de niveles de precios de un
país extranjero, son inaplicables y deben considerarse como no es-
20
Esta situación se modificó con la entrada en vigencia de

la ley 25.561 que declaró la emergencia pública en materia
social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, y
delegó al Poder Ejecutivo Nacional las facultades comprendi-
das en la misma. Asimismo derogó la Ley de Convertibilidad
en su parte referente a la paridad del peso con el dólar.
En este mismo orden, en el Título IV, Capítulo II, bajo
el rótulo “De las obligaciones originadas en los contratos de
la Administración regidos por normas de derecho público”,
arts. 8º, 9º y 10, se dispone que a partir de su sanción, en
los contratos celebrados por la Administración Pública bajo
normas de derecho público, comprendidos entre ellos los
de obras y servicios públicos, quedan sin efecto las cláusulas
de ajuste en dólar o en otras divisas extranjeras y las cláusu-
las indexatorias basadas en índices de precios de otros paí-
ses y cualquier otro mecanismo indexatorio. Así, las tarifas
resultantes de dichas cláusulas quedan establecidas en pesos
a la relación de cambio un peso ($1) = un dólar estadouni-
dense (u$s1) 7.
critas (PTN, 05/05/00, Expte. Nº 132/00 de la Secretaría de Obras

Públicas, Dictamen Nº 153). La Procuración del Tesoro de la Nación
reiteró la inaplicabilidad de las cláusulas contractuales o convencio-
nales que establecían la indexación con aplicación de aumentos de
índices de precios de monedas extranjeras (PTN, 14/06/00, Expte.
Nº 132/00 de la Secretaría de Obras Públicas, Dictamen Nº 329, y
PTN, 02/08/00, Expte. Nº 301/99 OCRABA [Órgano de Control de
las Concesiones de la Red de Accesos a la Ciudad de Buenos Aires],
Dictamen Nº 426).
Además se autorizó al Poder Ejecutivo Nacional a renegociar los
contratos comprendidos, y en el caso de los que tengan por objeto
la prestación de servicios públicos, se estableció que deberían to-
marse en consideración los siguientes criterios: 1) el impacto de las
tarifas en la competitividad de la economía y en la distribución de
los ingresos; 2) la calidad de los servicios y los planes de inversión,
cuando ellos estuviesen previstos contractualmente; 3) el interés de
21
1. Concepto y naturaleza jurídica
En el servicio público gestionado por concesión, la tarifa es

el valor retributivo por la prestación que reciben los usuarios; la
misma debe ser abonada por los usuarios que individualmente
hagan uso del servicio, y no por el Estado concedente 8.
“La tarifa representa el precio que el usuario debe pagar
por el servicio prestado. Pero como no todos los usuarios
son iguales, hay diferentes precios que se colocan en una
lista. Esa lista o catálogo de precios es la tarifa, que recibe
también el nombre de cuadro tarifario y representa así el
monto de la retribución que el concesionario licenciatario
recibe por la prestación de los servicios” (Cám. Nac. Cont.
Adm. Fed., Sala II, 11/07/00, “Metrogas S.A. c/ Resol. Enar-
gas 374/96 [ENARGAS]”, Consid. 5º 9).
los usuarios y la accesibilidad de los servicios; 4) la seguridad de los

sistemas comprendidos; y 5) la rentabilidad de las empresas. Estos
criterios deben considerarse expresamente en el contrato renego-
ciado. Véase el análisis del art. 9º de la ley 25.561 efectuado por Hal-
perín, David Andrés, “La emergencia y los contratos públicos”, en
Hutchinson, Tomás (dir.), Revista de Derecho Público 2002-2: La emer-
gencia económica (segunda parte), Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2002,
pp. 288 y ss.
Así lo ha sostenido la doctrina. “La remuneración del concesiona-
rio no está garantizada por la persona pública concedente. Si esta
última remunera en su totalidad al co-contratante, la jurisprudencia
excluye que la situación jurídica en cuestión sea una concesión (CE,
11 de diciembre de 1963, Ville de Colombes, Rec. 812; CE, 26 de no-
viembre de 1971, Soc. SIMA, Rec. 723, RDP 1972.239, concl. Gentot y
1245, nota Waline, AJ 1971.649, crón.; CE, 8 de julio, Société Iyonnaise
des eaux et de l’éclairage, Rec. 246, RFDA 1986.231, concl. Dandelot).”
Guglielmi, Gilles, Gestión privada de los servicios públicos, Buenos Aires
- Madrid, Ciudad Argentina, 2004, pp. 112-113.
Con cita de Bianchi, Alberto, “La tarifa en los servicios públicos”, en
Revista de Derecho Administrativo, año 10, Nº 27-29, 1998, pp. 35 y ss.
22
Como ya hemos indicado, se diferencia en general el tér-

mino tasa del de tarifa o precio, que se utilizan indistintamente.
Ha indicado la Justicia que “la ‘tasa’ es lo que efectivamente
paga el usuario por los servicios públicos prestados por el Es-
tado en forma de monopolio de iure. En tanto que el ‘precio’
sería lo que se paga por los servicios públicos prestados por
las empresas públicas en concurrencia con las privadas o con
monopolio de facto (cfr. Villegas Basavilbaso, Derecho Adminis-
trativo, T. III, pp. 178 y ss.). La tarifa o tasa gradual es aquella
que varía por grupos o unidades de consumo y, por último,
la tarifa única es aquella que permanece siempre fija, cuales-
quiera sean las unidades consumidas (cfr. Ahumada, G., Tra-
tado de finanzas públicas, ed. Assandri, 1948)” (Cám. Civ. Com.
Fed., Sala III, 09/11/94, “Canteras Malagueño S.A.C.I.F. c/
Gas del Estado s/ repetición”, Causa N° 6759/94).
Con respecto a su naturaleza jurídica, la tarifa es una
contraprestación fijada en forma reglamentaria por la Ad-
ministración y, por lo tanto, no surge de un convenio entre
el prestador y el usuario. Sin embargo, es necesario que la
tarifa mantenga la equivalencia entre el precio y la presta-
ción, por justicia conmutativa.
“No puede sostenerse la naturaleza convencional de
cláusulas tarifarias y, como consecuencia, afirmar que ‘no
pueden ser tocadas unilateralmente por la Administración
y deben ser inmutables’. Resulta errada tal afirmación,
expresión de una regla de inmutabilidad que es ajena al
contrato de derecho público, en el que el contratante tiene
únicamente un interés económico. Pero es aceptable decir
que, si las modificaciones rompen su equilibrio (económi-
co-financiero), aquél debe ser indemnizado” (CSJ Santa Fe,
26/06/86, “Transportes La Florida SRLETA, General Mos-
coni S.R.L. y Empresa de Transportes 209 S.A. c/ Municipa-
23
lidad de Rosario s/ recurso contencioso administrativo de

plena jurisdicción”, S N. 61:181-189).
2. Conceptos integrantes de la tarifa
Como ya se indicó, la tarifa retribuye la utilización del

servicio que brinda el prestador privado.
Según el servicio, los componentes a tener en cuenta en
la determinación de las tarifas pueden ser diversos 10: “La
tarifa del gas a los consumidores será el resultado de la suma
de: a) precio del gas en el punto de ingreso al sistema de
transporte; b) tarifa de transporte; c) tarifa de distribución
(cfr. artículo 37 de la ley 24.076)” (Cám. Nac. Cont. Adm.
Fed., Sala IV, 09/03/98, “ADECUA [Asociación de Defensa
de los Consumidores y Usuarios de la Argentina] c/ ENAR-
GAS Res. 302/303/304/305/306/307/308/309/310/96,
Causa Nº 16.242/96).
Pero hay supuestos en que, por la trascendencia que tie-
ne la prestación y la necesidad de que el servicio llegue a
toda la población ante la previsión del principio de la acce-
sibilidad a los servicios, debe tratarse de incorporar y no de
perder el número de usuarios que reciben las prestaciones.
Por ello es posible que el Estado concedente, en tanto res-
ponsable del bienestar general, asuma cubrir una parte de
las tarifas o establezca alguna forma de subsidio.
“El sistema del Decreto 1143/91 acepta la distinción en-
tre la tarifa que debe abonar el público y la que remunera
al concesionario, las que pueden no coincidir, y esa falta de
coincidencia, inicialmente prevista como deficitaria, debe
10 Así, mediante el Decreto 1143/91 se reconoció que el concesionario

“podría no alcanzar a compensar con la tarifa que apruebe la autori-
dad competente, los costos globales de tales servicios, considerados
los de inversión, los de explotación y una razonable rentabilidad”.
24
ser superada por el Estado Nacional mediante aportes ca-

lificados como ‘subsidios’” (CSJN, 07/12/99, “Fernández,
Raúl c/ Estado Nacional [PEN] s/ amparo ley 16.986”, Fa-
llos: 322:3008).
“La retribución prevista al concesionario en el contrato
la compone tanto la tarifa que percibe de los usuarios como
el subsidio abonado por el Estado Nacional, encontrándose
ambos interrelacionados de tal modo que con el incremen-
to de uno disminuye el otorgamiento del otro” (Cám. Nac.
Cont. Adm. Fed., Sala V, 15/03/01, “Defensoría del Pueblo
de la Ciudad [Incidente Med.] c/ E.N. Mº. E. I. y V. [Resols.
1006 y 1007/00] STN [Resols. 17 y 18/00] s/ amparo proc.
sumarísimo [art. 321, inc. 2, CPCyC]”).
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que los subsidios
que aporta el Estado inciden sobre sus recursos, lo que fue
considerado por los jueces: “Es innegable la atribución de la
Administración al decidir el equilibrio en la relación tarifas-
subsidios, dada la incidencia fiscal que esta última tiene sobre
los recursos del Tesoro Nacional y más aún en el marco de la
emergencia económica declarada por ley 25.344” (Cám. Nac.
Cont. Adm. Fed., Sala V, 15/03/2001, “Defensoría del Pueblo
de la Ciudad [Incidente Med.] c/ E.N. Mº. E. I. y V. [Resols.
1006 y 1007/00] STN [Resols. 17 y 18/00] s/ amparo proc.
sumarísimo [art. 321, inc. 2, CPCyC]”).
3. Carácter oneroso de la prestación
La prestación de los servicios públicos es siempre onerosa,

pues no es posible pensar que la empresa concesionaria cubra
una necesidad general sin percibir una contraprestación 11.
11 Si bien por distinguir entre onerosidad y lucro, la doctrina ha afir-

mado que “indiscutiblemente, aunque la retribución no quede a
25
“La alegada insuficiencia de la tarifa, que no contempla

los reales costos, así como el invocado fin perseguido con
el servicio que presta Ferrocarriles Argentinos, no alcanzan
para enervar el carácter oneroso de ese servicio que autori-
ce la exención del impuesto provincial a las cooperadoras
asistenciales” (Disidencia del Dr. Augusto César Belluscio,
en CSJN, 10/06/92, “Dirección General de Rentas de la
Provincia de Salta c/ Ferrocarriles Argentinos s/ ejecución
fiscal”, Fallos: 315:1232).
4. Régimen tarifario
Por ser la retribución correspondiente a la prestación

del servicio, el régimen tarifario –que importa una decisión
administrativa respecto de la organización del servicio– ha
sido uno de los aspectos tomados en consideración ya des-
de los pliegos de bases y condiciones que dieron lugar a
las privatizaciones de las empresas públicas, y que fijaron el
marco jurídico originario, punto de partida de la seguridad
jurídica.
La jurisprudencia ha diferenciado la “tarifa” del “ré-
gimen tarifario” sosteniendo que “resulta oponible a la
cargo concreto e individual del usuario, el servicio público ‘propio’

también debe ser retribuido; de lo contrario, al Estado produciría-
sele un déficit permanente en estos rubros”. Marienhoff, Miguel S.,
Tratado de Derecho Administrativo, 4a ed., Buenos Aires, Abeledo-Pe-
rrot, 1993, T. II, p. 133. Por su parte, Fernández García advierte “que
el principio de justa compensación económica a favor de los opera-
dores afectados no siempre aparece como una exigencia imperativa
en la nueva regulación de los servicios esenciales económicos en
red”, si bien indica que “esta opción legal no es aceptable”. Fernán-
dez García, Mª. Yolanda, Estatuto Jurídico de los Servicios Esenciales Eco-
nómicos en Red, Madrid - Buenos Aires, Ciudad Argentina - Instituto
Nacional de Administración Pública, 2003, pp. 569-570.
26
nueva empresa concesionaria el contrato suscripto entre

la recurrente y Gas del Estado toda vez que, conforme al
art. 88 de la ley 24.076, el régimen tarifario resultante de
los contratos anteriores configura una de las condiciones
resultantes de aquéllos. Dicho artículo no se limita a la
obligación de la empresa concesionaria de seguir prestan-
do al usuario el servicio correspondiente –obligación que
surge del art. 26 del mismo cuerpo legal y que está ínsita
en la prestación de un servicio que no está regido por las
mismas reglas del derecho privado en lo que se refiere a
la libre elección del co-contratante–, sin que obste a tal
conclusión el párrafo final del art. 88 que debe ser enten-
dido como referido al ‘precio’ de la tarifa y no al régimen
tarifario, aspecto esencial de las condiciones contractuales
a que se refiere el artículo” (Cám. Nac. Fed. Cont. Adm.,
Sala V, 05/03/97, “Becciú e Hijos S.A. c/ Ente Nacional
Regulador del Gas”, SJDA, Buenos Aires, La Ley, 27/06/97,
p. 43).
Asimismo, el carácter reglamentario de las tarifas ha sido
afirmado de la siguiente manera: “Las tarifas tienen carác-
ter reglamentario a pesar de la necesaria participación del
co-contratante, pues la autoridad pública es quien se halla
mejor calificada para decidir aquello exigido por el interés
general, cuestión que involucra una decisión relativa a la
propia organización del servicio público” (Cám. Nac. Fed.
Cont. Adm. Fed., Sala II, 09/11/94, “Metrogas S.A. c/ Ente
Nac. Regulador del Gas”, LL, 1995-B, 108).
5. Regulación y control
La regulación de los servicios públicos ha sido plasma-

da en un complejo ordenamiento jurídico que abarca toda
la pirámide jurídica a partir de la Constitución Nacional, y
27
que comprende los tratados internacionales y en particular

los de derechos humanos, así como también diversas leyes
nacionales, pudiendo citar la ley específica del servicio, la
Ley de Defensa del Consumidor, la Ley de Defensa de la
Competencia, la Ley de Emergencia Pública, y culmina con
los Reglamentos del Servicio.
5.1. Constitución Nacional
El máximo grado del marco normativo de los servicios

públicos proviene de la propia Constitución Nacional, que
en el art. 42 contempla expresamente un conjunto de dere-
chos y principios que deben tenerse presentes al momento
de considerar la situación de los usuarios de servicios pú-
blicos. Además la Ley Superior establece el medio procesal
para hacerlos efectivos en la acción de amparo que prevé
en el art. 43.
5.2. Tratados de derechos humanos
En el orden normativo siguen los tratados internaciona-

les celebrados por nuestro país, entre los que se distinguen
los tratados de derechos humanos 12 con jerarquía constitu-
cionalizada. Estos tratados han sido utilizados por los jueces
para fundar sentencias a favor de los usuarios.
Así, se ha considerado que los servicios de gas y de agua
son prestaciones que, en la sociedad actual, pertenecen al
12 Si bien el término “derechos fundamentales”, como señala Perez

Luño, aparece en Francia hacia el año 1770 y alcanza especial re-
lieve en Alemania, tras la Constitución de Weimar, “sus raíces filo-
sóficas se remontan, y se hallan íntimamente ligadas, a los avatares
históricos del pensamiento humanista”. Perez Luño, Antonio, Los
derechos fundamentales, 7ª ed., Madrid, Tecnos, 1998, p. 30.
28
mínimo necesario para el hábitat humano, para lo cual han

recurrido a la Declaración Universal de Derechos Humanos, a la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, al
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultura-
les y a la Convención sobre los Derechos del Niño. Dichos trata-
dos aseguran a toda persona el “derecho a un nivel de vida
adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y
el bienestar”. Por lo que, consecuentemente, los Estados
partes reconocen el derecho de toda persona a un nivel
de vida adecuado para sí y su familia y a una mejora conti-
nua de las condiciones de existencia, comprometiéndose
a tomar medidas apropiadas para asegurar la efectividad
del derecho (Cám. Civ. y Com., San Carlos de Bariloche,
15/11/01, “Riquelme, Rosa s/ amparo” y Juzgado de Paz
de Moreno –Prov. de Buenos Aires–, 23/08/02, “Ranero
Edgardo Mario y otro c/ Aguas del Gran Buenos Aires S.A.
s/ acción de amparo”).
También cabe citar la causa en la que se denunció la
presunta condición no potable del agua en la provincia de
Buenos Aires. En la misma, el tribunal de alzada confirmó
la medida cautelar de primera instancia, imponiendo a la
empresa proveedora “la obligación de proveer agua potable
envasada a todos los usuarios y en forma diaria” (Clª CC
Bahía Blanca, Sala II, 03/05/00, “Ambientalista del Sur c/
Azurix S.A.”).
5.3. Leyes nacionales
En cuanto a la legislación nacional, existen distintas

leyes que se aplican para resolver una cuestión tarifaria:
desde la ley propia del servicio de que se trate, pasando
por las leyes de Defensa del Consumidor y la de Defensa
de la Competencia. En este marco también debe ser con-
29
siderada la Ley de Emergencia Pública –a la que ya se hizo

referencia– que por su aplicación respecto de las tarifas de
servicios públicos mereció ser analizada en distintas causas
judiciales.
a) Ley específica del servicio
Existe un mandato constitucional para que la regulación

sobre estos temas se concrete por una ley en sentido formal,
dictada por el Congreso 13.
Como ejemplos de marcos regulatorios que surgen de
una ley en sentido formal, pueden citarse la N° 24.065, de
Energía Eléctrica, y la N° 24.076, de Transporte y Distribu-
ción de Gas 14.
Así ha sido entendido por la jurisprudencia: “Que ese
criterio se ha visto confirmado por la mentada reforma
constitucional, ya que el art. 42 del nuevo texto, en la parte
pertinente de su tercer párrafo, dispone que ‘la legislación
establecerá ... los marcos regulatorios de los servicios públi-
cos de competencia nacional’, y la legislación a la cual se
refiere no puede ser otra que la emanada del Congreso de
la Nación en ejercicio de los poderes implícitos conferidos
por el art. 75, inc. 32, de la Carta Magna” (CSJN, 28/04/98,
13 Sin embargo, debe tenerse en cuenta a tales fines que las leyes 25.148
y 25.645 ratificaron la totalidad de la delegación legislativa sobre
materias determinadas de administración emitidas con anterioridad
a la reforma constitucional de 1994, y contemplan entre las mismas
“la legislación en materia de servicios públicos, en lo que compete
al Congreso de la Nación” (art. 2°, inciso e, en ambos casos).
14 Ambas leyes fijan los objetivos para la política nacional en materia de
abastecimiento, transporte y distribución de electricidad y de gas, res-
pectivamente; entre los cuales se destaca: “d) Regular las actividades
del transporte y la distribución de electricidad, asegurando que las tari-
fas que se apliquen a los servicios sean justas y razonables” (art. 2º).
30
“Telefónica de Argentina S.A. s/ acción de inconstituciona-

lidad ley 2813”, T.150.XXXI).
b) Ley de Defensa del Consumidor
La ley 24.240, que fija las “Normas de Protección y De-

fensa de los Consumidores”, también se aplica a los usuarios
de servicios públicos domiciliarios.
La jurisprudencia ha indicado al respecto: “La resolu-
ción 53/93 fue dictada por el ENRE a fin de ‘delimitar la
potestad de la distribuidora para encuadrar en la tarifa a
los usuarios preexistentes a los que corresponderá aplicar
dicha tarifa en virtud de las características de sus consumos’
(cfr. sus considerandos). Esta finalidad de la resolución no
ha de perderse de vista al interpretarla, debiéndose tener
en cuenta que los servicios públicos de gestión privada se
caracterizan por su enorme incidencia en la calidad de vida
de la población y en el sistema económico en general, así
como por su necesaria regulación y control por parte de las
autoridades estatales, debido a la posibilidad de que se pro-
duzcan abusos, irregularidades o disfuncionalidades, y pon-
derando que, en esta relación, el consumidor o usuario es
el ‘débil jurídico’ (cfr. Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala II,
05/11/98, JA, 1999-11-127), de modo que, en caso de duda,
la solución ha de ser la más favorable al consumidor (arg.
art. 3º, ley 24.240)” (Cám. Civ. Com. Fed., Sala II, 10/02/00,
“Rosetti, Raúl Arístides c/ Edenor S.A. s/ amparo”, Causa
N° 54.551/95).
c) Ley de Defensa de la Competencia
En tanto la Constitución Nacional confiere a los con-

sumidores y usuarios derecho “a la libertad de elección” y
31
prevé que las autoridades proveerán a la protección de los

derechos que enumera, entre los que se encuentran “la de-
fensa de la competencia contra toda forma de distorsión de
los mercados” y “al control de los monopolios naturales y
legales” (art. 42), es obvio que también rige en la prestación
de los servicios públicos concesionados la Ley de Defensa
de la Competencia.
En este orden, la ley 25.156, de Defensa de la Competen-
cia, resulta aplicable a los servicios públicos 15.
d) Ley de Emergencia Pública
El 6 de enero de 2002 fue sancionada la ley 25.561, de

“Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario”,
que declaró la emergencia pública y, previa derogación del
régimen de convertibilidad del peso con el dólar estadouni-
dense establecido en la ley 23.928, y con sustento en el art.
76 de la Constitución Nacional, delegó en el Poder Ejecu-
tivo Nacional, hasta el 10 de diciembre de 2003 (plazo pos-
teriormente extendido hasta el 31 de diciembre de 2004,
por la ley 25.820), la facultad de “establecer el sistema que
determinará la relación de cambio entre el peso y las divisas
extranjeras, y dictar regulaciones cambiarias” 16.
15 Cabe hacer referencia en particular al art. 16, respecto de la inter-

vención de las autoridades de regulación y control en el procedi-
miento de control de las concentraciones, y al art. 59, en cuanto
deroga toda atribución de competencia relacionada con el objeto y
la finalidad de la ley otorgada a otros organismos o entes estatales.
16 Por el Decreto N° 71/2002, el Poder Ejecutivo Nacional determinó
la creación de un mercado oficial y una relación fija entre el peso y
el dólar estadounidense (de u$s 1 = $ 1,40) y, por el decreto N°
260/2002, se estableció un “mercado único y libre de cambios por
el cual se cursarán todas las operaciones de cambios”.
32
La ley contempló también a los contratos públicos de

concesión de obras y servicios públicos celebrados como
consecuencia de las privatizaciones, disponiendo el cese de
la utilización del dólar estadounidense para la fijación de
las tarifas de los servicios públicos de jurisdicción nacional,
la prohibición de emplear mecanismos de ajuste tarifario y
la delegación en el Poder Ejecutivo para la renegociación
de los contratos, con la carga para los prestadores de man-
tener la continuidad del servicio. Así, los arts. 8º, 9º y 10 de
la ley 25.561 habilitaron al Poder Ejecutivo Nacional para
renegociar los contratos de obras y de servicios públicos,
sometidos a la jurisdicción federal, celebrados por la Admi-
nistración Pública nacional con sujeción a las normas del
derecho público 17.
Esta regulación originó en distintas oportunidades el
pronunciamiento de la Justicia ante los aumentos tarifarios
dispuestos por la Administración.
De este modo, ante el dictado con fecha 3 de diciembre
de 2002 del Decreto de necesidad y urgencia N° 2437, que
dispuso un aumento en las tarifas de los servicios de energía
eléctrica y gas, se dictaron medidas cautelares que decidie-
ron la suspensión de dicha disposición (Juzgado Nacional
en lo Contencioso Administrativo Federal Nº 1, 10/12/02,
“Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/
17 Para alguna doctrina, “las tres normas juegan en equipo, pues las
prerrogativas públicas del art. 8º, a favor del Estado, se armonizan
con la garantía compensadora de la renegociación que favorece al
concesionario (art. 9º) y con el principio de inalterabilidad del ser-
vicio público, a favor del usuario-consumidor, que establece el art.
10. Ésta es la fórmula de sustentabilidad ecuacional de los contratos
públicos durante la emergencia pública”. Dromi, Roberto (dir.), Re-
negociación de contratos públicos en emergencia, Buenos Aires - Madrid,
Ciudad Argentina, 2003, p. 32.
33
PEN –Ministerio de Economía– Dto. 2437/02 s/ proceso

de conocimiento”, y Juzgado Nacional en lo Contencioso
Administrativo Federal Nº 5, 12/12/02, “Defensor del Pue-
blo de la Nación c/ EN [PEN] Dto. 2437/02 s/ proceso de
conocimiento”).
Asimismo, frente al Decreto 120/03 que disponía que el
Poder Ejecutivo Nacional podría establecer –en forma tran-
sitoria y hasta que concluyera el proceso de renegociación
de los contratos de servicios públicos dispuesto por la ley
25.561– revisiones, ajustes o adecuaciones tarifarias para
dichos contratos, que resultaran necesarias o convenien-
tes para garantizar a los usuarios la continuidad, seguridad
y calidad de las prestaciones de tales servicios (art. 1º), y
ante el Decreto 146/03 que dispuso la readecuación –en
forma transitoria y hasta tanto concluyera el proceso de re-
negociación– de las tarifas de los servicios públicos de gas
y energía eléctrica –resultando en su contenido sustancial-
mente idéntico al suspendido Decreto 2437/02–, se resol-
vió judicialmente la suspensión de los aumentos tarifarios
(Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso
Administrativo Federal Nº 3, 25/02/03, “Unión de Usuarios
y Consumidores y otros c/ EN –Ministerio de Economía e
Infraestructura– Resol. 20/02 s/ amparo proc. sumarísimo
[art. 321 inc. 2, CPCyC]”, ídem, Juzgado Nacional de Pri-
mera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal
Nº 7, 04/03/03, “Defensor del Pueblo de la Nación c/ EN
[PEN] s/ ordinario”) por considerar que la única autoriza-
ción que resultaría preliminarmente de la ley para el Poder
Ejecutivo, sería la de renegociar los contratos con “control
parlamentario”.
A su vez, la Sala IV de la Cámara del Fuero, ante el pedi-
do de nulidad e inconstitucionalidad del Decreto 577/02
que disponía la dolarización de las tasas aeroportuarias
34
correspondientes al tránsito internacional, consideró que

“una modificación anticipada de la tasa de aeroestación,
fijándola a valor dólar, sin la debida participación de todos
los sujetos interesados, ni expresión de justificados motivos
de excepción referentes a ella, podría consagrar un trato
desigual e injusto que implicara favorecer indebidamen-
te a la empresa concesionaria del servicio aeroportuario
frente a operadores de otros servicios que, junto al resto
de la población del país, se vieron de modo análogo inci-
didos por la crisis de la economía nacional” 18 (Cám. Nac.
Cont. Adm. Fed., Sala IV, 26/09/02, “Asociación Vecinal
Belgrano ‘C’ y otros –Cons. Act. Inc. Med.– c/ EN [PEN]
Dto. 577/02 y otro s/ amp. proc. sumarísimo [art. 321, inc.
2, CPCyC]”).
Posteriormente la ley 25.790, del 21/10/03, determinó
en lo que hace al tema de este estudio que “las faculta-
des de los entes reguladores en materia de revisiones con-
tractuales, ajustes y adecuaciones tarifarias previstas en los
marcos regulatorios respectivos, podrán ejercerse en tanto
resulten compatibles con el desarrollo del proceso de re-
negociación que lleve a cabo el Poder Ejecutivo Nacional
en virtud de lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley N°
25.561” (art. 3º).
18 La Cámara resolvió modificar la resolución apelada y “ordenar a

Aeropuertos Argentina 2000 S.A. que, al percibir la tasa de uso de
aeroestación –correspondiente a vuelos internacionales, incluyendo
a los países limítrofes– fijada en dólares en el art. 2º del Decreto
577/02, ingrese en su patrimonio sólo el valor de la expresada en
pesos conforme al Anexo 2, punto 3, del Contrato de Concesión …
y que la diferencia restante la deposite en una cuenta a plazo fijo,
en dólares, renovable automáticamente cada 30 días, a nombre de
estos autos y a la orden del juez que en ellos interviene”.
35
6. Reglamentos del servicio
A toda esta regulación se suma la gran cantidad de reso-

luciones de los respectivos entes reguladores que reglamen-
tan y controlan los distintos servicios en particular y que, en
ejercicio de la policía del servicio, complementan la norma-
tiva, estableciendo diferentes medidas que por lo general
son de orden técnico.
Nuestros tribunales han entendido que “el Ente Nacional
Regulador tendrá ‘las funciones y facultades de dictar regla-
mentos a los cuales deberán ajustarse productores, transpor-
tistas, distribuidores y usuarios de electricidad en materia de
... calidad de los servicios prestados”. Además agregó que
“dicho organismo no estaba obligado a que el dictado del re-
glamento respectivo (‘Base Metodológica para el control del
producto técnico’, Res. ENRE 14/93) fuera el resultado de
una tarea participativa y consensuada con la distribuidora del
fluido” (Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala I, 05/09/95, “Ede-
nor S.A. c/ Estado Nacional [Secretaría de Energía]”, en JA,
1996-III-128 y SJDA, Buenos Aires, La Ley, 05/07/96).
II. Competencias y responsabilidades
Hemos adelantado que las tarifas tienen carácter regla-

mentario aunque se requiera a tales fines la intervención
del prestador o concesionario y la participación de los usua-
rios y sus entidades representativas.
En ese orden, vamos a analizar las competencias sobre su
fijación y modificación y las responsabilidades comprometi-
das a su respecto 19.
19 Ver Grecco, Carlos M., “Potestad tarifaria, control estatal y tutela

del usuario (A propósito de la privatización de ENTel)”, en Revista
36
No debe perderse de vista que en principio las pautas

del dictado y variación tarifaria resultan del pliego, como
regulación del procedimiento que originó la privatización
del servicio de que se trate 20.
1. Fijación
Ante el interés público en juego en la prestación de los ser-

vicios públicos, desde antiguo se ha sostenido al respecto la
necesaria intervención del Estado para establecer –en general
en un reglamento 21– el régimen especial de pago, a través de
de Derecho Administrativo, año 2, Nº 5, septiembre-diciembre, 1990,

p. 481.
20 Respecto de la aplicación del pliego a la ejecución del contrato, la
CSJN ha sostenido que “las tarifas del servicio básico telefónico estaban
reguladas en el Pliego de Bases y Condiciones para el Concurso Públi-
co Internacional para la privatización del Servicio de Telecomunica-
ciones, régimen que con posterioridad sufrió diversas modificaciones
... En efecto: la pretensión de las amparistas no conduce a detectar una
infracción formal al régimen tarifario establecido en el pliego y en las
demás disposiciones legales aplicables” (CSJN, 07/05/98, “Prodelco
c/ PEN s/ amparo”, P.475.XXXIII).
21 Precisamente por su carácter reglamentario, se ha entendido que
“la norma de carácter general no resulta susceptible de ser directa-
mente impugnada mediante la acción contencioso administrativa,
siendo necesaria a tal fin, la previa reclamación y resolución expresa
o tácita por parte del órgano administrativo contraria a los intereses
del particular reclamante (conc. art. 2º y su nota y 7º del CPCA). En
el caso, el Concejo Deliberante –expresando ser el órgano facultado
para legislar y fijar las tarifas del transporte público local– mediante
una ordenanza –que el actor impugna– estableció las secciones del
transporte automotor de pasajeros del partido, fijando la tarifa para
cada caso” (SCBA, 09/03/93, “Expreso Merlo Norte S.A. de Transp.
c/ Municipalidad de Moreno s/ demanda contencioso administrati-
va”, B 52862 I).
37
tarifas, tasas y precios, sujetos a autorización o aprobación ad-

ministrativa.
Así se ha señalado que “las tarifas no son producto de la
voluntad del concesionario, pues deberán ser aprobadas por
el poder administrador mediante un acto de administración
denominado homologación. Las tarifas sin este acto homologa-
torio no tienen legitimidad” (CSJN, 04/08/39, “Ventafrida,
Víctor c/ Cía. Unión Telefónica”, Fallos: 184:306; 20/12/43,
“Casa Argentina Scherrer c/ Cía. Unión Telefónica del Río
de la Plata”, Fallos: 197:518; 24/11/49, “Sociedad de Electri-
cidad de Rosario c/ Dirección General Impositiva”, Fallos:
215:280; 09/05/55, “Compañía de Electricidad del Sud Ar-
gentino c/ Municipalidad de San Andrés de Giles”, Fallos:
231:311). Si bien no constituyen sólo una potestad sino que
también resultan una obligación 22.
Este criterio acerca de la facultad de dictar las tarifas
por la Administración fue mantenido con posterioridad al
traspaso de la prestación de los servicios a manos privadas.
Así, al entender en la causa, la Corte Suprema de Justicia
consideró que, “en todo régimen de prestación de servicios
públicos por medio de concesionarios, las tarifas son fijadas,
aprobadas o verificadas por el poder público conforme a lo
que disponen la ley o el contrato, atribución que tiene en
mira consideraciones de interés público, tales como asegu-
22 La misma Corte (en Fallos: 262:555) sostuvo que “en todo régimen
de prestación indirecta de tales servicios –es decir, por intermedio
de concesionario–, las tarifas son fijadas o aprobadas por el poder
público, como parte de la policía del servicio, lo que no obsta a la
existencia de bases fijadas por ley, o como en el caso de autos, bajo
forma contractual. Naturalmente que el Estado –latu sensu– dispone
al respecto de una atribución y no de una mera facultad; o dicho en
otros términos, al par que le asiste el poder para hacerlo, le incum-
be la obligación de realizarlo”.
38
rar la prestación del servicio en condiciones regulares y la

protección del usuario ... Que, de tal modo, la decisión ju-
risdiccional que invalida el procedimiento de afectación del
ingreso excedente para su restitución al Estado Nacional,
por considerar que se origina en una inadecuada operación
monetaria, desconoce que el llamado redondeo no fue un
simple ejercicio contable, destinado a traducir un cálculo
matemático a valores monetarios de circulación legal, sino
una decisión adoptada en ejercicio de la potestad tarifaria
inherente al Estado, que no se vio enervada por la concesión
del servicio” (CSJN, 07/12/99, “Fernández, Raúl c/ Estado
Nacional [PEN] s/ amparo ley 16.986”).
Esta facultad de la Administración proviene, además, de
la atribución que tiene de organizar los servicios, que puede
estar establecida en la ley especial que lo regula 23. De este
modo se ha manifestado la Justicia: “Fijar la tarifa es una de-
cisión inherente a la propia organización del servicio públi-
co” (Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala II, 11/07/00, “Metro-
gas S.A. c/ Resol. Enargas 374/96 [ENARGAS]”).
Merece citarse por su tratamiento acerca del contenido
de la potestad, la sentencia en la que se afirmó que: “Una de
las consecuencias inmediatas de la declaración de servicio
público de una actividad comercial o industrial es, concre-
tamente, la actividad de una potestad específica de la Admi-
nistración para la fijación de las tarifas de servicio público.
Se trata de un poder de regulación unilateral respecto de la
cuantía y la forma de las tarifas del servicio público. Su fun-
damento radica en la necesidad que tiene la Administración
de controlar todos los elementos del servicio público (entre
23 Como ejemplo de que la tarea de fijar las tasas y tarifas de los servi-
cios de jurisdicción nacional es facultad del Poder Ejecutivo Nacio-
nal por estar así establecido, puede citarse la ley 19.798, de Teleco-
municaciones, que lo indica en su art. 4° inciso e.
39
ellos su régimen económico), para alcanzar las finalidades

colectivas que justifican la erección de una actividad como
tal (entre otras, la protección de los usuarios). La cuestión
jurídica carece de interés práctico cuando es la propia Ad-
ministración la que, directamente o mediante empresas
públicas (DIPOS), presta el servicio; en tales supuestos, las
tarifas son fijadas según criterios políticos o económicos; sin
embargo, cuando la titularidad del servicio es privada, no
hay propiamente ‘un traspaso de competencias del poder
tarifario’, sino que en tal caso los particulares (Aguas de
Santiago) tienen garantizada la ecuación económico finan-
ciera del contrato que los vincula con la Administración y los
habilita por delegación a la prestación de aquél. De modo
que es el contrato, ajustado a las especificaciones efectuadas
en el Pliego de Bases y Condiciones, la fuente de derecho
subjetivo del prestador del servicio al mantenimiento de la
ecuación económico-financiera” (CC, Sala 02 Santiago del
Estero, 30/05/00, “Cioccolani, Ítalo c/ Aguas de Santiago
s/ medida cautelar”, 10824 S).
Ahora bien, tomando en cuenta la realidad económica
jurídica que representa al fenómeno de las privatizaciones,
se debe precisar que la fijación de las tarifas puede ser ma-
teria y resultado de una negociación, siempre y sobre la
base de un real acatamiento a los límites y procedimientos
normativos establecidos a tal fin, atento el carácter público
del cuadro tarifario, cuyo control por parte del Estado –en
ejercicio del poder de policía del servicio– comporta en de-
finitiva la única y legítima defensa del usuario (CSJN, “Ven-
tafrida, Víctor c/ Cía. Unión Telefónica”, Fallos: 184:306, y
CSJN, 30/09/65, “Cía. De Tranvías Anglo Argentina c/ Na-
ción Argentina s/ nulidad e inconstitucionalidad de leyes y
decretos”, Fallos: 262:555).
40
Dado precisamente el carácter público antes aludido –

que es naturalmente anterior y concomitante con el proceso
de privatización–, el concesionario carece como principio
de un “derecho al mantenimiento de la tarifa”, puesto que
–como ha señalado la CSJN– “no resulta legítima la preten-
sión de que un régimen tarifario se mantenga inalterado a
lo largo de la concesión, cuando las circunstancias imponen
su modificación” (CSJN, 30/06/98, “Maruba S.C.A. Empre-
sa de Navegación c/ Estado Nacional s/ incumplimiento de
contrato”, 321:1786), y que en virtud del principio de lega-
lidad debe entenderse que el sentido, la validez e incluso
la eficacia de las previsiones de los pliegos de condiciones
generales quedan subordinados a lo establecido en la legis-
lación general aplicable al contrato, que los pliegos tienen
por finalidad reglamentar (cfr. “Espacio S.A. c/ Ferrocarri-
les Argentinos s/ cobro de pesos”, en ED, 159-43).
2. Constitucionalidad
Por su relación con la cuestión que se trata, debe men-

cionarse la posición de nuestro máximo tribunal acerca
de la constitucionalidad del peaje. En el caso en que se
pronunció, la Corte indicó que la Constitución garantiza
la libertad de tránsito, no su gratuidad. Por ello el peaje no
es inconstitucional, “por ello es capital en el caso señalar
que el peaje –constitucionalmente– es una contribución,
caracterizada por la circunstancia de que el legislador la
asocia a un proyecto suyo –de construcción, conservación
o mejora–, que identifica con particular claridad, lo que
por otra parte no choca, sino que se adecua a los princi-
pios constitucionales ... con relación a la renta pública ...
No es inconstitucional el peaje como ha sido definido y
como se da en el caso, en que no constituye un pago exi-
41
gido por el solo paso, al modo de los antiguos portazgos,

con base desvinculada de los servicios u otras prestacio-
nes que se practiquen en favor del usuario, entre ellos, la
construcción o el mantenimiento de la vía de tránsito en
cuestión. Por tanto, y como ya se señaló precedentemente,
no se advierte óbice –dentro de nuestro régimen constitu-
cional– para la institución del peaje como una forma más
de financiación de obras públicas” (CSJN, 18/06/91, “Es-
tado Nacional c/ Arenera El Libertador S.R.L. s/ cobro de
pesos”, E-107-XXII).
3. Presunción de legitimidad
Surge de los puntos anteriores que la potestad tarifaria

corresponde a la Administración, que establecerá las tari-
fas por medio de reglamentaciones. Es obvio entonces que
tendrán a su favor la presunción de legalidad de los actos
administrativos consagrada en el art. 12 de la ley 19.549.
En este sentido se pronunció la Corte en el pleito en que
se discutía el rebalanceo telefónico. Luego de hacer un aná-
lisis de los argumentos expuestos por los amparistas, el su-
perior tribunal concluyó que la norma atacada “tiene como
antecedente una sucesión de actos administrativos que no
sólo gozan de presunción de legitimidad, sino que no fueron
cuestionados en modo alguno en cuanto a su regularidad y
legalidad. Que ese acto, tras haberse dado cumplimiento
al proceso previo con amplia participación de los sectores
interesados, no está afectado en cuanto a sus formas ni apa-
rece emitido fuera del complejo normativo que regula la
materia que constituye su objeto” (CSJN, 07/05/98, “Pro-
delco c/ Poder Ejecutivo de la Nación s/ amparo”, Fallos:
321:1252).
42
En algunos casos se ha entendido que la presunción de

legitimidad se extiende a la liquidación de las tarifas por el
concesionario. “La medición del uso y determinación de las
tarifas adeudadas gozan de la presunción de legitimidad.
De allí entonces, que pese sobre el demandado la prueba
de su defensa o excepción: el que el servicio no fue presta-
do en la medida en que le liquida o que la tarifa no era la
autorizada” (CC0100 SN 950299 RSD-167-95 S, 24/08/95,
“Sociedad Mixta Siderurgia Argentina c/ Fiorenza, Rubén
s/ cobro ordinario de pesos”).
4. Modificación
Las tarifas que percibe el concesionario de los usuarios

por la prestación concreta del servicio no permanecen in-
mutables. Por el contrario, están sujetas a las variaciones
que se produzcan por las necesidades de la gestión y por la
economía general.
La jurisprudencia así lo ha sostenido. “Las tarifas de los
servicios públicos representan ‘un elemento inestable, va-
riable, sujeto a modificaciones de acuerdo a las condiciones
en que los servicios son prestados’, por lo que su revisión
periódica es económicamente necesaria en beneficio del
concesionario y del usuario” (Cám. Nac. Cont. Adm. Fed.,
Sala II, 11/07/00, “Metrogas S.A. c/ Resol. Enargas 374/96
[ENARGAS]” 24).
24 Con cita de Marienhoff, quien agrega que “de ahí resulta que la
revisión periódica de las tarifas es no sólo legítima, en su aspecto
jurídico, sino también económicamente necesaria en beneficio del
concesionario y del usuario”. Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho
Administrativo, 4ª ed., Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, T. III-B,
pp. 633-634.
43
La modificación tarifaria no sólo asegura que la presta-

ción realizada se retribuya de modo equitativo a favor del
concesionario, que por esta razón puede solicitar la variación
de las tarifas 25, también garantiza el mantenimiento de una
gestión de calidad que tenga en cuenta las innovaciones tec-
nológicas en favor de los usuarios. Esto fue analizado por la
Corte Suprema con relación al Decreto 92/97, de rebalanceo
telefónico, al plantear que en los considerandos del Decreto
“se indicaron las pautas a las cuales se ajustó la decisión de
reestructuración tomada por el Poder Ejecutivo Nacional. Su
objetivo es, básicamente, corregir la distorsión que perjudica
a zonas del interior del país, para compensar así las desven-
tajas de localización que sufren las empresas y los habitantes
que se hallan distantes de los centros de producción, como
un medio de garantizar la igualdad de oportunidades entre
esos pobladores y empresas y los que se encuentran radica-
dos en zonas próximas a la Capital Federal. Se consideró, a
ese efecto, de estricta justicia ‘igualar el abono promedio del
habitante del interior con el abono promedio del abonado
en el área múltiple del Gran Buenos Aires’, sin descuidar la
protección de las economías familiares –para lo cual se au-
mentaron en mayor proporción los abonos no residenciales–
ni la situación de los abonados de escasos recursos” (CSJN,
07/05/98, “Prodelco”, Fallos 321:1252).
25 Por lo que deberá justificar la procedencia del aumento que peticio-

na. “En el procedimiento contemplado en el artículo 47 de la ley,
quien solicite o promueva la modificación de la tarifa soportará la
carga de la prueba de la necesidad y razonabilidad de la modifica-
ción solicitada o propuesta de oficio (art. 47 del Decreto 1738/92)”
(Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala IV, 09/03/98, “ADECUA [Asoc. de
Defensa de los Consumidores y Usuarios de la Argentina] c/ ENAR-
GAS Res. 302/303/304/305/306/307/308/309/310/96, Causa N°
16.242/96).
44
En determinados casos, la modificación de las tarifas de-

pende de lo que deba abonar a su vez el prestador-concesio-
nario para obtener la materia prima utilizada en la presta-
ción (v.gr. el ya mencionado caso del gas). “Las variaciones
del precio de adquisición del gas serán trasladadas a la tarifa
final al usuario de tal manera que no produzcan beneficios
ni pérdidas al distribuidor ni al transportista bajo el meca-
nismo, en el plazo y con la periodicidad que se establezca
en la correspondiente habilitación (cfr. artículo 37, inciso
5º del Decreto 1738/92)” (Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala
IV, 09/03/1998, “ADECUA [Asociación de Defensa de los
Consumidores y Usuarios de la Argentina] c/ ENARGAS
Res. 302/303/304/305/306/307/308/309/310/96, Causa
Nº 16.242/96).
La autorización de las variaciones tarifarias también
constituye una facultad de la Administración 26. Esto ha in-
ducido a la Corte Suprema a expresar que “la responsabili-
dad del Estado concedente y su autoridad no se detienen en
el momento del otorgamiento de la concesión y, por ello,
resulta ilegítima la pretensión de que un régimen tarifario
se mantenga inalterado a lo largo del tiempo si las circuns-
tancias imponen su modificación, ya que ello implicaría que
la Administración renunciara ilegítimamente a su prerro-
gativa de control de la evolución de las tarifas y, en su caso,
de la necesidad de su modificación ... Que, sin embargo,
26 Debe tenerse en cuenta que, por nuestro régimen federal, la autori-

dad será aquella en cuya jurisdicción se desarrolle la prestación. “No
pueden desconocerse las facultades del Municipio para arbitrar me-
dios de prueba tendientes a la determinación del cálculo final con
el cual se debe ajustar la tarifa de un servicio” (SCBA, 22/02/94,
“Cooperativa de Agua y Luz de Pinamar Ltda. c/ Municipalidad de
Pinamar s/ demanda contencioso administrativa”, B 53056 S, AyS,
1994 I, 154).
45
aun cuando las tarifas no constituyen un precio único e in-

mutable para regir durante todo el tiempo de la concesión,
el concesionario tiene derecho a reclamar la indemniza-
ción correspondiente en el caso de que los nuevos precios
alteren la ecuación económico-financiera de la concesión”
(CSJN, 30/06/98, “Maruba S.C.A. c/ Secretaría de la Mari-
na Mercante”, SJDA, Buenos Aires, La Ley, 17/12/99).
Esta potestad también puede haber sido conferida al
ente regulador, aspecto que ha sido contemplado por los
jueces: “La autoridad regulatoria, previo análisis sobre la
procedencia de la modificación de la tarifa por variación
del precio del gas comprado en virtud de la documentación
respaldatoria con que la licenciataria intenta justificarla,
está facultada para aprobar u observar las tarifas ajustadas
presentadas por la licenciataria –es decir, el nuevo cuadro
tarifario propuesto–, este último supuesto, cuando verifica-
ra los aspectos previstos en el art. 38 inc. c) de la ley y su
decreto reglamentario; errores de cálculo detectados; erro-
res de procedimiento detectados –art. 37 inc. 7) del Decre-
to 1738/92 y punto 9.4.2.4. de las Reglas Básicas–. En caso
de observación, el Enargas puede optar por diferentes cur-
sos de acción: ‘suspender, limitar o rechazar los ajustes en
las tarifas’ presentados por la licenciataria –art. 37 inc. 7)
de la reglamentación– y el marco regulatorio establece las
circunstancias que condicionan al ente para la elección de
uno u otro” (Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala II, 11/07/00,
“Metrogas S.A. c/ Resol. Enargas 374/96 [ENARGAS]”).
5. Nivel de presión impositiva
Un factor que incide en las tarifas es el de los impuestos

que gravan la actividad de los concesionarios.
46
La Justicia entendió que el tributo no puede ser traslada-

do a los usuarios a través de las tarifas. “Debe confirmarse la
resolución por la cual Enargas desestimó el reajuste tarifario
fundado en la modificación del nivel de presión impositiva
por incremento del impuesto sobre los ingresos brutos re-
lativo al expendio al público de gas natural dispuesto por la
ley provincial 11.294” (Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala II,
09/11/94, “Metrogas S.A. c/ Ente Nacional Regulador del
Gas [ENARGAS] Resol. 52/94”).
6. Límites a la facultad de la Administración
En general, la modificación de las tarifas establecida

por la Administración debe tender al mantenimiento de la
ecuación económico-financiera originaria 27: “La fórmula o
método utilizado por el concedente para la determinación
de la tarifa del servicio prestado por el concesionario, no es
más que el camino instrumento a emplear para lograr que la
ecuación económico- financiera expresada por la proporción
armónica que debe existir y mantener el convenio celebrado
entre las partes, es decir el complejo de recíprocas presta-
ciones durante todo su desarrollo y ejecución, se sostenga”
(CSJ Santa Fe, 23/05/84, “Transportes La Florida SRLETA,
General Mosconi S.R.L. y Empresa de Transportes 209 S.A.
27 El art. 57 de la Ley de Reforma del Estado (Nº 23.696) reafirma el

principio de la ecuación económico-financiera. El texto legal esta-
blece que las concesiones deberán asegurar una relación razonable
entre las inversiones efectivamente realizadas por el concesionario y
la utilidad neta de la concesión. Así, para el supuesto formulado en
el art. 58, respecto del aprovechamiento de obras ya ejecutadas para
obtener recursos para obras nuevas, las inversiones iniciales a rea-
lizar por el concesionario deben guardar relación con la eventual
rentabilidad, “para ello se tendrá en cuenta la ecuación económico-
financiera de cada emprendimiento”.
47
c/ Municipalidad de Rosario s/ recurso contencioso admi-

nistrativo de plena jurisdicción”, 53:478-89).
Acerca del mantenimiento de la ecuación económica 28
se ha dicho que “el límite de la modificación unilateral de la
tarifa por imposición del poder concedente está impuesto
por la necesidad de mantener la ‘incolumidad o intangibi-
lidad’ de la ecuación económico-financiera del contrato, o
sea, su inmutabilidad, bien por aplicación de las fórmulas
de reajuste o por medio de otros mecanismos indemniza-
torios” 29 (CSJ Santa Fe, 23/05/84, “Transportes La Florida
SRLETA, Gral. Mosconi S.R.L. y Empresa de Transportes
209 S.A. c/ Municipalidad de Rosario s/ recurso contencio-
so administrativo de plena jurisdicción”, 53:478-89).
Al respecto es procedente analizar la causa que tiene su
origen en la impugnación que realizara un particular acer-
ca de la decisión administrativa emanada del Ministerio de
28 Para Dromi, “la ecuación económica está destinada a mantener un equi-

librio entre las prestaciones que debe cumplir el contratista, en especial
en cuanto a la inversión comprometida y efectivamente realizada, y
las obligaciones a cargo de la Administración, a fin de no desvirtuar
la rentabilidad estructurada originariamente en la formulación es-
tática del contrato, es decir, entre los dos polos, costo y beneficio
previstos contractualmente”. Dromi, Roberto, Las ecuaciones de los
contratos públicos, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2001, p. 231.
29 Con las siguientes citas doctrinales: André de Laubadere, Traité
theorique et pratique des Contrats Administratifs, T. II, Nº 760, p. 286;
Bercaitz, Teoría General de los Contratos Administrativos, p. 391 y sus
citas; Escola, Tratado de los Contratos Administrativos, T. II pp. 82-86
y 120-121; y las siguientes concordancias: La Ley, T. 3, pp. 957-975,
“Bacci, José c/ Cía. Hispano Americana de Electricidad”; AyS, T.
41, pp. 40-48, “Soc. de Electricidad de Rosario c/ Municipalidad
de Rosario”; “Gardebled”, AyS, T. 55, pp. 118-130, Sumario Nº 2693;
“Gardebled”, AyS, T. 55, pp. 197-210, Sumario Nº 2754; AyS, T. 55,
pp. 319-331, Sumario Nº 2837; “Gardebled”, AyS, T. 57, pp. 420-422,
Sumario Nº 3688.
48
Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación, en el

marco regulatorio de la privatización del servicio público
de trenes subterráneos. De acuerdo con dicha regulación,
y previéndose que las tarifas que debían pagar los usuarios
podrían resultar insuficientes para compensar económica-
mente al concesionario prestador del servicio público de
transporte, se creó un régimen de subsidios y, por el De-
creto 1143/91, se reconoció que el concesionario podría
no alcanzar a compensar con la tarifa aprobada por la auto-
ridad competente los costos globales de los servicios, abar-
cando los de inversión, los de explotación y una “razonable
rentabilidad”, lo que fue contemplado en el pliego de la
privatización 30.
Así, frente a la eventual insuficiencia de las tarifas como
única forma de retribución al concesionario, el Estado po-
dría efectuar aportes calificables como “subsidios”, distintos
de las tarifas pero, aparentemente, con idéntica finalidad:
compensar al explotador del servicio público por la presta-
ción del mismo.
Enmarcado en esa finalidad, en el contrato de concesión
se pactó la posibilidad de “redeterminación de la tarifa bá-
sica, subsidio, canon o inversiones” originados en el incre-
mento o disminución del costo total de la explotación esta-
bleciendo ese margen en el mismo contrato 31.
30 En ese orden, se incluyó en el pliego de Bases y Condiciones “el

procedimiento en base al cual, dado el caso, y previo cumplimiento
de los requisitos legales y reglamentarios, proveerá periódicamente
al concesionario del ingreso adicional necesario, en forma de subsi-
dio, para compensar la aludida insuficiencia tarifaria”.
31 En el que se estableció que, una vez determinado el margen tras el
cumplimiento del respectivo procedimiento, “la Autoridad de apli-
cación, a su exclusivo criterio, resolverá si la misma deberá ser cu-
bierta a través de la tarifa, o sólo a través del subsidio (o, en su caso,
49
Por otro lado, el art. 11 de las Condiciones Particulares

del contrato de concesión precisó que los pasajeros abona-
rían las tarifas aplicadas por el concesionario y establecidas
por la autoridad de aplicación.
En definitiva, se ha previsto en esta privatización que la
Administración, mediante la autoridad de aplicación que
designe, retenga la facultad de fijar las tarifas que deben
pagar los usuarios. Frente a una variación en los costos de
prestación, el Estado podrá adaptar el monto tarifario, pero
–claro está– ajustado al margen de ese incremento.
La cuestión se controvirtió al plantearse si esa facultad
de la Administración se halla estrictamente vinculada con
el cálculo del incremento de los costos o si existe la posibi-
lidad de que aquéllas sean modificadas sin un rígido apego
a tales cuentas, como atribución propia de esa rama del po-
der público, no renunciada ni restringida por la concesión
del servicio público.
Esa discusión fue alentada luego de haberse “redondea-
do” la tarifa tras efectuarse el cálculo en orden a lo dispues-
to por el proceder anteriormente descripto. La cuestión ra-
dicaba en si ese redondeo, aplicado en base a las facultades
propias del Poder Ejecutivo, resultaba ajustado a derecho o,
por el contrario, era una exorbitancia por parte de la Admi-
nistración.
Según la Corte Suprema, la cuestión del “redondeo”
importaba el ejercicio de una atribución inherente a la
autoridad administrativa prevista en el sistema contrac-
tual por el que se concedió la prestación del servicio pú-
blico. La autoridad puede resolver, en uso de esas facul-
tades, de qué modo será satisfecha la diferencia, a cuyo
del canon) o ambos conceptos al mismo tiempo en la proporción

que ella establezca”.
50
efecto podrá aumentar las tarifas, los subsidios o ambos

conceptos.
Así, el “redondeo” en cuestión no se origina en una in-
adecuada operación monetaria, sino en “una decisión adop-
tada en ejercicio de la potestad tarifaria inherente al Esta-
do” (CSJN, 07/12/99, “Fernández, Raúl c/ Estado Nacional
[PEN] s/ amparo ley 16.986”).
7. Cláusulas de ajuste y actualización
Como ya se ha indicado, en general los contratos de con-

cesión celebrados han previsto cláusulas de reajuste, las que
han tenido en cuenta variaciones de niveles de precios de
un país extranjero, en principio en dólares.
Al respecto debe interpretarse la ley 23.928, de Converti-
bilidad, que fijó la paridad del peso con el dólar prohibien-
do toda actualización monetaria, en virtud de lo cual todo
régimen de ajuste del cuadro tarifario sobre las variaciones
de niveles de precios de un país extranjero sería inaplicable
y debería considerarse como no escrito 32.
8. Audiencia pública
El de “audiencia pública” es un procedimiento adminis-

trativo especial, que puede resultar obligatorio si se encuen-
tra regulado por la normativa. Por el mismo, y a partir de la
participación de todos los interesados, que pueden oír y ser
32 En este sentido se pronunció la Procuración del Tesoro de la Nación

(PTN, 05/05/00, Expte. Nº 132/00 de la Secretaría de Obras Públi-
cas, Dictamen Nº 153; PTN, 14/06/00, Expte. Nº 132/00 de la Secre-
taría de Obras Públicas, Dictamen Nº 329; y PTN, 02/08/00, Expte.
Nº 301/99 OCRABA [Órgano de Control de las Concesiones de la
Red de Accesos a la Ciudad de Buenos Aires], Dictamen Nº 426).
51
oídos, ofrecer y producir prueba y manifestarse en forma

previa a la decisión que afecte sus derechos, se conforma la
voluntad de la Administración Pública, que sin embargo no
tiene el carácter de parte en su desarrollo 33.
De esta forma, por el diálogo y la intervención de los
sujetos involucrados, en las audiencias públicas se reúnen
los elementos de juicio necesarios para tomar la decisión de
fondo objeto de su convocatoria.
A través de las mismas se crea el escenario de participa-
ción y control social, con protagonismo de los sectores in-
teresados respecto de la gestión de los servicios públicos
gestionados por empresas privadas, por lo cual este tipo
de procedimientos importa una garantía de razonabilidad
para los usuarios y un instrumento idóneo para la defensa
de sus derechos. Se trata de un mecanismo de formación de
consenso en la opinión pública que ha adquirido importan-
cia, ya que la participación de los usuarios asegura la trans-
parencia de los procedimientos y resulta un elemento de
democratización del poder, a través de la publicidad de las
decisiones que se tomen respecto de las cuestiones técnicas
o regulatorias y, en especial, las que traten sobre tarifas 34.
La jurisprudencia se ha pronunciado en forma reiterada
respecto del procedimiento de audiencias públicas y su exigi-
bilidad.
33 Véase Gordillo, Agustín A., Tratado de Derecho Administrativo, 6ª ed.,

Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2003, T. 2; y
“El procedimiento de audiencia pública”, en Revista de la Administra-
ción Pública, Nº 214, julio, 1996.
34 Ver los considerandos expuestos en la medida cautelar dispuesta
en autos “Asociación Civil de Defensa Paut y otro c/ ORSNA –Dto.
163/98– y otro s/ proceso de conocimiento”, 06/11/01, Juzg. Nac.
de Primera Instancia en lo Cont. Adm. Nº 2.
52
En el caso “Asociación Civil Cruzada Civ. para la Defen-

sa del Consumidor c/ MEyOSP (Estado Nacional) s/ am-
paro ley 16.986”, expediente 45.812/95, se indicó respecto
de la audiencia pública que “garantiza el estudio exhausti-
vo de las diversas posiciones, y el dictado de disposiciones
que garantizan el respeto por los diversos organismos que
allí estarán presentes” (Juzgado Nacional Cont. Adm. Fed.
N° 5, 29/11/96, “Asociación Civil Cruzada Civ. para la De-
fensa del Consumidor c/ MEyOSP [Estado Nacional] s/
amparo ley 16.986”, en Rev. Régimen de la Administración
Pública, año XIX, N° 222, marzo, 1997, p. 169).
Por su parte, la Cámara en lo Contencioso Administra-
tivo Federal expresó en este aspecto que “la regulación de
un procedimiento previo al dictado de actos de alcance
general que contemple la participación ciudadana es alta-
mente beneficiosa, en orden a conseguir una mayor efica-
cia en la acción de los órganos administrativos y en punto
a lograr un máximo grado de acierto en la decisión. La
intervención en el trámite de sujetos portadores de intere-
ses colectivos proporciona a la Administración, además de
aportes técnicos, la oportunidad de realizar una valoración
preventiva de las consecuencias políticas y sociales de sus
actos, esto es, del agrado u oposición que puede encontrar
una futura decisión. Ello, sin perjuicio de constituir una
razonable reglamentación del derecho de los interesados
a participar en las decisiones administrativas trascendentes
que hacen al gobierno o dirección de los asuntos públicos”
(Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala IV, 23/06/98, voto del
Dr. Alejandro Juan Uslenghi, “Youssefian, Martín c/ Esta-
do Nacional - Secretaría de Comunicaciones s/ amparo ley
16.986”).
Un interesante caso ha sido analizado por la Sala V de
la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
53
Administrativo Federal, caratulado “Defensor del Pueblo

de la Nación c/ Ministerio de Economía y otro”, resuelto
el 5 de enero de 2001. La sentencia cautelar de primera
instancia suspendió los efectos de la Resolución conjunta
1006/00 del Ministerio de Economía y 17/00 del Ministe-
rio de Infraestructura y Vivienda hasta tanto recayera pro-
nunciamiento definitivo en esos autos. Reseña el fallo de
la Cámara que, para tomar esa decisión, el magistrado de
primera instancia señaló que las pautas tarifarias aludidas
en el Decreto 656, del 29 de abril de 1994, y sus modifica-
torios integraban los denominados “parámetros operativos
del servicio” y que la modificación de los mismos requería,
en virtud del art. 28 de ese Decreto, la celebración de una
audiencia pública en aquellos casos en que la entidad de
los mismos tornara recomendable la aplicación de ese pro-
cedimiento (art. 29).
También se sustentó en que la modificación de las tarifas
de servicio público de transporte automotor de pasajeros
urbano y suburbano, efectuada en virtud de la modificación
de factores que influyen sobre el costo de prestación de ser-
vicio (suba del precio de combustibles, lubricantes, recom-
posición de gastos en personal, etc.) para recomponer la situa-
ción económico-financiera de las empresas del sector es, por el
impacto que tendría en el presupuesto de los usuarios, uno
de los casos que requiere, por su entidad, recomendar la
celebración del acto de audiencia pública en los términos
del art. 29 citado.
Bajo esos argumentos se consideró sustentada prima facie
la verosimilitud del derecho aludida por la actora, que fue
desestimada por el fallo en cuestión, fundamentalmente
bajo los siguientes argumentos:
1) La presunción de validez de que están investidos pri-
ma facie los actos de los poderes públicos, lo cual hace que
54
el otorgamiento de medidas cautelares deba ser efectuado

con carácter restrictivo.
2) La falta de prueba respecto de la ilegitimidad del acto
impugnado, cobrando protagonismo absoluto la presun-
ción de legalidad de los actos administrativos consagrada
en el art. 12 de la ley 19.549.
3) Que el mentado art. 29 del Decreto 656/94 establece
que, “a los fines del cumplimiento de lo dispuesto en el ar-
tículo precedente (28), la reglamentación preverá la instru-
mentación de audiencias públicas en aquellos casos en que la
entidad de los mismos torne recomendable la aplicación de ese
procedimiento” (el destacado me pertenece). El art. 28 de esa
norma establece que la autoridad de aplicación dictará las nor-
mas de procedimiento a las que se supeditará la modificación
de los parámetros operativos de los servicios autorizados.
Ahora bien, esa evaluación o análisis de la conveniencia o
no de la aplicación del procedimiento aludido, se ubicaría, de
acuerdo a la Cámara, dentro del ámbito de apreciación discre-
cional que, como principio, a la Administración competente
–en función de su idoneidad técnica específica– incumbe pri-
mariamente definir.
III. Principios aplicables
Las tarifas retributivas de servicios públicos se rigen por

los siguientes principios: proporcionalidad, irretroactivi-
dad, igualdad, legalidad y efectividad, los que en general
están destinados a demarcar los límites para su fijación y
modificación en beneficio de ambas partes –del prestador y
del usuario– y no para favorecer a una sola 35.
35 Véase Ariño Ortiz, Gaspar, Las tarifas de los servicios públicos, Sevilla,
Instituto García Oviedo, 1976; asimismo, Ariño Ortiz, Gaspar (ed.),
55
1. Proporcionalidad
La proporcionalidad implica la existencia de una adecuada

equivalencia entre el servicio que es prestado y la retribución
que abonan los usuarios. Ello está ineludiblemente ligado a la
razonabilidad, lo que significa que, al fijar el monto de la tarifa
o precio del servicio, debe tenerse en cuenta que se produz-
ca una “razonable proporción” entre la misma y el costo que
ocasiona su prestación, considerando especialmente las inver-
siones comprometidas y cumplimentadas, “compensando” las
respectivas prestaciones por justicia distributiva.
Si bien esta proporción entre el servicio que se presta y
su retribución por las tarifas es relativa, no absoluta, y no tie-
ne un carácter matemático y exacto, debe resultar siempre
justa y equitativa, o razonable 36.
El principio de proporcionalidad ha sido plasmado le-
galmente, al establecer la retribución de las concesiones de
obras públicas (art. 57, ley 23.696 y la reglamentación apro-
bada por el Decreto 1105/89). Por esta causa, en los conside-
randos del Decreto 527/91, que estableció los lineamientos
que debían regir las concesiones de obras públicas para los
corredores viales, se expresaba: “Que es principio inmutable
en la materia que el monto a pagar por los administrados por
la utilización de las obras y de los servicios públicos debe ser
fijado por la Administración, prerrogativa que tiende a ase-
gurar una tarifa justa y razonable que asegure el respeto de la
necesaria proporcionalidad … ”
Precios y tarifas en sectores regulados, Granada, Comares, 2001.

36 Para Linares, “la garantía de la razonabilidad obliga al legislador a
dictar leyes que observen una mesura y proporcionalidad tal que
no restrinjan absurdamente la libertad del individuo”. Linares, Juan
F., Razonabilidad de las leyes, 2ª ed. actualizada, Buenos Aires, Astrea,
2002.
56
En este orden, la jurisprudencia ha sostenido que “la

irrazonable fijación del monto de una tarifa implica una vio-
lación de la garantía de proporcionalidad … Y ése es el prin-
cipal fundamento para que, si la tarifa fuere irrazonable,
pueda intervenir el órgano jurisdiccional, quien queda en-
tonces habilitado para restablecer la proporcionalidad o el
equilibrio de la ecuación económico-financiera quebrada; e
incluso aún está facultado para declarar la ‘nulidad’ como
consecuencia de su inconstitucionalidad” (Cám. Civ. Com.
Fed., Sala III, 09/11/94, “Canteras Malagueño S.A.C.I.F. c/
Gas del Estado s/ repetición”, Causa N° 6759/94) 37.
Por último, en una causa en que la concesionaria del ser-
vicio público de buques remolcadores de maniobra accionó
contra la Administración por pretendido incumplimiento
de contrato y daños y perjuicios y reclamó una indemniza-
ción por la ruptura del equilibrio de la ecuación económi-
co-financiera, el Tribunal que entendió en el proceso pre-
cisó que “cada una de las variaciones tarifarias encontraron
su justificación (y su fundamento) en, entre otras, la necesi-
dad de: 1) dotar al servicio de economicidad y flexibilidad
acorde con la actividad portuaria; 2) ponderar la evolución
del tipo de cambio y el índice de precios; 3) satisfacer los
intereses de los prestatarios y de los usuarios; y 4) mantener
la relación costos e ingresos de los permisionarios”, para
37 En la sentencia se cita a Marienhoff, quien sostiene que “debe existir

proporcionalidad entre la tasa o precio y el costo del servicio, y aunque
la referida ‘proporcionalidad’ no constituye un principio absoluto,
sino relativo, y aunque es difícil llegar al equilibrio de la ecuación
‘tasa (o precio)-costo’, lo cierto e inexcusable es que la fijación de
la tasa o del precio ha de realizarse sobre bases reales o verdaderas,
y no sobre bases falsas o ficticias”. Marienhoff, Miguel, Tratado de
Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1993, T. II, pp.
147-148.
57
concluir indicando que: “Aun cuando las tarifas no resul-

taron inmutables, hubiera bastado, para que fuera legítimo
indemnizar al concesionario, que se demostrara que los
precios alteraron la razonable rentabilidad, que afectaron la
prestación del servicio de tal modo que lo hubiera obligado
a trabajar a quebranto a lo largo del contrato, lo que por su-
puesto no ocurrió … ” De lo que se infiere que se mantuvo
la proporcionalidad costos-tarifas que posibilita un retorno
razonable de la inversión (Cám. Nac. Fed. Civ. y Com., Sala
I, 12/04/2002, “Satecna Costa Afuera S.A. c/ Secretaría de
Marina Mercante”).
“Si la comitente (el concesionario) no impuso una fór-
mula a través de la documentación licitatoria, ni la misma
fue pactada por ambas partes a la hora de la concertación,
con la intención de reflejar de manera aproximada la real
evolución de los costos que afecten al Contrato, la existen-
cia de esa fórmula sólo demuestra que es un método para
determinar el valor de la tarifa, pero resta acreditar que ése
era el mecanismo necesario para la reparación, probando la
fractura entre costos y remuneración, entre gastos y monto
de la tarifa compensadora, o en suma, entre ingresos y sali-
das de la explotación del servicio” (CSJ Santa Fe, 26/06/86,
“Transportes La Florida SRLETA, General Mosconi S.R.L. y
Empresa de Transportes 209 S.A. c/ Municipalidad de Rosa-
rio s/ recurso contencioso administrativo de plena jurisdic-
ción”, S N. 61:181-189) 38.
38 Por su parte, uno de los miembros de la Corte Suprema sostuvo

que “corresponde rechazar la tacha de inconstitucionalidad de la
resolución que estableció un redondeo de la tarifa del servicio pú-
blico de subterráneos si no se demostró que el incremento tarifario
fuera manifiestamente desproporcionado con los servicios presta-
dos” (del voto del Dr. Antonio Boggiano, CSJN, 07/12/99, “Fernán-
58
2. Irretroactividad
Otro principio a considerar es la imposibilidad de estable-

cer tarifas que de modo retroactivo compensen servicios ya
utilizados.
Este principio resulta del concepto de las tarifas –que son
contraprestación por el servicio que se recibió– y se halla en
un plan de conformidad con la Constitución Nacional, que
establece que los consumidores y usuarios tienen derecho
en la relación de consumo –que comprende a los servicios
públicos– a la protección, entre otros, de sus intereses eco-
nómicos y a una información adecuada y veraz (art. 42).
Tales causas imposibilitan que se fijen las tarifas en forma
retroactiva.
El usuario debe saber con anticipación cuánto va a co-
brársele por el servicio que utilice.
Así, los jueces han indicado que “la razonabilidad se
ve alterada por el intento de cobrar retroactivamente una
diferencia del 70% entre el precio acordado y el aumento
estipulado por el insumo ya adquirido y consumido. No obs-
tante tratarse del período comprendido entre el 11/05/89
y el 11/06/89” (Cám. Civ. Com. Fed., Sala III, 09/11/94,
“Canteras Malagueño S.A.C.I.F. c/ Gas del Estado s/ repeti-
ción”, Causa N° 6759/94).
3. Igualdad
La igualdad es un valor del estado de derecho cuya ma-

nifestación más evidente se encuentra en la llamada igual-
dad de trato legal, que limita que el Poder Legislativo dicte
dez, Raúl c/ Estado Nacional [PEN] s/ amparo ley 16.986”, Fallos:

322:3008).
59
normas en las que se introduzcan desigualdades. Por ello,

es posible solicitar la anulación de una ley que se considera
inconstitucional al violar un principio por establecer distin-
ciones basadas en criterios específicamente prohibidos o
que no guarden una razonable conexión con la finalidad
propia del objeto regulador, si bien es posible regular de
modo diferente si existen causas objetivas y razonables 39.
Por esta causa, en los considerandos del Decreto 527/91,
que reguló los lineamientos para las concesiones de obras
públicas de los corredores viales, se indicó que el “monto no
puede resultar discriminatorio, sino que debe ser uniforme
para todos los usuarios que se encuentren en iguales con-
diciones, respetando la igualdad que es de la esencia de la
prestación de servicios públicos”.
Al respecto es preciso señalar que para fijar las tarifas
se tiene en cuenta una categorización de los usuarios en
distintos grupos (como ser: casa de familia, comercios o
profesionales). La pertenencia a uno de ellos determinará
39 “La igualdad es el valor que indica la posición que corresponde a

cada administrado respecto de los demás sujetos de derecho que se
encuentran en la misma situación jurídica.” Dromi, Roberto, Sistema
y valores administrativos, Buenos Aires - Madrid, Ciudad Argentina,
2003, p. 196. Por su parte, la STC ha desarrollado un análisis en
torno a la igualdad y a la influencia que los diversos preceptos en
que está positivada ejercen sobre su interpretación: “Cierto es que
la igualdad que reconoce el art. 14 CE no omite la toma en conside-
ración de razones objetivas que razonablemente justifiquen la des-
igualdad de tratamiento legal, e incluso el art. 9.2 de la CE impone
a los Poderes públicos la obligación de promover las condiciones
para que la libertad e igualdad del individuo y de los grupos en que
se integran sean reales y efectivas, superando el más limitado ámbito
de una igualdad meramente formal y propugnando un significado
del principio de igualdad acorde con la misma definición del art. 1º
CE.” Santamaría Ibeas, J. Javier, Los valores superiores en la jurispruden-
cia del Tribunal Constitucional, Madrid, Dykinson, 1997, pp. 177-178.
60
lo que se debe abonar por la prestación, sin que incida en

el principio de igualdad.
La Justicia se ha manifestado al respecto desde antiguo:
“La facultad de impugnar el impuesto o una tarifa como
contrario a la igualdad, se halla limitada a aquellas perso-
nas comprendidas en la clase o clases de individuos perju-
dicados por la desigualdad que se alega” (CSJN, 01/01/38,
“Seré, Guillermo A. c/ Municip. de Buenos Aires - Cía. de
Electricidad del Este Argentino c/ Soc. Armelín y Cía.”, Fa-
llos: 181:362; 189:185).
“La ordenanza 8028 de la Municipalidad de la Ciudad
de Buenos Aires que autoriza a la Compañía Argentina
de Electricidad a cobrar una tarifa mensual mínima a los
clientes que, teniendo equipos generadores de corriente
eléctrica para su uso particular, soliciten de la empresa la
conexión y el suministro de corriente, con prescinden-
cia de que consuman o no la cantidad de kilovatios com-
prendidos en dicha tarifa, no es violatoria del derecho
de propiedad ni del principio de la igualdad asegurados
en los arts. 17 y 4º de la Constitución Nacional” (CSJN,
01/01/39, “Juan Parravicini y Cía. c/ C.A.D.E.T.”, Fallos:
184:188 40).
“La circunstancia de que la tarifa cobrada por los servi-
cios sanitarios en la localidad de San Rafael de la Prov. de
Mendoza sea mayor que la que se cobra en otras localidades
40 En el mismo sentido se pronunció el Tribunal años después: “El

cobro de la tarifa 8, inc. 24, establecida por la ordenanza 8028 de
la Municipalidad de la Capital Federal, a los poseedores de moto-
res generadores de energía eléctrica, sin consideración al consumo
efectivo, no vulnera el derecho de trabajar y ejercer toda industria
lícita amparado por el art. 14 de la Constitución Nacional” (CSJN,
01/01/45, “Carbia, Manuel E. e hijos c/ Compañía Argentina de
Electricidad”, Fallos: 201:509).
61
de la misma provincia, en razón del distinto régimen finan-

ciero que las gobiernan, no afecta al principio de la igual-
dad establecida en el art. 16 de la Constitución Nacional”
(CSJN, 01/01/39, “Iaccarini, Pascual c/ Obras Sanitarias de
la Nación”, Fallos: 184:331).
También ha considerado la aplicación del principio con
posterioridad a las privatizaciones: “Cuando el ente regula-
dor considere, como consecuencia de procedimientos ini-
ciados de oficio o de denuncias de particulares, que existen
motivos para considerar que una tarifa de un transportista o
distribuidor es inadecuada, indebidamente discriminatoria
o preferencial, notificará tal circunstancia al transportista
o distribuidor y la hará pública convocando a tal efecto a
una audiencia pública dentro de los primeros quince días
(art. 47, ley 24.076)” (Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala IV,
09/03/1998, “ADECUA [Asociación de Defensa de los Con-
sumidores y Usuarios de la Argentina] c/ ENARGAS”, Res.
302/303/304/305/306/307/308/309/310/96, Causa Nº
16.242/96).
4. Legalidad
Como una consecuencia de las facultades de la Admi-

nistración para establecer el régimen jurídico de organiza-
ción de los servicios, la retribución o tarifa también debe
ser fijada o aprobada por la autoridad estatal competente con
efectos reglamentarios. Así, es la autoridad estatal quien fija
o aprueba las tarifas. El concesionario puede intervenir a
los fines de obtener el mantenimiento del equilibrio de la
ecuación económico-financiera del contrato, y los usuarios
pueden participar en defensa de sus derechos. Pero siem-
pre la atribución de fijar y de modificar las tarifas, aunque
62
sea bajo la forma de “aprobación”, será de la autoridad com-

petente 41.
Como se ha indicado, la jurisprudencia de la Corte ha
manifestado desde hace años que “las tarifas no son pro-
ducto de la voluntad del concesionario, pues deberán ser
aprobadas por el poder administrador mediante un acto
de administración denominado homologación. Las tarifas
sin este acto homologatorio no tienen legitimidad” (CSJN,
04/08/39, “Ventafrida, Víctor c/ Cía. Unión Telefónica”,
Fallos: 184:306; 20/12/43, “Casa Argentina Scherrer c/
Cía. Unión Telefónica del Río de la Plata”, Fallos: 197:518;
24/11/49, “Sociedad de Electricidad de Rosario c/ Direc-
ción General Impositiva”, Fallos: 215:280; 09/05/55, “Com-
pañía de Electricidad del Sud Argentino c/ Municipalidad
de San Andrés de Giles”, Fallos: 231:311).
Criterio que se mantuvo luego de las privatizaciones
(CSJN, 07/12/99, “Fernández, Raúl c/ Estado Nacional
[PEN] s/ amparo ley 16.986”, entre otros).
5. Efectividad
Otro principio que rige en materia tarifaria, por cons-

tituir una contraprestación, es que corresponde su pago
siempre que exista una prestación previa y efectiva.
Así lo ha indicado la Justicia: “Del carácter remunerador de
la tasa se sigue que no se debe si la Administración Pública no
ha prestado ningún servicio” (SC Mendoza, 15/06/67, “Andrés,
Félix y otro c/ Municipalidad de San Rafael”, LL, 129-832).
41 Los marcos regulatorios de los servicios públicos privatizados es-

tablecen la aprobación de las tarifas por parte de los órganos de
control (v.gr. para la distribución de energía eléctrica, ley 24.065,
arts. 45 y 46; para la provisión de agua potable y desagües cloacales,
Decreto 999/92, art. 17, inc. k).
63
También en razón de la efectividad, la CSJN declaró la

nulidad de la reglamentación de un sistema de medición
global y pago directo por los consorcios de propietarios en
los edificios sujetos al régimen de propiedad horizontal.
En el caso se consideró que las normas de la privatización
que posibilitan instituir al consorcio de propietarios como
responsable por deuda ajena –la correspondiente a los ser-
vicios prestados a cada unidad funcional– “de ninguna ma-
nera habilitan al ente a disponer una medición global del
consumo de todo el edificio, cuyo pago será prorrateado
de acuerdo a la extensión de cada unidad funcional, y no
de conformidad al servicio efectivamente prestado y con-
sumido, con grave afectación del derecho de propiedad de
los propietarios, constitucionalmente garantizado (art. 17
de la Constitución Nacional)” (CSJN, 14/09/00, “Defensor
del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional [PEN] - Mrio.
de Economía, Obras y Servicios Públicos y otros s/ amparo
ley 16.986”, Fallos: D.1084.XXXII, D.1032.XXXII y D.1040.
XXXII) 42.
42 Planteado a su conocimiento la cuestión del redondeo de las tarifas,

la Cámara expresó que “el criterio o técnica que adoptó la deman-
dada en septiembre de 1996 no sólo era intempestivo, sino también
manifiestamente incongruente con todo un sistema normativo vigen-
te, llevando a concluir en que se había implementado, en los hechos,
la imposición de un tributo. Esto, no sólo porque lo recaudado por
redondeo por sobre la fracción de centavo debía ingresar a la cuenta
‘Recaudación Tesorería Nacional’, sino también porque no respon-
día a contraprestación del servicio” (Cám. Nac. Fed. Cont. Adm., Sala
IV, 05/08/97, “Fernández, Raúl c/ Poder Ejecutivo Nacional”, SJDA,
Buenos Aires, La Ley, 24/11/97, p. 39). Por distintos argumentos
que se analizan en otros puntos, y que no guardan relación con este
planteo, la Corte revocó el pronunciamiento de la Cámara (CSJN,
07/12/1999, “Fernández, Raúl c/ Estado Nacional [PEN] s/ ampa-
ro ley 16.986”, Fallos: 322:3008).
64
IV. Derechos del concesionario
1. Percibir la tarifa
La prestación del servicio público que surge entre pres-

tador-concesionario y usuario se genera como consecuencia
de una relación contractual entre el usuario que requiere el
servicio y el sujeto que lo presta, si bien la misma está sujeta
a la regulación que establezca el Estado.
Pero no es posible que el prestador brinde el servicio sin
percibir contraprestación a cambio; por ello, el principal
derecho que tiene el concesionario es el pago de la tarifa
por el servicio que presta.
Ello justificó el pronunciamiento de la Corte que reco-
noció, ya antes de la privatización, el derecho de la actora
a percibir las tarifas telefónicas aprobadas por las autorida-
des nacionales (CSJN, 31/07/67, “Compañía Argentina de
Teléfonos S.A. c/ Provincia de Santiago del Estero s/ in-
constitucionalidad de leyes y decretos provinciales”, Fallos:
268:306).
En el mismo orden se había entendido que el derecho
a percibir el importe íntegro de aquellos servicios presta-
dos se justificaba por la existencia de un decreto 43 (CSJN
04/08/39, “Ventafrida, Víctor c/ Compañía Unión Telefó-
nica del Río de la Plata s/ devolución suma de dinero”, Fa-
llos: 184:306).
43 De fecha 28 de marzo de 1934, cuyo artículo 2° reconoció a las com-

pañías de teléfono de jurisdicción nacional el derecho a percibir el
importe que hayan facturado y que facturan por los servicios a que se
refiere el artículo anterior (“cambio de domicilio”, “de la extensión”,
“servicio de extensión de líneas”, “extensiones de llaves”, “extensio-
nes interceptando”, “extensión al conmutador” y “conmutadores”) y
otros que pueden conceptuarse como “especiales”.
65
2. Suspender y cortar el servicio ante la falta de pago
Como una consecuencia directa del derecho a percibir

la contraprestación tarifaria por brindar el servicio, el con-
cesionario tiene el derecho reconocido reglamentariamen-
te a la suspensión de la prestación del servicio. Asimismo,
la persistencia en la mora en el pago por parte del usuario
puede llegar a determinar la baja o corte del servicio.
Sin embargo, es necesario tener en cuenta la especial si-
tuación de ciertos servicios. Así los jueces han entendido
que “no se debe olvidar que el agua potable es un elemento
que hace a la vida y salud de las personas, constituyendo
un derecho de raigambre constitucional” (Cám. Civ. Com.
Mar del Plata, Sala I, 27/04/98, “Acidecon c/ OSSE Mar
del Plata”, JA, 1998-III-136), por lo cual se consideró abusivo
el apercibimiento de la concesionaria en cuanto a que, en
caso de no pagar la deuda en mora, se procedería al corte
de servicio de agua y cloaca, y se otorgó la medida cautelar
a los que acreditaron estar intimados en esos términos. En
el mismo sentido, se ha ordenado reponer el servicio de
agua corriente y cloacas (Cám. Nac. Fed. Civ. Com., Sala
III, 22/01/01, “Torre, Hugo Mario c/ Aguas Argentinas
S.A. s/ recurso de queja”) y restituir el servicio de gas, cor-
tado por falta de pago (Cám. Civ. Com. San Carlos de Bari-
loche, 15/11/01, in re “Riquelme, Rosa s/ amparo”, Causa
N° 140.914).
V. Derechos de los usuarios
De acuerdo con el texto constitucional, los usuarios de ser-

vicios públicos titularizan una serie de derechos. Los mismos,
como cualquier derecho subjetivo, no pueden ser conside-
rados en forma absoluta, sino que, por la distinta naturaleza
66
de cada uno de los servicios y la existencia de los marcos

regulatorios que los rigen, están sometidos a la limitación
de las leyes que reglamenten su ejercicio.
Al respecto se ha indicado que “la Constitución ha puesto
en cabeza de los consumidores y usuarios derechos plenos,
un poder de exigir atribuido a la voluntad de cada uno, por
lo que tales derechos son operativos, sin necesidad de que se
dicte una ley que los instrumente para poder hacerlos valer”
(Cám. Nac. Fed. Cont. Adm., Sala II, 05/11/98, “Ciancio, José
M. c/ Enargas”, SJDA, Buenos Aires, La Ley, 16/04/99).
1. Abonar el servicio efectivamente prestado
Así como el prestador tiene derecho a percibir la tarifa por

el servicio que presta, los usuarios o clientes de los servicios
públicos tienen derecho a abonar sólo el servicio que reciben
en forma efectiva. Como corolario de ello, les corresponde
ejercer el control de la facturación que se les efectúa.
En este orden, la medición asegura que el pago efectua-
do por el usuario se corresponda con el servicio que se le
brinda; sin embargo, esta obligación de medición del con-
sumo no surge de todos los marcos regulatorios.
Al respecto cabe mencionar el fallo de la Corte que
declaró la nulidad de la reglamentación de un sistema de
medición global y pago directo por los consorcios de pro-
pietarios en los edificios sujetos al régimen de propiedad
horizontal, por entender que ese pago no guardaba confor-
midad al servicio efectivamente prestado y consumido, con
grave afectación del derecho de propiedad de los propieta-
rios, garantizado por el art. 17 de la Constitución Nacional
(CSJN, 14/09/00, “Defensor del Pueblo de la Nación c/
Estado Nacional [PEN] - Mrio. de Economía, Obras y Servi-
67
cios Públicos y otros s/ amparo ley 16.986”, Fallos: D.1084.

XXXII, D.1032.XXXII y D.1040.XXXII).
También la Cámara Contencioso Administrativa Federal,
al confirmar el fallo de primera instancia, ordenó a Aguas
Argentinas que suspendiera la aplicación del régimen de
cobro global por sistema medido en un edificio de depar-
tamentos afectados a propiedad horizontal (Sala IV de la
Cámara en los autos “Consorcio de Propietarios Av. Riva-
davia 7055 Yerbal 2540 c/ EN - MEyOSP y otros s/ medida
cautelar [autónoma]”).
2. Abonar deudas tarifarias personales
Por las mismas razones, con justificación en la igualdad,

la proporcionalidad y la razonabilidad, sólo se deben abo-
nar las tarifas personalmente adeudadas.
Los tribunales se han pronunciado en este sentido, inter-
pretando que la obligación que es consecuencia de la pres-
tación de un servicio público no se traslada al propietario
del inmueble que no contrató el servicio, porque no accede
al inmueble en el cual se solicitó el mismo.
Ha dicho la jurisprudencia: “En lo que hace al tema
de la titularidad del servicio de gas, debe tenerse presen-
te que se trata de una obligación personal. En efecto, no
existe motivo ni norma alguna que establezca que se trata
de una de las llamadas obligaciones propter rem y tampoco
–como bien afirma el Ente Regulador a fs. 68– una obli-
gación solidaria para quien no resulta el contratante del
servicio, a la sazón el propietario, cuando el usuario es el
inquilino” (Cám. Nac. Fed. Cont. Adm., Sala IV, 20/07/95,
“Faure, Federico c/ Gas Natural BAN S.A. [Res. ENAR-
GAS, 38/94]”).
68
VI. Emergencia y renegociación

de contratos
1. Consideraciones generales
Los profundos cambios económicos acaecidos a partir de

la salida del régimen de convertibilidad –generadores de
sustanciales distorsiones en la realidad económica– y, como
consecuencia de ello, las medidas tomadas ante la emer-
gencia (declarada mediante el dictado de la ley 25.561, art.
9º) han dado lugar a un sistema de habilitaciones legales
conferidas al Poder Ejecutivo, en quien se ha delegado un
conjunto de atribuciones con márgenes de discrecionalidad
de contornos difusos, a los fines de encauzar determinadas
situaciones que se presenten –dada la urgencia y cuando
ellas comprometen el interés general–, en particular en lo
que concierne precisamente al ámbito de la contratación y
la rescisión de los contratos de concesión de servicios públi-
cos (ley 25.790).
Por ello, ante la situación de emergencia, la renegocia-
ción del contrato de concesión de la explotación del servi-
cio público deberá llevarse a cabo cuando los mecanismos
ordinarios previsto para sostener el equilibrio dinámico de
las prestaciones hayan perdido su capacidad de reflejar la
realidad económica y jurídica que constituyó la ecuación
sustantiva y originaria del contrato.
2. Pautas de la renegociación
En este orden, se debe tomar en cuenta como principio

que los esquemas tarifarios establecidos a partir de la instau-
ración del régimen de convertibilidad previeron sistemas de
69
ajustes de precios por aplicación de los índices de inflación

internacional.
Así, la ley 25.561, al dejar sin efecto las cláusulas de ajuste
en divisa extranjera y cualquier otro mecanismo indexato-
rio, unido esto a la modificación de la paridad cambiaria,
generó un impacto singular distorsionando las ecuaciones y
previsiones contractuales, cuya restauración es precisamen-
te el objeto y contenido de la renegociación que se ha enca-
rado, teniendo en mira la continuidad de los contratos.
Sin embargo, en este proceso debe medirse también la
reducción del producto bruto interno y la caída general de
ingresos de usuarios y consumidores, que ha provocado la
retracción en el uso de los servicios y el aumento de la mo-
rosidad en el pago de tarifas.
Frente a tales aspectos de la realidad –de suyo compleja–,
ha de fijarse en cada supuesto la renegociación, los recursos
que el concesionario ha de requerir para continuar con la
prestación y obtener una rentabilidad razonable –que es la
motivación del prestador privado–, ajustada naturalmente
a las circunstancias de crisis que afectan a la comunidad,
por lo que la tarifa debe generar un ingreso suficiente para
el prestador a fin de hacer sustentable la continuidad del
servicio y, a la vez, atender a las reales posibilidades eco-
nómicas del universo de usuarios de que se trate, criterio
ya sostenido por el Alto Tribunal en la causa “Fernández”
(CSJN, 07/12/99, “Fernández, Raúl c/ Estado Nacional s/
amparo ley 16.986”, Fallos: 322:3008).
Estas pautas son muy amplias, de allí la importancia que re-
viste el ajuste de la renegociación a criterios de razonabilidad,
al mensurar y aplicar en forma adecuada y proporcionada los
parámetros establecidos en el art. 9º de la citada ley, lo que
incluye el respeto por los marcos regulatorios y la estabilidad
de los contratos; sin que corresponda –claro está– sustraer del
70
riesgo empresario a los contratistas del Estado, llevando el

principio del mantenimiento del equilibrio de las prestacio-
nes hasta consecuencias límites.
3. Control judicial del proceso de renegociación
Nada obsta a que los órganos judiciales verifiquen si se

presentan las condiciones invocadas por el poder político
–en el marco de la declaración de emergencia y, particular-
mente, con relación a la intervención en los contratos de
concesión de servicios públicos–, controlando especialmen-
te si los órganos de gobierno han seguido los pasos nece-
sarios y las disposiciones vigentes elaboradas precisamente
para definir y encauzar las situaciones derivadas de la emer-
gencia.
Nuestros tribunales han emitido diversas decisiones –es-
pecialmente de naturaleza cautelar– en el marco del pro-
ceso de renegociación de los contratos, mereciendo –en el
actual estado– primordial atención los aspectos formales de
la cuestión, puesto que la ley 25.561 prevé una renegocia-
ción integral de los convenios que tenga en cuenta no sólo
la rentabilidad empresaria, sino también el impacto de las
tarifas en la competitividad de la economía y en la distribu-
ción de los ingresos, computando la calidad y accesibilidad
de los servicios, los planes de inversión y el interés de los
usuarios, para lo cual es menester un aporte completo de
información y asegurar la real participación de los usuarios,
como medio eficaz para la protección de los derechos de las
partes y de los terceros eventualmente afectados.
En este orden, se debe destacar –como caso paradigmá-
tico– la suspensión cautelar del trámite del contrato de re-
negociación de la concesión aeroportuaria, dispuesta hasta
tanto se instrumente la participación pública de los usuarios
71
del servicio de aerotransporte (Juzgado Nacional de Prime-

ra Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 5,
22/04/03, “Aerolíneas Argentinas S.A. c/ Estado Nacional
- Jefatura de Gabinete de Ministros”).
Es que los vicios que se produzcan en el desarrollo del
procedimiento administrativo de renegociación, por la vio-
lación o inobservancia de los principios aludidos, afectarán
la validez del acuerdo al que se arribe, frustrando así la fi-
nalidad del proceso encarado con perjuicio del contratista,
del usuario y de la comunidad en general.
72
Segunda Parte
LA INTERVENCIÓN DE LA JUSTICIA
I. Alcances del control jurisdiccional
En la forma republicana de gobierno, como la de la Re-

pública Argentina, el Poder Judicial es uno de los tres po-
deres del Estado 44. Además, el mismo integra el sistema de
control que se explica a partir del esquema de separación
de poderes por el que se efectúan los controles recíprocos
consagrados por la Constitución Nacional 45.
44 Por lo cual se ha afirmado que “la Corte Suprema … es más que un

tribunal: es, en realidad un tercio del gobierno”. Vanossi, Jorge R.,
Teoría constitucional, Buenos Aires, Depalma, 1976, vol. II, pp. 177 y
211. Cabe indicar que el Poder Judicial no se compone sólo de la
Corte Suprema. “En tanto primordialmente, al Poder Judicial se le
ha encomendado, por mandato constitucional, la consecución de
uno de los objetivos fundamentales de la comunidad política, cual
es el de afianzar la justicia, su independencia es requerida por la
propia finalidad, a efectos de cumplimentar esa alta misión política
del Estado.” Dromi, Roberto, El Poder Judicial, 4ª ed., 3ª reimpr., Bue-
nos Aires, Ciudad Argentina, 1996, p. 33.
45 La cuestión ha sido abordada buscando la concertación de los tres
elementos que aparecen desde siempre en la organización estatal:
“uno es el que delibera sobre los asuntos comunes, el segundo es
el relativo a las magistraturas … y el tercer elemento es el Poder
Judicial.” Aristóteles, Política, Madrid, Instituto de Estudios Políticos,
73
En este orden, la Justicia como poder independiente

constituye una garantía de protección de los derechos que
asegura el imperio de la Constitución 46 y de la ley 47, todo
ello sobre la base del respeto del hombre y de sus derechos fun-
damentales. Por lo que en definitiva resulta un límite ante los
desbordes de la actuación de los poderes públicos y de sus
delegados, que en el caso serían los gestores de los servicios
públicos privatizados.
Debe tenerse en cuenta que la facultad de control de
constitucionalidad y de legalidad que tiene a su cargo el Po-
der Judicial en la República Argentina, por mandato cons-
titucional, corresponde a la totalidad de los tribunales judi-
1954, libro IV, cap. XI. Según Carro Martínez, “Montesquieu cargó
más el acento sobre el equilibrio que sobre la separación de pode-
res”. Carro Martínez, Antonio, Derecho político, Madrid, Universidad
de Madrid - Facultad de Derecho, 1959, cap. XXI, p. 246. Véase
Parejo Alfonso, Luciano, Administrar y juzgar: dos funciones constitucio-
nales distintas y complementarias, Madrid, Tecnos, 1993.
46 “Es así que para resguardar la seguridad jurídica debe existir inde-
pendencia judicial. Los jueces, que vigilan la constitucionalidad de
todos los actos públicos, y a quienes se les encomienda garantizar
la recta interpretación de la ley y la integración del derecho, sólo
tienen que estar sujetos a la Constitución. Los actos judiciales dan
estabilidad a los derechos de los sujetos a través de la cosa juzgada
y el reconocimiento de los derechos adquiridos, y los jueces son los
custodios de la supremacía constitucional en la pirámide jurídica.”
Dromi, Roberto, Sistema y valores administrativos, Buenos Aires - Ma-
drid, Ciudad Argentina, 2003, p. 236.
47 En ese sentido, Ramella ha indicado que “restaurar el imperio de
la justicia, elevarlo de nuevo a la categoría de poder, ha de ser la
ardua tarea de los que creen todavía que su afianzamiento es una de
las tareas esenciales del Estado y que su independencia es la única
garantía efectiva de la libertad de las personas y de que éstas puedan
gozar de una vida digna”. Ramella, Pablo A., La estructura del Estado,
Buenos Aires, Depalma, 1946, cap. IX, pp. 375-376.
74
la intervención de la justicia
ciales y no a un tribunal determinado con exclusividad 48.

Sin embargo, no debe perderse de vista que ese control que
ejercen los tribunales se lleva a cabo, a través de los fallos
que dictan, únicamente en el marco de una contienda judi-
cial específica y concreta en la que se debate una controver-
sia de intereses 49.
Por cierto, debe quedar claro que el papel que com-
pete al Poder Judicial como custodio de la legalidad del
obrar estatal en modo alguno puede derivar en un supues-
to “gobierno de los jueces” (CSJN, 15/11/65, “Partido Jus-
ticialista s/ personería orden nacional”, Fallos: 263:267)
–ya que la misión más delicada del Poder Judicial es saber
mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin me-
noscabar las funciones que incumben a los otros poderes
(CSJN, 21/08/29, “Bonevo, Ricardo s/ habeas corpus”, Fa-
llos: 155:248)–, sino de la Constitución y de la ley, respecto
de la cual los magistrados son, en nuestro sistema jurídico
y por imperio constitucional, intérpretes naturales, siendo
48 El art. 108 de la Constitución argentina establece que “el Poder Judi-

cial será ejercido por una Corte Suprema de Justicia, y por los demás
tribunales inferiores que el Congreso estableciere en el territorio de
la Nación”. Por su parte, el art. 116 fija que “corresponde a la Corte
Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento
y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la
Constitución, y por las leyes de la Nación … y por los tratados con las
naciones extranjeras”.
49 Así se ha indicado que “la posición del caso en la actual dogmática
constitucional es uno de los ejes a los cuales se reconduce la polé-
mica respecto de las relaciones entre juez y legislador. El acento en
el caso respecto a la norma que lo regula, presupone una mayor
capacidad del juez para crear libremente el derecho aplicable en
base a principios o valores y, por consiguiente, una independización
de su función respecto del legislador”. Thury Cornejo, Valentín, Juez
y división de poderes hoy, Buenos Aires - Madrid, Ciudad Argentina,
2002, p. 237.
75
a la vez la Corte Suprema de Justicia de la Nación el intér-

prete final, puesto que en definitiva la defensa constitucio-
nal y de la legalidad es una función jurídica de naturaleza
jurisdiccional.
1. Jurisdicción y competencia
Surge de lo antes expresado que todos los magistrados

judiciales, cualquiera sea su categoría y grado, tienen como
función propia la de resolver, mediante sentencias, los liti-
gios y conflictos que les son sometidos, y también de hacer
cumplir dichos fallos. Esta facultad se denomina “jurisdic-
ción” y su ejercicio es independiente de las que tienen enco-
mendadas los Poderes Legislativo y Ejecutivo (CSJN, Fallos:
313:863).
Debe aclararse que, de este modo, todos los jueces de
todas las instancias tienen jurisdicción, que es innata a la
“función” judicial, pero la pueden ejercer en el ámbito de
su competencia. Se ha destacado que la función jurisdic-
cional es la potestad soberana de administrar justicia de los
órganos judiciales 50.
La competencia, que es la “medida de la jurisdicción”,
fija la capacidad del órgano judicial para ejercer “su” juris-
dicción, está establecida por el conjunto de reglas consti-
tucionales y legales que determinan el ejercicio de las atri-
buciones que le son propias a un magistrado o tribunal, y
delimita su jurisdicción en forma exclusiva, excluyendo la
de otros magistrados, para lo cual se toman en considera-
ción la materia, el grado y el territorio.
50 Ver Calamandrei, Piero, Instituciones de derecho procesal civil, Buenos

Aires, Ejea, 1962, T. I, p. 114.
76
2. Competencia federal por la materia: causas regidas por

normas federales
La competencia federal está determinada por la forma

de gobierno adoptada en nuestro país, de la que resulta la
exigencia de un fuero “federal” para resolver las cuestiones
de interés general en las que están en juego la Nación, la
seguridad de sus instituciones, el cumplimiento y acata-
miento de las leyes federales, el comercio y la navegación
internacionales e interprovinciales, entre otras. Esta compe-
tencia, que es excepcional, privativa y excluyente, resulta de
la Constitución Nacional 51.
Como principio ha de tenerse en cuenta que, cuando
se trata de servicios públicos interjurisdiccionales, su regu-
lación integral viene impuesta por normas de naturaleza
federal; en tal sentido se ha dicho –con particular relación
al sistema eléctrico– que por las características propias del
mercado Eléctrico Mayorista, que supone el comercio in-
terprovincial de energía eléctrica, la tarifa por la prestación
de la Función Técnica del Transporte se encuentra some-
tida a las previsiones de la normativa federal (Cám. Nac.
Fed. Cont. Adm., Sala II, 06/05/03, “Eden S.A. c/ Resol.
7007/98 - ENRE”), de donde se sigue naturalmente la in-
tervención de la Justicia federal en las cuestiones suscitadas
por dichos servicios.
51 “La competencia de los tribunales federales es, por su naturaleza

restrictiva, de excepción y con atribuciones limitadas a los casos que
menciona el art. 100 (actual 116), Const. Nac.” (CSJN, 11/12/80,
LL, 1981-C-662). “La competencia originaria de la Corte Suprema
proviene de la Constitución Nacional y no puede restringirse por
normas provinciales que subordinen las acciones a deducir en dicha
jurisdicción, al cumplimiento de reclamos administrativos previos”
(CSJN, 18/05/70, LL, 141-681).
77
De este modo, la jurisprudencia de nuestro más alto tri-

bunal ha indicado desde antiguo que “corresponde a la Jus-
ticia federal el conocimiento de un juicio en que se discute
la tarifa que la Cía. Unión Telefónica cobra a un abonado
por utilizar dos aparatos auxiliares, lo que hace necesario in-
terpretar las disposiciones de las leyes 750 ½ y 4408” (CSJN,
01/01/37, “Barreiro Grau, Adolfo”, Fallos: 178:304).
Tiempo después mantuvo el criterio sobre la base de que
el sistema de comunicaciones interprovinciales ha sido con-
siderado como comprendido en el vocablo “comercio” usa-
do por nuestra Constitución, ya que el mismo abarca –ade-
más del tráfico mercantil y la circulación de efectos visibles
y tangibles para todo el territorio de la Nación– la conduc-
ción de personas y la transmisión por telégrafo, teléfono u
otro medio, de ideas, órdenes o convenios. Dijo la Corte:
“Las comunicaciones telefónicas interestatales están sujetas
a jurisdicción nacional, pues ellas constituyen el ejercicio
del comercio, forman parte integrante del sistema de postas
y correos a que hace referencia el artículo 67 inciso 13 (ac-
tual art. 75, inc. 14) de la Carta Constitucional, y tienden a
promover la prosperidad, adelanto y bienestar general del
país” (CSJN, 10/11/77, “CAT c/ Provincia de Salta”).
Este criterio se ha mantenido luego de la privatización,
y la jurisprudencia, en forma unánime, se ha pronunciado
en numerosas sentencias a favor de la competencia federal
en materia de telecomunicaciones. En este sentido, más re-
cientemente ha expresado “que la pretensión esgrimida por
la actora exige precisar el sentido y los alcances de normas
federales, como son las dictadas por el Estado Nacional en
ejercicio de las facultades que le confiere la Ley Nacional
de Telecomunicaciones (arts. 1º, 3º, inc. c y 4º, inc. e, ley
19.798), circunstancia que determina la competencia fede-
ral ratione materiae” (CSJN, 23/10/90, “Prov. de Salta c/ Cía.
78
Argentina de Teléfonos S.A.”, JA, 1992-I-371; ídem “Chaar,

David c/ Cía. Argentina de Teléfonos S.A.”, JA, 1991-III-590;
ídem “Lottici, Emilio C. c/ Telefónica de Argentina S.A.”,
JA, 1992-IV-113). Como se ve, ha mantenido su criterio.
Ahora bien, admitida la jurisdicción federal, la Corte de-
claró la competencia civil y comercial sobre la base de los
fundamentos del Procurador General: “Desde que se trata
de una cuestión suscitada en forma directa, en el marco de
relaciones jurídicas contractuales entre particulares, corres-
ponde, a mi modo de ver, que sea la Justicia Nacional de
Primera Instancia en lo Civil y Comercial Federal la que siga
conociendo en el juicio” (CSJN, 08/09/92, “Davaro, Saúl c/
Telecom S.A.”, JA, 1992-IV-72).
Por su claridad en el planteo, corresponde transcribir
parte del Dictamen del Dr. Nicolás Becerra: “V.E. tiene di-
cho reiteradamente que la competencia federal prevista por
los arts. 116 de la Constitución Nacional y 2° inc. 1° de la ley
48 procede cuando el derecho que se pretende hacer valer
se funda directa e inmediatamente en uno o varios artículos
de la Constitución Nacional, en leyes federales o en tratados
con las naciones extranjeras, es decir, cuando lo medular de
la disputa versa sobre el sentido y los alcances de esos pre-
ceptos, cuya adecuada hermenéutica resulta esencial para
la justa solución del litigio (Fallos: 311:1900, entre muchos
otros). Por otra parte, también es una doctrina desde anti-
guo consagrada que la competencia de los tribunales nacio-
nales es limitada y de excepción y su aplicación es de carác-
ter restrictivo (Fallos: 312:1220 y 313:1218), estando a cargo
de quien la invoca demostrar que se dan los presupuestos
necesarios para hacerla surtir (Fallos: 310:211 y 311:1880 y
sus citas). En el sub lite, la actora deduce una acción declara-
tiva de certeza en la que pone en tela de juicio la validez de
una tasa municipal establecida en una ordenanza –es decir,
79
no discute su cobro– que se le intenta aplicar, por conside-

rarla un impuesto encubierto nacional (I.V.A.) a la adqui-
sición de energía eléctrica que efectúa para desarrollar sus
actividades, y funda su pretensión en que dicha tasa resulta
contraria a lo dispuesto en el Marco Regulatorio Eléctrico
Nacional integrado por las leyes 15.336 y 24.065 y el Pacto
Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, ra-
tificado por la Provincia de Buenos Aires, de tal forma que
viola varios artículos de la Constitución Nacional, por lo que
entiendo que la materia sobre la que versa el pleito reviste
naturaleza federal (cfr. Fallos: 318:30; 323:1716 y 2992, en-
tre otros). No se me escapa que la competencia nacional
sobre la energía eléctrica es compatible con el ejercicio del
poder de policía y con la potestad fiscal por parte de las pro-
vincias y de sus municipalidades, en virtud de la existencia
de jurisdicciones compartidas entre el Estado Nacional y los
Estados locales, pero también es cierto que ello no implica
que las autoridades locales puedan condicionar de tal modo
la prestación del servicio eléctrico al punto de obstruirlo
o perturbarlo, directa o indirectamente, como a mi modo
de ver aduce la actora que ocurre en el caso, desvirtuando
así lo que tiende a evitar la legislación nacional en la mate-
ria. Por ello es mi parecer que, en atención a la naturaleza
procesal de la acción que se entabla –acción declarativa de
certeza–, el juez que entienda en la causa, para solucionarla,
deberá interpretar normas de carácter federal a fin de de-
terminar si la tasa en cuestión se identifica con el impuesto
al valor agregado, de carácter nacional, como sostiene la
parte actora” (CSJN, 24/04/03, “Valot S.A. c/ Municipali-
dad de Campana s/ acción de inconstitucionalidad”, V. 308.
XXXVI, Fallos: 326:1372).
80
3. Límites al control judicial
A pesar de todo lo expuesto, se observa que la Justicia no

puede intervenir en materia de tarifas en todos los supues-
tos. Los límites de su actuación resultan de sus atribuciones
y las de los otros poderes, pues la invasión de un poder en
la zona de reserva de la actuación de otro importa una cues-
tión institucional de suma gravedad.
Esta limitación ha sido considerada por la jurisprudencia
desde hace largos años: la Corte, en la causa “Ventafrida, Víc-
tor c/ Cía. Unión Telefónica” (Fallos: 184:306), ha sostenido
que “la apreciación de la autoridad administrativa acerca de
la justicia y razonabilidad de las tarifas a los fines de su apro-
bación, es por la ley 750 ½ facultad privativa del Poder Ejecu-
tivo y éste puede usarla tanto respecto del pasado, diciéndolo
expresamente, como del porvenir, sin que los jueces tengan
facultad para revisarlas dejándolas sin efecto o para modifi-
carlas en cualquier sentido”.
Lo único que debe quedar al margen de la competencia
de los órganos judiciales –en los supuestos de presentarse
una causa– es la emisión del juicio de valor político en tanto
típicamente discrecional, pero de ningún modo los aspec-
tos reglados de las decisiones de alcance individual o gene-
ral (CSJN, Fallos: 53:240; CSJN, 20/09/63, “Guerrero, Jua-
na Ana Soria de c/ Bodegas y Viñedos Pulenta Hnos. S.A.”,
256:556), o sus proyecciones jurídicas sobre los derechos e
intereses de los individuos (CSJN, 1959, “Sofía, Antonio y
otro”, Fallos 243:504), en tanto su custodia es, justamente,
la misión esencial de los jueces.
De allí que la intervención del Poder Judicial en modo
alguno habrá de derivarse en la transformación de los jue-
ces en políticos (CSJN, 08/04/59, “Partido Socialista s/
apelación Resolución de la Junta Electoral de la Prov. de
81
Santa Fe”, Fallos: 243:260; CSJN, 10/08/60, “Iscaro Rubens

Libertario s/ recurso de habeas corpus interpuesto a su fa-
vor por Elfa Bertolletti de Iscaro”, Fallos: 247:469; CSJN,
10/10/60, “Recurso de hecho deducido por el recurrente
en la causa Partido Socialista s/ inscripción”, Fallos: 248:61;
CSJN, 19/02/62, “Recurso de hecho deducido por Enrique
V. Rocca, apoderado del Partido Unión Popular en la causa
Unión Popular - Incidente s/ elecciones nacionales del 18
de marzo de 1962”, Fallos: 252:54; CSJN, 29/08/62, “Unión
Cívica Radical del Pueblo s/ amparo”, Fallos: 53:386; CSJN,
14/06/63, “Partido Unión Popular s/ oficialización de las
listas de candidatos a electores de Presidente, Vicepresiden-
te de la Nación y Senadores Nacionales”, Fallos: 256:47, en-
tre otros).
En el mismo orden, y ya después de las privatizaciones,
se ha sostenido que “lo que sí le esta vedado al juez, es la
fijación de la tarifa adecuada, porque constituiría un exceso
de la función jurisdiccional, transformando al juez en ad-
ministrador, violentando la división de poderes, componen-
te básico de nuestro sistema constitucional de gobierno”
(Cám. Civ. Com. Fed., Sala III, 09/11/94, “Canteras Mala-
gueño S.A.C.I.F. c/ Gas del Estado s/ repetición”, Causa N°
6759/94).
También se consideró que “corresponde revocar la sen-
tencia que declaró la inconstitucionalidad de la resolución
que había establecido un redondeo de la tarifa del servicio
de subterráneos, pues el fallo se centró en el examen de un
problema de índole monetario, sin hacerse cargo de que tal
redondeo importaba el ejercicio de una atribución inheren-
te a la autoridad administrativa –el control de la evolución
de las tarifas– y prevista en el sistema contractual por el que
se había concedido el servicio” (CSJN, 07/12/99, “Fernán-
dez, Raúl c/ Estado Nacional [PEN] s/ amparo ley 16.986”,
82
Fallos: 322:3008). En el mismo caso se sostuvo que “la sen-

tencia que declaró la inconstitucionalidad de la resolución
que había establecido un redondeo de la tarifa del servicio
de subterráneos afecta el sistema económico financiero pre-
visto por el Estado Nacional para concretar la privatización
del servicio público, al desarticular, sin fundamento válido,
el recurso destinado a ejecutar la política adoptada en la
materia” (CSJN, 07/12/99, “Fernández, Raúl c/ Estado Na-
cional [PEN] s/ amparo ley 16.986”, Fallos: 322:3008).
En el caso “Prodelco c/ Estado Nacional (PEN) s/ ampa-
ro ley 16.986” (07/05/98), la Corte Suprema de Justicia de
la Nación advirtió en primer término que lo que se contro-
vertía era un acto emanado del Poder Ejecutivo Nacional, en
ejercicio de funciones que le eran propias, y por ello estimó
conveniente merituar si se configuraba en autos una “causa
judicial” que habilitase el ejercicio de la jurisdicción.
Consideró que para ello “se exige un cuidadoso estudio
de las cuestiones propuestas, para decidir si ellas se ubican
dentro de las facultades otorgadas con exclusividad a algu-
no de los poderes públicos y si han sido ejercitadas dentro
de los límites que la Constitución les impone”. Sostuvo que
“la misión más delicada que compete al Poder Judicial es la
de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción,
sin menoscabar las funciones que incumben a los otros po-
deres o jurisdicciones”.
Continuó diciendo que “esa restricción impuesta al Po-
der Judicial redunda en beneficio del sistema republicano
de gobierno, sin afectar en modo alguno su misión esen-
cial, la que –por el contrario– se ve de tal modo afirmada”
(CSJN, 07/05/98, “Prodelco c/ PEN s/ amparo”, Fallos:
321:1252).
El Poder Judicial ejerce el control de constitucionalidad
cuando trasunta en la tarea de verificar si los actos de los
83
otros dos poderes se han cumplido dentro de sus respecti-

vas esferas de actuación. Según el fallo, la facultad de revi-
sión judicial sólo puede ser activada en la medida en que se
verifique “la violación normativa que ubique los actos de los
otros poderes fuera de las atribuciones que la Constitución
les confiere o del modo en que ésta autoriza a ponerlas en
práctica”.
Sin embargo, debe agregarse que la jurisprudencia, tan-
tas veces sostenida por la Corte Suprema respecto de que
las razones de oportunidad, mérito o conveniencia tenidas
en cuenta por los otros poderes del Estado para adoptar
decisiones que les son propias no están sujetas al control
judicial, no obsta el ejercicio de esa facultad judicial para
proceder al análisis acerca de la razonabilidad de las leyes
o actos administrativos (Fallos: 112:63; 150:89; 181:264;
261:249; 264:416; 318:445) o una vez constatada la iniqui-
dad manifiesta de una norma (Fallos: 171:348; 199:483;
247:121; 312:826) o un acto de la Administración (Fallos:
292:456; 305:102; 306:126 y 400) y en consecuencia declarar
su inconstitucionalidad.
Concluye el Tribunal afirmando que “la decisión adopta-
da aparece regularmente inscripta en el ejercicio privativo
de funciones propias de uno de los poderes del Estado, sin
exceder el marco en que constitucional y legalmente se in-
sertan, de modo que no resulta judicialmente revisable el
modo en que ese poder ha sido ejercido”.
“En efecto: la pretensión de las amparistas no conduce a
detectar una infracción formal al régimen tarifario estable-
cido en el pliego y en las demás disposiciones legales aplica-
bles, sino que es producto de una evaluación subjetiva acer-
ca de la decisión política que sustenta el modo de efectuar
el rebalanceo ... Si esta demanda fuese admitida, habría una
clara invasión del Poder Judicial en la zona de reserva de
84
otro poder del Estado, cuyo ejercicio le está atribuido en

forma exclusiva y al cual intentaría sustituir en el cumpli-
miento de sus funciones específicas. De tal modo, el control
de constitucionalidad de los actos de gobierno, propio –y
limitado– marco del accionar del Poder Judicial, se conver-
tiría en el ejercicio mismo de los actos que corresponden a
los otros poderes políticos del gobierno federal, usurpando
facultades que alterarían ostensiblemente el diseño insti-
tucional de separación de poderes vigente en la República
desde la sanción de la Constitución Nacional de 1853.”
Cabe mencionar que por la misma causa se iniciaron los
autos “Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional
(PEN) s/ amparo ley 16.986” en los cuales, el 07/05/98, la
Sra. Juez titular del Juzgado Nacional de Primera Instancia
en lo Contencioso Administrativo Federal N° 11 hizo lugar
a la medida cautelar solicitada por el actor, ordenando a la
Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Na-
ción que se abstuviera de efectuar cualquier tipo de modifi-
cación en la estructura tarifaria del servicio telefónico bási-
co, hasta que se realice la propuesta de rebalanceo tarifario
por parte de esa Secretaría, según lo dispuesto por el art. 3°
de la Resolución N° 381/95 del Ministerio de Economía y la
audiencia pública prevista en la misma norma. Ello así hasta
tanto se dicte sentencia definitiva en el proceso de amparo.
La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Ad-
ministrativo Federal, Sala III, confirmó la medida cautelar
decretada.
Al entender en la causa, el Tribunal Supremo sostuvo
que “la misión más delicada que le compete al Poder Ju-
dicial es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su
jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a
otros poderes o jurisdicciones, toda vez que es el Judicial el
llamado por la ley para sostener la observancia de la Cons-
85
titución Nacional, y de ahí que un avance de este poder en

desmedro de las facultades de los demás revestiría la mayor
gravedad para la armonía constitucional y el orden público
(Fallos: 155:248; 311:2580). Por tal motivo, en las causas en
que se impugnan actos cumplidos por otros poderes, en el
ámbito de las facultades que les son privativas, la función
jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales atri-
buciones, en cuanto de otra manera se haría manifiesta la
invasión del ámbito de las facultades propias de las otras
autoridades de la Nación (Fallos: 254:45)”.
En ese orden de ideas agregó que decidir “si un asunto
ha sido, en alguna medida, conferido a otro poder del Esta-
do, o si la acción de ese poder excede las facultades que le
han sido otorgadas, es en sí mismo un delicado ejercicio de
interpretación constitucional y una responsabilidad de esta
Corte como último intérprete de la Constitución” 52.
El control de legalidad que llevan a cabo los jueces no ex-
cluye la ponderación del prudente y razonable ejercicio de
las facultades regladas del poder administrador. Sin embar-
go, la intromisión del juez en el marco de las facultades re-
gladas de la Administración sólo se justifica por “ilegalidad,
arbitrariedad o falsedad en la causa que resulte del propio
texto de las decisiones administrativas” (cfr. Juzg. Nac. Cont.
52 En este fallo, la Corte remite a la causa P.475.XXXIII, “Prodelco c/

PEN s/ amparo”, sentencia ya referenciada de la misma fecha, en
la que se expidió acerca de la regularidad de la decisión adoptada
en el art. 2° del Decreto 92/97 del Poder Ejecutivo Nacional, en
tanto aparece “inscripta en el ejercicio privativo de las funciones
propias de uno de los poderes del Estado, sin exceder el marco en
que constitucional y legalmente éstas se insertan, de modo que no
resulta judicialmente revisable el modo en que ese poder ha sido
ejercido”. Por lo cual dejó sin efecto la medida cautelar y desestimó
liminarmente la demanda.
86
Adm. Fed. Nº 2, de Feria, 11/01/00, “Ale, Ismael Ramón c/

Estado Nacional [PEN] s/ amparo ley 16.986”).
En definitiva, la pauta orientadora que permite verificar
los alcances adecuados del control judicial viene conteni-
da en la expresión acuñada por el Alto Tribunal cuando, al
intentar precisar aquello que a su entender debía conside-
rarse rector a fin de admitir la constitucionalidad en el ejer-
cicio de facultades ejercidas por parte de la Administración,
afirmó el principio del control judicial “suficiente” (CSJN,
11/09/59, “S.R.L. Figno s/ conflicto entre jueces”, Fallos:
244:458; CSJN, 20/07/60, “Pasculi, Nicolás s/ jubilación”,
Fallos: 247:344).
Ahora bien, en la delimitación de este concepto –típica-
mente indeterminado– el propio Tribunal se pronunció por
una interpretación flexible al señalar que el control debería
ser “más o menos extenso y profundo, según las modalida-
des de cada situación jurídica” (CSJN, 31/05/61, “S.R.K. Ge-
rino Hnos. s/ apelación ley 11.275”, Fallos: 249:715, Consid.
14); lo que permite sostener que la intensidad y alcances del
control judicial resultarán de las modalidades de la cuestión
litigiosa, de la posibilidad de revisión de lo decidido por el
órgano administrativo y de los elementos que condicionan
y determinan el acto emitido, siguiéndose de ello la vigen-
cia de un criterio eminentemente casuista (temperamento
ratificado en CSJN, 14/09/76, “Ford Motors S.A. s/ infrac-
ción ley 19.508”, Fallos: 295:814 y CSJN, 17/04/79, “Marce-
lo Eberle denuncia presunta violación arts. 248 y 293 del C.
Penal”, Fallos: 301:287).
Cabe aclarar que el patrón de revisión es el que surge de
nuestra Constitución Nacional y el que, como principio, se
impone en forma indiscutida, a falta de norma en sentido
contrario. Desde este punto de vista, nuestra Corte Supre-
ma ha admitido, en ausencia de restricción expresa, la revi-
87
sión judicial “integral” de la interpretación y aplicación ad-

ministrativa de las normas, puesto que no se trata en efecto
de revisar un criterio de oportunidad o conveniencia, sino
de llevar a cabo el suficiente control de legalidad de lo ac-
tuado y decidido por la Administración (CSJN, 24/02/65,
“Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa
Dirección General de Relaciones de Trabajo s/ acta suscrip-
ta por la Unión Obrera Metalúrgica c/ la firma Cuareta S.A.
Volcán”, Fallos: 261:36; 295:814 y 299:362).
En concreto, y con particular referencia a la actividad de
los entes de control –y reguladores– de los servicios públi-
cos, se ha dicho que la revisión judicial a su respecto debe ser
plena (Cám. Nac. Fed. Cont. Adm., Sala I, 31/10/02, “Dis-
tribuidora Gas Cuyana S.A. c/ Resol. 2932/00 Enargas”),
aun cuando cabe precisar que la intervención del Poder
Judicial debe inexcusablemente armonizarse con las parti-
culares potestades aseguradas al ente regulador, a quien la
ley encomienda primeramente el control del servicio públi-
co, resultando indispensable cotejar el comportamiento del
ente a la luz de la norma que delimita su ámbito de actua-
ción, la cual constituye el fundamento de la competencia
habilitante (Cám. Nac. Fed. Cont. Adm., Sala I, 19/11/02,
“Cooperativa de Prov. Serv. Telef. S. P. y C. Mariano Acosta
c/ Resol. 242/99 Enargas”).
3.1. Facultades regladas y poderes discrecionales
Como aproximación general puede decirse que, en

aquellos supuesto en que el ordenamiento jurídico prevé
y normaliza la actividad administrativa en todos sus aspec-
tos, se está frente a un poder reglado o de aplicación legal
automática, frente al cual, ante la comprobación del pre-
supuesto fáctico definido en la reglamentación en forma
88
completa, la Administración aparece vinculada en forma

estricta a dichos preceptos, debiendo emitir sus decisiones
de conformidad con las pautas predeterminadas.
Mientras que, en aquellas ocasiones en que no existe pre-
visión específica, se tratará de facultades discrecionales cuyo
ejercicio es el resultante de la aplicación de criterios de va-
loración que no se encuentran presentes en la normativa
y que, como principio, son de libre apreciación 53; no obs-
tante lo cual, es preciso aclarar que la discrecionalidad sólo
puede ser considerada como libertad de apreciación legal,
pero jamás extralegal o autónoma.
De allí la importancia del reconocimiento de los elemen-
tos reglados y de los discrecionales (su aplicación concreta
por el Alto Tribunal se advierte en el precedente de Fallos:
306:126), así como la identificación de aquellas pautas que
conciernen a la denominada “discrecionalidad técnica” que,
en rigor, si bien comportan una parcela especial dentro del
ámbito de discrecionalidad administrativa, involucran as-
pectos específicos que otorgan cierta libertad de acción y
en los que el juez, como principio, no puede sustituir los
criterios de valoración y selección efectuados por la Admi-
nistración al respecto, sin excederse de su verdadero papel
que no es otro que el de custodiar la legalidad.
Ha de reconocerse, entonces, que la apreciación técni-
ca hace a la legitimidad de la decisión administrativa, de
manera que, ante la posibilidad de la elección de diversas
alternativas técnicas, la elección que la Administración efec-
túe deberá en principio ser respetada por el juez y, en tal
supuesto, el límite del control judicial estará dado por la
53 Ver García de Enterría, E. y Fernández, T., Curso de Derecho Adminis-

trativo, 4ª ed., Madrid, Civitas, 1984, T. I, pp. 414 y 430.
89
manifiesta arbitrariedad e irrazonabilidad de la decisión o

selección adoptada.
En este orden, es relevante destacar la distinción formu-
lada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación entre el
control de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad de
las tarifas, que incumbe al poder jurisdiccional, y el ejer-
cicio mismo de la potestad tarifaria, que no compete a los
jueces sino a la Administración, a quien no cabe sustituir en
la determinación de políticas o criterios técnicos o de opor-
tunidad (Fallos: 184:306; 321:1252 y 322:3008).
Es que, en definitiva, la fiscalización de la legitimidad
responde a un concepto amplio de licitud y justicia que tor-
na procedente la revisión judicial no sólo contra lo ilegal,
sino también contra lo legal pero injusto, arbitrario o irra-
zonable.
Puntualmente, la Cámara Nacional de Apelaciones en
lo Contencioso Administrativo Federal, al analizar la legi-
timidad de decisiones emanadas de entes regulatorios y de
control de los servicios públicos, mediante la aplicación
de los principios generales concernientes a los elementos
del acto administrativo, ha tenido oportunidad de señalar
que es nula una resolución (en el caso, del ENRE) cuan-
do se advierte la presencia de un vicio que afecta la causa
y la motivación, pues el control de los elementos reglados
del acto bajo juzgamiento permite advertir precisamente
la falencia en la causa y motivos invocados, en tanto no se
ajustan a los extremos de hecho previstos en las normas
cuya aplicación se invoca (Sala I, 15/04/03, “Empresa Dis-
tribuidora Sur S.A. [Edesur] c/ Resol. 1034/97 [ENRE]
2791/2922/3056/96”).
En igual sentido, el mismo Tribunal valoró que la po-
testad de establecer las bases tarifarias constituye una
facultad reglada, de modo que toda revisión de las fór-
90
mulas previstas a tal efecto es viable sólo cuando circuns-

tancias objetivas y justificadas así lo determinen (Sala
IV, 05/12/02, “Central térmica Güemes S.A. c/ Resol.
1650/98 ENRE”).
Con posterioridad, y en igual sentido, el Alto Tribunal
ratificó la doctrina antes enunciada al interpretar que lo
atinente al régimen de energía eléctrica se inscribe en un
marco de regulación federal incorporada al concepto abar-
cativo que supone la interpretación del art. 75 inc. 11 CN,
recordando que el citado precepto establece como facultad
del Congreso legislar para el cumplimiento de los fines es-
pecíficos de los establecimientos de utilidad nacional, res-
petando el poder de policía e imposición local, en tanto
no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines (Fallos:
304:1186 y 322:2624); en esa inteligencia, declaró la impro-
cedencia de la pretensión fiscal provincial de imponer a una
empresa concesionaria de transporte de fluido eléctrico el
pago del impuesto a los ingresos brutos (CSJN, 14/10/03,
“Transnoa S.A. c/ Salta, Pcia. de s/ acción declarativa de
inconstitucionalidad”, Fallos: 326:4205, y 16/04/02, “Cía.
de Transportes de Energía Eléctrica en Alta Tensión Transe-
ner S.A. c/ Neuquén, Pcia. del s/ acción declarativa”, Fallos:
325:723).
Se advierte así la existencia de una doctrina judicial con-
solidada acerca de la potestad del Gobierno Nacional de
disponer exenciones tributarias comprensivas tanto de im-
puestos nacionales como provinciales y municipales, a fin
de asegurar la consecución de los objetivos de actividades
en que se haya comprometido el interés nacional.
91
II. Protección jurisdiccional

de los prestadores
Los prestadores, ante lo que consideren una vulnera-

ción a sus derechos por parte de la autoridad concedente,
de la autoridad regulatoria o de los usuarios, pueden re-
currir a la Justicia a fin de obtener la protección judicial a
sus derechos 54.
Sin embargo, debe tenerse presente que, en materia de
tarifas públicas, su fijación y modificación se hallan regula-
das por las normas del marco regulatorio general y particu-
lar y, habitualmente, los conflictos planteados al respecto
con la autoridad administrativa se han solucionado en esa
jurisdicción, con intervención de los entes reguladores.
Por su parte, los conflictos que presenta la percepción de
las tarifas en cuanto a los usuarios del servicio, se ven solucio-
nados por las facultades reconocidas a los prestadores –ya ci-
tadas– de suspender y cortar las prestaciones. De esta forma,
en general no han llegado a la Justicia casos por reclamo de
cobro de las tarifas presentadas por los prestadores.
Como ejemplo de protección a favor del prestador se
puede mencionar el fallo por el que la CSJN hizo lugar a
la prohibición de innovar solicitada y ordenó a la provincia
demandada que se abstuviera de realizar actos tendientes al
cobro del impuesto de sellos (CSJN, 27/03/01, “Transporta-
54 El derecho del contratista concesionario de recurrir a la Justicia

cuando el ejercicio de sus derechos es turbado ha sido reconocido
por la Procuración del Tesoro, que ha dicho que “el concesionario
puede promover acciones contra terceros, la acción de despojo o
las respectivas acciones posesorias”, así como “las acciones petitorias
que correspondieren, o una acción de resarcimiento por los daños
y perjuicios derivados de la indebida actitud del tercero” (PTN, Dic-
támenes, 232:27, 12/01/2000).
92
dora de Gas del Sur S.A. [TGS] c/ Santa Cruz, Provincia de

s/ acción declarativa de certeza”, Fallos: 324:871).
III. Protección jurisdiccional

de los usuarios
Los derechos de los usuarios también merecen ser res-

guardados por la Justicia. Esta protección se halla prevista
en distintas regulaciones y puede producirse por diferentes
medios: acción de amparo, actuación del Defensor del Pue-
blo, de las asociaciones de usuarios, medidas cautelares.
También la legislación de protección al consumidor (ley
24.240) reconoce los derechos de los usuarios para afirmar-
los en las instancias judiciales.
1. Legitimación activa
El nuevo art. 43 de la Constitución Nacional reconoce

legitimación para promover la acción de amparo a los afec-
tados en forma directa por el acto u omisión que, en forma
actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos o garantías
reconocidos por la Constitución, un tratado o la ley, y a otros
sujetos potencialmente distintos, como ser al Defensor del
Pueblo y a las asociaciones de usuarios.
Sin embargo, la Corte Suprema ha indicado que “de
esa ampliación constitucional de los sujetos a quienes se
reconoce legitimación procesal no se sigue la aptitud para
demandar sin que exista cuestión susceptible de instar el
ejercicio de la jurisdicción” (CSJN, 07/05/98, “Prodelco c/
PEN s/ amparo”, Fallos: 321:1252).
A su vez, otros tribunales han entendido que “negar legi-
timación equivale a negar el derecho”. Así, los actores Jesús
93
Rodríguez y Enrique Mathov solicitaron el dictado de una

medida cautelar contra el Estado Nacional, Ministerio de
Economía y Obras y Servicios Públicos –Secretaría de Ener-
gía, Transporte y Comunicaciones–, para que se ordenase
a este último la suspensión de toda medida que implicase
una reestructuración tarifaria del servicio telefónico básico,
hasta tanto no se realizase la propuesta de rebalanceo tarifa-
rio por parte de esa Secretaría, conforme lo disponía el art.
3º de la resolución N° 381/95 del mencionado Ministerio,
y no se llevase a cabo la Audiencia Pública prevista en la
norma citada.
Si bien el fallo discurre en un análisis de la actividad des-
plegada por la Administración Pública frente a la mencio-
nada normativa, resulta por demás interesante el análisis
practicado respecto de la legitimación activa de los actores.
La Cámara señaló: “Corresponde poner en relieve que
la hipótesis examinada conforma un supuesto singular de
legitimación especial para un determinado procedimien-
to administrativo, tal como cabalmente se consagra en la
propia resolución N° 381/95 (Considerandos II y III y art.
3°). Independientemente, pues, de la eventual calidad de
los sujetos ‘exponenciales’ que puedan exhibir las personas
aludidas en la citada resolución (esto es, de un apodera-
miento específico para defender intereses supraindividua-
les), lo cierto es que también, en buena medida, concurre la
tutela de un derecho especial –previamente admitido por la
Administración– para intervenir en el procedimiento admi-
nistrativo. A lo cual conviene añadir, desde otro ángulo, que
remitiendo en última instancia la legitimación a un punto
de derecho sustancial (en la medida que negar la legitima-
ción equivale a negar un derecho) no cabe profundizar el
examen en el marco del proceso cautelar, sino sólo apreciar,
interina y provisoriamente, la concurrencia de un interés
94
tutelable” (Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala V, 19/07/96,

“Rodríguez, Jesús y otro c/ Estado Nacional - Ministerio de
Economía y Obras y Servicios Públicos - Secretaría de Ener-
gía, Transporte y Comunicaciones”).
2. Legitimación por el interés colectivo
Lo cierto es que la Constitución Nacional reconoce legi-

timación para interponer acción expedita y rápida de amparo,
además de al afectado, al Defensor del Pueblo y a las asocia-
ciones que propendan a la protección de sus derechos.
2.1. Defensor del Pueblo
También según la Constitución, los usuarios se encuentran

comprendidos en la órbita de actuación del Defensor de Pue-
blo de la Nación (art. 86 55), que tiene legitimación procesal
para actuar en defensa y protección de los derechos tutelados
por la Constitución Nacional y las leyes. Entre esos derechos
se encuentran los de los usuarios, previstos en el art. 42 de la
Constitución Nacional.
La jurisprudencia ha ajustado la legitimación del Defensor
del Pueblo sentando el criterio según el cual “la legitimación
procesal que el párrafo segundo del art. 86 de la Constitu-
ción indiscutiblemente confiere al Defensor del Pueblo, no
es susceptible de ser infinitamente dilatada de forma tal que
sustente su intervención judicial en defensa de la pura legali-
dad; ello no significa neutralizar las potestades que el Defen-
sor del Pueblo pueda ejercer ad intra de la Administración”
(Cám. Nac. Fed. Cont. Adm., Sala V, 20/10/95, “Consumi-
55 Este órgano se rige por las leyes 24.284 y 24.379.
95
dores Libres Coop. Ltda. de Prov. Serv. Acc. Com. c/ Estado

Nacional”, JA, 1996-II-534).
2.2. Asociaciones de usuarios y consumidores
Los arts. 42 y 43 de la Constitución Nacional hacen espe-

cífica mención a las asociaciones de consumidores y usua-
rios 56, a las que les reconoce participación en los organismos
de control (art. 42) y legitimación para actuar en defensa de
los intereses de los usuarios a través de la interposición de la
acción expedita y rápida de amparo (art. 43). Como hemos
visto, se trata de organizaciones no gubernamentales que
tienen por finalidad orientar a los usuarios proporcionán-
doles información que normalmente les resulta de difícil
acceso e interpretación, contribuir a la educación para el
consumo y brindar asesoramiento y asistencia en los recla-
56 “Las organizaciones de consumidores tienen atribuido en todo

caso, no sólo por ley sino por la propia Constitución, una función
esencial en la política de defensa de los consumidores. Esa función
esencial tiene varias vertientes o facetas. Pero todas parten de dos
ideas básicas: la primera, que la debilidad o inferioridad del con-
sumidor aislado sólo puede compensarse, siquiera sea parcialmen-
te, mediante la creación de organizaciones y, más concretamente,
mediante su asociación; la segunda, que además del interés indivi-
dual de cada consumidor y del interés general o público en el buen
funcionamiento del mercado en el que los consumidores obtienen
los productos y servicios que necesitan, hay un interés que no se
identifica exactamente con los anteriores, el interés colectivo o ‘di-
fuso’ de toda la categoría de consumidores y usuarios, interés cuya
representación y defensa debe atribuirse y se atribuye a sus propias
organizaciones.” Rebollo Puig, Manuel, “La defensa de los consu-
midores”, en Muñoz Machado, Santiago - García Delgado, José Luis
- González Seara, Luis (dirs.), Las estructuras del bienestar. Propuestas de
reforma y nuevos horizontes, Madrid, Civitas, 2002, p. 406.
96
mos que efectúen. Según vimos, también la Ley de Defensa

del Consumidor prevé su actuación.
Respecto de la representación de las asociaciones de
usuarios, la Corte Suprema ha reconocido que “el art. 43 de
la Constitución Nacional (texto según la reforma de 1994)
faculta para interponer acción de amparo ‘contra cualquier
forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que
protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al con-
sumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en
general’ a –entre otros– las asociaciones que propendan a
esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará
los requisitos y formas de su organización”. Pero agregó que
“la demandante ... ha sido creada por el Decreto 1192/92
con la finalidad de proveer a la defensa de los intereses de
sus asociados” (CSJN, 22/04/97, “Asociación de Grandes
Usuarios de Energía de la República Argentina [AGUEE-
RA] c/ Provincia de Buenos Aires”, SJDA, Buenos Aires, La
Ley, 29/05/97).
En un fallo posterior indicó que “admitir la legitimación
en un grado que la identifique con el ‘generalizado interés
de todos los ciudadanos en el ejercicio de los poderes del
gobierno ... deformaría las atribuciones del Poder Judicial
en sus relaciones con el Ejecutivo y con la Legislatura y lo
expondría a la imputación de ejercer el gobierno por me-
dio de medidas cautelares’” (CSJN, 07/05/98, “Prodelco c/
PEN s/ amparo”, Fallos: 321:1252). En forma concordante
se ha afirmado que “sólo pueden resultar beneficiados por la
medida aquellos usuarios que revistan la condición de ‘aso-
ciados’” (Cám. Civ. Com. Mar del Plata, Sala I, 27/04/98,
“Acidecon c/ OSSE Mar del Plata”, JA, 1998-III-136).
97
3. Alcance de la protección
Los planteos efectuados por los usuarios y por sus asocia-

ciones respecto de la prestación de los servicios públicos, in-
cluidas las tarifas y su facturación, han sido acogidos por los
tribunales.
Sin embargo, debe verificarse que cada interés, según sea
individual o colectivo, tiene una legitimación y un alcance
de acuerdo con su naturaleza.
3.1. Individual
La protección del interés individual del usuario, derivado

de la prestación del servicio sobre el que titulariza un dere-
cho subjetivo en virtud de un vínculo contractual o reglamen-
tario, no ofrece dificultades pues sólo beneficia al accionante
afectado en forma directa. Esta protección de los intereses
individuales de los usuarios participa de las características
comunes en la actuación de los derechos subjetivos ante la
jurisdicción.
En tal sentido podemos mencionar el fallo que estable-
ció la restitución en efectivo de los períodos de abono co-
brados por el tiempo que el usuario no dispuso del servicio
telefónico, reconociendo la indemnización por el suminis-
tro de un teléfono celular (Cám. Nac. Fed. Civ. Com., Sala
I, 11/07/95, “Goyena, Raúl H. c/ Telecom Argentina”, JA,
1996-I-604).
Asimismo, por la inobservancia de procedimientos para
acreditar irregularidades en la medición o apropiación de
energía eléctrica, se hizo lugar a una medida de no innovar
respecto de la suspensión del servicio (Cám. Nac. Fed. Civ.
Com., Sala I, 17/02/95, “Montanari de Vesprini, Vicenta c/
Edenor S.A.”, JA, 1996-III-127).
98
3.2. Colectiva
Ahora bien, si la defensa de los intereses ha sido colecti-

va, es preciso tener en cuenta la existencia de intereses su-
praindividuales que pueden resultar contrarios a los que se
representan, lo que hará variar el alcance de la protección.
Por lo antes expuesto, se debe diferenciar entre la protec-
ción que merece el interés individual del usuario directamen-
te interesado en la prestación del servicio y el interés colectivo
en el que participa un conjunto de usuarios que tienen un
interés compartido (v.gr. una asociación de usuarios), cuyo
interés a su vez se diferencia de los llamados “intereses ge-
nerales de la sociedad”.
A cada interés le corresponde una legitimación, y los al-
cances de la protección que se le deba conferir serán con-
forme con la naturaleza de su representación.
En este orden se verifica que la jurisprudencia ha consi-
derado –siempre en función de determinadas circunstan-
cias– que “la suspensión del acto es susceptible de generar
–precisamente para la comunidad de usuarios del servicio
de transporte ferroviario, a quien se dice proteger– mayo-
res daños que los derivados de su ejecución … A ello cabe
añadir además que concretamente en punto a la cuestión
tarifaria ha quedado establecido que tales aumentos están
sometidos al perfeccionamiento de hitos de cumplimiento
previo y efectivo, los que se traducirán en inversiones en
material rodante y nuevas obras de infraestructura que ga-
ranticen la mejora del servicio”; en consecuencia se dispu-
so el levantamiento de la suspensión del Decreto 210/99
que aprobó lo actuado con relación al procedimiento de
renegociación contractual, que comprendía un reajuste ta-
rifario (Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Con-
tencioso Administrativo Federal de Feria N° 2, 24/01/2000,
99
“Consumidores Libres Cooperativa Ltda. de PSAC y otros

c/ Estado Nacional [MOEySP] Dto. 210/99 s/ proceso de
conocimiento”).
A su vez, la Corte Suprema se pronunció en la causa in-
coada por la Asociación Protección del Consumidor (Pro-
delco) respecto de la ampliación constitucional de los su-
jetos a quienes se reconoce legitimación procesal en forma
concordante a lo que se viene planteando. Consideró que
“no se sigue la aptitud para demandar sin que exista cues-
tión susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción ... De
otro modo, admitir la legitimación en un grado que la iden-
tifique con el ‘generalizado interés de todos los ciudadanos
en el ejercicio de los poderes del gobierno ... deformaría
las atribuciones del Poder Judicial en sus relaciones con el
Ejecutivo y con la Legislatura y lo expondría a la imputa-
ción de ejercer el gobierno por medio de medidas cautela-
res’ ... Que se ratifica la inexistencia de cuestión justiciable,
si se advierte que la supuesta lesión a los derechos de los
consumidores que invocan las amparistas no sólo no es de
carácter general, sino que la misma norma ha dado lugar
a numerosas acciones judiciales –algunas de las cuales se
encuentran a conocimiento de este Tribunal– en las que se
persigue el mantenimiento del nuevo régimen, por ser éste
favorable a importantes sectores de habitantes del interior
del país” (CSJN, 07/05/98, “Prodelco c/ PEN s/ amparo”,
P.4475.XXXIII, Fallos: 321:1252).
IV. Medios de protección jurisdiccional
Los medios por los cuales los interesados pueden solicitar

la protección jurisdiccional, ante la afectación de sus dere-
chos en materia de tarifas de servicios públicos, son todos
aquellos previstos, por lo común, por las normas procesales.
1 00
Sin embargo, por la inmediatez que tienen las tarifas, en

general tanto los prestadores como los usuarios y consumi-
dores, por sí mismos o por las asociaciones que los agluti-
nan, recurren a la acción de amparo o solicitan el dictado
de una medida cautelar.
1. Acción de amparo
La protección de los derechos en juego en la prestación

de los servicios públicos se hace efectiva en sede judicial a
través de la acción de amparo del art. 43 CN 57.
Al constitucionalizar esta acción se ha tenido en cuenta
no sólo la protección de todos los derechos consagrados en
la misma Constitución, sino también los derivados de trata-
dos o leyes. El artículo constitucional cita de modo expreso
los derechos de los usuarios y confiere legitimación para ac-
tivar este recurso procesal, además de al usuario afectado, al
Defensor del Pueblo y a las asociaciones de usuarios.
Ahora bien, los magistrados han aplicado, para conside-
rar la admisibilidad de este medio de protección, los presu-
puestos sustanciales que resultan de su regulación.
Así se ha entendido en un caso sobre la recategorización
que pretendía el actor en el régimen de facturación corres-
pondiente a la tarifa 1, residencial, y la restitución por parte
de la empresa prestataria de las sumas que el actor consi-
deró haber abonado de más a causa del encuadramiento
tarifario: “Dado que el vicio que justifique la procedencia de
una acción de amparo contra actos de particulares debe ser
evidente o manifiesto, ese tipo de proceso no constituye la
57 Legalmente la acción de amparo es regulada por la ley 16.986 (con-

tra acto de autoridad) y por el art. 321, inc. 2, del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación (contra actos de particulares).
101
vía apropiada para dilucidar cuestiones complejas de solu-

ción opinable, que requieren amplitud de debate y prueba
(cfr. Sala II, Causa N° 7743/93, 07/12/93)” (Cám. Civ. y
Com. Fed., Sala II, “Rosetti, Raúl Arístides c/ Edenor S.A. s/
amparo”, Causa Nº 54.551/95).
Por su parte, se hizo lugar a la acción de amparo ins-
taurada en los autos “Defensor del Pueblo de la Nación c/
Poder Ejecutivo de la Nación - Ministerio de Economía y
Obras y Servicios Públicos y otros s/ amparo ley 16.986” (del
14/09/2000). A tales fines, la Corte Suprema confirmó la
sentencia de la Sala III de la Cámara Federal en lo Conten-
cioso Administrativo por la que se declaró la nulidad de las
resoluciones del E.T.O.S.S. Nº 8 y 12 del año 1994, dejando
en consecuencia sin efecto la posibilidad de que la empresa
explotadora del servicio de agua potable –Aguas Argenti-
nas S.A.– pudiera facturar globalmente, a cargo de todo el
consorcio, el total consumido por todas las unidades que
integran un edificio de propiedad horizontal 58.
Sin perjuicio del análisis de la arbitrariedad e irrazonabi-
lidad de las medidas, el Tribunal Supremo efectuó una serie
de interesantes consideraciones con respecto a la acción de
amparo como medio de defensa de los usuarios respecto del
régimen tarifario, principalmente cuando se advierta un daño
grave e irreparable contra los destinatarios del servicio.
De esta forma ha sostenido que, “si bien es cierto, por
principio, que la vía excepcional del amparo no sustituye
las instancias ordinarias judiciales para traer cualquier cues-
tión litigiosa a conocimiento de la Corte, no lo es menos
que siempre que aparezca de un modo claro y manifiesto
58 Ver Halperín, David A., “Las tarifas de los servicios sanitarios y el

consorcio de propietarios”, en Conceptos, año 73, Nº 4, julio-agosto,
1998.
1 02
el daño grave e irreparable que se causaría, remitiendo el

examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios,
administrativos o judiciales, corresponderá que los jueces
reestablezcan de inmediato el derecho restringido por la
rápida vía del recurso de amparo (Fallos: 280:228; 294:152;
299:417; 303:811; 307:444; 308:155; 311:208, entre otros),
a fin de que el curso de los procedimientos ordinarios no
torne abstracta o tardía la efectividad de las garantías consti-
tucionales, circunstancias que se configuran en el caso”.
Agrega además que “la cuestión planteada sólo exige
la mera confrontación de las resoluciones dictadas por el
E.T.O.S.S. con las normas cuyo marco ejerce sus atribuciones
el ente y sobre las que basó el dictado de aquéllas, de lo que
se infiere que no se trata de una cuestión que requiera mayor
debate y prueba, lo cual también excluiría la procedencia de
esta sumarísima vía. En efecto, las constancias de la causa y lo
expresado en ella por las partes resulta suficiente para escla-
recer si los actos anulados han provocado o no la lesión de los
derechos o garantías que se dicen conculcados”.
Respecto de la cuestión planteada en el expediente, con-
cluye que “el daño grave e irreparable que se provocaría a
los usuarios se deriva de que, al haberles comunicado Aguas
Argentinas, en diciembre de 1995, que en fecha próxima se
aplicaría el régimen de cobro de servicio medido, las con-
secuencias de ese proceder serían de difícil reparación ulte-
rior, máxime teniendo en cuenta el modo de prorratear el
pago del servicio medido globalmente entre los copropieta-
rios, que hará imposible otorgar una reparación adecuada
a quienes hayan pagado de más por consumos que no han
efectuado”.
103
2. Medidas cautelares
La admisibilidad de las medidas cautelares, como forma

de protección, se halla supeditada a la necesidad de man-
tener la igualdad de las partes durante el proceso, por lo
que se requiere no sólo la demostración de la verosimili-
tud del derecho invocado, sino también del peligro de que
se cause un daño grave e irreparable que tornaría ilusoria
la sentencia definitiva. A ello debe añadirse que, a partir
de la presunción de legitimidad de que gozan los actos
administrativos consagrada en el art. 12 de la ley 19.549,
es requisito esencial para admitir la procedencia de tales
medidas la concurrencia de un supuesto de arbitrariedad
o ilegalidad que deba ser interdictado por el poder juris-
diccional. Todo lo cual impone una rigurosa apreciación
de los requisitos de admisibilidad previstos en el Código
del rito.
Otra cuestión a considerar es que, si la cautela reviste
los mismos efectos que si se hiciera lugar a la demanda, su
viabilidad debe ser ponderada con especial prudencia, por
cuanto configuraría un anticipo jurisdiccional favorable res-
pecto del fallo definitivo a dictarse en la causa 59.
Cabe citar la acción promovida respecto de la supuesta
rentabilidad excesiva obtenida por las prestatarias del servi-
cio público telefónico en virtud de la aplicación del Decre-
to 2585/91, que aprobó distintos acuerdos entre el Estado
Nacional y las empresas licenciatarias, y que tenía su origen
59 Cabe añadir que, si bien en general se dictan a favor de los usuarios,

es posible que los prestadores o gestores privados de servicios públi-
cos utilicen este medio en protección de sus derechos. Ver Zizzias,
María Alejandra, Garantías procesales, Buenos Aires - Madrid, Ciudad
Argentina, 2002.
1 04
en una serie de antecedentes que el fallo se encarga de re-

ferenciar 60.
En el fallo se explica que, “para adoptar tal acuerdo, se
señaló que lo establecido por el art. 10 de la ley 23.898 cons-
tituía un obstáculo legal por el que quedaban sin efecto las
disposiciones del mecanismo de actualización automática
del valor del pulso telefónico establecido en el Pliego de Ba-
ses y Condiciones y el Contrato de Transferencia de Accio-
nes”. Por ello se destacó que sólo sería legalmente aceptable
contemplar las variaciones de los precios que ocurrieran en
otros países de economías estabilizadas y que, de ese modo,
se daba fiel cumplimiento a las normas de orden público
contenidas en la Ley de Convertibilidad del Austral.
Frente a ese estado de cosas, la accionante solicitó como
medida cautelar que se ordenara a la Administración Públi-
60 Así se indica que hacia el año 1990, con la celebración de los con-
tratos de transferencia de acciones (aprobados por el Decreto
2332/90), se contempló un régimen con arreglo al cual, como prin-
cipio, las empresas licenciatarias podían actualizar mensualmente la
tarifa aplicable al momento de la toma de posesión, de acuerdo con
la evolución mensual del índice de precios al consumidor entre el
mes anterior a aquella fecha y el mes anterior al de aplicación de la
tarifa. Más tarde, con la sanción de la ley 23.928, de Convertibilidad
del Austral, el Estado Nacional y las empresas Telecom Argentina
Stet France Telecom S.A. y Telefónica de Argentina S.A. arriba-
ron a sendos acuerdos, posteriormente aprobados por el Decreto
2585/91, en los que se estableció: 1) convertir en dólares estado-
unidenses el precio del pulso telefónico; 2) admitir la corrección
del pulso telefónico, dos veces por año –a partir del primer día de
los meses de abril y octubre de cada año– en función del porcentaje
de variación semestral del índice de precios al consumidor - todos
los rubros (Consumer Price Index - All items) de los Estados Unidos de
América, publicado oficialmente por el Departamento de Comercio
de ese país.
105
ca, entre otras, la no aplicación, en lo sucesivo, de los índi-

ces de actualización monetaria cuestionados.
La Sala IV de la Cámara Federal recurrió para el análisis
de la cuestión a las normas de la Ley de Convertibilidad, en
particular a los arts. 7º y 10 que establecían la prohibición
de toda cláusula de actualización monetaria o indexatoria,
variación de costos o repotenciación de deudas con pos-
terioridad al 1° de abril de 1991 y la derogación de todas
aquellas normas legales o reglamentarias que establecían
o autorizaban la indexación de precios, actualización mo-
netaria, variación de costos o cualquier otra forma de re-
potenciación de deudas, impuestos, precios o tarifas de los
bienes, obras o servicios. Esa derogación comenzó a regir
para los efectos de las relaciones y situaciones jurídicas exis-
tentes, no pudiendo aplicarse ni esgrimirse ninguna cláusu-
la legal, reglamentaria, contractual o convencional de fecha
anterior como causa de ajuste en las sumas de australes que
correspondía pagar, sino hasta el día 1° de abril de 1991, en
que entró en vigencia la convertibilidad del austral 61.
Ahora bien, frente a dicha normativa el fallo estima que
el sistema de correcciones tarifarias acordado por el Estado
Nacional con las empresas prestatarias del servicio, aproba-
do por el Decreto 2585/91, “aparecería, prima facie, como
contrario a la prohibición contenida en la ley 23.928, de
orden público”. Ello así toda vez que el sistema cuestionado
contrariaría el sistema basado en el principio nominalista
que mediante la Ley de Convertibilidad se pretendió esta-
blecer.
En virtud de lo expuesto, se consideró procedente la me-
dida cautelar solicitada, aunque sólo respecto de la suspen-
61 Se recuerda que la misma Ley de Convertibilidad 23.928 consagra

en el art. 14 su carácter de ley de orden público.
1 06
sión en la aplicación de los ajustes de actualización tarifaria,

toda vez que “implicaría un perjuicio patrimonial de los
usuarios del servicio de muy difícil reparación ulterior”.
En materia de servicios públicos, las cautelares constitu-
yen una instancia garantista de contenido jurídico procesal
y sustancial por la que es factible conferir una adecuada y
efectiva protección judicial en la confrontación de intere-
ses, tanto en el marco de la justicia conmutativa como en el
de la justicia distributiva, a fin de dar tutela al interés colectivo
y al interés individual, y a los derechos públicos y privados de los
protagonistas que intervienen en la prestación del servicio
público 62.
Es posible mencionar distintos fallos en los que se hizo
lugar a las medidas cautelares que en general son favora-
bles a los usuarios. Entre muchos otros pueden citarse las
medidas cautelares resueltas en autos “Servicios Aéreos
P.S.A. c/ Estado Nacional s/ medida cautelar (autónoma)”,
el 21/03/2003 por el Juzgado de Primera Instancia en lo
Civil, Comercial y Contencioso Administrativo Federal Nº
2 de la Ciudad de San Martín, que hizo lugar a lo solici-
tado por la actora, en el sentido de que no se continuara
con el trámite de renegociación del contrato de concesión
hasta tanto se asegurara su debida participación en dicho
procedimiento 63.
62 Todos los sujetos que en alguna medida participan en la gestión

prestacional (Estado concedente; prestadores-concesionarios; usua-
rios o consumidores; asociaciones de consumidores y usuarios; De-
fensor del Pueblo y entes de regulación y control) pueden obtener,
a través de la medida cautelar, un anticipo preventivo de la protec-
ción jurisdiccional efectiva.
63 Posteriormente, en el mismo proceso, el Magistrado interviniente
hizo lugar a la ampliación de la precitada medida cautelar (28/5803),
107
También se ordenó cautelarmente la suspensión del trá-

mite del contrato de renegociación aprobado por Decreto
Nº 163/98, “hasta tanto el Poder Ejecutivo Nacional instru-
mente una participación pública apta en la participación de
la usuaria del servicio de aerotransporte” (Juzgado Nacional
en lo Contencioso Administrativo Federal N° 5, 22/04/03,
“Aerolíneas Argentinas S.A. c/ Estado Nacional - Jefatura de
Gabinete de Ministros - Decretos Nº 135/02, 168/98 s/ pro-
ceso de conocimiento”).
3. Prueba
El derecho se presume conocido por todos, en particular

por los jueces, por lo que no se precisa su comprobación.
Pero al decidir las causas, los magistrados deben tomar
en cuenta los hechos conducentes y contradictorios que las
partes le han planteado, lo que determina la importancia de
la prueba ofrecida y acreditada, sin perjuicio de que el juez
no “acepta” la prueba, sino que la aprecia y valora de acuer-
do a su convicción jurídica y su experiencia, en el sistema de
la sana crítica o libres convicciones.
En particular esta cuestión se halla relacionada con el
tipo de procedimiento que se lleva a conocimiento de la Jus-
ticia, pues determinados procesos (como el amparo) des-
cartan en principio la producción de pruebas de compleja
o de difícil acreditación o que exijan un aporte mayor de
elementos de juicio, pues exigen que el acto lesivo aparezca
claro y manifiesto.
Por esta razón, frente a la pretensión de que se determi-
ne el carácter retributivo de la tasa, así como su aptitud para
suspendiendo los efectos del Decreto 1227/03, hasta tanto se resol-

viera el proceso ordinario entablado.
1 08
cubrir los costos operativos o para generar una indebida y

desproporcionada ganancia, se ha decidido que corresponde
descalificar la vía del amparo. Ello encuentra su sustento en
que la determinación en el caso particular de la verdadera
relación tarifa-costo (única causa de la pretendida tacha de ar-
bitrariedad) requiere de la investigación y esclarecimiento de
complejas circunstancias de hecho, concretamente vincula-
das a la composición de los costos operativos del operador del
servicio, frente a la aptitud retributiva de la tasa percibida 64.
V. Alcances de los fallos
Una cuestión que ha suscitado diversos pronunciamien-

tos y que cabe analizar se refiere al alcance que corresponde
otorgar a los fallos, es decir, si la resolución jurisdiccional
recaída en una causa puede surtir efectos al universo de
usuarios, por considerarse erga omnes, o sólo pueden tener
efectos sobre el beneficiario de la resolución.
1. Respecto del universo de usuarios
En este aspecto debe hacerse remisión al fallo de la Cá-

mara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Adminis-
trativo Federal que confirmó el de Primera Instancia, que
ordenó a Aguas Argentinas que suspendiera la aplicación
del régimen de cobro global por sistema medido en un edi-
64 Esto justificó el rechazo de la acción de amparo que tenía por objeto

la declaración de nulidad e inconstitucionalidad de los decretos que
dispusieron el pago de tasas aeroportuarias en dólares estadouni-
denses (Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso
Administrativo Federal Nº 2, 27/06/03, “Aerovías Nacionales de Co-
lombia S.A. –Avianca– c/ EN –Mrio. Defensa FAA– Dto. 577/02 s/
amparo ley 16.986”).
1 09
ficio de departamentos afectados a propiedad horizontal.

La medida la tomó la Sala IV de la Cámara en los autos
“Consorcio de Propietarios Av. Rivadavia 7055 Yerbal 2540
c/ EN - MEyOSP y otros s/ medida cautelar (autónoma)”,
en su virtud, el actor debería pagar, hasta el dictado de la
sentencia definitiva, el cargo fijo que correspondiera.
En el fallo de la Cámara, que rechazó un recurso de ape-
lación interpuesto por la concesionaria del servicio de agua
potable, se recordó que el juez de primera instancia suspen-
dió la aplicación del régimen de cobro global por sistema
medido establecido en las resoluciones 8/94 y 12/94 del
E.T.O.S.S. hasta tanto se dictara sentencia en juicio a iniciar.
En ese sentido, los vocales indicaron que, para decidir de
ese modo, el a quo tuvo en cuenta que las resoluciones del
ente habían sido descalificadas judicialmente por producir
efectos inconstitucionales al impedir el prorrateo del pago de
acuerdo con el consumo de cada unidad funcional al no que-
dar registro de ello en los medidores de cada propietario.
Además, destacaron que se consideró que el E.T.O.S.S.
había intimado a Aguas Argentinas S.A., en cumplimiento
de un pronunciamiento del Alto Tribunal, a operar el cam-
bio del sistema de facturación de los inmuebles subdividi-
dos de acuerdo a la ley 13.512; orden que no había sido
cumplida, por lo que se había iniciado el pertinente proce-
dimiento sancionatorio.
Los vocales también recordaron que “las medidas cau-
telares tienden a impedir que, durante el lapso que ine-
vitablemente transcurre entre la iniciación del proceso y
el pronunciamiento de la decisión final, sobrevenga cual-
quier circunstancia que imposibilite o dificulte la ejecu-
ción forzada o torne inoperantes los efectos de la resolu-
ción definitiva”.
1 10
Asimismo apuntaron que una cuestión análoga a la plan-

teada en los autos fue decidida por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en la causa “Defensor del Pueblo de
la Nación c/ Poder Ejecutivo Nacional - Ministerio de Eco-
nomía y Obras y Servicios Públicos y otros”, el 14/09/2000.
Para los camaristas, el referido fallo otorgó suficiente vero-
similitud al derecho invocado por la actora, por lo que co-
rrespondía desechar la apelación intentada por la concesio-
naria, máxime cuando en ella se reiteran argumentos que
habrían sido debidamente rebatidos por la Corte Suprema
en el precedente indicado (Diario Judicial, 27/03/2003).
Al hacer lugar a un reclamo de la Defensoría del Pueblo
de la Nación, la juez Clara Do Pico intimó a Aguas Argen-
tinas que certifique si cumplía una manda que tuvo aval de
la Corte Suprema de Justicia y que prohíbe implementar
medidor y facturación única en edificios de propiedad ho-
rizontal.
La primera instancia del fuero en lo Contencioso Admi-
nistrativo Federal intimó a la empresa Aguas Argentinas para
que acreditase si estaba cumpliendo con la manda judicial
que le prohibió la implementación de facturación única del
servicio que presta en edificios de propiedad horizontal.
La medida la dispuso el Juzgado en lo Contencioso Ad-
ministrativo N° 5, en el marco de los autos “Defensor del
Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional (PEN) - Ministerio
de Economía, Obras y Servicios Públicos y otros s/ amparo
ley 16.986”.
Esta causa se remonta al 13 de noviembre de 2001, cuan-
do la misma juez fue la que intimó a esta empresa para que
acreditara en esa oportunidad si estaba cumpliendo con
la sentencia que la obligaba a abstenerse de implementar
medidores y facturación única del servicio que prestaba en
edificios de propiedad horizontal.
111
También con fecha 21 de noviembre de 2001, desde la

empresa concesionaria se acreditó el cumplimiento de la
sentencia pero sólo con relación a la co-actora de la causa,
Adriana Manetti, ya que la empresa entendió que el fallo de
la Corte Suprema de Justicia de fecha 14 de septiembre de
2000, referente al mismo expediente, no tenía mayor alcan-
ce ya que “no podía asignarse efecto erga omnes al pronun-
ciamiento en que haya intervenido como parte el Defensor
del Pueblo de la Nación”.
En el fallo se recuerda que el Alto Cuerpo de Justicia
confirmó la resolución de Cámara y de primera instancia en
cuanto se decretó la nulidad de las resoluciones 8 y 12 del
Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (E.T.O.S.S.)
con relación a Manetti y a los usuarios del servicio público
en cuestión.
De ese modo se prohibió que Aguas Argentinas pudiera
establecer la facturación del servicio de agua y cloacas en una
única factura para las viviendas de propiedad horizontal.
Asimismo, Do Pico se volvió a referir al pronunciamien-
to de la Corte y expuso que en esa sentencia “no se hace
ninguna aclaración en cuanto a que la decisión pudiera al-
canzar sólo a la co-actora y ello no puede presumirse en el
marco de la jurisprudencia y doctrina citadas”.
La juez resaltó que la Procuración del Tesoro de la Na-
ción, cuando fue consultada por la Subsecretaría de Coordi-
nación de la Secretaría de Obras Públicas, señaló que en lo
resuelto por el alto cuerpo “posee efectos erga omnes, al ha-
berse suprimido la legitimidad de dichas resoluciones como
reglamentos administrativos”.
Razón por la cual, la Dra. Do Pico aseveró en forma con-
tundente que “la sentencia dictada en autos y pasada en au-
toridad de cosa juzgada alcanza a todos los usuarios afecta-
dos por las normas cuya nulidad declara”.
1 12
Al respecto, la Procuración del Tesoro de la Nación,

cuando fue consultada por la Subsecretaría de Coordina-
ción de la Secretaría de Obras Públicas, había señalado que
lo resuelto por el alto cuerpo “posee efectos erga omnes, al
haberse suprimido la legitimidad de dichas resoluciones
como reglamentos administrativos”. Por lo que se puede
afirmar que la sentencia tiene efectos respecto de todos los
usuarios afectados.
2. Sentencias sin efectos erga omnes
Ahora bien, cabe preguntarse si ocurre siempre de ese

modo o si se requiere un pronunciamiento explícito en tal
sentido.
La Cámara Nacional Contencioso Administrativo Federal,
Sala IV, 02/12/97, en autos “Polino, Héctor T. (incidente)
c/ Estado Nacional - Secretaría de Comunicaciones - Dto.
92/97 - y otro s/ amparo proceso sumarísimo (art. 321 inc.
2 CPCyC)”, trajo a colación lo sustentado por el Procurador
General de la Nación en su dictamen de fecha 26/09/97 en
la causa “Defensor del Pueblo”, en cuanto a que, en prin-
cipio, no se advierte que una medida cautelar que impida
aplicar una nueva tarifa implique la imposibilidad de aplicar
tarifa alguna. Respecto de la existencia de otros fallos dicta-
dos por tribunales federales del interior acerca de la cuestión
planteada en autos, no hace necesariamente incurrir en el
llamado “escándalo procesal” por la permanencia de senten-
cias contradictorias, toda vez que tal situación existiría si tales
pronunciamientos tuviesen efectos erga omnes.
Allí se señala, con relación a los alcances del fallo, que “la
cosa juzgada afecta solamente a quienes fueron partes en
el proceso en que se dictó la sentencia investida de aquella
autoridad. Ésta, por consiguiente, no puede beneficiar ni
113
perjudicar a los terceros que han sido ajenos al proceso (res

inter alios iudicata aliis neque nocere protest)”.
La Corte Suprema ha interpretado: “Es así manifiesto que
se ha excedido el ámbito de actuación del Poder Judicial, si
se pretende que la decisión de un magistrado tenga efectos
sobre todos los habitantes del país –o de una jurisdicción
territorial– y, simultáneamente, que todos los magistrados
federales de todas las jurisdicciones del país tengan idénti-
ca facultad, la que –por otra parte– no ha sido ejercida de
modo concordante” (CSJN, 07/05/98, “Prodelco c/ PEN s/
amparo”, Fallos: 321:1252).
Sin embargo, se debe advertir, como principio, que la
asignación de efectos erga omnes a la sentencia no conlleva-
ría un avasallamiento de funciones legislativas, por cuanto
contribuiría a impedir la propagación del dictado de ac-
tos administrativos que tengan su fundamento en una re-
glamentación declarada inconstitucional. En este sentido,
constituye obligada referencia la causa “Monges, Analía M.
c/ Universidad de Buenos Aires”, resuelta por la CSJN el
26/12/96 (Fallos: 319:3148), que en su considerando 34
–al tratar los alcances de la solución– señala que, dada la
naturaleza de la cuestión, los mismos serán de aplicación a
fin de evitar perjuicios, incluso a aquellos que se hallaban
ajenos al conflicto suscitado.
Con igual criterio se expidió la Sala I de la Cámara de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo cuando,
con cita del fallo “Monges”, se aplicó el efecto menciona-
do y, al mismo tiempo, se consideró inconducente todo
pronunciamiento concreto al respecto (“Blas, Humberto
A. c/ Universidad de Buenos Aires”, del 30/04/96, ED,
167-199; “Barsanti, A. c/ Universidad de Buenos Aires”, del
20/11/97, ED, 177-809).
1 14
3. Escándalo procesal ante sentencias contradictorias
La Corte Suprema ha entendido que “precisamente por-

que no existe cuestión justiciable … se ha configurado una
situación de escándalo jurídico, por la cual magistrados de
diversas jurisdicciones territoriales han dictado medidas
absolutamente contradictorias sobre el mismo objeto: la vi-
gencia del nuevo régimen tarifario, aspecto que no se ve
salvado en el sub lite por la limitación impuesta por los tri-
bunales de la causa, ya que sus decisiones, de todos modos,
colisionan o se superponen con las de otros tribunales que
no han adoptado igual recaudo” (CSJN, 07/05/98, “Prodel-
co y otro c/ Estado Nacional [PEN] s/ amparo ley 16.986”,
Fallos: 321:1252).
115
Tercera Parte
CONCLUSIONES
El sistema de control sobre la Administración Pública en

la República Argentina, cuyo ejercicio se explica a partir del
esquema de separación de poderes, conduce a los controles
recíprocos que consagra la Constitución Nacional y sobre
los cuales se estructura la forma republicana de gobierno.
El rol de la Justicia es esencial en el sistema de control.
Ahora bien, la principal función que tiene hoy el Poder
Judicial es la de dar adecuada garantía a la protección de los
derechos, ello se lleva a cabo a través del imperio de la ley,
del respeto del hombre y de las libertades individuales, y de
ese modo también constituye un límite a la actuación de los
poderes públicos.
De este modo, el control de legalidad y de constituciona-
lidad que llevan a cabo los jueces para cumplir con la com-
petencia que les es propia, les corresponde a la totalidad
de los tribunales judiciales argentinos y no a un tribunal
determinado con exclusividad.
Ese control que ejercen los tribunales se lleva a cabo úni-
camente en el marco de una contienda judicial específica
en la que se debate una controversia de intereses.
Así, a los efectos de una apropiada elaboración del sis-
tema de control y de su adecuado ejercicio, ha de tenerse
en cuenta como principio de orden general que nuestra
117
Constitución Nacional está enrolada claramente en un sis-

tema de libertad de empresa y de mercados, a cuya tutela
apuntan las precisiones contenidas en la reforma de 1994
referidas a la defensa de los mismos contra toda distorsión
en la competencia y el control de monopolios.
La CSJN ha reconocido la entidad de las prerrogativas de
que son titulares los concesionarios de los servicios públicos,
al señalar que los derechos emergentes de una concesión
o que reconocen como causa una delegación de autoridad
del Estado a favor de particulares (empresas ferroviarias, de
transporte, de energía, de comunicaciones, explotadores de
corredores viales o fluviales) se encuentran tan protegidos
por las garantías consagradas en los arts. 14 y 17 de la Cons-
titución, como podría estarlo el titular de un derecho real
de dominio (Fallos: 145:307, Caso “Bourdieu c/ MCBA”,
año 1925).
Asimismo, en cuanto a los sujetos involucrados resul-
tará relevante destacar que los valores de libertad antes
enunciados –incorporados en el concepto de “servicio pú-
blico”– exigen considerar al usuario de dichos servicios, a
quien se garantiza el control de calidad y eficiencia de los
servicios públicos, así como la tutela de sus derechos, de su
salud, seguridad e intereses económicos, acceso a la infor-
mación adecuada y veraz, libertad de elección, con garan-
tía de acceso a procedimientos eficaces de prevención y
solución de conflictos, ampliando así la protección restrin-
gida que las normas específicas brindan a los consumido-
res (art. 42 CN).
Es oportuno añadir que los aludidos derechos devienen
directamente operativos y aplicables a todas las relaciones de
consumo –consideradas en términos genéricos en cuanto a
la disponibilidad de bienes y servicios–, y que la protección
que confiere –a usuarios y consumidores– ha de ser especial-
1 18
conclusiones
mente valorada en tanto se trate de servicios públicos mo-

nopólicos y de vital importancia para el usuario (Juzg. Fed.
Civ. Cont. y Com. Adm. N° 1, La Plata, 12/04/04, “Savoretti,
H. L. c/ ABSA [Aguas Bonaerenses S.A.]”, en el cual reco-
noció el derecho del usuario singular –del servicio de agua
corriente– a obtener la recategorización y reliquidación de
la deuda, obligándose al concesionario a la instalación del
medidor individual).
Es claro, entonces, que se encuentra perfectamente equi-
librado el proyecto institucional diseñado en nuestra Carta
Magna, en cuanto a que, por un lado, existe impedimento
para el Estado de toda apropiación (directa o indirecta) de
inversiones privadas (nacionales o extranjeras) efectuadas
en el terreno de los servicios públicos, con el consecuente
derecho de los concesionarios afectados al pertinente recla-
mo reparatorio, y en cuanto a que, por el otro, se impide la
contractualización lisa y llana de las tarifas en tanto impli-
que la posibilidad de afectar los caracteres propios de los
servicios públicos y los derechos de los usuarios preceden-
temente enunciados, que brindan fundamento jurídico al
régimen público que los define como tales.
Los principios expuestos han sido objeto de concreta
aplicación por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo (Sala IV), al señalar que la
función esencial de la regulación es cuidar que los pre-
cios (tarifas) del servicio público de electricidad, o de
cualquier otro, se asemejen a los que se obtendrían si el
mercado funcionara bajo un régimen de competencia. La
regulación no sustituye a la competencia, pero permite
morigerar considerablemente la acción de los monopo-
lios, protegiendo de esa manera a los usuarios. Es a través
de las tarifas el modo en que la regulación influye sobre
los precios de modo más intenso. Asimismo, las normas
1 19
reguladoras deberán exigir la calidad del servicio con los

menores costos posibles, de manera que cuando ello ocu-
rra no sólo aumentarán los beneficios de las empresas,
sino que también esos beneficios podrán trasladarse a los
usuarios del servicio por vía de distintas cláusulas previstas
en los contratos (“Central Térmica Güemes S.A. c/ Resol.
1650/98 [ENRE]”, 05/12/05).
I. Determinación del Derecho

aplicable por la Justicia
En ese marco general, se puede concluir en primer lugar

que el juez tiene una gran capacidad para determinar el
derecho aplicable al “caso” sin atenerse a un simple criterio
formalista, sino sobre la base de los principios y los valores
que surgen de la Constitución Nacional y que se sustentan
en la necesidad de proveer al bien común como conjunto
de las condiciones de la vida en sociedad que posibilitan el
logro de la perfección a los individuos y a la misma comu-
nidad.
Ello resulta de la función judicial, que no se agota en la
simple letra de la ley, sino que debe atender a la efectiva y
eficaz realización del derecho y, para ello, debe recurrir al
concepto de justicia, que es una virtud al servicio de la verdad
sustancial 65.
65 Alf Ross sostiene al respecto: “Sin un mínimo de racionalidad

(predecibilidad, regularidad) sería imposible hablar de un orden
jurídico. Esto presupone que es posible interpretar las acciones
humanas como un todo coherente de significados y motivaciones
y (dentro de ciertos límites) predecirlas … En esta medida la idea
de justicia –en el sentido de racionalidad o regularidad– puede
calificarse de ‘constitutiva’ del concepto del derecho.” Ross, Alf,
Sobre el Derecho y la justicia, Buenos Aires, Eudeba, 1994, p. 273.
1 20
conclusiones
Así lo ha entendido la Corte Suprema sosteniendo que la

función judicial no se agota en la letra de la ley con olvido
de la efectiva y eficaz realización del derecho; para ello debe
atender, antes que a un criterio formalista, a la vigencia de
los principios que ampara la Constitución Nacional 66.
II. Aplicación del Derecho por la casuística
En la determinación del derecho, la Justicia debe conci-

liar los diferentes intereses en juego y ello se realiza a partir
de la “casuística”, pues únicamente a partir de lo razona-
blemente posible de conformidad con una situación dada
y con las circunstancias que resultan de un cierto momento
histórico es factible dar una solución al conflicto que le es
planteado.
Se verifica en este orden que la función encomenda-
da a la Justicia como poder no es mecánica y que el re-
sultado o definición del pleito no se resuelve en forma
automática, pues el juez es el intérprete de la norma que
se aplica al caso que debe decidir y, para resolver, debe
Por su parte, Rawls afirma que “la justicia es la primera virtud

de las instituciones sociales, como la verdad lo es de los sistemas
de pensamiento. Una teoría, por muy atractiva y esclarecedora
que sea, tiene que ser rechazada o revisada si no es verdadera;
de igual modo, no importa que las leyes e instituciones estén or-
denadas y sean eficientes: si son injustas han de ser reformadas
o abolidas”. Rawls, John, Teoría de la justicia, México, Fondo de
Cultura Económica, 1971, p. 19.
66 CSJN, “Manzorate c/ Pcia. de Buenos Aires”, 28/07/71, Fallos:
280:228; “Bogado”, 07/10/76; Der., v. 70, p. 172; I-118, “Industrias
Camporesi S.A.”, cit. 13/10/81, citados por Morello, Augusto Mario
- Sosa, Gualberto Lucas - Berizonce, Roberto Omar, Códigos Procesales
en lo Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires y de la Nación, La
Plata, Plantense - Abeledo-Perrot, 1982, pp. 50-51.
121
tener en consideración las circunstancias en que el mis-

mo se inserta y hacerlo sobre una cierta y determinada
valoración, tomando en consideración los principios que
rigen el valor Justicia. Ello determina la real independen-
cia de la Justicia respecto de los otros poderes. Por lo
cual podemos afirmar que el juez no sólo conoce el de-
recho, sino que a través de su aplicación también crea el
derecho y sienta así la jurisprudencia pretoriana, lo que
también es aplicable respecto de la materia específica de
los servicios públicos.
III. Principio general que rige las tarifas:

relación de justicia
En particular, en materia de las tarifas que retribuyen

la gestión privada de los servicios públicos, es posible afir-
mar que el principio general a tener en cuenta es que las
mismas deben guardar siempre una relación básica de justicia,
manteniendo la ecuación de razonabilidad y proporcio-
nalidad entre prestación y precio. Ello justifica la inter-
vención judicial para dar tutela a los intereses en juego
en caso de arbitrariedad o discriminación en la fijación,
modificación y aplicación de las tarifas, en tanto precios
públicos.
IV. Consideración del interés

de los usuarios
El principio que exige la existencia de una relación básica

de justicia en materia de tarifas asegura por una parte la pro-
tección del interés de los usuarios, que consiste en abonar
por el servicio que se trate un precio que sea a la vez justo
y razonable.
1 22
conclusiones
Al respecto, la interpretación jurisdiccional ha “creado”

derecho, estableciendo ciertas pautas, tales como el dere-
cho a la facturación directa de las tarifas y no en forma
global al “consorcio de propietarios”, del que resulta que
sólo se debe abonar el servicio efectivamente prestado; asimis-
mo se ha fijado el carácter personal de las obligaciones
tarifarias, las que no serían ambulatorias, o propter rem, lo
que asegura que se debe abonar únicamente las deudas
tarifarias personales.
V. Consideración del interés general
Ahora bien, el interés de los usuarios no es el interés de

la comunidad, el cual también debe ser contemplado por
el juez al decidir, cuidando que las tarifas respeten la rela-
ción de justicia, a fin de evitar que se vean distorsionadas
por las leyes de mercado, por la especulación, por acuer-
dos oligopólicos, por la existencia de monopolios y por
concentraciones, motivos todos que perjudican el interés
económico general o común, que también ha sido objeto
de distintos fallos.
VI. Consideración del interés

de los prestadores
De la misma manera, el principio mencionado también

tiene en cuenta los intereses de los prestadores, pues por el
mismo es preciso que la tarifa asegure una adecuada pro-
porción entre la gestión efectuada y la contraprestación que
reciben en pago, lo que ha sido debidamente analizado en
las sentencias.
123
VII. Consideración del rol del Estado
El Estado ha sido visto por la Justicia, a partir de los diver-

sos roles que ocupa en cuanto a los servicios públicos y en
particular respecto de las tarifas, como concedente, como
regulador y controlante, y como prestador.
1 24
Anexo jurisprudencial
I. Enunciación de los fallos citados
1. Corte Suprema de Justicia de la Nación
CSJN, 01/01/37, “Barreiro Grau, Adolfo”, Fallos: 178:304.

CSJN, 01/01/38, “Seré, Guillermo A. c/ Municip. de Buenos Aires,
Cía. de Electricidad del Este Argentino c/ Soc. Armelín y Cía”,
Fallos: 181:362; 189:185.
CSJN, 01/01/39, “Iaccarini, Pascual c/ Obras Sanitarias de la Na-
ción”, Fallos: 184:331.
CSJN, 01/01/39, “Parravicini, Juan y Cía. c/ C.A.D.E.T.”, Fallos:
184:188.
CSJN, 04/08/39, “Ventrafrida, Víctor c/ Cía. Unión Telefónica”,
Fallos: 184:306.
CSJN, 20/12/43, “Casa Argentina Scherrer c/ Cía. Unión Telefónica
del Río de la Plata”, Fallos: 197:518.
CSJN, 01/01/45, “Carbia, Manuel E. e hijos c/ Compañía Argentina
de Electricidad”, Fallos: 201:509.
CSJN, 24/11/49, “Sociedad de Electricidad de Rosario c/ Dirección
General Impositiva”, Fallos: 215:280.
CSJN, 09/05/55, “Compañía de Electricidad del Sud Argentino c/
Municipalidad de San Andrés de Giles”, Fallos: 231:311.
125
CSJN, 31/07/67, “Compañía Argentina de Teléfonos S.A. c/ Pro-

vincia de Santiago del Estero s/ inconstitucionalidad de leyes
y decretos provinciales”.
CSJN, 10/11/77, “CAT c/ Provincia de Salta”, Fallos: 299:149.
CSJN, 10/06/92, “Dirección General de Rentas de la Provincia de
Salta c/ Ferrocarriles Argentinos s/ ejecución fiscal”, Fallos:
315:1232.
CSJN, 08/09/92, “Davaro, Saúl c/ Telecom Argentina Stet France
Telecom S.A. s/ juicio de conocimiento”, JA, 1992-V-72.
CSJN, 22/04/97, “Asociación de Grandes Usuarios de Energía de
la República Argentina (AGUEERA) c/ Provincia de Buenos
Aires”.
CSJN, 07/05/98, “Prodelco c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo
Nacional) s/ amparo ley 16.986”, Fallos: 321:1252.
CSJN, 28/04/98, “Telefónica de Argentina S.A. s/ acción de in-
constitucionalidad ley 2813”, T.150.XXXI.
CSJN, 30/06/98, “Maruba S.C.A. Empresa de Navegación c/ Se-
cretaría de la Marina Mercante”, SJDA, Buenos Aires, La Ley,
17/12/99.
CSJN, 07/12/99, “Fernández, Raúl c/ Estado Nacional (PEN) s/
amparo ley 16.986”, Fallos: 322:3008.
CSJN, 14/09/00, “Defensor del Pueblo de la Nación c/ Poder Eje-
cutivo de la Nación - Ministerio de Economía y Obras y Servicios
Públicos y otros s/ amparo ley 16.986”.
CSJN, 27/03/01, “Transportadora de Gas del Sur S.A. (TGS) c/
Santa Cruz, Provincia de s/ acción declarativa de certeza”, Fa-
llos: 324:871.
CSJN, 16/04/02, “Compañía de Transportes de Energía Eléctrica
en Alta Tensión Transener S.A. c/ Neuquén, Provincia del s/
acción declarativa”, C. 30. XXXV, Originario.
CSJN, 15/04/04, “Transportadora de Gas del Sur Sociedad Anó-
nima (TGS) c/ Santa Cruz, Provincia de s/ acción declarativa
de certeza”, T. 352. XXXV.
1 26
anexo jurisprudencial
CSJN, 26/10/04, “El Cóndor Empresa de Transportes Sociedad

Anónima c/ Río Negro, Provincia de s/ acción declarativa”,
E. 145. XXXIV.
CSJN, 05/04/05, “Ángel Estrada y Cía. S.A. c/ Resolución Nº 71/96
- Secretaría Energía y Puertos (Expte. N° 750-002119/96)”, A.
126. XXXVI.
CSJN, 24/05/05, “Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado
Nacional – Poder Ejecutivo de la Nación – Ministerio de Eco-
nomía y Obras y Servicios Públicos. - Dto. 1.738/92 y otro s/
proceso de conocimiento”.
CSJN, 07/06/05, “Telefónica de Argentina S.A. c/ Viegas Costa,
Albino s/ sumario”.
2. Cámaras Federales Nacionales
Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala IV, “Consorcio de Propietarios Av.
Rivadavia 7055 Yerbal 2540 c/ EN - MEyOSP y otros s/ medida
cautelar (autónoma)”.
Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala II, 09/11/94, “Metrogas S.A. c/
Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS) Resol. 52/94”.
Cám. Civ. Com. Fed., Sala III, 09/11/94, “Canteras Malague-
ño S.A.C.I.F. c/ Gas del Estado s/ repetición”, Causa N°
6759/94.
Cám. Nac. Fed. Civ. Com., Sala I, 17/02/95, “Montanari de Vesprini,
Vicenta c/ Edenor S.A.”.
Cám. Nac. Fed. Civ. Com., Sala I, 11/07/95, “Goyena, Raúl H. c/
Telecom Argentina”.
Cám. Nac. Fed. Cont. Adm., Sala IV, 20/07/95, “Faure, Federico
c/ Gas Natural BAN S.A. (Res. ENARGAS, 38/94)”.
Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala I, 05/09/95, “Edenor S.A. c/
Estado Nacional (Secretaría de Energía)”.
127
Cám. Nac. Fed. Cont. Adm., Sala V, 20/10/95, “Consumidores

Libres Coop. Ltda. de Prov. Serv. Acc. Com. c/ Estado Na-
cional”.
Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala V, 19/07/96, “Rodríguez, Jesús
y otro c/ Estado Nacional - Ministerio de Economía y Obras
y Servicios Públicos - Secretaría de Energía, Transporte y Co-
municaciones”.
Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala V, 05/03/97, “Becciú e Hijos S.A.
c/ Ente Nacional Regulador del Gas”, SJDA, Buenos Aires, La
Ley, 27/06/97.
Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala IV, 02/12/97, “Polino, Héctor T.
(incidente) c/ Estado Nacional - Secretaría de Comunicaciones
- Dto. 92/97 - y otro s/ amparo proceso sumarísimo (art. 321
inc. 2, CPCyC)”.
Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala IV, 09/03/98, “ADECUA (Aso-
ciación de Defensa de los Consumidores y Usuarios de la Ar-
gentina) c/ ENARGAS Res. 302/303/304/305/306/307/308
/309/310/96, Causa Nº 16.242/96”.
Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala IV, 23/06/98, “Youssefian, Martín
c/ Estado Nacional - Secretaría de Comunicaciones s/ amparo
ley 16.986”.
Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala III, “Defensor del Pueblo de la
Nación c/ Estado Nacional (PEN) s/ amparo ley 16.986”.
Cám. Nac. Fed. Cont. Adm., Sala II, 05/11/98, “Ciancio, José M. c/
Enargas”.
Cám. Civ. Com. Fed., Sala II, 10/02/00, “Rosetti, Raúl Arístides
c/ Edenor S.A. s/ amparo”, Causa N° 54.551/95.
Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala II, 11/07/00, “Metrogas S.A. c/
Resol. Enargas 374/96 (ENARGAS)”.
Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala V, 05/01/01, “Defensor del Pueblo
de la Nación c/ Ministerio de Economía y otro”.
Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala V, 15/03/01, “Defensoría del
Pueblo de la Ciudad (Incidente Med.) c/ E.N. Mº. E. I. y V.
1 28
(Resols. 1006 y 1007/00) STN (Resol. 17 y 18/00) s/ amparo

proc. sumarísimo (art. 321, inc. 2, CPCyC)”.
Cám. Nac. Fed. Civ. y Com., Sala I, 12/04/02, “Satecna Costa Afuera
S.A. c/ Secretaría de Marina Mercante”.
Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala IV, 26/09/02, “Asociación Veci-
nal Belgrano ‘C’ y otros –Cons. Act. Inc. Med.– c/ EN (PEN)
Dto. 577/02 y otro s/ amp. proc. sumarísimo (art. 321, inc. 2,
CPCyC)”.
Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala III, 10/10/02, “Asociación Im-
portadores y Exportadores de la República Argentina c/ Poder
Ejecutivo de la Nación - ley N° 25.561 - Decretos 1.570/01 y
2.14/02 s/ amparo ley N° 25.561”
3. Juzgados Federales Nacionales
Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Adminis-

trativo Federal N° 5, 29/11/96, “Asociación Civil Cruzada Civ.
para la Defensa del Consumidor c/ MEyOSP (Estado Nacional)
s/ amparo ley 16.986”.
Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Admi-
nistrativo Federal N° 11, 07/05/98, “Defensor del Pueblo de la
Nación c/ Estado Nacional (PEN) s/ amparo ley 16.986”.
Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Ad-
ministrativo Federal N° 5, “Defensor del Pueblo de la Nación
c/ Estado Nacional (PEN) - MOEySP y otros s/ amparo ley
16.986”.
nistrativo Federal, de Feria, 11/01/00, “Ale, Ismael Ramón c/
Estado Nacional (PEN) s/ amparo ley 16.986”.
Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Adminis-
trativo Federal, de Feria, 24/01/00, “Consumidores Libres Coo-
perativa Ltda. de PSAC y otros c/ Estado Nacional (MOEySP)
Dto. 210/99 s/ proceso de conocimiento”.
1 29

nistrativo Federal N° 2, 06/11/01, “Asociación Civil de Defensa
Paut y otro c/ ORSNA –Dto. 163/98– y otro s/ proceso de
conocimiento”.
nistrativo Federal N° 11, 20/08/02, “Defensor del Pueblo de la
Nación c/ Ministerio de Economía y otro”.
Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal N°
5, 22/04/03, “Aerolíneas Argentinas S.A. c/ Estado Nacional
- Jefatura de Gabinete de Ministros - Decretos Nº 135/02, 168/98
s/ proceso de conocimiento”.
Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Ad-
ministrativo Federal N° 2, 27/06/03, “Aerovías Nacionales de
Colombia S.A. –Avianca– c/ EN –Mrio. Defensa FAA– Dto.
577/02 s/ amparo ley 16.986”.
4. Cámaras Provinciales
CC, Sala 02 Santiago del Estero, 30/5/00, “Cioccolani, Ítalo c/

Aguas de Santiago s/ medida cautelar”, 10824 S.
CC0100 SN 950299 RSD-167-95 S, 24/08/95, “Sociedad Mixta
Siderurgia Argentina c/ Fiorenza, Rubén s/ cobro ordinario
de pesos”.
Cám. Civ. Com. Mar del Plata, Sala I, 27/04/98, “Acidecon c/ OSSE
Mar del Plata”, JA, 1998-III-136.
Cám. Fed. Mendoza, 07/05/98, “Prodelco c/ Estado Nacional
(PEN) s/ amparo ley 16.986”.
Clª CC Bahía Blanca, Sala II, 03/05/00, “Ambientalista del Sur
c/ Azurix S.A.”.
Cám. Civ. y Com., San Carlos de Bariloche, 15/11/01, “Riquelme,
Rosa s/ amparo”.
1 30
5. Supremos Tribunales Provinciales
SCBA, 09/03/93, “Expreso Merlo Norte S.A. de Transp. c/ Muni-

cipalidad de Moreno s/ demanda contencioso administrativa”,
B 52862 I.
SCBA, 22/02/94, “Cooperativa de Agua y Luz de Pinamar Ltda.
c/ Municipalidad de Pinamar s/ demanda contencioso admi-
nistrativa”, B 53056 S, AyS, 1994 I, 154.
CSJ Santa Fe, 23/05/84, “Transportes La Florida SRLETA, General
Mosconi S.R.L. y Empresa de Transportes 209 S.A. c/ Munici-
palidad de Rosario s/ recurso contencioso administrativo de
plena jurisdicción”, 53:478-89.
CSJ Santa Fe, 26/06/86, “Transportes La Florida SRLETA, General
Mosconi S.R.L. y Empresa de Transportes 209 S.A. c/ Munici-
palidad de Rosario s/ recurso contencioso administrativo de
plena jurisdicción”, S N. 61:181-189.
Ii. Transcripción completa

de los últimos fallos
1. Incidencia de los tributos locales
En el caso, el thema decidendum era la determinación de si la

provincia demandada podía o no gravar con el impuesto sobre los
ingresos brutos los ingresos de la actora, provenientes de su acti-
vidad como prestataria del servicio público de transporte de ener-
gía eléctrica en alta tensión, a la luz de las normas federales regu-
latorias de su actividad, pues –como lo reconocen las partes– la
tarifa no contempla la incidencia del tributo local cuestionado.
131
CSJN, 16/04/2002, “Compañía de Transportes de Energía Eléc-

trica en Alta Tensión Transener S.A. c/ Neuquén, Provincia del s/
acción declarativa”, C. 30. XXXV, Originario.
Procuración General de la Nación

Suprema Corte:
-I-
A fs. 258/286, la Compañía de Transportes de Energía Eléctri-
ca en Alta Tensión Transener S.A. promovió acción meramente
declarativa, en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación, contra la Provincia del Neuquén, a fin de
hacer cesar el estado de incertidumbre en que se encuentra fren-
te a las resoluciones 790/DPR/93, 900/DPR/98 y 940/DPR/98
de la Dirección Provincial de Rentas, por las que fue intimada a
pagar el impuesto a los ingresos brutos sobre la remuneración de
la actividad vinculada con el transporte (FTT) de energía eléctri-
ca en alta tensión que desarrolla en esa jurisdicción.
Sostuvo que lo pretendido no condice con las normas que re-
gulan el servicio público que presta (leyes 15.336, 23.696 y 24.065
y decretos 1398/92 y 2743/92). Destacó que el Pliego de Bases y
Condiciones del Concurso Público Internacional realizado para
la venta de sus acciones prohíbe, con fundamento en el art. 12 de
la ley 15.336, que la concesión sea gravada por impuestos y con-
tribuciones provinciales o municipales, aplicables sobre las obras
e instalaciones o sobre los precios de la energía transportada, al
entender que el régimen remuneratorio del servicio no los con-
templa.
Agregó, por otra parte, que los arts. 23 y 32 del contrato de
concesión obligan al Estado Nacional, como concedente, a garan-
tizarle la exclusividad del servicio y a realizar todas las acciones
tendientes a su prestación en los términos pactados y a establecer,
asimismo, su remuneración, a través de resoluciones de la Secre-
taría de Energía, conforme al art. 36 de la ley 24.065.
1 32
Describió el funcionamiento del Mercado Eléctrico Mayoris-

ta (MEM) y del Sistema Argentino de Interconexión (SADI), a
cuyo efecto indicó que, por su naturaleza, resulta imposible a los
generadores determinar a ciencia cierta el destino de la energía
eléctrica que entregan al sistema. Si bien es el distribuidor quien
factura al consumidor, no puede saber dónde se ha producido la
energía que retira.
Por esta razón –agregó– se ha creado la Compañía Admi-
nistradora del Mercado Mayorista Eléctrico Sociedad Anónima
(CAMMESA), quien liquida mensualmente la energía que los ge-
neradores entregan y factura los consumos de los diversos distri-
buidores.
Asimismo, dijo que la derogación de las exenciones impositi-
vas de la ley 22.016 no dejó sin efecto el art. 12 de la ley 15.336 y
que, por otra parte, no se halla comprendida en el ámbito de apli-
cación de la primera, conforme jurisprudencia del Tribunal que
citó, pues sus disposiciones alcanzan sólo a entes estatales.
Manifestó que la provincia no puede interferir en la regula-
ción de las tarifas de los servicios públicos nacionales y, en con-
secuencia, entendió que su pretensión constituye un inequívoco
avance sobre la reglamentación que el Gobierno Nacional ha he-
cho en una materia delegada a la Nación (art. 75, incs. 13, 14, 18
y 32, de la Carta Magna), al violar el marco regulatorio del siste-
ma eléctrico nacional y, de esa manera, también el principio de
supremacía (art. 31). Además, afirmó que el requerimiento fiscal
le produce un perjuicio actual, en tanto coloca en una situación
de grave riesgo operativo al servicio que presta, pues la inciden-
cia del gravamen repercutiría en el régimen remuneratorio legal-
mente definido por el Estado Nacional, con serio menoscabo del
funcionamiento del SADI y del MEM.
Por último, citó como tercero al Estado Nacional, por cuanto
éste asumió ciertas obligaciones y responsabilidades frente a la
actora –a través de las normas de la privatización y del contra-
133
to de concesión–, entre ellas, realizar todas las acciones que le

competen como autoridad pública para que la transportista pue-
da brindar el servicio en los términos del contrato y, asimismo,
garantizar su régimen remuneratorio, lo cual no será posible de
aplicarse el impuesto impugnado. Advirtió que, si resulta vencida
aquí, estará habilitada para promover acciones contra la Nación,
sea para obtener el regreso de una suma equivalente al gravamen
local oblado o, eventualmente, que se rescinda el contrato con la
consiguiente indemnización.
- II -
A fs. 317/344, el Estado Nacional contestó el traslado conferi-
do en los términos del art. 94 del código de rito y expuso –en lo
sustancial– las características del sistema eléctrico federal, de la
privatización de dicho sector, del régimen de transporte de elec-
tricidad en alta tensión y, fundamentalmente, del régimen tarifa-
rio que lo rige. Puntualizó que el MEM es un ámbito virtual que se
conforma por un conjunto de transacciones físicas y económicas
de energía eléctrica en bloque, en el que actúan los generadores,
los transportistas, los distribuidores, los comercializadores y los
grandes usuarios. Aclaró que las normas referentes a las activida-
des físicas de vinculación eléctrica son de tal importancia para la
existencia del mercado eléctrico que permiten afirmar que está
en la red y en los derechos de acceso a ella que impone la nor-
mativa federal aplicable. Así, concluyó que las operaciones en el
seno del MEM quedan sujetas, en todos los casos, a la jurisdicción
federal, con independencia del domicilio de quien resulte adqui-
rente o vendedor, a lo que agregó que dicho mercado constituye
un establecimiento de utilidad nacional.
Añadió que el sistema de transporte de energía eléctrica en
alta tensión (antes realizado por SEGBA, Hidronor y Agua y Ener-
gía Eléctrica) fue concentrado en una sola empresa y privatizado,
al otorgar su concesión a TRANSENER S.A. por el término de 95
años, mediante el decreto 2743/92, que, además, aprobó el con-
1 34
trato de concesión y, en uno de sus anexos, estableció el cuadro

tarifario inicial, con expresa exclusión del tributo que originó la
presente causa. Por otra parte, en ese decreto se reconoce que el
desarrollo de la actividad de transporte en alta tensión constituye
una unidad de negocio, caracterizado como un monopolio natu-
ral. Agregó que en los pliegos para la venta en concurso público
de parte del paquete accionario de la compañía (Capítulo XV,
numeral 15.1, texto según circular Nº 4 del Ministerio de Econo-
mía y Obras y Servicios Públicos) se aclaró que el régimen remu-
neratorio de transporte en alta tensión no contempla gravámenes
provinciales o locales sobre las obras e instalaciones o sobre el
precio de la energía transportada.
Así, adujo que la pretensión fiscal de la provincia es incompa-
tible con los fines de la ley 24.065, en tanto provocaría un serio
menoscabo al sector eléctrico, con particular perjuicio para los
usuarios del sistema interconectado, quienes deberían soportar
el fuerte aumento de los precios de la electricidad. De otro lado,
indicó que la concesionaria no está habilitada para modificar uni-
lateralmente la tarifa ni para trasladar el tributo al precio.
Señaló, además, que la estructura tarifaria que diseñó el Esta-
do Nacional fue considerada por la empresa adjudicataria para el
cálculo de los costos al formular su oferta y que su alteración pone
en peligro la prestación del servicio y, concomitantemente, puede
dar lugar a la rescisión del contrato.
- III -
La Provincia del Neuquén contestó demanda a fs. 379/397.
Negó que la actora esté fuera del ámbito del impuesto sobre los
ingresos brutos y rechazó el planteo en tal sentido, con funda-
mento en su autonomía (art. 121 de la Constitución Nacional),
según la cual conserva todo el poder no delegado a la Nación.
Expresó que el gravamen no colisiona en forma alguna con las
normas federales que regulan el transporte de energía eléctrica,
ni afecta la prestación del servicio. Adujo, por otra parte, que el
135
art. 12 de la ley 15.336 fue derogado por la ley 22.016 y, en subsi-

dio, que no resulta aplicable al caso.
Sostuvo que el Congreso Nacional tiene la facultad de reglar
lo atinente a los establecimientos de utilidad nacional –como
el servicio de que se trata–, pero circunscripta al dictado de las
normas necesarias para cumplir sus fines, por lo cual quedan re-
servadas para las provincias sus potestades propias –entre ellas la
tributaria–, con la única limitación de no interferir con aquellos
objetivos.
En este sentido, dijo que los arts. 40, 42, inc. d, y 46 de la ley
24.065 prevén la posibilidad de incorporar a la tarifa la incidencia
de los impuestos y de cambiarla en virtud de circunstancias obje-
tivas y justificadas. En este orden de ideas, añadió que el tributo
en cuestión no modifica la tarifa pero que si así fuera, la actora
podría reclamar al Estado Nacional concedente su reajuste, con-
forme a las normas indicadas. Expuso que, además, el art. 40 cita-
do omitió indebidamente incluir entre los componentes del costo
el impuesto sobre los ingresos brutos. Asimismo, refirió que le es
inoponible la circular Nº 4 del Comité Privatizador, por la cual se
dispuso eximir a la actora del pago de gravámenes locales, toda
vez que la Nación sólo puede establecer exenciones a través de
leyes formales.
Por último, admitió que las resoluciones que motivan esta de-
manda han incurrido en el error de atribuir el 100% de la base
imponible a la provincia, pues la actora también transporta ener-
gía que recibe de generadoras localizadas fuera de su jurisdicción
y, entonces, según el Convenio Multilateral, la base imponible ha
de ser repartida entre todas ellas, de acuerdo con la información
que aporte CAMMESA para atribuir territorialmente los flujos
eléctricos.
1 36
- IV
Tal como fue expresado en el dictamen obrante a fs. 288/289,
considero que V.E. continúa siendo competente para entender en
forma originaria en las presentes actuaciones.
-V-
De la forma en que ha quedado planteada la presente litis,
se desprende que el thema decidendum finca en determinar si la
provincia demandada puede o no gravar con el impuesto sobre
los ingresos brutos las entradas de la actora provenientes de su
actividad como prestataria del servicio público de transporte de
energía eléctrica en alta tensión, a la luz de las normas federales
regulatorias de su actividad, pues, como lo reconocen las partes,
la tarifa para la FTT no contempla la incidencia del tributo local
cuestionado.
En tales condiciones, es preciso indicar, como primer punto,
que, contrariamente a lo afirmado por la demandada, el art. 12 de
la ley 15.336 es norma vigente en nuestro ordenamiento, sin que
pueda reputarse derogado por la ley 22.016.
En tal sentido, se ha pronunciado el Tribunal en el precedente
de Fallos: 322:2598 cuando, con cita de Fallos: 320:162, expresó,
respecto de la ley 22.016, que ese texto fija una política impositi-
va clara, dirigida a un conjunto específico de sujetos, por lo que
constituye un ordenamiento de carácter subjetivo que apunta a
cierta categoría de personas jurídicas en el que no gravita la ac-
tividad desarrollada, aspecto considerado, en cambio, por el art.
12 de la ley 15.336, que atiende a la naturaleza objetiva de las
materias de la industria eléctrica comprensivas de todo lo vincula-
do a la generación, transformación, transmisión y distribución de
la electricidad, con prescindencia de los sujetos autorizados a su
explotación. Y afirmó, a modo de colofón, que el art. 12 de la ley
15.336 conserva su vigencia y no se vio afectado por los alcances
de la ley 22.016.
137
- VI -
Como quedó dicho, están de acuerdo las partes –y el Estado
Nacional citado como tercero– en que en las normas regulatorias
de la FTT dictadas por la autoridad nacional no se ha previsto la
incidencia del impuesto provincial sobre los ingresos brutos en la
tarifa aplicable por la prestación del mencionado servicio públi-
co. Sin embargo, discrepan en cuanto a las consecuencias de tal
imprevisión, al sostener la Provincia del Neuquén que el Poder
Ejecutivo Nacional no se encuentra habilitado para establecer,
por sí, una exención de tributos locales.
Al respecto, cabe expresar, en primer término, que la ley 24.065
dispuso, en el inc. d del art. 2º, que las actividades de transporte
y distribución de electricidad estarían reguladas, asegurando que
las tarifas que se apliquen a los servicios sean justas y razonables.
En consecuencia, en el art. 36, tras dar los lineamientos relati-
vos al despacho nacional de cargas (actualmente en manos de CA-
MMESA), dispuso que los generadores percibirán por la energía
vendida una tarifa uniforme para todos en cada lugar de entrega
y que los distribuidores paguen una tarifa uniforme, estabilizada
cada 90 días. En lo atinente al servicio de transporte, estableció
en los arts. 40 y concordantes que serían ofrecidos a tarifas jus-
tas y razonables, con un cuadro inicial incluido en los contratos
de concesión con validez por un período de 5 años, ajustable de
acuerdo a ciertas pautas por el Ente Nacional Regulador de la
Electricidad (ENRE).
Cuando se realizó la privatización de la actividad de transporte
de energía eléctrica en alta tensión, el decreto 2743/92, en su art.
9º, otorgó a la actora la concesión de ese servicio público por 95
años, “conforme las condiciones que se establecen en el contrato
de concesión, cuyos términos se aprueban por el presente decre-
to, del que forma parte integrante como anexo II”.
1 38
En dicho contrato –tal como se enunció– la tarifa establecida

excluyó expresamente la incidencia del impuesto sobre los ingre-
sos brutos.
Conforme al numeral 15.1 del contrato de concesión (texto
según Circular Nº 4 –conf. fs. 10–), en un todo de acuerdo con lo
establecido por el art. 12 de la ley 15.336, se estableció que la pri-
vatización no puede ser gravada por impuestos y contribuciones
de carácter local aplicables sobre las obras e instalaciones o sobre
los precios de la energía transportada y, en forma enfática, se in-
dicó que “el Régimen Remuneratorio del Transporte de Energía
Eléctrica en Alta Tensión no contempla tales gravámenes”.
En mi opinión, no nos encontramos frente a la creación ex
novo de una exención por medio de un reglamento –tal como lo
encuadra erróneamente la demandada– sino que, por el contra-
rio, en virtud de lo claramente dispuesto por el citado art. 12 de la
ley 15.336, la autoridad nacional competente se limitó a constatar
la ocurrencia, en los hechos, del presupuesto fáctico contempla-
do en la norma legal de exención, que reposa en claras facultades
constitucionalmente otorgadas a la Nación (art. 75, inc. 18, de la
Constitución Nacional y pacífica jurisprudencia de Fallos: 68:227;
183:181 y 190, entre otros).
Por ende, lejos de establecer un beneficio fiscal por decreto,
en desmedro de las potestades locales, el Poder Ejecutivo Nacio-
nal ha ejercido sus competencias legalmente atribuidas para esta-
blecer una tarifa que, además, según el art. 40 y concordantes de
la ley 24.065, ha de ser uniforme en todo el país, y por ende, mal
podría contemplar la incidencia de un tributo que está expresa-
mente excluido por ley federal.
No resulta ocioso señalar que esta mecánica ha sido empleada
por el Estado Nacional en otras oportunidades, como, por ejem-
plo, en la creación de CAMMESA, toda vez que el decreto 1192/92
(art. 13) ha establecido que las actividades que hacen a su objeto
social son de interés nacional y, por lo tanto, indispensables para
1 39
la libre circulación de la energía eléctrica y comprendidas en el

ámbito del art. 12 de la ley 15.336.
Por ello, entiendo que no resulta atendible el argumento de
la accionada en cuanto a que se ha producido, en su perjuicio,
una violación al principio de legalidad en materia tributaria al
otorgarse una exención por medio de un decreto.
La solución dispuesta resulta, como se dijo, constitucional-
mente admisible y abonada por pronunciamientos de V.E. (entre
otros, Fallos: 308:2153; 321:2501, donde V.E. dejó de lado la doc-
trina sostenida en el precedente Y.35.XXII, “Y.P.F. Soc. del Estado
c/ Municip. de Banda del Río Sali”, del 29 de noviembre de 1994,
alegado por la demandada como sustento de su posición).
Me parece oportuno, por fin, reiterar que, en el caso de autos,
no se trata de una omisión o descuido por parte de la autoridad
nacional al momento de fijar la tarifa para remunerar la FTT, sino
que, por el contrario, en forma deliberada y expresa el tributo lo-
cal fue excluido de la incidencia en la tarifa, con sustento legal.
- VII -
Por otra parte, estimo que al mismo resultado se arriba si se
toma en consideración lo dispuesto por el Pacto Federal para el
Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993,
aprobado por ley de la Nación (art. 33, ley 24.037), ratificado por
el decreto 14 del 6 de enero de 1994 y por la provincia, mediante
ley local 2058.
Dicho pacto fue dictado, según sus fundamentos, con “la finali-
dad común de crecimiento de la economía nacional y de reactiva-
ción de las economías regionales” y considerado por el gobierno
nacional como el “instrumento con que cuenta el Poder Ejecutivo
Nacional en su carácter de administrador general del país para
llevar a cabo los objetivos de bien común de la Nación”.
Ha sostenido el Tribunal que “el Pacto comporta por sus al-
cances y contenido la manifestación positiva del llamado federa-
lismo de concertación tendiente a –según se expresa– establecer
1 40
mediante la participación concurrente del Estado Nacional y las

provincias un programa, destinado como en el caso, a adoptar
una política uniforme que armonice y posibilite ‘la finalidad co-
mún de crecimiento de la economía nacional y de reactivación de
las economías regionales’. Tal aspiración recogería la vocación de
la Constitución Nacional creadora –según lo expresó esta Corte
en Fallos: 178:9– de ‘una unidad no por supresión de las provin-
cias ... sino por conciliación de la extrema diversidad de situación,
riqueza, población y destino de los catorce Estados y la creación
de un órgano para esa conciliación, para la protección y estímu-
lo de los intereses locales, cuyo conjunto se confunde con la Na-
ción misma’. Se trataba, recordaba la sentencia, de consagrar el
principio de ‘hacer un solo país para un solo pueblo’”. Asimismo,
agregó que ese pacto, “como las demás creaciones legales del fe-
deralismo de concertación, configura el derecho intrafederal (Fa-
llos: 314:862) y se incorpora una vez ratificado por la legislatura al
derecho público interno de cada Estado provincial aunque con la
diversa jerarquía que le otorga su condición de ser expresión de
la voluntad común de los órganos superiores de nuestra organiza-
ción constitucional: nación y provincias ... Prueba de su categoría
singular es que no es posible su derogación unilateral por cual-
quiera de las partes ... ” (Fallos: 322:1781).
En ese mismo precedente, V.E., tras indicar que el universo
legislativo sobre el que actúa el Pacto Federal presenta diversos
matices en lo referido a su vigencia –inmediata o subordinada a
determinados efectos– y en cuanto a la materia sobre la que ac-
túa, recordó el punto 2 del art. 1º, en cuanto establece “derogar
de inmediato los Impuestos Provinciales específicos que graven la
Transferencia de Combustible, Gas, Energía Eléctrica, incluso los
que recaen sobre la auto generada, y Servicios Sanitarios, excepto
que se trate de transferencias destinadas a uso doméstico. Asimis-
mo se derogarán de inmediato las que graven directa o indirecta-
mente, a través de controles, la circulación interjurisdiccional de
141
bienes o el uso para servicios del espacio físico, incluido el aéreo”.

Y sostuvo que el pacto, en este punto, tiene vigencia inmediata, y
“elimina toda pretensión tributaria local” en el caso de la energía
cuyo régimen regulan las leyes nacionales 15.336 y 24.065 y que el
pacto viene a integrar, conjuntamente con estas normas, el régi-
men federal de la energía.
Con términos que, desde mi óptica, resultan plenamente apli-
cables al supuesto de autos, agregó la Corte que “al suscribirlo la
provincia asumió la obligación de derogar de manera inmediata
los impuestos provinciales específicos que graven la transferencia
de energía eléctrica” y que, por ende, “la subsistencia de los aquí
impugnados entra en colisión con aquellas disposiciones, frustra
el objeto y fin del tratado y deviene inconstitucional (art. 31 de la
Constitución Nacional)”.
Por último, estimo oportuno señalar que, en otro asunto inme-
diatamente posterior (Fallos: 322:2624), sobre la base del mismo
Pacto Federal, V.E. sostuvo que los impuestos automotor e inmo-
biliario, que incidían de forma genérica sobre la energía eléctri-
ca en el caso de una empresa prestataria del servicio público de
distribución de electricidad, resultaban asimismo en colisión con
el art. I, ap. 2 del pacto, criterio que, a fortiori, ha de aplicarse al
supuesto del sub lite, donde el impuesto incide en forma direc-
ta sobre los ingresos provenientes del transporte de ese tipo de
energía.
- VIII -
Por lo expuesto, opino que corresponde hacer lugar a la de-
manda y declarar que la actora se encuentra eximida de abonar
el impuesto local sobre los ingresos brutos por las entradas obte-
nidas al desarrollar el servicio público de transporte de energía
eléctrica en alta tensión.
Buenos Aires, 28 de mayo de 2001.
Nicolás Eduardo Becerra.
ES COPIA
1 42
Buenos Aires, 16 de abril de 2002.

Vistos los autos: “Compañía de Transportes de Energía Eléctrica
en Alta Tensión Transener S.A. c/ Neuquén, Provincia del s/ ac-
ción declarativa” de los que
Resulta:
I) A fs. 258/286 se presenta la Compañía de Transporte de
Energía Eléctrica en Alta Tensión Transener S.A. e inicia una ac-
ción declarativa contra la Provincia del Neuquén para que se deci-
da la inaplicabilidad, a su respecto, del impuesto provincial sobre
los ingresos brutos en relación al régimen remuneratorio de la
actividad vinculada con la función técnica de transporte (FTT) de
energía eléctrica.
Hace mención de los antecedentes de hecho relacionados con
los trámites de determinación del impuesto efectuados en el ám-
bito administrativo provincial y, en lo que concierne a su dere-
cho, describe los antecedentes del proceso de privatización y las
principales normas legales que regulan la actividad energética.
Entre ellas, destaca lo dispuesto en la ley 15.336, en particular
en lo que hace a la materia tributaria, y en la ley 24.065, que tie-
ne entre sus objetivos “regular las actividades del transporte y la
distribución de electricidad asegurando que las tarifas sean justas
y razonables”. A su vez, cita la ley 23.696 de reforma del Estado,
que autoriza al Poder Ejecutivo Nacional a reservar en los pliegos
de condiciones correspondientes al proceso de privatización “la
facultad de fijar las políticas de que se trate” en aquellas áreas que
considere de interés nacional.
En ese contexto y en el marco del concurso público internacio-
nal para la venta de las acciones de Transener S.A., el Comité de
Privatización modificó el numeral 15.1 del pliego de condiciones
en el sentido de que el Poder Ejecutivo Nacional había dispues-
to “la constitución de la sociedad y el otorgamiento del contrato
de concesión en ejercicio de las facultades inherentes a la juris-
dicción nacional exclusiva que le confiere el artículo 1º de la ley
143
17.004, arts. 1º, 6º, 9º y 12 de la ley 15.336 y arts. 29, 50, 85, 89 y
93 del marco regulatorio ley Nº 24.065”. Y agregaba: “la concesión
que se otorga con la privatización de A y EE, Hidronor y SEGBA
conforme al art. 12 de la ley Nº 15.336 no puede ser gravada por
impuestos y contribuciones de legislación provincial o municipal,
aplicables sobre las obras e instalaciones o sobre los precios de la
energía transportada. El régimen remunerativo del transporte de
energía eléctrica en alta tensión no contempla tales gravámenes.”
Menciona asimismo las obligaciones del Estado Nacional previstas
en el contrato de concesión y concluye en este aspecto que su
actividad, en cuanto transporte de energía eléctrica, se encuentra
caracterizada expresamente como servicio público, lo que per-
mite afirmar que existe un interés nacional comprometido en su
desarrollo amparado por una legislación federal frente al cual la
pretensión fiscal de la provincia es incompatible.
Explica el funcionamiento del mercado eléctrico mayorista y
en otro orden de ideas afirma la inaplicabilidad al caso y a su
respecto, de la ley 22.016, y la subsistencia del régimen tributario
contemplado en el art. 12 de la ley 15.336.
Invoca fallos del Tribunal y en particular el caso “Aerolíneas Ar-
gentinas S.E.” (Fallos: 308:2153), en el cual se puso de resalto que
el precio del servicio en cuestión se encontraba sujeto a una tarifa
oficial y que en la fijación de esa tarifa no se contempló la inciden-
cia del impuesto sobre los ingresos brutos, por lo que se concluyó
en la necesidad de revertir los efectos que tal omisión acarreaba.
Se refiere –asimismo– al criterio establecido en materia energéti-
ca en el caso “Hidroeléctrica El Chocón S.A.” (Fallos: 320:1302),
de la que transcribe sus fundamentos esenciales. Finalmente men-
ciona la más reciente jurisprudencia del Tribunal expuesta en los
autos “Cooperativa de Trabajo Transportes Automotores de Cuyo
T.A.C. Limitada” (Fallos: 321:2501) que entiende aplicable al sub
lite. En efecto –dice– en el presente caso se configuran los supues-
tos allí considerados pues el régimen remuneratorio no contem-
1 44
pla el impuesto sobre los ingresos brutos por expresa disposición

de la autoridad concedente, dicho tributo no es trasladable y la
actora es contribuyente del impuesto a las ganancias.
Por todo ello entiende inaplicable el impuesto local cuya per-
cepción se pretende, toda vez que constituye un inequívoco avan-
ce sobre la reglamentación que el gobierno nacional ha hecho en
una materia delegada por las provincias. Pide la citación como
tercero del Estado Nacional.
II) A fs. 317/344 el Estado Nacional se presenta como tercero.
Hace referencia al sistema eléctrico federal y al proceso de pri-
vatización operado en ese sector, y explica el régimen del trans-
porte de electricidad en alta tensión y el régimen tarifario vigente
en ese ámbito. Describe el funcionamiento del mercado energé-
tico mayorista, cuyas actividades están regidas por la legislación
federal.
El sistema de transporte de energía –explica– fue concentrado
en una sola empresa y privatizado al otorgarse a Transener S.A. su
concesión aprobada por el decreto 2743/92, la que contemplaba,
según los términos del respectivo contrato, un cuadro tarifario
con expresa exclusión del tributo en litigio, tal como surge del
anexo II que lo integra. Agrega que en los pliegos para la venta en
concurso público de parte del paquete accionario de la compañía
(Capítulo XV, numeral 15.1, texto según Circular Nº 4 del Minis-
terio de Economía y Obras y Servicios Públicos) se aclaró que el
régimen remuneratorio no contemplaba gravámenes provincia-
les sobre las obras e instalaciones o sobre el precio de la energía
transportada.
De tal suerte –afirma– la pretensión fiscal de la demandada es
incompatible con los fines de la ley 24.065 en el sentido de que
provocaría un serio menoscabo al sector eléctrico. Por otra parte,
la concesionaria no está habilitada para modificar unilateralmen-
te la tarifa ni para trasladar el tributo al precio.
145
Asimismo, señala que la estructura tarifaria creada fue consi-

derada por la empresa para el cálculo de los costos por lo que su
alteración pone en peligro la prestación del servicio y daría lugar
a la rescisión del contrato.
III) A fs. 379/397 contesta la demanda la Provincia del Neuquén.
Realiza en primer término una negativa de los hechos expues-
tos por la actora y, en cuanto al fondo de la cuestión, hace conside-
raciones en torno al régimen de los establecimientos de utilidad
nacional y sus alcances frente a los poderes reservados por las pro-
vincias. Con fundamento en estos últimos, rechaza el planteo de
la demandante sosteniendo que conserva todo el poder no dele-
gado a la Nación. Expresa que el tributo impugnado no se opone
en modo alguno a las normas federales que regulan el transporte
de energía eléctrica ni afecta la prestación del servicio.
Sostiene que el art. 12 de la ley 15.336 fue derogado por la ley
22.016 y que, aun de admitirse su vigencia, sus disposiciones no
alcanzan al impuesto a los ingresos brutos. Reconoce que el Con-
greso tiene la atribución de reglar lo atinente a los establecimien-
tos de utilidad nacional, como es el servicio de que se trata, pero
considera que esa atribución está limitada a la satisfacción de esos
fines, lo que no implica desconocer las facultades reservadas por
los Estados provinciales.
Dice que la ley 24.065 prevé en sus arts. 40, 42, inc. d, y 46 la
posibilidad de incorporar la incidencia de los impuestos a las tari-
fas y de cambiarla en virtud de circunstancias objetivas y justifica-
das. En ese caso siempre quedaría en manos de la actora reclamar
al Estado Nacional para que proceda al respectivo reajuste. Por
otra parte, destaca que el art. 40 de la citada ley omitió indebida-
mente incluir entre los componentes del costo al impuesto a los
ingresos brutos, que es un tributo trasladable.
Manifiesta que la Nación no estableció exención expresa de
impuestos provinciales por ley del Congreso, y que el pliego licita-
torio y el contrato de concesión le son inoponibles. En cuanto a la
1 46
Circular Nº 4 emitida por el comité privatizador, entiende que no

es ley ni decreto ni norma de carácter general que la obligue. Rei-
tera que el art. 12 de la ley 15.336 fue derogado por la ley 22.016
y que al momento de la privatización se encontraba vigente tal
derogación. Por último, sostiene que el impuesto es trasladable
y que no restringe ni dificulta la libre circulación de la energía
eléctrica.
Cita jurisprudencia en apoyo de su postura.
Considerando:
1º) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte
Suprema (arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional).
2º) Que una ya arraigada doctrina ha establecido que lo ati-
nente al régimen de la energía eléctrica se inscribe en un marco
de regulación federal incorporado al concepto abarcativo que
supone la interpretación del art. 75, inc. 13, de la Constitución
Nacional. En esa inteligencia –se dijo ya en Fallos: 320:1302– el
Congreso dictó las leyes 15.336 y 24.065 por las que se planifica,
se establecen pautas generales y se ordena la política energética.
En ese contexto legal es que debe resolverse si la pretensión im-
positiva provincial pone en crisis a ese régimen, advirtiendo que
la ley 24.065, modificatoria en ciertos aspectos de su antecedente,
la citada ley 15.336, no modificó ni derogó el art. 12 de ésta, tal
como se expresó en Fallos: 322:2598.
3º) Que en esa causa –y con cita de Fallos: 320:162– esta Corte
desestimó la pretensión de la demandada en el sentido de que la
ley 22.016 derogó el art. 12 de la 15.336 y que, por consiguiente,
quedaron sin efecto las exenciones tributarias allí contenidas y
precisó que la ley 22.016 citada “fija una política impositiva clara,
dirigida a un conjunto específico de sujetos, por lo que constitu-
ye, como lo destaca el dictamen del señor Procurador General, un
ordenamiento de carácter subjetivo que apunta a cierta categoría
de personas jurídicas en el que no gravita la actividad desarrolla-
da, aspecto, en cambio, considerado en el art. 12 de la ley 15.336
147
que atiende a la naturaleza objetiva de las materias de la indus-

tria eléctrica comprensivas de todo lo vinculado a la generación,
transformación, transmisión y distribución de la electricidad, con
prescindencia de los sujetos autorizados a su explotación. Cabe
concluir, por lo tanto, que el art. 12 de la ley 15.336 conserva su
vigencia y no se vio afectado por los alcances de la ley 22.016”
(considerando 3º).
4º) Que en esa oportunidad se afirmó que el mencionado art.
12 no consagró una inmunidad impositiva absoluta. En efecto,
aquella norma –indicadora del carácter objetivo de la exención
que consagra– establece que “las obras e instalaciones de gene-
ración, transformación y transmisión de la energía eléctrica de
jurisdicción nacional y la energía generada o transportada en las
mismas no pueden ser gravadas con impuestos y contribuciones,
o sujetas a medidas de legislación local que restrinjan o dificul-
ten su libre producción y circulación”. Tal criterio resulta, por
otro lado, compatible con lo dispuesto por el art. 75, inc. 30 de
la Constitución Nacional, que establece como facultad del Con-
greso legislar “para el cumplimiento de los fines específicos de
los establecimientos de utilidad nacional” aunque respetando el
poder de policía e imposición local en tanto no interfieran en el
cumplimiento de aquellos fines.
5º) Que si bien en ese precedente se rechazó el reclamo de
la parte actora, no hay razones en el caso para la no admisión
de la demanda. En efecto, la exención prevista en la Circular Nº
4 del comité privatizador suscripta por el secretario de Energía
de la Nación, ingeniero Carlos Manuel Bastos (ver fs. 622/632)
modificatoria del Pliego de Condiciones para la venta de acciones
de Transener dispuesta por el entonces Ministerio de Economía
y Obras y Servicios Públicos, facultado por el art. 15 del decreto
2743/92 a efectuar el llamado a concurso o licitación vinculado
a la privatización y la transferencia al sector privado de las accio-
nes clase A y B de Transener S.A., se inscribe entre aquellas que
1 48
el Estado Nacional clasifica en el ámbito energético legal como

demostrativas de la determinación de los medios apropiados para
lograr los fines de interés nacional en esa materia. Por otro lado,
parece oportuno recordar que el decreto 2743/92 citado dispuso
la constitución de la sociedad actora como continuadora de la ac-
tividad de transporte de energía eléctrica a cargo hasta entonces
de Agua y Energía Eléctrica, Hidronor y SEGBA y ello en el marco
de lo dispuesto por la ley 24.065.
La autoridad federal es la que decidió sobre la base de lo
dispuesto en el art. 12 de la ley 15.336 que “la concesión ... no
puede ser gravada por impuestos y contribuciones de legislación
provincial o municipal”, entendiendo que esos tributos constitu-
yen medidas que restringen o dificultan “la libre producción o
circulación” de la energía. Por ello cabe concluir que la mención
contenida en la Circular Nº 4 en el sentido de que el régimen
remuneratorio del transporte “no contempla tales gravámenes”
hace aplicable el criterio expuesto toda vez que deviene una de-
cisión explícita de la autoridad nacional de aplicación que, a su
vez, consagra la condición de no trasladable del gravamen con
los alcances reconocidos en Fallos: 308:2153; 316:2206 y más re-
cientemente en Fallos: 321:2501. Asimismo, es de ponderar que
la actora ha acreditado estar sometida al pago del impuesto a las
ganancias (fs. 120/164).
Esas consideraciones, en especial la ratificación de la vigencia
del citado art. 12 privan de sustento a la alegada incompetencia
formal opuesta por la demandada basada, precisamente, en la su-
puesta derogación de esa norma. Tal conclusión no se ve inhibi-
da por la solución dada al caso ya citado de Fallos: 322:2598 en
el cual la allí actora fundó su pretensión en una interpretación
dogmática y absolutamente excluyente de la potestad fiscal local
concediéndole al art. 12 antes citado una latitud excesiva.
6º) Que la conducta de las autoridades nacionales debe ser
entendida en el contexto del reconocimiento del Tribunal de
1 49
que “quien tiene el deber de procurar determinado fin tiene el

derecho de disponer los medios para su logro efectivo” (Fallos:
304:1186; 322:2624), para lo cual atendiendo a lo dispuesto en los
arts. 2º, inc. d, y 40 de la ley 24.065 –que ordenan asegurar que las
tarifas aplicadas a los servicios de transporte de energía sean justas
y razonables– se incluyó en los contratos de concesión un cuadro
tarifario específico sobre el que no podrán gravitar los impuestos
locales que resulten incompatibles con esos propósitos. La decla-
ración de la autoridad federal respecto de la exención tributaria,
que goza de la presunción de legitimidad propia de todo acto
administrativo (Fallos: 250:36 y muchos otros), es la que distingue
(en el marco de este proceso) la decisión que aquí se adopta del
recordado precedente de Fallos: 322:2598.
7º) Que, por otro lado, las exenciones “no deben interpretarse
con el alcance más restringido que el texto admite, sino, antes bien,
en forma tal que el propósito de la ley se cumpla de acuerdo con los
principios de una razonable y discreta interpretación, lo que vale
tanto como admitir que las exenciones tributarias pueden resultar
del indudable propósito de la norma y de su necesaria implicancia”
(Fallos: 296:253; 308:2554; 322:2624). Ello resulta plenamente apli-
cable en un marco como el de la materia energética cuya raigam-
bre federal, a la luz de todo lo expuesto, no puede desmentirse.
8º) Que por último cabe recordar lo expresado en Fallos:
322:1781 y reiterado en Fallos: 322:2624 respecto de los alcances,
en relación con la materia aquí debatida, del llamado Pacto Federal
para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de
1993, habida cuenta de que la provincia demandada procedió a su
ratificación legislativa mediante la ley 2058 en colisión con aquellas
disposiciones, frustra el objeto y fin del tratado y deviene inconstitu-
cional (art. 31 de la Constitución Nacional) (Fallos: 322:2624).
Por ello, se decide: Hacer lugar a la demanda y declarar la
improcedencia de la pretensión fiscal de la demandada. Con cos-
1 50
tas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Notifíquese y, oportunamente, archívese.
Julio S. Nazareno (en disidencia) - Eduardo Moliné O’Connor
- Augusto César Belluscio - Enrique Santiago Petracchi - Antonio
Boggiano - Guillermo A. F. López (en disidencia) - Gustavo A.
Bossert - Adolfo Roberto Vázquez.
ES COPIA
Disidencia parcial del señor Presidente doctor Don Julio S. Naza-

reno y del señor Ministro doctor Don Guillermo A. F. López
Considerando:
Que los infrascriptos coinciden con el voto de la mayoría, con
excepción de la parte resolutiva y regulación de honorarios que
expresan de la siguiente forma:
Por ello, se decide: Hacer lugar a la demanda y declarar la im-
procedencia de la pretensión fiscal de la demandada. Con costas
(art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Las
derivadas de la intervención del tercero citado se imponen por su
orden (Fallos: 313:967). Notifíquese y, oportunamente, archívese.
Julio S. Nazareno - Guillermo A. F. López.
2. Impuesto de sellos
Por acción declarativa de certeza se decidió que, al recaer el

hecho imponible del impuesto de sellos sobre los contratos de
transporte de gas que formaron parte del proceso de privatiza-
ción, se aplicaba una exención legal que determinó la improce-
dencia de la pretensión fiscal provincial.
En el supuesto se entendió que el instrumento respectivo que-
daba al margen de las previsiones locales en la materia y compren-
dido, asimismo, en las exenciones genéricas del artículo 3° del
Decreto Nº 1105/89, que libera del pago del impuesto de sellos
a todos los actos que sean consecuencia de lo dispuesto en los
151
capítulos I, II, III, VI y VII de la ley 23.696 y de los artículos corres-

pondientes a su reglamentación.
T. 352. XXXV, “Transportadora de Gas del Sur S.A. (TGS) c/ San-

ta Cruz, Provincia de s/ acción declarativa de certeza”.
Suprema Corte:
-I-
A fs. 11/82, Transportadora de Gas del Sur S.A. (TGS, de aquí
en más) promovió demanda declarativa de certeza contra la Pro-
vincia de Santa Cruz, en los términos del artículo 322 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación (CPCCN).
Afirmó que se encuentra no sólo en estado de incertidumbre,
sino también de perplejidad, ante dos mensajes estatales contra-
puestos, como son el emanado del Estado Provincial, que le re-
clama el pago de diecisiete millones de pesos –más sus acceso-
rios– en concepto de impuesto de sellos, a través de las veintiocho
disposiciones que adjunta (identificadas como anexos Nº 1 a 28),
y el del Estado Nacional, que le indica la ilegitimidad de aquella
pretensión y, más aún, le manda resistirla administrativa y judi-
cialmente.
Señaló que se trata de evaluar la procedencia –en el caso– del
impuesto de sellos pretendido respecto de dos tipos de situacio-
nes: de una parte, los contratos de transporte que fueron armados
internamente por Gas del Estado para su posterior privatización,
que constituyeron el objeto mismo del negocio privatizado y, por
otro lado, los contratos epistolares sin instrumentación, celebra-
dos por TGS luego de su privatización, consistentes en propuestas
escritas emanadas de los cargadores, sin ninguna aceptación do-
cumentada por su parte.
Por diversas razones, consideró que la pretensión del fisco lo-
cal se enfrenta con el plexo del derecho federal en su integri-
dad, en especial, aquellas normas que regularon la privatización
de Gas del Estado, el marco general del transporte y distribución
1 52
de gas, la Ley de Coparticipación Federal Nº 23.548 y el pacto de

hidrocarburos, del 14 de noviembre de 1994, entre otras.
También estimó afectadas las facultades del Congreso Nacio-
nal para regular el comercio (artículo 75, inc. 13, Constitución
Nacional), otorgar concesiones temporales de privilegios y recom-
pensas de estímulo (artículo 75, inc. 18, CN) y dictar la legislación
necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los esta-
blecimientos de utilidad nacional (artículo 75, inc. 30, CN).
Solicitó, en tanto, el dictado de una medida cautelar de no
innovar, a fin de que la Provincia demandada suspenda el trámite
de las actuaciones administrativas y –en particular– se abstenga de
promover ejecución fiscal y/o trabar medidas asegurativas en con-
tra de TGS. Finalmente, requirió la intervención del Estado Na-
cional como tercero, en los términos del artículo 94 del CPCCN.
- II -
A fs. 182/183, V.E., con remisión al dictamen de este Ministe-
rio Público de fs. 83, declaró que la causa corresponde a su com-
petencia originaria, corrió traslado de la demanda y citó al Estado
Nacional como tercero.
En el mismo acto, hizo lugar a la medida cautelar peticionada
y ordenó a la Provincia de Santa Cruz que se abstenga de realizar
actos tendientes al cobro del impuesto de sellos por los contratos
enumerados en el escrito de inicio.
- III -
A fs. 261/274, el Estado Nacional respondió su citación.
En primer término, distinguió el alcance de su intervención.
Así, en lo que respecta a los contratos celebrados con anterioridad
a la privatización de Gas del Estado S.E., asumió su responsabili-
dad frente a las obligaciones tributarias exigibles por los actos pre-
vios a la toma de posesión del paquete accionario objeto de venta
en el concurso público internacional Nº 33-0150, con sustento en
lo dispuesto por el numeral 11.1.1 del capítulo XI del contrato de
transferencia de acciones.
153
A partir de tal reconocimiento, rechazó la pretensión provin-

cial de gravar los contratos de transporte celebrados por TGS an-
tes de su transferencia, por entender que fueron meros actos pre-
paratorios del proceso privatizador, en todos los cuales intervino
exclusivamente el Estado Nacional, sin repercusión económica
alguna y, por tanto, privados de onerosidad. Negó, asimismo, la
existencia de instrumento gravado y esgrimió –en subsidio– que
tales contratos han sido celebrados por un mismo sujeto exento:
el Estado Nacional (artículo 106, inc. a, ley de sellos provincial).
Por el contrario, respecto de contratos celebrados por TGS
luego de su transferencia, puntualizó que su participación se apo-
ya en la necesidad de defender las atribuciones que le competen
en la gestión del servicio público de transporte y distribución de
gas natural en todo el territorio del país, las que resultan interfe-
ridas –en su criterio– por las pretensiones recaudatorias de la Pro-
vincia. Negó, en este punto, su responsabilidad patrimonial por
el pago del impuesto de sellos sobre los contratos “epistolares”
celebrados por TGS con posterioridad a su privatización.
- IV -
A fs. 278/294, la Provincia de Santa Cruz contestó la demanda
y solicitó su rechazo.
En forma preliminar, planteó la incompetencia de la Corte
para entender en el asunto, pues consideró que es propio del de-
recho público local y no puede ser sustraído del conocimiento de
sus tribunales.
También negó la existencia de un estado de incertidumbre
que habilite la procedencia formal de la acción intentada, puesto
que el fisco provincial suspendió el procedimiento de determina-
ción de oficio de la deuda, a raíz de las prórrogas solicitadas por la
accionante y de las negociaciones que se estaban llevando a cabo,
tanto en el ámbito provincial como nacional.
Respecto del fondo del planteo, ratificó la onerosidad y bilate-
ralidad de los contratos celebrados por TGS en fecha previa a su
1 54
privatización, al igual que la existencia y plena capacidad de las

sociedades que los suscribieron, constituidas conforme a la Ley Nº
19.550, e inscriptas ante la Inspección General de Justicia.
Por otra parte, y respecto de las ofertas recibidas por TGS lue-
go de su privatización, manifestó que el impuesto resulta proce-
dente, en tanto la “instrumentación” elegida contiene aquellos
elementos esenciales que permiten caracterizar al acto gravable.
Ofreció prueba, consideró excesiva la aportada por la actora y
solicitó la celebración de la audiencia prevista en el artículo 360
del CPCCN.
-V-
Corresponde señalar que el 4 de marzo de 1999, la Subsecre-
taría de Recursos Tributarios de la Provincia de Santa Cruz dictó
veintiocho resoluciones, a través de las cuales informó haber cons-
tatado la existencia de diversos contratos celebrados por TGS,
presuntamente sujetos al pago del impuesto de sellos, y otorgó
vista para que la actora formule su descargo y ofrezca prueba (cfr.
anexos Nº 30 a 64).
En respuesta a ellas, la actora presentó un único escrito (anexo
Nº 65), lo cual motivó que el 20 de octubre de 1999 la citada Sub-
secretaría dictara otras veintiocho resoluciones, en las que –sin
expresar razones– corrió nueva vista de las actuaciones (anexos
Nº 1 a 28). Tal vista no ha sido replicada, según informa la actora
a fs. 18 y ratifica la demandada a fs. 292, pues el plazo para su con-
testación ha sido prorrogado en forma sucesiva.
En este estado, y sobre la base del reconocimiento de la Pro-
vincia a la documentación citada en los dos párrafos precedentes
(cfr. punto 1º y 2º, acta de fs. 546), pienso que existe una contro-
versia definida, concreta, real y sustancial, que admite remedio
específico a través de una decisión de carácter definitivo de V.E.
(Fallos: 316:1713; 320:1556 y 2851).
A su vez, estimo que las cuestiones en debate no tienen un
mero carácter consultivo ni importan una indagación especulati-
155
va sino que, antes bien, responden a un caso que busca precaver

los efectos de actos en ciernes, como lo ha reconocido implícita-
mente V.E. al hacer lugar a la medida cautelar de fs. 183/185.
Por último, considero que la suspensión del procedimiento de-
terminativo de oficio dispuesto por el fisco provincial no obsta a la
procedencia de la vía intentada, ya que la competencia originaria
de la Corte –que proviene de la Constitución– no puede quedar
subordinada al cumplimiento o vigencia de los procedimientos
exigidos por las leyes locales (Fallos: 312:475 y sus citas).
- VI -
En segundo término, es mi parecer que la excepción de in-
competencia, tal como ha sido planteada, no puede ser admitida.
Para ello me remito a lo expuesto en el dictamen de la señora
Procuradora Fiscal de fs. 83, compartido por V.E., en el cual se
aclaró que la presente acción declarativa corresponde a la compe-
tencia originaria del Tribunal ratione personae, con independencia
del carácter local o federal que adquiriera la materia en litigio
(cfr. también Fallos: 323:524, cons. 2º).
Pero, aún analizando el fondo del planteo de la excepcionante,
entiendo que también corresponde su rechazo, pues la reforma
constitucional de 1994 resultó determinante para el tratamiento
de cuestiones como la introducida en el sub lite.
Ha sostenido V.E., en Fallos: 324:4226, que el nuevo rango
asignado a la coparticipación federal de impuestos por la Con-
vención Constituyente de 1994 y el amplio tratamiento que la Ley
Fundamental le dedica después de la reforma, conduce a la con-
clusión de que la afectación del sistema así establecido involucra,
en principio, una cuestión constitucional (cfr. cons. 8º).
En este orden de ideas, asume tal calidad la eventual violación,
por parte de una provincia, de ejercer la función legislativa con-
forme al compromiso allí asumido, aunque esa transgresión pue-
da también exteriorizarse como un conflicto entre dos leyes lo-
cales. En efecto, la Constitución Nacional establece la imperativa
1 56
vigencia del esquema de distribución de impuestos previsto en la

ley-convenio, sancionada por el Estado Nacional y aprobada por
las provincias, la que “no podrá ser modificada unilateralmente ni
reglamentada”, de modo que una hipotética transgresión a la ley
local de adhesión –y, por ende, a dicha norma federal–, se proyec-
ta como una afectación de las nuevas cláusulas constitucionales,
sin que en ello incida el carácter local de la norma mediante la
cual pudiera efectivizarse la alteración del sistema vigente en el
orden nacional.
Desde esta óptica, V.E. manifestó que no existe obstáculo para
que el Tribunal conozca en su instancia originaria, pues el conflic-
to –tal como ha sido planteado por la actora en su demanda– no
involucra cuestiones cuyo tratamiento corresponda a los tribuna-
les locales, más allá de la naturaleza de las leyes que confrontan
con la norma federal y con las cláusulas constitucionales que ri-
gen el tema (Fallos: 324:4226, cons. 13º).
Por último, y tal como sostuve al dictaminar in re “El Cóndor
Empresa de Transportes S.A. c/ Provincia de Buenos Aires” (Fa-
llos: 324:4226), en criterio compartido por V.E., esta solución no
debe interpretarse como limitación de las autonomías provincia-
les, toda vez que la Corte constituye el fuero natural de las provin-
cias argentinas (artículos 116 y 117 CN) y sus competencias –por
provenir de la propia Constitución– no son susceptibles de am-
pliarse ni restringirse o modificarse, mediante normas legales (Fa-
llos: 180:176; 270:78; 280:176; 302:63; 308:2356; 310:1074; 314:94
y 240; 315:1892; 316:965, entre muchos otros).
- VII -
Respecto del fondo de la cuestión en debate, a fin de lograr
mayor claridad expositiva, considero necesario distinguir el aná-
lisis de los contratos celebrados por TGS con anterioridad a su
privatización, de aquellos que son posteriores a tal hecho.
157
- VIII -
En cuanto a los contratos celebrados por TGS con posteriori-
dad a su privatización, y enumerados en el punto 2.2. de fs. 539
vta., existe acuerdo entre las partes respecto a que:
“a) sólo han existido propuestas escritas dirigidas por los ofe-
rentes a TGS,
b) que TGS no ha suscripto esas propuestas en prueba de
aceptación,
c) que TGS no ha remitido a los proponentes aceptación escri-
ta de tales ofertas, y
d) que en todos los casos la aceptación de las propuestas se
operó en forma tácita” (cfr. acta de fs. 546).
Sobre la base de estos reconocimientos, un orden lógico im-
pone analizar –en primer término– si las “propuestas” recibidas
en estas condiciones, constituyen “instrumentos” gravados por el
impuesto de sellos.
Dispone el artículo 71 de la Ley Provincial Nº 1410: “Será con-
siderado acto sujeto al pago del impuesto que esta ley determina,
de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 79, aquel que se forma-
lice en forma epistolar, por carta, cable o telegrama, siempre que
se verifique cualquiera de las siguientes condiciones:
a) se acepte la propuesta o el pedido formulado por carta,
cable o telegrama, reproduciendo totalmente la propuesta o sus
enunciaciones o elementos esenciales que permitan determinar
el objeto del contrato;
b) las propuestas o pedidos, o los presupuestos aplicados,
aceptados con su firma por sus destinatarios.
A los fines del párrafo anterior, será en todos los casos requisito
para la gravabilidad del acto, que la aceptación respectiva haya sido
recibida por el emisor de la propuesta, pedido o presupuesto.”
A la luz de la norma transcripta, y sobre base de los expresos
reconocimientos de fs. 546, considero evidente que las ofertas
recibidas por TGS no cumplen los requisitos mínimos para en-
1 58
contrarse sujetas al impuesto, pues no han sido aceptadas con su

firma en prueba de conformidad ni, mucho menos, se han repro-
ducido sus enunciaciones o elementos esenciales en otra misiva
de respuesta. Al no existir aceptación escrita, tampoco se verifi-
ca el segundo requisito para la gravabilidad, esto es, la recepción
–por el emisor– de la oferta conformada.
No puede alegar la demandada, como sustento de su ajuste im-
positivo, la existencia de aceptación tácita respecto de estas epísto-
las, o el cumplimiento de las prestaciones en ellas contenidas pues,
en mi parecer, tal aserto no sólo desconoce su propia normativa,
sino también la obligación asumida al adherir al régimen federal
de coparticipación de impuestos establecido por la Ley Nº 23.548.
En efecto, como sostuvo V.E. en Fallos: 321:358, el apartado 2)
del inc. b) del artículo 9º de la Ley Nº 23.548 fija las características
básicas a las que se deberán ajustar las leyes de impuestos de sellos
que dicten las partes del convenio. Dicha norma, en lo que aquí
interesa, dispone: “II. En lo que respecta a los impuestos de sellos
recaerán sobre actos, contratos y operaciones de carácter onero-
so instrumentados, sobre contratos a título oneroso formalizados
por correspondencia, y sobre operaciones monetarias que repre-
senten entregas o recepciones de dinero que devenguen interés,
efectuadas por entidades financieras regidas por la Ley Nº 21.526”
(subrayado, agregado).
Y para comprender cuando existe “formalización por corres-
pondencia”, en mi opinión, es necesario remitirse al artículo 6º
del Decreto Nº 9432/44, el cual incorporó este hecho imponi-
ble autónomo al ordenamiento nacional, en la forma siguiente:
“Será considerado contrato por correspondencia sujeto al pago
del impuesto de sellos en el acto de su perfeccionamiento, la carta
que por su solo texto, sin necesidad de otro documento, revista
los caracteres exteriores de un título jurídico con el cual pueda
ser exigido el cumplimiento de las obligaciones en ella consig-
nadas, considerándose como tal aquella en la cual al aceptarse
1 59
una propuesta se transcriba ésta o sus enunciaciones y elementos

esenciales, así como las propuestas, duplicados de propuestas o
presupuestos firmados por el aceptante” (el subrayado no se en-
cuentra en el original).
Estimo adecuada tal remisión, pues creo que a tales orígenes
se remontó la Ley Nº 22.006, al sustituir el texto del artículo
9º de la entonces vigente Ley de Coparticipación Federal (Nº
20.221).
En efecto, reseñó el mensaje de elevación de la Ley Nº 22.006
que su similar 20.221 –en un exceso de virtuosismo técnico– ha-
bía reemplazado la denominación “impuesto de sellos” por la de
“impuestos sobre actos, contratos y operaciones”, que fue una
forma elíptica de designar al tributo que recaía sobre “actos,
contratos y operaciones a título oneroso, instrumentadas” (cfr.
22º párrafo).
Agregó que esta designación fue tomada por algunas jurisdic-
ciones no como tal, sino como definición de hecho o base impo-
nible. En esta tesitura, y atento a lo genérico de la expresión, se
había llegado a excesos de imposición, que desvirtuaban la esen-
cia del régimen.
La inteligencia casuística de la comentada expresión –añadió–
llevaría a la incongruencia de gravar el universo de las posibilida-
des de imposición, con lo que toda la estructura del régimen de
coparticipación perdería su razón de ser (cfr. 23º párrafo).
Por tales motivos, estimó imprescindible modificar el régimen
de coparticipación vigente, con carácter aclaratorio, recogiendo
la interpretación que había efectuado la Comisión Federal de
Impuestos ante situaciones del tenor de las comentadas (cfr. 26º
párrafo).
Las modificaciones introducidas –entonces– giraron en torno
de tres ejes:
1. el regreso a la denominación tradicional de “impuesto de
sellos”, para evitar malas interpretaciones (cfr. 45º párrafo);
1 60
2. limitar sus alcances al de un impuesto a la instrumentación

(cfr. 46º párrafo);
3. definir el concepto de instrumentación ya que, en la mate-
ria, la jurisprudencia de las distintas provincias era disímil (cfr.
47º párrafo).
En consonancia con la nota precedente, el artículo 2º de la Ley
Nº 22.006 sustituyó el inc. b) del artículo 9º de la Ley Nº 20.221,
cuya redacción subsiste inalterada a la fecha, al haber sido recogi-
da, bajo idéntico número de artículo, inciso y acápite, por la Ley
Nº 23.548.
Con lo expuesto puede apreciarse que la limitación del im-
puesto a la “instrumentación” rige –según la intención del legis-
lador, a la cual debe darse pleno efecto (Fallos: 310:500 y 2674;
311:2223; 312:1484, entre muchos otros)– para los tres supuestos
de imposición previstos en el apartado 2) del inc. b) del artículo
9º de la Ley Nº 23.548.
En el primer caso, (“actos, contratos y operaciones de carácter
oneroso instrumentados … ”), con el alcance del segundo párra-
fo de la misma norma (“toda escritura, papel o documento … ”.
Dictamen de este Ministerio Público in re S.1077, L.XXXVI, “Shell
Compañía Argentina de Petróleo S.A. c/ Provincia del Neuquén”,
del día de la fecha).
En la segunda hipótesis, con la necesidad de “formalización
por correspondencia”, según la definición dada desde los oríge-
nes de este hecho imponible por el Decreto Nº 9.432/44, esto es,
“la carta” (en singular) que, por su solo texto, sin necesidad de
otros documentos ni actos de las partes, revista los caracteres exte-
riores de un título jurídico, con el cual pueda ser exigido el cum-
plimiento de las obligaciones en ella consignadas (cfr. Rapoport,
Juan, Manual práctico de la Ley de Sellos Nacional, Libro de Edición
Argentina, Buenos Aires, 1952, p. 77). Según la misma norma, se
considera como tal aquella en la cual, al aceptarse una propuesta,
se transcriba ésta o sus enunciaciones y elementos esenciales, así
161
como las propuestas, duplicados de propuestas o presupuestos fir-

mados por el aceptante.
Y, en la tercera, cuando autoriza a las provincias a gravar ope-
raciones monetarias en las condiciones objetivas y subjetivas de
la norma, que también presuponen la existencia del recaudo ins-
trumental (cfr. dictamen de este Ministerio Público in re B.1087,
L.XXXVI, “Banco Río de la Plata S.A. c/ Provincia de La Pampa
y/o quien resulte responsable”, del 3 de julio de 2002).
De ello necesariamente concluyo que el impuesto sub exami-
ne comprende tres modalidades instrumentales distintas, bajo un
mismo presupuesto que le es común: que se trate de actos, contra-
tos o negocios instrumentados.
En tales condiciones pienso que las ofertas enumeradas en el
punto 2.2. de fs. 539 vta. tampoco reúnen los caracteres requeri-
dos por la Ley de Coparticipación Federal, pues su cumplimiento
sólo podrá ser exigido por la oferente si previamente acredita que
su co-contratante realizó el acto positivo de aceptación señalado
en tales misivas (cfr. reconocimiento de la demandada, respecto
de la aceptación tácita de las ofertas, pto. 3.d., fs. 546).
Por ello, considero que V.E. debe hacer lugar a la demanda en
este aspecto, y declarar que la pretensión provincial, de aplicar el
impuesto de sellos sobre las ofertas enumeradas en el punto 2.2.
de fs. 539 vta., transgrede lo dispuesto por el artículo 71 de la Ley
Provincial Nº 1410 y, al mismo tiempo, se encuentra en pugna con
la obligación asumida en el acápite II del inc. b) del artículo 9º de
la Ley Nº 23.548.
- IX -
Por otra parte, respecto de los contratos celebrados por TGS
con anterioridad a su privatización, cabe formular las siguientes
aclaraciones.
La Ley Nº 23.696 declaró en estado de emergencia la pres-
tación de los servicios públicos, la ejecución de los contratos a
cargo del sector público y la situación económico-financiera de la
1 62
Administración Pública Nacional (artículo 1º), al mismo tiempo

que autorizó al Poder Ejecutivo Nacional a intervenir y modificar
la tipicidad jurídica de todos los entes, empresas y sociedades es-
tatales, dentro de las formas jurídicas previstas por la legislación
vigente (artículo 2º y 6º), y a disponer la creación de nuevas em-
presas sobre la base de escisión, fusión, extinción o transforma-
ción de las existentes, reorganizando, redistribuyendo o reestruc-
turando cometidos, organización y funciones u objetos sociales
(artículo 7º).
La declaración de “empresa sujeta a privatización” debería ser
hecha por el Poder Ejecutivo Nacional y posteriormente aproba-
da por ley del Congreso (artículo 9º). Sin perjuicio de ello, la mis-
ma ley declaró “sujetos a privatización” a los entes enumerados en
sus anexos.
Dentro de estos anexos –precisamente– se contempló la situa-
ción de Gas del Estado Sociedad del Estado, sea para la transfe-
rencia de sus redes de distribución a los Estados provinciales y
municipales (anexo II), o para la concesión de los servicios de
distribución y comercialización, con prioridad al sector coopera-
tivo (anexo IV).
Por último, el artículo 17 de la Ley Nº 23.696 también reguló
las modalidades posibles para las privatizaciones, entre ellas, la
venta de acciones o cuotas partes del capital social (ap. 2º).
Pero esta situación fue modificada por la Ley Nº 24.076, la cual
declaró sujeta a privatización total a Gas del Estado Sociedad del
Estado, “sustituyendo toda otra declaración anterior” (cfr. artícu-
lo 74). Al mismo tiempo, se autorizó al Poder Ejecutivo Nacional
a disponer su privatización por cualquiera de las modalidades pre-
vistas en la Ley Nº 23.696, su transformación o escisión, emplean-
do la forma jurídica de las sociedades anónimas regidas por el
derecho común (artículo 75).
En uso de estas atribuciones, el Poder Ejecutivo dictó el De-
creto Nº 1189/92, disponiendo la constitución de diez sociedades
163
anónimas, ocho dedicadas a la distribución, y dos al transporte de

gas (cfr. artículo 4º).
En cumplimiento de lo ordenado por dicho decreto, el 24 de
noviembre de 1992 se constituyó TGS, encuadrándola legalmente
como una sociedad anónima, regulada por los artículos 163 a 307
de la Ley Nº 19.550 (cfr. escritura de constitución pasada ante la
Escribanía General de Gobierno de la Nación, identificada como
anexo Nº 29). El 1º de diciembre del mismo año se la inscribió en
el Registro Público de Comercio, bajo el Nº 11.668, del libro 112,
tomo A, de Sociedades Anónimas.
En tales condiciones, disiento con la demandada respecto del
carácter “ficticio” de la sociedad así formada, pues –desde mi ópti-
ca– se respetaron los requisitos materiales y formales establecidos
por la ley de sociedades para su existencia y validez, sin que el
carácter de funcionarios públicos que investían los firmantes del
acto de constitución altere tal conclusión.
Válidamente dichos funcionarios –en cumplimiento de lo or-
denado por el Decreto Nº 1189/92– constituyeron una sociedad
anónima, íntegramente de propiedad estatal, cuyo objeto social
era la prestación del servicio público de transporte de gas (cfr.
artículo 1º y 3º de la escritura de constitución).
Cabe recordar aquí que la finalidad de este tipo de sociedades
es siempre comercial y su actividad se presume onerosa (artículo
1º, Ley Nº 19.550).
Y, en el ejercicio de su actividad, el 21 de diciembre de 1992
celebró los cinco contratos analizados en autos, que fueron sus-
criptos por todas las partes intervinientes y revisten los caracteres
exteriores de un título jurídico.
Tal como lo afirma la propia actora, estos acuerdos fueron he-
chos para vincular a transportistas y distribuidores y reemplazar
–de esta manera– el esquema unificado de la operatoria del Gas
del Estado.
1 64
Sobre la base de estas afirmaciones surge evidente que los con-

tratos sub examine crearon –para las partes– derechos y obligacio-
nes recíprocas de dar, transportar y entregar bienes, por un lapso
que –según reconocimiento del accionante– se extendía por mu-
chos años (cfr. fs. 11, anexo Nº 65).
La existencia de estas contraprestaciones recíprocas permite
tener por acreditada la existencia de onerosidad en los instru-
mentos bilaterales del 21 de diciembre de 1992, sin que el efectivo
cumplimiento de las prestaciones allí pactadas, o la inactividad de
la actora hasta el momento de su transferencia a manos priva-
das, resulten relevantes para enervarla, pues es principio básico
del impuesto –receptado en el artículo 66 de la Ley provincial
Nº 1410– la gravabilidad del instrumento por su sola creación o
existencia material, con abstracción de su validez, eficacia jurídica
o ejecución posterior (cfr. Giuliani Fonrouge, Carlos M. y Nava-
rrine, Susana, Impuestos a la circulación económica. Sellos, Editorial
Depalma, Buenos Aires, 1981, p. 32).
Para finalizar, corresponde señalar que estos contratos poseen
claros efectos en la Provincia de Santa Cruz, en cuyo territorio
TGS presta el servicio de transporte mediante la utilización del
gasoducto allí instalado, supuesto que encuadra dentro del artí-
culo 62, inc. b), de la Ley Provincial Nº 1410, cuya base de medi-
ción para el cálculo del impuesto tipifica su artículo 100, inc. b).
Esta circunstancia no puede desconocerse aun cuando la actora
califique de mínimos e insignificantes a los totales de gas inyecta-
dos y entregados en esta jurisdicción (cfr. fs. 30, último párrafo),
aspecto que deberá ser evaluado al momento de cuantificar la
obligación tributaria, pero que ratifican –en última instancia– el
cumplimiento de la prestación contractualmente comprometida
dentro del territorio provincial.
En virtud de lo expuesto, debo necesariamente concluir que
los cinco contratos celebrados el 21 de diciembre de 1992 repre-
sentan actos bilaterales y onerosos, instrumentados en las condi-
165
ciones requeridas por el artículo 67 de la Ley Provincial Nº 1410 y

con efectos en la jurisdicción provincial, razón por la cual quedan
sujetos al impuesto de sellos establecido por la ley citada.
-X-
Confirmado el perfeccionamiento de la hipótesis de inci-
dencia sobre los instrumentos analizados en el párrafo anterior,
corresponde analizar si la obligación tributaria que nace en su
consecuencia, impide u obstaculiza la concreción de una política
nacional.
Haciendo suya la tesis que la Suprema Corte de los Estados
Unidos definió, hacia el año 1931, en el caso “Indian Motorcycle v.
United States” (238 US 570), V.E. sostuvo que: “Los instrumentos,
medios y operaciones a través de los cuales el gobierno nacional
ejercita sus poderes, están exentos de impuestos por los Estados, y
los instrumentos, medios y operaciones de que se valen las provin-
cias para ejercitar los poderes que les pertenecen, están exentos de
impuestos por el gobierno nacional, en virtud del principio implí-
cito de la independencia del gobierno de la Nación y de los Estados
dentro de sus respectivas esferas” (Fallos: 186:170; 196:369).
Como expresa la jurisprudencia norteamericana, la Constitu-
ción de ese país –al igual que la nuestra– no contiene ninguna limi-
tación expresa al poder –ya sea de un Estado o del gobierno fede-
ral– para gravarse recíprocamente, o gravar sus “instrumentos”.
Esta limitación nace a partir del célebre caso “Mc Culloch v.
Maryland” (300 US 352), donde el Máximo Tribunal de los Esta-
dos Unidos, para explicar su génesis, puntualizó: “La doctrina (de
la no imposición) tiene su origen en la máxima de que el poder
impositivo puede, en ciertos casos, ser ejercido de tal manera que
destruya los ‘instrumentos mediante los cuales el gobierno pone en
ejecución sus leyes dentro de los estados’” (9, Wall, 353 “The First
National Bank of Louisville v. Commonwealth of Kentucky”).
Por ello, como sostuvo V.E. en Fallos: 247:325, la doctrina de la
inmunidad de los instrumentos de gobierno se halla fundada en
1 66
la que ha sido calificada como “la gran ley de la autopreservación”.

Va de suyo, entonces, que cuando esta “ley de autopreservación”
no está en juego, esto es, cuando no resulta con clara evidencia
que el uso de sus poderes impositivos por parte de la provincia
obste a la actividad gubernamental del gobierno federal, o la en-
torpezca material y apreciablemente, aquella inmunidad no debe
ser reconocida, por hallarse ausente la razón vital que determina
su aplicabilidad (criterio que se desprende, asimismo, de Fallos:
95:9; 110:353; 182:95 y 115:136).
Es decir que, para que la potestad impositiva provincial sopor-
te esta excepcional restricción, es indispensable la presencia de
circunstancias también excepcionales, de las que nazca la certeza
de que la atribución nacional resguardada ha sufrido o sufrirá una
real perturbación. Debe mediar un efectivo “entorpecimiento a la
marcha de la institución”, como se señaló en Fallos: 192:53.
Desde mi punto de vista, en el caso concurren tales circunstan-
cias excepcionales, pues la escisión de Gas del Estado Sociedad
del Estado –en diez sociedades anónimas–, el otorgamiento de las
licencias respectivas (en el caso de la actora, a través del Decreto
Nº 2458/92) y la posterior celebración de los contratos entre ellas
–para reemplazar el esquema unificado de la operatoria de la so-
ciedad escindida–, fue la forma que el gobierno federal encontró
apta para mantener la normal prestación del servicio público de
provisión de gas, el cual había sido declarado en emergencia por
el Congreso Nacional –en uso de facultades constitucionales no
discutidas en autos– a través de la Ley Nº 23.696.
Cabe recordar, a esta altura del relato, la conocida definición
de V.E. sobre “emergencia”, como aquella situación extraordina-
ria, que gravita sobre el orden económico-social, con su carga de
perturbación acumulada, en variables de escasez, pobreza, penu-
ria o indigencia, que origina un estado de necesidad al que hay
que ponerle fin (Fallos: 313:1513, cons. 43).
167
Bajo el imperio de estas extraordinarias condiciones, consi-

dero que las diez entidades creadas por el Decreto Nº 1182/92
–entre ellas, TGS– constituyeron “instrumentos de gobierno” del
Estado Nacional, destinados a posibilitar la transferencia al sec-
tor privado de la entonces Gas del Estado Sociedad del Estado,
y mantener –de esta forma– la normal prestación de un servicio
público.
Como lo reconoce el propio Estado Nacional: “En este caso,
no se trató de crear sociedades anónimas con participación estatal
mayoritaria, o de sociedades del Estado, o de otras formas societa-
rias para que desarrollen una actividad permanente en forma des-
centralizada. Se constituyeron las sociedades anónimas, se transfi-
rieron los bienes, se otorgaron las licencias y se conformaron los
primeros contratos entre ellas con la única finalidad de poner en
funcionamiento la privatización y la concesión del servicio públi-
co de transporte y distribución de gas natural en todo el territorio
del país” (3º párrafo, fs. 266).
Al efecto, cabe recordar con Webster que “las corporaciones
y sociedades son solamente medios. No son fines ni objetos de
gobierno. Ningún gobierno existe con el propósito de crear cor-
poraciones como uno de los fines de su existencia: ellas son ins-
tituciones establecidas para efectuar ciertos propósitos benéficos
y como medios toman su carácter general de sus fines y objeto”
(alegato en “Mc Culloch v. Maryland”, en US Supreme Court Reports,
Ed. Lawyer’s, 1901, vol. 14/17, p. 579).
Desde mi óptica, entonces, la pretensión impositiva provincial
entorpece la normal marcha del instrumento federal, dentro de las
circunstancias de emergencia en las que fue creado, al pretender el
cobro del impuesto por la formalización de los contratos celebra-
dos para dotar a las diez sociedades del soporte jurídico necesario
para su privatización e inmediato funcionamiento posterior, en el
marco del concurso público internacional Nº 33-0150.
1 68
Estimo importante resaltar que la suscripción de estos contra-

tos resultó parte esencial del proceso, dado que –mediante ellos–
se garantizó a los inversores interesados en adquirir las socieda-
des, los derechos emergentes de tales convenciones de transporte
y distribución.
De esta manera, los particulares pudieron cuantificar el valor
de cada una de las diez sociedades que se privatizaban, puesto que
su monto estaba determinado, entre otros activos, por los respec-
tivos “contratos” ya suscriptos.
Y también el Estado Nacional, a través de la formalización de
estos acuerdos, no solamente tornó viable la privatización, sino
que –al mismo tiempo– aseguró que el abastecimiento de gas con-
tinuaría –cuando menos– en los mismos niveles en que se encon-
traba a ese momento. Por ello, a través del Decreto Nº 2458/92,
expresamente aprobó los modelos de contratos de transporte fir-
me e interrumpible de gas natural que debían obligatoriamente
suscribirse para la efectiva prestación del servicio.
Surge evidente, entonces, que estos contratos resultaron “ope-
raciones de un instrumento de la Nación para llevar a ejecución
sus poderes” (“Osborn v. The Bank of the UU.SS.” 9 Wh, 738;
“Railroad Co. v. Penistron”, 18 Well. 34-36).
De forma que estas operaciones, destinadas a efectivizar una
alta política nacional (privatizar una sociedad del Estado y pre-
servar la normal prestación del servicio público, en condiciones
de emergencia), no pueden ser incididas directamente (direct
burden) por el impuesto provincial, sin representar ello –en estas
particulares circunstancias– una palmaria interferencia del poder
local sobre el federal, junto a una inadmisible limitación de su
independencia (Fallos: 18:162; 23:560; 173:128; 186:170; 224:267;
226:408; 246:237; 247:325; 249:292; 250:666; 319:998; 320:1302).
Máxime, cuando el Estado Nacional asumió los costos impo-
sitivos devengados por los contratos hasta la fecha de toma de
posesión por parte de los adjudicatarios (cfr. “Contrato de trans-
1 69
ferencia de acciones” identificado como anexo Nº 72, apartados

11.1.1 y 11.2, del capítulo XI; y reconocimientos en tal sentido del
Estado Nacional en fs. 262, pto. a, y fs. 267).
Ello torna aplicable el principio establecido por la jurispru-
dencia norteamericana, que establece que el impuesto aplicado
sobre los particulares afecta al Estado solamente cuando la carga
le es transferida por el contribuyente. De esta forma, se prohíbe
el reconocimiento de la inmunidad cuando la gravitación de esa
carga sobre el Estado Federal es tan remota e incierta que, si se
la admitiera, se restringiría el poder impositivo provincial sin una
protección proporcionalmente equivalente al gobierno central,
aun cuando la función fuera considerada lo suficientemente im-
portante como para pedir inmunidad a un impuesto sobre el Es-
tado mismo, el que no resulta necesariamente preservado de un
tributo que bien puede ser, en su mayor parte o en su totalidad,
absorbido por los particulares (“Metcalf v. Mitchell”, 269 US 514;
“Willcuts v. Bunn”, 282 US 126, entre otros).
Es este caso, el propio Estado Nacional ha reconocido que de-
berá soportar el pago del tributo reclamado, y es él quien –en mi
criterio– debe ser necesariamente preservado frente al pago un
impuesto que se le reclama por el hecho de ejercer sus poderes
constitucionales.
Considero, entonces, que se verifica aquí el criterio sentado
por V.E. en Fallos: 247:325, pues resulta –con clara evidencia–
que, a través del dictado de las disposiciones Nº 507; 508; 509; 511
y 527 agregadas en autos, la Provincia de Santa Cruz entorpece
material y apreciablemente la actividad gubernamental desarro-
llada por el gobierno federal y encaminada –dentro de la emer-
gencia declarada por el Congreso– a obtener la privatización de
una sociedad del Estado y la preservación del servicio público de
abastecimiento de gas, encontrándose presente, entonces, la ra-
zón vital que determina la consagración de la inmunidad fiscal
1 70
sobre los instrumentos contractuales suscriptos por TGS el 21 de

diciembre de 1992.
- XI -
Por último, y en atención a la forma como se dictamina, los
restantes agravios devienen –en mi parecer– abstractos.
- XII -
Por lo expuesto, pienso que corresponde hacer lugar a la de-
manda en todos sus términos.
Nicolás Eduardo Becerra

Vistos los autos: “Transportadora de Gas del Sur S.A. (TGS) c/ San-
ta Cruz, Provincia de s/ acción declarativa de certeza”, de los que
Resulta:
I) A fs. 11/82 se presenta Transportadora de Gas del Sur S.A.
(en adelante TGS) e inicia una acción declarativa de certeza con-
tra la Provincia de Santa Cruz.
Dice que, según surge de las veintiocho disposiciones que
acompaña, la mencionada provincia pretende aplicar el impuesto
de sellos sobre lo que denomina supuestos contratos de transpor-
te armados internamente por Gas del Estado para su posterior
privatización, y los contratos epistolares sin instrumentación ce-
lebrados después de la privatización. Sostiene que ello la coloca
en situación de incertidumbre ante dos mensajes contrapuestos
como son el emanado del Estado provincial que le reclama el
pago del tributo frente a la actitud del Estado Nacional que in-
dica fundadamente la ilegitimidad de tal pretensión y le manda
resistirla administrativa y judicialmente.
La actitud del fisco local –explica– se enfrenta al plexo del de-
recho federal en su integridad y también a las propias normas
locales. Entre aquéllas se encuentran afectadas la Ley de Coparti-
cipación Federal Nº 23.548, el Pacto de Hidrocarburos del 14 de
171
noviembre de 1994 y las facultades del Congreso Nacional para re-

gular el comercio (artículo 75 inc. 13), para otorgar concesiones
temporales de privilegios y recompensas de estímulo (artículo 75
inc. 18) y dictar la legislación necesaria para el cumplimento de
los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional
(artículo 75 inc. 30). Solicita la citación del Estado Nacional en la
medida en que la actitud fiscal de la demandada compromete su
propio interés, tal como surge del ap. 11.1.1 y 11.1.2 del contrato
de transferencia de acciones, y la política energética federal.
II) A fs. 261/274 se presenta el Estado Nacional. En líneas ge-
nerales sostiene, en lo que hace a los contratos celebrados con
anterioridad a la privatización de Gas del Estado, que asumió su
responsabilidad frente a las obligaciones tributarias que fueran
exigibles por los actos anteriores a la toma de posesión del paque-
te accionario objeto de venta en el concurso internacional. Ello
es así si se consideran las previsiones contenidas en el numeral
11.1.1 del capítulo XI del contrato de transferencia de acciones.
En tales términos, niega el derecho de la provincia demanda-
da para gravar los contratos de transporte celebrados antes de esa
transferencia por considerar que se trata de meros actos prepa-
ratorios del proceso de privatización en los que intervino exclu-
sivamente el Estado Nacional sin que se manifieste repercusión
económica y, por consiguiente, sin onerosidad.
Considera que no existe instrumento gravado y agrega que los
contratos han sido celebrados por un mismo sujeto que se en-
cuentra exento del tributo (artículo 106 inc. a, ley de sellos pro-
vincial).
En cuanto a los contratos celebrados por TGS después de la
privatización, justifica su intervención en la necesidad de defen-
der las facultades que le son propias en la gestión del servicio
público de transporte y distribución de gas natural que resultan
interferidas por la carga fiscal provincial. Pero rechaza toda res-
ponsabilidad patrimonial en este tipo de contratos.
1 72
III) A fs. 278/294 contesta la Provincia de Santa Cruz. Realiza

una negativa general de los hechos expuestos en la demanda y se
refiere luego a la cuestión de fondo. Observa el comportamien-
to seguido por la actora en la instancia administrativa local y rei-
vindica el derecho de la provincia a dictar el Código Fiscal, toda
vez que está comprendido dentro de las atribuciones que le son
propias. En ese marco –sostiene– se dispuso la sanción de la ley
de impuestos de sellos, que viene a integrar el plexo normativo
tributario.
Asimismo, sostiene que las cuestiones sometidas al Tribunal,
por estar regidas por normas de derecho público local, son aje-
nas a su competencia originaria. En otro orden de ideas expone
que la actora invoca un presunto conflicto de leyes alegando que
la ley local incurre en flagrante contradicción con los principios
contenidos en el artículo 9º de la Ley Nº 23.548. En lo atinente
al impuesto de sellos y al régimen de adhesión correspondiente,
sostiene que el artículo 9° de la ley antes citada establece que esa
adhesión deberá ser aceptada sin limitaciones ni reservas y admite
la subsistencia del gravamen en el ámbito local. Ello surge del
inc. b ap. 2, cuyo texto reproduce, y del que se desprende que la
norma nacional que es derecho local a la vez –en su condición
de derecho intrafederal– reconoce la procedencia y vigencia del
impuesto de sellos en el ámbito provincial. Así se advierte en la
primera parte del inc. b mencionado que después de imponer
a las provincias la obligación de “no aplicar gravámenes locales
análogos a los nacionales distribuidos por esta ley”, excluye expre-
samente el impuesto de sellos.
Expresa que según la actora no han existido contratos en
términos tales que puedan resultar alcanzados por el impuesto
de sellos según los recaudos de la Ley Nº 23.548; para refutar esa
opinión, se refiere específicamente a los contratos anteriores a la
privatización y pasa a definir lo que se entiende como contratos
epistolares. En ese sentido, rechaza la argumentación de la actora
173
acerca de que no se habría cumplido el requisito de instrument-

ación precisado en el artículo 71 de la ley de sellos, cuyos alcances
reproduce. Señala que en los contratos entre ausentes el principio
instrumental se atenúa notablemente y así es que basta con que la
modalidad contractual contenga los “elementos esenciales” que
permitan caracterizar al acto gravable.
Ese criterio se compadece –a su juicio– con el principio de
prevalencia de la realidad económica, particularmente aplicable
frente al impuesto de sellos. Cita jurisprudencia de esta Corte so-
bre el punto.
Considerando:
1°) Que, tal como lo destaca el dictamen del señor Procurador
General al hacer mérito de los antecedentes administrativos ema-
nados de la Subsecretaría de Recursos Tributarios de la Provincia
de Santa Cruz, la cuestión suscitada encuadra en las previsiones del
artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación toda
vez que no tiene un carácter consultivo ni importa una indagación
especulativa, sino que responde a un caso que busca precaver los
efectos de un acto en ciernes (Fallos: 316:1713; 320:1556 y 2851).
2°) En cuanto a la competencia del Tribunal, son aplicables
las conclusiones expuestas en la fecha en la causa S.1077.XXXVII,
“Shell Compañía Argentina de Petróleo S.A. c/ Neuquén, Provin-
cia del s/ acción de inconstitucionalidad”.
3°) Que a fin de resolver sobre el fondo de la cuestión debe
estarse a los términos en los que ha quedado trabada la litis. Por
ello corresponde distinguir las dos etapas temporales en que se
celebraron los contratos que la demandada pretende gravar con
el impuesto de sellos. Tal distinción ha sido puesta de relieve por
la actora y admitida por la demandada.
4°) Que, como surge de las circunstancias de la causa, no son
objeto de controversia los siguientes puntos: 1) que sólo han exis-
tido propuestas escritas dirigidas por los oferentes a TGS; 2) que
TGS no ha suscripto esas propuestas en prueba de aceptación; 3)
1 74
que TGS no ha remitido a los proponentes aceptación escrita de

tales ofertas; y 4) que en todos los casos la aceptación de las prop-
uestas se operó en forma tácita (ver fs. 546).
En esos términos corresponde estudiar si las propuestas ante-
dichas constituyen “instrumentos” que puedan ser gravados por el
impuesto de sellos, tal como pretende la demandada. En ese sen-
tido resulta importante reproducir el texto del artículo 71 de la
ley local 1410 que con relación a la aplicación del impuesto de sel-
los establece: “Será considerado acto sujeto al pago del impuesto
que esta ley determina, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
79, aquel que se formalice en forma epistolar por carta, cable o
telegrama, siempre que se verifique cualquiera de las siguientes
condiciones: a) se acepte la propuesta o el pedido formulado por
carta, cable o telegrama, reproduciendo totalmente la propuesta
o sus enunciaciones o elementos esenciales que permitan deter-
minar el objeto del contrato; b) las propuestas o pedidos, o los
presupuestos aplicados, aceptados con su firma por sus destina-
tarios. A los fines del párrafo anterior, será en todos los casos req-
uisito para la gravabilidad del acto, que la aceptación respectiva
haya sido recibida por el emisor de la propuesta, pedido o presu-
puesto.” Cabe acotar que el supuesto contemplado en la última
parte del artículo 71 citado no es aplicable al sub lite pues en el
presente caso no está en juego el debate sobre las “obligaciones
convenidas entre las partes, su modificación o resolución”.
Del cotejo de dicha disposición legal con la conducta asumida
por las partes en el presente y a la luz de los reconocimientos
efectuados a fs. 546 resulta claro que, como lo afirma el dictamen
de fs. 574/581, las ofertas recibidas por TGS no satisfacen los req-
uisitos necesarios para ser sometidas al pago del impuesto previsto
en la propia ley local toda vez que no han sido aceptadas con su
firma en prueba de conformidad ni tampoco se han reproducido
“sus enunciaciones o elementos esenciales” en otra comunicación
de respuesta.
175
Por lo demás, la pretensión de la provincia contradice la ob-

ligación contraída al adherirse a la Ley Nº 23.548 de copartici-
pación (Fallos: 321:358). Se reproduce así la situación consid-
erada por esta Corte en la causa seguida por “Shell Compañía
Argentina de Petróleo S.A. c/ Neuquén, Provincia del s/ acción
de inconstitucionalidad”, en la que se dictó sentencia en la fecha,
por lo que corresponde remitir a los fundamentos de ese fallo por
razones de brevedad. Cabe concluir pues, que las ofertas men-
cionadas en el punto 2.2 de fs. 539 no reúnen los caracteres ex-
igidos por la ley de coparticipación pues su cumplimiento sólo
podrá ser reclamado por la oferente si previamente acredita que
su co-contratante realizó el acto positivo de aceptación señalado
en tales misivas (cfr. reconocimiento de la demandada, respecto
de la aceptación tácita de las ofertas, pto. 3d, fs. 546).
De lo expuesto se desprende que la pretensión fiscal de la pro-
vincia no encuentra justificación en su propio texto legal imposi-
tivo y contraviene, en el orden federal, lo dispuesto en el artículo
9º, acápite II del inc. b de la Ley Nº 23.548. Por otro lado, y para
responder a la afirmación de la demandada en el sentido de que
“la norma nacional y derecho local a la vez, reconoce la proceden-
cia y vigencia de impuestos de sellos en el ámbito provincial”, cabe
señalar, simplemente, que no podría ser de otra manera en el
reparto de competencias impositivas pero sometida a lo que ella
dispone y que la demandada se comprometió a acatar.
5°) Que en lo concerniente a los contratos anteriores a la toma
de posesión y a la transferencia de acciones cabe señalar que las
sociedades intervinientes (entre ellas TGS) formaban parte de
Gas del Estado y fueron constituidas por el Decreto Nº 1189/92.
En ese sentido debe recordarse que, según surge del capítulo XI,
acápite 11.1.1 del contrato de transferencia a la actora, aquella
sociedad del Estado se hizo responsable por “todos los impuestos
devengados hasta la toma de posesión en razón de las actividades
desarrolladas por GdE, y de los bienes pertenecientes a GdE y al
1 76
Estado Nacional que se transfieran a la Sociedad Licenciataria.

A partir de la toma de posesión, la Sociedad Licenciataria será
responsable por todos y cualesquiera de dichos impuestos que
surjan o estén vinculados con cualquier acontecimiento que in-
volucre al servicio licenciado, y con los activos afectados al serv-
icio, aun antes de que se perfeccione la transferencia de éstos.
GdE efectuará las comunicaciones requeridas por la legislación
fiscal aplicable, a pedido de la Sociedad Licenciataria”. Asimismo,
en el acápite 11.2 se expresa: “Todos los impuestos argentinos de
sellos nacionales y provinciales en la medida en que sean aplica-
bles y no estén comprendidos en las exenciones previstas en los
artículos 3° del Decreto Nº 1105/89 y 16 del Decreto Nº 1189/92,
y otras normas que correspondan, que recaigan sobre este con-
trato de transferencia y sobre las transferencias de las acciones
a la compradora, de los aportes de activos afectados al servicio a
la Sociedad Licenciataria y de los valores que sean entregados en
pago del precio diferido, contemplados en este contrato de trans-
ferencia, así como las tasas de registro o similares pagaderos en la
Argentina con respecto a las transferencias de dichos activos a la
Sociedad Licenciataria, serán soportados por GdE y/o el Estado
Nacional.”
La expresa remisión a las exenciones contenidas en el Decre-
to Nº 1189/92 hace aplicable lo dispuesto en su artículo 16, que
declara exentos del impuesto de sellos “a los instrumentos que
deban otorgarse para la formalización o como consecuencia di-
recta o indirecta de la privatización de Gas del Estado Sociedad
del Estado, considerándose comprendidos en tal exención a las
mencionadas constituciones societarias, la transferencia de los
contratos en vigencia de Gas del Estado Sociedad del Estado, así
como toda contratación que se incluya en los pliegos de bases y
condiciones que se aprueben para licitar la transferencia al sector
privado de las Sociedades que se crean por este decreto”.
177
Estos contratos constituyeron el medio necesario para cumplir

los fines del gobierno nacional instrumentados a partir de las Leyes
Nº 23.696 y 24.076, como así también, en el ámbito específico de
la materia, por el Decreto Nº 1189 ya citado. Estas normas, revelan
la voluntad de la autoridad nacional que, basada en el principio
del artículo 31 de la Constitución, considera que la aplicación de
gravámenes como el aquí en cuestión entorpecen, frustran o im-
piden determinada política del gobierno federal, expresada en
normas sancionadas en virtud de los deberes y en uso de las atribu-
ciones previstas en los artículos 25, 27 y 75 incs. 12, 16 y 18, situación
que se extiende a los instrumentos por medio de los cuales aquél
persigue satisfacer los fines que le han sido encomendados (Fallos:
307:374 y sus citas). En el caso, el contrato de concesión ha sido
otorgado por el gobierno nacional, lo que hace que el instrumento
respectivo quede al margen de las previsiones locales en la materia
y comprendido, asimismo, en las exenciones genéricas del artículo
3° del Decreto Nº 1105/89, que libera del pago del impuesto de
sellos a todos los actos que sean consecuencia de lo dispuesto en
los capítulos I, II, III, VI y VII de la Ley Nº 23.696 y de los artículos
correspondientes a su reglamentación. Es de señalar que el anexo
de esa ley preveía contratos de servicios de distribución y comercial-
ización. Cabe mencionar como pauta de orientación interpretativa
que la propia Ley Nº 23.548, al referirse a la imposición del grava-
men de que se trata y al ámbito jurisdiccional en el que reconoce
su aplicación, la limita cuando media interferencia con el interés
nacional antes aludido (artículo 9, ap. 2, párrafo 3°).
Tales consideraciones, unidas a la objetiva comprobación de
que este grupo de contratos fue parte del proceso de privatización
de Gas del Estado y resulta anterior a la transferencia de las ac-
ciones y toma de posesión por parte de la licenciataria, hacen que
resulte improcedente la pretensión fiscal.
Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por el señor
Procurador General, se decide: Hacer lugar a la demanda seguida
1 78
por Transportadora de Gas del Sur Sociedad Anónima contra la

Provincia de Santa Cruz y, en consecuencia, declarar la impro-
cedencia de la pretensión fiscal de la demandada con relación a
los contratos objeto del litigio. Con costas (artículo 68 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Teniendo en cuenta la labor desarrollada en el principal y de
conformidad con lo dispuesto por los artículos 6°, incs. a, b, c
y d; 7°, 9°, 37 y 38 de la Ley Nº 21.839, modificada por la Ley
Nº 24.432, se regulan los honorarios del doctor Enrique G. Bu-
lit Goñi en la suma de seiscientos treinta mil pesos ($630.000);
los del doctor Gonzalo Jorge Llanos en la de seiscientos treinta
mil pesos ($630.000) y los del doctor Cristian Dougall en la de
quinientos cuatro mil pesos ($504.000). Notifíquese y, oportuna-
mente, archívese.
Enrique Santiago Petracchi - Augusto César Belluscio - Carlos S.
Fayt - Antonio Boggiano - Adolfo Roberto Vázquez - Juan Carlos
Maqueda - E. Raúl Zaffaroni.
3. Ingresos brutos por la actividad de transporte

interjurisdiccional
En el caso se rechazó la demanda por existir un allanamiento

de la accionante a la pretensión fiscal provincial anterior al proce-
so, lo que provocó la ausencia de controversia actual y concreta.
CSJN, 26/10/2004, “El Cóndor Empresa de Transportes S.A. c/

Río Negro, Provincia de s/ acción declarativa”, E. 145. XXXIV.
Suprema Corte:
-I-
A fs. 19/27, El Cóndor Empresa de Transportes S.A. promovió
demanda contra la Provincia de Río Negro, a fin de obtener la
declaración de inconstitucionalidad del impuesto sobre los ingre-
sos brutos que le fue liquidado a consecuencia de la actividad de
1 79
transporte interjurisdiccional que desarrolló desde 1991 a 1998,

por entender que resulta contrario a los artículos 31 y 75, inc.
13, de la Constitución Nacional y al régimen de coparticipación
federal.
Según explicó, es permisionaria de la Secretaría de Transpor-
tes del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de
la Nación para la prestación de servicios públicos de transporte
interjurisdiccional de pasajeros y afines, bajo el régimen de la Ley
Nº 12.346 y sus modificatorias.
Especificó que las tarifas vigentes durante el sub lite fueron fi-
jadas por ese organismo, sin contemplar en su cálculo la inciden-
cia del impuesto sobre los ingresos brutos. En tales condiciones,
consideró aplicable la doctrina de Fallos: 308:2153 y solicitó que
se declare que ese gravamen local configura un supuesto de doble
imposición, reñido con el párrafo segundo del inc. b) del artículo
9º de la ley de coparticipación federal, ante la imposibilidad de su
traslación, encontrándose la actora sujeta al impuesto a las ganan-
cias (Ley Nº 20.628 y sus modificaciones).
- II -
A fs. 29/31, V.E., de conformidad con el dictamen de este Mi-
nisterio Público de fs. 28, declaró que la causa corresponde a su
competencia originaria y corrió traslado de la demanda.
- III -
A fs. 52/62, la Provincia contestó la demanda y solicitó su re-
chazo.
En primer lugar, negó tanto la existencia de un estado de in-
certidumbre como la verificación de acciones concretas del orga-
nismo fiscal provincial tendientes al cobro del tributo discutido.
Señaló que el procedimiento de pago y posterior repetición pre-
visto en el artículo 63 de su Código Fiscal resulta la vía específica
para debatir el tema, que excluye la aplicación del artículo 322 del
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
1 80
También afirmó que se ha configurado un supuesto de cosa

juzgada administrativa, pues la actora ha consentido la resolución
de la Dirección General de Rentas que determinó la deuda discu-
tida, solicitando incluso un plan de facilidades de pago.
En cuanto al fondo de la cuestión, aseveró que no ha demos-
trado la imposibilidad de trasladar la gabela provincial ni su inci-
dencia sobre la ganancia, razones que excluyen la aplicación de lo
resuelto en Fallos: 308:2153.
Por último, aseveró que es irrelevante la naturaleza indirecta o
directa del impuesto sobre los ingresos brutos, pues su superposi-
ción con los tributos nacionales coparticipables se encuentra ad-
mitida expresamente en el artículo 9º, inc. b), cuarto párrafo, de
la Ley Nº 23.548, el cual lo excluye de la prohibición de analogía
sentada en los dos primeros párrafos del mismo precepto.
- IV -
Pienso que V.E. sigue teniendo competencia para entender en
el presente, a tenor de lo dictaminado a fs. 28.
-V-
Desde mi óptica, la circunstancia de que la radicación del pro-
ceso haya de materializarse ante los estrados del Tribunal (artícu-
los 116 y 117 de la Constitución Nacional) no importa un pronun-
ciamiento sobre la admisibilidad de la acción intentada, a cuyo
efecto es necesario considerar, además, si la demandada cumple
con los requisitos que el artículo 322 del Código Procesal Civil
y Comercial de la Nación establece como condicionantes de la
posibilidad de entablar acciones meramente declarativas (Fallos:
304:310 y su cita).
Al respecto, es conocida doctrina de V.E. que, siempre que la
cuestión no tenga un carácter simplemente consultivo ni importe
una indagación meramente especulativa, sino que responda a un
caso y busque precaver los efectos de un acto en ciernes, al que
se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional fede-
ral, la acción declarativa constituye un recaudo apto para intentar
181
que se eviten los eventuales perjuicios que se denuncian (Fallos:

318:2374, cons. 5º, entre muchos otros).
Sobre la base de tales criterios, estimo que no se configuran
en el sub lite los requisitos que habilitan la admisión de la acción
meramente declarativa intentada.
Así lo entiendo porque –a partir de la suscripción del denomi-
nado “Formulario de conformidad a la pretensión fiscal”, obrante
a fs. 151 de los antecedentes administrativos que corren agrega-
dos por cuerda (expediente Nº 60.316-E-1997)– expresamente la
actora se “allanó” sin reservas a la pretensión de la accionada con
anterioridad al inicio de este proceso, en lo que constituye una
circunstancia deliberada, jurídicamente relevante y plenamente
eficaz que no puede pasar desapercibida al momento de juzgar su
interés en este pleito (Fallos: 307:1602; 315:1738).
Su postura queda ratificada –a mayor abundamiento– en la
nota del 4 de agosto de 1998, que se encuentra a fs. 152 del mismo
cuerpo, donde reitera su conformidad con el ajuste practicado.
Como sostuvo este Ministerio Público, el Poder Judicial de la
Nación, conferido a la Corte Suprema de Justicia y a los tribunales
nacionales por los artículos 94, 100 y 101 de la Constitución Na-
cional (texto anterior a la reforma de 1994), se define –de acuer-
do con invariable interpretación– como el que se ejercita en las
causas de carácter contencioso a las que se refiere el artículo 2º de
la Ley Nº 27 (Fallos: 312:264, a cuyos fundamentos y conclusiones
se remitió V.E.).
En tales condiciones, es evidente para mí que el sub examine
–ante el allanamiento de la actora al reclamo provincial– carece
de la controversia de derechos, actual y concreta, necesaria para
que se configure la “causa” o “caso” contencioso que habilita el
ejercicio jurisdiccional, resultando –por el contrario– una mera
consulta acerca de una determinada situación o un pedido de
declaración general y directa de inconstitucionalidad, cuya pro-
cedencia es, entonces, inadmisible (dictamen de este Ministerio
1 82
Público in re “Droguería Aries S.A. c/Provincia de Buenos Aires”,

Fallos: 323:3553, entre otros).
- VI -
Por lo expuesto, en mi opinión, corresponde rechazar la de-
manda.
Buenos Aires, 17 de marzo de 2004.
Ricardo O. Bausset.
Buenos Aires, 26 de octubre de 2004.

Vistos los autos: “El Cóndor Empresa de Transportes S.A. c/ Río
Negro, Provincia de s/ acción declarativa”, de los que
Resulta:
I) A fs. 19/27, El Cóndor Empresa de Transportes S.A. inicia
demanda contra la Provincia de Río Negro, a fin de obtener la
declaración de inconstitucionalidad del impuesto sobre los in-
gresos brutos que le fue liquidado a consecuencia de la actividad
de transporte interjurisdiccional que desarrolló desde 1991 hasta
1998, por entender que resulta violatorio de los artículos 31 y 75,
inc. 13, de la Constitución Nacional y del régimen de coparticipa-
ción federal.
Dice que es permisionaria de la Secretaría de Transportes del
Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación
para efectuar transporte interjurisdiccional de pasajeros y afines,
bajo el régimen de la Ley Nº 12.346 y sus modificaciones. Si bien
reconoce que la Constitución no invalida de manera absoluta los
tributos locales, sostiene que ello no autoriza a aplicarlos cuando
dificultan el desenvolvimiento de las empresas afectadas a ese ser-
vicio público, dificultando así la libre circulación territorial.
Explica que las tarifas vigentes durante el lapso arriba señala-
do fueron fijadas por aquel organismo sin contemplar en su cál-
culo la gravitación del impuesto sobre los ingresos brutos. En tales
condiciones, considera aplicable la doctrina de Fallos: 308:2153
y solicita que se declare que ese gravamen local configura un su-
183
puesto de doble imposición, reñido con el párrafo segundo del

inc. b del artículo 9º de la ley de coparticipación federal ante la
imposibilidad de su traslación. Agrega que está sujeta al impuesto
a las ganancias (Ley Nº 20.628 y sus modificaciones).
II) A fs. 52/62, la provincia contesta la demanda y solicita su
rechazo.
En primer lugar, niega tanto la existencia de un estado de in-
certidumbre como la verificación de acciones concretas del orga-
nismo fiscal provincial tendientes al cobro del tributo discutido.
Señala que el procedimiento de pago y posterior repetición pre-
visto en el artículo 63 de su código fiscal resulta el medio especí-
fico para debatir el tema, lo que obsta a la vía del artículo 322 del
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
También afirma que se ha configurado un supuesto de cosa
juzgada administrativa, pues la actora ha consentido la resolución
de la Dirección General de Rentas que determinó la deuda discu-
tida y solicitó incluso un plan de facilidades de pago.
En cuanto al fondo de la cuestión, sostiene que no se ha de-
mostrado la imposibilidad de trasladar la gabela provincial ni su
gravitación sobre las ganancias, razones que excluyen la aplica-
ción de lo resuelto en Fallos: 308:2153.
Por último, asevera que es irrelevante la naturaleza indirecta
o directa del impuesto sobre los ingresos brutos, pues su super-
posición con los tributos nacionales coparticipables se encuentra
admitida expresamente en el artículo 9°, inc. b, cuarto párrafo, de
la Ley Nº 23.548, el cual lo excluye de la prohibición establecida
en los dos primeros párrafos del mismo precepto.
Considerando:
1°) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación (artículos 116 y 117 de la Cons-
titución Nacional).
2°) Que es necesario considerar en primer término si la de-
manda cumple con los requisitos que el artículo 322 del Código
1 84
Procesal Civil y Comercial de la Nación establece para la proce-

dencia de las acciones meramente declarativas (Fallos: 304:310 y
su cita; 307:1379; 310:606).
Al respecto el Tribunal ha dicho que siempre que la cuestión
no tenga un carácter simplemente consultivo ni importe una in-
dagación meramente especulativa, sino que responda a un caso y
busque precaver los efectos de un acto en ciernes al que se atribu-
ye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal, la acción
declarativa constituye un recaudo apto para evitar los eventuales
perjuicios que se denuncian (Fallos: 318:2374, considerando 5°,
entre muchos otros).
Pero tales condiciones no se configuran en el caso sub examine.
En efecto, con la suscripción del denominado “formulario de con-
formidad a la pretensión fiscal”, obrante a fs. 151 de los anteceden-
tes administrativos que corren agregados por cuerda (expediente
60.318-E-1998), la actora se allanó sin reservas a la pretensión de la
accionada con anterioridad a la promoción de este proceso, lo que
constituye una circunstancia deliberada, jurídicamente relevante y
plenamente eficaz que no puede pasar desapercibida al momento
de juzgar su interés en este pleito (Fallos: 307:1602; 315:1738).
Por otro lado, esa postura resultó ratificada por la nota del 4
de agosto de 1998, agregada a fs. 152 de ese expediente, donde se
reitera la conformidad con el ajuste practicado.
3°) Que es evidente que ante la actitud asumida por la actora
frente al reclamo provincial no existe una controversia de dere-
chos, actual y concreta, necesaria para que se configure la “causa”
o “caso” que habilite la instancia jurisdiccional.
Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por el señor
Procurador Fiscal subrogante, se decide: Rechazar la demanda
seguida por El Cóndor Empresa de Transportes Sociedad Anó-
nima contra la Provincia de Río Negro. Con costas (artículo 68
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese,
185
devuélvase el expediente acompañado, remítase copia de esta de-

cisión a la Procuración General y, oportunamente, archívese.
Fayt - Antonio Boggiano - Juan Carlos Maqueda - E. Raúl Zaffaroni
- Elena I. Highton de Nolasco.
4. Daños por interrupción del servicio eléctrico
Facultades del Ente Nacional Regulador de la Electricidad.

En el fallo se consideró que las bases para la fijación de las
tarifas se hallan establecidas por los artículos 40 y subsiguientes
de la Ley Nº 24.065, que establecen que las tarifas de los servicios
suministrados por los distribuidores serán justas y razonables, de
manera que proveerán a quienes operen en forma económica
y prudente la oportunidad de obtener ingresos suficientes para
satisfacer los costos operativos razonables, las amortizaciones, y
una tasa de rentabilidad justa.
En el caso, la materia del reclamo estaba constituida por
los daños individualmente experimentados en el patrimonio
del usuario como consecuencia del suministro insuficiente de
energía eléctrica, por lo que para la CSJN la disputa no podía
resolverse por aplicación del régimen estatutario que conforma
el marco regulatorio del servicio público de electricidad, para
cuya administración fue especialmente creado el ente respecti-
vo. Por ello se entendió que el Ente Nacional Regulador de la
Electricidad carecía de competencia para dirimir el conflicto
planteado en autos con arreglo a los principios contenidos en
la legislación común. Agregó el Tribunal que no toda disputa
imaginable debe ser sometida a la agencia de la Administra-
ción porque, de modo periférico, ésta tenga algo que ver con
alguna de las partes.
1 86
CSJN, 05/04/2005, “Ángel Estrada y Cía. S.A. c/ Resolución Nº

71/96 - Secretaría Energía y Puertos (Expte. N° 750-002119/96),
A. 126. XXXVI.
Suprema Corte:
-I-
Contra la sentencia de fs. 108/134, de la Sala I de la Cámara
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Fede-
ral, que –por mayoría– declaró la nulidad de la Resolución Nº
229/95 del Ente Nacional Regulador de la Energía (ENRE, en
adelante), que fue confirmada por la Resolución Nº 71/96, de
la Secretaría de Energía y Puertos del ex Ministerio de Econo-
mía y Obras y Servicios Públicos y, en consecuencia, ordenó que
el ENRE sustancie el reclamo formulado por Ángel Estrada S.A.,
tanto la Secretaría de Energía y Puertos como el ente regulador
dedujeron los recursos extraordinarios obrantes a fs. 141/160 y
166/187, respectivamente, que fueron concedidos en lo atinente
a la interpretación de normas federales y denegados en cuanto
cuestionan el fallo por arbitrariedad (fs. 205).
La Cámara entendió que, por aplicación del Marco Regulato-
rio Eléctrico y del contrato de concesión celebrado entre el Esta-
do Nacional y la empresa prestataria del servicio de distribución
de energía eléctrica, ésta debía responder por la totalidad de los
daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la irregular
prestación del servicio a su cargo.
Para así resolver, el primero de los jueces que conformó la pos-
tura mayoritaria del tribunal, consideró que correspondía discer-
nir si el ENRE tiene facultades para conocer en una pretensión
de daños y perjuicios o si su competencia se limita a aplicar las
sanciones previstas, respetando los principios del debido proceso
de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 58 inc. o) de la Ley Nº
24.065. En tal sentido, sostuvo que los usuarios tienen derecho a
la protección de sus intereses económicos y a que se establezcan
187
procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflic-

tos (cfr. artículo 42 de la Constitución Nacional) y que el deber
atribuido a las “autoridades” de proveer a esta protección incluye
a las legislativas, administrativas y jurisdiccionales. Así, con sus-
tento en el artículo 72 de la Ley Nº 24.065, consideró que el ente
regulador es competente para resolver la controversia, porque su
intervención es facultativa para los usuarios y terceros interesados
y el hecho que dio origen al reclamo tiene estricta relación con
su competencia.
En cuanto al fondo de la cuestión, señaló que el Poder Ejecuti-
vo Nacional no pudo dispensar a las distribuidoras de la obligación
de reparar los daños y perjuicios que ocasionen en la prestación
del servicio, pues ello contradice el artículo 42 de la Ley Funda-
mental y la limitación de la responsabilidad es un privilegio, cuya
concesión está atribuida al Congreso (artículo 75 inc. 18) y el le-
gislador no lo facultó a suscribir contratos que contengan dichas
cláusulas. Máxime cuando los destinatarios del servicio no son
“clientes”, porque son cautivos, sino “usuarios” y la relación de
éstos con el concesionario se rige por el Derecho Administrativo y
por los artículos 42 y 43 de la Constitución Nacional desde 1994.
Por otra parte, recordó que la Ley Nº 24.240 dispone que, en
caso de duda se estará a favor del consumidor e impide que los
contratos de adhesión tengan cláusulas limitativas de responsa-
bilidad (artículos 37 y 38) y, por último, señaló que el artículo
31 de la Ley Nº 24.447 dispuso que las multas aplicadas por los
entes reguladores ingresen al Tesoro Nacional, de donde surge
que, aun cuando ello operaría sobre las sanciones administrati-
vas, da cuenta de la modificación del destino que se atribuyó a la
percepción de las multas impuestas, lo que por vía de hipótesis
podría configurarse respecto de los numerales 5.1, 5.2 y 5.3. del
Subanexo 4.
El otro magistrado que integró la mayoría también afirmó que
el ENRE era competente para decidir la controversia, que se re-
1 88
laciona con la prestación –o su falta– del suministro de energía

eléctrica, pues la expresión “toda controversia” contenida en el
precitado artículo 72 no permite limitarla a algunas y excluirla de
otras. Por tal razón, descartó la existencia de un vicio en la com-
petencia del órgano que dictó el acto recurrido.
Asimismo, entendió que, para determinar si la relación usua-
rio-concesionario es legal, reglamentaria o contractual, hay que
diferenciar si el servicio es uti singuli o uti universi y, en el primer
caso, si es obligatorio o facultativo (como en el caso de la electri-
cidad) y, por lo tanto, contractual, de Derecho privado principal-
mente (civil o comercial según las circunstancias), sin perjuicio
de los principios y normas de Derecho público aplicables en ra-
zón de la calidad de servicio público de la actividad en cuestión.
Así surge de los artículos 9º y 10 de la Ley Nº 24.065, que –a su jui-
cio– establecen el carácter contractual de la relación usuario-dis-
tribuidora y del artículo 44 de los contratos de concesión suscrip-
tos entre el Estado Nacional y las distribuidoras. Pero aun cuando
se asigne carácter predominantemente de Derecho Administra-
tivo a la relación jurídica que se constituye entre la distribuidora
y los usuarios, ante la ausencia de preceptos de Derecho público
que contemplen específicamente la cuestión, serían aplicables, de
modo supletorio, las normas del Derecho común.
No puede necesariamente seguirse que el incumplimiento
inexcusable de la prestadora la exima de responsabilidad frente
al usuario por los daños originados como consecuencia de esa
inejecución. Es cierto que si uno de los fines de los marcos regula-
torios es la protección de los usuarios, no pueden traspasarse esas
normas y las cláusulas de los contratos para beneficiar al usuario
en perjuicio de la calidad técnica del servicio. La concesión es un
acto de gobierno que tiene por fin organizar el servicio. El acto
estatal regulatorio es de carácter unilateral y los usuarios no están
legitimados para discutir el régimen reglamentario que constituye
las condiciones de la oferta. Así no podrían pretender la presta-
1 89
ción de un mejor servicio que el que la distribuidora se ofreció

a dar de conformidad a los niveles de calidad establecidos en el
Subanexo 4 del contrato de concesión. Sin embargo, entendió
que en el sub lite no se discute el alcance de las obligaciones de
las distribuidoras para con sus usuarios, sino la magnitud de su
responsabilidad por los daños y perjuicios que pueden ocasionar
como consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones.
También señaló que la protección de los derechos de los usua-
rios tiene rango constitucional y desde esa perspectiva deben in-
terpretarse las disposiciones de la Ley Nº 24.065, que, por otra
parte, no limitan aquella responsabilidad (cfr. artículos 77 y 78),
como tampoco lo hace el contrato de concesión (artículo 24), a
cuyo respecto los usuarios son “terceros ajenos” y, por ello, des-
estimó la interpretación del ENRE relativa a que esa cláusula se
refiera a la responsabilidad extracontractual.
Consideró que el artículo 3º, inc. e) del Reglamento de Sumi-
nistro introduce un estándar jurídico y la circunstancia de que las
multas del numeral 5 del Subanexo 4 del contrato de concesión se
abonen a los usuarios y se determinen sobre la base del perjuicio
que ocasionan –de donde derivaría su carácter resarcitorio–, no
significa que sean “cláusulas penales”, pues ello se opone a la clara
letra del numeral 5.2 de dicho Subanexo, ya que si tuvieran aque-
lla característica, habría que concluir que, para la primera etapa
de la concesión, se estableció una total impunidad. En su concep-
to, el objetivo de estas sanciones es orientar las inversiones, tal
como expresamente lo determina el numeral 5.1 del Subanexo
4 y, en caso de duda u oscuridad, se han de interpretar en favor
de los usuarios, admitiendo sólo excepcionalmente limitaciones
a los derechos constitucionales, cuya renuncia, por otra parte, no
cabe presumir.
Así, con independencia de que el artículo 31 de la Ley Nº
24.447 dispuso que las multas que apliquen los entes ingresen
al Tesoro Nacional, no puede obviarse que dichas penalidades
190
tienden a reintegrar el valor de la energía no recibida, pero sus

montos no guardan ninguna relación con los eventuales daños
y perjuicios que puedan efectivamente haberse sufrido y, en tal
sentido, la Resolución Nº 292/99 del ENRE consideró que las san-
ciones se previeron en el contexto de las situaciones normales de
producción de contingencias, al fijar plazos máximos admisibles
de interrupción del servicio durante la cual la distribuidora no se-
ría penada, pero admitió que, superando los perjuicios evidentes,
las bonificaciones por las multas impuestas, ello importaría permi-
tir a la distribuidora incumplir sus obligaciones esenciales, lo que
repugna al criterio de equidad que debe existir en las relaciones
entre los usuarios y la distribuidora y la custodia de la seguridad
pública. En esa oportunidad, el ENRE decidió fijar una indemni-
zación mínima y permitir a los usuarios reclamar las diferencias
de los mayores perjuicios que acreditaran.
El magistrado que votó en minoría, tuvo en cuenta que el con-
trato de concesión fija la responsabilidad de la distribuidora por
“todos los daños y perjuicios causados a terceros y/o bienes de
propiedad de éstos como consecuencia de la ejecución del con-
trato y el incumplimiento de las obligaciones asumidas” (artícu-
lo 24) y faculta al ente regulador, en caso de incumplimiento, a
aplicar las sanciones previstas en el Subanexo 4 (artículo 36), el
que también prevé que aquélla deberá abonar multas a los usua-
rios cuando incumpla con disposiciones o parámetros relaciona-
dos con situaciones individuales y que dicho pago no la releva de
eventuales reclamos por daños y perjuicios (cfr. num. 5.2, segun-
do y tercer párrafos). Por su parte, el Reglamento de Suministro
de Energía Eléctrica para los servicios prestados por Edenor S.A.
y Edesur S.A. (aprobado por Resolución Nº 168/92 de la Secre-
taría de Energía Eléctrica) dispone que las distribuidoras deben
reparar los daños a las instalaciones o artefactos de los usuarios
causados por deficiencias de la calidad técnica del suministro que
le sean imputables (artículo 3º inc. e).
19 1
Sin embargo, señaló que el ENRE posee facultades para dis-

cernir controversias del tipo de la planteada en autos e imponer
sanciones (artículos 56 inc. o y 78 de la Ley Nº 24.065), las que
están circunscriptas a la comprobación de la falta y a la determi-
nación de su monto, conforme a las pautas técnicas establecidas
en los num. 2, 2.1, 2.2, 3, 3.1, 3.2, del Subanexo 4 del contrato de
concesión, pero no puede reconocer indemnizaciones por daños
y perjuicios, sin que obste a esa conclusión la disposición del ar-
tículo 72 de aquella ley, en cuanto alude a “toda controversia”.
Máxime cuando la admisión de facultades jurisdiccionales de los
entes es de carácter restrictivo, tal como lo indicó la Corte en Fa-
llos: 321:776.
Por ello, entendió que sostener –tal como lo hace el ENRE–
que, en caso de interrupciones, la distribuidora debe pagar las
multas previstas en el contrato de concesión “como única y total
reparación” constituye una afirmación dogmática en una materia
que, por imperativo constitucional, sólo corresponde resolver a
los jueces, salvo concreta atribución de competencia en el ente
regulador, a la vez que constituye un vicio en la competencia y en
el objeto del acto, que se trasladan a la resolución de la Secretaría
de Energía.
- II -
II.1. Los principales agravios de la Secretaría de Energía y
Puertos pueden resumirse del siguiente modo:
a) El ente regulador tiene competencia para determinar el in-
cumplimiento contractual y para imponer la sanción cuyos pará-
metros están previamente definidos, pero no puede –tal como lo
pretende el a quo– expedirse sobre un tema de Derecho privado,
cual es la facultad de juzgar sobre reclamos de daños y perjuicios,
porque la indemnización tiene naturaleza civil y no administrativa
y, por lo tanto, esa cuestión está reservada a los jueces.
b) La Ley Nº 24.065 faculta al Poder Ejecutivo Nacional, en
su carácter de titular del servicio público de distribución, a re-
192
glamentar el servicio (artículo 1º) y la actuación del ENRE. Así,

mediante el artículo 56 inc. b), determinó el régimen de penali-
dades que aquél debe aplicar, de acuerdo con los parámetros que
le fije. En tales circunstancias, el a quo se inmiscuyó en una esfera
que no le es propia e intentó reglamentar un servicio público en
exceso de sus facultades, ya que tanto la determinación de las pe-
nalidades como el alcance de las responsabilidades de los actores
del Mercado Eléctrico Mayorista es propio de la regulación del
sistema que la ley puso en cabeza del Poder Ejecutivo Nacional,
sobre la base de delicados equilibrios se ven desestabilizados por
la sentencia.
c) La concesionaria tiene una doble relación obligacional que
surge de la misma disposición reglamentaria que determina las
tarifas y los niveles de calidad: una hacia el poder concedente de
cumplir con el contrato de concesión y otra para con los usuarios
cuando celebra, con cada uno de ellos, un contrato de suminis-
tro. Por ello, al determinarse los niveles de calidad del servicio al
que aquélla se compromete (num. 5.5 del Subanexo 4, en cuan-
to establece que las penalidades por incumplimiento constituyen
cláusulas penales) se justifica que el usuario sea el destinatario de
las multas, tal como, por otra parte, lo ha sostenido la Procuración
del Tesoro de la Nación cuando señaló que las multas tienen na-
turaleza penal –que tienden a prevenir o reprimir la violación de
normas legales– y no carácter retributivo del posible daño causa-
do. Ello permite inferir que tendrán carácter resarcitorio cuando
–tal como sucede en el sub lite– busquen reparar el daño causado
en el caso de autos, en concordancia con lo dispuesto por el ar-
tículo 652 del Código Civil. En definitiva, el Estado creó la activi-
dad de distribución como servicio público, la organizó y dispuso
su prestación en las condiciones de sus posibilidades técnicas y
económicas, de modo tal de asegurar un nivel de calidad concor-
dante con la valoración que los usuarios otorgan a la energía no
suministrada, pero si, por su actividad o deseos, aquéllos tienen la
19 3
necesidad de tener energía con mayor nivel de seguridad, enton-

ces deben prever los medios pertinentes para obtenerla.
II.2. A su turno, el ENRE formula sus agravios en los siguientes
términos:
a) La determinación de los montos indemnizables por los in-
cumplimientos de los niveles de calidad prefijados que producen
daño, integra la organización del servicio público, que es un acto
de gobierno reservado al Poder Ejecutivo Nacional (artículos 3º,
35 y 36 y 56 inc. b, de la Ley Nº 24.065). Esta “organización” se ve
perturbada por la sentencia que altera la relación “tarifa-calidad-
penalidad”, los tres pilares en los que se asienta la estructura y via-
bilidad del servicio y si uno de estos elementos no se corresponde
con el otro el servicio fracasa y, por ello, durante el primer año de
gestión se estableció que no habría sanciones, ya que nadie podría
prestar el servicio sin estas limitaciones a la responsabilidad. El
monto de las penalidades se relaciona íntimamente con la cali-
dad del servicio, que se revisa cada cinco años, según lo dispone
el artículo 42 de la Ley Nº 24.065 y determina, a su vez, el cua-
dro tarifario que no se aplica a los contratos especiales acordados
entre los usuarios y la distribuidora (cfr. artículo 27 del contrato
de concesión). De esta manera, quien pretende otra calidad de
servicio puede acordarlo con la distribuidora y pactar libremente
el precio, lo que asegura que los restantes usuarios no estén subsi-
diando la mayor tarifa que requiere otro nivel de calidad superior.
La estructura de responsabilidad patrimonial de todo el sector
eléctrico está regulada con penalidades prefijadas.
b) Existen claras normas reglamentarias limitativas de respon-
sabilidad contenidas en el Subanexo 4 del contrato de concesión,
toda vez que no se puede asegurar la absoluta ausencia de fallas.
En cuanto a la interpretación del artículo 24 del contrato de con-
cesión y del numeral 5.2 (tercer párrafo) del Subanexo 4, con-
sidera que no es razonable sostener que el concesionario debe
afrontar los daños y perjuicios ocasionados a los usuarios, pues
194
de lo contrario carecería de razón fijar el complejo sistema de

determinación de penalidades e insiste en que tales previsiones se
aplican a la responsabilidad “extracontractual”.
c) Las penalidades del contrato de concesión son verdaderas
cláusulas penales en los términos del artículo 652 del Código Civil
y el hecho de que el numeral 5.1 disponga que aquéllas tienden a
orientar las inversiones, obliga a realizar una interpretación ínte-
gra valiosa y razonable de todas las normas aplicables y a concluir
que ellas son fijadas no sólo para disuadir el incumplimiento, sino
con fines resarcitorios, razón por la cual revierten a los usuarios.
Las sanciones administrativas tienen otra finalidad, porque cons-
tituyen un reproche por la contravención a disposiciones legales
o reglamentarias.
d) Sobre el artículo 31 de la Ley Nº 24.447 señala que a este
tipo de multas se refería el artículo 66, inc. d), de la Ley Nº 24.065
y el Subanexo VI del contrato de concesión, que regula las “Otras
obligaciones de la distribuidora”, sin relación directa con la pres-
tación del servicio al usuario (contrato de suministro) y que se
refieren al cumplimiento de las directivas generales del servicio
(normas técnicas y de seguridad por trabajos en la vía pública,
etc.). Llamativamente, el contrato de concesión contemplaba que
aquéllas debían destinarse a quien sufriese el daño o sobre costo
por el accionar de la distribuidora, pero la Ley Nº 24.447 modificó
dicha disposición y dispuso que los montos percibidos en concep-
to de multas ingresen al Tesoro Nacional.
e) El ente invariablemente ha mantenido un criterio limitati-
vo sobre la responsabilidad de las distribuidoras, sin que obste a
ello el dictado de la Resolución Nº 292/99 –que reconoció una
indemnización integral–, pues aquélla respondió a un hecho ex-
traordinario.
f) El fallo recurrido involucra la aplicación de un sistema que
se torna de imposible implementación práctica o que resulta con-
trario al artículo 42 de la Constitución Nacional, ya que provocaría
19 5
la generación de créditos masivos de escasa significación econó-

mica. La tarifación de esos créditos en forma de cláusulas pena-
les evita a los usuarios la acreditación de los daños, pues de otro
modo serían multas teóricas cuyo costo de gestión seguramente
las superaría. En efecto, si todos los usuarios las reclamaran no
habría organización pública que pudiera sustanciarlas ni procesar
individualmente los más de 4.000.000 de reclamos que se genera-
rían cada semestre. Es por eso que el contrato fijó las penalidades
anticipándose al nuevo texto de la disposición constitucional.
- III -
Los recursos extraordinarios son formalmente admisibles, pues
en autos se encuentra en discusión el alcance que corresponde
otorgar a las normas que conforman el Marco Regulatorio Eléctri-
co, al que V.E. ha calificado de carácter federal (Fallos: 323:2992,
entre otros) y la decisión del a quo es contraria al derecho que los
apelantes fundan en ellas (artículo 14, inc. 3º, de la Ley Nº 48).
- IV -
Así planteada la cuestión, entiendo que, en primer término,
corresponde examinar el agravio relativo a la supuesta incompe-
tencia del ente regulador para resolver este tipo de controversias,
pues de la conclusión a la que se arribe sobre ello dependerá el
análisis de las siguientes quejas.
En mi opinión, el artículo 72, segundo párrafo, de la Ley Nº
24.065 le atribuye competencia al ENRE para entender en preten-
siones como la que se debate en el sub lite, si bien condicionado
a que el usuario las someta a su consideración. En efecto, en lo
que aquí interesa, dicha disposición faculta al usuario a plantear
ante el ente regulador “toda controversia” que se suscite –entre
otros– con las distribuidoras “con motivo del suministro o del ser-
vicio público de transporte y distribución de electricidad”. De este
modo, aquél podrá optar entre someter la controversia a decisión
del ENRE –en cuyo caso la resolución que éste adopte podrá ser
recurrida en sede judicial mediante los procedimientos previstos
196
en la propia Ley Nº 24.065– u ocurrir directamente al Poder Judi-

cial mediante la interposición de una acción ordinaria, de acuer-
do con los criterios expuestos por la Corte en el leading case “Fer-
nández Arias” (Fallos: 247:646).
Esta inteligencia, por otra parte, se ajusta a los parámetros
incorporados en el artículo 42 de la Carta Magna por el Cons-
tituyente reformador en 1994, sin que ello signifique el recono-
cimiento de facultades jurisdiccionales a este ente regulador, ni
conferirle el carácter de tribunal administrativo (cfr. doctrina de
Fallos: 321:776).
Despejada esta cuestión, estimo que la sentencia recurrida se
ajusta a derecho y, en consecuencia, que los agravios que se pre-
tenden poner a consideración del Tribunal por medio de los re-
cursos extraordinarios deducidos deben ser desestimados
Así lo considero, porque –contrariamente a lo sostenido por
las recurrentes respecto de la prestación del servicio de distribu-
ción de energía eléctrica– el Poder Ejecutivo Nacional carece de
facultades para actuar como “colegislador” y, en tal carácter, “dis-
pensar” a las empresas distribuidoras de la obligación de reparar
en forma integral los perjuicios causados a los usuarios como con-
secuencia de la defectuosa prestación del servicio a su cargo.
En cuanto al punto central de la controversia ventilada en el
sub examine, comparto la apreciación de uno de los magistrados
que conformó la posición mayoritaria de la Cámara, cuando afir-
ma que no se discute el alcance de las obligaciones de las distri-
buidoras para con los usuarios, sino la magnitud de sus responsa-
bilidades por los daños y perjuicios que puedan ocasionar como
consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones.
Desde esta perspectiva, con independencia del carácter regla-
mentario o contractual de la relación entre usuarios y concesio-
narios, la responsabilidad de las distribuidoras por los perjuicios
efectivamente ocasionados a los usuarios surge del artículo 24 del
contrato de concesión, cuando dispone que “la distribuidora será
19 7
responsable por todos los daños y perjuicios causados a terceros

y/o bienes de propiedad de éstos como consecuencia de la eje-
cución del contrato y/o el incumplimiento de las obligaciones
asumidas conforme al mismo y/o a la prestación del servicio pú-
blico”, en consonancia con la previsión del num. 5.2, tercer pá-
rrafo, del Subanexo 4 del mismo contrato, en tanto señala que
“ ... el pago de las penalidades no relevará a la distribuidora de
eventuales reclamos por daños y perjuicios”. Como consecuencia
de ellos, los usuarios tienen la posibilidad de reclamar por los da-
ños y perjuicios que no lleguen a ser reparados con las multas que
se impongan a las distribuidoras –las que, según el mismo Marco
Regulatorio, son bonificadas en las facturas individuales–.
Al respecto, desde mi punto de vista, los usuarios están apre-
hendidos en la categoría de “terceros” a los que se refiere la cláu-
sula contractual recién mencionada, aun cuando resulten bene-
ficiarios –si bien con obligaciones– del contrato de concesión
suscripto entre el Estado concedente y la distribuidora concesio-
naria. Empero, si alguna duda cabe, ella se resuelve en sentido ad-
verso al concesionario, por aplicación de la doctrina del Tribunal
que, desde antaño y por recepción de precedentes jurisprudencia-
les norteamericanos, señala que, en materia de interpretación de
concesiones, nada debe tomarse como concedido sino cuando es
dado en términos inequívocos o por una implicancia igualmente
clara. La afirmativa, necesita ser demostrada, el silencio es nega-
ción y la duda es fatal para el derecho del concesionario (cfr. doc-
trina de Fallos: 149:218 y 323:337, por mencionar uno reciente).
En este mismo orden de ideas, debe tenerse en cuenta que el
régimen de penalidades tiene por finalidad medir la calidad del
servicio, por lo que tales sanciones están destinadas a “orientar las
inversiones de la distribuidora hacia el beneficio de los usuarios,
en el sentido de mejorar la calidad en la prestación del servicio
público de electricidad.” (num. 5.1 del Subanexo 4 del contrato
de concesión), aun cuando aquél deba determinarse en función
198
del “perjuicio económico” que ocasione al usuario la prestación

del servicio en condiciones no satisfactorias y las multas deben
ser acreditadas en su factura (cfr. inc. b.1.4 de la reglamentación
del artículo 56 de la Ley Nº 24.065, aprobada por Decreto Nº
1398/92).
Por otra parte, cabe recordar que la protección de los intereses
económicos de los usuarios tiene resguardo constitucional y, ante
la ausencia de norma con rango de ley que limite la reparación de
los daños causados por las distribuidoras a sus usuarios, no cabe
restringir su alcance por vía reglamentaria o contractual, redu-
ciéndola al costo estimado del producto no suministrado.
-V-
Por lo expuesto, opino que corresponde confirmar la senten-
cia en todo cuanto fue materia de los recursos extraordinarios
deducidos.
Buenos Aires, 11 de junio de 2002.
Nicolás E. Becerra.

Vistos los autos: “Ángel Estrada y Cía. S.A. c/ Resolución Nº 71/96
- Sec. Ener. y Puertos (Expte. N° 750-002119/96)”.
Considerando:
1°) Que la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal hizo lugar, por mayoría, al
recurso directo (previsto en el artículo 76 de la Ley Nº 24.065)
interpuesto por Ángel Estrada y Cía. S.A. y, en consecuencia, dejó
sin efecto la resolución 229 de 1995 dictada por el Ente Nacional
Regulador de la Electricidad (cfr. fs. 403/418 del expediente ad-
ministrativo agregado).
En dicha resolución se había rechazado el reclamo de indem-
nización de los daños y perjuicios planteado en sede administra-
tiva contra Edesur S.A., con motivo de las interrupciones en el
servicio de suministro en niveles de tensión insuficientes para
199
poner en funcionamiento diversas máquinas. Al dejar sin efecto

la resolución cuestionada, el tribunal de alzada dispuso que las
actuaciones administrativas fueran devueltas al ente regulador
para que éste, en ejercicio de la jurisdicción que le confiere el
artículo 72, segundo párrafo, de la Ley Nº 24.065, procediera a
la determinación de la cuantía de la reparación reclamada por
la demandante en concepto de alquiler de equipo electrógeno y
sueldos abonados al personal.
Contra tal pronunciamiento, el Ente Regulador de la Energía
Eléctrica y la Secretaría de Energía y Puertos de la Nación (que
había confirmado lo resuelto por el ente al resolver el recurso de
alzada previamente deducido por la empresa usuaria) interpusie-
ron sendos recursos extraordinarios, que fueron concedidos en lo
atinente a la interpretación de normas federales y denegados en
cuanto a la arbitrariedad del fallo (fs. 205).
2°) Que, como fundamento, el tribunal de alzada sostuvo que,
no obstante haber intervenido en el caso en ejercicio de las fa-
cultades jurisdiccionales previstas en el artículo 72 de la Ley Nº
24.065, el ente regulador tenía igualmente interés suficiente para
ser tenido como parte en el pleito pues, al mismo tiempo, la ley
citada le había encomendado la policía del servicio.
Con relación al fondo de la cuestión añadió que, contraria-
mente a lo que se sostiene en la resolución administrativa impug-
nada, el artículo 78 de la Ley Nº 24.065 (en cuanto dispone que
los concesionarios serán sancionados con las penalidades previs-
tas en los contratos de concesión) y el punto 5.2 del Subanexo 4
“Normas de Calidad del Servicio Público y Sanciones” del con-
trato de concesión (en cuanto prevé la aplicación de multas por
incumplimiento), no limitaban la responsabilidad de Edesur S.A.
al pago de dichas multas como “única y total reparación” debida
al usuario. En tal sentido, destacó que el referido punto 5.2 del
Subanexo 4 del contrato de concesión celebrado con Edesur S.A.
establece expresamente que “el pago de la penalidad no relevará
2 00
a la distribuidora de eventuales reclamos de daños y perjuicios”,

y desechó lo argumentado por el ente regulador con relación a
que tales daños y perjuicios serían, exclusivamente, los derivados
de la responsabilidad extracontractual de la empresa prestadora
del servicio.
Por tales razones, estableció que el incumplimiento de la obli-
gación de suministrar fluido eléctrico en las condiciones previstas
en el contrato determinaba la responsabilidad de Edesur S.A. no
sólo por las multas (ya aplicadas, por resolución 79 de 1994 del
ente citado; cfr. fs. 476 del expediente administrativo agregado),
sino por los daños y perjuicios ocasionados a los usuarios, excepto
en el supuesto de caso fortuito o fuerza mayor.
Como fundamento concurrente, en la sentencia cuestionada
también se indicó que la alegada limitación de la responsabilidad
de la empresa distribuidora no resultaba oponible a la empresa
usuaria, toda vez que la Ley Nº 24.240, aplicable a los servicios
públicos “domiciliados” (artículo 25), prohíbe imponer a los con-
sumidores o usuarios las cláusulas limitativas de responsabilidad
incorporadas en los contratos de adhesión. Asimismo, se expresó
que el artículo 31 de la Ley Nº 24.447, al disponer que el importe
de las multas aplicadas por los entes reguladores en el cumpli-
miento de sus funciones de control serían consideradas como re-
cursos presupuestarios, había modificado el destino inicialmente
previsto para aquéllas, con la consiguiente imposibilidad de que
fueran percibidas por los usuarios del servicio.
Por último, la cámara sostuvo que el Ente Nacional Regula-
dor de la Electricidad tenía plena competencia para pronunciarse
acerca de la procedencia y cuantía de los daños y perjuicios recla-
mados por la firma usuaria en la instancia administrativa. En este
sentido, señaló que el artículo 72 de la Ley Nº 24.065 atribuye al
ente jurisdicción para entender en toda controversia derivada del
suministro de energía eléctrica y, en su párrafo segundo establece
que los usuarios, facultativamente, podrán someter sus reclamos
201
a la jurisdicción del referido organismo (temperamento que ha-

bía sido concretamente adoptado por Ángel Estrada y Cía. S.A.
en el caso). En virtud de ello, dispuso que las actuaciones fuesen
devueltas al organismo de control, para que éste determinara la
cuantía de los daños sufridos por la firma usuaria.
3°) Que los recursos extraordinarios interpuestos a fs. 140/160
vta. y 166/187 resultan formalmente admisibles, toda vez que en el
caso se halla en tela de juicio la interpretación de los preceptos de
la Ley Nº 24.065, de indudable carácter federal (Fallos: 316:2906;
322:1781 y 323:3949, entre otros), el Decreto Nº 1398 de 1992, y
el Reglamento de Suministro de Energía Eléctrica aprobado por
resolución de la Secretaría de Energía Nº 168 de 1992; así como
las cláusulas de la concesión del servicio público de electricidad
otorgada por la autoridad nacional con base en aquella ley; y la
decisión final del pleito ha sido adversa al sentido que los recu-
rrentes le atribuyen a tales disposiciones (artículo 14, inc. 3°, de
la Ley Nº 48).
4°) Que los agravios expuestos en los aludidos recursos federa-
les conducen a examinar dos cuestiones: a) la alegada limitación
de la responsabilidad de la empresa distribuidora que resultaría
del artículo 78 de la Ley Nº 24.065 y del punto 5 y subsiguientes
del Subanexo 4 del contrato de concesión celebrado con Edesur
S.A. O sea, determinar si la aplicación de las multas previstas en
este último instrumento excluye la posibilidad de que el usuario
reclame adicionalmente los daños y perjuicios derivados del in-
cumplimiento del contrato de concesión por parte de la empresa
distribuidora. Y b) la competencia del organismo de control (en
caso de que se admitiera la responsabilidad por daños y perjui-
cios) para resolver, en sede administrativa, la procedencia del re-
sarcimiento solicitado por la firma usuaria con fundamento en el
derecho de los contratos y las disposiciones legales y reglamenta-
rias que determinan las condiciones que debe reunir el suminis-
tro de energía eléctrica.
2 02
5°) Que, respecto de la primera cuestión, el artículo 78 de la

Ley Nº 24.065 establece que “las violaciones o incumplimientos
de los contratos de concesión de servicios de transporte o distri-
bución de electricidad serán sancionados con las penalidades pre-
vistas en los respectivos contratos de concesión”.
En el punto 5.5.1 del Subanexo 4 del contrato se establece que
“el Ente aplicará sanciones y multas a la distribuidora cuando ésta
entregue un producto con características distintas a las convenidas
(nivel de tensión y perturbaciones). Las mismas se calcularán en
base al perjuicio ocasionado al usuario, de acuerdo a lo descripto
en el punto 2.2.1, y 2.2 del presente documento”. Seguidamente,
en el punto 5.5.2 prevé que “el Ente aplicará sanciones y multas a
la distribuidora cuando ésta preste un servicio con características
técnicas distintas a las convenidas (frecuencia de las interrupcio-
nes y duración de las mismas)”.
Por su parte, el punto 5.2 del Subanexo referido (al que, como
se ha dicho, remite el punto 5.5.1) estipula: “Carácter de las san-
ciones: Las multas dispuestas, además de ajustarse al tipo y grave-
dad de la falta, tendrán en cuenta los antecedentes generales de
la distribuidora y, en particular, la reincidencia en faltas similares
a las penalizadas, con especial énfasis cuando ellas afecten a la
misma zona o grupo de usuarios.
La distribuidora deberá abonar multas a los usuarios en los
casos de incumplimiento de disposiciones o parámetros relacio-
nados con situaciones individuales. Una vez comprobada la in-
fracción, el ente dispondrá que la distribuidora abone una multa
al usuario, conforme a la gravedad de la falta, a los antecedentes
de la distribuidora y en particular a las reincidencias. Las multas
individuales deberán guardar relación con el monto de la factura-
ción promedio mensual del usuario.
El pago de la penalidad no relevará a la distribuidora de even-
tuales reclamos de daños y perjuicios ... ”
203
6°) Que el Ente Nacional Regulador de la Electricidad inter-

preta las mencionadas disposiciones legales y contractuales en el
sentido de que ellas limitan la responsabilidad de la empresa dis-
tribuidora a las “penalidades previstas en los contratos de conce-
sión”, vale decir, a las multas previstas en el Subanexo aludido.
Sostiene, sustancialmente, que dicha limitación se justifica por
la misma razón técnica que se explican las limitaciones de respon-
sabilidad consagradas en otros ámbitos, tales como la del transpor-
tador marítimo y aéreo, o en el derecho de seguros. Afirma que
si además de las multas previstas en el contrato, la concesionaria
debiera responder frente a cada uno de los usuarios por los per-
juicios derivados de las posibles variaciones en el nivel de tensión
o de las inevitables interrupciones en el suministro de energía
eléctrica, se quebraría el equilibrio económico de las empresas
prestadoras, y la previsión de tales costos redundaría, en defini-
tiva, en un incremento sustancial de las tarifas. Potencialmente,
cada interrupción en el suministro de energía eléctrica podría dar
lugar a una infinidad de reclamos por los daños individualmente
sufridos por los usuarios en su profesión, comercio o industria.
Aduce que, por tal razón, las multas a que se refiere el punto 5
Subanexo 4 del contrato de concesión tienen el carácter de cláu-
sulas penales, cuyo efecto propio es el de limitar el importe de los
daños derivados del incumplimiento del contrato de concesión al
monto fijado en ellas, de modo que el usuario no puede reclamar
más que ese importe (artículo 655 del Código Civil).
Por tanto asevera que lo previsto en el punto 5.2, tercer párra-
fo, del Subanexo referido (en el sentido de que “el pago de la pe-
nalidad no relevará a la distribuidora de eventuales reclamos de
daños y perjuicios”) tiene por único alcance excluir de la señalada
limitación de responsabilidad a los supuestos en que, con motivo
de la prestación del servicio de distribución de energía eléctrica,
la empresa distribuidora causara un daño a personas distintas de
2 04
los usuarios del servicio; vale decir, comprende exclusivamente los

supuestos de responsabilidad extracontractual.
En sentido análogo agrega que el Decreto Nº 1398 de 1992,
al reglamentar el artículo 56 inc. b.1.4 de la Ley Nº 24.065, dis-
pone que “el régimen de penalidades se establecerá en función
del perjuicio económico que ocasione al usuario la prestación
del servicio en condiciones no satisfactorias. En consecuencia, la
multa por incumplimiento de las normas de calidad de servicio
técnico satisfactorio, consistirá en la aplicación de bonificaciones
sobre las facturaciones a los usuarios que hayan sido afectados, las
que se calcularán en función del costo que representa, para cada
grupo de usuarios, la energía no suministrada”.
Finalmente destaca que el artículo 3º, inc. e, del Reglamento
de Suministro de la Energía, oportunamente aprobado por la Se-
cretaría de Energía, dispone que “en caso de que se produzcan
daños a las instalaciones y/o artefactos de propiedad del usuario,
provocadas por deficiencias en la calidad técnica del suministro
imputables a la distribuidora, y que no puedan ser evitados me-
diante la instalación en los mismos de las protecciones de norma,
la distribuidora deberá hacerse cargo de la reparación y/o reposi-
ción correspondiente, salvo fuerza mayor. La reparación del daño
causado, mencionada en el párrafo precedente, no eximirá a la
distribuidora de las sanciones regladas en el punto 5 del Suba-
nexo 4, ‘Normas de Calidad del Servicio y Sanciones’”. Alega que
sólo en dicho supuesto (daños a las instalaciones o artefactos de
propiedad del usuario) el usuario puede reclamar, además de las
multas, el resarcimiento de los daños y perjuicios producidos a las
instalaciones o artefactos.
Afirma que la determinación de qué es lo debido al usuario y
de las consecuencias de la falta de cumplimiento de la prestación
se hallan íntegramente reguladas por las normas legales, regla-
mentarias y las disposiciones contractuales referidas que, para los
supuestos de interrupciones y variaciones en los niveles del sumi-
205
nistro de corriente eléctrica, no prevén sino la aplicación de mul-

tas o bonificaciones excepto en el caso, ya aludido, de los daños
causados a las instalaciones o artefactos del usuario. Señala que,
mediante la resolución 79 de 1994, el Ente Regulador de la Ener-
gía Eléctrica ya había aplicado a Edesur S.A. las multas previstas
en el Subanexo 4 del contrato de concesión a raíz de las interrup-
ciones y variaciones en los niveles de tensión que originaron el
reclamo de la empresa usuaria (que totalizaron 122.613,12 pesos
más 3.847.230 pesos, por incumplimiento de los niveles de cali-
dad de producto técnico –punto 5.5.1 del Subanexo 4– y de los
niveles de calidad de servicio técnico –punto 5.5.2 del Subanexo
4–, respectivamente, acreditados a los usuarios de la zona, v. fs.
468 del expediente administrativo agregado). Por tanto, sostiene
que es improcedente la indemnización de los daños y perjuicios
adicionalmente ocasionados a la empresa usuaria (estimados en
163.770 pesos).
7°) Que la inteligencia propuesta por el Ente Nacional Regu-
lador de la Electricidad no se ajusta a la letra ni al espíritu de la
ley ni al contrato de concesión y sus disposiciones complementa-
rias. Sobre el particular es menester destacar que el mencionado
artículo 78 de la Ley Nº 24.065 (al disponer que las violaciones
o incumplimientos de los contratos ... serán sancionados con las
penalidades previstas en los respectivos contratos de concesión)
remite al texto del respectivo contrato.
El texto del punto 5.2 del Subanexo 4 del contrato de conce-
sión impide considerar a las multas previstas en dicho instrumen-
to como límite de la responsabilidad de la empresa concesionaria
por incumplimiento del contrato de concesión, y tampoco permi-
te considerarlas como “cláusulas penales”, es decir, determinacio-
nes convencionales de los daños ocasionados a los usuarios.
En efecto, después de establecer que la distribuidora que en-
tregue un producto o preste un servicio con características “dis-
tintas a las convenidas” será pasible de las sanciones y multas
2 06
previstas en el Subanexo referido (puntos 5.5.1 y 5.5.2), el citado

punto 5.2 especifica que “la distribuidora deberá abonar multas
a los usuarios en los casos de incumplimiento de disposiciones
o parámetros relacionados con situaciones individuales. Una vez
comprobada la infracción, el Ente dispondrá que la distribuidora
abone una multa al usuario, conforme a la gravedad de la falta
... ”, para inmediatamente añadir que “el pago de la penalidad
no relevará a la distribuidora de eventuales reclamos por daños y
perjuicios”.
Los términos transcriptos indican con claridad que la penali-
dad de que se trata ha sido prevista para el caso de incumplimiento
del contrato de concesión en cuanto a las diferencias en la calidad
del suministro que fuera prefijada y, en consecuencia, lo expresa-
do seguidamente respecto de la responsabilidad por eventuales
“reclamos por daños y perjuicios” se refiere al mismo supuesto de
hecho que, según el texto examinado, justifica la aplicación de
penalidades; esto es, el caso de incumplimiento del suministro de
energía eléctrica según los parámetros establecidos en el contrato
de concesión y sus especificaciones complementarias.
8°) Que, por lo mismo, tampoco resulta atendible lo argumen-
tado en el sentido de que la frase “el pago de la penalidad no
relevará a la distribuidora de eventuales reclamos de daños y per-
juicios” contenida en el tercer párrafo del Subanexo 4 se refiere,
únicamente, a los supuestos de responsabilidad extracontractual
de la empresa concesionaria (esto es, a los daños ocasionados a
terceros no usuarios del servicio con motivo de la ejecución del
contrato). Al margen de que, salvo texto expreso en contrario, no
es presumible que las partes hayan dedicado las cláusulas del con-
trato a regular los efectos de relaciones jurídicas extrañas a las na-
cidas del acuerdo de voluntades, tales previsiones no resultarían
oponibles a terceros (Fallos: 284:279); especialmente si se atiende
al carácter de principio general del derecho que cabe reconocer
al axioma alterum non laedere (Fallos: 182:5; 315:689 y 320:1999).
207
9°) Que, por otra parte, no está de más recordar que los lími-
tes a la responsabilidad deben resultar de la letra expresa de la
ley, y dichos límites son válidos siempre y cuando el criterio de
distinción establecido por el Congreso para fundar la excepción
al régimen general obedezca a fines propios de su competencia
y la potestad legislativa haya sido ejercida de modo conducente
al objetivo perseguido (cfr. Fallos: 250:410; 268:415). En el caso
examinado, la alegada limitación de la responsabilidad carece de
base legal y, en tales condiciones, no tiene sentido especular acer-
ca de cuál hubiera sido el justificativo válidamente elegido por el
Congreso de la Nación para exceptuar a las empresas distribui-
doras de energía eléctrica de las normas legales que, de manera
uniforme, regulan los efectos del incumplimiento de las obliga-
ciones nacidas de los contratos respecto de la generalidad de las
personas jurídicas.
En otras palabras, en el caso se debate si la empresa concesio-
naria es responsable por los daños ocasionados por interrupciones
y variaciones en los niveles de tensión o si, de conformidad con lo
alegado en sede administrativa, el incumplimiento no le resulta
imputable, porque obedeció a un supuesto de caso fortuito o fuer-
za mayor. La cuestión se reduce a determinar si (teniendo espe-
cialmente en cuenta la naturaleza y modalidades propias con que,
según las normas aplicables y el contrato respectivos, debió ser
cumplido el suministro de energía) Edesur S.A. es responsable y,
en ese caso, si adeuda al usuario los daños e intereses correlativos.
El asunto planteado se resuelve con arreglo a los principios del
derecho común, cuya vigencia no ha sido desplazada por ninguna
otra norma contenida en el estatuto legal específico que regula la
prestación del servicio de electricidad. Ya se ha expresado que el
artículo 78 de la Ley Nº 24.065 (en cuanto dispone que los incum-
plimientos de los contratos de distribución de electricidad serán
sancionados con las penalidades previstas en los contratos de con-
cesión) no sólo no excluye la vigencia de las normas generales que
2 08
regulan la responsabilidad contractual sino que, además, remite

al texto del contrato que deja a salvo los eventuales reclamos por
daños y perjuicios derivados del incumplimiento de la provisión
de energía en las condiciones debidas. El Reglamento de Suminis-
tro, aprobado por resolución de la Secretaría de Energía 168 de
1992, se limita a determinar una de las hipótesis de responsabili-
dad de la empresa distribuidora, ésta es, el resarcimiento de los
daños producidos a las instalaciones y/o artefactos de propiedad
del usuario provocados por deficiencias de la calidad técnica del
suministro imputables a dicha empresa.
Pero sus previsiones no son taxativas, pues no es admisible en-
tender que las normas estatutarias que regulan el servicio públi-
co de que se trata derogan las normas del derecho común, salvo
que el Congreso expresamente hubiera dispuesto lo contrario o
cuando la subsistencia de las normas preexistentes fuese tan re-
pugnante al estatuto legal que lo privara de eficacia; esto es, que
lo inutilizara (cfr. “Nader vs. Allegheny Airlines”, 426 US 290 y su
cita –204 US 437–).
10) Que, de manera coincidente, el ente regulador argumenta
que aceptar la responsabilidad de la distribuidora más allá de las
multas prefijadas en el contrato de concesión y sus anexos, sig-
nificaría un sobre costo que, inevitablemente, redundaría en un
incremento en el precio del servicio prestado a los usuarios. Sobre
el particular cabe advertir que las bases para la fijación de las ta-
rifas se hallan establecidas por el artículo 40 y subsiguientes de la
Ley Nº 24.065. En cuanto interesa al caso, tales normas establecen
que las tarifas de los servicios suministrados por los distribuido-
res serán justas y razonables, de manera que proveerán a quie-
nes operen en forma económica y prudente la oportunidad de
obtener ingresos suficientes para satisfacer los costos operativos
razonables, las amortizaciones, y una tasa de rentabilidad justa.
Ninguna de tales disposiciones permite que las consecuencias de
las eventuales faltas de diligencia en que incurriesen las empresas
2 09
concesionarias puedan ser tenidas en cuenta y cargadas al precio

del servicio respectivo, toda vez que la tarifa debe satisfacer ex-
clusivamente los costos en que aquellas hubieran prudentemente
incurrido con el objeto de satisfacer la prestación debida a los
usuarios.
11) Que, respecto de la segunda cuestión planteada en el caso
(cfr. considerando 4°, b), relativa a determinar si el Ente Nacio-
nal Regulador de la Electricidad tiene facultades para resolver el
reclamo de daños y perjuicios interpuesto por Ángel Estrada y
Cía. S.A. en los términos expuestos, la Secretaría de Energía se
agravia de lo resuelto en la sentencia apelada por considerar que
la competencia atribuida por la Ley Nº 24.065 al ente regulador
se limita exclusivamente a la determinación de la existencia de un
incumplimiento contractual, y a la imposición de las sanciones
establecidas en el contrato respectivo. Sostiene que la determina-
ción y condena al pago de los daños y perjuicios reclamados por
el usuario constituye materia ajena a la jurisdicción del ente y, al
estar regida por el derecho privado, compete a los jueces ordina-
rios (fs. 149/150 vta.).
12) Que para delimitar el alcance de las facultades a que se
refiere el artículo 72 de la Ley Nº 24.065 es preciso computar la
totalidad de sus preceptos, de manera que armonicen con el or-
denamiento jurídico restante y, especialmente, con los principios
y garantías de la Constitución Nacional (Fallos: 312:111 y 1036,
y sus citas). En consecuencia, la atribución de dirimir todas las
controversias de contenido patrimonial que se susciten entre
particulares con motivo del suministro de energía eléctrica debe
ser entendida con el alcance derivado de la doctrina de Fallos:
247:646 y, la más próxima de Fallos: 321:776. De conformidad con
ellas, el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos de
la Administración desconoce lo dispuesto en los artículos 18, que
garantiza la defensa en juicio de la persona y sus derechos, y 109
de la Constitución Nacional que, basado en el texto del artículo
2 10
108 de la Constitución de Chile de 1833 (v. Jorge Tristán Bosch,

¿Tribunales Judiciales o Tribunales Administrativos para juzgar a la Ad-
ministración Pública?, Víctor Zavalía Editor, 1951, pp. 55 a 64, y
160), prohíbe en todos los casos al Poder Ejecutivo ejercer fun-
ciones judiciales. Tales principios constitucionales quedan a salvo
siempre y cuando los organismos de la Administración dotados
de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares hayan
sido creados por ley, su independencia e imparcialidad estén ase-
guradas, el objetivo económico y político tenido en cuenta por
el legislador para crearlos (y restringir así la jurisdicción que la
Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria) haya sido
razonable y, además, sus decisiones estén sujetas a control judicial
amplio y suficiente.
13) Que conviene recordar que la atribución de la jurisdic-
ción primaria a organismos administrativos (doctrina tomada de
EE.UU.) se justifica cuando la resolución de la controversia pre-
suponga la familiaridad con hechos cuyo conocimiento haya sido
confiado por la ley a cuerpos expertos, debido a que su diluci-
dación depende de la experiencia técnica de dichos cuerpos; o
bien porque están en juego los particulares deberes regulatorios
encomendados por el Congreso a una agencia de la Administra-
ción; o cuando se procure asegurar la uniformidad y consistencia
en la interpretación de las regulaciones políticas diseñadas por la
agencia para una industria o mercado particular, en vez de librar-
la a los criterios heterogéneos o aun contradictorios que podrían
resultar de las decisiones de jueces de primera instancia (cfr. doc-
trina de los casos “Texas & Pacific Railway v. Abilene Cotton Oil”,
204 US 426; “Far East Conference v. United States”, 342 US 570;
“Weinberger v. Bentex Pharmaceuticals, Inc.”, 412 US 645).
Por el contrario, la Suprema Corte de los Estados Unidos en-
tendió que el principio de la jurisdicción primaria no rige cuando
la cuestión controvertida es ajena al régimen propio de las agen-
cias. Así, en el caso “Nader v. Allegheny Airlines, Inc.” (426 US
211
290, 306), dicha Corte estableció que no correspondía someter a

la jurisdicción primaria de la Civil Aeronautics Board (CAB) la de-
terminación de si una línea aérea había incurrido en un engaño
fraudulento al no informar que podía “sobrevender” sus vuelos e
impedir el embarque de pasajeros con reservas confirmadas. En
este sentido, la Corte argumentó que no justificaba someter este
tema a la jurisdicción primaria de la CAB, desde que para resolver
el caso no se necesitaba contar con la experiencia y especializa-
ción de dicha agencia. Agregó que “la aplicación de los estándares
que rigen una demanda por prácticas fraudulentas corresponde a
la competencia convencional de los tribunales ordinarios” y que
“el criterio técnico de un cuerpo experto no parece ser útil para la
aplicación de estos estándares a los hechos del caso”.
Es decir, la jurisdicción de las agencias se circunscribe a las
materias que configuran “el corazón” de las tareas que tuvo en
miras el Congreso que las emplazó. Entre ellas están, por ejem-
plo, las decisiones relativas a la razonabilidad de las tarifas (cfr.
casos “Texas & Pacific Railway” y “Far East Conference”, citados
precedentemente y “United States v. Western Pacific Railroad”,
352 US 59).
Según estos principios, en el caso de autos estarían sujetas a la
jurisdicción primaria de los organismos administrativos las con-
troversias que se susciten entre los sujetos mencionados en la pri-
mera parte del artículo 72 de la Ley Nº 24.065, en la medida en
que las relaciones entre ellos afectan el correcto funcionamiento
del servicio. Lo mismo cabe decir de los supuestos enunciados
en el Reglamento de Suministros aprobado por la resolución
168/1992 de la Secretaría de Energía y sus modificatorias cuando,
facultativamente, los usuarios optasen por la jurisdicción del ente
regulador en los términos del segundo párrafo del artículo 72 ya
citado. Es que la denominada “jurisdicción primaria” de las agen-
cias administrativas comprende los conflictos que originalmente
corresponden a la competencia de los jueces ordinarios, pero que
2 12
en virtud de la existencia de un régimen propio, incluyen deter-

minados extremos comprendidos dentro de la competencia es-
pecial de un cuerpo administrativo (cfr. “United States v. Western
Pacific Railroad”, citado precedentemente), con la salvaguarda de
que la palabra final sobre la validez de las órdenes o regulaciones
dictadas por aquél siempre compete a los jueces ordinarios.
14) Que es relevante añadir que no cualquier controversia
puede ser válidamente deferida al conocimiento de órganos ad-
ministrativos con la mera condición de que sus decisiones queden
sujetas a un ulterior control judicial suficiente. Los motivos teni-
dos en cuenta por el legislador para sustraer la materia de que se
trate de la jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar razo-
nablemente justificados pues, de lo contrario, la jurisdicción ad-
ministrativa así creada carecería de sustento constitucional, e im-
portaría un avance indebido sobre las atribuciones que el artículo
116 de la Constitución Nacional define como propias y exclusivas
del Poder Judicial de la Nación. Admitir que el Congreso pudiera
delegar en los órganos de la Administración facultades judiciales
sin limitación material de ninguna especie sería tan impensable
como permitir que el legislador delegara la sustancia de sus pro-
pias funciones legislativas, lo cual está expresamente vedado en el
artículo 76 de la Constitución Nacional, con salvedades expresas.
En consecuencia, dada la sustancial analogía existente entre
las facultades atribuidas por el artículo 72 de la Ley Nº 24.065
al Ente Regulador de la Energía Eléctrica (para resolver “todas
las controversias” que se susciten con motivo del suministro de
energía eléctrica) y las otorgadas por el artículo 66 de la Ley Nº
24.076 al Ente Nacional Regulador del Gas (para dirimir “todas
las controversias” que se susciten con motivo de la captación,
tratamiento, transporte, almacenamiento, distribución y comer-
cialización del gas), es pertinente extender al caso la doctrina
de Fallos: 321:776. De conformidad con ella, la decisión del
conflicto relativo a la venta y adquisición de las instalaciones de
213
distribución de gas, por importar una determinación sobre el

derecho de dominio sobre éstas, se halla excluida de la jurisdic-
ción especial atribuida al Ente Nacional Regulador del Gas (cfr.
considerando 7°). De la misma manera, la determinación y con-
dena al pago de los daños y perjuicios eventualmente derivados
del incumplimiento del contrato celebrado con el usuario debe
considerarse fuera de la jurisdicción especial atribuida al Ente
Nacional Regulador de la Electricidad por el artículo 72 de la
Ley Nº 24.065.
15) Que, de manera general, la expresión “toda controversia”
contenida en el artículo citado debe entenderse como circuns-
cripta a toda controversia válidamente sustraída por el Congreso a
la competencia de los jueces ordinarios. En particular, la adminis-
tración de los remedios ordinarios, esto es, el poder para dirimir
el reclamo de daños y perjuicios planteado por el usuario con sus-
tento en el derecho común, resulta extraño a las atribuciones con-
feridas al ente regulador por el artículo 72 de la Ley Nº 24.065.
Ello es así porque tal poder no guarda relación con los motivos
tenidos en mira por el legislador al crear el ente en cuestión, al
margen de que una eventual decisión condenatoria dictada por el
ente regulador sobre el punto carecería de autoridad de cosa juz-
gada y no sería susceptible de cumplimiento forzoso conforme las
reglas relativas a la ejecución de sentencias, pues la ley respectiva
no le ha otorgado estas cualidades a las decisiones del organismo.
En suma, que su intervención resultaría estéril, pues no podría
satisfacer el reclamo de daños y perjuicios por medio de una de-
cisión que, conforme a la ley, tuviera un alcance equivalente al de
una sentencia condenatoria.
16) Que a lo expuesto cabe agregar que la controversia plan-
teada en el caso se reduce a determinar si la empresa distribuido-
ra es responsable o si, por el contrario, el incumplimiento de la
obligación de suministrar corriente eléctrica no le resulta imputa-
ble. Claro está que ello supone establecer la existencia de las inte-
2 14
rrupciones y variaciones de niveles de tensión, así como las condi-

ciones que, según el contrato de concesión y las reglamentaciones
dictadas por el ente, debía reunir el suministro en cuestión, esto
es, definir el contenido concreto de la prestación y el estándar de
diligencia exigible a la empresa distribuidora en la prestación del
servicio (cfr. el criterio seguido en Fallos: 258:322). Tales extre-
mos, aunque involucren aspectos técnicos, son insuficientes para
atribuir jurisdicción al ente regulador, toda vez que nada obsta a
que los jueces ordinarios le requieran toda la información rele-
vante para determinar la existencia de la mora y la imputabilidad
del incumplimiento. Sobre el particular cabe destacar que, en las
actuaciones administrativas, Edesur S.A. alegó la existencia de
caso fortuito y fuerza mayor, derivados del anegamiento de una
parte de la zona de emplazamiento del conductor subterráneo
de energía como consecuencia de una inundación (fs. 302 a 309
del expediente administrativo agregado) y negó la existencia del
perjuicio invocado por el usuario; de modo que el conflicto debe
resolverse por aplicación de los principios contenidos en la legis-
lación común, sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones
del contrato de concesión y las reglamentaciones administrativas
que especifican el contenido y las modalidades de la prestación
debida al usuario.
Al respecto cabe advertir que el artículo 2º de la Ley Nº 15.336
establecía que la electricidad es una cosa susceptible de comercio
por los medios y formas que autorizan las leyes comunes en cuan-
to no se opongan a la presente. Por otra parte, los artículos 6°, 9°
y 88 de la Ley Nº 24.065 hacen inequívoca referencia a los “con-
tratos de suministro” celebrados con los usuarios (cfr., además,
Fallos: 315:1883). En tales condiciones, es decir, frente al texto
positivo de las normas citadas, carece de relevancia adentrarse en
la discusión teórica relativa a si la relación entre el usuario y el
concesionario es o no de carácter contractual (cfr. Gastón Jèze,
215
Principios Generales del Derecho Administrativo, Editorial Depalma,

Buenos Aires, 1950, T. IV, pp. 379 a 390, esp. nota 376).
Toda vez que la materia del reclamo está constituida por
los daños individualmente experimentados en el patrimonio
del usuario como consecuencia del suministro insuficiente de
energía eléctrica, resulta claro que la disputa no puede resol-
verse por aplicación del régimen estatutario que conforma el
marco regulatorio del servicio público de electricidad, para
cuya administración fue especialmente creado el ente respecti-
vo. Por ello (sin perjuicio del indudable valor probatorio que
revisten las actuaciones administrativas tramitadas ante el ente
regulador) tiene razón la Secretaría de Energía en cuanto a
que el Ente Nacional Regulador de la Electricidad carece de
competencia para dirimir el conflicto planteado en autos con
arreglo a los principios contenidos en la legislación común (cfr.
“Nader v. Allegheny Airlines”, 426 US 290). No toda disputa im-
aginable debe ser sometida a la agencia de la Administración
porque, de modo periférico, ésta tenga algo que ver con alguna
de las partes.
Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se
resuelve: No hacer lugar a la presentación de fs. 219/255 por no
darse ninguno de los supuestos previstos en los artículos 90, inc.
1°, y 91 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación; de-
clarar admisibles los recursos extraordinarios, confirmar la sen-
tencia en cuanto a la responsabilidad de la empresa distribuidora
–con el alcance expresado en los considerandos pertinentes–, y
revocarla en tanto confiere competencia al Ente Nacional Regu-
lador de la Electricidad. Imponer a éste las costas generadas por
su recurso y distribuir por su orden las provocadas por el recurso
del Estado Nacional (Secretaría de Energía). Notifíquese y, opor-
tunamente, remítanse.
Enrique Santiago Petracchi - Augusto César Belluscio (según su
voto) - Carlos S. Fayt (en disidencia) - Antonio Boggiano - Juan
2 16
Carlos Maqueda - E. Raúl Zaffaroni (en disidencia parcial) - Elena

I. Highton de Nolasco - Ricardo Luis Lorenzetti - Carmen M. Argi-
bay (en disidencia parcial).
Voto del señor Vicepresidente doctor Don Augusto César Belluscio

Considerando:
1°) Que Ángel Estrada S.A. solicitó al Ente Nacional Regulador
de la Electricidad (ENRE) que, con sustento en lo dispuesto en
la cláusula 5.2, segundo párrafo, del Subanexo 4 del contrato de
concesión de la Empresa Distribuidora Sur S.A. (Edesur), aproba-
do por la Resolución Nº 170/92 de la Secretaría de Energía Eléc-
trica (normas de calidad del servicio público y sanciones), aquélla
le resarciera los perjuicios sufridos en concepto de alquiler de
equipo electrógeno y sueldos abonados al personal como conse-
cuencia de la baja tensión y los cortes reiterados de suministro
de energía eléctrica ocurridos entre el 23 de noviembre de 1993
y el 7 de enero de 1994 en una planta industrial que posee en la
Provincia de Buenos Aires.
2°) Que el organismo regulador dictó la Resolución Nº
229/95 en la que expresó –en lo que aquí interesa– que para
el caso de interrupciones del suministro de energía eléctrica,
la distribuidora debía pagar las multas previstas en el contrato
de concesión como única y total reparación; en cambio, por las
alteraciones en los niveles de tensión, la responsabilidad com-
prendía el pago a los usuarios de las multas y la reparación de
los daños provocados como consecuencia directa e inmediata de
dichas alteraciones.
Destacó que la sanción por incumplimiento respecto de la ca-
lidad del servicio entre el 1° de septiembre de 1993 y el 28 de
septiembre de 1994 había sido aplicada a Edesur mediante la Re-
solución ENRE Nº 79/94, que estableció una multa cuyo importe
debía ser acreditado sobre la facturación de los usuarios. En con-
secuencia, rechazó el reclamo de la empresa.
217
3°) Que la empresa impugnó ese acto mediante el recurso de

alzada que fue resuelto por la Secretaría de Energía y Puertos me-
diante la Resolución Nº 71/96, por la que confirmó la decisión del
ente, con sustento en los mismos fundamentos de esta última.
4°) Que contra ambas decisiones Ángel Estrada interpuso re-
curso directo en los términos del artículo 76 de la Ley Nº 24.065
ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Ad-
ministrativo Federal, la que, por su Sala I, decidió, por mayoría,
declarar la nulidad de las resoluciones citadas y remitir las actua-
ciones al ente a fin de que decidiera sobre el reclamo de daños y
perjuicios formulado por Ángel Estrada S.A.
Contra esa sentencia, ambos organismos estatales interpusie-
ron recursos extraordinarios (fs. 141/160 y 166/187), que fueron
concedidos en lo atinente a la interpretación de normas federales
y denegados en cuanto a la arbitrariedad del fallo (fs. 205).
5°) Que en lo referente a la admisibilidad de los recursos ex-
traordinarios, cabe remitirse a lo expresado por el señor Procura-
dor General en el dictamen que antecede, a cuyos fundamentos
corresponde remitirse por razones de brevedad.
Del mismo modo corresponde proceder respecto de los argu-
mentos de la sentencia apelada –mayoría y disidencia– y de los re-
cursos extraordinarios interpuestos, que han sido adecuadamente
reseñados en el citado dictamen.
6°) Que en la tarea de esclarecer el alcance de normas de na-
turaleza federal, el Tribunal no se encuentra limitado por los ar-
gumentos de las partes ni por los aportados por la cámara, sino
que le incumbe efectuar una declaración del punto en disputa de
acuerdo con la inteligencia que rectamente le otorgue (Fallos:
317:1770; 318:554 y 1986 y 319:1201, entre otros).
7°) Que la cuestión propuesta se centra en dilucidar si el ENRE
–en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales que le atribuye el
artículo 72 de la Ley Nº 24.065, en cuyos términos el apelante
realizó su presentación inicial ante el organismo (fs. 7 del expte.
2 18
adm.)– resulta competente para resolver respecto de controver-

sias de daños y perjuicios planteadas por los usuarios contra las
distribuidoras del suministro de energía eléctrica. La respuesta a
este interrogante decidirá la suerte de los agravios vertidos por las
recurrentes.
8°) Que corresponde señalar en primer lugar que en el orden
jurídico administrativo la competencia constituye un elemento
esencial que confiere validez a la actuación de los órganos esta-
tales, a tal punto que aquélla no se configura como un límite ex-
terno a esa actuación sino, antes bien, como un presupuesto de
ella, en virtud de la vinculación positiva de la Administración al
ordenamiento jurídico, que debe autorizar a sus organismos para
actuar en forma expresa o razonablemente implícita (cfr. Fallos:
254:56; 307:198).
9°) Que asimismo esta Corte ha sostenido que la atribución
de competencia jurisdiccional a los órganos y entes administrati-
vos debe ser interpretada con carácter estricto (Fallos: 234:715),
debido a la excepcionalidad de la jurisdicción confiada a aquéllos
para conocer en cuestiones que, en el orden normal de las institu-
ciones, corresponde decidir a los jueces (cfr. artículos 75 inc. 12,
109, 116 y 117 de la Constitución Nacional, Fallos: 290:237).
10) Que si bien este Tribunal ha reconocido el ejercicio de
facultades jurisdiccionales por órganos administrativos (Fallos:
247:646; 253:485; 301:1103), ello debe responder a razones como
lograr una mayor protección de los intereses públicos mediante
el aprovechamiento del conocimiento y la experiencia adminis-
trativa en la decisión judicial que finalmente se adopte, así como
la uniformidad y la coherencia en la regulación de la materia con-
fiada al ente administrativo.
11) Que sentado lo expuesto cabe examinar cuál es la compe-
tencia atribuida al ENRE. En este sentido, el artículo 54 de la Ley
Nº 24.065 le encomienda llevar a cabo todas las medidas necesarias
para cumplir los objetivos enunciados en el artículo 2° de la ley.
2 19
A su vez, el artículo 56 enumera las funciones y facultades del

organismo mencionado y de alguna manera resume sus atribu-
ciones en el inc. s, señalando que “el ente tendrá las siguientes
funciones y facultades ... En general, realizar todo otro acto que
sea necesario para una eficiente y económica aplicación de la pre-
sente ley”.
Por su parte, el artículo 72 de la ley dispone que deberá some-
terse a la jurisdicción previa y obligatoria del ente “toda controver-
sia que se suscite entre generadores, transportistas, distribuidores,
grandes usuarios, con motivo del suministro o del servicio público
de transporte y distribución de electricidad”, y que “es facultativo
para los usuarios, así como para todo tipo de terceros interesados
... por iguales motivos que los enunciados en este artículo el some-
terse” a esa jurisdicción.
Finalmente, los artículos 56 inc. o y 78 de la Ley Nº 24.065 y el
Subanexo 4 del contrato de concesión atribuyen competencia al
ENRE para imponer las sanciones previstas en esa norma, en sus
reglamentaciones y en los contratos de concesión.
12) Que de las reseñadas disposiciones no resulta que el legis-
lador haya querido atribuir al ente la resolución de controversias
sobre daños y perjuicios reclamados por los usuarios con motivo
de la prestación del servicio público de distribución de energía
eléctrica, pues el poder de policía atribuido al ente para regular y
controlar aquélla no sirve de fundamento para decidir litigios en-
tre particulares que deben resolverse, sustancialmente, por aplica-
ción de normas de derecho común.
13) Que distinta es la situación que se plantea respecto de la
competencia atribuida al ENRE para imponer sanciones, pues
ella está ceñida a la comprobación, determinación de la falta y fi-
jación de su monto, conforme a las pautas establecidas por vía re-
glamentaria y contractual. Es por ello que esas cuestiones pueden
ser resueltas incluso por quienes no sean abogados, como sucede
2 20
en la mayor parte de los casos de los miembros del directorio del

ente regulador.
14) Que tampoco concurren aquí las razones que conducen a
que un ente administrativo ejerza funciones jurisdiccionales, pues
no se advierte que sea preciso contar con una especial idonei-
dad en la materia regulada para resolver controversias del tipo
de las planteadas, ni que sea deseable y aun posible acceder a
uniformidad en las decisiones que se adopten las que, en razón
del carácter de las pretensiones resarcitorias y las distintas situa-
ciones de hecho, son por naturaleza variables en cada caso. En
consecuencia, tampoco puede entenderse que de las normas sur-
ja en forma implícita esa competencia, pues no juega en el caso
el principio de la especialidad para definir aquélla, conforme al
cual los organismos públicos sólo pueden actuar para cumplir los
fines asignados por el ordenamiento, aun cuando la atribución no
surja expresa de aquél.
15) Que en estos términos, habida cuenta de las reglas que
rigen la competencia en el ámbito administrativo y la finalidad
de la atribución del ejercicio de funciones jurisdiccionales a or-
ganismos que actúan en ese ámbito, de los preceptos de la Ley
Nº 24.065 surge que la resolución de cuestiones sobre daños y
perjuicios sufridos por los usuarios respecto de las distribuidoras
de energía eléctrica supera manifiestamente la competencia atri-
buida al ente regulador por el ordenamiento jurídico.
16) Que a lo expuesto se agrega que la validez constitucional
del ejercicio de funciones jurisdiccionales por organismos adminis-
trativos se halla condicionada a diversos recaudos, entre ellos, la
existencia de garantías formales de independencia y neutralidad.
17) Que, en este sentido, son aplicables al ENRE las conside-
raciones vertidas respecto del Ente Nacional Regulador del Gas
en el precedente de Fallos: 321:776, en cuanto a que el régimen
de la Ley Nº 24.065 –cfr. artículos 57, 58 y 59 de ese cuerpo legal
sobre designación y remoción de directores del ente– no alcanza
221
para categorizarlo como tribunal administrativo y su competencia

debe ser ejercida con las limitaciones que surgen del artículo 72
de la ley.
18) Que por lo expuesto, el ENRE, al dictar la Resolución Nº
229/95, por la que rechazó la pretensión de pago de daños y per-
juicios formulada por Ángel Estrada S.A., respetó el límite de las
atribuciones que le confiere el marco regulatorio y contractual de
la energía eléctrica y, en este aspecto, su decisión es jurídicamente
irreprochable.
Por las consideraciones expuestas debe revocarse la sentencia
apelada en cuanto atribuyó competencia jurisdiccional al ente
para entender en las cuestiones vinculadas con la reparación de
daños y perjuicios sufridos por los usuarios del servicio público de
distribución de energía eléctrica.
19) Que en cambio, tal como señaló el juez de cámara que votó
en disidencia (fs. 111), excedió el ámbito de competencia del or-
ganismo regulador –vicio que se proyecta sobre la resolución de
la Secretaría de Energía y Puertos que confirmó la decisión de
aquél– lo resuelto en cuanto a que en caso de interrupciones del
suministro la distribuidora debe pagar las multas previstas en el
contrato de concesión “como única y total reparación” (fs. 417
del expte. adm.).
20) Que la afirmación del ente es contraria además a lo dis-
puesto en el contrato de concesión, que determina la responsabi-
lidad de la distribuidora por “todos los daños y perjuicios causados
a terceros y/o bienes de propiedad de éstos como consecuencia
de la ejecución del contrato y/o el incumplimiento de las obliga-
ciones asumidas” (artículo 24), en cuyo caso el ente regulador po-
drá aplicar las sanciones previstas en el Subanexo 4 (artículo 36)
y el tercer párrafo de la cláusula 5.2 de dicho Subanexo (normas
de calidad del servicio público y sanciones) según el cual el pago
de las penalidades impuestas por el ente a las distribuidoras en los
casos de “incumplimiento de disposiciones o parámetros relacio-
2 22
nados con situaciones individuales” no relevará a la distribuidora

de eventuales reclamos por daños y perjuicios, normas que no
establecen distinción alguna en punto al derecho de los usuarios
a solicitar el pago de daños y perjuicios en toda la extensión del
daño que hayan sufrido, por lo que no es aceptable la afirmación
que efectuó el ENRE en cuanto a que esas normas sólo se refe-
rían a la responsabilidad extracontractual de las distribuidoras (fs.
416/417 del expte. adm.).
21) Que en este sentido otro de los jueces del tribunal ante-
rior, que integró la mayoría, afirmó certeramente que las multas
que el ente puede aplicar están destinadas a reintegrar el valor
de la energía no recibida en las condiciones pactadas (niveles de
tensión, por ejemplo) o directamente la no recibida (interrup-
ciones, tanto en su frecuencia como en su duración) razón por la
cual no guardan relación alguna con el de los eventuales daños y
perjuicios que puedan haberse padecido (fs. 133).
En consecuencia, en este aspecto debe confirmarse la decisión
recurrida en cuanto consideró ilegítima la decisión del ente que
resolvió que el usuario que ha sufrido daños derivados de la pres-
tación de los servicios regulados y controlados por el ENRE no
tenía más derechos para su reparación que los que surgen del
marco regulatorio de la energía eléctrica.
Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se
resuelve: No hacer lugar a la presentación de fs. 219/255 por no
darse ninguno de los supuestos previstos en los artículos 90, inc.
1°, y 91 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación; decla-
rar admisibles los recursos extraordinarios, confirmar la sentencia
en cuanto a la responsabilidad de la empresa distribuidora –con el
alcance expresado en los considerandos pertinentes–, y revocarla
en tanto confiere competencia al Ente Nacional Regulador de la
Electricidad. Imponer a éste las costas generadas por su recurso
y distribuir por su orden las provocadas por el recurso del Estado
223
Nacional (Secretaría de Energía). Notifíquese y, oportunamente,

remítase.
Augusto César Belluscio.
Disidencia parcial del señor Ministro doctor Don E. Raúl Zaffaroni

Considerando:
Que esta Corte comparte el dictamen del señor Procurador
General de la Nación (fs. 214/218 vta.), a cuyos fundamentos y
conclusiones cabe remitir en razón de brevedad.
Por ello, se declara formalmente admisibles los recursos ex-
traordinarios y se confirma la sentencia apelada. Notifíquese y,
oportunamente, remítase.
E. Raúl Zaffaroni.
Disidencia parcial de la señora Ministra doctora Doña Carmen

M. Argibay
Considerando:
Que adhiero a lo expuesto en los considerandos 1° al 17 del
voto del juez Belluscio, con excepción de las citas efectuadas al
final de los considerandos 8° y 9°.
18) Que, por lo tanto, el a quo debió confirmar la resolución
del ENRE en cuanto rechazó el reclamo de daños y perjuicios
deducido por la firma Ángel Estrada S.A., pero no por las razones
dadas en su decisorio, sino sobre la base de la incompetencia del
organismo para expedirse sobre el punto.
Por las consideraciones expuestas, debe revocarse la sentencia
recurrida en cuanto atribuyó competencia jurisdiccional al orga-
nismo regulador para entender en las cuestiones vinculadas con
la reparación de los daños y perjuicios sufridos por los usuarios
del servicio público de distribución de energía.
19) Que en atención al modo en que se resuelve el punto re-
lacionado con la competencia del ENRE, este proceso no será el
marco en el cual habrá que dirimirse la controversia acerca de la
2 24
procedencia y alcance del resarcimiento que eventualmente co-

rresponda a la actora, por lo que deviene inoficioso un pronun-
ciamiento de esta Corte sobre el tema propuesto en el recurso ex-
traordinario deducido por el ENRE, pues en nada incidirá sobre
la resolución de la presente causa.
Por ello, se declara inoficioso el recurso extraordinario inter-
puesto por el Ente Nacional Regulador de Energía, parcialmente
procedente el del Estado Nacional y se deja sin efecto la senten-
cia. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien
corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al
presente. Costas por su orden en atención a la complejidad de la
cuestión debatida. Notifíquese y devuélvase.
Carmen M. Argibay.
Disidencia del señor Ministro doctor Don Carlos S. Fayt

Considerando:
1°) Que contra la sentencia de la Sala I de la Cámara Nacio-
nal de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que
declaró la nulidad de la resolución del Ente Nacional Regulador
de la Energía (ENRE) 229/95, confirmada por la Resolución Nº
71/96 de la Secretaría de Energía y Puertos del ex Ministerio de
Economía y Obras y Servicios Públicos y, en consecuencia, dispuso
que el citado Ente sustanciara el reclamo formulado por Ángel
Estrada S.A., tanto el ENRE como la mencionada Secretaría inter-
pusieron recursos extraordinarios, concedidos con el alcance que
resulta de la decisión de fs. 205.
2°) Que los remedios federales intentados son inadmisibles en
tanto la decisión recurrida no reviste el carácter de sentencia defi-
nitiva en los términos del artículo 14 de la Ley Nº 48, ni es equipa-
rable a tal, pues existe la posibilidad de que la decisión posterior
a dictarse una vez concluida la sustanciación que se ordena en la
sentencia recurrida, haga innecesaria la intervención de esta Cor-
te (Fallos: 324:817 y sus citas).
225
3°) Que, en efecto, y tal como lo ha decidido el Tribunal en

casos análogos, la sentencia de una cámara federal que –sin pro-
nunciarse sobre el fondo de la cuestión– deja sin efecto el fallo del
inferior y ordena que se dé a la causa el curso que corresponda,
no tiene el carácter de definitiva, por lo cual no procede contra
ella el recurso extraordinario (Fallos: 95:133; 113:99; y en sentido
análogo, doctrina de Fallos: 311:130 y sus citas).
4°) Que ello no es obstáculo para que las cuestiones federales
eventualmente resueltas por ese pronunciamiento no definitivo,
sean oportunamente materia de conocimiento de la Corte, pues
ellas podrán ser presentadas en ocasión del recurso extraordina-
rio que, en su caso, quepa deducir contra la sentencia –supuesto
de que sea adversa a los intereses de los recurrentes– que cierre la
causa (Fallos: 324:817).
Por ello, y oído el señor Procurador General, se declaran in-
admisibles los recursos extraordinarios interpuestos. Notifíquese
y devuélvase.
Carlos S. Fayt.
5. Legitimación activa del Defensor del Pueblo
CSJN, 24/05/2005, “Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado

Nacional (Poder Ejecutivo de la Nación) Ministerio de Economía
y Obras y Servicios Públicos. - dto. 1738/92 y otro s/ proceso de
conocimiento”.
Suprema Corte:
-I-
El Defensor del Pueblo de la Nación promovió demanda ordi-
naria contra el Estado Nacional y el Ente Nacional Regulador del
Gas (en adelante, Enargas) por la que solicitó la declaración de
inconstitucionalidad de los arts. 41 y 96 de la ley 24.076, así como
la nulidad de los arts. 96 y 41, apartado 3), del anexo I aprobado
2 26
por el decreto 1737/92, del art. 9.4.1 y cc. de los anexos aproba-
dos por el decreto 2255/92 y del decreto 669/00.
- II -
Las demandadas opusieron las excepciones previas de falta de
legitimación activa y de falta de agotamiento de la vía administra-
tiva, en los términos de los arts. 346 y 347 inc. 3º del CPCC y 24
inc. a) de la ley 19.549 respectivamente (fs. 314/321 vta.).
- III -
A fs. 1278, la Sala V de la Cámara en lo Contencioso Adminis-
trativo Federal confirmó la sentencia de primera instancia que
desestimó las excepciones interpuestas.
Para así decidir, sostuvo que la legitimación debe ser enten-
dida como la aptitud para actuar en un proceso ventilado ante
una instancia judicial y que no existe argumento alguno que logre
limitar, a un determinado tipo de proceso, las pretensiones que
eventualmente articule el Defensor del Pueblo. Para reforzar su
decisión, citó lo expresado por los doctores Belluscio y Bossert en
Fallos 321:1252 en orden a que el ejercicio del control de legali-
dad de las bases normativas que rigen la fijación de las tarifas no
puede tener lugar en el marco limitado del amparo.
En cuanto a la falta de agotamiento de la vía administrativa,
consideró que resulta aplicable al caso el art. 24, inc. a) de la ley
19.549.
- IV -
Disconforme, el Estado Nacional y el Enargas interpusieron el
recurso extraordinario de fs. 1290/1316, que fue concedido en lo
que respecta a la interpretación de normas federales y denegado
en cuanto a las causales de arbitrariedad y gravedad institucional
(fs. 1393), lo que motivó la presentación de la respectiva queja.
Sostuvo que ni el art. 86 de la Constitución Nacional, ni el
art. 16 de la ley 24.284 confieren al Defensor del Pueblo aptitud
procesal automática para peticionar la declaración de inconsti-
tucionalidad de los arts. 41 y 96 de la ley 24.076, por cuanto el
227
primero sólo lo habilita para fiscalizar hechos, actos u omisiones

de la Administración, sin extender sus facultades al control de las
leyes sancionadas por el Poder Legislativo.
Por su parte, afirmó que el Tribunal evaluó indebidamente
lo que hace a la inconstitucionalidad, pues se trata de una pre-
tensión anulatoria de un acto administrativo de alcance general
(decreto 669/00), de tal forma que los hipotéticos damnificados
de manera individual y personal son los únicos sujetos habilitados
para cuestionar el acto que se postula como gravoso, en tanto sola-
mente se encuentra habilitado para demandar en juicio quien de-
muestre una afección concreta y real y no meramente hipotética.
Asegura que la actora no cumplimentó los recaudos previstos
en el art. 24 de la ley 19.549, que establece los requisitos exigidos
para la impugnación de actos de alcance general.
Además, el constituyente de 1994 no atribuyó al Defensor li-
bertad jurídica para elegir, discrecionalmente, el tipo de proceso
por conducto del cual plantear una demanda en materia de de-
rechos de los usuarios y consumidores. Específicamente predeter-
minó que, en los casos en que el ombudsman entable una acción
cuyo objeto sea restablecer o preservar alguno de los derechos
enumerados en el art. 43 de la Constitución Nacional, segunda
parte, el cauce procesal es el amparo colectivo.
Estima que, como consecuencia de ello, el Defensor no tiene
libertad de elegir entre el proceso ordinario y el amparo, ya que si
se le hubiera querido otorgar una legitimación amplia e indistinta
no hubiera tenido necesidad de incluirlo dentro de los legitima-
dos del art. 43, pues hubiera bastado el enunciado contenido en
el art. 86.
Por último, tacha de arbitraria la sentencia por falta de funda-
mentación suficiente; omisión del tratamiento de temas ineludi-
bles, sustanciales y decisivos y por no ser una derivación razonada
del derecho vigente.
2 28
-V-
Considero, ab initio, que el recurso extraordinario es proce-
dente en lo formal al hallarse en cuestión la inteligencia dada
a normas de naturaleza federal (arts. 43 y 86 de la Constitución
Nacional y el art. 24, inc. a, de la Ley de Procedimientos Adminis-
trativos 19.549) y haber sido la decisión del Tribunal Superior de
la causa adversa al derecho que en ellas fundó el apelante (art. 14
de la ley 48) (Fallos 316:1283).
- VI -
Creo conveniente tratar de manera conjunta los agravios ex-
puestos, tanto el recurso extraordinario de fs. 1290/1316 como el
de hecho deducidos ambos por el Estado Nacional y el Enargas,
no sólo por razones de economía procesal sino, además, porque
las impugnaciones traídas a conocimiento del Tribunal, referidas
a la alegada arbitrariedad en que habría incurrido el a quo, las
atinentes a la gravedad institucional y la interpretación de la cues-
tión federal, son aspectos que guardan entre sí estrecha conexi-
dad (Fallos 321:2764; 323:1625).
Es preciso recordar también que, en la tarea de esclarecer la
inteligencia de normas federales, la Corte no se encuentra limi-
tada por las posiciones del a quo ni de las partes, sino que le in-
cumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos
323:1491).
Debo señalar también que lo aquí discutido es solamente si
el ombudsman tiene legitimación para promover esta acción me-
diante el proceso ordinario, sin adelantar opinión sobre el tema
de fondo, en el que le cabría otro análisis que no corresponde en
esta etapa efectuar.
- VII -
El artículo 86 de la Constitución Nacional establece que: “El
Defensor del Pueblo es un órgano independiente instituido en el
ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena auto-
nomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad.
2 29
Su misión es la de defensa y protección de los derechos humanos

y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Consti-
tución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Adminis-
tración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas
públicas.”
“El defensor del pueblo tiene legitimación procesal”.
Para establecer el alcance de la mención que al respecto con-
tiene el artículo citado deben tenerse en cuenta las distintas pau-
tas de interpretación de la ley que han sido reiteradamente seña-
ladas por el Tribunal.
La primera de ellas es el dar pleno efecto a la voluntad del
legislador, cuya primera fuente es la letra de la ley (Fallos 297:142;
299:93; 301:460; 302:1600). En esta tarea, no pueden descartarse
los antecedentes parlamentarios que resultan útiles para conocer
su sentido y alcance (Fallos 182:486; 296:253).
Es conveniente recordar, asimismo, las reglas para la interpre-
tación de las leyes reseñadas en Fallos 307:1018, que indican que
debe darse pleno efecto a la intención del legislador, computando
la totalidad de sus preceptos de manera que armonicen con el
ordenamiento jurídico restante y con los principios y garantías
de la Constitución Nacional. Aquéllas también señalan que tal
propósito no puede ser obviado por los jueces con motivo de las
posibles imperfecciones técnicas de su instrumentación, toda vez
que ellos no deben prescindir de la ratio legis y del espíritu de la
norma; y advierten que la exégesis de la ley requiere la máxima
prudencia, cuidando que la inteligencia que se asigne no pueda
llevar a la pérdida de un derecho, o que el excesivo rigor de los
razonamientos no desnaturalice el espíritu que ha inspirado su
sanción (Fallos 302:973; 312:1484).
En efecto, es principio reconocido desde antiguo por el Tri-
bunal que, en la interpretación de las leyes, no es recomendable
atenerse estrictamente a sus palabras, ya que el espíritu que las in-
forma es lo que debe rastrearse en procura de una aplicación ra-
2 30
cional, que avente el riesgo de un formalismo paralizante, pues lo

que ha de perseguirse es una valiosa interpretación de lo que las
normas, jurídicamente, han querido mandar (Fallos 300:417).
Por lo demás, debe ponderarse que la inconsecuencia o falta
de previsión del legislador no se suponen, por lo que la interpre-
tación debe evitar asignar a la ley un sentido que ponga en pugna
sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras y adoptando
como verdadero el criterio que las concilie y suponga la integral
armonización de sus preceptos (Fallos 306:721; 307:518; 307:993;
313:1149).
Conforme la jurisprudencia señalada, es menester recurrir a
la intención de los convencionales constituyentes de 1994. La co-
misión especializada en aquellos temas ligados con los órganos
de control confeccionó un despacho cuyo texto, acorde con las
transcripciones taquigráficas, fue consensuado entre los bloques
acreditados, y finalmente aprobado, con algunas modificaciones,
en el pleno del despacho de la comisión redactora.
Así, en las sesiones plenarias de la Honorable Convención
Constituyente de ese año, donde se aprobó la incorporación del
artículo 86, el miembro del bloque justicialista, e informante del
despacho de mayoría en la comisión de redacción, doctor Mas-
natta, dijo que el Defensor del Pueblo, más que un promotor de
reclamos judiciales, es un investigador objetivo, un inspector de
los asuntos públicos, un informante de la opinión pública que,
sin duda, responde a un reclamo de exigencias sociales (Diario de
Sesiones de la Convención Nacional Constituyente del año 1994,
sesiones plenarias del 13 de julio de 1994, p. 4514).
Seguidamente, en esa sesión plenaria, la convencional por Sal-
ta, señora Figueroa, a fin de completar el informe del despacho
de mayoría sostuvo que “la legitimación procesal que hoy se incor-
pora dentro de esta norma constitucional facultando al Defensor
del Pueblo a fin de iniciar procesos y denuncias para cumplir con
su cometido, debe estar íntimamente relacionada con la natu-
231
raleza de su función, es decir, la agilización y la urgencia de las

cuestiones a él sometidas y la defensa de los derechos individua-
les y colectivos, estando estrechamente ligado al despacho de la
mayoría en cuanto a la Acción de Amparo, donde expresamente
se lo legitima para presentar este tipo de acción. Es decir, no nos
imaginamos al Defensor del Pueblo iniciando un juicio ordinario,
un juicio sumario, sino actuando en aquellos casos en donde es
indispensable iniciar una acción, a fin de lograr un efectivo y rá-
pido resultado con relación a un derecho conculcado, violado o
amenazado” (ver p. 4516).
Por su parte, el señor convencional por Santa Fe, Natale, en las
mismas sesiones plenarias, manifestó su inquietud por el alcance
que se le daría a la legitimación del Defensor del Pueblo y expuso:
“Quiero puntualizar dos aspectos diferentes ... del dictamen de
comisión. El primero es aquel que le atribuye legitimación pro-
cesal al Defensor del Pueblo. Todos sabemos que la institución
originaria –tantas veces recordada en esta sesión– en los países
escandinavos no le atribuía esta característica al ombudsman; re-
cién aparece en algunas legislaciones contemporáneas que sí le
otorgan legitimación procesal para actuar.”
“Este tema debió ser pensado seriamente, porque si bien en-
tiendo a los fanáticos del ombudsman –que quieren dar legiti-
mación procesal para que pueda estar presente en todas las cau-
sas– también debe merituarse la circunstancia de incorporar un
nuevo elemento, una nueva parte al proceso, con todo lo que ella
significa: el Ministerio público, la Fiscalía, el eventual damnifica-
do y ahora el Defensor del Pueblo, todos actuando dentro del
proceso.”
“Sabemos también que mientras más partes tiene el proceso
más lento se torna, y mientras ello ocurra menos posibilidad ha-
brá de que se obtenga una rápida y justa decisión, como cada jus-
ticiable tiene derecho a aspirar.”
2 32
“Por esta razón no planteo el tema desde un punto de vista con-

ceptual o teórico. Creo que se puede dar o no legitimación procesal
al Defensor del Pueblo. En definitiva, ésta es una cuestión de apre-
ciación legislativa, de conveniencia y oportunidad para establecer
la norma que lo instituya. Pero adviértase lo que puede significar
un elemento más dentro del proceso” (op. cit. p. 4534).
Finalmente, estimo también importante lo dicho por el con-
vencional por Mendoza, señor Armagnague, quien consideró a
esta institución como un medio y una herramienta del ciudadano
común para recurrir por los pequeños problemas que sufre en
silencio. Puso el acento en la necesidad de que la persona que in-
vista esta importante representación deba ser fundamentalmente
dinámica (op. cit. p. 4543).
Agrega además, que “ ... esta institución podrá solucionar los
pequeños problemas que ni siquiera tienen entidad judicial y que
son nada más que administrativos. Por ello bien dice el despacho
de mayoría que una de las funciones de la Defensoría del Pueblo
es la de controlar el ejercicio de las funciones administrativas es-
tatales. Se trata de un remedio esencial contra la mala adminis-
tración, los actos irregulares y las omisiones de los funcionarios
públicos” (op. cit. p. 4544).
“Se le da legitimación procesal para que puedan actuar en los
casos ... referidos a intereses colectivos y a ejercitar la representa-
ción de aquellos que no tienen forma de defender sus intereses”
(op. cit. p. 4546).
Es evidente que esta figura se asemeja a la de un tramitador de
los asuntos públicos, que carece de jurisdicción, pero investiga,
critica, hace pública su opinión, recibe denuncias y las traslada al
Congreso y a la opinión pública. Interviene como un auténtico
control preventivo de la actividad administrativa.
A la luz de tales criterios hermenéuticos, queda claro –a mi
modo de ver– que el verdadero propósito de los constituyentes,
reflejado en la Constitución Nacional, fue el de dar legitimación
233
procesal al Defensor del Pueblo, pero acotado a determinados

procesos judiciales.
Ello es así, toda vez que, si bien mediante el art. 86 se le otorga
legitimación procesal al Defensor, para reclamar en aquellos casos
en los cuales resulten vulnerados derechos y garantías reconoci-
dos por la Ley Fundamental, ello debe entenderse en concordan-
cia a lo establecido en el art. 43, según el cual la vía conferida es
el amparo y no el proceso ordinario.
Existen, en consecuencia, dos normas constitucionales que de-
limitan su capacidad para obrar judicialmente, las cuales, aunque
gozan de una amplitud considerable, no permiten la interposi-
ción de cualquier tipo de demandas por parte del Defensor del
Pueblo.
- VIII -
Si bien lo anteriormente expuesto bastaría para revocar la sen-
tencia apelada, creo oportuno agregar que, como ya fue señalado
por el Alto Tribunal, la ley 24.284 excluye expresamente del ám-
bito de competencia del órgano demandante al Poder Judicial
(art. 16, párrafo segundo), y establece que si iniciada su actuación
se interpusiere por persona interesada recurso administrativo o
acción judicial, el Defensor del Pueblo debe suspender su inter-
vención (art. 21) (Fallos 321:1352; 323:4098).
De tal suerte, según se desprende de autos, a fs. 1226 surge
constancia de que existiría otra causa judicial sobre la pretensión
bajo estudio, que tramita ante el Juzgado de Primera Instancia
en lo Contencioso Administrativo Federal Nº 1, Secretaría 1, a
cargo del Sr. Juez Federal, Dr. Ernesto L. Marinelli, caratulada
“Díaz, Carlos José c/ Estado Nacional - Mº de Economía - Dto.
669/00 - Sec. de Energía - Enargas y otro s/amparo” (Expte. Nº
25.158/2000).
En tales condiciones, lo establecido por las normas que regu-
lan la actuación del Defensor del Pueblo, y lo sostenido por V.E.
2 34
en Fallos 321:1352 y 323:4098 bastarían también para rechazar su

legitimación procesal en la presente causa.
- IX -
Por las razones dadas, considero que corresponde revocar el
pronunciamiento de fs. 1278 y desestimar la demanda.
Buenos Aires, 8 de julio de 2003.
Nicolás Eduardo Becerra.
ES COPIA

Vistos los autos: “Defensor del Pueblo de la Nación c/ EN (PEN)
M°. E. - Dto. 1738/92 y otro s/ proceso de conocimiento”.
Considerando:
Que el recurso extraordinario de fs. 1290/1316, que fue con-
cedido en lo que respecta a la inteligencia de las normas federales
y denegado en cuanto a las causales de arbitrariedad y gravedad
institucional (fs. 1393), lo que motivó la presentación de la queja
respectiva, no se dirige contra una sentencia definitiva o equipa-
rable a tal (art. 14 de la ley 48).
Por ello, oído el señor Procurador General, se declara mal con-
cedido el recurso extraordinario y se rechaza la queja deducida.
Con costas. Intímese al Estado Nacional –M° de Infraestructura y
Vivienda– y al ENARGAS, a efectuar, cada uno de ellos, el depósi-
to previsto en el art. 286 del Código Procesal Civil y Comercial de
la Nación, cuyo pago se encuentra diferido de conformidad con
lo prescripto en la acordada 47/91 (D.11.XXXVIII). Regístrese,
notifíquese, archívese la queja y, oportunamente, devuélvase.
Enrique Santiago Petracchi (según su voto) - Augusto César Be-
lluscio - Carlos S. Fayt - Antonio Boggiano - Juan Carlos Maqueda
(según su voto) - E. Raúl Zaffaroni (según su voto) - Elena I. Hig-
hton de Nolasco - Ricardo Luis Lorenzetti (según su voto) - Car-
men M. Argibay.
ES COPIA
235
Voto del señor Presidente doctor Don Enrique Santiago Petracchi

y de los señores Ministros doctores Don E. Raúl Zaffaroni y Don
Ricardo Luis Lorenzetti
1°) Que el Defensor del Pueblo de la Nación promovió una
demanda ordinaria contra el Estado Nacional y el Ente Nacional
Regulador del Gas, con el objeto de que se declare la inconsti-
tucionalidad de los arts. 41 y 96 de la ley 24.076, así como la nu-
lidad del art. 41, ap. 3) y del art. 96, del anexo I aprobado por
el decreto 1738/92; del art. 9.4.1.1 y concordantes de los anexos
aprobados por el decreto 2255/92 y del acta acuerdo suscripta el
17 de julio de 2000, que quedó plasmada en el texto del decreto
669/00. En sustancia, el cuestionamiento de dicho defensor con-
siste en que el reajuste de tarifas que las normas citadas prevén
–y más concretamente el establecido por el acta acuerdo antes
mencionado–, tomando como base indicadores del mercado in-
ternacional (esto es, el “PPI” o índice de precios del productor de
bienes industriales que publica el Departamento de Trabajo del
Gobierno de EE.UU.), constituye “ ... un esquema indexatorio ...
” que se opone al sistema instaurado por la ley de convertibilidad
23.928; vulnera el principio de la razonable rentabilidad que es
propio de todo régimen de tarifas y desconoce los derechos de los
usuarios consagrados en el art. 42 de la Constitución Nacional, al
habérsele negado a éstos toda participación en los aludidos ajus-
tes (ver fs. 2/36).
2°) Que las demandadas opusieron al progreso de la acción,
las excepciones previas de falta de legitimación activa por parte
del Defensor del Pueblo de la Nación y de falta de agotamiento de
la vía administrativa, en los términos de los arts. 346 y 347, inc. 3°,
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y del art. 24,
inc. a, de la ley 19.549 (fs. 314/321). Dichas excepciones fueron
rechazadas por el pronunciamiento de la juez de primera instan-
cia (fs. 1190/1194), el que fue confirmado por la sentencia de la
2 36
Sala V de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal

(fs. 1278).
3°) Que para así decidir el a quo consideró que es inequívoco
el sentido de la cláusula contenida en el art. 86 de la Constitución
Nacional cuando, en la parte pertinente, expresa que “el Defensor
del Pueblo tiene legitimación procesal”, pues al no efectuarse en
la norma ninguna clase de distingo, no existe razón para sostener
que “ ... la pretensión que eventualmente articule el Defensor del
Pueblo de la Nación quede circunscripta a un determinado tipo de
proceso”, esto es, al amparo regulado por el art. 43 de la Constitu-
ción Nacional. Añadió que, sería inconsecuente negarle al aludido
Defensor la posibilidad de promover un proceso ordinario para dis-
cutir cuestiones como las que se examinan en este pleito, si, como
ha sido señalado por los jueces Belluscio y Bossert en el preceden-
te “Prodelco” (Fallos: 321:1252), el control de legalidad relativo al
procedimiento y a las bases normativas tenidas en cuenta en la fija-
ción de las tarifas, “ ... no puede tener lugar en el marco limitado
de un amparo ... ”. Por último, al compartir el dictamen producido
por la fiscalía de la cámara, consideró que en el caso se daba un
supuesto de los que habilitan a prescindir del reclamo exigido por
el art. 24, inc. a, de la ley 19.549 (fs. 1278 vta.).
4°) Que contra la sentencia el Estado Nacional y el Ente Na-
cional Regulador del Gas interpusieron el recurso extraordina-
rio de fs. 1290/1316, que fue concedido en lo que respecta a la
inteligencia de las normas federales y denegado en cuanto a las
causales de arbitrariedad y gravedad institucional (fs. 1393), lo
que motivó la presentación de la queja respectiva.
5°) Que los agravios de los apelantes pueden resumirse así: a)
la cámara no advirtió que el Defensor del Pueblo de la Nación ex-
puso dos pretensiones claramente escindibles: una, la declaración
de inconstitucionalidad de una ley del Congreso de la Nación (ley
24.076); otra, la anulación de un acto administrativo de alcance
general (decreto 669/00). En relación con la primera expresa
237
que, ni el art. 86 ley de la Constitución Nacional ni la ley 24.284,

legitiman a aquel funcionario a fiscalizar actos provenientes de la
actividad formal o material del Congreso, sino que su actuación se
circunscribe, tal como reza la Constitución Nacional en su art. 86,
a la “ ... defensa y protección de los derechos humanos y demás
derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y
las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración ... ”,
lo cual también fue establecido en el art. 16 de la ley 24.284, que
exceptúa del ámbito de competencia del Defensor del Pueblo de
la Nación al Poder Legislativo (fs. 1300 vta./1305). En consecuen-
cia, en el juicio de los apelantes, el Defensor del Pueblo no está
legitimado para iniciar, como lo hace en el caso, “ ... una acción
declarativa de inconstitucionalidad contra los artículos 41 y 96 de
la Ley N° 24.076” (fs. 1305 vta.). Con respecto a la segunda pre-
tensión –anulación del decreto 669/00–, sostienen que la reforma
constitucional de 1994 no atribuyó al Defensor del Pueblo de la
Nación un poder discrecional para determinar la clase de proce-
so mediante el cual podría plantear sus pretensiones sino que,
“cuando el Defensor interpone una demanda en defensa de los
derechos de los usuarios –como ocurre en la especie– el medio
judicial ... [o] el tipo de proceso ya está predeterminado por la
Constitución en el artículo 43 segunda parte ... ”, es decir, debe
necesariamente acudir al amparo y no al proceso ordinario (fs.
1305 vta./1307); b) en otro orden de ideas, sostiene que en el
caso, la “ ... lesión invocada [por el Defensor del Pueblo de la
Nación] es ostensiblemente abstracta ... ”, que “ ... sin lesión ...
no hay causa justiciable (art. 116 de la Constitución Nacional). A
su vez, sin causa justiciable desaparece toda posible legitimación”
(fs. 1310 vta./1311); c) discrepa con la sentencia en cuanto, al
compartir el criterio de la fiscal de cámara, entendió que en el
caso existían razones peculiares que justificaban la dispensa del
reclamo previsto por el art. 24, inc. a, de la ley 19.549; d) final-
mente, tacha de arbitraria la sentencia por falta de fundamenta-
2 38
ción, omisión del tratamiento de cuestiones decisivas y por no ser

una derivación razonada del derecho vigente.
6°) Que los apelantes en modo alguno han demostrado que
la sentencia contra la cual dirigen sus impugnaciones es una sen-
tencia definitiva, en los términos del recurso previsto por el art.
14 de la ley 48. En efecto, al respecto basta con advertir que, si
bien sostuvieron que la decisión interlocutoria que rechaza las
excepciones previas deducidas, les ocasiona “perjuicios irrepara-
bles” y lo resuelto “incide directamente y decisivamente sobre el
interés de la comunidad” –fs. 1297–, al momento de fundar tal
afirmación se han limitado a sostener –de modo escueto y dogmá-
tico– que, en el caso, el Defensor del Pueblo promovió “ ... una
acción en la cual la lesión invocada es ostensiblemente abstracta
... ”; que dicho funcionario propone una acción sin que exista
“un perjuicio inminente” y, que “sin lesión sobre derechos ... no
hay causa justiciable (art. 116 Constitución Nacional). A su vez,
sin causa justiciable desaparece toda posible legitimación para
proponer en sede judicial, el control de constitucionalidad de
una norma legal” –fs. 1297 vta.–. Tal aseveración, por lo demás,
resulta contradictoria con el expreso reconocimiento de los ape-
lantes en el sentido de que el Defensor del Pueblo ha interpues-
to una demanda en defensa de los derechos de los usuarios (ver
fs. 1305 vta./1307) puesto que, si esto es así, es nítida la lesión
o el perjuicio que a éstos les ocasionan las normas cuya nulidad
e inconstitucionalidad se peticiona –en especial el acta acuerdo
suscripta el 1° de julio de 2000 que quedó plasmada en el texto
del decreto 669/00–, en tanto su dictado tuvo por consecuencia,
por una parte, aplicar en lo inmediato, a partir del 1° de julio de
2000, el ajuste de tarifas (“PPI”) correspondiente al mes de ene-
ro del mismo año que había sido diferido, con más los intereses
que bilateralmente se pactaron y, por la otra, si bien se difirió la
aplicación a las tarifas de dicho ajuste entre el 1° de julio de 2000
y el 30 de junio de 2002, se previó la creación de un “Fondo de
2 39
Estabilización” para su recupero y posterior traslado a las tarifas,

incluyendo también el interés que las partes firmantes de aquel
acuerdo concordaron.
La deficiencia antes apuntada es más evidente aún, con res-
pecto al rechazo de la excepción de falta de agotamiento de la
vía administrativa (art. 24 de la ley 19.549), pues respecto a este
tópico nada han expuesto los apelantes y esta Corte ha sostenido
en supuestos análogos al que se examina, que la decisión recurri-
da no constituye una sentencia definitiva o equiparable a tal, a los
fines del recurso extraordinario (ver Fallos: 323:650).
7°) Que aunque lo expuesto sería suficiente para rechazar la
pretensión de los apelantes, es pertinente destacar que –si por vía
de hipótesis– se superara el obstáculo referido en el considerando
anterior, aun así no podría prosperar la tesis de los apelantes en el
sentido de que cuando el Defensor del Pueblo actúa en defensa de
los derechos de los usuarios, nuestro ordenamiento constitucional
sólo le permite acudir al proceso de amparo (art. 43 de la Consti-
tución Nacional) y no a un proceso ordinario como el iniciado en
esta causa. En efecto, según se expondrá seguidamente, a ello se
opone una correcta interpretación de lo expresado en el debate de
la Convención Constituyente de 1994, las fuentes de la legislación
comparada tenidas en mira por los constituyentes, la doctrina cita-
da por éstos, como asimismo, la consultada por este Tribunal.
8°) Que, previo a dicho examen, corresponde efectuar una
aclaración con respecto a lo manifestado en el recurso extraor-
dinario –ver considerando 5° de la presente– acerca de que no
puede admitirse una de las dos pretensiones expuestas por el De-
fensor del Pueblo –que a juicio de los apelantes sería claramente
escindible de la restante–, esto es, la declaración de inconstitu-
cionalidad de la ley 24.076, pues ni el art. 86 de la Constitución
Nacional ni la ley 24.284 permiten a aquel funcionario fiscalizar
la actividad formal o material del Congreso, sino que su ámbito
de actuación se circunscribe a hechos, actos u omisiones de la
2 40
Administración. Más allá de que el agravio no ha sido vertido al

interponer las excepciones previas (ver escrito de fs. 314/321) y,
en consecuencia, es fruto de una reflexión tardía que inhabilita su
tratamiento (Fallos: 315:1169; 319:1818; 321:92; 322:206 y 1926),
aquél traduce una segmentación de la pretensión que no pare-
ce ajustarse al objeto de esta demanda, puesto que la nulidad de
las normas reglamentarias que se persigue en la causa tiene por
sustento la alegación de que aquéllas conforman un sistema de
indexación contrario a la ley de convertibilidad 23.928, lo cual,
inevitablemente, conducirá al pertinente examen y decisión so-
bre la prelación y la constitucionalidad de dicha ley frente a la ley
24.076 o, a la inversa, de ésta ante aquélla.
9°) Que la reforma constitucional llevada a cabo por la Con-
vención Nacional Constituyente de 1994, incorporó la figura del
Defensor del Pueblo mediante el art. 86 de la Constitución Nacio-
nal, cuyo texto, en la parte pertinente, reza así:
“El Defensor del Pueblo es un órgano independiente insti-
tuido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con
plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna
autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos
humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta
Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Ad-
ministración; y el control del ejercicio de las funciones adminis-
trativas públicas.”
“El Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal.”
Por su parte, mediante la redacción dada al art. 43 de la Cons-
titución Nacional, aquella convención otorgó rango constitucio-
nal al instituto del amparo que hasta entonces estaba reglado por
ley. Al así hacerlo, habilitó expresamente al Defensor del Pueblo a
ejercer la acción de amparo con respecto a específicos supuestos
–en lo que aquí interesa– en los siguientes términos: “Podrán in-
terponer esta acción ... en lo relativo a los derechos que protegen
... al usuario y al consumidor, así como a los derechos de inciden-
241
cia colectiva en general, el afectado, el Defensor del Pueblo y las

asociaciones que propendan a esos fines ... ”
10) Que toda vez que la primera regla que rige la interpreta-
ción de las normas jurídicas consiste en atenerse a las palabras
utilizadas en su redacción, corresponde señalar que respetando la
literalidad de la cláusula constitucional cuya inteligencia se cues-
tiona (art. 86 de la Constitución Nacional), puede observarse que
dicha cláusula no limita ni restringe la legitimación procesal que
le confiere al Defensor del Pueblo sino que –si se quiere, de un
modo lacónico– se limita a expresar: “El Defensor del Pueblo tiene
legitimación procesal”. Parece entonces, cuanto menos desatina-
do, suponer que pese a los términos omnímodos utilizados por el
convencional en el art. 86 de la Constitucional Nacional (norma
que específicamente crea el instituto del Defensor del Pueblo y le
confiere “legitimación procesal”), lo que ha querido aquél es otor-
garle solamente la legitimación procesal que le fue reconocida en
el art. 43 de la Constitución Nacional para interponer el recurso
de amparo. En efecto, se oponen a esta clase de razonamientos, al
menos, los siguientes obstáculos: a) cabría preguntarse ¿cuál sería
el sentido de incorporar a la Constitución Nacional una expresa
disposición en materia de legitimación procesal del Defensor del
Pueblo al regular este instituto (art. 86 de la Constitución Nacio-
nal) si, en rigor de verdad, dicha legitimación ya estaba contem-
plada en otra disposición que en forma genérica regula el insti-
tuto del amparo (art. 43 Constitución Nacional)?, o bien, ¿si sólo
se trataba de una reiteración, no es más sensato suponer que el
convencional así lo habría expresado recurriendo, por ejemplo, a
fórmulas tales como: el Defensor del Pueblo tiene legitimación en
los términos del art. 43 de la Constitución Nacional?; b) por otra
parte, una interpretación como la pretendida por los apelantes,
implicaría lisa y llanamente ignorar la existencia del art. 86 de la
Constitución Nacional, echando por tierra consolidados princi-
pios elaborados por el Tribunal en materia de interpretación le-
2 42
gislativa que son aplicables a la interpretación de las normas cons-

titucionales, según los cuales no cabe presumir la inconsecuencia
o falta de previsión del legislador, razón por la cual las normas
deben ser entendidas evitando darles un sentido que ponga en
pugna sus disposiciones, procurando adoptar como verdadero el
que las concilie y deje a todas con valor (Fallos: 310:195; 312:1614
y 1849; 313:132 y 1149; 314:458; 315:727; 319:1131; 320:2701;
321:2453 y 324:1481, entre otros); c) finalmente, es claro el mez-
quino resultado al que se arribaría, si se repara en el hecho de que
temas como los aquí discutidos encierran, por lo general, asuntos
de suma complejidad cuyo discernimiento excede aquélla vía rá-
pida y expedita (así lo ha declarado esta Corte, por ejemplo, en
el precedente “Provincia de Entre Ríos”, –Fallos: 323:1825–), de
manera tal que si la acción de amparo es la única tutela a la que
puede acudir el Defensor del Pueblo pero ésta, a su vez, no es la
vía apta para resolver el conflicto planteado, sería letra muerta la
legitimación procesal consagrada por la Constitución Nacional.
11) Que el nutrido debate llevado a cabo en el seno de la
convención constituyente, disipa toda duda acerca de cuál es el
alcance del art. 86 de la Constitución Nacional y, a aquél, corres-
ponde acudir, pues la Corte ha expresado que si bien las palabras
o los conceptos vertidos en el seno del Congreso con motivo de la
discusión de una norma, son en general simples manifestaciones
de la opinión individual de los legisladores que las pronuncian
(Fallos: 77:319), poseen especial relevancia y son fuente legíti-
ma de interpretación, las explicaciones, aclaraciones o informes
de las comisiones parlamentarias encargadas del estudio de los
proyectos que despachan, puesto que debe suponerse que ellas
efectúan un examen minucioso y detenido del fondo y de la for-
ma de dichos proyectos (Fallos: 318:676, voto del juez Petracchi,
considerando 12 y los allí citados Fallos: 100:51 y 337; en especial,
114:298; 115:186). Asimismo, resulta de utilidad recordar que en
toda tarea de interpretación de normas es pertinente rastrear el
243
espíritu que informa a aquéllas en procura de su aplicación ra-

cional (Fallos: 312:802; 314:1042 y el allí citado; 320:521), puesto
que según lo ha expresado esta Corte, no es el espíritu de la ley
el que debe subordinarse a las palabras sino éstas a aquél (Fallos:
322:1699).
12) Que el tratamiento del tema en examen fue encomenda-
do a la Comisión de Sistemas de Control, quien confeccionó un
despacho cuyo texto fue producto de un amplio consenso que re-
sumió el parecer expuesto en “alrededor de cincuenta proyectos”
(cfr. Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente,
Santa Fe - Paraná, año 1994, Tomo II, p. 1521). En el debate lleva-
do a cabo en el seno de la convención, quedaron manifiestas dos
circunstancias de suma importancia y bajo cuyo prisma debe ser
examinada la figura consagrada en el art. 86 de la Constitución
Nacional.
La primera –como lo señaló la exposición del convencional
Masnatta, miembro informante del despacho de mayoría– es la
notable transformación que experimentó en el derecho compara-
do, la clásica figura del ombudsman tal como había sido concebida
en sus orígenes por Suecia (1809) y los restantes países nórdicos,
en lo referente a su denominación (“van cambiando los nombres
según las latitudes”), como asimismo, en lo que concierne al con-
tenido de su función (“a la vez que se va enriqueciendo el perfil
de la figura”) –ver Diario de Sesiones antes citado, Tomo II, p.
1519–. En efecto, basta con señalar al respecto que, en el propio
país de origen, la creación del cargo de “Justitieombudsman” en
la Constitución de Suecia de 1809 –figura que reconoce remotos
orígenes en los supremos representantes del Rey de los siglos XVI
y XVIII– pretendió balancear las amplias facultades concedidas
a la corona otorgándole al parlamento la facultad de nombrar
un ombudsman que, en representación de aquél y en defensa de
los derechos comunes e individuales, vigilara el modo en que los
jueces y otros funcionarios del gobierno daban cumplimiento a
2 44
las leyes y acusara a aquellos que actuaban ilegalmente u olvida-

ban sus deberes. Esta misión –que durante el siglo XIX abarcó,
básicamente, la supervisión de la actividad de los tribunales de
justicia, de los fiscales, la policía y las prisiones– en el siglo poste-
rior, se expandió a los abusos, injusticias o errores cometidos por
otras áreas de la Administración –con la consecuente necesidad
de ampliar paulatinamente el número de “Ombudsmännen”–, al
tiempo que se atenuó la facultad acusatoria, la que fue sustituida
en los casos menos graves por la práctica de un “recordatorio” o
recomendación al funcionario cuestionado (ver Donal C. Rowat,
The Ombudsman: Citizen’s Defender, Fondo de Cultura Económica,
primera edición en español, 1973, México, pp. 41 a 97; en espe-
cial, pp. 39; 49; 57; 64-66; 71 y 76-77; ver Víctor Fairén Guillén,
Revista de Estudios Políticos, N° 14 (Nueva Época), Madrid, marzo-
abril 1980, pp. 21 a 63; Álvaro Gil Robles y Gil Delgado, El Control
Parlamentario de la Administración (El Ombudsman), Instituto Nacio-
nal de Administración Pública, segunda edición, Madrid, 1981,
capítulo primero, pp. 37 a 57). Más clara aún es aquella transfor-
mación, si se compara –a título de ejemplo y entre muchísimos
otros casos– la adecuación que a las distintas realidades de cada
país experimentó el llamado ombudsman luego de su introduc-
ción en los ordenamientos constitucionales de Suecia (1809) y
Finlandia (1919), en países como Dinamarca (1953) y Noruega
(1952/1962); en Gran Bretaña (el “Parliamentary Commissioner
for Administration” –1967–); en Francia (el “Médiateur” –1973–);
en Portugal (el “Provedor de Justica” –1976–) o en España (el
“Defensor del Pueblo” –1978–), hasta su reciente adopción en las
últimas décadas en los países de América Latina (ver José Aní-
bal Cagnoni, Control de la Administración: Ombudsman, Comisionado
Parlamentario, Médiateur, Defensor del Pueblo, Editorial Universidad,
Montevideo, Uruguay, 1995, capítulos I a IX; Héctor Fix Zamudio,
La protección procesal de los Derechos Humanos ante las Jurisdicciones
Nacionales, Universidad Nacional Autónoma de México, Editorial
245
Civitas S.A., Madrid, 1982, capítulo sexto, pp. 281 a 343; Álvaro Gil
Robles y Gil Delgado, obra citada, capítulo primero a capítulo XI,
pp. 37 a 197; el trabajo de Abad Yupanqui, Samuel B., en el Bo-
letín Mexicano de Derecho Comparado, Nueva Serie año XXIX,
número 86, mayo-agosto 1996, pp. 401 y ss.).
La segunda circunstancia, es la importancia que ha tenido
para los convencionales –como fuente del derecho– la Consti-
tución española de 1978, ordenamiento constitucional del que
hemos adoptado la denominación de “Defensor del Pueblo” y
en el que, como se verá, precisamente, una de sus características
es la de haber adosado a la tradicional misión del Defensor del
Pueblo (de investigación, crítica, disuasión, persuasión y control
frente a la actuación de la Administración), la de la protección
de los derechos fundamentales mediante el reconocimiento de
una legitimación procesal amplia pues, expresas disposiciones de
esa Constitución, no sólo conceden la facultad de interponer el
recurso de amparo sino que también permiten que el Defensor
del Pueblo interponga el de inconstitucionalidad (ver Alberto
Pérez Calvo, “El Defensor del Pueblo”, en la obra Comentarios a
la Constitución Española de 1978, dirigidos por Oscar Álzaga Villa-
mil, Cortes Generales, Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid,
1996, tomo IV, en especial, pp. 545 a 571 y Manuel Aragón Reyes,
“Legitimación en los Procesos Constitucionales”, en la obra cita-
da, 1999, tomo XII, en especial, pp. 258 a 268; ver también, en
sentido similar, el antecedente de la Constitución de Portugal de
1976, en Luis Silveira, “El Defensor del Pueblo en Portugal”, en
Revista de Estudios Políticos, N° 60-61 (Nueva Época), Centro de Es-
tudios Constitucionales, Madrid, abril-septiembre 1988, pp. 661 a
698). Aunque, por cierto, el esquema de la Constitución española
y el de la de nuestro país responden a tradiciones jurídicas dife-
rentes y, en consecuencia, no sería correcto predicar una analogía
de ambos sistemas, lo cierto es que cualquiera fuese el alcance
concreto que a la legitimación procesal del Defensor del Pueblo
2 46
se le reconozca en España –lo cual, incluso, es controversial según

resulta de lo expuesto por el Tribunal Constitucional de España,
en su sentencia del 4 de octubre de 1990 (STC 150/1990)–, si algo
es claro es que en el ordenamiento español expresamente se ha
consignado que dicha legitimación no se limita a la interposición
del recurso de amparo.
Tales circunstancias no pasaron inadvertidas en el debate sos-
tenido en la Convención Constituyente, pues allí ha sido dicho
con toda claridad que se incorporaba a la Constitución Nacional
un Defensor del Pueblo “a la usanza española”, explayándose el
convencional por la Provincia de Santa Fe, Lorenzo, en el siguien-
te sentido: “Vemos que este proyecto se asimila a la redacción y
al espíritu de la inserción hecha por España en su Constitución
en 1978, cuando en su artículo 54 establece esta figura dándole
el cargo de Defensor del Pueblo y de defensor de los derechos
establecidos en ese título, que justamente es el que se refiere a
todos los derechos humanos y las garantías constitucionales. Pero
la ley española avanza en su reglamentación y también le da al De-
fensor del Pueblo la legitimación procesal no sólo para las cues-
tiones inherentes a la Constitución sino también para representar
al pueblo planteando recursos de inconstitucionalidad contra las
propias normas que dicta el Poder Legislativo.” “El hecho de te-
ner ahora la denominación de Defensor del Pueblo significa que
además de ejercer una cierta representación del Poder Legislati-
vo va a defender específicamente los derechos de los ciudadanos
cuando éstos tengan que ver con la comunidad. Y en esto hay
que hacer una aclaración. Puede el Defensor del Pueblo defender
derechos individuales en tanto y en cuanto ellos correspondan a
derechos colectivos garantizados por la Constitución Nacional.”
“Esto necesariamente nos lleva a establecer en la norma la posibi-
lidad de actuar ante la Justicia. Ello no va a generar, como aquí se
ha dicho, un elemento de confusión judicial. Lo va a hacer, por
supuesto, en función de lo que establezca la reglamentación legal
247
para los casos en que precisamente no exista otra forma de re-

presentación y defensa de los intereses a que se tiene que abocar
el Defensor del Pueblo” (ver, las intervenciones del convencional
por la Provincia de Córdoba, Kammerath, y del convencional por
la Provincia de Santa Fe, Lorenzo, ambos integrantes de la men-
cionada Comisión de Control, en el Diario de Sesiones citado,
tomo II, pp. 1533-1536 y 1558, respectivamente).
A su vez, el convencional por la Provincia de Santa Cruz, Agui-
lar Torres (también integrante de la Comisión de Control), al re-
latar la experiencia existente en algunas provincias y en la Capital
Federal con respecto a la figura del Defensor del Pueblo, señaló:
“Justamente de esa experiencia es que ha nacido la necesidad de
darle legitimación procesal. Sin lugar a dudas, va mucho más allá
de constituirse en un simple denunciante ... porque va a tener la
oportunidad de ejercer acciones.” “Asimismo, se habló del temor
de que esta actividad pueda chocar con la que llevan a cabo otros
organismos de control, como por ejemplo la que desarrollan los
fiscales. Esto no es así, porque va a ser la ley la que determine con
claridad cuál será el ámbito de actuación del Defensor del Pueblo
y hasta dónde va a llegar esa legitimación procesal. Pero si hubiera
algún conflicto, en la medida en que esto tienda a defender de-
rechos, en buena hora que eso suceda, porque lo que abunda no
daña” (Diario de Sesiones citado, tomo II, pp. 1571 y 1572). En la
misma línea de razonamientos, el convencional por la Provincia
de Buenos Aires, Hitters, afirmó que “al permitírsele al Defensor
del Pueblo la posibilidad de tener legitimación activa en los pro-
cesos, se da la posibilidad al hombre, al ser humano, de plantear
sus problemas ante el ombudsman y se ensancha la legitimación
judicial, porque en este aspecto el ombudsman, como en España,
puede litigar” (Diario de Sesiones citado, tomo II, p. 1578).
Si aún alguna duda cupiere acerca de que en materia de legi-
timación procesal los convencionales han seguido, básicamente,
el modelo de la Constitución de España de 1978 y, por lo tanto,
2 48
que es incorrecto restringir la legitimación procesal tal como

lo pretenden los apelantes, resulta sumamente esclarecedor lo
expuesto en la inserción solicitada por la convencional Carrió.
En efecto, en aquélla se expresó: “El texto sugerido tiene ante-
cedentes en el artículo 144 de la Constitución de La Rioja, el
art. 124 de la Constitución de Córdoba, y en el art. ... [54] de la
Constitución de España.” “La política constitucional que preside
el texto sugerido tiene como criterios rectores los siguientes: 1°)
La creación constitucional de un Defensor del Pueblo que, sin
perjuicio de la actividad de los particulares y de las asociacio-
nes privadas, se convierta en un eficaz control de los derechos
constitucionales de los habitantes, de los intereses difusos y co-
lectivos y que sean un eficaz contralor sobre la Administración
Pública”; “2°) Que si bien debe entenderse como comisionado
del Congreso de la Nación y deba rendir informes anuales ante
él, goce de autonomía y no esté sujeto a instrucciones”; “3°) Que
cuente con legitimación procesal amplia para la defensa de los
derechos e intereses ante la administración de justicia”. A conti-
nuación, luego de referirse al origen histórico de la institución
que se examina, en aquella inserción se hizo referencia al hecho
de que “en España, el instituto del Defensor del Pueblo fue in-
corporado en la Constitución de 1978, cuyo art. 54 prescribe:
‘Una Ley Orgánica regulará la institución del Defensor del Pue-
blo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado
por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este
título, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Adminis-
tración, dando cuenta a las Cortes Generales’.” “Por su parte, el
art. 162.1 a y b legitima al Defensor del Pueblo para interponer
ante el Tribunal Constitucional los recursos de inconstituciona-
lidad y de amparo.” Por último, con respecto a las funciones del
Defensor del Pueblo, se expresó que la ley debería reconocer-
le una serie de facultades de crítica, investigación y control de
la Administración Pública que fueron enumeradas y, en cuanto
2 49
aquí interesa, se mencionó la facultad de: “f) Iniciar acciones y

recursos judiciales contra la Administración Pública” (ver Diario
de Sesiones citado, tomo II, pp. 1632 y 1633. Ver, asimismo, en
las pp. 1631 y 1632, la inserción de la convencional Arellano, de
la que también resulta que la legitimación procesal no se limita
al recurso de amparo sino que la interposición de éste es sólo
una de las opciones posibles).
13) Que frente a lo reseñado –que, además, fue avalado en el
debate de la convención con la cita de doctrina nacional (vgr.,
Diario de Sesiones citado, tomo II, pp. 1519; 1580; 1633)–, alcan-
zan un valor más que relativo las expresiones vertidas por la con-
vencional por la Provincia de Salta, Figueroa, única representante
que ligó la legitimación procesal del Defensor del Pueblo a la vía
rápida y urgente de la acción de amparo y a dicha vía parece ha-
ber ceñido toda posibilidad de impugnación judicial (ver Diario
de Sesiones citado, tomo II, pp. 1523 y 1524).
14) Que, finalmente, corresponde señalar que si bien no todos
los ordenamientos provinciales otorgan al Defensor del Pueblo
legitimación procesal, varios de ellos lo hacen y sin restringirla a
la sola interposición del recurso de amparo. Pueden citarse como
ejemplos: en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Constitu-
ción de dicha ciudad (art. 137) y la ley 3, art. 13, inc. h; en la
Provincia de Formosa, la ley 1065 (art. 9°, inc. c o en la Provincia
de Río Negro, la ley 2756 (art. 9º, inc. b). En cambio, los ordena-
mientos que únicamente le han reconocido al Defensor del Pue-
blo legitimación para interponer la acción de amparo, así lo han
consignado en forma expresa y mediante cláusulas que por su cla-
ridad de redacción no ofrecen duda alguna –vgr., en la Provincia
de Santa Fe, la ley 10.396 (art. 24) o en la Provincia de San Juan,
la ley 5765 (art. 1°)–.
Por ello, oído el señor Procurador General se rechaza el re-
curso extraordinario interpuesto y la queja deducida. Con costas.
Intímese al Estado Nacional –M° de Infraestructura y Vivienda– y
2 50
al ENARGAS, a efectuar, cada uno de ellos, el depósito previsto

en el art. 286 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
cuyo pago se encuentra diferido de conformidad con lo prescrip-
to en la acordada 47/91 (D.11.XXXVIII). Notifíquese, archívese
la queja y, oportunamente, devuélvase.
Enrique Santiago Petracchi - E. Raúl Zaffaroni - Ricardo Luis Lo-
renzetti.
ES COPIA
Voto del señor Ministro doctor Don Juan Carlos Maqueda

Considerando:
Que el infrascripto coincide con los considerandos 1° y 5° del
voto de los jueces Petracchi, Zaffaroni y Lorenzetti.
6°) Que, sin perjuicio de que la actual pretensión de las recu-
rrentes encuentra un serio obstáculo en la doctrina de esta Corte
según la cual las cuestiones federales resueltas durante la tramita-
ción del litigio son susceptibles de conocimiento por el Tribunal
en ocasión del recurso extraordinario que quepa deducir contra
la sentencia final de la causa (Fallos: 303:1040), concurren en el
sub lite otras circunstancias para la desestimación de aquélla, las
cuales justifican su desarrollo en los considerandos siguientes.
Esto es así, fundamentalmente, por las relevantes implicancias
institucionales que, en éste y otros casos más, tiene la aplicación
de las normas federales que el a quo –como lo admitió en el auto
de concesión de fs. 1393– ha interpretado en sentido opuesto al
postulado por las recurrentes.
Cabe señalar, a partir de ello, que si la sustancia del planteo con-
duce a determinar el alcance de lo dispuesto en los arts. 86 y 43 de
la Constitución Nacional, como sucede en el sub examine, el Tribu-
nal no se encuentra limitado en su decisión por las posiciones del a
quo o de las recurrentes, sino que le incumbe realizar una declara-
toria sobre el punto controvertido (Fallos: 323:2054, entre otros).
251
7°) Que la objeción formulada por los apelantes a la legitima-

ción procesal del Defensor del Pueblo requiere precisar el alcan-
ce de las normas constitucionales e infra constitucionales en la
materia para permitir una interpretación que no entre en pugna
con los principios y valores que llevaron a los constituyentes de
1994 a introducir la figura con jerarquía constitucional.
Es preciso destacar que la tesis de los apelantes sostiene que el
ordenamiento constitucional y legal sólo habilita al Defensor del
Pueblo a acudir al proceso del amparo del art. 43 de la Norma
Fundamental en casos en los que representa a grupos de usuarios,
quedando excluida la posibilidad de hacerlo en un proceso ordi-
nario como el iniciado en esta causa.
Asimismo, se plantea la imposibilidad del Defensor del Pue-
blo para solicitar la declaración de inconstitucionalidad de una
norma emanada del Poder Legislativo con fundamento en que
el art. 86 de la Constitución Nacional y la ley 24.284 no permiten
a aquel funcionario fiscalizar la actividad formal o material del
Congreso, pues su ámbito de actuación se circunscribe a la esfera
de la Administración.
8°) Que para dirimir la cuestión cabe entonces recurrir no
sólo al análisis armónico de los arts. 43 y 86 de la Constitución Na-
cional, sino también a los conceptos vertidos y a las fuentes invo-
cadas al tratarse el tema en el debate de la Convención Nacional
Constituyente. Asimismo, y teniendo en cuenta que los apelantes
han invocado también la ley 24.284, corresponde analizar el al-
cance de la norma indicada, dictada con anterioridad a la reforma
constitucional de 1994, y luego modificada por la ley 24.379, para
determinar el grado de compatibilización de aquéllas con lo dis-
puesto en los artículos de la Norma Fundamental.
Esta Corte ha sostenido desde antiguo que “la primera fuente
de interpretación de la ley es su letra y las palabras deben enten-
derse empleadas en su verdadero sentido, en el que tienen en la
vida diaria, y cuando la ley emplea varios términos sucesivos es la
2 52
regla más segura de interpretación la de que esos términos no son

superfluos, sino que han sido empleados con algún propósito, sea
de ampliar, de limitar o de corregir los conceptos, por cuanto, en
definitiva, el fin primordial del intérprete es dar pleno efecto a
la voluntad del legislador” (Fallos: 200:165). Ha establecido, asi-
mismo, “que es regla de interpretación de las leyes la de que los
jueces deben atenerse al texto de las mismas, cuando es claro y
no da lugar a dudas” (Fallos: 120:372) y que “cuando los términos
de la ley son claros no corresponde a los jueces apartarse de sus
propósitos so pretexto de evitar las deficiencias reales o presun-
tas que podrían resultar de su aplicación” (Fallos: 211:1063). En
definitiva “cada palabra de la Constitución debe tener su fuerza
y su significado propio, no debiendo suponerse que ella ha sido
inútilmente usada o agregada, y rechazarse como superflua o sin
sentido” (Fallos: 95:327). Estas pautas han sido también pacífica-
mente seguidas por la Suprema Corte de los Estados Unidos de
América (Mikva, Abner J. - Lane, Eric, An Introduction to Statutory
Interpretation and the Legislative Process, Aspen Law&Business, 1997,
pp. 9 y ss.), en cuyos pronunciamientos este Tribunal ha encon-
trado temprana y frecuente fuente de inspiración (Fallos: 1:317;
33:162). También ha afirmado este Tribunal que la Constitución,
en su contenido de instrumento de gobierno, debe analizarse
como un conjunto armónico dentro del cual cada parte ha de in-
terpretarse a la luz de las disposiciones de todas las demás (Fallos:
167:121; 236:100), pues sus normas, como las de toda ley, deben
ser interpretadas en forma coherente, de manera que armonicen
entre ellas y no traben el eficaz y justo desempeño de los poderes
atribuidos al Estado para el cumplimiento de sus fines del modo
más beneficioso para la comunidad y los individuos que la forman
(Fallos: 234:482). Que además, por encima de lo que las leyes pa-
recen decir literalmente, es propio de la interpretación indagar
lo que ellas dicen jurídicamente, es decir, en conexión con las
demás normas que integran el ordenamiento general del país
253
(Fallos: 241:227; 244:129; 283:239; 326:1778). De allí es que no

debe el intérprete, fundándose en otros principios, modificar los
alcances que a esas instituciones pretendió darle el constituyente
en el Texto Fundamental.
9°) Que la Convención Nacional Constituyente de 1994 incor-
poró la figura del Defensor del Pueblo en la segunda parte, título
primero, capítulo séptimo, art. 86 de la Constitución Nacional,
cuyo texto, en la parte que aquí interesa dispone:
“El Defensor del Pueblo es un órgano independiente insti-
tuido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con
plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna
autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos
humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta
Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Ad-
ministración; y el control del ejercicio de las funciones adminis-
trativas públicas.”
“El Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal ... ”
A su vez, en el art. 43 de la norma suprema se otorga rango
constitucional a la acción de amparo, instrumento procesal de ca-
rácter excepcional en razón de la naturaleza de la violación a los
derechos fundamentales, lo que trae aparejado un procedimiento
abreviado sin mayor debate y prueba. Dicha norma habilita expre-
samente al Defensor del Pueblo a ejercer la acción con respecto
a supuestos particulares al disponer que “podrán interponer esta
acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo
a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al
usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia
colectiva en general, el afectado, el Defensor del Pueblo y las aso-
ciaciones que propendan a esos fines”.
10) Que, conforme ha quedado redactado el art. 86 de la Cons-
titución Nacional, cuyo alcance e interpretación se cuestiona, ha
sido voluntad final del constituyente reformador no limitar ni res-
tringir la legitimación procesal del Defensor del Pueblo. La nor-
2 54
ma en cuestión es la disposición que efectivamente crea la figura

con rango constitucional, cuya función dentro del sistema debe
ser analizada desde la literalidad de la norma y en relación con
los motivos y los fines que su incorporación pretende satisfacer en
orden a la naturaleza de los derechos, garantías e intereses que
con tal institución se intenta resguardar dentro del sistema.
Pretender sostener que el art. 86 de la Constitución Nacional
debe ser interpretado a la luz del art. 43 conduce a un resultado
que se aparta manifiestamente del rol que se le ha asignado al
Defensor del Pueblo y de la misión llamado a ejercer en aras de la
efectiva vigencia de los derechos y garantías fundamentales.
La subordinación del art. 86 de la Constitución Nacional a la
disposición del art. 43 del plexo de base importa crear una con-
frontación normativa entre textos de igual jerarquía, con el agra-
vante de producirla entre una disposición de carácter general,
que regla la incorporación, la naturaleza y la función de la figura,
y otra que reglamenta la intervención de aquélla en un supuesto
específico como es la acción de amparo.
Una interpretación como la pretendida por los apelantes incu-
rre en contradicciones manifiestas ya que el criterio restrictivo de
la legitimación procesal del Defensor del Pueblo no contempla
que la acción de amparo, en su condición de vía excepcional, no
es admisible para el tratamiento de cuestiones que por su comple-
jidad requieran mayor debate y prueba, tal como acontece en la
presente causa, circunstancia que demuestra que si la convertimos
en la única vía procesal habilitada para el Defensor del Pueblo, en
la práctica el mandato constituyente del art. 86 se convierte en
una mera declamación sin efectos constitucionales concretos.
Este Tribunal también ha sostenido reiteradamente que en ma-
teria de interpretación no cabe presumir la inconsecuencia o falta
de previsión del legislador, razón por la cual las normas deben
ser entendidas evitando darles un sentido que ponga en pugna
sus disposiciones, procurando adoptar como verdadero el que las
255
concilie y deje a todas con valor (Fallos: 310:195; 312:1614 y 1849;

313:132 y 1149; 314:458; 315:727; 319:1131; 320:2701; 321:2453 y
324:1481, entre otros). Tales principios cobran especial relevan-
cia cuando se trata de normas constitucionales de igual jerarquía,
ello por aplicación del principio de supremacía consagrado en el
art. 31 de la Norma Fundamental que obliga a compatibilizar las
disposiciones de manera de obtener un resultado valioso, acorde
en este caso con los propósitos que determinaron la inclusión de
la figura del Defensor del Pueblo, que se traduzca en una presen-
cia institucional con fines determinados y que no se desprenda
del principio preambular de afianzar la justicia. En el sentido ex-
puesto esta Corte reconoció que quien tiene el deber de procurar
determinado fin tiene el derecho de disponer los medios para su
logro efectivo (Fallos: 304:1186; 322:2624; 325:723, entre otros).
11) Que, a los efectos de corroborar que los arts. 86 y 43 de la
Constitución Nacional disponen sobre aspectos claramente dife-
renciados y perfectamente compatibles, es oportuno recordar el
debate llevado a cabo en la Convención Nacional Constituyente
de 1994. Al respecto el miembro informante por el despacho de
mayoría, originado en la Comisión de Sistemas de Control, doctor
Masnatta, sostuvo que la inclusión de la figura del Defensor del
Pueblo responde a “un tema de la moderna ciencia política que
precisa integrarse a la tripartición clásica de los poderes del Esta-
do, con lo que se ha dado en llamar, tal vez con exceso, el moder-
no poder de control ... En la búsqueda de una moral pública que
Mitre exigía y calificaba como el pudor del pueblo, el ejercicio
de los controles institucionales cobra mayor énfasis para acercar
salud y credibilidad a los gobiernos y honestidad y eficiencia a la
administración del sector público ... es nada más ni nada menos
que el abogado de la sociedad”. Luego de repasar los diversos mo-
dos de denominación en el derecho comparado, hace referen-
cia al origen de la figura en el sistema sueco y manifiesta que “el
objetivo era contar con un mecanismo que no fuera parte de la
2 56
Administración y que además tuviera la confianza del pueblo para

controlarla”. Por su parte, al caracterizar la actividad del Defen-
sor del Pueblo, la sintetizó mediante los siguientes términos: “in-
formar, inspeccionar, investigar, controlar, discutir públicamente,
disentir, recomendar, exhortar, influir, criticar, censurar, accionar
judicialmente, encuestar, proyectar y programar ... ”
A su vez la convencional por la Provincia de Salta, Figueroa,
en referencia con los propósitos de control que guiaron la defini-
ción de la figura del Defensor del Pueblo, manifiesta que “oficia
como un complemento al control jurisdiccional”, y al definir su
competencia ratifica la novedosísima incorporación en la norma
constitucional de la facultad de iniciar acciones, es decir, que
posee legitimación procesal. Asimismo va a intervenir en todas
aquellas cuestiones en donde pueden verse afectados no sólo los
derechos individuales de las personas sino también los colectivos.
La mencionada convencional fue la única que ligó la legitimación
procesal a la acción de amparo, poniendo el acento en la urgen-
cia que seguramente demandaría en general la intervención del
Defensor del Pueblo.
El convencional Pando, al tiempo de pronunciarse sobre la
incorporación de la figura en el texto constitucional argentino
sostuvo que “es la herramienta válida para esa cantidad de argen-
tinos que no están en igualdad de posibilidades ni de condiciones
en el nivel del uso y goce de sus derechos”.
El convencional por la Provincia de Santa Cruz, Aguiar Torres
–integrante de la Comisión de Control– al referirse a la expe-
riencia existente en algunas provincias y en la Ciudad de Buenos
Aires respecto a la figura del Defensor del Pueblo, sostuvo que
“justamente de esa experiencia es que ha nacido la necesidad de
darle legitimación procesal. Sin lugar a dudas, va mucho más allá
de constituirse en un simple denunciante ... porque va a tener
oportunidad de ejercer acciones”. En idéntica línea, el conven-
cional Hitters afirmó que “al permitírsele al Defensor del Pueblo
257
la posibilidad de tener legitimación activa en los procesos, se da

la posibilidad al ser humano, de plantear sus problemas ante el
ombudsman y se ensancha la legitimación judicial, porque en ese
aspecto, como en España, puede litigar”.
Si bien el tema de la legitimación procesal fue motivo de un
profundo intercambio de opiniones, lo cierto es que finalmente
la norma constitucional que se aprobó receptó algunas modifica-
ciones a la redacción originaria, sugeridas a lo largo del debate,
pero en lo que respecta a la legitimación procesal no sólo el cri-
terio adoptado no sufrió alteración alguna sino que se profundi-
zó en la formalización definitiva, lo que ratifica la voluntad del
constituyente reformador de no limitarla (cfr. Obra de la Conven-
ción Nacional Constituyente 1994, Tomo V, Centro de Estudios
Constitucionales y Políticos, Ministerio de Justicia de la Nación,
República Argentina, pp. 4511-4563).
Asimismo, del debate producido en la Convención Nacional
Constituyente surge que el ordenamiento constitucional español
fue el modelo seguido preferentemente para perfilar la figura en
el sistema argentino, razón por la cual es importante revisar el
alcance de la legitimación reconocida al Defensor del Pueblo en
aquel ordenamiento jurídico, sin que ello implique desconocer
que la Constitución española y la de nuestro país responden a tra-
diciones jurídicas diferentes y, en consecuencia, no corresponde
identificar ambos sistemas.
En tal sentido, el art. 54 de la Constitución Española dispo-
ne que “una ley orgánica regulará la institución del Defensor del
Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, desig-
nado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en
este Título, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Admi-
nistración, dando cuenta a las Cortes Generales”. A su vez, el art.
162, ubicado en el título IX, del Tribunal Constitucional, dispone
que está legitimado para interponer el recurso de inconstitucio-
2 58
nalidad y el recurso de amparo, entre otros, el Defensor del Pue-

blo. (incs. A y B, respectivamente).
A su vez, la ley reglamentaria española, denominada Ley Or-
gánica del Defensor del Pueblo, dispone expresamente en el art.
29 que “el Defensor del Pueblo está legitimado para interponer
los recursos de inconstitucionalidad y de amparo, de acuerdo con
lo dispuesto en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional” (arts. 32.1.b y 46.1 y 2).
Cabe recordar que el art. 53.2 de la Constitución española es-
tablece que “cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las li-
bertades y derechos reconocidos en el art. 14 y la Sección Primera
del Capítulo Segundo ante los Tribunales ordinarios, por un pro-
cedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad
y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Cons-
titucional ... ” que, a tales efectos, el Tribunal se configura como
órgano jurisdiccional superior en materia de garantías constitu-
cionales. La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional reglamenta
la procedencia e interposición de aquel recurso y dispone que
los supuestos que lo habilitan son: actos parlamentarios que no
tengan “valor de ley” (art. 42 LOTC), actuaciones administrativas
o vías de hecho, una vez agotada la vía judicial procedente (art.
43 LOTC) y aquellas violaciones de derechos y libertades que tu-
vieran su origen inmediato y directo en un acto u omisión de un
órgano jurisdiccional, agotados todos los recursos dentro de la vía
judicial (art. 44 LOTC). Lo expuesto permite concluir que la le-
gitimación que el ordenamiento español confiere al Defensor del
Pueblo excede los márgenes de nuestra acción de amparo.
12) Que, conforme el alcance amplio de la legitimación pro-
cesal consagrada en el art. 86 de la Constitución Nacional corres-
ponde revisar las disposiciones de la ley reglamentaria vigente, ya
que dictada con anterioridad a la reforma de 1994, y modificada
con posterioridad, su texto, o la interpretación que de él se efec-
2 59
túe, debe ser conforme a la Norma Fundamental, de manera de

excluir un supuesto de inconstitucionalidad sobreviniente.
El Tribunal ha sostenido que la Constitución Nacional y el
ordenamiento jurídico del que es base normativa deben ser exa-
minados como un todo coherente y armónico, en el cual cada
precepto recibe y confiere su inteligencia de y para los demás.
Ninguno puede ser estudiado aisladamente sino en función del
conjunto normativo, es decir, como parte de una estructura siste-
mática considerada en su totalidad. Esa interpretación debe tener
en cuenta, además de la letra, la finalidad perseguida y la diná-
mica de la realidad (Fallos: 312:2192; 316:2940; 320:875 y 2701,
entre otros).
En tal sentido, una interpretación armónica con el texto cons-
titucional indica que la ley reglamentaria argentina está regulan-
do la actividad del Defensor del Pueblo en el ámbito puramente
administrativo y con el objetivo de ordenar la tramitación de las
posibles quejas presentadas ante él. En consecuencia, aquellas dis-
posiciones que refieren a su competencia deben ser ponderadas
en relación con sus facultades de investigación de acuerdo con
el alcance dado al concepto de Administración Pública Nacional
que a tales efectos determina la primera parte del art. 14 de la
ley. Por tal razón, el último párrafo de la norma indicada, al dis-
poner que “quedan exceptuados del ámbito de competencia de
la Defensoría del Pueblo, el Poder Judicial, el Poder Legislativo,
la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y los organismos
de defensa y seguridad”, no puede ser sino entendido como res-
tricción de la capacidad de investigación administrativa en tales
órganos. Restricción que no guarda relación alguna con la legiti-
mación procesal para iniciar acciones judiciales.
En tal sentido, por aplicación del principio de supremacía
constitucional, y en razón del carácter operativo del art. 86 de la
Norma Fundamental, la legitimación procesal del Defensor del
Pueblo para iniciar acciones judiciales ha sido expresamente re-
2 60
conocida, por lo que debe interpretarse que ella le es otorgada

para promover acciones en ejercicio de sus funciones, en todo
aquello que hace a su competencia, tanto en el ámbito nacional
como ante órganos o tribunales internacionales. Su intervención
responde a la facultad para promover acciones en las que la con-
troversia se centra en la defensa del orden público, social y en la
efectiva vigencia de los derechos fundamentales. La legitimación
procesal encontrará sus límites en la defensa del interés colectivo
y general.
13) Que en ejercicio de la legitimación constitucional recono-
cida, y a los efectos de precisar el alcance que corresponde asignar
al art. 21 de la ley 24.284 y su modificación, cabe señalar que la
limitación introducida por el legislador en el texto legal indicado
al consignar que “si iniciada la actuación se interpusiere por per-
sona interesada recurso administrativo o acción judicial, el Defen-
sor del Pueblo debe suspender su intervención” debe entenderse
referida exclusivamente a la representación del afectado directo
sin que ello constituya óbice para su intervención en los supuestos
que constituyen problemas generales capaces de afectar los intere-
ses difusos o colectivos, ello de conformidad con el último párrafo
del art. 21 y lo dispuesto en el art. 1° de la ley citada. Por tal razón,
excluir la actuación del Defensor del Pueblo por la intervención
del particular afectado, o de una asociación, desnaturaliza el texto
constitucional en la materia.
14) Que una vez delineada la legitimación judicial del Defen-
sor del Pueblo en los términos dispuestos por los arts. 43 y 86 de
la Norma Fundamental y precisado el alcance de la ley 24.284 y
su modificatoria 24.379, de manera de hacerla compatible con
el texto constitucional, corresponde pronunciarse acerca de la
pretensión de los recurrentes en el sentido que el Defensor del
Pueblo estaría impedido de plantear la declaración de inconstitu-
cionalidad de una norma –en el caso la de la ley 24.076– pues ni
el art. 86 de la Constitución Nacional ni la ley 24.284 permiten a
261
aquel funcionario fiscalizar la actividad formal o material del Con-

greso, sino que su ámbito de actuación se circunscribe a hechos,
actos u omisiones de la Administración.
La reforma constitucional de 1994 incorporó en el art. 43 de
la norma jurídica de base la posibilidad de declarar la inconstitu-
cionalidad de leyes o normas en las que se funda el acto u omisión
lesiva de un derecho fundamental, estando habilitados para su
cuestionamiento cualquier persona, disposición lo suficientemen-
te amplia para no excluir al Defensor del Pueblo (primer párrafo
del la norma constitucional indicada). A su vez, el segundo párra-
fo del art. 43 determina supuestos especiales e individualiza a los
sujetos habilitados para interponer la acción de amparo, dentro
de los cuales se encuentra el Defensor del Pueblo. En consecuen-
cia, carece de sustento constitucional, y sería contradictorio, reco-
nocer que aquella norma permite al Defensor del Pueblo cuestio-
nar la constitucionalidad de una ley o norma y, al mismo tiempo,
negarle la facultad cuando se trate de otro tipo de acción que,
precisamente, por la diversa naturaleza respecto del amparo per-
mite un examen exhaustivo de los hechos y normas cuestionados
y que, probablemente, son la razón de la intervención del Defen-
sor del Pueblo, lo que conducirá inevitablemente al análisis y de-
cisión sobre la prelación de las normas invocadas y su adecuación
o no a los preceptos constitucionales. La función del Defensor del
Pueblo, la naturaleza de los derechos y garantías cuya protección
le incumbe y los fines invocados para su incorporación institucio-
nal avalan la interpretación expuesta.
15) Que la legitimación reconocida al Defensor del Pueblo no
significa que los jueces no deban examinar, en cada caso, si corres-
ponde asignar a aquél el carácter de titular de la relación jurídica
sustancial en que se sustenta la pretensión, como es exigible en
todo proceso judicial (Fallos: 310:2943; 311:2725; 318:1323, entre
otros).
2 62
Por ello, oído el señor Procurador General se rechaza el recur-

so extraordinario interpuesto y la queja deducida. Con costas. In-
tímese al Estado Nacional –M° de Infraestructura y Vivienda– y al
ENARGAS, a efectuar, cada uno de ellos, el depósito previsto en el
art. 286 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, cuyo
pago se encuentra diferido de conformidad con lo prescripto en
la acordada 47/91 (D.11.XXXVIII). Notifíquese y, previo archivo
de la queja, devuélvase.
Juan Carlos Maqueda.
ES COPIA
6. Recargo por mora ante facturas impagas del servicio

telefónico
No obstante el reconocimiento expreso de que el prestador y

el cliente no pueden pactar las tarifas ni los recargos por mora,
porque ya están contemplados en el marco normativo que regula
el servicio público de telecomunicaciones, la Cámara aplicó nor-
mas de la legislación civil destinadas a regular situaciones diferen-
tes a las de autos, como son los contratos que las partes pueden
convenir libremente.
En el dictamen del Procurador Fiscal subrogante se entendió
que, con tal proceder, la sentencia judicial de la Cámara contra la
cual se planteó el recurso extraordinario no sólo se apartó de la
solución normativa de la causa y dejó de aplicar normas federales
sin declarar su inconstitucionalidad, sino que también se atribuyó
la facultad de fijar la tasa de interés en detrimento de las funcio-
nes asignadas a otro poder público.
La Corte compartió e hizo suyos los fundamentos expuestos
por el señor Procurador Fiscal subrogante, declaró procedente el
recurso extraordinario y dejó sin efecto la sentencia apelada.
263
CSJN, 07/06/2005, “Telefónica de Argentina S.A. c/ Viegas Cos-

ta, Albino s/ sumario”.
-I-
La Cámara Federal de Apelaciones de Comodoro Rivadavia,
al revocar parcialmente la sentencia de primera instancia, hizo
lugar a la demanda entablada por Telefónica de Argentina S.A. y
condenó a Albino Viegas Costa a abonarle el importe que fijó por
facturas impagas del servicio básico telefónico, con más los intere-
ses que estableció hasta el 31 de marzo de 1991 y, a partir de esa
fecha, ordenó que se aplicara, como interés punitorio sobre cada
una de las deudas vencidas, la tasa pasiva promedio mensual que
publica en Banco Central de la República Argentina aumentada
en un 50% hasta su efectivo pago (fs. 243/248). Para así decidir,
contrariamente a lo resuelto por el juez de grado, concluyó que
el prestador del servicio y el cliente no pueden convenir o pactar
las tarifas ni los recargos por mora, pues ello está previsto tanto en
el marco normativo que regulaba el servicio público de telecomu-
nicaciones al vencimiento de cada una de las deudas como en las
normas dictadas con posterioridad, a las que identificó.
Sin embargo, cotejando las sumas consignadas en concepto de
deuda sin y con recargo, ya sea que se aplique lo dispuesto en el
decreto 1246/75 o lo prescripto en la resolución 2911/92 de la Co-
misión Nacional de Telecomunicaciones, de vigencia posterior al
vencimiento de las deudas de autos, consideró que surge una noto-
ria desproporción entre los valores, que demuestra la exorbitancia
de la punición. Por ello, con fundamento en el art. 656 del Código
Civil y en la finalidad de los recargos, dispuso que se aplicara la tasa
de interés pasiva promedio que publica mensualmente el BCRA, au-
mentada en un 50%, por considerarla una pauta objetiva y razonable
–variable según las condiciones del mercado– que cumple con el ob-
jetivo buscado de compeler al deudor a pagar en término.
2 64
- II -
Disconforme, la actora dedujo el recurso extraordinario de fs.
250/257, que fue concedido (fs. 260/261).
Cuestiona el fallo porque aplica el art. 656 del Código Civil
–que permite a los jueces reducir los intereses convenidos como
cláusula penal si las penas resultan desproporcionadas y abusivas–
cuando los magistrados entendieron que el marco regulatorio del
servicio de telecomunicaciones no permite que el prestador y el
cliente puedan pactar las tarifas o los recargos por mora, porque
ellos están establecidos legalmente.
Con ello, dice, el a quo dejó de aplicar las normas regulatorias
en materia de intereses punitorios instituidos legalmente –no
en forma convencional– por la autoridad administrativa en los
límites de su delegación, sin que ello fuera tachado de incons-
titucional por el demandado y, desde tal perspectiva, se arrogó
la atribución de fijar la tasa de interés punitorio cuando esta
materia es propia del Poder Ejecutivo Nacional, según lo prevé
la ley 19.798.
Ello es así, porque el Reglamento General de Clientes del
Servicio Básico Telefónico vigente, aprobado por la resolución
10.059/99 de la Secretaría de Comunicaciones, dispone que la
tasa que los prestadores podrán aplicar en concepto de interés y
de punitorios por mora en facturas no podrá exceder en más de
un cincuenta por ciento la tasa activa para descuento de docu-
mentos comerciales a treinta días del Banco de la Nación Argen-
tina y el monto consignado en la segunda fecha de la factura para
pago en mora no podrá ser mayor al que resultare de aplicar esta
tasa a la cantidad de días transcurridos entre el vencimiento y esta
segunda fecha (art. 16), en coincidencia, además, con lo previsto
por el art. 31 de la Ley de Defensa del Consumidor 24.240 (texto
según la ley 24.568).
265
- III -
El recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisi-
ble, toda vez que en autos se discute la aplicación de las normas
federales que establecieron la tasa de interés punitoria en caso
de mora en el pago de las facturas por la prestación del servicio
básico telefónico y la decisión definitiva del superior tribunal de
la causa es contraria a los derechos que la apelante funda en ellas
(art. 14, inc. 31, de la ley 48).
- IV -
Con relación al fondo del asunto, pienso que asiste razón a la
recurrente cuando afirma que el a quo dejó de aplicar las dispo-
siciones de carácter federal que regulan el servicio básico telefó-
nico y prevén la solución normativa a la controversia suscitada en
autos, circunstancia que, por lo demás, descalifica a la sentencia
como acto jurisdiccional válido.
Así lo considero, porque la Cámara, después de reconocer
expresamente que el prestador y el cliente no pueden pactar las
tarifas ni los recargos por mora, porque ellos ya están contem-
plados en el marco normativo que regula el servicio público de
telecomunicaciones, e incluso identificar las disposiciones que
rigen el caso, las dejó de lado para aplicar normas de la legis-
lación civil destinadas a regular situaciones diferentes a las de
autos, como son los contratos que las partes pueden convenir
libremente.
Con tal proceder, la sentencia judicial no sólo se apartó de la
solución normativa de la causa (Fallos: 324:4470) y dejó de aplicar
normas federales sin declarar su inconstitucionalidad, sino que
también se atribuyó la facultad de fijar la tasa de interés en detri-
mento de las funciones asignadas a otro poder público, todo lo
cual conduce a admitir los planteos de la recurrente.
-V-
Opino, por tanto, que corresponde revocar la sentencia apela-
da en cuanto fue materia de recurso extraordinario.
2 66
Buenos Aires, 17 de marzo de 2004.

Ricardo O. Bausset.
Buenos Aires, 7 de junio de 2005

Vistos los autos: “Telefónica de Argentina S.A. c/ Viegas Costa,
Albino s/ sumario”
Considerando:
Que esta Corte comparte y hace suyos los fundamentos expues-
tos por el señor Procurador Fiscal subrogante en el dictamen que
antecede, a cuyas consideraciones corresponde remitir en razón
de brevedad.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se
deja sin efecto la sentencia apelada. Notifíquese y, oportunamen-
te, remítase.
Fayt - Antonio Boggiano - Juan Carlos Maqueda (en disidencia)
- Elena I. Highton de Nolasco (en disidencia) - Ricardo Luis Lo-
renzetti - Carmen M. Argibay.
Disidencia de los señores Ministros doctores Don Juan Carlos Ma-

queda y Doña Elena I. Highton de Nolasco
Considerando:
1º) Que Telefónica de Argentina S.A. promovió acción de
cobro de pesos contra Albino Viegas Costa por el monto de
$13.197,51 con sus intereses, con causa en falta de pago por el uso
del servicio telefónico de la línea 72008.
2º) Que la sentencia de primera instancia (fs. 50/56) hizo lu-
gar a la demanda, ordenó abonar a la actora la suma de $2.068,72
e impuso las costas a la actora por considerar que existió plus-
petición. El juez consideró que las partes no habían fijado con-
tractualmente tasa de interés alguna para el supuesto de mora y
la misma debía fijarse judicialmente. Al monto de condena adi-
cionó con respecto a los dos primeros lotes un interés puro del
267
6% anual, desde que dicha suma fue devengada hasta el 31 de

marzo de 1991. A partir de la mencionada fecha dispuso aplicar
a la totalidad de la deuda la tasa pasiva promedio mensual que
proporciona el Banco Central de la República Argentina para uso
de la justicia, directamente sobre los lotes 66 y 6 y desde que cada
suma fue devengada, con respecto a los cuatro restantes, todo ello
hasta su efectivo pago.
3º) Que la Cámara Federal de Apelaciones revocó parcialmen-
te la sentencia recurrida (fs. 243/248). Sostuvo el a quo que el
demandado debía abonarle a la actora la suma de $2.068,72 con
más los intereses, que estableció de la siguiente forma: con res-
pecto a los dos primeros lotes, el 6% anual desde que cada suma
era debida hasta el 31 de marzo de 1991, y a partir de esa fecha
dispuso aplicar como interés punitorio sobre cada una de todas
las deudas vencidas la tasa pasiva promedio mensual que publica
el BCRA aumentada en un 50% hasta su efectivo pago.
4º) Que para así decidir, consideró que el prestador del servi-
cio y el cliente no pueden convenir o pactar las tarifas ni los recar-
gos por mora, pues ello está previsto tanto en el marco normativo
que regulaba el servicio de telecomunicaciones al vencimiento
de cada una de las deudas como en las normas dictadas con pos-
terioridad, a las que identificó. Cotejó las sumas consignadas en
concepto de deuda con y sin recargo y consideró que surgía una
notoria desproporción entre los valores que demostraba la exor-
bitancia de los intereses punitorios. Por ello, con fundamento en
el art. 656 del Código Civil y en la finalidad de los recargos, dispu-
so que se aplicara la tasa de interés pasiva promedio que publica
mensualmente el BCRA, aumentada en un 50%, por considerarla
una pauta objetiva y razonable variable según las condiciones del
mercado que cumple con el objetivo buscado de compeler al deu-
dor a pagar en término.
2 68
5º) Que contra esa decisión la parte actora interpuso recurso

extraordinario (fs. 250/257), el que fue concedido a fs. 260/261
por considerar que existía cuestión federal.
Sostiene que la sentencia recurrida ha puesto en cuestión la
validez de los decretos por los cuales el Poder Ejecutivo (dtos.
2332/92 y 2344/90) y a su tiempo la Comisión Nacional de Tele-
comunicaciones (res. 127/91, 1435/92 y 2911/92) establecieron
la tasa de interés punitoria en caso de mora en el pago de factu-
ras por la prestación del servicio público telefónico y que la deci-
sión adoptada en ambas instancias ha sido contraria a su validez y
concreta aplicación del caso. Considera que el a quo, mediante la
invocación del art. 656 del Código Civil declara irrazonables por
excesivos los intereses punitorios de origen legal establecidos por
la autoridad pública competente para los supuestos de mora en el
pago del servicio básico telefónico y proyecta su solución hasta el
presente, cuando con posterioridad a la promoción de la deman-
da se han dictado nuevas resoluciones de la autoridad competen-
te (como la res. Sec. Com. 1059/99) que no ha sido materia de
controversia, y que expresamente contienen una solución legal
distinta a la afirmada en el fallo. Invoca a su favor el art. 16 del
Reglamento General de Clientes del Servicio Básico Telefónico y
el art. 31 de la ley de Defensa del Consumidor según la reforma de
la ley 24.568, que en su art. 31 establece los límites en cuestión.
6º) Que para resolver como lo hizo, el a quo aplicó el art. 656
del Código Civil para determinar la tasa de interés punitoria. Si
bien la decisión apelada no sostuvo que los decretos y normas en
cuestión eran inválidos, simplemente los consideró inaplicables al
presente caso por lo que a su juicio era una desproporción, reem-
plazándolos mediante la facultad prevista en el Código Civil.
7º) Que, a los fines de la admisibilidad del recurso extraordi-
nario, no sólo se requiere el planteo de una cuestión federal sino
también que ésta guarde relación directa e inmediata con el con-
tenido de la resolución impugnada. Ello no se cumple si, pese a
2 69
hallarse en juego una cuestión de aquella índole, la resolución del

a quo se apoya en normas de derecho común (Fallos: 307:2131)
sin que se advierta que el sólo apartamiento de lo dispuesto en las
normas federales invocadas sea causal de descalificación del pro-
nunciamiento, pues para resolver como lo han hecho, los jueces
de la causa se fundaron, aunque sea implícitamente, en facultades
que les son propias y que este Tribunal ha convalidado en otras
oportunidades.
En efecto, la determinación de los intereses a aplicar se en-
cuentra ubicada dentro del espacio de razonable discreción pro-
pio de los jueces de la causa que interpretan el caso concreto sin
lesionar garantías constitucionales (Fallos: 317:507).
8º) Que, en efecto, la aplicación de otra tasa de interés implicó
en cierta medida cuestionar aunque sea tácitamente su legalidad.
Al respecto cabe recordar que es función de los jueces la realiza-
ción efectiva del derecho en las situaciones reales que se les pre-
sentan, conjugando los enunciados normativos con los elementos
fácticos del caso (Fallos: 315:1209) y en tal sentido entendemos
que la facultad de los jueces de morigerar los intereses ha sido
adecuadamente fundamentada por los jueces de la causa para po-
der apartarse de las normas invocadas por la recurrente.
9º) Que así como este Tribunal no ha vacilado en invalidar lo
decidido en materia de intereses cuando el resultado obtenido
se vuelve objetivamente injusto por desproporcionado e irrazo-
nable, superando ostensiblemente la pretensión del acreedor y
produciendo un injustificado e inequívoco despojo del deudor,
en detrimento de la moral y las buenas costumbres arts. 21, 953
y 1071 del Código Civil pues la realidad económica debe prevale-
cer sobre las fórmulas económicas abstractas (J.87.XXXVII “José
Cartellone Construcciones Civiles S.A. c/ Hidroeléctrica Norpa-
tagónica S.A.” o “Hidronor S.A. s/ proceso de conocimiento”,
sentencia del 1º de junio de 2004), también deben respetarse las
conclusiones de los jueces de la causa sobre la misma materia.
2 70
En síntesis, la forma en que el a quo resolvió la aplicación de

intereses, desplazando la normativa federal que se reclamó como
aplicable al presente litigio mediante el ejercicio de una facultad
propia de los tribunales de la causa que consiste en morigerar los
intereses dispuestos por una norma legal por considerarlos abu-
sivos tiene fundamentos suficientes que permiten concluir que la
sentencia apelada debe ser confirmada.
Por ello, y oído el señor Procurador Fiscal subrogante, se con-
firma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y, oportuna-
mente, remítase.
Juan Carlos Maqueda - Elena I. Highton de Nolasco.
271
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277
ÍNDICE
Introducción...................................................................... 11
Primera Parte
SERVICIOS PÚBLICOS Y TARIFAS
I. Retribución del servicio público domiciliario:.

tarifas, tasas y precios públicos.................................... 17
1. Concepto y naturaleza jurídica............................... 22
2. Conceptos integrantes de la tarifa.......................... 24
3. Carácter oneroso de la prestación.......................... 25
4. Régimen tarifario..................................................... 26
5. Regulación y control................................................ 27
5.1. Constitución Nacional..................................... 28
5.2. Tratados de derechos humanos...................... 28
5.3. Leyes nacionales............................................... 29
a) Ley específica del servicio........................... 30
b) Ley de Defensa del Consumidor................ 31
c) Ley de Defensa de la Competencia............ 31
d) Ley de Emergencia Pública......................... 32
6. Reglamentos del servicio......................................... 36
II. Competencias y responsabilidades............................... 36

1. Fijación..................................................................... 37
2. Constitucionalidad................................................... 41
3. Presunción de legitimidad...................................... 42
27 9
4. Modificación............................................................. 43
5. Nivel de presión impositiva..................................... 46
6. Límites a la facultad de la Administración............. 47
7. Cláusulas de ajuste y actualización.......................... 51
8. Audiencia pública.................................................... 51
III. Principios aplicables.................................................... 55

1. Proporcionalidad..................................................... 56
2. Irretroactividad........................................................ 59
3. Igualdad.................................................................... 59
4. Legalidad.................................................................. 62
5. Efectividad................................................................ 63
IV. Derechos del concesionario........................................ 65

1. Percibir la tarifa........................................................ 65
2. Suspender y cortar el servicio ante la falta.
de pago..................................................................... 66
V. Derechos de los usuarios............................................. 66

1. Abonar el servicio efectivamente prestado............. 67
2. Abonar deudas tarifarias personales....................... 68
VI. Emergencia y renegociación de contratos................. 69

1. Consideraciones generales...................................... 69
2. Pautas de la renegociación...................................... 69
3. Control judicial del proceso de renegociación...... 71
28 0
índice
Segunda Parte
LA INTERVENCIÓN DE LA JUSTICIA
I. Alcances del control jurisdiccional............................. 73

1. Jurisdicción y competencia...................................... 76
2. Competencia federal por la materia: causas.
regidas por normas federales.................................. 77
3. Límites al control judicial........................................ 81
3.1. Facultades regladas y poderes.
discrecionales................................................... 88
II. Protección jurisdiccional de los prestadores.............. 92
III. Protección jurisdiccional de los usuarios................... 93

1. Legitimación activa.................................................. 93
2. Legitimación por el interés colectivo..................... 95
2.1. Defensor del Pueblo........................................ 95
2.2. Asociaciones de usuarios y consumidores...... 96
3. Alcance de la protección......................................... 98
3.1. Individual.......................................................... 98
3.2. Colectiva........................................................... 99
IV. Medios de protección jurisdiccional........................... 100

1. Acción de amparo.................................................... 101
2. Medidas cautelares................................................... 104
3. Prueba....................................................................... 108
V. Alcances de los fallos................................................... 109

1. Respecto del universo de usuarios.......................... 109
2. Sentencias sin efectos erga omnes............................. 113
3. Escándalo procesal ante sentencias.
contradictorias......................................................... 115
281
Tercera Parte
CONCLUSIONES.............................................................. 117
I. Determinación del Derecho aplicable por la.

Justicia........................................................................... 120
II. Aplicación del Derecho por la casuística................... 121
III. Principio general que rige las tarifas: relación de

justicia........................................................................... 122
IV. Consideración del interés de los usuarios.................. 122
V. Consideración del interés general.............................. 123
VI. Consideración del interés de los prestadores............ 123
VII. Consideración del rol del Estado................................ 124
Anexo jurisprudencial
I. Enunciación de los fallos citados................................ 125

1. Corte Suprema de Justicia de la Nación................. 125
2. Cámaras Federales Nacionales................................ 127
3. Juzgados Federales Nacionales................................ 129
4. Cámaras provinciales............................................... 130
5. Supremos Tribunales provinciales.......................... 131
II. Transcripción completa de los últimos fallos............. 131

1. Incidencia de los tributos locales............................ 131
2. Impuesto de sellos.................................................... 151
3. Ingresos brutos por la actividad de transporte
interjurisdiccional.................................................... 179
28 2
índice
4. Daños por interrupción del servicio eléctrico....... 186

5. Legitimación activa del Defensor del Pueblo......... 226
6. Recargo por mora ante facturas impagas del.
servicio telefónico.................................................... 263
BIBLIOGRAFÍA................................................................. 273
283

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11

Buenos Aires - Madrid

UNIVERSITÉ PARIS 1 PANTHÉON SORBONNE

PRIMERA PARTE. SERVICIOS PÚblicos y tarifas................. 17

segunda parte. la intervención de la justicia.......... 73

tercera parte. Conclusiones.............................................. 117

ANEXO jurisprudencial........................................................... 125

“La interpretación iluminada por la doble antorcha de la filo-

Originariamente se propuso como objetivo central para

Alberdi, Juan Bautista, Fragmento preliminar al estudio del derecho, Bue-

lidad de los actos de los otros poderes para hacer eficaz la

Véase Parejo Alfonso, Luciano, Constitución y Valores del Ordenamien-

en el actual modelo de los servicios públicos, por su inciden-

El análisis se realizó, en definitiva, a partir de dos vertien-

decide al definir su aplicación al caso concreto, y de este

SERVICIOS PÚBLICOS Y TARIFAS

I. Retribución del servicio público

A raíz de las privatizaciones se produjo el traspaso de

aunque en ciertos casos se continúa con la denominación

La doctrina ha indicado que la tasa es en general la retribución

prestado –presupuesto fundamental de una tasa–, sino la

Véase Giuliani Fonrouge, Carlos M., Derecho Financiero, 5ª ed.,

de las cláusulas de indexación de precios, fijándose la pari-

La jurisprudencia se ha pronunciado sobre esta cuestión indicando

Esta situación se modificó con la entrada en vigencia de

critas (PTN, 05/05/00, Expte. Nº 132/00 de la Secretaría de Obras

1. Concepto y naturaleza jurídica

En el servicio público gestionado por concesión, la tarifa es

los usuarios y la accesibilidad de los servicios; 4) la seguridad de los

Como ya hemos indicado, se diferencia en general el tér-

lidad de Rosario s/ recurso contencioso administrativo de

2. Conceptos integrantes de la tarifa

Como ya se indicó, la tarifa retribuye la utilización del

10 Así, mediante el Decreto 1143/91 se reconoció que el concesionario

ser superada por el Estado Nacional mediante aportes ca-

3. Carácter oneroso de la prestación

La prestación de los servicios públicos es siempre onerosa,

11 Si bien por distinguir entre onerosidad y lucro, la doctrina ha afir-

“La alegada insuficiencia de la tarifa, que no contempla

Por ser la retribución correspondiente a la prestación

cargo concreto e individual del usuario, el servicio público ‘propio’

nueva empresa concesionaria el contrato suscripto entre

La regulación de los servicios públicos ha sido plasma-

que comprende los tratados internacionales y en particular

5.1. Constitución Nacional

El máximo grado del marco normativo de los servicios

5.2. Tratados de derechos humanos

En el orden normativo siguen los tratados internaciona-

12 Si bien el término “derechos fundamentales”, como señala Perez

mínimo necesario para el hábitat humano, para lo cual han

5.3. Leyes nacionales

En cuanto a la legislación nacional, existen distintas

siderada la Ley de Emergencia Pública –a la que ya se hizo

a) Ley específica del servicio

Existe un mandato constitucional para que la regulación

“Telefónica de Argentina S.A. s/ acción de inconstituciona-

b) Ley de Defensa del Consumidor

La ley 24.240, que fija las “Normas de Protección y De-

c) Ley de Defensa de la Competencia

En tanto la Constitución Nacional confiere a los con-

prevé que las autoridades proveerán a la protección de los

d) Ley de Emergencia Pública