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Anderson Mary - Acción Sin Daño
Anderson Mary - Acción Sin Daño
Anderson Mary - Acción Sin Daño
Mary B. Anderson
Bogotá, 2009
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
ISBN: 978-958-
ISBN: 978-958-
Traducido por:
Jacques Mérat
Revisión de textos:
Ana Luz Rodríguez Puentes
Raquel Rojas
Impresión:
Ediciones Ántropos Ltda.
www.edicionesantropos.com
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Presentación de la traducción
Tabla de contenido
Prefacio ..................................................................................................................... 9
Introducción ............................................................................................................ 13
Primera parte
Las guerras y los impactos de la ayuda1
Segunda parte
Las capacidades locales para la paz
Introducción .......................................................................................................... 89
1- En adelante la palabra ayuda (traducida literalmente del inglés, AID) se utiliza indistintamente para referirse a la ayuda
humanitaria -y de desarrollo-, la asistencia internacional o la ayuda externa.(Nota del traductor)
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7 Los niños en la guerra civil: Planear la paz en el Líbano ........................ 101
9 El proyecto Armonía:
Construcción de la paz en medio de la pobreza en India ......................... 129
10 La rehabilitación de aldeas:
Apoyo a la reconstrucción local en Somalia ........................................... 140
Tercera parte
Conclusiones
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Presentación de la traducción
Presentación de la traducción
Por muchos años se han realizado proyectos que han requerido la acción de
profesionales y la inversión de cuantiosos recursos. Los financiadores han privile-
giado la llamada asistencia directa, bajo el argumento de evitar burocracias y garan-
tizar que las ayudas y los programas lleguen a quienes corresponden. Algunos han
privilegiado la ayuda humanitaria sin comprometerse con las causas que generan las
crisis. Durante estos años se han rescatado los principios que en otros contextos y
épocas fueron construidos con el fin de orientar esas intervenciones bajo algunos
criterios éticos y normativos. Aunque se han planteado largos y complejos debates al
respecto, en escasas ocasiones se ha debatido sobre la pertinencia de la «ayuda» y la
«intervención» y menos aún, sobre sus impactos y consecuencias negativas, pues
tiende a asumirse que son buenas y necesarias per se.
Con el propósito de asumir una reflexión crítica y reflexiva que permita a los
proyectos humanitarios y de construcción de paz, revisar sus prácticas y ser coheren-
tes con la dignificación de las víctimas, la construcción de paz y la implementación
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
La complejidad de los temas y su reflexión, así como los enormes retos y dile-
mas que a diario enfrentan los profesionales y sus organizaciones, nos ha llevado a
plantear procesos de formación más sistemáticos que viabilicen la discusión, la in-
vestigación y la sistematización rigurosa de estos temas para producir y socializar un
conocimiento emanado de la larga experiencia de este país, y enriquecido por la
reflexión construida en otros contextos.
La traducción del texto de Mary Anderson es sin duda, una contribución para
hacer asequible esta reflexión y apoyar el debate sobre los nexos entre la política, la
ética y las acciones humanitarias y de desarrollo. Consideramos que este texto es
uno de los pocos documentos rigurosos que nos ilustran sobre la necesidad y el
modo de escudriñar acerca de los posibles daños provocados por las acciones exter-
nas para prevenirlos e indagar al mismo tiempo, por los factores que contribuyen a
reconocer y aprovechar las capacidades locales a fin de ponerlas al servicio de la
construcción de la paz.
Con este texto queremos seguir animando los debates en torno a preguntas que
la urgencia del día a día, no debe desplazar o invalidar y que resultan imprescindi-
bles en nuestro contexto: ¿Cómo puede realizarse la ayuda humanitaria o la coopera-
ción al desarrollo en contextos de conflicto, de tal manera que en lugar de nutrirlo y
exacerbarlo ayude a los actores locales a retirarse y establecer sistemas alternativos
de resolución de los problemas que causaron el conflicto? ¿Es posible mantener
posiciones de neutralidad en sentido estricto cuando se busca incidir no solamente
para aliviar el sufrimiento sino para influir positivamente sobre las causas que oca-
sionan los conflictos violentos?
Son cuestionamientos de orden ético pero también político, puesto que se pre-
gunta sobre los valores que subyacen al planteamiento de la intervención externa y
además, por las consecuencias de las acciones y las omisiones que siguen a las deci-
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Presentación de la traducción
siones sobre cómo hacer las intervenciones. Mantener activas estas preguntas y orien-
tar procesos metodológicos que aporten en la coherencia de nuestros propósitos y
apuestas, es el objetivo que perseguimos al traducir este texto.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
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Prefacio
Prefacio
En realidad, este libro ha sido escrito por esas personas. Algunas son miembros
de organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales (ONG) lo-
cales que han brindado apoyo humanitario y de desarrollo en zonas de conflicto.
Otras, son las llamadas víctimas de la guerra, personas que viven en sociedades con
conflictos internos posteriores a la Guerra Fría.
Este libro, a través del Proyecto de Capacidades Locales para la Paz (Local
Capacities for Peace Project), refleja las experiencias vividas por muchas personas
que han distribuido o recibido ayuda humanitaria en zonas de conflicto. El proyecto,
ejecutado por la organización Collaborative for Development Action, Inc., demues-
tra el esfuerzo conjunto de varias ONG, agencias internacionales de cooperación,
agencias de Naciones Unidas y otros actores involucrados en el desarrollo de políti-
cas y programas de asistencia internacional. Como directora del proyecto tengo el
privilegio de escribir este documento en representación de todas las personas que
han colaborado en su producción.
El enfoque del libro pretende partir de las experiencias vividas para aprender a
hacer asistencia humanitaria de manera efectiva en el futuro. Esta meta ha reunido a un
conjunto grande (más bien diverso) de personas que han sido involucradas tanto en la
recolección de la información como en la reflexión y el debate en torno a diferentes
propuestas de interpretación de los hechos, y en general, al intento de aprender lo que
debe aprenderse respecto a la asistencia humanitaria y los conflictos.
No todos hemos estado de acuerdo sobre cada cosa que ha quedado plasmada en
el libro. Sin embargo, es una ventaja e igualmente un reto para mí, poder resumir lo
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
que creo que ha sido nuestro esfuerzo colectivo hasta ahora. Todas las personas
involucradas en este esfuerzo tienen crédito en las ideas y los enfoques que suenan
‘acertados’ para el lector. Y si el lector descubre nuevas maneras de pensar que cues-
tionan algunas ideas planteadas en el libro (o de pronto, comprueba que son equivo-
cadas), quienes hemos trabajado en este documento estaremos contentos. No hemos
sido y todavía no somos doctrinarios en nuestra presentación del contenido. El espí-
ritu del proyecto sigue siendo exploratorio, investigativo y basado sobre experien-
cias personales de individuos que proveen asistencia humanitaria en terreno. En la
medida que estas experiencias cambien y se tenga más reflexión, discusión y debate,
seguramente aprenderemos más. Así, esta publicación se ofrece desde y para la co-
munidad internacional de asistencia humanitaria, como un paso en el proceso cons-
tante de aprender a hacer mejor nuestro trabajo.
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Prefacio
lem Link (Vínculo de Jerusalem), Médecins Sans Frontières (Médicos Sin Fronte-
ras), Norwegian Church Aid (Ayuda de la Iglesia Noruega), Norwegian Refugee
Council (Consejo Noruego para los Refugiados), Pakrac Reconstruction Project-Croa-
tia (Proyecto de Reconstrucción de Pakrac-Croacia), Redd Barna, Research and Tra-
ining Institute-Karachi, Pakistán (Instituto de Investigación y Capacitación-Karachi,
Pakistán), Save the Children Federation (Fundación Salvar a la Niñez), St. Xavier’s
Social Service Society-Ahmedabad, India (Sociedad de Servicio Social de San Ja-
vier-Ahmedabad, India), Trocaire, United Methodist Committee on Relief (Comité
Unificado de Rescate de los Metodistas), United Nations High Commissioner for
Refugees (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados) y United
Nations Volunteers (Voluntarios de las Naciones Unidas).
En consecuencia, el lector tiene una deuda con todas las personas mencionadas
por los méritos de este libro. Yo también estoy en deuda con ellos por su apoyo,
ayuda y fraternidad. Respecto a aquellos que cuestionan mi optimismo, precisamen-
te su compromiso con acciones que no generan daño y un trabajo correcto en materia
de asistencia internacional, son en parte responsables de ese optimismo. A ellos les
rindo honor y les agradezco.
Mary B. Anderson
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
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Introducción
Introducción
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Sin embargo, en la medida que las historias se acumulan surgen temas comunes,
tendencias repetidas y patrones constantes. A pesar de que cada sitio y población son
únicos, cada uno comparte también rasgos comunes con los otros. Las interacciones
entre la ayuda externa y el funcionamiento local de sociedades específicas producen
resultados repetidos. En tanto tales patrones emergen es posible anticiparlos. Esto per-
mite evitar los efectos negativos de la ayuda sobre el conflicto y reforzar los positivos.
2- Quince estudios de caso fueron llevados a cabo en catorce países. Esto implicó veinticuatro talleres de retroalimentación
con la participación de veinte a cuarenta personas en cada uno y su realización en terreno o en las sedes de las agencias. Un
total de mil personas fueron involucradas directamente en la tarea de proponer ideas e innovaciones al proyecto.
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Introducción
papel más relevante que en el pasado frente a la resolución de los conflictos. Las
organizaciones no gubernamentales -el brazo operativo primario de la empresa de ayu-
da al desarrollo- están y pueden estar en posición de apoyar la paz y rechazar la guerra
como nunca antes. Esta premisa será explicada e ilustrada en cada capítulo del libro.
Esta premisa no implica que las agencias de ayuda deban convertirse en agen-
cias de construcción y mantenimiento de la paz. De hecho, argumentamos que la
ayuda humanitaria y para el desarrollo es tan importante, y que las destrezas reque-
ridas son tan especializadas, que las agencias deben mantenerse fieles a sus manda-
tos de origen y continuar en lo que saben hacer mejor. Pero como la experiencia lo
demuestra, estas agencias tienen oportunidades para orientar su trabajo hacia la pro-
moción de la paz en vez de la guerra.
Este libro está organizado en tres partes. La primera presenta las lecciones apren-
didas desde la experiencia e ilustra cómo en ciertos casos la ayuda ha hecho daño y
en otros, lo ha evitado mediante el reforzamiento de las capacidades locales para la
paz en áreas de conflicto. El último capítulo de esta parte, reúne las lecciones en un
marco analítico, el cual se constituye en un instrumento práctico de planeación y
evaluación para el personal humanitario.
La última parte contiene una breve conclusión que señala las áreas que requie-
ren más investigación. A pesar de que falta mucho por aprender, se ha avanzado
bastante. Si las lecciones reportadas aquí fueran integradas a las acciones diarias del
personal humanitario, los impactos de la ayuda sobre el conflicto mantendrían, pro-
mocionarían y fortalecerían las capacidades de la gente en las sociedades afectadas
por los conflictos para poner fin a los combates y encontrar caminos diferentes hacia
los cambios buscados.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
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Introducción
PRIMERA PARTE
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
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Las guerras contemporáneas y la búsqueda de justicia
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
rras continúan, pese a ser manipuladas y no tener apoyo popular. Y terminamos enfa-
tizando por qué es importante que el personal humanitario comprenda estos plantea-
mientos y evalúe de manera cuidadosa y precisa, las fuerzas activas en las situacio-
nes de conflicto donde brinda ayuda.
La mayoría de la gente cree que “la guerra es un infierno” y debería ser evitada,
pero no a cualquier costo ya que vale la pena luchar y morir por ciertos objetivos.
Piensan que para alcanzar el fin deseado, las sociedades deberían usar los mecanis-
mos diplomáticos y políticos disponibles. Sin embargo, si estos mecanismos fraca-
san, la guerra en últimas puede ser un instrumento eficaz para lograr aquello que no
puede obtenerse de otra forma.
Por esta razón, usamos la expresión: las causas de fondo de la guerra. Con esto
intentamos identificar verdaderamente por qué y para qué está combatiendo la gente;
qué explica su sacrificio.
Este tema se repite de un país a otro cuando la gente trata de explicar la guerra.
Las palabras manipulación, codicia y poder siempre aparecen. En Afganistán, Soma-
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Las guerras contemporáneas y la búsqueda de justicia
Las causas inmediatas son más importantes que las causas de fondo
Con frecuencia, podemos lograr una mejor comprensión de las guerras anali-
zando sus causas inmediatas más que sus causas de fondo. ¿Qué hemos encontrado
analizando las causas inmediatas de las guerras recientes?
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
La mezcla de motivaciones
Varias guerras que empezaron durante la Guerra Fría aún perduran. A pesar de
haber desaparecido el contexto de los poderes hegemónicos que causaron esas gue-
rras, las facciones guardan vestigios de las posiciones ideológicas. Las tensiones
continuas en Angola, Guatemala y El Salvador conservan algo de los motivos histó-
ricos que las originaron. En numerosos casos sin embargo, los analistas locales re-
portan que con frecuencia los incidentes ocurridos son causados por grupos de delin-
cuentes que reclaman pertenecer a un grupo ideológico para “aparentar” tener un
motivo diferente al propio enriquecimiento. En Nicaragua y Tayikistán nos dijeron
que miembros de los grupos que operan en el campo son personas que antes se
enfrentaban entre sí y en la posguerra han mantenido una comunión de intereses
como bandidos que aspiran a escapar de toda persecución judicial, y continúan la
violencia porque se ha vuelto su modo de vida.
La mayoría de las personas estarán de acuerdo que las guerras son motivadas por
causas justas. El conflicto entre palestinos e israelíes, las luchas de Timor Oriental en
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Las guerras contemporáneas y la búsqueda de justicia
Indonesia, los enfrentamientos entre irlandeses del Norte e Inglaterra, los tamiles en
Sri Lanka, y los kurdos en Turquía e Irak -para nombrar algunos ejemplos-, represen-
tan luchas históricas por los derechos políticos y por acabar relaciones de opresión.
Sin embargo, en estas luchas también se escuchan voces civiles a favor de acuer-
dos negociados. Muchas personas de ambos lados, rechazan las posiciones rígidas
del pasado y expresan su disposición por encontrar acuerdos sobre temas políticos,
de territorio y tierras. Dicen estar dispuestos a dejar atrás las matanzas incesantes,
los ciclos de revancha y desquite, y los desplazamientos continuos de comunidades,
que son contrarios al objetivo de establecer un mundo justo y en paz en el cual
aspiran a vivir.
Guerras civiles
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Las guerras civiles tienen lugar en los espacios de la vida cotidiana. El café del
frente, el transporte de bus local y la plaza de mercado del sábado, se transforman en
campo de batalla porque son los lugares donde viven y trabajan los civiles. Los
mayores y los niños son absorbidos por la guerra como víctimas o combatientes. En
muchas aldeas de las sociedades en guerra hoy en día, los jóvenes cargan armas casi
tan grandes como ellos.
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Las guerras contemporáneas y la búsqueda de justicia
justicia. Los métodos empleados por muchos de los combatientes afectan todo vínculo
intrínseco entre los medios violentos y las causas justas. La aparente facilidad con la
cual la gente recurre a las matanzas por una causa, en vez de buscar el bien común y
soluciones aceptables de mutuo acuerdo, debilita la conexión entre el uso de la violen-
cia y el alcance de la justicia.
Los ‘señores’ de la guerra son los que disfrutan de las ganancias económicas.
Sus cofres son alimentados por las conquistas territoriales, los robos y el levanta-
miento de impuestos. Los guerreros y las bandas de atracadores utilizan también el
poder de las armas para enriquecerse. Los traficantes de armas se benefician más en
la medida que duran las guerras, especialmente los productores y distribuidores de
pequeñas armas y otro tipo de armas destinadas a aterrorizar a los civiles en las
guerras contemporáneas. Los gobiernos de los países productores de armas han apo-
yado los esfuerzos de mercadeo de sus firmas privadas para evitar el desempleo
sectorial y mantener la capacidad de producción ante la eventualidad de una guerra.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
ción implicó que los programas fueran diseñados para reinsertar a los com-
batientes en la sociedad, sin prestar ninguna atención a la forma como las
comunidades locales podían ayudar en la reintegración, lo cual hubiera sido
una estrategia mucho más efectiva para lograr la desmovilización.
Las personas presentes en las áreas de conflicto, quienes controlan los recursos
o tienen las destrezas requeridas por los donantes humanitarios, pueden beneficiarse
de las inyecciones de fondos para la ayuda humanitaria.
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Las guerras contemporáneas y la búsqueda de justicia
Cuando ninguna de las partes logra una ventaja militar, las guerras pueden ex-
tenderse durante años, fragmentando profundamente los sistemas sociales y causan-
do múltiples sufrimientos. La ausencia de la aplicación de la ley y el dominio de la
barbarie conducen a una pérdida de cohesión social en el seno de la sociedad.
Aún cuando uno de los lados opuestos logra ganar la guerra y en consecuencia,
disfrutar ganancias sociales y económicas, igualmente se sufren pérdidas sociales.
Numerosos individuos quedan con traumas, depresión y disfuncionalidades. Como
lo mencionamos anteriormente, las guerras que se han llevado a cabo por motivos
cuestionables o a través de medios brutales, tienen desenlaces que no necesariamen-
te conducen al establecimiento de sistemas justos. Herencias constituidas a base de
desconfianza y odio entre grupos, caracterizan los sistemas sociales de muchas so-
ciedades que han pasado por conflictos civiles recientes. El hecho de determinar el
poder más por la fuerza de las armas que por la justicia, junto con los legados de
desconfianza, temor, odio y traumas, controvierte todas las afirmaciones que preten-
den ligar directamente al conflicto con la justicia.
Una vez empieza una guerra, es difícil concluirla debido a varios procesos.
Cuando la gente tiene una experiencia directa y personal de guerra con quienes eran
sus vecinos; cuando sufre una atrocidad de parte de personas con las cuales vivió e
interactuó anteriormente, empieza a suscribirse en la filosofía excluyente promovida
por sus “líderes”. Se pregunta cómo pudo tener confianza en “esa gente” y concluye
que nunca más podrá confiar en ella.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
“Pienso que los militantes no van a dejar estos pueblos. (Otros)… Los van
a destruir…. Y los ‘irreconciliables’ probablemente van a provocar una explo-
sión o un ataque de artillería”.
—Entrevistas con chechenos por Joan Beecher, reportero de Voice of America, ar-
chivado en un informe desde Chechenia el 26 de Febrero 1996—.
Las guerras que se extienden por varios años pueden llevar a una generación de
gente joven a no conocer otra vocación más que la guerra y a no tener ninguna
competencia para la vida civil. No pueden encontrar empleo y por consiguiente,
siguen combatiendo. Para la sociedad es difícil reintegrarlos, y su falta de respeto a
la ley y la delincuencia causan desconfianza y una sospecha sistemática que crea
tensiones generalizadas.
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Las guerras contemporáneas y la búsqueda de justicia
Estos actos son predecibles y por consiguiente, deberían ser infructuosos. Sin
embargo, es común que los constructores de paz terminen sorprendidos por la vio-
lencia opositora – antagonista y permitan que ésta interrumpa los pasos que han sido
cuidadosamente construidos para alcanzar un acuerdo mayoritario. Si esto pasa, ta-
les actos tienen éxito. Cuando los constructores de paz muestran a los opositores que
sus acciones minan los esfuerzos hacia la paz, refuerzan su resolución para conti-
nuar con esas acciones. Cada vez que un acto violento tiene éxito en acabar con un
proceso de paz, otros opositores son alentados a cometer sus propios actos de terro-
rismo. Es un ciclo de auto-reforzamiento.
Diáspora
Otro grupo que a veces perpetúa la guerra y dificulta la paz, incluye a aquellas
personas que tienen relación con las áreas donde se desenvuelve el conflicto, pero
que viven de otra parte, son las comunidades en diáspora. Varias de estas personas
huyeron al empezar la guerra y se establecieron como grupo de exiliados (por ejem-
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
plo, los tuareg en Noruega y los tamiles en Europa). En otros casos, nacieron por
fuera de las zonas en conflicto (por ejemplo, los irlandeses nacidos en Estados Uni-
dos y los judíos que viven por fuera de Israel), pero fueron educados con un fuerte
sentido de identidad frente a la causa del conflicto regional.
Hábitos y mentalidades por sí mismas no pueden hacer que la guerra continúe, pero
con regularidad hacen que las personas pierdan oportunidades para alejarse de ésta.
En Líbano, durante los primeros meses de cese al fuego en los que la gente
empezó a creer en la paz, los miembros de una ONG local y un consultor externo
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Las guerras contemporáneas y la búsqueda de justicia
día, durante los últimos quince años, nos levantamos y fuimos a trabajar sin
saber si ese podía ser nuestro último día. Varios de nuestros amigos y colegas
fueron asesinados. Sabíamos que en cualquier momento podíamos quedar atra-
pados en medio del fuego cruzado. Aprendimos a vivir el momento sin pensar
en la próxima hora, ni mucho menos en la próxima semana o año. Ahora en
medio de la paz tenemos que planear hacia adelante. Tenemos que pensar de
forma totalmente diferente. Dar pequeños pasos para construir a largo plazo el
desarrollo. ¡No sabemos cómo planear ni trabajar por la paz!”.
Algunas personas en sociedades en guerra reflejan la manera como la vio-
lencia permea las relaciones sociales. Ellos mencionan que en contextos donde
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
decir verdad, no sabemos qué hacer con nosotros mismos. Cuando llegan
nuevos asistentes, nos sentimos superiores a ellos. Nosotros vivimos todo
lo que pasó aquí y ellos no pueden entender. Contamos historias de guerra
como si esa fuera la ‘vida real’ y la paz imposible y menos importante.
Contamos nuestras ‘historias de guerra’ cuando estábamos en los refugios
antibombas y casi olvidamos lo asustados que nos sentíamos. No podemos
encontrar ninguna emoción en el trabajo actual. Es muy extraño tomar cons-
ciencia de esto”.
Porque la ayuda se vuelve parte del contexto de las guerras en donde se propor-
ciona y por consiguiente, los asistentes humanitarios necesitan entender los motivos
y los propósitos de los conflictos donde intervienen. Ellos necesitan escuchar las
voces diversas de las personas pertenecientes a sociedades en guerra y evaluar la
fuerza del (o en su defecto, la falta de) compromiso con una causa, así como la
validez y autenticidad histórica (o su ausencia) de estas motivaciones.
Estas son algunas de las preguntas que los asistentes humanitarios deben consi-
derar, basados en lo que hemos encontrado en áreas de conflicto durante los últimos
años. Involucrarse en un conflicto bajo la presunción de un ideal de justicia es arries-
garse a tener y seguir un programa erróneo. El conocimiento previo de las caracterís-
ticas comunes y las diferencias importantes, abordadas anteriormente, señala un punto
de inicio para escuchar las opiniones locales e identificar oportunidades que refuer-
cen las conexiones entre las personas antes que sus divisiones.
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Las guerras contemporáneas y la búsqueda de justicia
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
algunos reconocen abiertamente que la guerra es conducida por líderes políticos que
buscan ganancias personales. Están comprometidos con ganar, pese a ser conscien-
tes que la victoria y la justicia no son equivalentes.
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Las características de las áreas de conflicto
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
En este capítulo examinaremos tanto las capacidades locales para la paz como
las divisiones existentes en las sociedades en conflicto. A modo de contraste con una
distorsión dominante que concentra la atención sobre las causas y las manifestacio-
nes de la guerra (sistemas de alerta temprana, evaluación de necesidades), examina-
remos de entrada las capacidades locales para la paz.
Las personas tienden más a evitar y prevenir la violencia que a buscarla. Aún en
el mundo agitado de hoy, la paz está más presente que la guerra.
Además, todas las sociedades poseen sistemas para manejar las diferencias y las
tensiones sin violencia. A menudo, se designa una categoría especial de personas
como los ancianos o las mujeres, para actuar como mediadores y conciliadores. To-
das las sociedades tienen sistemas para limitar y acabar con la violencia si ésta surge,
y todas cuentan con individuos que afirman la paz aunque domine la guerra. Sin
embargo, asumir estas posiciones es impopular y peligroso.
Todos estos elementos constituyen capacidades locales para la paz; existen pre-
viamente a la guerra y con frecuencia, previenen la violencia abierta. Obviamente,
no siempre son suficientes para evitar la guerra. Pero si ésta estalla, las capacidades
existen y de hecho, algunas surgen de la experiencia de la guerra. Las capacidades
para la paz son importantes porque proveen la base a partir de la cual la paz puede y
debe ser construida a futuro. Son los ladrillos existentes y potenciales de los siste-
mas de interacción política y económica que pueden sostener futuros estables, pací-
ficos y justos para las sociedades en conflicto. categorías de capacidades
para la paz
Hemos identificado cinco categorías de capacidades para la paz y conectores
(más adelante examinaremos estas categorías): sistemas e instituciones, actitudes y
acciones, valores e intereses compartidos, experiencias comunes, y símbolos y cere-
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Las características de las áreas de conflicto
Sistemas e instituciones
En todas las sociedades donde estalla la guerra, los mercados continúan conec-
tando a la población por encima de las líneas de enfrentamiento. A veces un sistema
de comercio entre enemigos logra formalizarse por medio de contratos y cuentas
bancarias en otro país. En ocasiones, el comercio tiene lugar en la tradicional plaza
de mercado del sábado por la mañana, donde las mujeres se reúnen para vender los
productos de sus huertas. Los mercados pueden representar los lugares donde la
población dividida por la guerra se encuentra e interactúa, manteniendo relaciones
que ellos mismos valoran. O solamente, representar un método organizado de distri-
bución de bienes necesarios y a veces, obtener ganancias. En todos los casos, siem-
pre existen los mercados.
Pese a estar combatiendo, para los actores de un lado u otro, ciertas institucio-
nes continúan teniendo importancia en diferentes aspectos. Los sistemas de comuni-
cación por ejemplo, en la guerra pueden crear vínculos entre personas. En muchas
zonas de conflicto nos han dicho que para las partes, la BBC representa una fuente
de verdad acerca de lo que está pasando. La gente aprecia saber que tanto ellos como
los del “otro lado” escuchan las mismas noticias. En Tusla un grupo ocupó un salón
con computadores para mantener contacto vía correo electrónico con colegas y ami-
gos del lado serbio mientras el combate los dividía.
Los sistemas y las instituciones pueden generar contactos directos entre las per-
sonas (como en el caso de los mercados y las comunicaciones personales), o pueden
conectar a las personas virtualmente (como la BBC y las redes eléctricas). En ambos
casos, proveen conexión y continuidad aún cuando la población esté dividida por el
conflicto.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Actitudes y acciones
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Las características de las áreas de conflicto
En Tayikistán una mujer Kulyabi acogió a sus vecinos Garmi que retornaban
del exilio, al cual habían sido obligados tras la derrota de su clan en la guerra de
la provincia de Khatlon. Les dio sal y pan, un símbolo tradicional de hospitalidad,
y los invitó a su casa para la cena. Cocinó durante tres días e invitó a sus vecinos
a la mesa. Todos comieron juntos y esto significó un espíritu de reconciliación.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Algunas personas rescatan niños que pertenecen al bando contrario si los en-
cuentran en peligro y a veces, los adoptan mientras termina la guerra. Deciden salvar
personas del otro bando porque están amenazadas en su medio. Varias historias so-
bre este tipo de heroísmo se escuchan en Ruanda, Bosnia y Herzegovina, India y
Pakistán, todas en áreas de guerra. En medio de conflictos terribles, en ocasiones se
encuentran personas que deciden tranquilamente no participar. Actúan de manera
directa contra la violencia y -como se ha observado en cada guerra civil- son autores
de actos personales heroicos para preservar la vida de personas heridas del grupo
contrario, a menudo exponiéndose a sí mismas, incluso ante la muerte.
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Las características de las áreas de conflicto
Experiencias comunes
En Beirut, durante los combates más fuertes, todas las escuelas estuvieron
cerradas, y los niños pasaron bastante tiempo en los lugares anti-bombas con
sus familias. UNICEF se preocupó por la falta de educación escolar y también
por el estrés psicológico que experimentaron esos niños. Una trabajadora de la
agencia lanzó entonces una revista educativa para niños llamada SAWA, que
en árabe significa “juntos”. Ella y un colega imprimieron y distribuyeron la
revista que contenía historias, problemas matemáticos, geografía e historias de
niños del Líbano. Dejaron en blanco las dos páginas centrales e invitaron a los
niños a dibujar una imagen o escribir una historia para compartirla con otros
niños. Pronto fueron desbordados por las contribuciones, que luego publica-
ron en las ediciones siguientes. A través de esa revista, que llegó a todos los
niños, UNICEF aprovechó la experiencia común de las familias libanesas y
creó una nueva conexión entre ellas.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Símbolos y celebraciones
Las capacidades para la guerra y los divisores no son simplemente el reflejo nega-
tivo de las capacidades para la paz y los conectores. Aunque es útil clasificar los di-
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Las características de las áreas de conflicto
visores en las mismas cinco categorías que utilizamos para los conectores, varios de
los elementos incluidos en cada categoría son fundamentalmente distintos de los
enumerados previamente. Estar conciente de esta diferencia es importante y permite
mantenerse alerta frente a la realidad de cualquier situación concreta. Es fácil creer,
por ejemplo, que los grupos de mujeres representan capacidades para la paz. Sin
embargo, hemos encontrado que en algunas situaciones los grupos de mujeres son
promotores activos de la guerra; enseñan a sus hijos a sospechar frente a otros gru-
pos y apoyan la condición de combatientes de sus esposos. En otros casos, las mis-
mas mujeres toman las armas. De igual forma, así como la religión puede llegar a
vincular a las personas por encima de las divisiones, también puede representar la
propia división en función de la cual se combate. Los elementos que caben en la
definición de capacidades para la paz deberían ser radicalmente diferenciados de los
que se identifican en circunstancias similares como capacidades para la guerra.
Sistemas e instituciones
Actitudes y acciones
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Otro conjunto de intereses en conflicto que afecta, más no explica, las numero-
sas guerras recientes, incluye los poderes externos que promocionan y apoyan con-
flictos en otras sociedades. En ciertos casos, actores externos tienen interés sobre
quien detenta el poder en otro país; o solamente, en mantener la inestabilidad cons-
tante de un país en guerra. Esto por alguna razón, sirve a los intereses internos o de
seguridad del actor externo.
Experiencias distintas
Símbolos y celebraciones
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Las características de las áreas de conflicto
can y se acercan a los conectores, su ayuda puede reforzar los primeros y afectar los
segundos. Por tanto, es muy importante que los trabajadores humanitarios evalúen
aquello que divide o conecta concretamente a la población del área donde intervie-
nen. En cada sociedad, en guerra o no, existen divisores y conectores. En la medida
que los ‘señores’ de la guerra “exitosos” dependen del apoyo para alcanzar sus obje-
tivos, focalizan la atención sobre los divisores y otras fuentes de tensión como si los
conectores no existieran. La identificación y el énfasis en los aspectos comunes, así
como en los valores, las experiencias y los sistemas compartidos, ayuda a reforzar el
compromiso de la población con la resolución pacífica de los problemas.
Es importante no ser romántico respecto a las capacidades para la paz y los conec-
tores. En ciertos lugares las mujeres logran relacionarse por encima de los frentes de
guerra para reafirmar su condición común y el sufrimiento de sus familias, pero en
otros, agitan la bandera que promociona la continuación del conflicto al insistir en la
necesidad de venganza debido al sufrimiento de sus familiares. Constatamos que lo
que constituye una capacidad para la paz en un lugar, en otro puede reforzar las divi-
siones entre grupos. Algunos combatientes están plenamente comprometidos con el
conflicto y algunos constructores de paz plenamente comprometidos con la paz. Sin
embargo, la mayoría de las personas a veces apoyan la guerra y otras veces, actúan de
manera pacífica. Expresan tanto actitudes de paz como actitudes de guerra. Los indivi-
duos, especialmente en las guerras civiles, parecen oscilar entre las dos.
45
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
fuerzan. Si la ayuda soporta los sistemas y las instituciones, así como las actitudes y
las acciones de paz, estas capacidades se refuerzan. Es decir, la ayuda puede reforzar
ambas capacidades. En los siguientes capítulos retomaremos en detalle numerosos
ejemplos de interacción entre ayuda y capacidades de paz y de guerra.
46
Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos
¿Por qué la ayuda destinada a hacer el bien termina haciendo daño? ¿Será un
efecto inevitable? Respuestas a estas preguntas pueden encontrarse en las experien-
cias de ayuda anteriores. Sobre los ejemplos de impactos negativos de la ayuda reco-
lectados en muchas zonas de conflicto alrededor del mundo, pueden identificarse
patrones claros y consistentes. Aunque a primera vista cada ejemplo parece particu-
lar y único como resultado de circunstancias locales especiales, una mirada en con-
junto de las experiencias revela similitudes importantes.
El carácter repetitivo de las lecciones negativas nos lleva a sentir más opti-
mismo que desesperanza, porque donde existen patrones establecidos es posible
anticipar los efectos negativos. Con información suficiente y una comprensión
que permita la anticipación frente a los patrones negativos, es posible encontrar
opciones programáticas -otra manera de trabajar- para evitarlos. A partir de las
lecciones aprendidas en experiencias previas de ayuda humanitaria, estamos con-
vencidos que no es inevitable que esta ayuda agudice la guerra. Además, como lo
sugieren nuestros planteamientos en el capítulo 3, una mejor comprensión de los
patrones resultantes de la interacción entre la ayuda y el conflicto posibilita el
47
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
En los párrafos siguientes, damos ejemplos e identificamos los patrones por los
cuales este tipo de ayuda refuerza involuntariamente el conflicto, y enfatizamos en
lo aprendido para evitar ese problema. Igualmente, analizamos cómo la ayuda puede
ser concebida a fin de aprovechar y reforzar las capacidades para la paz.
Como la ayuda representa riqueza económica y poder político, las personas in-
volucradas en la guerra siempre quieren controlarla. Sería extraño -y aún contrario a
su causa- que no lo hicieran. Por esa razón, resulta ingenuo e improductivo por parte
de los proveedores de ayuda creer que los ‘señores’ de la guerra acepten plenamente
48
Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos
los principios humanitarios, según los cuales las víctimas de ambos lados del conflic-
to tienen derechos iguales respecto a la ayuda. Cada vez que el “enemigo” recibe
algún apoyo, incluso ayuda humanitaria, esto es considerado en sentido contrario a la
victoria ambicionada. Por ejemplo, durante la guerra de Vietnam, Estados Unidos
restringió todos los transportes de ayuda hacia el norte de Vietnam. De esta manera,
obligó a las ONG norteamericanas que querían trabajar con ambos lados del conflicto,
a adquirir bienes de ayuda en Canadá y mandarlos a través de ese país para evitar ser
procesadas de acuerdo a la ley del Tesoro de Estados Unidos, que prohibía el comer-
cio con el enemigo.
El robo
Los combatientes roban con regularidad bienes de la ayuda humanitaria y los
utilizan para financiar sus esfuerzos en la guerra. Alimentos, colchones, vehículos y
sistemas de comunicación robados pueden ser directamente utilizados por los ejérci-
tos o vendidos para comprar los insumos que necesitan. Este es el proceso más co-
mún a través del cual la ayuda externa alimenta el conflicto, a pesar de que el énfasis
en otros procesos evidenciados más adelante, demuestra que quizás no es lo más
importante en términos de impacto.
Para robar, los ladrones necesitan información sobre qué, dónde y cuándo están
disponibles los bienes. Necesitan un lugar desde el cual lograr el control sobre los
bienes, por ejemplo, un retén, una carretera angosta o un centro de acopio. Necesitan
tener certeza sobre la cantidad y el valor suficiente de los bienes para justificar el
robo. Asimismo, tener la posibilidad de “desaparecer con el bien” sin ser atrapados o
si lo son, de evitar cualquier sanción por sus acciones. Los ladrones necesitan cono-
cimiento, oportunidad, incentivo e impunidad.
49
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Las estrategias que apuntan a entregar la ayuda de manera secreta impiden a los
ladrones conseguir la información necesaria. Las estrategias que consisten en disper-
sar la entrega reducen las oportunidades y el incentivo para robar. Las que apuntan a
reducir el valor de reventa de los bienes también afectan los incentivos que animan a
los ladrones. Aquellas que consisten en informar e involucrar a las comunidades civi-
les respecto al monitoreo de la distribución de la ayuda buscan impedir la impunidad.
No vale la pena. En Somalia, la Cruz Roja distribuyó mantas entre las fami-
lias, pero los robos eran comunes porque las mantas escaseaban y podían obtener-
se buenas ganancias con su reventa. El personal humanitario decidió entonces cor-
tar las mantas en dos, así las familias debían coserlas de nuevo y el valor comercial
disminuía considerablemente.
50
Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos
tapar el hueco de la lata. En cambio los ladrones perdían gran parte del contenido al
cargar los bultos hacia los camiones y las latas de aceite se regaban y deslizaban por
el movimiento del vehículo. En algunos casos, el peso de las latas de aceite deslizán-
dose de un lado a otro ocasionó que el camión se volcara y se perdiera la mercancía.
El secreto y la dispersión. En Camboya, una agencia tuvo que llevar una canti-
dad importante de dinero a un sitio de trabajo para pagar al personal local. Cuando el
avión de carga que llevaba el dinero llegó al aeropuerto, varios vehículos lo espera-
ban. Una bolsa de dinero fue entregada a un camión, dos más a otro, un jeep llevó
otras dos, y un automóvil la restante. Cada vehículo tomó un camino diferente para
llegar a la oficina donde debía hacerse el pago. A los ladrones les resultaba de este
modo difícil localizar los vehículos, y en caso de lograr interceptar alguno, la pérdi-
da para el proyecto no iba a ser tan grande.
51
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Otras opciones no tan buenas. Algunas alternativas para evitar el robo han
provocado impactos negativos como contratar los servicios de guardias armados
para acompañar las caravanas o proteger los sitios de acopio, amenazar a un país con
el retiro de la ayuda en caso de robo, y contratar a comerciantes locales para manejar
las entregas. Estos métodos serán analizados más adelante, pero cabe anotar que utili-
zar los servicios de guardias armados y amenazar con retirar la ayuda de un país refuer-
za la cultura de guerra. Asimismo, utilizar los servicios de comerciantes locales refuer-
za la economía de guerra y hace que la ayuda ligada a ésta genere ganancias.
52
Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos
A menudo, la ayuda crea sus propias “industrias” en los países receptores por
medio de las ganancias y los salarios pagados. Debido a la riqueza que representa la
ayuda y los sistemas que dependen de ella, algunas ganancias pueden recaer en las
personas locales. La guerra afecta los sistemas de distribución y las vías de comuni-
cación que necesitan las agencias para entrar en contacto con las poblaciones en
riesgo. Los individuos y los grupos que controlan esa distribución y acceso pueden
obtener ganancias tanto económicas como políticas.
Cada vez que los individuos y los grupos locales obtienen ganancias económi-
cas gracias a la presencia de la ayuda humanitaria y de cooperación -como traducto-
res, conductores o responsables de proyectos, o por poseer hoteles, casas o vehículos
que se necesitan-, el flujo masivo de ésta puede estimular los intereses en la conti-
nuación de la economía de guerra. Si la economía está desestabilizada por la guerra
y hay pocas oportunidades por fuera de ella, la gente que tiene cierta estabilidad
económica vinculada a las empresas relacionadas con la guerra, mantiene interés en
la continuidad del conflicto. Si se espera que la paz conduzca a una rápida disminu-
ción de la ayuda (en vez de una transición hacia la asistencia al desarrollo), los
individuos y las familias cuyos ingresos dependen de esa ayuda quedan seriamente
amenazados. Los incentivos perversos de la ayuda son proporcionalmente importan-
tes a la cantidad de bienes y servicios solicitados por las agencias. Y si la prestación
de estos bienes y servicios depende de los grupos armados, el proceso que refuerza
el conflicto se convierte en un circuito cerrado.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
La ayuda también puede afectar los patrones de comercio que vinculan a la pobla-
ción. Si las agencias importan bienes que anteriormente eran suministrados de un gru-
po a otro, y los grupos se encuentran en conflicto, esta ayuda refuerza la división.
Pocas agencias evalúan la capacidad local de provisión de los bienes que necesi-
tan o los impactos de sus compras sobre las ganancias de la guerra. Deberían hacerlo
para evitar reforzar la economía de guerra y afectar la economía de paz. Pero al pare-
cer, es un cálculo dispendioso y complicado, especialmente bajo la presión de una
situación de emergencia.
Las ONG, sin embargo, regularmente operan en áreas delimitadas. Bajo estas condi-
ciones, no es difícil evaluar de manera precisa la oferta y la demanda de bienes y servi-
cios utilizados y suministrados por la organización de ayuda. Aún en áreas más grandes,
como el caso de las ONG que tienen programas nacionales, el personal de las agencias
generalmente tiene conocimiento de lo que está a su disposición y la forma como los
precios se ven afectados por la demanda de las agencias y los recursos importados.
¿Qué demuestra la experiencia de las ONG? Primero, para evitar afectar la econo-
mía de paz, algunas agencias compran bienes locales en lugar de importarlos. Cuando
estas compras se enfocan en apoyo a la economía normal de paz (como la agricultura)
y no a empresas de la economía de guerra (como servicios de vigilancia para el transporte
de bienes), contribuyen a mantener y reforzar sistemas e instituciones para la paz.
Segundo, para evitar la subida de los precios de tal manera que se incentive la
continuación de la ayuda (y la guerra), las agencias a veces acuerdan fijar precios y
niveles de salarios. Si fijan estos precios a un nivel razonable, equivalente a las prácti-
cas en tiempo de paz, se facilita la transición hacia una economía de paz. Sin embargo,
como lo veremos en el capítulo 5, mantener los salarios bajos puede enviar el mensaje
involuntario que el personal local vale menos que el internacional. Algunas de las
ideas para la planeación, planteadas más adelante, tratan de responder a este problema
de bajos salarios mediante beneficios adicionales como capacitaciones y préstamos.
54
Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos
En parte porque las políticas de los donantes y las organizaciones impulsan las im-
portaciones, y porque el personal de terreno no hace evaluaciones de la oferta y la de-
manda de productos y servicios. Son escasos los ejemplos que demuestran haber evita-
do los impactos negativos de los mercados. Sin embargo, algunos intercambios con el
personal de terreno en varios lugares, han generado enfoques que podrían funcionar.
1. Las ONG que emplean gente durante los periodos de crisis, podrían capacitar-
la para futuros empleos en tiempos de paz. Estos programas de capacitación
podrían reforzarse brindando pequeños créditos para ayudar a los empleados
a crear sus propias empresas durante el periodo de transición.
2. Las agencias de ayuda podrían establecer salarios para el personal local equi-
valentes a un salario justo durante el periodo de paz. Adicionalmente, garan-
tizar una prima al final en caso de que haya paz. Una vez más, el personal
local debería utilizar esos pagos para constituir empresas en tiempo de paz.
3. La capacidad de los individuos de obtener ganancias adicionales con la guerra
conlleva un elemento de secreto y temor. Si las decisiones sobre pagos se hacen
con la participación de la comunidad en general, los individuos pueden ser llama-
dos a responder y se restringen los incentivos y oportunidades para obtener
ganancias elevadas. La obligación de responder a la comunidad puede ser una
de las mejores maneras para controlar la tendencia de sacar ventaja de la guerra.
4. Finalmente, la gente de las sociedades en guerra a menudo expresa un senti-
miento de malestar al darse cuenta que se ha vuelto dependiente de la ayuda,
ya que la mayoría prefiere ser independiente. Las agencias pueden apoyar esa
preferencia conversando sobre el tema con el personal y las organizaciones
locales receptoras. Las agencias tienen más experiencia que la población lo-
cal para comprender la forma como la guerra distorsiona la economía, así
55
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
56
Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos
Los efectos de las ganancias y los salarios de la ayuda también pueden aumentar
las tensiones entre los grupos. Los bienes de las agencias a menudo son distribuidos
de manera diferencial entre los grupos locales y en consecuencia, las ganancias que
genera la ayuda también son distribuidas de manera diferencial. Cuando las agencias
de ayuda emplean personas que hablan su mismo idioma, el beneficio puede ser
diferencial porque la capacidad de hablar otra lengua (así como otras competencias
requeridas por las agencias) se relaciona frecuentemente con el acceso a la educa-
ción, y esto va en función de privilegios y discriminaciones. Los beneficios diferen-
ciales de la ayuda distribuidos en función de las identidades de los subgrupos, exa-
cerban las tensiones entre los grupos.
Para evitar el aumento de las tensiones entre los grupos unos trabajadores hu-
manitarios propusieron programas en los cuales el beneficio para unos implicaba
beneficio para todos. Utilizaron programas de ayuda para reforzar los intereses com-
partidos de la gente y crearon comités o aprovecharon estructuras de liderazgo (como
los líderes religiosos, por ejemplo), en las cuales la responsabilidad por las decisio-
nes de distribución de la ayuda se discutían en público. Cuando la gente está impli-
cada en la cuestión de cómo distribuir la ayuda, comprende y acepta decisiones que
favorecen al más necesitado, aunque pertenezca a otro grupo.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
guerra civil, algunas ONG decidieron que lo mejor era no promover el trabajo
de personas de ambos grupos en las mismas empresas y desarrollaron estrate-
gias para ayudar a cada asentamiento étnico a volverse sostenible económica-
mente.
A sabiendas que por años los Garmi y Kulyabi habían trabajado hombro a
hombro en las empresas agrícolas estatales, una ONG diseñó un programa que
enfatizaba en esa historia de interacción e interdependencia económica. En un
pueblo Garmi, la ONG apoyó el desarrollo de una empresa de lana y en un
pueblo Kulyabi, la tradicional industria de tapetes. Aunque los dos grupos no
compartían el mismo espacio, acordaron que los productores de lana iban a pro-
veer la materia prima para los tapetes. Cada empresa dependió del éxito de la otra
para su propio éxito.
Hemos mencionado que los mercados pueden ser conectores. Hemos analizado
cómo la ayuda puede interactuar con las economías de guerra y de paz; cómo sus
importaciones afectan los precios y el nivel de los salarios; y cómo los efectos de
precios y salarios inciden en los incentivos y las posibilidades de continuidad de la
guerra o avance hacia la paz.
En Bosnia y Herzegovina, una ONG que proveía ayuda a Gorazde debía atrave-
sar la República de Srbska para llegar al área de distribución. Cada vez que una
caravana tomaba esa ruta, los habitantes de los pueblos serbios arrojaban piedras a
los camiones. El personal de la agencia comprendió la rabia de estos grupos por
haber sido ignorados, pese a que su necesidad de ayuda externa era mínima. Se
reunieron entonces con los líderes de estos pueblos y acordaron comprarles los bie-
nes que necesitaban si ellos podían proveerlos. Cuando la caravana empezó a trans-
portar bienes producidos localmente para la población situada del otro lado, no en-
contraron resistencia.
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Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos
a las agencias de ayuda dar prioridad a los contratistas que emplearan personas de
diferentes facciones.
Para evitar el efecto de sustitución económica que libera recursos locales para
la continuación de la guerra, algunas agencias de ayuda limitan sus aportes al máxi-
mo. En vez de brindar recursos externos, se enfocan en lograr que los esfuerzos
locales satisfagan las necesidades de la población y así, reforzar las actividades
económicas pacíficas.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
manitario puede llegar a promover más que sustituir, acciones pacíficas de los
comandantes de los grupos.
En los casos en que las agencias de ayuda han intentado evitar el trato con los
grupos armados que controlan las áreas en las cuales trabajan, han experimentado
consecuencias directas, a veces muy serias. Han sido víctimas de robos y amenazas,
y los beneficiarios en ocasiones han sido atacados.
Estas son realidades políticas serias que limitan la acción humanitaria. Cuando
les hemos preguntado a los trabajadores humanitarios cómo evitar interactuar con
los combatientes y no permitir su legitimación, en todos los casos nos han respondi-
do que es algo imposible.
“Pero”, los trabajadores humanitarios también han dicho: “el problema concre-
to es cómo interactuar con los combatientes”. ¿Qué pueden hacer los proveedores de
ayuda humanitaria?
60
Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos
Hemos visto anteriormente, que los combatientes intentan usar los recursos o el
poder para servir a sus ambiciones de control y victoria. Pero algunos gobernantes
utilizan también los recursos disponibles para mejorar su capacidad de gobierno.
Con el fin de comprender cómo el personal humanitario puede evitar reforzar los
poderes ilegítimos, debemos analizar lo que es ilegítimo en el poder.
El comandante del área era un asesino. Cuando llegué por primera vez a
la zona, tuve que visitarlo para negociar el acceso a las aldeas donde trabaja-
mos. Al comienzo intentó evitarme, pero un día llegué temprano a su sede y lo
interpelé. Le hablé claramente: “Estamos aquí para brindar ayuda a las perso-
nas que sufren en su zona. La necesitan y usted lo sabe. Tenemos una cantidad
importante de ayuda, pero créame, no vamos a dejar que usted o sus ladrones
se acerquen. Estos son los términos con los cuales vamos a trabajar aquí –
ningún tipo de interferencia con usted y sus soldados-. Si cualquiera de sus
soldados se atreve a intentar pararnos en un retén, nos vamos de aquí”.
61
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Él sabía que yo creía en lo que le decía, así que estuvo de acuerdo. Preten-
dió preocuparse por la población civil, pero yo sabía que lo único que hacía era
robarla. De todas formas, no tuvimos ningún un incidente. Sin embargo, uno de
sus hombres que estaba borracho, disparó un arma frente a uno de nuestros
conductores en un retén. Yo me llené de rabia y fui a la oficina del comandante
y le dije que si no era capaz de controlar mejor a sus hombres, nos íbamos de ahí.
Exigí disculpas. Claramente él no iba a disculparse, pero dijo que iba a revisar ese
problema, y supimos que tomó medidas en contra de ese soldado días después.
Estos tipos sólo entienden el lenguaje del poder. Toman ventaja si uno no es
suficientemente fuerte.
1. Para limitar la probabilidad que los ‘señores’ de la guerra usen la ayuda huma-
nitaria de manera codiciosa, las agencias han limitado los insumos importa-
dos y los han empleado de manera que tengan valor de uso sin ningún valor
comercial (así como fue mencionado en la sección sobre el robo).
2. Para disminuir el nivel de coerción y amenaza característico de las situaciones
de conflicto, algunas agencias han evitado de manera conciente el uso de sus
recursos para obtener respeto frente a sus programas. Han establecido un tono
diferente en sus interacciones con los ‘señores’ de la guerra, que demuestra y
enfatiza la tolerancia, el respeto, la confianza y el compromiso. Hacer esto sin
ingenuidad es difícil. En el capítulo 5, analizaremos en detalle las oportunida-
des para proveer ayuda en zonas de guerra empleando un tono distinto.
3. Para llevar a los comandantes de los grupos a asumir una responsabilidad en
favor del bienestar civil, las agencias de ayuda han establecido sistemas que
apuestan al interés de los comandantes respecto al bienestar civil, y refuerzan
su participación en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.
Por ejemplo, han organizado encuentros periódicos con los comandantes o
sus representantes para debatir sobre los aspectos de ayuda a la gente; tam-
bién, han llevado a las autoridades a visitar los sitios de los proyectos para
que interactúen con la gente, y han explicado a los comandantes los impactos
reales de sus políticas sobre la vida de la población. Hay más ejemplos.
En Liberia, el director de terreno de una agencia tuvo que lidiar con un coman-
dante particularmente problemático. En vez de evitarlo o solicitar el cumplimiento
de los términos de la ayuda humanitaria, este director lo citó y le explicó tranquila-
mente por qué la ayuda humanitaria era importante y cuál era el compromiso de la
ayuda de su agencia con la gente que estaba sufriendo. Solicitó permiso para trabajar
en la zona y le fue otorgado. Asimismo, realizó citas periódicas con el comandante
“para mantenerlo al tanto de lo que estaban haciendo,” y éste estuvo de acuerdo.
62
Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos
Estas son algunas alternativas que pueden evitar que los recursos de la ayuda
humanitaria y de desarrollo alimenten la guerra, y en algunos casos, contribuir con
las capacidades locales para la paz. En el capítulo 5, examinaremos cómo interac-
túan los mensajes éticos implícitos de este tipo de ayuda con el conflicto.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
64
Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de los mensajes éticos implícitos
Muchos proveedores de ayuda humanitaria creen que como estos mensajes son
tan claros, siempre son comprendidos por los receptores de ayuda y otros sectores de
la sociedad. Infortunadamente, la ayuda conlleva también mensajes implícitos de los
cuales no son concientes los proveedores, y a menudo son ambiguos. Algunos de los
dilemas que enfrenta el personal humanitario se comprenden mejor cuando estos
mensajes logran ser aclarados.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Las agencias de ayuda que contratan guardias armados para proteger sus bienes
contra el robo, y a su personal contra posibles ataques, envían un mensaje implícito
a los que están en las zonas de guerra sobre la legitimidad de las armas para determi-
nar quién tiene acceso a la alimentación y los medicamentos, y la seguridad que se
deriva de ellas. Por supuesto, es la misma forma como los ‘señores’ de la guerra
comprenden el uso de las armas; creen que con ellas pueden tener derecho al control
sobre la gente, el acceso a los bienes y su participación política. Creen que para estar
seguros debe tenerse más poder armado que cualquier otro.
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Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de los mensajes éticos implícitos
Cuando los trabajadores humanitarios utilizan los bienes y los sistemas de apo-
yo para su propio bienestar, la población local, que no tiene suficientes recursos y
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Los ‘señores’ de la guerra usan los recursos que controlan de la misma manera,
para fines personales y para recompensar a sus seguidores.
Al trabajar en contextos peligrosos (y aún en los que no son tan peligrosos), las
agencias de ayuda adoptan políticas diferenciales según se trate de personal extran-
jero o local. Asimismo, los niveles de salarios se definen según escalas ampliamente
diferenciales. Los vehículos son asignados al personal extranjero o ponen a su dis-
posición conductores para transportarlos. Entre tanto, el personal local debe usar los
medios de transporte local o caminar. Y en el caso de los equipos de radio, son
entregados al personal extranjero y pocas veces al personal local.
La impotencia
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Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de los mensajes éticos implícitos
Un mensaje es: “Tengo el poder aquí y usted no”. En un contexto de guerra, este
es un mensaje de provocación tan claro como aquellos que refuerzan la atmósfera y
los modos de acción que prevalecen entre los grupos opuestos.
La publicidad
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Este perfil es claramente irreal y es muy probable que ese trabajador humanita-
rio no sobreviva por mucho tiempo. En el mundo real de las guerras, donde muchas
personas actúan por intereses extremadamente egoístas, ejercen el poder a través de
las armas, se desempeñan con impunidad y no dan casi ningún valor a la vida huma-
na, ¿cómo deben actuar los trabajadores humanitarios sin reforzar las modas y los
modos de la guerra? ¿Qué opciones tienen para garantizar un cierto grado de seguri-
dad bajo esas condiciones?
Actitudes
Algunas personas de manera cínica declaran que la ayuda es una “industria” que
“aprovecha” el sufrimiento de los otros para garantizar la sobrevivencia de las agen-
cias, y que los empleados no son más que funcionarios de esa “industria”, cuyo
empleo depende de las crisis. Si existen agencias e individuos de este tipo, son esca-
sos. Desde nuestra experiencia, la gran mayoría del personal humanitario es motiva-
do por un deseo sincero de ayudar.
Sin embargo, las circunstancias alteran las actitudes. Cuando el personal huma-
nitario es engañado, irrespetado o amenazado, surge un elemento adverso en la rela-
ción entre quien provee ayuda y la recibe. Cuando están agotados y no ven ningún
efecto inmediato en su trabajo, los trabajadores humanitarios pierden de vista cómo
generar cambios positivos. Cuando trabajan con personas que sufren cada día y bajo
una tensión constante, se endurecen y desarrollan una capacidad para distanciarse de
los que ayudan. Cuando el contexto es de conflicto, la atmósfera de tensión, belige-
rancia y desconfianza puede ser contagiosa.
70
Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de los mensajes éticos implícitos
71
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Sin embargo, una diferencia esencial no puede ser ignorada. El personal huma-
nitario está presente en las circunstancias difíciles por su propia decisión, y son
libres de irse en cualquier momento. Los receptores de la ayuda están ahí porque no
tienen otra opción y si pudieran irse, lo harían.
Otra diferencia existente, son los distintos estilos de vida del personal humanita-
rio y los receptores de ayuda. El estilo de vida del personal humanitario puede afectar
las relaciones de trabajo con las personas que intenta ayudar. Según este estilo, puede
diferenciar, alienar y crear oposición entre los receptores, así como generar actitudes y
procesos en los cuales los proveedores de ayuda y los receptores quedan atrapados en
una desconfianza mutua. Con cierta regularidad, los procesos de ayuda conducen a
una situación en la cual los receptores intentan “obtener todo lo que pueden” y los
proveedores “deben controlar todo porque no pueden confiar en los receptores”.
72
Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de los mensajes éticos implícitos
y los beneficiarios con los cuales trabaja. Habla de sus propios hijos y muestra sus
fotografías a la gente. Una trabajadora humanitaria tiene por regla nunca parecer
apresurada. Se toma el tiempo para sentarse y mirar a la gente con la cual está ha-
blando. Intenta realmente escuchar lo que le están contando y dar respuestas acerta-
das y no automáticas. Dice que hacer esto no toma más tiempo que apresurarse.
Algunos trabajadores humanitarios deciden vivir con la gente que ayudan. Uti-
lizan el transporte público, aprenden el idioma local y viven de manera sencilla. Se
vuelven amigos de los beneficiarios, comparten comidas y van a los matrimonios,
bautismos y otras ceremonias locales. Hacen sus compras en almacenes locales y
comen lo mismo que los demás.
La seguridad
Los intentos recientes por brindar protección militar al personal humanitario, han
fracasado en gran medida en cuanto a la reducción de las amenazas. En parte porque
los gobiernos donantes no han querido destinar tropas a ciertas áreas de los conflictos
actuales. Pero aún en los casos donde lo han hecho, no ha mejorado la seguridad del
personal humanitario. Al contrario, algunos indicadores demuestran que cuando tro-
pas armadas extranjeras han entrado en lugares de conflicto para proteger al personal
humanitario, han provocado la hostilidad de las facciones locales que ven en esas
fuerzas otro competidor por el poder. Pese a que el personal humanitario viaja con más
seguridad en caravanas que se benefician de la protección internacional, esa demostra-
3- Misión de los Estados Unidos en las Naciones Unidas, Global Humanitarian Emergencies (New York: abril, 1997), p.14.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
ción temporal de fuerza puede generar resentimientos que aumentan el peligro en ge-
neral. En un contexto de guerra, la presencia militar así sea empleada por buenas razo-
nes, provoca una respuesta.
Sin embargo, la experiencia sugiere que la seguridad efectiva se deriva más que
todo de la protección de la comunidad. Cuando las comunidades valoran la vida y el
compromiso del personal humanitario se esfuerzan por brindarles un ambiente segu-
ro. Varios trabajadores humanitarios contaron cómo fueron aconsejados por un ami-
go para irse a casa o tomar unas pequeñas vacaciones, y luego comprobaron que esa
advertencia los había protegido de algún hecho de violencia.
74
Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de los mensajes éticos implícitos
Una mañana, el asistente del director de una agencia fue arrestado en la plaza de
mercado y nunca volvió a saberse de él. La primera reacción del director de terreno,
que era extranjero, fue hacer lo que otras agencias habían hecho en situaciones simi-
lares, es decir, adoptar un perfil más bajo para evitar la persecución de las autorida-
des. Sin embargo, después de reflexionar, decidió adoptar una estrategia totalmente
diferente. Desarrolló lo que llamó “una demostración provocadora y llamativa” del
trabajo de su agencia, a través de presentaciones y discursos dirigidos a quienes
quisieran escuchar. Habló en los clubes Kiwanis y Rotarios y ante los grupos ecle-
siales. Siguiendo una estrategia de transparencia, hizo una presentación en la sede
regional del ejército y habló con los comandantes encargados de las actividades
contrainsurgentes en esa área. Con el pasar del tiempo, se dio cuenta que hasta los
adeptos a la línea dura empezaron a valorar el trabajo de su agencia con los campe-
sinos y lo mejor, ningún miembro de su personal volvió a ser amenazado.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
76
Marco para analizar los impactos de la ayuda sobre el conflicto
En este capítulo hemos reunido las ideas y las lecciones presentadas en los
capítulos anteriores bajo un marco analítico para evaluar las fuentes de tensión,
los divisores, y las capacidades para la guerra, así como los conectores y las
capacidades para la paz en situaciones de conflicto. Este instrumento de planea-
ción ha surgido de las interacciones y debates con el personal de las agencias
humanitarias en muchos lugares del mundo.
Hay evidencias claras que la ayuda salva vidas, reduce el sufrimiento humano y
apoya la búsqueda de una mayor seguridad económica y social en contextos de con-
flicto. Esa es la razón de ser de la ayuda humanitaria y en general, los resultados son
satisfactorios. Esos son los impactos que esperamos de la ayuda humanitaria.
Pero, ¿somos realistas cuando esperamos que la ayuda humanitaria tenga im-
pactos positivos sobre el conflicto? ¿Cuáles son las limitaciones?
77
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
las sociedades entran en guerra por razones propias; los actores externos no pueden
prevenir las guerras. Los individuos y las sociedades deben lograr la paz por ellos
mismos; los actores externos no pueden hacer o garantizar la paz para otros. Atribuir
demasiado poder a la ayuda; operar como si ésta pudiera provocar la guerra o hacer
la paz, sería faltar al respeto por el derecho y la responsabilidad de las sociedades
receptoras de definir su destino.
Otra realidad que debe ser considerada, es que a pesar de reconocer los límites
de la ayuda, aún las pequeñas intervenciones tienen poder. En los casos donde ésta
es marginal en comparación con los recursos invertidos en la guerra, hay evidencias
suficientes para demostrar que influye sobre el curso de la guerra y en consecuencia,
sus proveedores deben examinar los impactos que provoca en el conflicto. Este im-
pacto va desde no tener ningún efecto hasta tener impactos significativos.
En la guerra ocurren cosas sobre las cuales la ayuda no tiene efecto porque
suceden independientemente de ésta, sin embargo debido a que la ayuda se brinda en
un contexto en el cual pasan las cosas, tiene un impacto sobre ellas. Bajo esas cir-
cunstancias, el personal humanitario no debe sentirse responsable porque ocurran
las cosas, pero sí por la manera en que la ayuda empeore o prolongue los eventos
destructivos, o apoye y refuerce los eventos positivos.
78
Marco para analizar los impactos de la ayuda sobre el conflicto
Figura 5.1 Marco analítico para evaluar los impactos de la ayuda sobre el conflicto
Marco analítico
La asistencia internacional puede empeorar el conflicto de dos maneras: si ali-
menta las tensiones entre grupos o si debilita las conexiones entre éstos. Cuando la
ayuda genera uno de estos impactos exacerba el conflicto de manera involuntaria. Al
contrario, la ayuda contribuye a la terminación de la guerra si disminuye las tensio-
nes entre grupos y refuerza las conexiones entre éstos.
La figura 6.1 presenta un marco para analizar cómo la ayuda interactúa con el
conflicto. Este marco tiene tres etapas básicas y permite un proceso de retroalimen-
tación dinámica para la evaluación continua de la situación y el rediseño apropiado
del programa.
79
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
De otra parte, como lo hemos visto, estos temas necesariamente no son los que
sostienen el conflicto. Pueda que los líderes manipulen a la opinión y promuevan las
tensiones entre grupos, pero los combates no se dan para resolver problemas de justicia.
Ciertas tensiones profundas de hecho, pueden conectar a las personas que perte-
necen a lados opuestos del conflicto. Por ejemplo, la ausencia de aplicación de las
leyes contribuye a la sospecha generalizada y en consecuencia, divide a la población
o por el contrario, la motiva a conectarse para defenderse en conjunto contra la
amenaza del robo incontrolado.
80
Marco para analizar los impactos de la ayuda sobre el conflicto
tientes para perseguir sus propios fines (por ejemplo, Afganistán); o sucesos ocurri-
dos en países vecinos impactan y desestabilizan a otro país (por ejemplo, el cuerno
de África). La ubicación de la fuente del conflicto debe ser considerada en la evalua-
ción del impacto potencial de la ayuda sobre los divisores y las tensiones.
Algunas categorías importantes para identificar y evaluar los divisores, las ten-
siones y las capacidades para la guerra (presentadas en la figura 6.1) son causas de
fondo o secundarias, y parten de un compromiso amplio o restringido de la pobla-
ción, o una incidencia interna o externa de la sociedad. Los impactos concretos y
potenciales de la ayuda sobre los divisores y las tensiones varían en función de la
intensidad y la amplitud del compromiso con la guerra, presente en la sociedad en la
cual se brinda ayuda.
La etapa 2 del marco analítico implica identificar y evaluar los conectores y las
capacidades locales para la paz (CLP) en el contexto del conflicto. Si los divisores y
las tensiones son evidentes, es difícil para el personal humanitario identificar conec-
tores o capacidades para la paz, además de variar ampliamente según la diferencia de
contextos. Es insuficiente reconocer grupos que sirvan de conectores como los an-
cianos, los grupos de mujeres o las escuelas. En ciertos contextos, esos mismos
grupos agudizan la guerra, promueven el odio y refuerzan las divisiones.
81
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
tas por encima de las líneas de combate? ¿Dónde se da de manera menos evidente?
¿Qué tan amplias o limitadas son las interacciones abiertas y las menos evidentes?
82
Marco para analizar los impactos de la ayuda sobre el conflicto
programas, en un comienzo son tomadas en terreno. Aunque las políticas de las sedes
centrales determinan la definición y el estilo de los programas en términos generales,
el personal en terreno toma las decisiones locales, específicas, diarias y continuas acer-
ca de cómo hacer el trabajo. Las decisiones en todos los niveles pueden incidir en los
impactos de la ayuda sobre el conflicto.
La etapa 3 del marco analítico implica identificar las características del progra-
ma de ayuda según las categorías propuestas, relacionándolas con el análisis del
contexto (divisores o conectores), a fin de anticipar cómo cada escogencia progra-
mática afecta el conflicto. Por ejemplo, los planificadores deben preguntarse: ¿Una
decisión sobre el personal reforzará uno o varios de los divisores o tensiones que
hemos identificado? ¿Esta decisión alimentará los intereses de la guerra o disminui-
rá las tensiones? ¿Podrá reforzar las capacidades para la paz y los conectores?
Si las decisiones acerca del personal refuerzan las divisiones y las tensiones,
debe considerarse una gama de opciones posibles (columna de opciones). Los plani-
ficadores deben preguntarse: ¿De qué manera alterna podemos solucionar el proble-
ma del personal? ¿Cómo tratar la cuestión del número de empleados? ¿Qué tipo de
personal debemos emplear (hombres y mujeres de cualquier parte del conflicto o
solamente de una parte, etc.)? ¿Cuáles son las diferentes modalidades de trabajo
(personal remunerado, dependencia sobre el voluntariado, a través de agencias gu-
bernamentales, etc.)? ¿Según la comprensión sobre las divisiones y las tensiones en
esa situación, de qué manera cada opción las afecta?
83
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
De manera similar, si se detecta que una opción refuerza los conectores, los
planificadores deben controlar si esto evita reforzar una tensión. ¿Si se refuerza,
qué opción existe?
Este proceso es menos complicado de lo que parece. Una vez que un proveedor
de ayuda memoriza la idea de los divisores/tensiones y capacidades/conectores, siem-
pre va a considerar las decisiones bajo estos aspectos. Reflexionar respecto a los
efectos colaterales de las decisiones de planeación sobre el contexto del conflicto
84
Marco para analizar los impactos de la ayuda sobre el conflicto
será una segunda tarea. Servirá para asegurar que el mandato y los objetivos progra-
máticos de la agencia se cumplan. Adicionalmente, se volverá una cuestión natural
analizar cómo proceder para no exacerbar las tensiones entre grupos, y apoyar y
reforzar las conexiones entre personas que construyen una sociedad justa y pacífica.
Es importante que todo diseño de un programa parta del conocimiento del con-
texto del conflicto, incluyendo divisores y tensiones, y conectores y capacidades
para la paz. Sin embargo, el personal humanitario nunca conocerá todos esos aspec-
tos en detalle, y seguramente no los conocerá al comienzo de un programa. Por
fortuna, no necesita saber todo de antemano.
Necesita ser conciente que algunas tensiones son de fondo y otras superficiales;
que la ayuda puede crear nuevas fuentes de tensión si no se es cuidadoso en identifi-
car las divisiones de la sociedad, y que en todos los casos, la población se mantiene
conectada a través de una serie de factores que ofrecen oportunidades de apoyo. Con
85
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
estas tres ideas sencillas y la motivación para buscar y comprender los divisores y
los conectores, el personal humanitario puede diseñar programas más eficaces.
Dinámico, no estático
86
Marco para analizar los impactos de la ayuda sobre el conflicto
SEGUNDA PARTE
87
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
88
Introducción
Introducción
Hemos seleccionado cinco casos para ilustrar cómo las historias de ayuda, ade-
lantadas en lugares distintos, sugieren ideas útiles para otros programas. Fue difícil
decidir cuáles casos debían incluirse porque cada uno es rico en detalles locales y
por tanto, brinda una mirada especial que posibilita ver las relaciones entre la ayuda
y el conflicto.
Hemos escogido casos que involucran diferentes países del mundo (Burundi,
India, Líbano, Somalia y Tayikistán) y tipos de agencias (el Comité Internacional
de la Cruz Roja, una pequeña ONG local, una agencia de las Naciones Unidas, una
pequeña ONG católica europea, y una ONG grande de Estados Unidos). Igualmen-
te, se incluyen diferentes etapas y tipos de conflicto. Burundi y la India represen-
tan países susceptibles al conflicto, en los cuales es frecuente y periódica la vio-
lencia entre grupos, pero donde no ha sucedido una guerra civil abierta. El caso de
Somalia cubre la experiencia de la ayuda durante un periodo de la guerra. El caso
de Tayikistán menciona un programa de ayuda durante el periodo de posguerra
para apoyar la reconstrucción e incentivar la repatriación. Cuatro casos (Burundi,
India, Somalia y Tayikistán) describen cómo las agencias de ayuda cumplen su
mandato y responden al hecho de encontrarse en una situación de conflicto. Sólo
un ejemplo, el de la India, enfatiza en el caso de una agencia en el que su programa
89
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Cada historia es pequeña y local. Cada una analiza un programa de ayuda espe-
cífico, a menudo ubicado en la región de un país y con una cobertura reducida y de
corto plazo. Ninguna logra resolver el problema planteado, pero ilustra los dilemas
encontrados sistemáticamente cuando la ayuda se brinda en un contexto de conflic-
to. Y lo más importante, cada una sugiere enfoques de planeación que podrían asegu-
rar que en determinados contextos, la ayuda cumpla no sólo con los objetivos estatu-
tarios, sino que también favorezca los intentos de la población por establecer una
sociedad pacífica.
90
Alimentos por trabajo: Reconstrucción de hogares en Tayikistán
A comienzos del año 1994, la Fundación Save the Children/U.S. envió un em-
pleado a Dushanbe, en Tayikistán, para explorar las oportunidades de ayuda finali-
zada la guerra civil violenta y tras el colapso económico desatado después de su
independencia de la antigua Unión Soviética4. El director de terreno de la agencia
quiso desarrollar un programa que respondiera a las necesidades inmediatas de la
posguerra y apoyara al restablecimiento de las relaciones pacíficas entre los excom-
batientes. En 1995, cuando fue escrito este estudio de caso, la agencia estaba ejecu-
tando un amplio programa en varios distritos de la Provincia de Khatlon, una de las
áreas más afectadas por la guerra.
Entre las diferentes interpretaciones respecto a las causas de la guerra, los facto-
res étnicos, de lealtad a los clanes religiosos, políticos y regionalistas, jugaron un
papel en la definición de las alianzas. La lucha por el poder ocurrió entre dos grupos:
el antiguo liderazgo comunista y la llamada oposición, compuesta por los islamistas
(el Movimiento de Renacimiento Islámico), los demócratas (el Partido Democrático
4- Muchas personas de Tayikistán ayudaron en la redacción de este estudio de caso. Un agradecimiento especial a Kenny
Gluck, director del programa de SCF, quien aportó con varias observaciones críticas incluidas en el estudio de caso.
5- Galia Golan, “Ethnicity and the Problems of Central Asia”, artículo preparado para Rand. Diciembre 1993 (no publicado),
p.18.
91
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Como en el caso de las otras repúblicas de Asia Central, las fronteras de Tayikis-
tán fueron creadas de manera artificial por Stalin. En consecuencia, aproximada-
mente el 40% de los cinco millones de habitantes de Tayikistán no eran tayikos, sino
de origen turco. Los tayikos, de origen persa, hablan farsi/persa, más que turco.
Debido a que los diferentes grupos étnicos se alinearon hasta cierto punto con
diferentes bloques de poder, algunos interpretaron la guerra más que todo como un
conflicto interétnico. Particularmente, ese fue el caso de Gorno-Badakhshan, que
declaró su independencia de Tayikistán, argumentando que su población –principal-
mente Parir Ismailis (descendencia de Shi’a)- era étnicamente diferente de los ta-
yikos y los otros grupos étnicos, los cuales eran básicamente musulmanes sunnitas7.
Algunos creen que la guerra surgió en esencia por conflictos regionales, espe-
cialmente entre el norte y el sur. El norte, que fue parte de Uzbekistán y tenía una
población importante, Uzbeka, estaba económicamente mejor y más secularizado
que otras áreas del país. En parte, su desarrollo se logró en detrimento del sur. Se
dice que bajo el poder soviético, la región recibió cien veces más inversiones que el
sur. Durante la guerra civil, el norte estuvo aliado con la pequeña región de Kuljab
en la provincia de Khatlon, donde tuvo lugar buena parte del conflicto8.
6- Ídem.
7- Ídem, p.19.
8- Ídem, pp. 18-19.
9- Ídem, p. 20.
10- Ídem, pp. 20-21.
92
Alimentos por trabajo: Reconstrucción de hogares en Tayikistán
500 mil fueron desplazadas -60 mil estuvieron refugiadas en Afganistán y 80 mil con-
centradas a lo largo de la frontera, incapaces de cruzar el río hacia Afganistán11-.
La economía
La Provincia de Khatlon
93
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
refugiados que habían huido (a menudo hogares Garmis ocupados por familias Kul-
yabis) debían ser devueltas a sus propietarios. Aunque ningún sistema legal estaba
en pie para aplicar esa regla, ancianos locales (hombres y mujeres, en su mayoría
Kulyabis) de numerosas aldeas conformaron sus propios comités para supervisar el
retorno a las casas ocupadas. Estos retornos en su mayoría fueron exitosos puesto
que ayudaron a diluir las tensiones y reinstalar a las familias en sus hogares en cues-
tión de días o semanas.
12- La información de esta sección proviene de varios empleados del gobierno distrital ubicados en varios lugares de la
Provincia de Khatlon. Fue recolectada en la primavera de 1994 por Mary B. Anderson y Tim Brodhead.
94
Alimentos por trabajo: Reconstrucción de hogares en Tayikistán
La respuesta internacional
CICR y ACNUR
95
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
En otoño de ese mismo año, SFC estaba en plena operación con más de cincuen-
ta empleados, la mayoría -cuarenta y cinco- ubicados en la provincia de Khatlon,
una de las zonas más afectadas por la guerra. Otras ONG también llegaron, lo que
produjo una variedad de programas de reconstrucción enfocados básicamente en la
reconstrucción de edificios e infraestructura, la rehabilitación del sistema de salud, y
el desarrollo de microempresas y otras actividades de generación de ingresos.
96
Alimentos por trabajo: Reconstrucción de hogares en Tayikistán
El programa de SFC
El personal local empezó visitando todas las aldeas donde las casas habían sido
afectadas, con el fin de llevar a cabo un diagnóstico preliminar que evaluara los
daños, y acopiar datos demográficos respecto al número de retornantes, el tamaño
promedio de las familias, el número de hogares encabezados por hombres o mujeres,
y otras informaciones similares. Después del mapeo de una aldea, el personal parti-
cipaba en una reunión convocada por los adultos mayores de la comunidad, donde se
presentaba el programa Alimentos por Trabajo e invitaba a los habitantes a confor-
mar las brigadas. El personal de SCF precisaba que tanto hombres como mujeres
podían participar en las brigadas, y que esa participación no dependía de la pertenen-
cia a determinado clan o etnia, ni al hecho de tener una casa afectada. Cada persona
era invitada a ser parte de la brigada, integrada por diez o doce miembros. Una vez
conformadas, se elegía un líder, quien aseguraba la comunicación directa con SCF y
se hacía responsable de la asignación del trabajo, el buen funcionamiento del equi-
po, la calidad de la construcción y la distribución de los alimentos según los criterios
establecidos por cada brigada.
13- La información de esta sección, la cual describe el proceso de programación de SCF, proviene de entrevistas con empleados de
SCF en Dushanbe y Khatlon, y de la solicitud de financiación por parte de la Unidad de Respuesta al Desarrollo Asistido y Emer-
gencia para Infraestructura de SCF a la USAID en marzo del 1994, bajo el título: “Project Description: Tajikistan Humanitarian
Assistance Program for Khatlon Region for the Period April 1, 1994, to June 30, 1996”.
97
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
integrara. Una vez el personal de SCF explicaba la forma como debían conformar-
se las brigadas y cuáles eran los objetivos del programa, regresaba días después
para trabajar con los líderes de cada brigada.
En una segunda reunión, el personal de SCF evaluaba en cada aldea junto con
los líderes de las brigadas, el número de casas por reconstruir y su ubicación (basa-
dos en una encuesta preliminar), con el objeto de dividir el trabajo. Una vez tomadas
las decisiones, SFC firmaba un contrato con cada brigada, especificando las casas a
reconstruir, el tiempo necesario para su reconstrucción (según una formula definida
por SCF que permite determinar el tiempo necesario para la reconstrucción en fun-
ción del nivel del daño), y la cantidad precisa de alimentos a cambio del trabajo.
Entre los alimentos incluidos estaban la harina de trigo y el aceite de cocina, los
cuales tradicionalmente tenían gran demanda en Tayikistán, y escaseaban debido al
colapso de la economía. SFC fijó el nivel de ingresos correspondiente, apenas por
debajo del nivel del mercado, de tal forma que la gente que podía acceder a otros
empleos o ingresos no integrara las brigadas. Los alimentos obtenidos por quien
trabajara en el programa de reconstrucción eran suficientes para cubrir el 80% de las
necesidades de calorías en cada familia.
14- Esta cita y otras en esta sección se tomaron directamente de la solicitud de financiación de SCF a USAID.
98
Alimentos por trabajo: Reconstrucción de hogares en Tayikistán
Sin embargo, ninguno de estos planes logró mitigar las tensiones entre los grupos.
En enero de 1995, entró en revisión la propuesta dirigida a conseguir fondos para el
programa de créditos. El carácter mono-étnico de la mayoría de las aldeas (75%), y el
hecho de que la mayoría de los daños estaban ubicados en aldeas Garmis, además de
que el programa conformaba brigadas por aldeas en lugar de hacerlo entre aldeas,
significó que los recursos para vivienda y alimentación se dirigieran más hacia los
Garmis que hacia los Kulyabis. Adicionalmente, como el mandato de ACNUR limita-
ba el uso de los recursos a los hogares de los retornantes, los materiales no pudieron
emplearse suficientemente en la reconstrucción de escuelas y puestos de salud.
Asimismo, como todas las personas de las aldeas en reconstrucción podían ac-
ceder al esquema Alimentos por Trabajo, que satisfacía el 80% de las necesidades
alimentarias de las familias, los Garmis tuvieron más de un miembro de la familia en
las brigadas y recibieron por ello, más alimentos. Como el acceso de las familias
Kulyabis fue limitado en las brigadas, rechazaron que sus antiguos enemigos saca-
ran provecho de los recursos más de lo necesario.
Sin embargo, la reflexión del personal de SCF llevó a considerar que esas medi-
das no compensaban el hecho que el programa reforzaba la competencia y la descon-
fianza entre los grupos. Además, la agencia no aprovechó ninguna de las redes y
vínculos existentes entre los grupos de la provincia de Khatlon. Por ejemplo, algu-
nos empleados se preguntaron si no debieron aprovechar los comités de reconcilia-
ción que manejaban el tema de las casas ocupadas, para priorizar qué debía ser re-
99
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
100
Los niños en la guerra civil: Planear la paz en Líbano
7
Los niños en la guerra civil:
Planear la paz en Líbano
La guerra en el Líbano
Los combates en el ya inestable Líbano, empezaron realmente en Abril de
1975, y duraron con una intensidad variable hasta finales de los noventa. A medida
que la guerra avanzaba, las dinámicas detrás del combate, los efectos de la violen-
cia crónica y la falta de respeto a la ley, crecieron y se volvieron extremadamente
complejos, cíclicos y generalizados. Con el tiempo, docenas de milicias armadas
15- Este estudio de caso fue escrito en 1995 por Greg Hansen del Proyecto de Capacidades Locales, bajo el título:
“SAWA/Educación para la Paz; Niños y jóvenes libaneses unidos durante la guerra”. Ha sido editado y revisado por
Mary B. Anderson para esta publicación.
101
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Las milicias tomaron estaciones de radio y televisión para difundir sus versio-
nes sobre los eventos y suscitar sentimientos de pertenencia. Algunas crearon orga-
nizaciones caritativas para sus grupos de población y muchas impusieron sistemas
de impuestos en las zonas de influencia. Los combates se dieron por el control sobre
los puertos y los ingresos de tarifas que pudieran generar. El Líbano estuvo dividido
y subdividido en feudos, con numerosos retenes que servían de frontera. Al comien-
zo de la guerra, Beirut estuvo partida en dos por la Línea Verde, un área de combate
frecuente que se convirtió en un corredor de destrucción y separaba a Beirut oriental
de Beirut occidental.
16- La información de referencia sobre la guerra proviene de Dilip Hiro, Lebanon. Fire and Embers (New York: St. Martin’s,
1992); y Deirdre Collings (ed.), ¿Peace for Lebanon? From War to Reconstruction (Boulder: Lynne Rienner, 1994).
17- Royal Canadian Mounted Police, National Drug Intelligence Estimates (Ottawa: Supply and Services, Canada, 1990), p.27.
18- Andre McNicoll. Drug Trafficking: A North-South Perspective (Ottawa: North-South Institute, 1983), p.60.
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Los niños en la guerra civil: Planear la paz en Líbano
Durante 1989 y 1990, se intensificaron los esfuerzos políticos para poner término a
la guerra. Esos esfuerzos culminaron con el Acuerdo Nacional de Reconciliación (cono-
cido comúnmente como Acuerdo de Taif), el cual fue adoptado por cincuenta y ocho de
los sesenta y dos miembros del parlamento libanés. Esto puso un punto de partida para
la reconciliación. El Acuerdo contenía artículos referidos al retiro de Siria, el desman-
telamiento de las milicias y la reubicación de los libaneses desplazados durante la
guerra. Hasta 1991, se mantuvo un estado de calma relativo, excepto en el sur de
Líbano, donde continuaron los enfrentamientos entre la milicia del Hezbolá y las IDF.
19- Citado en International Peace Research Association. Peace building and Development in Lebanon (Final Conference
Report), (Paris:IPRI/UNESCO, 1990), p.48.
103
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
UNICEF en el Líbano
UNICEF ha estado activa en el Líbano desde 1948 cuando asistió a los refu-
giados palestinos de la primera guerra árabe-israelí. En 1950, Beirut fue escogida
como sede de la oficina regional. Además de su programa para los refugiados, la
agencia lanzó actividades de largo plazo en todo el país, incluyendo la promoción
de la salud pública, las políticas de prevención en salud, la vacunación y la salud
materna e infantil. También brindó capacitación a los trabajadores sociales y ase-
soría al gobierno libanés, a través del Ministerio del Trabajo y Asuntos Sociales,
para el establecimiento de una escuela de Trabajo Social. Su programa de educa-
ción contribuyó al establecimiento de jardines infantiles y dio capacitación a los
maestros de escuela primaria.
104
Los niños en la guerra civil: Planear la paz en Líbano
Las IDF sitiaron por setenta días a Beirut occidental, disparando obús y reali-
zando bombardeos aéreos. También fue impuesto un bloqueo sobre el área y se sus-
pendió el servicio de electricidad y agua. En medio de la intensidad del verano, los
riesgos de tifus y cólera eran altos debido a que la población recurría a fuentes de
agua no aptas para el consumo.
UNICEF respondió con la Operación Water Jug. Se movilizó una pequeña flota
de carro-tanques con el logo de la agencia. Tanques de almacenamiento temporal se
instalaron en Beirut occidental y periódicamente fueron abastecidos por la flota.
Camiones enteros fueron cargados con generadores y bombas, y llevados a hospita-
les y edificios altos para llenar los tanques ubicados sobre los techos. Igualmente, se
suministró agua para combatir los incendios.
Asimismo, logró sumar el apoyo de 300 ONG, algunas aliadas con grupos con-
fesionales o facciones y lanzó una campaña agresiva de sensibilización en los me-
dios de comunicación para invitar a los padres de familia a llevar a sus hijos a los
centros de vacunación. En las mezquitas y las iglesias, los mullahs islámicos y los
sacerdotes maronitas invitaron a participar. Los líderes de las facciones, facilitaron
el tránsito de UNICEF por áreas peligrosas y retenes, así como medios de transporte,
equipos, alimentos y combustible para los equipos de inmunización.
105
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
SAWA
El problema siguiente fue cómo entregar la revista a los niños. Como se mencionó,
UNICEF mantenía contacto con una red de clínicas y puestos de salud para la entrega de
medicamentos esenciales. La agencia entonces, emitió mensajes por la radio, invitando a
los niños a que sus padres pasaran por los puestos de salud porque “UNICEF tiene algo
para ustedes y sus amigos”. Las revistas fueron llevadas en los camiones que transporta-
ban medicamentos y entregadas en cada clínica y puesto de salud.
106
Los niños en la guerra civil: Planear la paz en Líbano
SAWA mantuvo cierto número de temas recurrentes. Una sección llamada “Co-
noce tu país” llevaba al lector mediante paseos imaginarios por Baalbek y Cedars, o
más allá de la Línea Verde en Beirut. La idea era recordar a los niños que compartían
un mismo país y fomentar así un sentido de identidad libanés. Una sección similar:
“Desde nuestra cultura,” presentaba proverbios libaneses y cuentos populares, o en-
fatizaba en una figura histórica nacional para hacer referencia a una herencia común.
La sección: “Vivir SAWA” promocionaba un mensaje de paz e incluía historias y
parábolas que ilustraban los derechos de los niños, la solidaridad, la unidad y la no-
violencia. “¿Justo o falso?” brindaba al lector la oportunidad de reconocer el com-
portamiento adecuado en diferentes situaciones. La creatividad era promovida a tra-
vés de “Artes y artesanías”, donde por ejemplo, se mostraba a un niño cómo hacer
una docena de juguetes diferentes a partir de algo sencillo y disponible como una
botella de plástico vacía.
En cada nuevo número aumentó el papel de los niños sobre los contenidos de
SAWA. Después de la edición del primer número, UNICEF recibió 1.500 cartas de
niños que agradecían a la agencia e incluían historias, dibujos, poemas y chistes. A
partir del segundo número, SAWA incluyó dos páginas en blanco que podían utili-
zarse para enviar una carta a la agencia. Los niños podían escribir una historia, hacer
un dibujo o lo que se les ocurriera. En las instrucciones que aparecían sobre estas
páginas se indicaba a los niños retornarlas al lugar donde recibían la revista porque
de ahí serían enviadas a UNICEF (en la carga de medicamentos). En poco tiempo, la
agencia recibió un promedio de 2.500 respuestas por cada número; y algunas fueron
seleccionadas y publicadas en una nueva sección llamada “Respuestas de correo”.
107
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
la guerra y la violencia. Una niña sugirió pactar un “compromiso por la paz”, el cual
fue publicado en SAWA y firmado por los niños con entusiasmo.
SAWA generó un medio de expresión a través del cual los niños pudieron tener
contacto entre ellos, pese a la separación psicológica y física impuesta por la guerra.
El representante de UNICEF mencionó que: “A veces los niños eran vecinos pero
nunca se habían encontrado”. Él y su personal se preguntaron cómo hacer para pre-
venir que los niños repitieran lo mismo que sus padres habían hecho y que los había
conducido a una guerra por quince años. Los retenes y los bloqueos sólo eran una
manifestación física de las barreras profundas existentes entre la gente. El oficial del
programa de educación de UNICEF pensó que la respuesta residía en reunir a los
niños para practicar nuevas actitudes y comportamientos.
108
Los niños en la guerra civil: Planear la paz en Líbano
El personal de UNICEF se dio cuenta que los niños más pequeños necesitaron
varios días de adaptación para sentirse bien con los “otros”. Para muchos era la prime-
ra oportunidad de encontrarse con un cristiano, un musulmán o un druzo. De repente,
tuvieron la posibilidad de jugar, vivir y comer juntos bajo una atmósfera segura.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
y los paseos por el bosque. A los niños les fueron entregadas camisetas y cachuchas
con el logo de Educación por la Paz y la frase: “Juntos construimos la paz”.
El personal del proyecto no se sorprendió tanto con que los niños jugaran juntos
con cierta facilidad, pero sí de los acompañantes. El representante de UNICEF co-
mentó: “Muchos acompañantes participaron en la guerra, sirvieron como milicia-
nos. Y pese a todo lograron estar contentos y entusiastas porque descubrieron algo”.
Durante la capacitación fue notorio el cambio que vivieron quienes combatieron en
la guerra. “Entre más extremistas fueron durante la guerra, más se involucraron en el
programa. Fueron los jóvenes más dinámicos de Líbano”.
En 1989, al tiempo que comenzó la guerra en todo Líbano, 29 mil niños libane-
ses participaron en 34 Campos de Paz de verano, un total de 79 días de campo. En
septiembre, se reunieron 700 acompañantes y 9 mil niños para celebrar el Festival de
Paz en la parte occidental de Bekaa. En 1990, aproximadamente 30 mil niños partici-
paron en 60 campos de verano (155 días de campo), sin contar otros campos organiza-
dos por ONG con el apoyo de UNICEF. Hasta septiembre de 1991, la agencia logró
dar cobertura a 100 mil niños y movilizar a 240 ONG como socias del programa,
incluido todo el espectro de grupos confesionales, étnicos y regionales de Líbano.
SAWA y los Campos de Paz fueron inseparables del contexto que los produjo20.
Con UNICEF en el papel de facilitador, cada programa expresó una voluntad de paz
poderosa, antes velada, y existente en la juventud libanesa en medio de la violencia de
la guerra.
20- Esta sección ha sido escrita por Mary B. Anderson, inspirándose en el análisis previo realizado por Greg Hansen en el
marco de la redacción del estudio de caso, pero también incorporando las lecciones aprendidas de varios estudios de caso
acumulados a lo largo de los años de vigencia del Proyecto Capacidades Locales para la Paz.
110
Los niños en la guerra civil: Planear la paz en Líbano
Como ocurre con los enfoques de intervención desde la base, es difícil evaluar
si el proyecto impactó sobre el conflicto y de qué manera. Las experiencias vividas a
través de SAWA y los Campos de Paz fueron en gran parte, individuales y subjetivas
conforme a lo que pretendían ser -lo que no necesariamente les resta importancia en
su potencial de contribución al alcance de la paz-. De hecho, el número de personas
involucradas en los programas de UNICEF da testimonio del impacto de la agencia
sobre la vida de muchas personas y la probabilidad significativa de aglutinar, si no
moldear a la opinión y la acción de segmentos importantes de la población.
UNICEF facilitó un espacio para que muchas personas pudieran pensar y actuar
de manera pacífica. La agencia posibilitó también un foro para expresar actitudes y
comportamientos pacíficos, aún cuando la guerra determinó todos los aspectos de la
vida en el Líbano -el culmen de la violencia- y era relativamente difícil hacerlo.
21- Greg Hansen, estudio de caso no publicado, escrito para el Proyecto de Capacidades Locales para la Paz, p. 36.
111
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Fue posible tejer vínculos entre la asistencia dada en respuesta a las necesidades
normalmente experimentadas y la oportunidad brindada a los beneficiarios para ex-
presar su deseo de encontrar alternativas frente a la violencia en contra del otro. Esto
se demostró en el caso del vínculo creado por SAWA desde dos objetivos: brindar
una herramienta de educación a los niños que no podían ir a la escuela, y plantear el
tema de la convivencia entre los grupos. Asimismo, los Campos de Paz proporciona-
ron una oportunidad recreativa al tiempo que promovieron la inclusión y el fomento
de valores constructivos22.
UNICEF también generó el espacio para que su personal pudiera trabajar pese a
las barreras creadas por las facciones. El personal consideró como un privilegio
trabajar con la agencia porque facilitó el acceso a todas las regiones del país. Eso
ayudó a que se identificaran prioritariamente como “libaneses”, aunque las presio-
nes obligaran a la población a identificarse con las divisiones sub-grupales reforza-
das por las facciones.
Una cierta predisposición debe estar presente en la población para permitir que
los esfuerzos de movilización produzcan algo24. El personal de UNICEF observó que
en 1989, las condiciones en Beirut eran tan deficientes que los padres de familia estu-
vieron dispuestos a dejar de lado sus actitudes chovinistas para mandar a sus hijos
lejos de la ciudad.
Según un miembro del equipo de la agencia, el momento clave para muchos liba-
neses en términos de rechazo al conflicto fue cuando las escuelas cerraron ese año. En
Líbano, el valor atribuido a la educación es tan grande que cuando los combates inte-
rrumpieron las clases, se alcanzó el punto de quiebre para muchos. Otros opinan que el
112
Los niños en la guerra civil: Planear la paz en Líbano
***
Al escribir sobre este estudio de caso, Greg Hansen expresó su reconocimiento
a muchas personas de UNICEF/Líbano por su asistencia, incluyendo a Amal Dibo,
antiguo oficial del proyecto SAWA; Anna Manssur, antigua oficial del programa
Educación para la Paz; Andre Roberfroid, antiguo representante de UNICEF; Darío
Loda, responsable de programa; Aída Jamal, oficial de relaciones externas; y los
equipos de SAWA y Educación para la Paz por su gentileza y asistencia valerosa.
113
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
114
8
Burundi es un país pequeño con una gran densidad de población y sin salida al
mar. Sin embargo, es un país extremamente fértil, en el cual el 95% de los casi 6
millones de habitantes viven en áreas rurales y son productores agrícolas. Los hutus
constituyen el 85% de la población y los tutsis el 14%.
25- Este estudio de caso fue originalmente escrito por Lena Sallin en Junio de 1995, con el apoyo financiero de la Cruz Roja
Sueca. Ha sido revisado y editado para la publicación en este volumen por Mary B. Anderson.
26- Esta sección se basa en: Zdenek Cervenka y Colin Legum. ¿Can National Dialogue Break the Power of Terror in Burundi?
(Uppsala: Scandinavian Institute of African Studies, 1994); Ultrikespolitiska institutes smâskrifter, Rwanda, Burundi, (Stoc-
kholm: Scandinav Institute of African Studies, 1991); y D.Philippin. The Humanitarian Crisis in the Graet Lakes region (Gene-
va: IRCR, February 1995).
115
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
1916) y belga (1916-1962) reforzaron la dominación Tutsi porque fueron los en-
cargados de la administración cotidiana.
Durante los sucesivos golpes de Estado, surgieron tensiones entre hutus y tutsis.
Ocurrieron numerosos actos de violencia interétnicos, aún aislados. A pesar de todo,
Burundi mantuvo una relativa estabilidad política hasta 1993. Desde entonces, una
serie de crisis han erosionado la autoridad estatal, y conducido a la inestabilidad
política.
116
Normas de conducta humanitaria: La difusión del Derecho Internacional Humanitario en Burundi
117
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
de la Cruz Roja y las Sociedades de la Luna Roja, así como a más de 160 sociedades
nacionales de la Cruz y la Luna Roja en todo el mundo.
27- Conflictos cubiertos por las Convenciones de Ginebra de 1949 y los protocolos adicionales de 1977.
28- Conflictos no cubiertos por las Convenciones de Ginebra y los protocolos adicionales, pero en los cuales el CICR tiene el
poder de ofrecer los servicios por su derecho a la iniciativa.
29- En las situaciones de conflicto e inestabilidad y tensión interna, el CICR ocupa una posición única entre las agencias de
ayuda internacional, en parte en razón de su responsabilidad sobre la supervisión del desarrollo del DIH, y por los derechos
y obligaciones que le fueron atribuidos en virtud de las Convenciones de Ginebra de 1949, los dos protocolos adicionales de
1977 y los reglamentos de la Haya de 1868. El Artículo 3, común a las cuatro Convenciones de Ginebra, expresa la esencia
del DIH y establece las reglas mínimas que deben ser respetadas en todo lugar y en todo momento, independientemente del
estatuto legal del conflicto.
En el seno del CICR, la palabra difusión se refiere especialmente a actividades que apuntan a dar a conocer los contenidos
del DIH, en particular los principios humanitarios fundamentales que contiene.
Aparte de los contenidos del DIH, las actividades de difusión se basan igualmente en los valores humanitarios fundamentales
contenidos en la ley de Derechos Humanos y los siete principios fundamentales del movimiento de la Cruz Roja.
30- Esta sección es adaptada a partir de R. Baeriswyl, La diffusion du droit international humanitaire (DIH): Une contribution
du CICR à la prévention y à la limitation des souffrances engendrées par les conflits armés et les situations de violence
interne (Génova: IRCR, Marzo 22, 1995).
118
Normas de conducta humanitaria: La difusión del Derecho Internacional Humanitario en Burundi
El CICR en Burundi
Hasta 1990, el CICR mantuvo una presencia esporádica en la región de los
Grandes Lagos (Ruanda, Burundi, Zaire y la esquina noroccidental de Tanzania),
visitando detenidos por razones de seguridad, promocionando el DIH y apoyando
a las sociedades de la Cruz Roja. Al estallar la guerra en Ruanda en 1990, una
delegación del CICR se estableció en Kigali y montó una pequeña oficina en Bu-
jumbura. En octubre de 1993, el CICR nombró un delegado en Burundi, básica-
mente para encargarse de actividades de seguimiento. Después de los eventos ocu-
rridos ese mes, en noviembre el CICR aumentó a seis el número de su personal
extranjero en Burundi y a dieciséis en diciembre.
Desafíos
La mayoría de los delegados (al igual que los de otras organizaciones y de he-
cho, los mismos burundis) se sintieron desilusionados con el intento de golpe de
Estado y las masacres que siguieron en las cuales murieron entre 50 mil y 100 mil
burundis31. La difusión de los principios humanitarios fundamentales parecía absur-
da en ese contexto. “¿Quién era capaz de promover el DIH y los principios de la
Cruz Roja en un contexto en el cual la iglesia estaba completamente desorientada
después de décadas de sermones cristianos?”, preguntó un delegado.
Sin embargo, en noviembre del 1993, el delegado del CICR para la difusión,
organizó una sesión en un colegio donde algunos estudiantes estaban involucrados
en intimidaciones y golpizas a civiles. Varios habían perdido a sus familiares duran-
te la violencia y rechazaron por completo el mensaje del CICR acerca de los Dere-
chos Humanos y el respeto mutuo.
31- Esta sección se basa en entrevistas con delegados del CICR e informes escritos; entrevistas con una tercera parte de los
miembros del grupo de trabajo, y entrevistas con personas involucradas en el programa de Ginebra y Burundi.
119
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
“Los jóvenes no solamente se niegan a escuchar nuestro mensaje, sino que ade-
más nos desafían de manera vehemente. ‘No entiendes’, decían. ‘No puedes enten-
dernos porque no has tenido nunca la experiencia de un desastre semejante en tu
vida’”, recordó otro delegado del CICR. Los métodos tradicionales de difusión no
funcionaron en ese contexto.
Uno de los delegados del CICR se preocupó por encontrar una estrategia apro-
piada de difusión. Como viajaba por distintos lugares de Burundi, preguntaba a las
personas sobre lo que necesitaban y se animó al escuchar que requerirían liderazgo
en lugar de alimentos. En diciembre de 1993, el CICR/Ginebra mandó un delegado a
Burundi para ayudar al personal a analizar opciones para la difusión. En una re-
unión, a la cual fueron invitados veinte intelectuales burundis, incluidos sociólogos
y psiquiatras, el delegado sugirió la formulación de un Código de Conducta adapta-
do a las condiciones de Burundi.
“No pensaba que fuéramos a quedar satisfechos solamente con un texto. Pensa-
ba que era necesario ir más allá, un texto dirigido a todos los civiles debía ser el
comienzo. Quería encontrar algo que llamara la atención y correspondiera al sentir
de la población. Hablé sobre opciones con todos los que encontré, planteé ideas y
hablé durante horas con representantes de los diferentes grupos de interés: grupos
étnicos, partidos políticos y distintas lógicas de pensamiento”.
Difusión
> La primera meta era redactar un texto, un Código de Conducta, que debería ir
armándose de diversas maneras.
> El texto debía surgir de un grupo mixto de veinte a veinticinco civiles, inspi-
rado en un ideal humanitario (y no político). Los miembros no debían estar
involucrados en política.
120
Normas de conducta humanitaria: La difusión del Derecho Internacional Humanitario en Burundi
> Cada uno debía entender claramente y aceptar que el objetivo del texto era
totalmente humanitario.
> Debía ser igualmente claro, que el objetivo del texto no era poner fin al con-
flicto, ni prohibir a la gente participar en éste; el texto no debía dejar la impre-
sión de que se buscaba interferir políticamente.
> No haría referencia a conceptos que tuvieran alguna resonancia política o men-
ción a algún tipo o estilo de gobierno.
> El texto debía derivar de las tradiciones humanitarias de Burundi.
> El texto debía dirigirse a todos los burundis y ser redactado de manera que
facilitara su comprensión.
> El texto debía ser pragmático más que universal; es decir debía referirse a los
comportamientos en Burundi más que a teorías o hipótesis.
> El texto debía mencionar la violación de normas humanitarias específicas.
Una vez definidos estos criterios y obtenido el apoyo de los oficiales de gobierno
y el ejército, se invitó a veinticinco individuos a participar en un grupo de trabajo
para formular el Código de Conducta. Los criterios para la selección de los partici-
pantes fueron los siguientes:
121
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
garantizado la protección a las víctimas del conflicto desde mucho antes de la exis-
tencia del DIH. En Burundi, la guerra era considerada noble y debía ser llevada a
cabo de acuerdo a reglas y principios bien establecidos. Sólo los miembros de la
aristocracia podían ser guerreros y se esperaba que un guerrero joven tuviera valor,
honor, discreción, prudencia y solidaridad.
Las reglas fueron formuladas para enfatizar sobre los principios humanitarios
que fueron violados con más frecuencia en el contexto de Burundi. Por ejemplo, la
primera sección contenía reglas como:
> Déjenos tratar a cada persona con humanidad y respetar su dignidad bajo cual-
quier circunstancia.
> Déjenos no ser vindicativos; Permítanos que la justicia siga su curso. Una espi-
ral de violencia destruiría gradualmente a la familia entera, el clan y la comuni-
dad en general.
> La tortura y los tratamientos crueles, inhumanos o humillantes no son honora-
bles bajo ninguna circunstancia; Permítanos nunca usarlos en contra de nues-
tros compañeros, aún si se tratara de nuestro enemigo.
> Déjenos evitar cometer actos brutales como violación, mutilación antes o después
de la muerte, o matar personas y tirarlas en las letrinas o quemarlas vivas. Seme-
jantes manifestaciones de odio ciego dejan cicatrices mentales imborrables.
La segunda sección también reflejó el espíritu del Artículo 3º. Declaró que los
civiles, los extranjeros, las mujeres refugiadas, los niños, los ancianos, los enfermos,
los prisioneros y el personal médico debían ser protegidos de manera sistemática. El
texto se refirió a estos grupos con el término de ‘indefensos’, una referencia directa a la
tradición Burundi que considera cobarde el hecho de atacar a una persona sin posibili-
dad de defensa. Las tradiciones mencionan que no debe matarse nunca a las mujeres,
los niños y los ancianos, y que matar a una mujer es un ataque a la propia vida.
32- Basado en Yolande Diallo, Traditions africaines et droit humanitaire II (Génova: IRCR, 1978), y en entrevistas llevadas a
cabo en Burundi.
122
Normas de conducta humanitaria: La difusión del Derecho Internacional Humanitario en Burundi
Un foro público
Una vez realizado lo anterior, el paso siguiente fue organizar un evento que
tuviera mayor impacto en el ámbito nacional y generara consenso alrededor del
programa. El grupo de trabajo decidió organizar un video-foro e invitó a numero-
sas personas de los distintos grupos sociales de Burundi. El evento duró una sema-
na con sesiones diarias de dos horas, organizadas para cada grupo. En cada sesión
se hacía una introducción a la Declaración, luego se presentaba el video y se fina-
lizaba con un espacio para el intercambio. Entre 600 y mil personas participaron
del encuentro y se llevaron a cabo 13 sesiones de dos horas. Se contó con la pre-
sencia de representantes de las autoridades locales de Bujumbura, diplomáticos,
miembros de ONG locales e internacionales, religiosos, miembros de partidos po-
líticos, docentes de escuelas primaria y secundaria, y representantes de movimien-
tos juveniles, la comunidad académica, la Asamblea Nacional, las empresas y las
123
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Seguimiento e impactos
124
Normas de conducta humanitaria: La difusión del Derecho Internacional Humanitario en Burundi
La pieza resultó ser más exitosa de lo que cualquiera de nosotros imaginó. La gente
reconocía su vida cotidiana y se acordaba de lo que había pasado en sus propias
familias. Tanto mujeres como hombres reaccionaron fuertemente. Aún los extremis-
tas expresaron emociones. Varias veces, la audiencia cayó en llanto.
Estoy convencido que la historia tiene un impacto grande. Deja algo en el corazón
de cada espectador, talvez remordimiento o determinación. Para alguien que ha vis-
to la pieza será mucho más difícil participar en los crímenes. La próxima vez, lo
pensará dos veces antes de matar”.
“La importancia dada a las mujeres en la pieza es deliberada y parte del mensaje. Si
las mujeres tuvieran más posibilidades de expresión en nuestra cultura, tendríamos
una sociedad diferente y viviríamos probablemente en paz. Lastimosamente, se es-
pera que las mujeres no hablen en público.
125
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
El papel de las mujeres en Burundi es más complicado que eso. Son responsables de criar
y educar a los niños y son respetadas por eso. Aconsejan también a sus esposos, pero
siempre en la casa, nunca en público. Los hombres no escuchan a las mujeres cuando
otros hombres están presentes. En la pieza sin embargo, las mujeres pueden hablar e
intentan convencer a los hombres”.
“Creo que la combinación del video de doce minutos con la pieza teatral deja el mensaje
impreso en la mente del 100% de la gente. La gente está cansada con la violencia. Quiere
vivir en paz. Después de haber observado las reacciones que suscita el video, estoy con-
vencido que estamos contribuyendo a un pensamiento moderado y esto hace más difícil
la tarea de los extremistas que incitan a la población a matarse entre sí.
Hemos proyectado el video en lugares remotos donde no hay electricidad, es decir tam-
poco hay televisión. En ocasiones es el evento del año. Los habitantes de las aldeas
hablan del video durante meses. Están hipnotizados con la historia que deja una impre-
sión grande en sus mentes. Aprenden la historia y se la cuentan entre ellos. Si alguien
trata de incitarlos a tomar las armas, confío que van a negarse. La gente se identifica con
los personajes y la trama. Para ellos no es una historia.
El delegado asumió solo la mayor parte de las salidas de campo, junto con un
generador, una caneca de ACPM, un amplificador, un proyector de video, una panta-
lla, videos, cajas de volantes y mantas para tapar las ventanas durante la proyección.
Aunque el plan original era involucrar a los burundis en el proceso, el CICR estimó
demasiado peligrosa y cambiante la situación para permitir que los nacionales hicie-
ran giras en la zona rural. Debido al peligro para la gente local, el CICR en parte,
duplicó el número de empleados extranjeros del programa.
126
Normas de conducta humanitaria: La difusión del Derecho Internacional Humanitario en Burundi
“En el transcurso del programa me han a preguntado varias veces: ‘Mire los problemas
que tenemos aquí. ¿No piensa que este trabajo es una ilusión?’ Y contestaba: ‘Explicar a
sus hijos lo que es bueno y lo que es malo es un trabajo a largo plazo, ¿no cree? El
mensaje debe repetirse una y otra vez. Usted da a luz y educa sin cesar. Es la única manera
de cambiar algo. Estamos construyendo para el futuro. En el presente puede ser difícil
lograr algo, pero debe empezarse en algún punto. Hemos empezado’”.
127
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
***
Lena Sallin agradece la ayuda del personal de la División de Cooperación y
Difusión del sector de operaciones en África, del CICR en Ginebra, así como al
personal de terreno del CICR y los miembros del grupo de trabajo en Burundi. Tam-
bién agradece al grupo de teatro, los estudiantes, los periodistas, los representantes
de organizaciones de Derechos Humanos y agentes de ACNUR y UNICEF, que en-
trevistó. Y de manera especial, las contribuciones de Ould Abdullah, enviado espe-
cial de las Naciones Unidas en Burundi.
128
9
El Proyecto Armonía:
Construcción de la paz en medio de
la pobreza en India
Un proyecto de la Sociedad de Servicio Social de
San Javier en Ahmadabad, India33
El contexto de violencia
Aproximadamente, el 70% de la población de Ahmadabad es hindú y 20% mu-
sulmana. Los disturbios en los barrios subnormales entre estos grupos, siempre han
tenido una característica sectaria.
33- Este estudio de caso fue escrito por Joseph Bock para el Proyecto de Paz de los Obras de Caridad, con el apoyo del
Programa de Beca Nacional de Kellogg de la Fundación Kellogg y los Servicios Católicos de Socorro (Catholic Relief Servi-
ces). Ha sido adaptado y editado para este volumen por Mary B. Anderson.
129
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Las familias de los tugurios viven de prestar sus servicios (reciben entre 40 y 50
dólares americanos mensuales) como agricultores, empleados domésticos, revendedo-
res o mano de obra medianamente calificada. La inflación de los últimos años ha pre-
sionado enormemente la capacidad de la población pobre para satisfacer sus necesida-
des. Durante cuatro meses al año, la temperatura alcanza los 40 grados, lo cual crea un
calor insoportable en las casas con techos de zinc y obliga a sus habitantes a dormir en
las calles mugrientas frente a sus casas. Durante los tres meses del monzón, es normal
tener el agua hasta el tobillo; durante los vientos fuertes, las casas se desbaratan. En
general, la salud es precaria y la mortalidad infantil alta en comparación con otras
partes de la ciudad. Sin embargo, buena parte de los habitantes de los tugurios se
encuentran en una situación mejor que si se hubieran quedado en la zona rural34.
34- Los datos de esta sección son tomados principalmente de Urban Environmental Maps for Bombay, Dehli, Ahmenabad,
Vadorada (New Dehli: National Institute of Urban Affairs, February 1994).
35- Para un trasfondo útil de la historia política de India, especialmente con relación a la integración social, ver: Rakha
Saxena. Indian Politics in Transition: From Dominance to chaos (New dehli: Deep and Deep, 1994), esp. pp. 1-66.
36- El BJP no refleja el sentido político de todos los hindúes. Para una explicación breve del aumento de capacidad de influencia
del BJP hasta ahora, ver: “The Hindu Upsurge; The Road to Ayodha,”. Economist (Febrero 6, 1993), pp. 21-23.
130
El Proyecto Armonía: Construcción de la paz en medio de la pobreza en India
Los factores que condujeron a las tensiones interreligiosas en India tienen di-
mensiones históricas, económicas y psicológicas. Los antecedentes históricos inclu-
yen repetidas invasiones musulmanas que incluso, ocasionaron la destrucción de
templos hindúes; el proselitismo militante de musulmanes frente a hindúes; la imple-
mentación de una política colonial británica que aplicó el “divide y reinarás” y que
colocó a una religión contra la otra; y la subsiguiente división violenta de India y
Pakistán en corrientes sectarias. La existencia de Pakistán como patria separada ge-
neró entre los musulmanes un ambiente internacional que reforzó la desconfianza y
las tensiones domésticas entre los grupos.
37- Estas explicaciones se inspiran principalmente de Pravin J. Patel, “Communal Riots in Cotemporary India: Towards a
Sociological Explanation,”. En: Upendra Baxi and Bhikha Parekh. Crisis and Change in Contemporary India (New Delhi:
Sage, 1995), pp. 370-399.
38- Ídem., p. 375.
131
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
líderes del partido BJP organizaron disturbios para enfrentar a musulmanes e hin-
dúes con el fin de solidificar su base política y hacer aparecer al Partido del Congre-
so (I) como débil e ineficaz. Las operaciones del BJP comprendieron la contratación
de “delincuentes,” algunos habitantes de los tugurios, con la misión de fomentar la
violencia religiosa. Esto se hizo principalmente durante las fiestas religiosas, época
que resalta la identidad religiosa sectaria y pueden ser manipuladas las pasiones
desde el sentido de los eventos celebrados.
En el caso de los habitantes que vivían en parcelas con algún valor comercial,
algunos inversionistas inmobiliarios utilizaron la violencia interreligiosa para ate-
morizarlos e incentivarlos a huir hacia otros lugares. Muchos casos demostraron que
después de que los ocupantes huyeron, sus parcelas fueron mejoradas y comerciali-
zadas en beneficio de los estratos medios de la población.
Las mujeres y los niños también fueron reclutados para hacer propaganda por
las personas que promovieron los disturbios. A veces, los promotores de la violencia
imprimieron panfletos con rumores para provocar la desconfianza y las tensiones, y
reclutaron a mujeres y niños analfabetas para distribuirlos. Como éstos no sabían
leer los mensajes que distribuían, tampoco podían medir el impacto de lo que hacían.
Los operativos políticos incluyeron también la ubicación de afiches enormes o gra-
fitos sobre las paredes de los tugurios con mensajes que acusaban a los de la “otra
comunidad” de haber actuado en contra de “nuestro país”. A veces, estos mensajes
pedían a la gente no patrocinar “sus” comercios, o evitar interacciones con “ellos”.
132
El Proyecto Armonía: Construcción de la paz en medio de la pobreza en India
133
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Acabar con los rumores. La Sociedad se comprometió a acabar con los rumo-
res en los tugurios. Conciente del poder de éstos y la propaganda para incitar a la
violencia en las comunidades, el personal de la Sociedad adoptó estrategias para
contrarrestar la información falsa y educar a la población sobre el daño de la mani-
pulación de sus emociones y cómo esto terminaba por beneficiar a otros (políticos e
inversionistas inmobiliarios).
134
El Proyecto Armonía: Construcción de la paz en medio de la pobreza en India
preguntar: “¿Han visto a algún musulmán aclamando o en caso de que Pakistán haga
una buena jugada, por qué está prohibido aplaudir?”. Esa confrontación cara a cara
se hizo con la intención de suscitar respuestas maduras, basadas en la realidad, de
parte de personas que podían tener ciertas reacciones emocionales. El director de la
Sociedad dijo que esa estrategia fue diseñada para “contrarrestar la propaganda en-
gañosa tan pronto como circulaba de voz a voz. “A veces surge en las calles, otras
veces se convoca a una reunión comunitaria”.
Festivales de la gente. Una vez al año, la Sociedad coopera con otras organiza-
ciones locales en la financiación de un Festival de la Gente, el cual generalmente
135
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
incluye una comida comunitaria. En 1993, el tema escogido para el Festival fue la
“armonía”, y cada persona que participó recibió una bolsa de plástico con pasabo-
cas. En cada bolsa aparecía la letra de una canción escrita por el personal de la
Sociedad, la cual era cantada durante el Festival. La melodía fue tan impactante
que se adoptó inmediatamente. La canción y las bolsas de plástico siguieron vi-
gentes meses después. Esta es la traducción de la canción:
Estos comités han tenido cierto éxito. En una ocasión, un grupo de hindúes se
acercó a un tugurio que tenía un comité de paz activo e intentó atacar a los residentes
musulmanes. Los hindúes que vivían en el área salieron a encontrarse con los ata-
cantes y les dijeron: “Deben matarnos primero”. Los atacantes desistieron. El comi-
té de paz planeó esa respuesta.
136
El Proyecto Armonía: Construcción de la paz en medio de la pobreza en India
Algunos aspectos del programa intentan definir estrategias que podrían ser más
efectivas.
137
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
138
El Proyecto Armonía: Construcción de la paz en medio de la pobreza en India
Algunas de las fuentes de los problemas que conducen a los disturbios se ubican
por fuera de las comunidades, de manera que podrían sugerirse otras opciones de
planeación . ¿Si los actores externos son los que causan la violencia, será que existe
una posibilidad para la Sociedad (y sus aliados) de tratar más directamente las fuen-
tes de tensión? ¿Alternativamente, qué podría hacer la gente de los tugurios (con el
apoyo de la Sociedad) para aislarse de las influencias externas que ocasionan la
destrucción interna? ¿Será que existen alternativas para que la Sociedad utilice su
reputación nacional de realizar programas excelentes y quizás, su vinculación inter-
nacional, para tratar temas sociales más amplios que reduzcan la posibilidad de que
los habitantes de los tugurios recurran a la violencia?
Conclusiones
La Sociedad es pequeña y los problemas de los tugurios de Ahmadabad son
grandes. No sería razonable creer que los programas de la Sociedad puedan por sí
solos poner fin a la violencia interreligiosa en esta zona de la India. Sin embargo, en
las localidades donde trabaja y a medida que desarrolla sus actividades cotidianas, el
personal de la agencia encuentra maneras para tratar los problemas de la violencia
interreligiosa a través de su programa. A futuro, quizás el personal podrá ser más
efectivo si integra actividades permanentes que vinculen a ambas comunidades reli-
giosas, a través de los programas de asistencia humanitaria y desarrollo que constitu-
yen el trabajo de la Sociedad.
***
Cuando escribió sobre este estudio de caso, Joseph Bock agradeció el apoyo del
Programa de Investigación de la Fundación Kellogg. También hizo un reconoci-
miento especial a Cedric Prakash, director de la Sociedad de Servicio Social San
Javier, por su candor, inteligencia y apoyo.
139
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
140
La rehabilitación de aldeas: Apoyo a la reconstrucción local en Somalia
10
La rehabilitación de aldeas:
Apoyo a la reconstrucción local
en Somalia
Entre las numerosas ONG que decidieron intervenir estaba una pequeña agencia
irlandesa con 31 años de existencia, llamada: Trocaire40. Era una agencia de asistencia
humanitaria y desarrollo de la Iglesia Católica en Irlanda. Hasta 1992, la agencia estu-
vo brindando asistencia económica y técnica a ONG locales de países en vía de desa-
rrollo. Trocaire interpretaba su mandato en términos de promoción del desarrollo a
largo plazo por medio del fomento de las capacidades de la población local. Nunca
pensó enviar extranjeros para trabajar en un país en vía de desarrollo. Somalia fue el
primer caso. La agencia estimó que ante la aparente ausencia de esfuerzos locales,
organizados durante las etapas críticas de la hambruna, la única alternativa era iniciar
sus propias operaciones en terreno. Lo hizo con un programa de emergencia y rehabi-
litación multisectorial en la región de Gedo, al suroccidente de Somalia, una de las
áreas más afectadas por la hambruna.
39- Este estudio de caso fue originalmente elaborado y redactado por Stephen Jackson en 1995. Ha sido editado y modifica-
do por Mary B. Anderson para su inclusión en este volumen.
40- Se pronuncia: “Troh-Care-Uh”, palabra irlandesa que significa compasión.
41- Una introducción útil sobre la historia de la crisis está en David Laitin y Said Samatar, Somalia: Nation in the Search of a
State (Boulder: Westview, 1987).
141
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
A comienzos del año 1992, era inminente un desastre mayor. Los medios de
comunicación globales no reportaron los eventos atroces ocurridos al sur de Soma-
lia, antes de empezar el verano. En ese momento, millares de personas estaban en
situación de riesgo y algunas áreas en las regiones de Bay y Gedo, registraban las
tasas de mortalidad más elevadas de los tiempos modernos43.
La región de Gedo
42- Los términos clanes y tribu tienen sentidos diferentes para diferentes personas. Los usamos como términos sugestivos
más que como clasificaciones definitivas.
43- “Population-Based Mortality Assessment-Baidoa and Afgoi, Somalia, 1992”, Centers for Disease Control, Morbidity and
Mortality. Weekly Report 41, No. 49 (December 11, 1992).
142
La rehabilitación de aldeas: Apoyo a la reconstrucción local en Somalia
En el occidente sin embargo, existen áreas cercanas a dos ríos que son fértiles, lo
cual ha contribuido en buena parte a la producción agrícola en tiempos de paz. En las
tierras secas, los criadores de ganado nómadas se ven forzados a migrar durante cada
estación en búsqueda de agua para sus manadas de camellos.
Junto a la región de Bay, Gedo fue una de las áreas más afectadas del país por la
guerra en 1992. En parte, porque la zona era el hogar de la mayoría del clan de los
Marehan, grupo al cual pertenecía Barre y que le brindó suficiente apoyo político.
Durante el régimen de Barre, Gedo disfrutó de amplias regalías y apoyos por parte
del gobierno central. Con el derrocamiento, terminó la posición privilegiada de Gedo
y otros clanes resentidos por el bienestar relativo de Gedo, aprovecharon la oportu-
nidad para saquear y destruir la región. Numerosos habitantes fueron expulsados de
sus hogares o asesinados.
Durante 1992, casi toda la actividad agrícola se paralizó. Los criadores de ca-
mellos tenían suerte si podían conservar su ganado durante los enfrentamientos. A
menudo fueron robados u obligados a matar a sus animales para proveer alimento.
Los cultivos de las zonas bañadas por los ríos fueron devastados y las semillas,
contaminadas o robadas. Las bombas para la extracción de agua fueron blanco prio-
ritario de los saqueadores y muchas se perdieron.
143
ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Durante los primeros días y meses de operación, Trocaire tomó varias decisio-
nes importantes acerca de su programa en Somalia, las cuales configuraron sus deci-
siones programáticas y los impactos de los programas sobre el conflicto.
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La rehabilitación de aldeas: Apoyo a la reconstrucción local en Somalia
El personal local de Trocaire visitó grupos locales con el fin de minimizar los
efectos negativos de su decisión de finalizar con prontitud la ayuda alimentaria. Los
miembros del personal viajaron por toda la región y contactaron a los ancianos para
explicarles por qué iba a ser suspendida la ayuda alimentaria. De entrada, tuvieron
que enfrentar la sospecha en cuanto a que el fin de la ayuda alimentaria era una señal
de retiro definitivo del área. Tuvieron que precisar que la ayuda alimentaría iba a ser
suspendida en todas las áreas al mismo tiempo y que no habría un tratamiento dife-
rencial. Finalmente, y quizás lo más importante, el personal tuvo largas charlas con
las comunidades para explicar por qué se acababa ese programa. Las discusiones
giraron alrededor del peligro de crear dependencia y hacer daño a la agricultura
local; la intención de destinar los recursos del programa hacia fines sostenibles para
que las comunidades siguieran beneficiándose después de la salida de Trocaire; y la
disminución de la ayuda internacional a Somalia, lo cual significaba que la asisten-
cia en alimentación no podía garantizarse para siempre. El mensaje implícito era que
Trocaire estaba dispuesta a tomar en cuenta los intereses de la comunidad.
Este enfoque, con el cual se tuvo tiempo necesario para concertar ideas y deci-
siones con la población afectada, definió el tono y el modo del trabajo de Trocaire,
aún en medio de la crisis. Más adelante, este enfoque se convirtió en el pilar del
Programa de Concientización de la Comunidad de Trocaire.
44- Paulo Freire. Pedagogy of the Oppressed (New York: Continuum, 1970, 1993).
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Trocaire fue una de las pocas agencias que decidió no contribuir con la econo-
mía militarizada de Somalia45. La decisión no fue fácil debido a que la región donde
operaba Trocaire estaba en disputa. A pesar de los peligros potenciales y las amena-
zas ocasionales, la agencia tomó esa decisión porque pensaba que la construcción de
nexos con las estructuras locales brindaba seguridad a la agencia, y fundamental-
mente, ayudaba a las comunidades.
45- Aunque a la autora se le dijo varias veces que otras agencias seguían una estrategia “sin armas”, le fue imposible obtener
información específica sobre quién, dónde y cómo.
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La rehabilitación de aldeas: Apoyo a la reconstrucción local en Somalia
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Otro factor que hizo más fácil evitar el uso de armas fue la presencia en ese
momento, de fundamentalistas islámicos46 en Gedo. Estos grupos eran conocidos
por su honestidad y provocaban un efecto estabilizador sobre las regiones donde
tenían dominio.
46- Este término lo usan comúnmente en inglés los somalíes para describir los movimientos del resurgir islámico que intentó
extender su influencia al sur de Somalia en momentos en que fue escrito el estudio de caso.
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La rehabilitación de aldeas: Apoyo a la reconstrucción local en Somalia
Cuando los habitantes de la ciudad se dieron cuenta que habían sido exclui-
dos, pensaron que Trocaire le había impedido a PMA llegar a Bulla Hawa. El
rumor se expandió rápidamente y aumentó el resentimiento hacia la agencia. Se
organizaron manifestaciones en contra de Trocaire y tiraron piedras a los vehículos
de la agencia que cruzaban la ciudad.
Como la crisis llevó a que Trocaire suspendiera sus operaciones en todo Gedo y
no solamente en Bulla Hawa, algunas zonas de la región presionaron a los mayores
de la ciudad para que encontraran un acuerdo con la agencia lo más pronto posible.
La ciudad de Bulla Hawa fue objeto de recriminaciones debido a su “codicia excesi-
va” respecto a la posibilidad de beneficiarse de un programa de Alimentos por Tra-
bajo. Trocaire pudo restablecer sus operaciones, y un “comité de los ocho” fue crea-
do por los mayores para manejar a futuro asuntos parecidos47.
47- Cuando estaba escribiéndose el estudio de caso, otro incidente de seguridad causó la suspensión del programa de
Trocaire. Este incidente tuvo que ver con una puñalada a un empleado externo de Trocaire en otra ciudad. Los mayores
aseguraron que fue una venganza personal. Aunque no se tuvo conocimiento acerca de los detalles de cómo se resolvió la
crisis, Trocaire decidió recomenzar sus actividades después.
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
portantes, pero éstas también permitieron echar las bases para emprender un traba-
jo a largo plazo tan pronto como fue posible. En parte, realizar actividades distin-
tas a las de emergencia se logró porque otras agencias continuaron con la provi-
sión de alimentos en esa área. En vez de seguir siendo un canal para la distribución
de alimentos, Trocaire puso a disposición recursos propios (personal y fondos)
para la rehabilitación y las actividades orientadas a futuro.
Una lección de esta experiencia es que la comunicación clara con los receptores
acerca de las decisiones relativas a la terminación de actividades ayuda a instaurar el
respeto y mantener la confianza. También, la importancia de reflexionar bien antes
de empezar las consultas; lo que debe decirse y cómo, así como las reacciones pro-
bables y las respuestas que pueda dar la agencia, son elementos sobre los cuales hay
que pensar antes de salir a terreno.
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La rehabilitación de aldeas: Apoyo a la reconstrucción local en Somalia
medio de la amplitud de sus consultas. Los miembros del personal viajaron bastante,
consultaron a varias personas en muchas oportunidades, y lo hicieron de manera tan
transparente que siempre se supo quién fue consultado.
Por su enfoque, resultó una selección de personal ampliamente mixto y las polí-
ticas de reclutamiento generaron varios mensajes implícitos positivos. Depender del
personal local llevó el mensaje de que el país podía volver a conocer la “normali-
dad” de los tiempos de paz, durante el cual las personas tenían empleo y eran respon-
sables de las decisiones. Esto significó también, que si bien surgían problemas entre
las personas, podían arreglarse sin violencia y restablecer sistemas en los cuales se
colabora. El hecho de que personas de clanes diferentes trabajaran juntas en torno a
un conjunto de actividades generó un mensaje de intereses y preocupaciones com-
partidas. El Programa de Concientización de la Comunidad fue explícitamente lle-
vado a cabo por personas que representaban diferentes grupos de la sociedad. En
cada equipo que visitaba las aldeas, había hombres y mujeres, jóvenes y mayores, así
como personas de diferentes clanes. El objetivo era mezclarlos de manera que pudie-
ran reestablecer relaciones de trabajo alrededor de actividades comunes. Esto a la
vez permitía un mejor acercamiento de las personas en las comunidades.
Las entrevistas con la población local indicaron también que el mensaje implí-
cito de esa decisión fue importante. Recordó a la gente que era posible estar seguro
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
sin usar las armas y que las estructuras civiles pueden mantener el orden. Reforzó
también el sentido de responsabilidad de la comunidad al respecto. Soportó la crea-
ción de comités (comités de educación y comité de los ocho mayores de Bulla Hawa)
para tratar los desacuerdos, los malentendidos y los problemas surgidos (una tradi-
ción fuerte en Somalia) en vez de recurrir inmediatamente a la amenaza.
Resumen
La cobertura temporal -dos años- de este estudio de caso no es suficiente para
emitir un juicio general sobre el impacto de Trocaire en las perspectivas de desarro-
llo de la región o sobre el conflicto. Sin embargo, algunos de los enfoques adoptados
sugieren alternativas programáticas y opciones que podrían tener efectos positivos
en contextos de conflicto. Se expusieron ejemplos de manera que pudieran evitar el
empeoramiento de ciertos aspectos de la guerra y favorecieran el uso de mecanismos
de los programas para reducir las tensiones entre grupos y apoyar las capacidades
para la paz en sociedades de posguerra. Aunque pequeños y locales, estos ejemplos
llaman la atención sobre la pregunta básica de saber si todas las agencias de ayuda
deberían poner a prueba enfoques similares, y en ese caso, si los efectos acumulados
podrían ayudar de manera significativa a la población local que desea vivir en paz.
***
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La rehabilitación de aldeas: Apoyo a la reconstrucción local en Somalia
TERCERA PARTE
Conclusiones
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
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Reflexiones sobre el papael de la ayuda
No podemos concluir, sin embargo, sin enfatizar en dos temas adicionales que
merecen y requieren un aprendizaje adicional. Nos han cuestionado desde el inicio
de nuestro esfuerzo y lo siguen haciendo hasta ahora.
Más allá de esto, el orden social, político y económico mundial también influye,
moldea, responde o falla al responder a las crisis que ocurren en los países. Este libro
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Las evidencias que hemos presentado sugieren que la ayuda internacional juega
un papel al permitir que la población de las sociedades en guerra ejerza influencia
para obtener la asistencia internacional que necesita y desea. Pero mucho más debe
probarse -y aprender- en esta área. Este papel se ha vuelto importante y lo será de
manera creciente porque las agencias de ayuda internacional y las fuerzas políticas
interactúan en las áreas de crisis violenta.
Hemos argumentado aquí que los trabajadores humanitarios deben intentar iden-
tificar capacidades locales para la paz y conectores, así como diseñar sus programas
para mantenerlas y reforzarlas. Aun cuando hemos formulado este argumento, nos
hemos preguntado: “¿Qué creemos que somos? ¿Será correcto que actores externos
seleccionen personas e instituciones, y entren a hacer juicios acerca de quién o qué
es ‘realmente’ una capacidad local para la paz? ¿Hasta dónde nuestros intentos por
trabajar en este sentido son una ingeniería social peligrosa e inapropiada?”.
48- La evaluación de la asistencia de varios donantes en Ruanda, llevada a cabo por el Ministerio de Relaciones
Exteriores de Dinamarca, mencionó particularmente este punto.
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Reflexiones sobre el papael de la ayuda
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
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Ensayo bibliográfico
Ensayo bibliográfico
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
Hugo Slim, quien dirige el Programa para las Emergencias Complejas del Cen-
tro para el Desarrollo de la Planeación de Emergencia en la Universidad de Oxford
Brookes en Oxford, ha escrito algunos de los artículos más frescos –y para mi, más
útiles- que enfrentan el desafío de hacer el trabajo de manera seria y desde un con-
texto histórico y de la cultura del humanitarismo. Dos ejemplos importantes son:
“The Stretcher and the Drum: Civil-Military Relations in Peace Support Operatio-
ns” (artículo presentado en la conferencia: “Beyond the Emergency: Development
with United Nations Peace Missions”, Pretoria, Sudáfrica, marzo de 1996) y “Plan-
ning Between Danger and Opportunity: NGO Situation Analysis in Conflict Related
Emergencies” (publicado en Journal of Humanitarian Assistance, mayo de 1996).
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A cerca del libro
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ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra
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