El pensamiento económico latinoamericano del desarrollo y la industrialización.

Estructuralistas y neoestructuralistas ¿giro o actualización?1

Juan Manuel Telechea2

Nicolás Hernán Zeolla3

1. Introducción

El pensamiento económico del estructuralismo surgió de un esfuerzo original por identificar el

conjunto de problemas propios a los que se enfrentaban las naciones latinoamericanas frente al
desafió de la independencia económica. Sin embargo, a la propia dinámica del proyecto
industrialista implicó un conjunto de transformaciones conceptuales y programáticas que parecen
alejarse de esa inquietud original.
El objetivo del presente artículo será analizar el pensamiento de la CEPAL buscando conexiones y
diferencias entre la etapa del estructuralismo tradicional y la posterior etapa neoestructuralista.
Nos detendremos en examinar algunos elementos de las seis décadas de pensamiento cepalino,
como son el método de análisis, la apertura e inserción internacional, la brecha externa, la inflación,
la distribución del ingreso y el rol del Estado, enfatizando las transformaciones en el contexto
histórico y el funcionamiento de la economía global.
Para ello, el presente trabajo contará con seis secciones. A continuación se analizará el pensamiento
temprano de la CEPAL a partir de Raúl Prebisch, destacando el enfoque analítico sustentado en la
realidad latinoamericana; en la sección 3 se examinarán algunas nociones sobre inflación estructural
y cambio tecnológico como elementos aplicados de este enfoque general; en la sección 4 se
comentarán los límites que comienzan a plantearse desde dentro y fuera al programa económico de
la CEPAL en línea con la apertura financiera de los setentas y la crisis de la deuda de los ochentas y
su reflejo en las nuevas ideas de la etapa de transición; en la sección 5 se desarrollarán los
conceptos de la etapa neoestructuralista, sus vínculos y diferencias con el estructuralismo
tradicional, y por ultimo en la sección 6 se resumirán las principales ideas a modo de conclusión.
En términos conceptuales, nuestra interpretación propondrá dividir el pensamiento de la CEPAL en
tres etapas. En primer lugar, se encuentra la etapa estructuralista tradicional que comienza en la
segunda posguerra con el manifiesto de la CEPAL (Prebisch, 1949) y que se extiende hasta fines de
los ochenta. La segunda etapa que denominamos crítica y de transición (Fajnzylber y Rosenthal),
va desde 1990 a 1997. Por último se encuentra la etapa neoestructuralista que se inicia en 1998 con
Ocampo, quien retoma muchos de los elementos enunciados en la etapa de transición, y que se
extiende hasta la actualidad1.

2. El pensamiento de Raúl Prebisch y el estructuralismo tradicional en la industrialización

sustitutiva de importaciones (ISI)

Ya desde la etapa colonial, los países de América Latina participaron de manera más o menos
profunda en el comercio de bienes, migraciones de personas y transferencia tecnológica con los
países europeos más desarrollados (Ferrer, 1963). Sin embargo fue para fines del siglo XIX, ya con
los Estados nacionales organizados y con Inglaterra como centro industrial de la economía mundial,
cuando América Latina define su perfil de especialización en la división internacional del trabajo

1
Este artículo es la continuación de un ensayo presentado en el curso de Desarrollo Económico de la Maestría en
Desarrollo Económico de la Universidad Nacional de San Martín. Agradecemos los comentarios de Natalia Reynoso a
una versión preliminar de este trabajo, los errores que puedieran existir son de exclusiva responsabilidad de los
autores.
2
Economista (UBA). Docente (UNLZ). Mail: juanmtelechea@gmail.com
3
Economista (UBA). Docente (FCE-UBA y UNDAV). Investigador (CADEL-UNSAM, CCC-Dto. Economía y Sist. Mundial y
CESO). Mail: nicolaszeolla@gmail.com
1
como proveedor de materias primas. Este sistema de organización global de la producción funcionó
sin grandes sobresaltos hasta la primera guerra mundial.
Los eventos disruptivos de la crisis de los años treinta y la segunda guerra mundial generaron un
relativo aislamiento de la región producto de la retracción de los flujos comerciales, la disrupción
del patrón oro, las medidas proteccionistas y la canalización del aparato productivo hacia la guerra,
que dio paso a un espontáneo proceso de industrialización por sustitución de importaciones en la
mayoría de los países de América Latina.
En el caso de la Argentina en particular (cuadro 1), para el año 1900 el sector agropecuario
representaba el 23% del total del valor agregado, en tanto que el sector industrial manufacturero era
del 16%. Para el año 1929, se mantenía esta relación ya que el sector agropecuario representaba el
23% del valor agregado y el sector industrial el 29%, sin embargo para el año 1943 la relación se
invierte y en el año 1950 la participación del sector industrial representaba el 24% del valor
agregado total en tanto que el aporte del sector agropecuario era del 17%. Para el caso de la región
en su conjunto, esta relación se logra invertir con posterioridad (recién a partir del año 1955),
cuando la agricultura y otras actividades pasaron a representar el 19% del valor agregado total en
tanto que el sector industrial pasó a ser el 20% (CEPAL, 1978).

Cuadro 1: Participación de la Agricultura y la Industria en el ingreso total.

Agricultura, Silvicultura, Industrias PBI (a costo
Caza y Pesca manufactureras de factores)
mill $ 1970 % mill $ 1970 % mill $ 1970
1900 1.913,4 29% 1.026,3 16% 6.618,3
1929 5.946,6 23% 5.064,3 20% 25.908,9
1950 7.121,0 17% 9.886,3 24% 41.351,5
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL (1978).

2.1. El pensamiento de Raúl Prebisch

2.1.1. La teoría de los ciclos

A grandes rasgos, podría decirse que el pensamiento de Raúl Prebisch transitó estas
transformaciones a medida que iban sucediendo. En su etapa juvenil o temprana, Prebisch concebía
los ciclos económicos como un fenómeno natural. Desde una visión clásica y con un fuerte énfasis
hacia los factores de oferta, tanto la etapa de expansión como la etapa de contracción del ciclo
tenían relación directa con la intensidad de los desajustes entre una y la otra, de manera recurrente,
predecible y simétrica (Perez Caldentey y Vernengo, 2012).
Estos desajustes estaban dados tanto por factores internos como externos. Por el lado de los
primeros, éstos se manifestaban a través de una disrupción del patrón monetario doméstico (patrón
oro) debido a una posición externa insostenible explicada por el crecimiento de las importaciones y
el aumento de las obligaciones del servicio de la deuda. Por el lado de los factores externos se
encontraba la contracción de la liquidez internacional y la retracción de los flujos de capitales. Este
énfasis en el sector externo será muy importante en su etapa posterior.
El cambio de visión acerca del funcionamiento de la economía mundial se debió a la nueva
percepción que tuvo de estos fenómenos cíclicos tras la crisis de 1929. En su etapa en la CEPAL,
Prebisch visualizó con mayor notoriedad las características propias que adoptan los ciclos
económicos en las economías de América Latina. A diferencia de las economías industriales, que
ante una crisis podían a recurrir al gasto fiscal o una política monetaria expansiva, en las economías
atrasadas aparece la restricción externa que obliga a la política económica a devaluar el tipo de
cambio o imponer restricciones cuantitativas al comercio exterior, con su correspondiente impacto
en la actividad. La importancia de esta nueva visión fue sustantiva porque es a partir de la teoría de
los ciclos económicos que Prebisch define la categoría de Centro-Periferia (Furtado, 1973). Este
concepto dará forma al esquema analítico que sentará las bases para que el estructuralismo se
convierta en una escuela de pensamiento.
2
En la etapa madura de Prebisch apareció con más claridad un esfuerzo deliberado por un
pensamiento más general que incluyó elementos políticos, el enfoque de distribución del excedente,
el desarrollo tecnológico y el cambio estructural (Prebisch, 1980).

2.1.2. Centro, Periferia y la teoría de deterioro secular de los términos de intercambio

El texto titulado “El desarrollo de la América Latina y algunos de sus principales problemas” de
1949 fue el esquema conceptual que dio origen al programa de investigación que Prebisch
desarrollaría en la CEPAL. El trabajo está organizado en 11 puntos, cuyo eje principal son los
límites que tienen los procesos de industrialización en América Latina y las transformaciones
recientes.
Como se mencionó anteriormente, un elemento muy importante del esquema analítico
estructuralista es la categoría de centro-periferia. El carácter periférico de las economías
latinoamericanas se deriva de la incapacidad de apropiarse de los beneficios del progreso técnico de
la misma forma que lo hacen los centros. Esta incapacidad se basa en que las economías periféricas
tienen una inserción internacional especializada en la producción de materias primas y una
estructura productiva fragmentada.
Respecto al patrón de inserción internacional (la especialización en materias primas), en el esquema
de pensamiento económico tradicional esto no significaba ningún problema, ya que en el comercio
internacional los países obtendrían las ventajas del progreso técnico independientemente del bien
que produzcan. La única preocupación debía ser la especialización en aquellos bienes en los que
cada uno de los países tenía “ventajas comparativas” de acuerdo a sus dotaciones factoriales. De
este modo, cada uno de los países podría vender una mayor cantidad en los mercados
internacionales, obteniendo a cambio un mayor nivel de ingresos.
Sin embargo, según Prebisch en las periferias las grandes diferencias de productividades entre
sectores se derivaban de la existencia de un mercado de trabajo fragmentado marcado por el exceso
de oferta de mano de obra2. Esta característica estructural estaba ausente en los centros. En éstos,
los mercados de trabajo funcionaban con pleno empleo, tenían altas tasas de sindicalización y sus
remuneraciones se condecían con los aumentos de productividad.
Esta heterogeneidad productiva de las periferias generaba ciertas particularidades en la distribución
y apropiación del excedente de las distintas fases del ciclo económico. En las fases ascendentes, los
trabajadores de los países desarrollados conseguían aumentos de salarios por encima de su
productividad, mientras que en los países de la periferia lo hacían por debajo de la misma. Sin
embargo, a partir de la conocida rigidez nominal a la baja de los salarios, en la fase menguante todo
el peso del ajuste del exceso de oferta se trasladaba a los países de la periferia. Por ello, según este
autor “mientras los centros han retenido íntegramente el fruto del progreso técnico de su industria,
los países de la periferia les han traspasado una parte del fruto de su propio progreso técnico”
(Prebisch, 1949: 16).
Como resultado, si los precios se definen a partir de los costos de producción, en la fase ascendente
del ciclo los precios de las materias primas (que son producidos en las periferias) crecen con más
rapidez pero también descienden con la misma rapidez en la fase menguante, de forma tal que los
precios finales de los productos industriales van apartándose de los precios primarios a medida que
transcurren los ciclos. Esto se explica a través de la conocida mayor elasticidad precio que tienen
los bienes primarios respecto de los bienes industriales. El postulado general de esta tendencia
decrececiente se conoce como la ley de deterioro secular de los términos de intercambio (o ley
Prebisch-Singer)3.
Continuando con los límites estructurales, según Prebisch también existían limitaciones desde la
oferta al crecimiento en la periferia. Por un lado, la emulación de patrones de demanda de los
centros4 y la necesidad de importaciones de tecnología e insumos para la producción manufacturera
(que al tipo de cambio vigente no tenían capacidad de exportar) generaban una escasez permanente
de divisas denominada brecha externa que limitaba el crecimiento. Por otro lado, además
consideraba que existía un límite o brecha interna por el lado del ahorro doméstico para financiar la
inversión.
3
En términos de la evaluación de los procesos de industrialización regional llevados a cabo entre
fines de los cincuenta y mediados de los sesenta, la CEPAL destaca los avances de la
industrialización en los sectores intensivos en escala y los beneficios de la integración comercial. El
rol del Estado era conducir, incentivar y también producir de manera directa insumos claves con el
objetivo de construir un mercado interno con capacidad de demanda para la producción industrial.
Sin embargo, la originalidad del pensamiento de la CEPAL de esta primera etapa tiene que ver con
el enfoque analítico estructuralista propio de esta escuela. El pensamiento estructuralista constituye
un esfuerzo deliberado por dar forma a un esquema analítico enfocado a la comprensión de los
problemas del subdesarrollo en América Latina (Bielschowsky, 1998; Rodriguez, 2001). En este
sentido, la estructura económica (de allí su nombre) es concebida como un conjunto de relaciones
permanentes e históricamente determinadas que incluyen conflictos distributivos, y relaciones de
poder que son interiorizadas por los actores económicos y sobre las cuales estos actores influyen.
Esto se refleja con claridad en la categoría Centro-Periferia: aplicada al plano internacional, esta
noción estudia la organización global de la producción, el régimen de acumulación y la distribución
de los frutos del progreso técnico. Aplicada al plano nacional, hace referencia a la determinación
histórica de la estructura productiva, las clases sociales y los patrones de demanda como
condicionantes de la dinámica económica. De este modo, si bien se hace uso de los individuos como
agentes que traccionan las decisiones individuales, la unidad analítica relevante son las clases
sociales en relación a los límites impuestos por la estructura económica, las relaciones históricas y
la disputa por el poder5.

3. El estructuralismo sale a la cancha

3.1. Inflación estructural

La interpretación corriente sobre la inflación para esta época consideraba, al igual que en la
actualidad, los excesos de demanda como la causa principal del fenómeno, generados
principalmente por una política monetaria o fiscal expansiva. Sin embargo, la teoría no podía dar
cuenta de la incidencia de las perturbaciones reales de la economía en el proceso inflacionario,
como tampoco de la persistencia de la inflación, aun ante las políticas de ajuste usualmente
recomendadas como remedio.
Es por este motivo que los pensadores latinoamericanos tenían la necesidad de refutar y superar
estas ideas, ya que la aplicación de sus recetas en los países latinoamericanos no solo no lograba
reducir la inflación sino que además solían generar bruscas caídas en el nivel de actividad y empleo.
De este modo, y a partir del enfoque analítico estructuralista brindado por Prebisch, Noyola
Vázquez (1956) y Sunkel (1958) incidieron decisivamente en el conformación de una teoría de la
inflación estructuralista6, cuya contribución fundamental consistió en apuntar la posibilidad teórica
de que en ciertas circunstancias la causa principal de la inflación no sea causado por un exceso de
demanda sino por algún componente propio de la estructura de los países latinoamericanos. El
avance fundamental de estos autores fue introducir un nuevo enfoque para estudiar la inflación, a
partir de un análisis que incluyó la contextualización del fenómeno en un marco histórico, político,
social e institucional que daba lugar a una estructura que era propia de cada país y la cual afectaba
el desempeño económico.
Noyola Vázquez estableció una importante distinción conceptual entre las presiones inflacionarias
básicas (aquellas condiciones estructurales de un país) y los mecanismos de propagación. Las
presiones básicas las separó, a su vez, en aquellas de origen externo (e.g. el estancamiento de las
exportaciones), e interno (e.g. la incapacidad de la producción agrícola de equiparar la demanda de
alimentos de la población).
De manera similar, Sunkel distinguió entre presiones inflacionarias básicas, circunstanciales y
acumulativas. Las primeras incluían las inflexibilidades estructurales del sistema económico, es
decir, la incapacidad de determinados sectores productivos para atender las modificaciones de la
demanda. Las circunstanciales consideraban situaciones históricas específicas de cada país que son
imprevisibles y que afectan la estructura de manera esporádica. Por último, las presiones
4
acumulativas eran aquellas que son inducidas por la propia inflación, y que tienden a acentuar la
intensidad del mismo fenómeno al que deben su existencia.
Si bien ambos autores lograron identificar características estructurales del proceso inflacionario que
aquejaba a los países latinoamericanos, no llegaron a formalizar una teoría que sirva para explicar
cuál era el mecanismo mediante el cual se producía este fenómeno. Fue entonces a partir del aporte
de Julio Olivera (1959; 1967)7 que finalmente se desarrolló y se consolidó la teoría estructuralista
de la inflación. Este autor logró darle un marco analítico y teórico, especificado con precisión y
consistencia, a las interpretaciones previas de Noyola Vázquez y Sunkel.
Así, bajo ciertas condiciones, a cada economía le corresponde un vector único de precios, de modo
que cambios estructurales conllevan cambios en los precios relativos. Si la estructura económica es
tal que los precios monetarios son inflexibles a la baja, el ajuste de los precios relativos exige el alza
de todos los precios monetarios. De este modo, los cambios estructurales dan lugar a presiones
inflacionarias que, si son acompañadas por una oferta monetaria endógena que se adapta a las
mismas, generan un proceso inflacionario (Canavese, 1979).
Por último se destaca el aporte de Marcelo Diamand (1972), ingeniero de profesión, quien le dio
una vuelta de tuerca más al concepto, aportando una categoría original dentro del marco analítico
estructuralista.
Esta categoría la denominó “inflación cambiaria” y la implementó para rechazar la visión
benevolente que tenía la teoría hegemónica sobre la devaluación, política ampliamente
recomendada en los países periféricos para solucionar los problemas en el frente externo. Según la
teoría, el mecanismo mediante el cual la devaluación aliviaría la restricción externa sería a través
del incremento en los precios relativos en moneda local de las exportaciones y de las importaciones,
provocando un aumento de las primeras y una reducción de las últimas. De este modo se
restablecería el equilibrio en la balanza comercial.
Sin embargo, como señaló Diamand, el equilibrio externo se restablecía, pero por un mecanismo
totalmente diferente al que suponía la teoría. La suba del tipo de cambio producía el aumento de los
costos de todos los productos importados, que se propagaba a los precios. Además provocaba el
aumento de los precios de los bienes agropecuarios transables, efecto que se traducía
inmediatamente a los precios domésticos, generando un alza en el precio de los alimentos. Esta
inflación no provenía de un exceso de demanda con respecto a la oferta, sino que se originaba a raíz
de las devaluaciones e indirectamente a raíz del desequilibrio en el sector externo, rasgo
característico de las economías periféricas.

3.2. Dependencia tecnológica

El agotamiento de la primera etapa de la ISI en la mayoría de los países latinoamericanos reclamaba
nuevas contribuciones teóricas que pudieran explicar dicho revés8. Es así que surge la teoría de la
dependencia, cuyo principal exponente fue Fernando H. Cardoso.
Su trabajo se enmarcó dentro del esquema cepalino, pero le incorporó un análisis sociológico
complementario que permitió entender el desarrollo no solo como un proceso económico estructural
sino como un fenómeno social que oculta relaciones sociales subyacentes detrás de esa estructura.
Su originalidad radicó en la forma en la que estudió las relaciones entre los actores económicos,
sociales y políticos y en la manera en la que vinculó las cambiantes relaciones internas con las
fuerzas externas, reflejando el impacto del sistema mundial en las economías latinoamericanas
(Kay, 1991).
Así, para Cardoso la noción de dependencia tecnológica implica una relación asimétrica entre
centro y periferia, explicada por la existencia de un monopolio en la generación de tecnología por
parte de los países desarrollados, mientras que a las economías periféricas les correspondía el rol de
simples plataformas industriales de esos países, en donde se producían las manufacturas a un menor
precio debido a las ventajas comparativas existentes (salarios bajos, recursos naturales, exenciones
fiscales, etc.).
Asimismo, este autor estudió dicho proceso a partir de la interrelación existente entre los 3 actores
que consideraba fundamentales: el Estado, la burguesía local y las empresas multinacionales. La
5
dependencia tecnológica, que imposibilitaba a la burguesía local de tener un rol dinamizador en la
economía, provocaba la alianza entre el Estado y las empresas multinacionales, lo que a su vez
profundizaba la dependencia del sector productivo local y fortalecía la acción del Estado y de las
multinacionales, desencadenando un círculo viciosos difícil de romper (Del Valle Rivera y Álvarez
López, 2010).
Por tales motivos, Cardoso creía que la solución al problema de la dependencia tecnológica era la
autonomía de los países periféricos, la cual se lograba revirtiendo la relación de explotación
establecida por el centro. Y la forma de lograr esto era a partir de la apropiación por parte del
Estado del conocimiento técnico y la tecnología generados por las empresas multinacionales
(Cardoso y Nerfin, 1978).

4. La industrialización tardía de los setenta y los ochenta. Apertura financiera y crisis de

deuda, ¿tropezón o caída del programa industrial?

En la década del setenta se superpusieron una serie de virajes históricos que dieron lugar a la
emergencia de un nuevo orden internacional (fin de Bretton Woods, alza en los precios de petróleo,
el golpe militar en Chile, donde quedaba la sede de CEPAL, etc.). Lo que se debatía en la región era
la alternativa de industrializar con soporte estatal o adherir a la apertura de la oleada neoliberal.
Esto provocó que en los años ochenta se produjera un giro en el pensamiento de la CEPAL. La
década perdida en el desarrollo latinoamericano dio lugar a un conjunto de críticas respecto a la
estrategia de industrialización. Así, la preocupación pasó a girar en torno a la estabilización de la
inflación y la corrección de los desbalances externos debido a la pesada carga de la deuda9. En
términos políticos, comenzaba además un marco de apertura democrática en muchos países.
El trabajo iniciador de esta etapa de crítica y transición fue el trabajo titulado La industrialización
en América Latina: de la ‘caja negra’ al ‘casillero vacio’, escrito por Fernando Fajnzylber y
publicado por la CEPAL en el año 1990.
A diferencia del estructuralismo tradicional, la nueva propuesta fue modificar la lógica de
expansión del mercado interno o desarrollo “hacia adentro” por otra de desarrollo “desde dentro”
que generara un mecanismo endógeno de progreso técnico más enfocado en la competitividad
internacional y los mercados de exportación (Sunkel, 1991).
La idea de „casillero vacio‟ hacía referencia al incumplimiento de la condición de crecimiento con
equidad. Tanto el criterio tomado para definir qué se entiende por crecimiento (aumento del 2,4%
del PBI per cápita) como el de medida de equidad (basada en la distribución personal, es decir que
el 40% de la población con ingresos más bajos reciba al menos el 40% del ingreso del 10% de la
población con ingresos más altos) son umbrales de exigencia de indicadores bien laxos en términos
históricos10. Así y todo, ninguno de los países de América Latina cumplió con ambos criterios de
manera conjunta, y por eso la alusión al “casillero vacío” de “crecimiento con equidad”.
Por un lado, se encontraban un conjunto de países “dinámicos desarticulados” (Brasil, Colombia,
Ecuador, México, Panamá, Paraguay y República Dominicana) que habían aumentado el PBI per
cápita más de un 2,4% en el periodo 1965-1984 pero que no habían logrado mejorar la distribución.
Por otro lado, se encontraban países “integrados pero estancados” (Argentina y Uruguay), que
cumplían con el criterio de distribución del ingreso pero no habían superado el umbral de
crecimiento. Y por último, se encontraban los países “desarticulados y estancados” (Bolivia, Chile,
Perú, Venezuela, Haití, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua), que no habían
crecido y tenían una mala distribución. En oposición a este panorama, el casillero vacío de América
Latina si lo ocupaban los países como Corea del Sur, España, Yugoslavia, Hungría, Israel y
Portugal. Por ello, la pregunta para Fajnzylber entonces era identificar la especificidad del
desarrollo de América Latina que hacía que ese casillero de crecimiento con equidad permanezca
“vacio”.
En relación a ello, aparece la otra idea del trabajo de “caja negra” o el misterio por develar. Esta
categoría estaba relacionado con los determinantes del progreso técnico: “su institucionalidad, el
contexto cultural y un conjunto de factores económicos y estructurales, cuya vinculación con el
6
medio sociopolítico es compleja pero indiscutible” (Fajnzylber, 1990: 823). De este modo, el
progreso técnico estaba estrechamente relacionado con el crecimiento y la distribución.
La respuesta a estos interrogantes debía buscarse en el patrón de industrialización desarrollado en
América Latina. En estos países, la participación en el mercado internacional (y el superávit
comercial) se basaba casi exclusivamente en materias primas, en una organización industrial
priorizaba al mercado interno, la existencia de patrones de consumo de las elites imitaba en el modo
de vida de los países avanzados (o la llamada “modernidad de escaparate”) y la escasa valoración
social (y capacidad de liderazgo) que tenía la dirigencia pública y privada de los sectores
industriales más dinámicos.
Por ello, en el análisis de Fajnzylber sobre la estructura económica se encontraba en el centro de su
análisis. A su vez, también mantenía nociones sobre las clases sociales aunque en los términos de
“elites”, definiendo patrones de consumo incompatibles con una senda estable de crecimiento
económico, como en la conducción del proceso de acumulación11.
Respecto a la intervención estatal, para Fajnzylber ésta no era problemática en sí, sino que lo
problemático era la forma que había tomado dicha intervención. Lo que sucedió en la región fue
que se intentó calcar el modelo de industrialización de los Estados Unidos, generando una
especialización en la producción para el mercado interno, exacerbando la protección y descuidando
las exportaciones. Así, resultaba necesario un cambio en la política estatal hacia un
intervencionismo para el aprendizaje que fomentase la industria de bienes de capital como el
espacio de generación y difusión del progreso técnico. En cuanto al crecimiento de las
exportaciones, el foco de la propuesta estaría puesto en la competitividad sistémica en lugar de la
competitividad por bajos salarios.

5. El neo-estructuralismo y la oleada neoliberal

Con la llegada de Ocampo a la CEPAL en 1998 la línea de investigación continúo con la revisión
del estructuralismo presentada por Fajnzylber y Rosenthal durante el periodo anterior. Sin embargo,
el nuevo esquema conceptual se consolidó con otros elementos adicionales en la búsqueda de
establecer un diálogo con las propuestas del consenso de Washington, que tenían un gran auge en la
región. La nueva etapa buscó introducir una “segunda ola de reformas” que consideraba algunos
aspectos como la equidad, la cohesión social, la sostenibilidad ambienta y el desarrollo democrático
(Ocampo, 1998).
Así, la propuesta propia de estos autores neoestructuralistas fue continuar el programa científico del
estructuralismo tradicional. Los vínculos entre unos y otros vendrían por el lado de hacer uso del
esquema analítico tradicional (Bielikowsky et al, 2011; Ocampo, 2011; Beteta y Moreno-Brid,
2012). Las diferencias serían las claves del aporte, ya que resultaría necesario corregir o actualizar
los errores de la teoría, manifestados en el respaldo a programas de política para la región que, a la
luz de los hechos, no fueron exitosos.
En cuanto a las propuestas de los neoestructuralistas, los objetivos de política económica interna
deberían orientarse al manejo de la vulnerabilidad externa y a mantener baja la inflación,
desarrollando los instrumentos apropiados para administrar las bonanzas (evitando aumentos
insostenibles del gasto público que den lugar a un severo ajuste posterior). Respecto a las reformas
tributarias, la transformación del sistema previsional de reparto por otro de capitalización permitiría
la contribución de recursos financieros para financiar eficientemente inversiones de largo plazo, que
deberían estar orientadas hacia la búsqueda de equidad. Respecto a la macroeconomía, ésta se debía
resolver en la “meso-economía” donde el objetivo debía ser la intervención estatal para solucionar
las fallas de mercado (información imperfecta y mercados incompletos), buscando un equilibrio
entre mercado y Estado. En este contexto, la adopción del esquema de privatizaciones resultaría
beneficiosa, si es bien regulada y gestionada (aunque sin reparar en el rol social y productivo que
muchas empresas públicas podían tener). Respecto al patrón de inserción regional e internacional,
apareció la idea de “regionalismo abierto”, que proponía aprovechar las ventajas de transferencia

7
tecnológica de la inversión extranjera directa y la ampliación de los mercados nacionales mediante
la eliminación de las barreras a la circulación de bienes, personas y capitales (Ocampo, 1998).
En cuanto a la estrategia de industrialización, en una etapa de transnacionalización de la
producción, ésta parecería encontrarse limitada. Por un lado, se encontraría la capacidad de
upgrading dentro las cadenas globales de valor y el governance de las firmas: “La participación en
CGV [Cadenas Globales de Valor] podría ser, a priori, un factor positivo para el crecimiento de los
países en desarrollo (…). Desde una perspectiva microeconómica, la participación de las firmas
locales en las CGV contribuye a fortalecer su competitividad, en tanto deben enfrentar una demanda
más exigente (proceso de aprendizaje a través de la exportación, o learning by exporting) y,
además, puede estimular el desarrollo de nuevos procesos de aprendizaje” (Kosakoff, 2009:15). Por
otro, existiría la posibilidad del desarrollo de actividades orientadas a la exportación: “se puede
decir con razón que las reformas orientadas al mercado y el proceso de globalización de la
economía mundial de las dos últimas décadas indujeron un importante episodio schumpeteriano de
´creación y destrucción´ (…). Si bien las reformas mencionadas no han dado los resultados
previstos inicialmente, gracias a ellas en todos los países latinoamericanos ha surgido un sector
moderno de actividad económica [basado en el] procesamiento de recursos naturales utilizando
tecnologías de punta, como soja genéticamente modificada y aceite vegetal en Argentina, cultivo
del salmón y producción de vino en Chile, flores frescas en Colombia y muchas otras” (Katz,
2006:61).
El problema de ambos enfoques era que el desarrollo, o depende de decisiones sobre la acumulación
doméstica que son tomadas extraterritorialmente, o se basa en el procesamiento de recursos
naturales que, en última instancia, termina definido por las ventajas comparativas en recursos
naturales12.
En cuanto al rol del Estado en el proceso de industrialización sustitutiva, se mantiene la idea de
Fajnzylber sobre la ausencia de “intervencionismo para el aprendizaje” y el sesgo mercado
internista de la política estatal13. En este sentido, el proceso de industrialización sustitutiva habría
fracasado porque fue esencialmente un proyecto de industrialización dirigido por el Estado
(Ocampo, 2011).
Entre otras propuestas adicionales, es dable mencionar la búsqueda de la equidad en la distribución
del ingreso (focalizando en el gasto social para las clases más pobres) y la necesidad de la inclusión
de una agenda ambiental y la expansión de los derechos de las ciudadanías.

6. Conclusiones

A partir del análisis anterior, se observa que desde la perspectiva neoestructuralista, la

preocupación por la transformación del aparato productivo y la crítica al sesgo mercado internista
del proceso de industrialización latinoamericano permitirían establecer una vinculación con el
pensamiento estructuralista tradicional, dando la idea de actualización teórica y continuidad
analítica.
Sin embargo, a diferencia de esta última, en el neoestructuralismo no hay una noción de política
macroeconómica clara más allá del control de la inflación y la moderación del ciclo, además existe
un rechazo a la intervención del Estado en la gestión directa de la producción y, principalmente, no
existen referencias a categorías políticas o relaciones de poder local e internacional. Asimismo, las
nociones sobre posiciones de poder y clases sociales derivada de la estructura histórica-económica
están ausentes, ya que el énfasis metodológico esta puesto en los agentes individuales y el esquema
de incentivos en el que se desenvuelven. Estas categorías eran un elemento constitutivo y brindaban
el marco en donde se desarrollaban las relaciones centro-periferia para el esquema estructuralista
tradicional.
En este sentido, la propuesta neoestructuralista pensada como una actualización teórica del
estructuralismo tradicional no resulta satisfactoria, sino que a la luz de los aspectos mencionados
termina siendo un giro conceptual que se refleja con claridad en la diferencia de enfoque analítico
entre ambas etapas.
8
9
Referencias
Amico, F. (2011). Notas sobre la industrialización por sustitución de importaciones en Argentina:
Buscando adentro la fuente de la competitividad externa. Revista de Historia de la Industria, los
Servicios y las Empresas en América Latina, Año 5, no. 9. Disponible en internet:
http://www.hindustria.com.ar/images/client_gallery/HindustriaNro9Amico.pdf
Bastourre, D., Carrera, J., Redrado, M., y Ibarluccia, J. (2009). Financialization of Commodity
Markets: Nonlinear Consequences from Heterogeneous Agent Behavior. Banco Central De La
República Argentina, Documento de Trabajo no. 44/2009.
Beteta, H. y Moreno-Brid J.C. (2012). El desarrollo en las ideas de la CEPAL. Economía UNAM,
vol. 9, no. 27. Disponible en internet:
http://www.economia.unam.mx/publicaciones/nueva/econunam/27/04morenobridbeteta.pdf
Bielschowsky, R. (1998). Cincuenta años del pensamiento de la CEPAL: una reseña. En Cincuenta
años del pensamiento en la CEPAL. Textos seleccionados, Santiago de Chile: Fondo de Cultura
Económica.
Bielschowsky, R. (2013). Neo-estructuralismo vs. estructuralismo clásico: Semejanzas, avances e
insuficiencias. En seminario sobre Neoestructuralismo y Economía Heterodoxa organizado por
CEPAL, 22 y 23 de abril de 2013, Santiago de Chile. Disponible en
internet:http://prebisch.cepal.org/sites/default/files/Sesion%203%20-%20Bielschowsky.pdf
Bielschowsky, R., Izam, M. y Mulder, N. (2011). Dos estudios de la evolución del pensamiento de
la CEPAL sobre la diversificación productiva y la inserción internacional (1949-2008).
Documentos de Serie de la División de Comercio Internacional e Integración, no. 112, CEPAL.
Disponible en internet:
http://www.cepal.org/comercio/publicaciones/xml/1/45251/Evolucion_pensamiento_CEPAL_diver
sificacion_productiva_insercion_internacional_Serie_112.pdf
Canavese, A. (1979). La hipótesis estructural en la teoría de la inflación. Ensayos Económicos, no.
11 (septiembre), Banco Central de la República Argentina.
Cardoso, F.H. y Faletto, E. (1969). Dependencia y desarrollo en América Latina. México: Siglo
Veintiuno Editores.
Cardoso, F. H. y Nerfin M. (1978). Hacia otro desarrollo: Enfoques y estrategias. México: Siglo
Veintiuno Editores.
CEPAL (1978), Series históricas del crecimiento de América Latina, Cuadernos estadísticos de la
CEPAL, no. 10. Disponible en internet:
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/4307/S1978003.pdf?sequence=1
CEPAL (1990). Transformación productiva con equidad. Libros de la CEPAL, no. 25. Disponible
en internet: http://archivo.cepal.org/pdfs/1991/S9181285.pdf
CEPAL (2007). Progreso técnico y cambio estructural en América Latina y el Caribe. Documentos
de Proyectos, no. 136. Disponible en internet: http://www.cepal.org/cgi-
bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/9/32409/P32409.xml&xsl=/ddpe/tpl/p9f.xsl&base=/dmaa
h/tpl/top-bottom.xslt
Del Valle Rivera, M. C. y Álvarez López, R. (2010). Sobre las condiciones de dependencia para el
desarrollo: Otro camino es posible, en El pensamiento latinoamericano sobre el cambio tecnológico
para el desarrollo (coord. Del Valle Rivera), México: IIEC-UNAM.
10
Di Filippo, A. (2009). Estructuralismo latinoamericano. Revista de la CEPAL, no. 98 (agosto).
Diamand, M. (1972), La estructura productiva desequilibrada argentina y el tipo de cambio,
Desarrollo Económico, vol. 12, no. 45.
Diaz-Alejandro, Carlos F. (1963). A Note on the Impact of Devaluation and the Redistributive
Effect. Journal of Political Economy, vol. 71, no. 6.
Duesenberry, J.S. (1949). Income, saving and the theory of consumption behavior. Cambridge:
Harvard University Press.
Fajnzylber, F. (1983). La industrialización trunca de América Latina. México: Editorial Nueva
Imagen.
Fajnzylber, F. (1990). Industrialización en América Latina: de la ‘caja negra’ al ‘casillero vacío’:
Comparación de patrones contemporáneos de industrialización. Cuadernos de la CEPAL, no. 60,
Santiago de Chile.
Ferrer, A. (1954). Distribución del ingreso y desarrollo económico. El Trimestre Económico, vol.
21, no. 82 (2).
Ferrer, A. (1963), La economía argentina, México: Fondo de Cultura Económica.
Furtado, C. (1972). Análisis del ‘modelo’ brasileño. Rio de Janeiro: Centro Editor de América
Latina.
Furtado, C. (1973). La naturaleza del ´centro cíclico principal´. Revista de la CEPAL, no. 42.
Guillén Romo, H. (2007). De la orden cepalina del desarrollo al neoestructuralismo en América
Latina. Revista de Comercio Exterior, vol. 57, no. 4 (abril).
Katz, J. (2006). Cambio estructural y capacidad tecnológica local. Revista de la CEPAL, no. 89.
Disponible en internet:
http://socinfo.eclac.org/revista/noticias/articuloCEPAL/5/26355/LCG2312eKatz.pdf
Kay, C. (1991). Teorías latinoamericanas del desarrollo. Nueva Sociedad, no. 113. Disponible en
internet: http://www.nuso.org/upload/articulos/2000_1.pdf
Kosacoff, B. (2009). Especialización productiva, transnacionales y desarrollo económico en la
Argentina. RSE y Trabajo decente en la Argentina: Contextos, desafíos y oportunidades, Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
Kregel, J. (2013). Background material for the presentation. En seminario sobre neoestructuralismo
y economía heterodoxa organizado por CEPAL, Sesión 2: Macroeconomía y desarrollo, 22 y 23 de
abril, Santiago de Chile. Disponible en internet:
http://prebisch.cepal.org/sites/default/files/Sesion%202%20-%20Jan%20Kregel.pdf
León, J. y Soto, R. (1997). Structural breaks and long-run trends in commodity prices. Journal of
International Development, vol. 9 (3).
Lewis, W.A. (1954). Economic development with unlimited supplies of labour. The Manchester
School, vol. 22, no. 2.
Noyola Vázquez, J. (1956). El desarrollo económico y la inflación en México y otros países
latinoamericanos. Ola Financiera, vol. 2, no. 3. Disponible en internet:
http://revistas.unam.mx/index.php/ROF/article/download/23049/21860

11
Ocampo, J.A. (1998). Más allá del Consenso de Washington: una visión desde la CEPAL. Revista
de la CEPAL, no. 66, pp. 7-28.
Ocampo, J.A. (2001). Retomar la agenda del desarrollo. Revista de la CEPAL, no. 74, pp. 7-19.
Ocampo, J.A. (2011). Seis décadas de debates económicos latinoamericanos. En seminario Las
políticas económicas y sociales de América Latina en el último medio siglo, Secretaría General
Iberoamericana, Nueva York. Disponible en internet: http://policydialogue.org/files/events/SEGIB-
PNUD_Ocampo-final.pdf
Ocampo, J. A., y Parra, M. A. (2003). Los términos de intercambio de los productos básicos en el
siglo XX. Revista de la CEPAL, no. 79 (abril).
Olivera, J. (1959). Crisis de desarrollo económico. Conferencia realizada en la Asociación de
Egresados de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires,
Buenos Aires.
Olivera, J. (1967). Aspectos dinámicos de la inflación estructural. Desarrollo Económico, vol. 7,
no. 27.
Pérez Caldentey, E. y Vernengo, M. (2012). Retrato de un joven economista: La evolución de las
opiniones de Raúl Prebisch sobre el ciclo económico y el dinero, 1919-1949. Revista de la CEPAL,
no. 106.
Pinto, A. (1968). Raíces estructurales de la inflación. El Trimestre Económico, vol. 35, no. 137 (1).
Prebisch, R. (1949). El desarrollo de la América Latina y algunos de sus principales problemas.
Santiago de Chile: CEPAL.
Prebisch, R. (1963). Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano. México: Fondo de Cultura
Económica.
Prebisch, R. (1980). Hacia una teoría de la transformación. Revista de la CEPAL, no. 96, pp. 27-
71.
Rodríguez, O. (2001). Prebisch: Actualidad. Sus ideas básicas. Revista de la CEPAL, vol. 75, pp.
41-52.
Sunkel, O. (1958). La inflación chilena: Un enfoque heterodoxo. El Trimestre Económico, vol. 25
(4), no. 100.
Sunkel, O. (1991). Del desarrollo hacia adentro al desarrollo desde dentro. Revista Mexicana de
Sociologia, vol. 53, no. 1, pp. 3-42.

1
De manera similar, Bielschowsky (2013) divide el pensamiento de la CEPAL en dos etapas, estructuralista y
neoestructuralista. Esta última la divide a su vez en una “fase inicial”, que se inicia con el trabajo de Fajnzylber (1990),
y una “fase madura”, que se inicia con Ocampo en 1998 y que se extiende hasta la actualidad. Respecto a la división
que se tomo aquí, la etapa neoestructuralista se correspondería con la “fase madura” en tanto que la “fase inicial”
sería la etapa de transición entre una y la otra.
2
Esto es equivalente a pensar en un mercado de trabajo que tiene una oferta perfectamente elástica (horizontal) a un
nivel de salario de subsistencia, véase Lewis (1954).

12
3
Hans Singer escribió un trabajo contemporáneo a Prebisch dando cuenta de la misma relación empírica. El fenómeno
que registra Prebisch en esos años ha suscitado gran polémica incluso en la actualidad, debido a la numerosa cantidad
de estudios empíricos que discuten o no la validez de sus conclusiones. Véase Leon y Soto (1997), Ocampo y Parra
(2003), Bastourre et al. (2009), entre otros.
4
Los patrones de consumo reflejo son un tema muy relevante y recurrente en la literatura estructuralista
latinoamericana. Véase Duesenberry (1949), Ferrer (1954) y Diaz Alejandro (1963), entre otros.
5
Estos conceptos se ven muy bien articulados en el análisis de Furtado (1972) sobre la industrialización brasileña ya
que, “la concentración del ingreso [fue la que] determinó la forma que debería asumir la industrialización; y la
tendencia a que se acentúe esa concentración constituye, en buena medida, una consecuencia del control externo
global del proceso de desarrollo. Se trata, en este último caso, de un defecto de dependencia que resulta de la forma
en que, actualmente, el progreso tecnológico se propaga desde el centro hacia la periferia del mundo capitalista” (p.
33).
6
También se deben mencionar los aportes de Prebisch (1963) y Pinto (1968), claves para consolidar el desarrollo de la
teoría.
7
Se destacan, puntualmente, su trabajo de 1959, donde desarrolla y expone por primera vez los principales elementos
de su teoría y su trabajo de 1967, donde formaliza el modelo teórico.
8
A pesar de esto, la ISI argentina no fue un fracaso como muchos autores afirman (incluso algunos estructuralistas),
sino que logró cambiar la matriz productiva al punto de mostrar una creciente incidencia en las exportaciones
industriales. Ver, por ejemplo, Amico (2001).
9
Para Ocampo (2011), éste fue el principal problema: “lo que resultó fatal para el paradigma precedente fue la crisis
de la deuda” (p.10).
10
El indicador sobre crecimiento que se evalúa el crecimiento de las economías latinoamericanas es tomado a partir
del crecimiento promedio de los países avanzados de la década del ’70 y el ’80, y su poca exigencia tiene que ver con
que para lograr el catching up los países menos desarrollados tendrían que crecer más rápido que los avanzados, para
poder alcanzarlos. En cuanto al indicador de equidad, se pide que valga solo la mitad de la distribución personal del
ingreso para estas poblaciones (80%).
11
“En la medida en que la élite de las sociedades latinoamericanas siga cifrando su esperanza en la aspiración miope y
prosaica de calcar, en la cima de la pirámide de ingresos, el patrón de vida de los países avanzados (…) se podría asistir
a una evolución tal que donde hoy hay un casillero vacío, mañana se llegaría a otra situación, de consecuencias
imprevisibles, cual sería de que el casillero más concurrido fuera el de estancamiento con desarticulación social. (…) La
apertura de la caja negra del progreso técnico constituye una tarea que trasciende al ámbito industrial y empresarial y
forma parte de toda una actitud social frente a este tema (…) [Esta actitud] presupone una modificación de la élite de
la cual nacen los valores y orientaciones que se difunden al conjunto de las sociedad” (Fajnzylber, 1990:848).
12
Sin embargo, hay algunas excepciones. Existen, en la opinión de otros economistas de la CEPAL, elementos
diferentes como el carácter “tácito” del conocimiento técnico ligado a la experiencia de la actividad productiva que da
lugar a la posibilidad de explotación de las complementariedades productivas. Esto habilita la generación de
instrumentos de política industrial, tendiendo puentes con el pensamiento estructuralista tradicional (CEPAL, 2007).
13
En la opinión de Kregel (2013) la noción de “rent seeking in import substitution” de Anne Krueger con la que designó
a los mecanismos de promoción industrial de los Estados latinoamericanos en ese momento, preparó el terreno para
las reformas del consenso de Washington posteriores.

13