Libro Gasto Social PDF

GASTO SOCIAL
Y DESARROLLO LOCAL
Ministerio de Economía
Planificación y Desarrollo
GASTO SOCIAL
Y DESARROLLO LOCAL
Fondo para el Fomento de la Investigación Económica y Social

FIES
Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo
Gasto Social y Desarrollo Local
ISBN: 978-9945-8696-8-2
Editor: Roberto E. Liz

Co-editora: Natacha Féliz Franco
Diagramación:
Niurka Pérez
Diseño de portada:
Stefanie Cedano
Impresión Editora Alfa y Omega
Impreso en República Dominicana

Printed in the Dominican Repúblic
Santo Domingo, República Dominicana

Marzo, 2012
Índice de contenido
Presentación de los Editores……………….........................................................7

Roberto E. Liz
Prólogo................................................................................................................11
Juan Temístocles Montás
Prefacio……………...........................................................................................19
Marcos Villamán
Ciudades y Fronteras
Reorientación del gasto social en los municipios Tamayo, Vicente Noble y
Postrer Río……..................................................................................................23
Julio César Corral.
Grupo de Consultoría Pareto / Universidad Iberoaméricana (Unibe)

Descentralización, división territorial y desarrollo local…..............................105
Rolando Guzmán
Maribel Villalona
Centro Juan Montalvo-Bonó

Impacto de la inversión social del Distrito Nacional y Boca Chica.................255
Antonella Celluci
Ana Coronado
Jenny Torres
Consejo de Investigaciones Económicas del Caribe (CIECA)

Evaluación de la experiencia del presupuesto participativo municipal
en República Dominicana…………………….…............................................407
Domingo Matías
Francisco Checo
5
Presentación de los Editores
En nuestra calidad de editor de la presente publicación me honra sobremane-

ra, hacer la formal presentación de esta nueva obra titulada “Gasto Social y
Desarrollo Local”.
La misma es el resultado de una serie de estudios económicos y sociales pro-

movidos y financiados por el Fondo para el Fomento de la Investigación Eco-
nómica y Social (FIES).
El FIES es una dependencia del Ministerio de Economía, Planificación y De-

sarrollo (MEPyD), cuyo objetivo principal es promover la investigación sobre
temas relacionados con la realidad económica y social del país, a través del
desarrollo y financiamiento de acciones que estimulen trabajos relevantes para
respaldar los procesos de toma de decisiones de políticas públicas.
Este Fondo surgió dentro del Programa de Reforma y Modernización del Po-
der Ejecutivo (PRO-REFORMA) con apoyo del Banco Interamericano de De-
sarrollo –BID-, y con la aprobación de la Ley 496-06 queda orgánicamente
incorporado al Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. El FIES
está dirigido por un Consejo Directivo que preside el Ministro de Economía,
Planificación y Desarrollo, e integrado por otros seis (6) representantes del
sector público y cuatro (4) del sector no gubernamental y un Secretario que es
el Director Ejecutivo del Fondo, tal y como se establece en el artículo 10 de
la ley 496-06 que crea el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo.
La Dirección Ejecutiva, está asistida por la Unidad Técnica de Apoyo (UTA),
responsable de la gerencia y monitoreo de sus actividades.
Los estudios financiados por el FIES pretenden responder a objetivos del de-
sarrollo nacional y contribuir directa o indirectamente a la estabilidad ma-
croeconómica, crecimiento económico sostenible, equidad distributiva, bienes-
tar y cohesión económica, social y territorial. Igualmente, se procura elevar el
capital humano y social en un marco de equidad, integralidad y sostenibilidad.
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En cada convocatoria los temas de estudio son priorizados por el Consejo Di-
rectivo (CD).
La intención del Fondo es también fortalecer los procesos de toma de decisio-

nes en materia de políticas públicas e impulsar el desarrollo de una cultura de
investigación económica y social que contribuya a través del análisis, genera-
ción de propuestas y promoción del debate, a un mejor diseño e implementación
de políticas que eleven la efectividad de la gestión pública.
La presente obra, ha implicado un complejo proceso que nos ha llevado hasta

este resultado final. La misma recoge algunos de los trabajos presentados en la
Segunda Convocatoria del Fondo para el Fomento de la Investigación Econó-
mica y Social (FIES).
Los trabajos aquí publicados son los siguientes:

1. Reorientación del gasto social en los municipios Tamayo, Vicente Noble y
Postrer Río de la autoría de Julio César Corral de la Fundación Ciudades y
Fronteras.
2. Descentralización, división territorial y desarrollo local, de la autoría de
Maribel Villalona y Rolando Guzmán de la Universidad Iberoamericana (Uni-
be) y la Firma de Consultoría Pareto.
3. Impacto de la inversión social en el Distrito Nacional y Boca Chica de la
autoría de Antonella Celluci, Ana Coronado y Jenny Torres del Centro Juan
Montalvo-Bono-.
4. Evaluación de la experiencia del presupuesto participativo municipal en Re-
pública Dominicana de la autoría de Domingo Matías y Francisco Checo del
CIECA.
El proceso de asignación de fondos para realizar investigaciones con el res-

paldo del FIES, se puede resumir de la forma siguiente: i) la definición y apro-
bación de temáticas de la convocatoria, es el resultado de una decisión del
Consejo Directivo del FIES, el cual en base a criterios de pertinencia y rele-
vancia selecciona los temas de la convocatoria, tratando siempre de que exista
al menos un tema económico y otro social; ii) lanzamiento público de la Convo-
catoria de Investigación mediante la publicación de los Términos de Referencia
de la misma; iii) recepción de las propuestas de investigación; iv) Constitución
de los paneles de evaluación con cinco (5) especialistas de cada tema. En el
caso particular de esta convocatoria por las características muy especializadas
de este tema, cuatro de los cinco especialistas que evaluaron las propuestas
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fueron de muy alto nivel y provinieron de diferentes instituciones y universida-
des y solo uno de los evaluadores fue integrado por un experto de la Unidad
Asesora de Análisis Económico y Social (UAAES) del Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo; v) seguimiento de un estricto y riguroso proceso de
evaluación ciega (los evaluadores desconocen los proponentes), donde se pro-
cede a la asignación de puntajes que culmina con la selección de las propuestas
que superen el umbral del mínimo requerido; vi) la Dirección Ejecutiva y la
Unidad Técnica de Apoyo del FIES, someten finalmente el resultado de estas
evaluaciones a la consideración del Consejo Directivo, que aprueba, rechaza
o, como sucede con frecuencia, otorga una “aprobación condicionada” sujeta
a eliminar o incorporar dentro de la investigación, algunos aspectos o temas
considerados de interés, que se entiende que pueden contribuir a una investi-
gación más completa y acabada.
Cumplida esa primera fase que termina con la contratación de las investigacio-
nes, la cual implica la firma de un contrato formal que establece los compro-
misos y responsabilidades de cada una de las partes durante el proceso se pasa
a la segunda fase de elaboración de las investigaciones. Durante esta fase, se
realiza un proceso de seguimiento de las investigaciones y entregas parciales
de resultados y desembolsos de fondos. Dependiendo de si se trata de una in-
vestigación de gabinete o de campo, este proceso puede durar entre cuatro (4)
meses a un año y tener varios desembolsos de acuerdo con la dinámica misma
de la investigación. La fase de elaboración culmina con la recepción de los
informes finales, pasando luego a la fase de aprobación de dichos informes.
Dentro de la fase de aprobación, también se realizan una serie de actividades

como son : i) Un taller de discusión sobre los resultados de los informes finales
de las investigaciones, en donde un grupo de expertos (pares) de cada tema
hace una evaluación crítica del trabajo y a partir de la discusión entre los parti-
cipantes del taller, se presentan sugerencias y observaciones que sirven de base
a los autores para introducir las enmiendas, aclaraciones, modificaciones o
ampliaciones que se consideren necesarias; ii) una vez se cumple este proceso,
la versión corregida de los informes de investigación recibe la aprobación final
y se procede a la autorización para el otorgamiento del último desembolso;
finalmente, se procede a considerar si la investigación pasa a ser publicada.
Como se puede observar, hemos agotado una serie de etapas hasta culminar
con la publicación de este libro, las cuales han significado el tiempo y recursos
de un conjunto de personas muy valiosas a quienes debemos una mención. Al
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Consejo Directivo del FIES el cual está conformado por doce (12) Miembros.
Cinco (5) Representantes Permanentes del Sector Público; Dos (2) Represen-
tantes Rotativos del Sector Público y Cuatro (4) Representantes Rotativos no
Públicos (dos Institucionales y dos individuales especializados en igual propor-
ción en las áreas económicas y sociales); y el Director Ejecutivo del FIES quien
es el Secretario del Consejo.
El Presidente del Consejo de Directores del Fondo para el Fomento de la Inves-

tigación Económica y Social (FIES) el Ministro de Economía, Planificación y
Desarrollo, Ing. Juan Temístocles Montás quien como ideólogo y promotor del
FIES le dedica un tiempo y esfuerzo de calidad a este proceso.
Una mención especial debe ser hecha al equipo de investigadores antes men-
cionado y a los especialistas participantes en la evaluación, entre los que se
destacan Dr. César Pérez; Dr. Andrés Navarro García, Dr. Ayacx Mercedes,
Radhamés Martínez y el Dr. Leopoldo Artiles de la Unidad Asesora de Análi-
sis Económico y Social (UAAES), responsables de la delicada y ardua tarea de
evaluación de las propuestas de investigación.
Mención especial debe ser hecha a los ejecutivos del Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo especialmente al Lic. Aníbal Taveras, Viceministro,
y a los Licenciados Raisa Facundo y Manolo Caba de las áreas administrativa
y financiera, respectivamente; a Hepzy Zorrilla y Rochelle Pérez, del Despacho
del Ministro y en ellos a todo el personal de Ministerio.
Asimismo, debemos destacar la responsabilidad y dedicación de todo el equi-

po de la Editora- Impresora Alpha y Omega, Minerva y Katherine Cocco, así
como el equipo creativo y operativo de la Editora. También al responsable de la
revisión ortográfica y corrección de estilo historiador José Chez Checo quien
realizara una muy eficiente labor.
Finalmente, al equipo de la UTA, Lucas Vicens, Natacha Féliz Franco, Cristó-

bal Jáquez y Alina Vásquez, quienes cargan con el quehacer diario del FIES,
asistiendo y dando seguimiento a las investigaciones, así como gestionando in-
formes, procurando desembolsos y asegurando que estos trabajos se concluyan
con la mejor calidad posible.
Roberto E. Liz
Director Ejecutivo del FIES y
Responsable de la Edición.
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PRÓLOGO
Nos complace presentar nueva vez a la consideración de todos los dominicanos

otra novedosa publicación que recoge el resultado de algunas de las investi-
gaciones promovidas y financiadas por el Fondo para el Fomento de la Inves-
tigación Económica y Social –FIES-, del Ministerio de Economía Planificación
y Desarrollo.
En efecto, en la presente ocasión ponemos en circulación la obra “Gasto Social

y Desarrollo Local” que incorpora algunas de las investigaciones resultantes
de la Segunda Convocatoria del Fondo para el Fomento a la Investigación
Económica y Social (FIES).
Los trabajos aquí publicados son los siguientes:
1. Reorientación, gasto social en Tamayo, Vicente Noble y Postrer Río de la

autoría de Julio César Corral de la Fundación Ciudades y Fronteras.
2. Descentralización, división territorial y desarrollo local de la autoría de

Maribel Villalona y Rolando Guzmán de la Universidad Iberoamericana (Uni-
be) y la Firma de Consultoría Pareto.
3. Impacto Inversión Social en municipios de Santo Domingo y Boca Chica

de la autoría de Antonella Celluci, Ana Coronado y Jenny Torres del Centro
Juan Montalvo-Bono-.
4. Evaluación experiencia presupuesto participativo municipal en República

Dominicana de la autoría de Domingo Matías y Francisco Checo del CIECA.
Estos cuatro (4) trabajos de investigación, sin dudas pueden considerarse un

valioso aporte al conocimiento y debate de estos temas que son del más alto
interés de la política económica y social de la nación.
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En la segunda convocatoria, el FIES procuraba identificar mecanismos para
elevar la calidad y eficacia del gasto social a fin de apuntalar el desarrollo
local.
Se inscribe dentro de la búsqueda de una real“descentralización fiscal” y per-

sigue aislar aquellos factores que pudieran estar impidiendo la ejecución efi-
ciente y coherente del gasto social.
El proceso de descentralización de la función pública así como de la asignación

del gasto que se viene experimentado durante los últimos años, es el resultado
de demandas y reclamos de las diferentes comunidades y sus agrupaciones
locales u organizaciones comunitarias, religiosas, culturales, políticas y de la
sociedad civil en general.
¿Cuál es el concepto de descentralización que se busca impulsar y que debe

constituir el marco de referencia del desarrollo local? Se trata de un proce-
so que implica transferencia de responsabilidades de planificación, gerencia y
recaudación de recursos propios, y asignación de recursos desde el gobierno
central y sus dependencias, a unidades territoriales de gobierno. Se entiende
además como una alternativa hacia el autogobierno, el ejercicio más pleno de
la democracia participativa, la autonomía política, financiera y administrativa.
Promueve mayor eficiencia en la relación del Estado con el espacio local, por-
que lo obliga a generar transformaciones y respuestas inmediatas.
Es un modelo político – administrativo que permite una mayor y mejor articu-

lación Estado-Sociedad respetando ámbitos de competencia, promoviendo una
relación más amplia, directa y fluida entre gobernantes y gobernados.
Se busca que la sociedad civil pueda establecer el diálogo necesario con la

autoridad y por tanto, empoderando a los ciudadanos de la capacidad y res-
ponsabilidad de construir mejores condiciones de vida para sus respectivas
comunidades.
Una de las expresiones más tangibles de este proceso ha sido el incremento pro-
gresivo de las asignaciones presupuestarias directas a los municipios y distritos
municipales a través del presupuesto de sus ayuntamientos, lo cual no sólo se
ha limitado a la simple transferencia de fondos sino al fomento de los “presu-
puestos participativos”.
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Se procura que los gobiernos municipales en estrecha vinculación con la socie-
dad civil hagan suyos una parte significativa del gasto en servicios esenciales
para su población, habida cuenta de una probable descentralización de la re-
caudación. Esto a su vez tiene importantes implicaciones al desarrollo econó-
mico local y la cohesión social.
¿Qué tanto hemos avanzado como sociedad en estas tareas? Quizás las inves-
tigaciones que aquí se presentan puedan arrojar algunas luces tanto de los
progresos como de las sombras pero principalmente de los retos que en esta
materia tenemos por delante como sociedad.
En efecto, el tema es enfocar el gran reto de la descentralización política y

geográfica, jurídica y administrativa, gerencial, económica y social, el cual sin
dudas es un tema trascendente dentro del debate nacional.
En cuanto al histórico tema sobre la “deuda social”, la misma también debe

plantearse en sus implicaciones de la cuantía y calidad del gasto social y su
optimización en función de las demandas, necesidades y requerimientos de la
población en su contexto inmediato de vida, es decir, en su localidad.
«Estas nociones han abierto un campo de integralidad nuevo de los procesos

de la planificación del desarrollo y la formación de capital. Por un lado, se
ha cobrado conciencia de los límites de la planificación que opera centraliza-
damente, dado que ésta tiende a contemplar los procesos “desde arriba”, sin
involucrar a los sujetos afectados por las políticas, y por otro lado, se ha adver-
tido que el capital social, que da cuenta de la capacidad transformadora de las
relaciones asociativas y de redes de confianza comunitarias, es tan importante
como el capital físico en el proceso de desarrollo local. Más aún, el éxito de
los proyectos de desarrollo local descansa en una sinergia entre estos tipos de
capital.»
Es a la luz de estas consideraciones, objetivos y retos principales que analiza-

remos los diferentes trabajos que han sido seleccionados para esta publicación.
Partimos de una experiencia muy concreta y focalizada en una de las regiones
más empobrecidas de nuestra geografía. Se trata de la investigación Reorien-
tación Gasto Social en Tamayo, Vicente Noble y Postrer Río realizado por
un equipo de la Fundación Ciudades y Fronteras encabezado por Julio Cesar
Corral.
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Se refiere a un estudio de caso a tres municipios pequeños localizados en la re-
gión suroeste del país (Enriquillo) que son las principales áreas de origen para
la migración a España. Tamayo y Vicente Noble tienen como centro receptor a
Madrid, Postrer Río hace lo propio con Barcelona.
De aquí el enfoque del estudio que relaciona el gasto social con la migración y
el desarrollo local.
Después de un amplio y exhaustivo levantamiento de la situación socioeconó-

mica de estas comunidades se arriban a una serie de conclusiones siendo las
más relevantes las siguientes: a) La orientación del gasto social no contribuye
a romper el círculo vicioso de la pobreza-migración-desintegración familiar;
sino que, por el contrario, lo perpetúa; b) La inyección del dinero proveniente
de las remesas contribuye al desarrollo de los hogares pero genera situaciones
de desintegración familiar y desatención afectiva que separa fundamentalmente
a los hijos/as de los padres/madres que emigran; c) Las orientaciones del gasto
social promovido desde el gobierno central y el gobierno local no ha generado
beneficios sostenibles para la comunidad ni ha reducido los niveles de pobreza.
En base a ello se plantea como el gran reto la reorientación del gasto social
en estos municipios pequeños expulsores de población, recomendándose entre
otros aspectos los siguientes:
Procurar que el gasto social y las remesas familiares de los pobladores,

puedan complementarse, a fin de que juntos apoyen políticas para la supe-
ración de la pobreza extrema.
Monitorear sistemáticamente el gasto social y su impacto sobre migración
poblacional.
Redefinir el proceso de formulación y ejecución del gasto social en estre-
cha coordinación entre el gobierno central, el ayuntamiento y las organi-
zaciones regionales de la sociedad civil.
Asegurar la ejecución de un presupuesto orientado a formar las capaci-
dades básicas de las personas, contribuyendo a su perfeccionamiento y el
logro de una “vida digna, sana, prolongada, creativa y productiva”.
Tanto el diagnóstico como las recomendaciones propuestas en el Estudio con-

tribuyen sin dudas a ofrecer un marco de referencia más claro para orientar
localmente las políticas y el gasto social por parte de las autoridades. Esto,
sin embargo supone de un continuado esfuerzo nacional en aras de una mayor
descentralización y efectividad de la asignación y ejecución de los recursos
presupuestarios. En lo que esos cambios mayores se van produciendo, quizás
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la mejor forma de lograr una mejor focalización de los recursos radica en la
apertura y niveles de participación que los ayuntamientos locales deban de-
sarrollar para la asignación y distribución de las proporciones sujetas a los
“presupuestos participativos” de sus respectivas comunidades.
El Trabajo de UNIBE-PARETO, «Descentralización, división territorial y

desarrollo local» es un interesante enfoque que procura bajo un análisis y sis-
tema de medición tan creativo como objetivo, determinar si el proceso de trans-
formación de una serie de comunidades que antes eran parajes o secciones al
convertirlas en Distritos Municipales o Municipios, se ha logrado que varíen
realmente las condiciones de vida de sus poblaciones y el grado de progreso
material y no material de las mismas, afectando la calidad de vida de sus habi-
tantes. El estudio procedió a realizar tres tipos de mediciones:
a) Cuantitativa. Mediante un modelo econométrico de apareamiento que

permitió comparar diversas variables cuantificables entre ambos grupos
de comunidades –las elevadas a municipios entre 1993 y 1998 y aquellas
no elevadas a municipios o elevadas posteriormente.
b) El segundo abordaje fue de naturaleza cualitativa y consistió en la apli-

cación de entrevistas a informantes de ambos tipos de localidades.
c) El tercer abordaje fue de tipo geográfico y se centró en el estudio de las

modificaciones físicas verificables, tanto en la estructura natural como en
la construida, sobre el territorio de los cuatro municipios que habían sido
estudiados cualitativamente, en comparación con sus localidades contro-
les o contraste.
Si bien el aspecto cuantitativo no arrojó mucha evidencia que confirme la hipó-

tesis, los otros dos aspectos si reflejaron datos definitivos a favor de la munici-
palización.
En definitiva al estudiar los avances logrados durante los últimos 20 años por
parte de una serie de comunidades elevadas a municipios en contraste con
otros que no lo fueron, se puso de manifiesto que en los primeros se ha verifi-
cado “más eficiencia en la gestión de los asuntos y recursos públicos, mayor
participación local, mayor control del territorio y mejores condiciones de vida
para la población” , mientras que aquellas que no recibieron ese beneficio “no
experimentaron cambio en su condición político-administrativa o lo fueron más
tardíamente.”.
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Si bien el estudio UNIBE-PARETO evidencia con claridad los beneficios de
la municipalización como una vía hacia la descentralización efectiva, también
indica que se trata de un proceso incipiente y no acabado destacando el bajo
presupuesto que los Ayuntamientos administran y la limitada participación del
gobierno en compartir con la localidad las decisiones sobre inversiones de
gran escala.
Los valiosos hallazgos y atinadas recomendaciones del estudio no son óbice

para reconocer que el proceso de municipalización que se ha verificado en el
país, es el resultado de una dinámica espontánea y fruto, principalmente, de la
presión de grupos sociales de la localidad y de políticos y legisladores muchas
veces impulsados por el deseo de tener una mayor cuota de poder y participa-
ción.
Es imprescindible que este proceso sea el resultado de una estrategia de or-

denamiento territorial que a su vez se enmarque dentro de una estrategia de
mayor alcance y dimensión como lo es la Estrategia Nacional de Desarrollo.
Por otro lado al analizar el trabajo Impacto de la Inversión Social en losv mu-
nicipios de Santo Domingo y Boca Chica de la autoría de Antonella Celluci,
Ana Coronado y Jenny Torres del Centro Juan Montalvo-Bono-, podemos apre-
ciar que se trata de un interesante ejercicio crítico sobre el nivel de avances
que han logrado los referidos municipios en la ejecución de sus presupuestos
participativos y las limitaciones operátivas, institucionales, gerenciales, políti-
cas y sociales para alcanzar un proceso óptimo de gestión y descentralización.
Este equipo de investigadores se enfocan, a lo largo de la presente investiga-

ción, en estudiar el impacto del gasto de los municipios de Boca Chica y el Dis-
trito Nacional entre los años 2002-2007, principalmente la inversión social,
para verificar como ésta ha contribuido al mejoramiento de la calidad de vida
de la población, respondiendo a las particularidades de los territorios respec-
tivos y articulando la ejecución del gasto social del gobierno central con la del
gobierno municipal, proponiendo una reforma tanto en la distribución de la
inversión social como en los criterios de asignación territorial.
Después de evaluar en detalle cómo se han venido sucediendo los diferentes

espacios de participación de las comunidades en la gestión de formulación y
ejecución de presupuestos locales, en donde se evidencian mejores y más trans-
parentes mecanismos de participación en Boca Chica que en Santo Domingo
dado el gran involucramiento que en esta comunidad (Boca Chica) ha tenido
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la sociedad civil que, a través de un espacio no formal como el Foro Municipal
se pone en evidencia lo que puede ocurrir cuando existe la suficiente apertura
y voluntad de participación.
El estudio concluye proponiendo un nuevo modelo, de desarrollo el de las

“Agendas de Desarrollo”. Este consiste en un plan de acción para el desarro-
llo del municipio con programas y actividades específicas para cada localidad,
basándose en las directrices generales del Plan Estratégico. Fundamental en
esta propuesta es la participación de todos los actores, actrices y agentes cuyas
decisiones y acciones afectan el territorio. Busca identificar los problemas y
sus causas, priorizar las soluciones y crear programas de actuación sostenida
desde el gobierno municipal.
En su “Evaluación de la experiencia del Presupuesto Participativo Munici-

pal» (PPM) el CIECA nos ofrece amplia información de los avances y retos
pendientes en el proceso de incorporación de esta figura en el quehacer de las
comunidades.
Nuestro país ha experimentado desde hace más de un lustro una serie de re-
formas institucionales y legales que se han enmarcado en la explotación de la
idea del desarrollo basado en las potencialidades locales. La Ley 176-07 esta-
blece el marco para los procesos de descentralización así como de los roles que
juegan los actores locales en la dinamización económica y social, entre otros
aspectos, es un claro ejemplo de ello.
El estudio busca estudiar las fallas, los éxitos y los resultados, además sus
potencialidades y contribución al mejor uso de los recursos de que disponen
los ayuntamientos; formular recomendaciones de políticas públicas sobre la
promoción del desarrollo local y elaborar mecanismos de implementación de
la ley que rige la materia.
El Presupuesto Participativo Municipal (PPM) ha sido una de las instituciones

sociales más efectivas. Es la estrategia de participación ciudadana desde los
intereses de los excluidos que mayores resultados concretos ha producido. Es-
tos se reflejan en inversión pública desde la perspectiva comunitaria y moviliza-
ción de los diferentes sujetos. Es la forma más innovadora, masiva y consistente
de participación hasta ahora puesta en marcha por el sistema político local.
“Con los presupuestos participativos se busca facilitar la interacción de los

ciudadanos haciendo propuestas sobre la orientación del gasto municipal y
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permitiendo que haya una mejor distribución de las finanzas en los diferentes
territorios. El PMP ayuda al manejo transparente de los recursos.
Este es una nueva concepción política ideológica que enfatiza la gestión social
de las finanzas y establece la elaboración del presupuesto considerando esen-
cialmente las propuestas que hacen los ciudadanos(as) desde su territorio o
sector especializado.”
Ventajas adicionales o aportes de los presupuestos participativos son la cons-

trucción de redes, grupos de vecinos que se articulan para intercambios de
experiencias; el fomento de la solidaridad, barrios que esperan la inversión
para abrir oportunidad a aquellos que tienen más precariedades; los gobiernos
locales crean estructuras operativas para el seguimiento y se fomenta una cul-
tura del debate ciudadano.
Finalmente, quienes participan se apropian de informaciones y de un mayor

conocimiento de la realidad global del territorio. Se pasa poco a poco desde
una visión comunitaria a visión barrial-comunal y municipal.
Como bien indica el estudio, el desarrollo local, enmarcado en una estrategia de

desarrollo nacional, depende para su éxito y sostenibilidad del involucramiento
de los sectores que intervienen en un territorio, garantizando que se conjugue
la articulación de las acciones públicas y privadas para conseguir el bien co-
mún. De ahí que se hace vital que esa visión sea compartida por los diferentes
sectores, sean estos de carácter público o privado. Esta concepción unificada
será la que propiciará la posibilidad de establecer políticas de desarrollo úni-
cas y perdurables en el tiempo, bajo el entendido que con la implementación de
esas políticas todos en el territorio obtendrían los mejores resultados.
Tal y como señalamos anteriormente, las posibilidades de validar estas pro-

puestas en la práctica van a depender de la capacidad que podamos demostrar,
desde los municipios mismos, en un proceso gradual de abajo hacia arriba, en
ir implementado los Presupuestos Participativos con la mayor transparencia y
el carácter cada vez más inclusivo y participativo.
Ing. Juan Temistocles Montás

Ministro De Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD)
Presidente del Consejo de Directores
Fondo de Fomento a la Investigación Económica y Social (FIES).
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PREFACIO
GASTO SOCIAL Y DESARROLLO LOCAL: los desafíos de la descentraliza-

ción, la participación social y la lógica territorial.
El debate sobre el desarrollo es de vieja data en las ciencias sociales de la re-

gión latinoamericana y caribeña. Diversas teorías se han formulado intentando
entender las razones del rezago en los niveles de desarrollo de nuestros países,
y plantear las condiciones y las posibilidades para encontrar las vías adecua-
das para enrumbarlos hacia niveles deseables de mejoramiento en las condi-
ciones de vida de los sectores mayoritarios de las poblaciones de las sociedades
regionales. Tanto el debate como el accionar social y político orientado hacia
tales fines continúan siendo un desafío para los diversos actores: gobiernos,
políticos en general, organizaciones de la sociedad civil y mundo académico,
entre otros.
Hoy, parece ser que nuestras sociedades se encuentran en una situación cada
vez más compleja y demandante, signada por dinámicas nuevas cuya lógica de
funcionamiento no resulta siempre totalmente comprensible ni manejable. Ello
exige que las soluciones que se planteen, si estas quieren ser tales, sean capa-
ces de dar cuenta de las múltiples dimensiones, aspectos, factores y acentos que
parecen irrumpir en cada realidad particular. Solo de esta manera la dinámica
social general, entendida en su funcionamiento cual sistema complejo, puede
ser eficazmente comprendida y transformada, a través de la acción histórica de
los actores, hacia aspiraciones y horizontes social y humanamente deseables
que la palabra “desarrollo”, con la diversidad de sus adjetivos -humano, sus-
tentable, incluyente, etc.-, parece tener la capacidad de expresar.
Es en este contexto que el Fondo para el Fomento de la Investigación Eco-

nómica y Social- FIES- programa del Ministerio de Economía Planificación
y Desarrollo –MEPyD- se ha preocupado desde sus inicios por propiciar y
apoyar la investigación de temas diversos de la realidad nacional que sean
relevantes para la formulación informada y pertinente de políticas públicas. En
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esta ocasión, con esta publicación, se pone a disposición de los sectores intere-
sados resultados de investigación acerca de un tema de particular relevancia
en la actualidad: la posible relación entre Gasto social y Desarrollo Local. En
el abordaje del mismo se busca clarificar las dimensiones de la Participación
social, la Descentralización y la Territorialidad en su vinculación con el Gasto
Social y el Desarrollo local, que, como se sabe, son todos ellos aspectos cen-
trales del debate contemporáneo que en torno a la cuestión del Desarrollo se
produce en el país y en la región latinoamericana y caribeña.
Cuatro resultados de investigaciones, realizadas por instituciones y personas de

reconocida solvencia académica en el ámbito nacional, tienen hoy los interesa-
dos la oportunidad de conocer a través de esta publicación: la “Reorientación
del gasto social en Tamayo, Vicente Noble y Postrer Río”, coordinada por Julio
César Corral, de Ciudades y Fronteras; “Descentralización, división territo-
rial y desarrollo local” realizada por Maribel Villalona y Rolando Guzmán, de
la Universidad Iberoamericana y el Grupo de Consultoría Pareto; Impacto de
la Inversión Social en municipios de Santo Domingo y Boca Chica, realizada
por Antonella Celluci, Ana Coronado y Jenny Torres del Centro Juan Montalvo,
y “Evaluación de la experiencia de Presupuesto Participativo Municipal en
República Dominicana” desarrollada por Domingo Matías y Francisco Checo,
del Centro de Investigación y Economía Aplicada, CIECA.
Corral y su equipo, al analizar la asignación y ejecución del gasto social en el

caso de tres municipios del sur profundo, plantean como parte de sus recomen-
daciones la conveniencia de su reorientación hacia aspectos más relevantes
de la realidad socio-económica que se identifican como necesidades sentidas
de la población de esos lugares. De esta manera, el uso de los fondos públicos
se orientaría al mejoramiento de sus condiciones de vida y resultaría en una
adecuada articulación entre gobierno central y gobiernos locales. Obviamen-
te, como se desprende de lo dicho, un factor fundamental para asegurar esta
manera de funcionar lo constituye la participación social. El enfoque del gasto
deberá orientarse a la formación de capacidades básicas de las personas y su
puesta en ejecución se regirá por los principios de equidad, concertación social
y eficiencia.
Guzmán y Villalona, constatan que en el caso dominicano la descentraliza-

ción político-administrativa ha sido considerada como traspaso de recursos
del gobierno central a los gobiernos locales, específicamente municipales. El
supuesto de esta transferencia es que con ello se estaría propiciando el empo-
deramiento de la ciudadanía y una mayor y mejor atención a las necesidades
20
comunitarias. De esta manera, descentralización y municipalización habrían
pasado a ser “partes de un mismo cuerpo”. Los autores indican la carencia
de estudios rigurosos que permitan determinar el impacto del proceso de mu-
nicipalización ocurrido en el país en el desarrollo socio-económico de las co-
munidades. Buscando clarificar justamente este aspecto, los autores plantean
en sus conclusiones que si bien desde el punto de vista cuantitativo no parece
encontrarse evidencia de un impacto positivo de este proceso, desde el punto de
vista cualitativo los resultados parecen ser más favorables.
El equipo del Centro Juan Montalvo, en sus observaciones finales insisten en

la participación ciudadana, vía la sociedad civil, como una de las condiciones
para asegurar el éxito de la inversión social. Para tales fines plantean la ne-
cesidad, indicada por los entrevistados, de arribar a mayores niveles de coor-
dinación de estas instancias con el poder público. Se insiste en la necesidad de
traspasar mayores competencias a los ayuntamientos, para lo que haría falta
un trabajo de creación de capacidades municipales para asumir las tareas que
de aquí se desprenden. La Liga Municipal Dominicana podría jugar un rol im-
portante a este respecto.
Finalmente, Matías y Checo, del CIECA hacenn un análisis del desarrollo del
Presupuesto Participativo en República Dominicana y encuentran niveles dife-
rentes de concreción y desarrollo del mismo en los municipios estudiados. Re-
conoce en esta iniciativa, ya convertida en ley, una herramienta idónea para el
desarrollo municipal y avances y falencias importantes en su aplicación. Como
parte del mejoramiento en la aplicación de este instrumento recomiendan, entre
otras cosas, el desarrollo de estrategias de integración juvenil y profesional en
el ejercicio participativo, el mejoramiento del equipo de seguimiento al Presu-
puesto Participativo y la ampliación de la rendición de cuentas.
Si estos textos contribuyen al debate y a la clarificación de caminos para orien-

tar la acción de nuestras sociedades, a través de su institucionalidad y la diver-
sidad de sus actores, hacia la construcción de relaciones sociales marcadas por
la justicia, la honestidad y la inclusión social, esta publicación habrá cumplido
con su propósito. Ojalá así sea.
Dr. Marcos Villamán

Secretario de Estado
Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE)
Santo Domingo, Marzo, del 2012
21
22
Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo
(FIES)
REORIENTACIÓN DEL GASTO SOCIAL EN

LOS MUNICIPIOS TAMAYO, VICENTE NOBLE
Y POSTRER RIO
Responsable del proyecto:

Julio Cesar Corral
Investigador auxiliar:
María Irene Danna
Auxiliares de campo:
Paola Sánchez
Evelio Toribio
Laureana Corral
Asesor tema inmigracion:

Juan Emanuel Romero
Valiente
23
24
INTRODUCCION
La relación gasto social-migración-desarrollo local constituye un punto de

partida interesante para reflexionar integralmente sobre tres temas que se han
abordado de manera independiente en República Dominicana. Mientras el gasto
social se ha enfocado predominantemente en un análisis de tendencias y desa-
fíos (Lizardi, Jeffrey, 2005; Medina Fernando, 2006)), o vinculado al área de
la salud y de las políticas sociales (Rojas Lara, Gustavo, 2006; BID, 2006)) o
al presupuesto nacional (Minier, Silvio, 2006); el de la migración se lo abordó
principalmente como parte del desarrollo humano (PNUD, 2005), como cono-
cimiento de las áreas expulsoras-receptoras (Romero, Juan Manuel, 2006) o
relacionado al impacto de las remesas en las familias y en la economía nacional
(Martínez, Alejandro, 2008). Por su parte, el desarrollo local ha sido analizado
fundamentalmente desde una perspectiva de la planificación territorial (Corral,
Julio César, 2002), del impacto económico (D´Aza, Víctor, 2006) o de la ges-
tión municipal (Fedomu, 2008).
Aunque se trate de enfoques temáticamente diferentes, forman parte del con-

junto de aportes que se han generado para el conocimiento de la realidad social
dominicana. ¿Cómo relacionarlos entre sí? ¿Cuáles son sus puntos de conver-
gencia y complementariedad? ¿Por qué resulta importante considerar al tema de
la migración como un componente orientador del gasto social? ¿El impacto de
la migración sobre el desarrollo local solo se reduce al comportamiento que ex-
perimentan las remesas? ¿Qué aspectos deberían reorientarse en el gasto social
para mitigar los impactos negativos producidos por la desintegración familiar
de los migrantes? ¿El desarrollo local de las áreas expulsoras de población solo
exige cambios en las iniciativas económicas? ¿O también aquellos relacionados
con la contención familiar y el uso del tiempo libre? Estos interrogantes son
algunos de los que surgen a priori como leiv motiv de las relaciones que existen
entre estos tres temas.
El presente trabajo intenta responder a esos interrogantes tomando como es-

tudio de caso a tres municipios pequeños localizados en la región Enriquillo
25
MINISTERIO DE ECONOMÍA PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO
(suroeste del país): Tamayo, Vicente Noble y Postrer Río. Municipios que son
representativos de un conjunto de territorios similares que se constituyen en las
principales áreas de origen de la migración a España. Mientras Tamayo y Vicen-
te Noble tienen como centro receptor a Madrid, Postrer Río hace lo propio con
Barcelona. Como punto de partida para el análisis de esta realidad se sostiene
que en estos municipios ni el Gobierno central ni el Gobierno local orientan el
gasto social en función del impacto de la migración en el desarrollo local, sino
de las decisiones sectoriales que adoptan independientemente cada una de las
áreas de Gobierno central (educación, salud, gabinete social, entre otros) y la
propia alcaldía municipal. A partir de este supuesto se intenta demostrar que la
orientación del gasto social no contribuye a romper el círculo vicioso de la po-
breza-migración-desintegración familiar; sino que, por el contrario, lo perpetua.
El documento sintetiza los principales hallazgos de un proceso de investigación

desarrollado entre el 25 de febrero y el 25 de agosto del corriente año (6 meses),
que tuvo como investigador principal al Arq. Julio César Corral; investigador
auxiliar a María Irene Danna, Msc. e investigadores de campo a Paola Sán-
chez, Evelio Toribio y Laureana Corral del Grupo Multidisciplinario Ciudades
y Fronteras y asesor en el tema de inmigración al Dr. Juan Manuel Romero Va-
liente. Este documento contiene un texto descriptivo, evaluativo y propositivo
que se acompaña de 1 mapa de localización general del área de estudio y de
cada uno de los municipios seleccionados para la investigación, 2 tablas y 20
gráficos referidos a los resultados de las 300 encuestas aplicadas en la zona de
estudio y de informaciones secundarias.
La comprobación o desestimación de esta hipótesis se fundamentó en el cum-

plimiento de los siguientes objetivos generales: a) Analizar la focalización del
gasto social en los municipios seleccionados, realizado por el Gobierno central
y el Ayuntamiento; b) Analizar los requerimientos de los municipios para su
desarrollo local; c) Evaluar el impacto del gasto social en el desarrollo local de
los municipios seleccionados; d) Elaborar propuestas de acciones para la orien-
tación del gasto social en municipios expulsores de población y la construcción
de indicadores que contemplen la variable de la emigración poblacional; y, e)
Generar un proceso de diseminación entre las instituciones y actores interesa-
dos. Según se observa, los objetivos enfatizan la marcada relación existente
entre gasto social-desarrollo local-migración poblacional. Tres elementos que
interactúan entre sí y que reflejan la realidad de lo que acontece en los munici-
pios seleccionados (Tamayo, Postrer Río y Vicente Noble).
26
Metodológicamente, se adoptó un enfoque de aproximaciones sucesivas a la rea-

lidad. Esto supuso indagaciones directas, mediante una interacción activa con
las organizaciones gubernamentales y con la sociedad civil de cada uno de los
municipios seleccionados, e indagaciones indirectas a través de la recopilación,
análisis y síntesis de información objetiva proveniente de fuentes secundarias.
El proceso metodológico se sustentó en una dinámica de trabajo fundamentado
en investigación-producción de conocimientos-validación actores municipales-
producción de resultados finales. Este proceso se correlaciona con el enfoque
adoptado, en tanto se indaga sobre la realidad (investigación), se selecciona y
sintetiza la información en relación con los contenidos del estudio (producción
de conocimientos), se presenta, discute y validan los conocimientos produci-
dos con los principales actores que inciden en el desarrollo del municipio y su
contexto regional (validación actores municipales) y, finalmente, se ajustan los
conocimientos elaborados a partir de los comentarios surgidos de los encuentros
de validación (resultados finales).
El trabajo se ha estructurado en cuatro partes secuenciales y complementarias

entre sí. En la primera se reflexiona sobre las limitaciones que ha presentado el
gasto social en la construcción de oportunidades mitigadoras o reductoras del
proceso migratorio de los municipios pequeños. Más aún cuando se trata de
fondos públicos destinados a mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos
y permitir una redistribución de las riquezas, así como a formar las capacidades
básicas de las personas, haciendo posible su posterior perfeccionamiento y ex-
plotación, para lograr una vida digna, sana, prolongada, creativa y productiva
(OPLAPRE, 2006). Las limitaciones que se presentan en los casos selecciona-
dos no solo refieren a la capacidad para generar empleos per se, sino también a
la construcción de capacidades educativas, al acceso a oportunidades laborales
por parte de los jóvenes y las mujeres, al »rendimiento» del dinero y a la des-
integración familiar. Todas ellas, razones que han motivado y aún continúan
motivando la migración de dichos municipios.
En la segunda se evalúa el impacto socioeconómico de la migración en el de-

sarrollo local considerando tanto sus aspectos positivos como los negativos.
Mientras por un lado contribuye al desarrollo de los hogares por la inyección
del dinero proveniente de las remesas, por otro lado genera situaciones de des-
integración familiar y desatención afectiva que afecta fundamentalmente a los
hijos/as de los padres/madres que emigran. Esta situación incide de tal manera
que los afectados demandan acciones que reviertan esta realidad de angustia e
incertidumbre. Estas dos caras de la misma moneda muestran que el gasto social
atiende al impacto de la migración e incide en el desarrollo local solo si se acti-
27
van factores económicos, sociales y culturales que garanticen el mejoramiento

de la calidad de vida de las personas y aseguren la preservación de los recursos
sin hipotecar el futuro de una nueva generación.
En la tercera se analizan las orientaciones del gasto social promovido desde

el Gobierno central y el Gobierno local tanto de manera independiente como
en conjunto. En este análisis se demuestra que ninguno de ellos atiende a los
efectos negativos generados por la migración y a las demandas de los afectados.
En tal sentido, se sostiene que el gasto social no ha sido eficiente en tanto no ha
generado beneficios sostenibles para la comunidad ni ha reducido los niveles
de pobreza como una de las prioridades que exigen una respuesta apropiada
a través del mismo. Pobreza que conlleva una situación de privación, impo-
tencia y vulnerabilidad de determinados sectores de población (PNUD, 2001).
Privación, porque las personas no disponen de recursos e ingresos suficientes
para satisfacer sus necesidades elementales; impotencia, porque no poseen la
representación, el acceso o la influencia directa al poder político para cambiar
intrínsecamente de situación y vulnerabilidad porque no cuentan con los recur-
sos o las capacidades para superar o aminorar los impactos negativos ante crisis
de diferente naturaleza. No obstante ello, en los casos analizados se observa que
el gasto social en educación y asistencia social son los que más se han aproxi-
mado a las demandas de la población que sufre las consecuencias negativas de
la migración.
Finalmente, en la cuarta se proponen recomendaciones que tienden a reorientar

el gasto social en estos municipios pequeños expulsores de población. Se trata
de un conjunto de estrategias que podrían implementar el Gobierno central y
los Gobiernos locales para mitigar o reducir la migración de la población y a
su vez, promover un desarrollo local que contemple la situación de los mayores
afectados del proceso migratorio: los hijos/as de los padres/madres que migran.
Estrategias que, por otra parte, intentan garantizar su sostenibilidad en el tiem-
po, ya que aún persiste la «costumbre» de que las asignaciones presupuestarias
correspondientes al gasto social cambien año tras año y se discontinúen en al-
gunos de sus componentes.
28
SECCIÓN I. LIMITACIONES DEL GASTO SOCIAL EN LA CREA-

CIÓN DE OPORTUNIDADES QUE MITIGUEN LA MIGRACIÓN
1.1. El gasto social no se ha orientado a revertir las causas de la migración:

desempleo y bajos salarios…
Los municipios Postrer Río (Provincia de Independencia), Tamayo (Provincia

de Bahoruco) y Vicente Noble (Provincia de Barahona) forman parte del con-
junto de municipios pequeños1 de la región Enriquillo (Mapa nº 1) que se han
visto limitado en los últimos 30 años de oportunidades laborales, educativas y
de servicios. Limitación dada por el cambio del modelo económico operado en
el país a partir de la década de los ´80, que pasó de uno predominantemente agrí-
cola a otro fundado en las zonas francas y el turismo (resort o enclaves turísticos
bajo el sistema «todo incluido»). Estos municipios dedicados principalmente a
la producción de plátanos (Tamayo y Vicente Noble), maíz, habichuelas, ba-
tata, yuca, café, tayota y auyama, y ganadería en pequeña escala (Postrer Río)
no fueron beneficiados por el nuevo modelo. Apenas dos zonas francas y dos
enclaves turísticos localizados en la región (Barahona y Pedernales) fueron los
resultados de este cambio (Corral, Julio César, 2008). Cantidades insuficientes
para dar respuestas a la creciente demanda de empleos de parte de su población.
Mapa Nº 1. Localización de los municipios de Tamayo, Vicente Noble y Poster Río
________
1
Se considera como tal a aquellos municipios que cuentan con una población que no supera los
30,000 habitantes, tal como ocurre con Tamayo (29,274 hab.), Vicente Noble (22,938 hab.) y
Postrer Río (3,935 hab,).
29
La exclusión de estos municipios en el nuevo modelo económico ha sido uno de

los elementos claves para favorecer la emigración de su población y de perpe-
tuar las condiciones de pobreza de la misma2. Es a partir de este momento que
comienza el proceso migratorio de estos pequeños municipios, sin que la foca-
lización del gasto social haya intentado revertirlo. En los municipios objeto de
esta investigación se observa que en el período 1980-1990 comienza el proceso
de desintegración familiar, aunque en menor medida que en los años posterio-
res. En Postrer Río, el 4.8% de los familiares de los/as jefes/as de hogar que
emigraron lo hicieron en este período; mientras que en Tamayo esto correspon-
dió al 12% y en Vicente Noble al 1.6%3. Aunque el comportamiento fue distinto
en los 3 municipios, no superaron el 12% del total de los miembros de los jefes/
as de hogar que emigraron a partir de los ´80.
Esta dinámica evidenció un incremento en el período 1990-2000, alcanzando el

38.2% de los familiares de los/as jefes/as de hogar que emigraron de Postrer
Río en ese momento; el 34.4% de Tamayo y el 46.6% de Vicente Noble. El
incremento se debió tanto al fortalecimiento del modelo económico instaurado,
que generó menos oportunidades en la región, como a los procesos de reinte-
gración familiar4 que experimentaron los primeros grupos de familiares que se
unían a sus madres y/o padres que habían emigrado en la década anterior. Sin
embargo, hubo también otros factores que complementaron a los anteriores.
«La ausencia de visado para ingresar a España en la época anterior a 1993 y la
apertura de los mercados de trabajo urbano en el sector servicios permitieron
la rápida expansión de la emigración dominicana» (PNUD, 2005).
Esta dinámica ha continuado hasta el presente, aunque se observa un leve de-

crecimiento en algunos municipios como el de Vicente Noble que en el período
2000-2008 decreció a un 42.4% del total de los familiares de los/as jefes/as de
hogar que emigraron a España en ese tiempo. Por el contrario, el comportamien-
___________
2
Mientras en 1993 el municipio de Postrer Río tenía el porcentaje más alto de hogares pobres
con un 91.4% (1,634), seguido de Vicente Noble con un 87.3% (8,753) y luego Tamayo con un
85.1% (9.151); en el 2002 este orden continuó manteniendo en primer lugar a Postrer Río con
un 82.3% (3,077), seguido de Vicente Noble con un 67.5% (11,326) y Tamayo con un 66.1%
(2,190). A pesar que todos ellos disminuyeron porcentualmente continuaron incrementando el
número de hogares pobres.
3
Resultados de la aplicación de 300 encuestas a jefes/as de hogares realizadas en el mes de abril
del 2008.
4
En el caso de Postrer Río y Vicente Noble fueron hermanos/as u otro familiar para el 60% y
el 72% de los casos respectivamente. Sin embargo, en Tamayo el predominio corresponde al
hijo/a y a otro familiar en el 64% de los casos (Corral, Julio César, 2008).
30
to fue distinto en Postrer Río que aumentó al 57% de los familiares migrantes
y en Tamayo al 52.6%5. No obstante ello, a partir del 2008 se observa una ten-
dencia generalizada a la disminución de la migración debido a un proceso de
recesión en España y a una restricción más severa al otorgamiento de visas por
parte del Consulado español en República Dominicana.
El déficit de oportunidades laborales y de construcción de capacidades para in-

sertarse en el nuevo modelo económico o como complemento de éste, no fueron
atendidos por el gasto social que se focalizó en la educación formal (deserción
escolar, repitencia, sobre edad y educación pre escolar) y vivienda en los ´80
y en la educación formal y salud a partir de los ´90 (ONAPRES, 1980-2010).
Mientras en aquel período constituía el 62% del total de recursos destinados al
gasto social, en estos últimos pasaron a constituir el 75% del total del mismo6.
Esta orientación limitó la Inversión Social destinada a eliminar el déficit de
consumo de las familias y a mejorar la infraestructura socioeconómica de las
zonas de pobreza extrema en apoyo a la producción. Recién a partir del 2000
este componente alcanzó el 13% del total del gasto social ya que hasta ese mo-
mento no había superado el 3% del mismo. Esta limitación también contribuyó
a perpetuar los movimientos migratorios de los municipios pequeños7, al punto
tal que una de cada tres personas emigra al exterior8.
Las aspiraciones de la población por una mejoría económica en el exterior está

asociada a la factibilidad de enviar dinero (remesas) a los familiares que se que-
dan viviendo en su municipio, y a la posibilidad de que en algún momento estas
___________
5
Resultados de la aplicación de 300 encuestas a jefes/as de hogares realizadas en el mes de abril
del 2008.
6
La composición funcional del gasto social correspondió al 10.3% en educación y 9.1% en
vivienda en la década de los ´80. Esto se modificó en las décadas siguientes pasando el de edu-
cación a un 13.8% en los ´90 y a un 17.1% en el 2000. En segundo lugar se ubicó el de salud con
un 8.6% en los ´90 y un 11.0% en el 2000. Por el contrario, la inversión o asistencia social fue
del 0.6% en la década de los ´80; del 1% en los ´90s y del 4.94% a partir del 2000.
7
Como contrapartida del proceso migratorio, el Estado se ve beneficiado por el aporte que
realizan los emigrantes a través del envío de remesas, contribuyendo a mejorar el saldo de la ba-
lanza por cuenta corriente, al punto tal que en el 2003 representaba el 12.2% del PIB (González
Ramírez de Haro, 2007).
8
Tal es el resultado de la muestra aplicada de 300 encuestas a los municipios seleccionados.
Sobre una población total de 1,379 personas que conforman los 300 hogares encuestados, 404
personas son familiares de los mismos y se encuentran actualmente en España. En Postrer Río
el 81% (151) de los familiares que emigraron viven en Barcelona; en Tamayo (75) y Vicente
Noble (102) el 81% reside en Madrid.
31
personas puedan reintegrarse con el familiar que ha emigrado en el sitio don-

de se encuentre. Se trata de una dinámica de movilidad fundada en la espe-
ranza de que todo «va a salir bien y que algún día nos encontraremos para
estar juntos, porque aquí nos va mal porque no nos rinde el dinero o porque
no hay trabajo» (Grupo Focal, Vicente Noble, abril 2008). Esta razón funda-
mental se observa en los resultados de las encuestas aplicadas a cada uno de los
municipios seleccionados. En Postrer Río el 87% (161) de los familiares que
emigraron lo hicieron para buscar mejores empleos, mientras el 13% (25) para
reintegrarse con sus familiares que emigraron a España. Algo similar se obser-
va en el caso de Tamayo en una proporción del 81% (75) y el 19% (18) res-
pectivamente y en Vicente Noble del 93% (116) y el 7% (9) respectivamente.
La continuidad del desempleo en los municipios seleccionados ha sido lo único

sostenible en estos últimos 20 años; por lo cual aún continúa latente la factibi-
lidad de continuar emigrando. Actualmente, de una muestra de 1,379 personas
que se encuentran en edad de trabajar en los 3 municipios, solamente el 33%
(327) se encontraba trabajando al momento de la aplicación de la encuesta9. Por
el contrario, el 67% (653) restante de la población económicamente activa no se
encontraban trabajando. Estos porcentajes presentan leves diferencias respecto
a la situación que tenían los miembros de la familia de los/as encuestados/as que
emigraron a España en los últimos 20 años. Al momento de emigrar, en Tama-
yo el 34% se encontraba empleado y el 66% restante no trabajaba; en Vicente
Noble el 44% estaba empleado y el 56% no lo estaba y en Postrer Río, los
porcentajes alcanzaban al 41% y 59% respectivamente.
En el caso de los que se encontraban trabajando, lo hacía fundamentalmente

en el sector de servicios (comercio, mercado informal, empleada doméstica,
estilista, albañil, entre otros), alcanzando un 72% en Postrer Río10; un 75% en
Tamayo11 y un 62% en Vicente Noble12. Le seguían en orden de importancia
___________
9
Encuesta aplicada a 300 jefes/as de hogar durante el mes de abril de 2008 en los municipios
seleccionados para esta investigación.
10
El 30% trabaja en el sector informal; el 22% en servicios personales; el 12% en comercio; el
7% en la construcción y el 3% en servicio doméstico. En el caso de la agricultura, el 24% de los
que trabajan lo hacen en este sector y sólo un 2% en la ganadería
11
En este caso, los servicios personales alcanzan el 28%; el comercio el 21%; los servicios
informales el 19%; la construcción el 6% y el servicio doméstico el 2%. Por su parte, la agricul-
tura, absorbe el 21% de la PEA empleada y el sector industrial el 4%.
12
El desarrollo agrícola es más evidente en Vicente Noble que en los otros municipios. En el
sector servicios, el 19% trabaja en el sector informal; el 17% en servicios personales; el 15% en
comercio; el 6% en trabajo doméstico y, en un porcentaje similar en la construcción.
32
el empleo en el sector agrícola-ganadero con un 37%; 22% y 26% respectiva-

mente13. Finalmente, el empleo en el sector industrial alcanza al 1%; 3% y 1%
respectivamente (Gráfico n.o1).
Gráfico n.º 1. Distribución actual de la población que trabaja
La distribución de la población económicamente activa que trabaja se ha re-

ducido principalmente en el sector industrial y en el de servicios y se ha incre-
mentado en el sector agrícola en los últimos 20 años. Hacia 1990, en Vicente
Noble, el 24% trabajaba en la agricultura; el 25% en el sector industrial y el
50% restante en el sector de servicios.
Algo similar se observa en Tamayo, donde para 1990 el 9% trabajaba en la

agricultura; el 9% en el sector industrial y el 82% restante en el sector terciario.
Finalmente, en Postrer Río, al momento de emigrar los familiares de los/as en-

cuestados/as que lo hicieron hacia España (84), el 10% de los mismos trabajaba
en la agricultura, el 7% en el sector industrial y el 83% restante en el sector
terciario.
Aunque el desempleo no atendido en las políticas del gasto social es una de las
razones principales de la emigración, también lo es el de los bajos salarios que
perciben los que sí se encuentran trabajando, o se encontraban trabajando al
momento de emigrar. La limitación radica en que los ingresos no alcanzan para
___________
13
En los gráficos precedentes, la referencia otro alude a todas las actividades relacionadas con el
sector informal como venta de ropa o comida, mecánico del automóvil, electricista, costurera,
entre otros.
33
cubrir los gastos de la canasta familiar que en el 2008 era de RD$ 6,300.00 para
el quintil más pobre, según el Banco Central de la República Dominicana. Esto
constituye una limitación para los hogares que tienen hijos menores de 13 años
y jóvenes, por los gastos en los que deben incurrir para garantizar su perma-
nencia en los centros educativos y evitar que deserten del nivel básico y medio
especialmente. Esta limitación potencializa la posibilidad de que parte de esta
población intente buscar mejores condiciones de vida en otros horizontes como
ha sucedido hasta el presente.
De allí se entiende el por qué de la expectativa por emigrar cuando «el dinero
no rinde», y menos aún cuando se lo compara con el rendimiento de los euros
que reciben de las remesas. Si aproximadamente el 74% de la población que
trabaja lo hace en el sector terciario informal y percibe menos de RD$ 6,000.00,
es atendible que tenga lógicas expectativas de emigrar. Más aún, si tienen algún
familiar que vive en España y que puede incorporarlo allí bajo la condición de
una reintegración familiar.
A la justificación de emigrar por trabajos mejor pagados, cabe preguntarse si

este propósito se ha visto satisfecho durante su estadía en España. En relación
con ello, la muestra es ilustrativa de que esto sí ocurre en el 81% (327) de los fa-
miliares de los/as jefes/as de hogar encuestados/as, ya que se encontraban traba-
jando al momento de realizarse la encuesta. Esto significa que el 19% (77) que
se encontraba desempleado, si tiene hijos/as en el país tiene un doble problema
que afrontar: no cuenta con dinero para vivir en España y tampoco puede enviar
dinero a sus familiares. Ello repercute en el desarrollo local, en la medida que al
disminuir las remesas disminuye también el flujo de dinero que ello genera para
la construcción de casas, compra de solares, instalación de locales comerciales,
compra de medicamentos, alimentos, ropas, entre otras inversiones.
1.2. El gasto social no ha disminuido las desigualdades a las que están some-
tidos los jóvenes y las mujeres en el acceso al empleo...
Las limitaciones del gasto social en la creación de oportunidades que mitiguen

la expulsión de población, han sido asumidas por la población como una reali-
dad que no será modificada. Esto es asimilado con más fuerza por los jóvenes
y las mujeres. El escepticismo se ha arraigado de tal manera que la meta de los
jóvenes es emigrar fuera del país, más aún cuando observan el «éxito» logrado
por sus parientes que fueron a España. «El dinero no rinde aquí, en cambio el
que nos mandan nuestras madres sí, porque son euros. Nos parece importante
34
salir del país en búsqueda de trabajos porque es una oportunidad para tener
dinero, porque si no hay que «coger fiao» para vivir. Con ese dinero podemos
comprar ropa, celulares y, además, nos da la posibilidad de conocer otro país»
(Grupo Focal de Jóvenes de Postrer Río, abril 2008).
Precisamente, son los jóvenes entre 20 y 40 años los que se sienten más conta-
giados del «éxito» de sus familiares en el exterior. Dentro de la muestra global
realizada en los municipios seleccionados para esta investigación promedian el
51% (208) de los familiares de los/as encuestados/as14 que emigraron a España.
De este total, el 77% (160) son mujeres lo cual es indicativo de que éstas optan
por emigrar en su mejor edad productiva. A nivel de cada municipio se observa
que en Postrer Río del total de personas que emigraron el 79% correspondió a
los jóvenes; en Tamayo al 73% y en Vicente Noble al 56% (Gráfico Nº 2).
Gráfico n.o 2. Rango de edades de los familiares

del/la encuestado/a que emigró a España
___________
14
Encuesta aplicada a 300 jefes/as de hogar durante el mes de abril del 2008 en los municipios
seleccionados para esta investigación.
35
El hecho de que la mayor parte de la población que emigra es joven es un sín-

toma de que el gasto social del Gobierno central y del Ayuntamiento no atiende
a las demandas y expectativas de esta porción de población. Esto se complica
aún más para el Estado si la persona que emigra tiene hijos, dado que lo obliga a
generar posibilidades de empleo para que no emigre, pero también a atender los
problemas causados por la desintegración familiar, una vez que ha emigrado.
Prácticamente el 81% de los familiares de los/as encuestados/as que emigraron
se encuentran en esta situación. Esto significa que, la atención de los problemas
que tienen los niños, adolescentes y jóvenes que se quedan y sufren los efectos
de la desintegración familiar, es uno de los focos principales a considerar dentro
del gasto social.
Esta visión de una realidad que no va a cambiar no sólo es percibida como tal
por parte de los más pobres o de los que se encuentran desempleados, sino
también por aquellos que han concluidos sus estudios de bachilleres y/o univer-
sitarios y que, aparentemente tienen capacidades para alcanzar mejores niveles
de vida. Sin embargo, mientras no existan oportunidades sus expectativas se
desvanecen. En el caso de los municipios seleccionados para esta investigación
se observa que en Tamayo el 54% de los familiares de los jefes/as de hogar
que emigraron a España habían concluido la secundaria y el 8% la universidad.
Algo similar ocurrió en Postrer Río con valores correspondientes al 40% y 6%
respectivamente, y en Vicente Noble al 22% y 10% respectivamente15. Es decir
que entre un 38% y 68% de los que emigraron, aunque habían alcanzado cierto
nivel de formación educativa, reaccionaron frente a la desatención de su futuro
por parte de las políticas del Estado dominicano. Esto es tan así que a los que
emigran no les importa en qué tipo de actividad se van a desempeñar en Espa-
ña, tal como sucede con mujeres profesionales que trabajan como empleadas
domésticas.
Estos ejemplos muestran que la búsqueda de una mejor situación laboral impli-
ca ganar más dinero no tener una mejor posición con un cargo ejecutivo. Tal es
el caso del 54% (160) de los familiares de los jefes/as de hogar encuestados/as
que son mujeres que trabajan en casas de familia como servicio doméstico Se
trata de un empleo en el que no se puede escalar posiciones sino, simplemente
ganar dinero. No necesariamente podría ocurrir lo mismo con los pertenecien-
tes al 46% (136) restante que trabajan como empleados de comercio, hoteles,
restaurantes (chef,
___________
15
Resultados de la aplicación de 300 encuestas a jefes/as de hogares realizadas en el mes de
abril del 2008.
36
camarero) o servicios de taxis principalmente, que, tienen posibilidades de una

mayor superación tal como se ha demostrado con la experiencia y la capacidad
de algunos que se encontraron en algún momento en dicha situación.
En términos de género, las causas estructurales de la emigración han afectado

principalmente a las mujeres, en tanto no hay «oportunidades laborales para
ellas en la zona, ya que la misma es eminentemente agrícola y esa es una «tarea
solo para hombres» (Grupo Focal Ubilla, Tamayo, Abril 2008). Esta situación
aún se mantiene al punto tal que del total de personas que se encontraban traba-
jando al momento de realizarse la encuesta, el 66% (216) son varones y el 34%
(111) restante mujeres16. De allí una clara explicación de la desigualdad de opor-
tunidades para unos y otros, que se repite históricamente. Aunque este porcenta-
je es similar para Vicente Noble, se acentúa aún más en Tamayo donde el 70%
(77) de los que trabajan son varones, pero, disminuye levemente en Postrer Río
con un predominio del 62% (70) a favor de los varones. Estos porcentajes son
casi coincidentes con el nivel de discriminación de las mujeres a nivel nacional
que alcanza el 70% (PNUD, 2008).
Una de las razones de ello es que la oferta de empleos para mujeres es reducida
respecto a la de los hombres que se dedican pre dominantemente a las acti-
vidades agrícolas. Las aspiraciones de las mujeres jóvenes se manifiestan en
un grito de desesperación cuando claman por oportunidades «para trabajar en
supermercados, electricidad del hogar, servicios turísticos (información, guías
y empleados de hoteles) y eco turísticos en el lago Enriquillo; en centros de In-
ternet o para estudiar, ser cantante, actriz o médicas» (Grupo Focal de Jóvenes
de Postrer Río, Abril 2008).
En el caso de Postrer Río, la desigualdad de oportunidades afecta al 63% (100)

de las mujeres en edad de trabajar; mientras que ésta se incrementa en Tamayo
al 66% (108) y en Vicente Noble al 71% (129). Estos porcentajes se entienden
aún más cuando se observa que, en Postrer Río, el 61% (114) de los miembros
de los/as encuestados/as que emigraron a España son mujeres; en Tamayo el
69% (64) y en Vicente Noble el 63% (79). «Las mujeres en el proceso migra-
torio hacia España…tenían más oportunidades de encontrar trabajo, en acti-
vidades de servicio doméstico, que los hombres. En este país, desde mediados
___________
16
Estos porcentajes son similares al del Censo Nacional de Población y Vivienda del 2002 para
todo el país, lo cual es indicativo que la desigualdad de oportunidades se ha mantenido en estos
últimos 5 años.
37
de los años ochenta, hubo una mayor incorporación de mujeres al mercado

de trabajo. Ello se vio acompañado de un aumento de la demanda de trabajo
doméstico, preferentemente femenino, por parte de ciertos grupos sociales»17.
Esta dinámica de emigración se inserta dentro de la denominada «estrategia de

sustento móvil» (Sorensen, 2004), por la cual las mujeres reciben el apoyo de
sus madres para emigrar. Éstas les
proporcionan recursos y acceso a redes de parientes y amigos para facilitar el

viaje y su inserción en la sociedad de destino y quedan al cuidado de sus hijos.
Por su parte, las mujeres emigrantes, tan pronto como encuentran un empleo,
envían remesas al hogar de sus madres, para «asegurar la subsistencia de sus
hijos» y ser percibidas como personas merecedoras de confianza a los ojos de
los parientes que no emigran. Posteriormente contribuirían a la reproducción
del ciclo migratorio: «Cuando los hijos crezcan, las madres emigrantes podrán
regresar y asumir el rol de abuelas cuidadoras de los retoños de sus hijos» (Gon-
zález Ramírez de Haro y otros, 2007).
Frente a esta realidad que se ha mantenido en los últimos 20 años debido a

la continuidad de las situaciones de privación a las que están sometidas las
mujeres, éstas se han visto obligadas a participar en las oportunidades que se
presentan en su zona como los cursos de formación técnico-profesional. En los
municipios seleccionados a los fines de esta investigación se observa que el
84% de los que recibieron este tipo de instrucción son mujeres y apenas un 16%
varones. Sin embargo, se considera que «a la vez que se capaciten se oferten
posibilidades de trabajar, sino vamos a continuar expulsando gente»18.
Esta visión de la realidad por parte de los jóvenes es indicativa que el desafío
en la orientación del gasto social no solo pasa por promover la construcción de
capacidades, sino también por generar oportunidades locales que permitan a los
jóvenes y a las mujeres poner en prácticas los conocimientos adquiridos. Preci-
samente, esto último es lo que ha estado ausente en las políticas establecidas para
el gasto social en los municipios pequeños expulsores de población. Hubo una
disociación entre las oportunidades educativas y las oportunidades laborales.
___________
17
González Ramírez de Haro y otros (2007). Efecto de la migración internacional en las comuni-
dades de origen del suroeste de la República Dominicana. Fundación Carolina. Madrid, España.
18
Expresiones del grupo focal de Jóvenes de Ubilla, Tamayo en el encuentro realizado el día 24
de abril del 2008 a los fines de este estudio. Participaron del mismo Florany, Suleika, Romairis,
Daniela, Scarle, Nairobi, Erasmo, Wendy, Yuli, Nikauly, Uvelka y Fanny.
38
SECCIÓN II. EL IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LA MIGRACIÓN

EN EL DESARROLLO LOCAL: DESAFÍOS DEL GASTO SOCIAL
2.1. Los hogares de los migrantes reciben recursos económicos para su sub-
sistencia…
Un primer impacto de la migración en el desarrollo local es el rol que cumplen

las remesas que envían los migrantes a sus familiares en la mitigación de la
pobreza, el aumento del consumo y la inversión privada y el incremento de la
participación de los servicios en la estructura sectorial, entre otros. A nivel de
los hogares «…lo que nos envían de dinero nos sirve para comprar alimentos,
medicamentos, vehículos y ropa, reparar las viviendas o «montar» un salón o
un colmado» (Grupo Focal de Jóvenes de Vicente Noble, Abril 2008). Mientras
que para algunos hogares se ha constituido en una sustitución del gasto social,
en otros es un complemento del apoyo que reciben del Gobierno central a través
de las tarjetas de ayuda alimenticia (Solidaridad), escolar y/o de salud (Senasa).
De acuerdo a los resultados obtenidos de la aplicación de 300 encuestas a jefes/

as de hogares de los municipios seleccionados para este estudio, el 66% (130)
de los/as encuestados que son beneficiarios de las Tarjetas de Solidaridad y
Senasa reciben a su vez remesas desde España. Esto significa que un 34% de
los beneficiarios de la asistencia social del Gobierno central no son receptores
de remesas del exterior. En el caso de los que son beneficiarios de estos dos
tipos de ayuda simultánea, el 41% pertenece a hogares conformados hasta 4
miembros; mientras el 59% a hogares constituidos por más de 5 miembros. Esta
magnitud es ilustrativa de la complementariedad entre ambos, dada la cantidad
de miembros que habitan bajo un mismo techo. «Las remesas que nos envían
nuestros familiares que están fuera se usan casi exclusivamente para poder co-
mer porque la situación es cada vez más difícil» (Grupo focal Uvilla, Tamayo,
Abril 2008).
Un comportamiento similar se observa en el caso de aquellas personas que son

beneficiarios de las tarjetas de asistencia social del Gobierno central, pero que
no reciben remesas desde el exterior. El 32% (23) de los mismos pertenece a
hogares conformados hasta 4 miembros; mientras que el 68% (44) pertenece a
hogares constituidos por más de 5 miembros. En estos casos, se trata de hogares
que se encuentran en una situación de desventaja frente a los que reciben reme-
sas, en tanto no cuentan con el aporte complementario de las remesas.
39
Los datos presentados muestran un elemento más a considerar en el gasto so-

cial: el predominio de hogares conformados hasta 5 miembros. Tal es el caso de
Tamayo, donde el 72% de los hogares encuestados estaba dentro de este rango,
mientras el 28% restante tenía más de 6 miembros. En Postrer Río, esta relación
se mantiene, pero los hogares hasta 5 miembros alcanzan el 61% de los casos y
el de más de 6 miembros el 39% restante. Estos porcentajes son casi parecidos
a los de Vicente Noble, donde la relación es de 63% y 37% respectivamente.
El alto porcentaje de hogares constituidos por más de 6 miembros es consecuen-

cia del impacto de la migración de la madre y/o el padre hacia otro país o hacia
otra provincia de República Dominicana (Bávaro, Puerto Plata, Santo Domingo
y Barahona). Analizando más a profundidad las informaciones obtenidas de las
encuestas, se observa el alto porcentaje de niños hasta 13 años que integran los
hogares. Por ejemplo, en Tamayo esto acontece en el 70% de los hogares en-
cuestados; en Postrer Río en el 69% de los casos y, en Vicente Noble en el 82%
de los hogares de los/as jefes/as de hogares encuestados/as. De allí se entiende
el porqué del crecimiento poblacional, aunque simultáneamente a ello continúe
la emigración de algún miembro de la familia hacia España principalmente.
Sin embargo, del total de la muestra de los 3 municipios, de la que se obtuvo
información de 1,379 personas, los niños pertenecientes a estos rangos de edad
alcanzaron el 33% (463) del total de la misma.
En cuanto al uso de las remesas, su destino es muy amplio según los resultados
obtenidos de la aplicación de 300 encuestas a jefes/as de hogar de los muni-
cipios seleccionados y de lo expresado en los grupos focales que participaron
como informantes claves de este estudio. La amplitud de posibilidades gira en
torno a los requerimientos cotidianos del comer, vestir, trasladarse y adquirir
medicamentos. Esto se deduce no solo de las opiniones de los participantes en
los grupos focales de los tres municipios, sino también de los resultados de las
encuestas aplicadas para descubrir este comportamiento. De acuerdo a esto últi-
mo, el 97% de los/as jefes de hogares que reciben remesas afirman que el dinero
recibido lo gastan en dichos artículos del diario vivir.
No obstante ello, las remesas también tienen incidencia en la construcción y/o

mejoramiento de viviendas, de acuerdo a la percepción de los/as jefes/as de
hogar en cuanto sienten que el estado general de sus viviendas satisface sus re-
querimientos. En Postrer Río así lo percibe el 73% de los/as jefes/as de hogar
encuestados/as; en Tamayo sucede lo mismo con el 74% de éstos, y en Vicente
Noble con el 78% de ellos. Sin duda que el aporte de las remesas ha sido fun-
damental para fortalecer esta percepción ya que el Estado no es el que ha con-
40
tribuido a la construcción de sus viviendas. «Desde 1990 hasta la actualidad,

las remesas han revolucionado la economía de la zona, ya que han permitido
alcanzar cierto nivel de vida. Las inversiones que el Estado dominicano hace
están muy por debajo de las remesas que se reciben. Las remesas se invierten en
subsistencia, estudios, algunos casos de generación de pequeños negocios casi
siempre orientados a bar. También invierten en la construcción de casas, casi
siempre muy grandes» (Grupo Focal Postrer Río, Abril 2008).
A nivel particular, en el caso de Tamayo se señala que «el beneficio directo que
aporta es la subsistencia y en algunos casos la posibilidad de acceder a vivien-
da, vehículo propio y eventualmente –casi nulo- algún tipo de emprendimiento
como el caso de los bares. No inciden las remesas en otras cosas» (Grupo Focal
Ubilla, Tamayo, Abril 2008). Esto es coincidente con los resultados de las 100
encuestas aplicadas a los jefes/as de hogares de dicho municipio, ya que para
el 47% de los hogares que reciben remesas el 83% usa el dinero para gastos
de subsistencia (comida, vestimenta, medicamentos y transporte). Inclusive los
propios jóvenes participantes del grupo focal dirigido a ellos, expresaron que
«los recursos provenientes de las remesas se invierten en gastos de manteni-
miento de la casa, comida, medicamentos, útiles escolares o gastos de la uni-
versidad, ropa o pago de alquiler de la vivienda» (Grupo focal de jóvenes de
Ubilla, Tamayo, Abril 2008).
En Postrer Río hay coincidencia con las expresiones anteriores aunque agre-
gan la adquisición de vehículos. «El dinero de las remesas lo invertimos en
mejoramiento de las viviendas, compra de autos, comida, ropa, solares, útiles
escolares. El monto que nos envían varía entre RD$10,000.00 y RD$ 15,000.00
(Grupo Focal de Jóvenes de Postrer Río, Abril 2008). Esto es coincidente con
los resultados de las 100 encuestas aplicadas a los jefes/as de hogares de dicho
municipio, ya que para el 63% de los hogares que reciben remesas el 97% usa
el dinero para gastos de subsistencia tales como comida, vestimenta, medica-
mentos y transporte.
Finalmente, en Vicente Noble el destino de los fondos provenientes de las re-

mesas no cambia respecto a los anteriores, aunque se alude al énfasis que se
pone en el bienestar personal y no comunitario. «Las remesas se invierten en
casas muy grandes, no se invierte en proyectos que beneficie a la comunidad.
.
Por ello es necesario crear una entidad gestora de inversión. Se invierte sólo
en bienes suntuarios: jeepetas, bares, motos que incluso en muchos casos sólo
ha provocado la muerte de los/as jóvenes propietarios» (Grupo Focal Vicente
Noble, Abril 2008). Aunque se trata de una particularidad de las opiniones al
41
respecto, según los resultados de las 100 encuestas aplicadas a los jefes/as de
hogares de dicho municipio, para el 65% de los hogares que reciben remesas el
91% usa el dinero para gastos de subsistencia tales como comida, vestimenta,
medicamentos y transporte.
Salvo excepciones de un 13% del total de las personas que reciben dinero a tra-
vés de las remesas, por valores superiores a RD$15,000,00 mensuales, el resto
de las personas beneficiaria recibe un monto de dinero que sólo les alcanza para
sobrellevar los gastos de subsistencia señalados. De acuerdo a los resultados
de las 100 encuestas aplicadas a jefes/as de hogares de los municipios selec-
cionados, el 95% de los beneficiarios de las remesas en Postrer Río reciben
un promedio de RD$8,000.00 (unos 150 euros aproximadamente); mientras en
Tamayo estas cifras alcanzan al 87% y en Vicente Noble al 90%. Esto valores
son indicativos que el dinero percibido por las remesas «sí rinde», y mucho
más que el que perciben aquí para vivir. De acuerdo a los valores señalados, el
dinero recibido como promedio (RD$8,000.00) es mayor que el establecido por
el Banco Central de la República Dominicana como valor de la canasta familiar
para el quintil más pobre de la población (RD$6,000.00). Frente a esta realidad
¿por qué no emigrar si es la única salida histórica a las situaciones de pobreza y
privaciones a la que se ven sometidos los municipios pequeños?
Tal como se observa, las remesas solo pueden sustituir a los componentes de
educación, salud, asistencia social e infraestructuras y vivienda, ya que permite
a los miembros de las familias beneficiarias de éstas, contar con recursos para el
pago de la universidad (educación superior); la compra de alimentos (asisten-
cia social); las consultas médicas privadas y la adquisición de medicamentos
(salud) y la compra de terrenos, y/o mejoramiento o construcción de vivien-
das o compra de viviendas (infraestructura y viviendas). En este último caso,
incluye solamente la vivienda, ya que los beneficiarios difícilmente inviertan
en infraestructura de agua potable o alcantarillado sanitario, por lo cual es un
componente del gasto social que no pueden sustituir. Algo similar ocurre con
los componentes de cultura, deportes y recreación y seguridad ciudadana, que
siempre serán un aporte del gasto social realizado por el Gobierno central y los
Ayuntamientos.
2.2. Los hijos de los migrantes se sienten afectivamente desprotegidos por

la ausencia de su madre…
Un segundo impacto de la migración en el desarrollo local es la desintegración

familiar asociada a la desatención afectiva que afecta a los niños/as, adoles-
42
centes y jóvenes cuyas madres han emigrado. Ello trae como consecuencia la
pervivencia de situaciones también estructurales que inciden en que «los niños,
adolescentes y jóvenes pierdan el interés en el estudio y crezcan en hogares sin
autoridad porque son cuidados por abuelos y/o tutores» (Grupo Focal Vicente
Noble, Abril 2008). Este impacto negativo es la contracara del producido por el
envío de las remesas. Mientras por un lado la migración genera la expulsión de
un capital social para el desarrollo local, por otro, aporta recursos económicos
para seguir manteniendo la reproducción del capital social. Sin embargo, este
capital social «no aspira a reproducirse» para el desarrollo local sino para imitar
el camino seguido por su madre.
El capital social se reproduce en una situación caracterizada por una espera

inactiva para algún día emigrar. Esta es la expectativa especialmente de los/as
hijos/as de los/as que emigraron. «Las madres viajan fuera del país por trabajo
y cuando envían dinero todos nos contagiamos para viajar algún día. Es que
cuando uno ve que el otro tiene una casa mejor o una jeepeta quiere imitarlo»
(Grupo Focal de Jóvenes de Vicente Noble, Abril, 2008)). Es que «las posibili-
dades de trabajo para los jóvenes varones solamente se dan en la construcción,
pintura, herrería, agricultura o mecánica; mientras que para las mujeres apa-
recen algunos para limpieza de casas, enfermería, maestras o empleadas del
Ayuntamiento» (Grupo Focal de Jóvenes de Postrer Río, abril, 2008).
La espera inactiva se ve agravada aún más por la ausencia de oportunidades

culturales, recreativas, formativas y deportivas para el uso del tiempo libre por
parte de los afectados. Esta falta de contención afectiva «lleva a los niños y
adolescentes a tener muy poca motivación por el aprendizaje, desertar de los
estudios, y lo que es más grave a los vicios y una activa vida sexual –abortos
incluidos-. A la situación de abandono por emigración se une que en la zona no
hay otros elementos de motivación para los niños o jóvenes: no hay actividad
deportiva, hay un polideportivo pero no hay entrenadores ni un plan organiza-
do de deportes, hay también un play –construido con aportes externos, pero en
idéntica situación. Tampoco hay actividades culturales. Hay una escuela de
música del Ayuntamiento pero no desarrolla adecuadamente actividades. Sin
embargo hay gran cantidad de bancas y consumo de bebidas alcohólicas y dro-
gas» (Grupo Focal Postrer Río, Abril 2008).
A la ausencia de oportunidades para el uso del tiempo libre se agrega también el

requerimiento de los jóvenes de una «asistencia psicológica a los/as adolescen-
tes y jóvenes cuyos padres viven en el exterior, ya que muchos de ellos/as caen
en drogas, vicios, abandonan la escuela o repiten cursos reiteradamente o, las
43
mujeres quedan embarazadas a temprana edad. No valoran el dinero porque

no les cuesta nada: «les cae del cielo». Es por ello que es necesario un Centro
de Atención Psicológica, en general, y, gabinetes psicopedagógicos en las es-
cuelas. Asimismo, se hace necesario promover la creación de grupos culturales
de teatro, baile y dibujo. Hay muchos jóvenes con estas habilidades pero están
desaprovechados» (Grupo Focal de Jóvenes de Ubilla, Tamayo, abril 2008).
La dinámica del gasto social implementada por el Gobierno central y por los
Ayuntamientos está orientada a paliar parte de las consecuencias originadas
por la escasez de oferta de empleos y las condiciones de pobreza a las que está
sumido un promedio del 70% de los hogares residentes en estos municipios. De
allí se entiende la razón de ser de las Tarjetas Solidaridad, que ayuda a paliar el
acceso a la alimentación; del seguro de salud, para obtener medicamentos, y de
la ayuda escolar, para la adquisición de útiles escolares y para el transporte. Sin
embargo, se ha olvidado de las consecuencias que genera la emigración hacia
otros países producto precisamente de no haber atacado las causas de la escasez
de fuentes de trabajo y de los bajos salarios que perciben los que tienen oportu-
nidades laborales.
«El gasto social no se dirige a los que tienen madres o padres en España, ya
que los hijos se «meten en droga» y alcohol al no tener el control de ellos. El
abuelo o la abuela que los cuidan viven mortificados por el bendito muchacho
o muchacha. Dónde estará que no viene es la pregunta permanente, cuando no
aparece en el horario que los abuelos esperaban que apareciera» (Grupo Focal
de Jóvenes de Postrer Río, Abril 2008). Las consecuencias de la migración se
traducen en una desintegración familiar en la cual ni el Ayuntamiento ni el Go-
bierno central la han considerado en el gasto social impulsado hasta el presente.
«Por la ausencia de la madre los jóvenes dejan de estudiar, algunos consumen
drogas, generan una baja autoestima» (Grupo Focal de jóvenes Ubilla, Tama-
yo, abril 2008).
Este círculo vicioso en el cual el Estado no atiende a los jóvenes «desintegra-

dos» afectivamente de su núcleo familiar, genera una expectativa entre ellos
para «integrarse» algún día al calor de su madre principalmente, por lo que se
abandonan a los vicios y a costumbres que los degradan paulatinamente dejando
sus estudios sin terminar. «En Postrer Río muchas muchachas «salen embara-
zadas» porque no tienen el control de sus madres. Eso influye en el monto de
los envíos porque la madre tiene que enviarle dinero para ayudarla a ella y a
su nieto/a para compra de leche, víveres, ropa, atención médica, entre otras
cosas. A su vez, muchas de ellas, usan el dinero de las remesas para la compra
44
de la «botella», que es un medicamento natural para abortar. Por otra parte

repiten cursos o se salen de la escuela cuando su madre le dice (desde España)
que «va a sacar los papeles» para llevarla/o fuera del país (Grupo Focal de
Jóvenes de Postrer Río, Abril 2008).
Esta desatención del Estado en la contención de los niños y jóvenes tampo-

co se traduce en la focalización del gasto social que impulsa a través de los
componentes de cultura, deportes y recreación; pilares fundamentales para la
ocupación del tiempo libre. Además de no brindarles una atención psicológi-
ca y psicopedagógica, a nivel escolar, tampoco les ayuda a ocupar su tiempo
libre en actividades que le ayuden a superar su baja estima por la situación
vivencial en las que se encuentran. Si no hay opciones de esta naturaleza ¿qué
más pueden hacer, sino que caer en un abismo cada vez más profundo de los
vicios y la práctica de costumbres que atentan contra sus condiciones de vida
(embarazo precoz, aborto)? Bajo esta perspectiva, el gasto social ni fortalece la
capacidades de los que se quedan «desintegrados» afectivamente, ni les ofrece
oportunidades que favorezcan su inserción en el desarrollo local. Esta orienta-
ción resulta peligrosa frente a situaciones que se espera contribuirán a disminuir
las posibilidades de emigrar. Entonces, ¿cuál será el destino de los jóvenes si no
se reintegran a su madre? Más aún, ¿cuál es el destino futuro de los municipios
pequeños expulsores de población con una población joven «enviciada» y sin
ánimos por contribuir al desarrollo local?
2.3. Los hijos de los migrantes demandan acciones motivadoras en empleo,

educación, atención psicosocial y uso del tiempo libre...
Empleo, educación, cultura, deportes y recreación son las áreas prioritarias del
gasto social más demandadas por los jóvenes y las organizaciones no guberna-
mentales localizadas en los municipios seleccionados para esta investigación.
Se trata de demandas orientadas a mejorar la situación laboral, educativa y del
uso del tiempo libre, que tienden a atacar las causas (desempleo) y consecuen-
cias (abandono de los estudios, vicios, embarazos precoces, entre otros) de la
migración en el desarrollo local.
Respecto al empleo el 42% de los/as encuestados/as lo señaló como la principal

demanda a satisfacer por el Gobierno central y local. En el caso de Tamayo los
participantes de los grupos focales consideran que el Gobierno no está hacien-
do inversiones para generar empleos en el distrito municipal de Ubilla. «Hay
mucha tierra sin trabajar –en montones desde la tormenta todavía-, esa tierra
está inservible porque desde la tormenta Noel ha quedado en situación de de-
45
sastre. La agricultura es el principal sustento de la zona y en estas condiciones

está provocando mucho desempleo, y falta de los alimentos básicos de la zona
que es el plátano. Se deben comprar los alimentos y a precios muy elevados, lo
que conspira contra la calidad de vida de por sí muy difícil en la zona. Consi-
deran que es imprescindible un plan de fortalecimiento agrícola Asimismo, es
necesario instalar una zona franca como alternativa laboral para los jóvenes,
enfocada especialmente en actividades que doten a los plátanos de mayor valor
agregado: harina de plátanos, conserva de plátanos maduros, etc.» (Grupo Fo-
cal Ubilla, Tamayo, abril 2008).
En una misma dirección se refirieron los jóvenes participantes de los grupos

focales de Tamayo cuando señalan que «es necesario crear fuentes de trabajo
vinculadas a la agricultura, turismo y servicios de apoyo al turismo (Grupo
focal de jóvenes de Ubilla, Tamayo, Abril 2008). Estas demandas son coinci-
dentes con las aspiraciones de los participantes en los grupos focales de Vicente
Noble, cuando expresan que el Estado debería «invertir en áreas productivas,
especialmente en lo agrícola y en la instalación de zonas francas manufactu-
reras, que incluyan además algunas líneas de producción con fibra de plátano.
También desarrollar producciones con cáscara de plátano, ya que Vicente No-
ble es el principal productor de plátanos. Por otra parte hay un 80% de tierras
improductivas por falta de canales de riego en Vicente Noble».19
Con relación a las demandas en el área de educación el 8% de los/s encuestados/

as la señaló como una prioridad en la inversión del Gobierno central. Aunque no
adquiere la dimensión de la anterior en el marco de la encuesta, si lo adquirió
en los encuentros con los grupos focales realizados en los tres municipios. Con
estos se precisaron algunas demandas muy puntuales que facilitarían las orien-
taciones del gasto social en esta área de trabajo. Por ejemplo, en Tamayo una
de las principales demandas es una «escuela laboral, para varones y mujeres.
La que hay está demasiado lejos, no hay transporte. Esta situación se presenta
también respecto a la educación superior. La universidad más próxima está en
Barahona, no hay transporte, los pocos que allí estudian deben ir y venir pi-
diendo bola con el riesgo que ello trae aparejado para su vida y seguridad. Sin
embargo, se cuenta con una guagua que está abandonada en el Ayuntamiento.
Consideran que podría ser arreglada para que preste servicio para los jóvenes
que necesiten educarse fuera del área y también para eventos deportivos».
___________
19
Expresiones del grupo focal de Vicente Noble en el encuentro realizado el día 24 de abril del
2008 a los fines de este estudio, en el que participaron Lucy, Nancy, María Reyes, Vidalina,
Ramón, Luis, Luis Antonio, Ángel.
46
En el caso de Postrer Río se señala como principal demanda de la educación

«la promoción de cursos técnicos tales como computación, servicios de hote-
lería, inglés, francés y de desarrollo cultural como teatro, dibujo, pintura»20.
Por su parte, en Vicente Noble las demandas de los jóvenes se orientan hacia la
implementación de «cursos de desarrollo cultural como teatro, música, pintura
y dibujo y otros técnicos como cajera computarizada, secretaria, electricidad
residencial, refrigeración, reparación de electrodomésticos, costura, belleza,
hotelería, guía turística, repostería y de cocina para hoteles (chef)»21.
El área de cultura, deportes y recreación a nivel regional es deficitaria porque

no cuenta con la infraestructura apropiada que reúna las actividades de pre-
sentaciones y educación de las artes (música, artes plásticas, danza, teatro) y
lugares de recreación y esparcimiento. La demanda por el acondicionamiento y
mantenimiento de las instalaciones deportivas existentes, especialmente las de
los complejos deportivos, así como la adquisición de equipos deportivos y la
contratación de entrenadores capacitados en diversas disciplinas, es una deman-
da concurrente entre las personas que participaron de los grupos focales. Por
ejemplo, los jóvenes de Postrer Río señalan que «es necesario que el Gobierno
invierta en uniformes, equipamiento y canchas deportivas» (Grupo Focal de
Jóvenes de Postrer Río, abril 2008).
Una demanda similar se percibe en Vicente Noble cuando los jóvenes expresan
que «es necesaria más inversión en el área de deportes, tal como utilería y equi-
pos para los jóvenes y niños que practican básquetbol y béisbol y construcción
de canchas de béisbol y voleibol» (Grupo Focal de Jóvenes de Vicente Noble,
Abril 2008), y en Tamayo, al sentir de los jóvenes que reclaman «la construc-
ción de parques infantiles que no hay en el municipio» (Grupo focal de jóvenes
de Ubilla, Tamayo, Abril 2008) y de los representantes de organizaciones guber-
namentales y no gubernamentales, al señalar que «no tienen ninguna educación
técnica, ni polideportivos o parques para el esparcimiento. El entretenimiento
para las familias es casi nulo. Solo se pueden mencionar algunos bares» (Gru-
po Focal, Uvilla, Tamayo, Abril 2008).
___________
20
Expresiones del grupo focal de jóvenes de Postrer Río en el encuentro realizado el día 25 de
abril del 2008 a los fines de este estudio. Participaron del mismo Alberto, Mary, José, Beatriz
y José Manuel.
21
Expresiones del grupo focal de jóvenes de Vicente Noble en el encuentro realizado el día 25
de abril del 2008 a los fines de este estudio. Participaron del mismo Ricardo, Patricia, Félix,
José y Newton.
47
Las demandas señaladas por la población son complementarias entre sí, en tan-
to apelan a cubrir las apetencias de todos los que buscan mejores condiciones
de vida. Sin embargo, no son demandas que los jóvenes y las organizaciones
gubernamentales las hayan solicitado formalmente al Gobierno central y/o al
Gobierno local para mitigar los impactos negativos de la migración. Ni tampoco
forman parte de una reflexión colectiva. Son tan sólo anhelos contenidos que se
expresan cuando alguien lo pregunta.
SECCIÓN III. EL GASTO SOCIAL: ¿UNA RESPUESTA APROPIADA

AL IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LA MIGRACIÓN?
3.1. El gasto social se determina en función de preferencias, poder e intere-

ses de las entidades centralizadas y del Gobierno local…
Uno de los principales obstáculos del desarrollo humano,22 en consecuencia del

desarrollo local, es el bajo nivel de de ingresos de las personas en tanto impide
la adquisición de bienes y servicios básicos que requieren para ello. Por esta ra-
zón el Gobierno estas carencias a través del gasto social, garantizando el acceso
central tiende a compensar a los servicios básicos y a oportunidades para su
desarrollo. El problema de ello es que la orientación del gasto social está su-
peditada a las preferencias que cada entidad del Gobierno central le asigna a
su presupuesto anual; al poder que ejerce cada unidad sectorial y los repre-
sentantes de las provincias en el Congreso Nacional al momento de definir el
presupuesto nacional; y a los intereses que tiene cada unidad centralizada para
la distribución de los fondos asignados en el territorio nacional. Esta conjunción
de aspectos incide tanto en el rol de los componentes del gasto social como en
su comportamiento a través del tiempo. De allí que algunos años se le otorgue
preferencia a un componente sobre otro y que las asignaciones presupuestarias
se discontinúen año tras año.
Un análisis comparativo del comportamiento del gasto social entre los años
2002 y 2008 en los municipios seleccionados para esta investigación, es un
ejemplo ilustrativo de las variaciones señaladas. Con respecto a las preferen-
cias del Gobierno en la consignación de partidas presupuestarias, se observa
que en algunos períodos se opte preferencialmente por la educación, y, en otros
por la salud y la asistencia social. Mientras en el 2002 en Vicente Noble el 70%
___________
22
El desarrollo humano es un proceso que amplía las opciones de las personas y fortalece las
capacidades humanas para llevar al máximo posible lo que la persona puede y ser y hacer
(PNUD, 2005).
48
(RD$5,549,095.00) de la inversión se destinó a educación, en el 2008 este por-

centaje se incrementó al 72% (RD$ 13,485,235.00) para este mismo ítem. Sin
embargo, en Tamayo las asignaciones se modificaron porcentualmente, ya que
en el 2002 el 78% (RD$6,349,784.00) se destinó a educación y en el 2008 este
porcentaje se incrementó al 83% (RD$20,199,300.00) Por su parte, en Postrer
Río mientras en el 2002 el 63% (RD$2,141,311.00) se destinó a la educación,
en el 2008 este se redujo al 52% (3,747,000.00) porque el 30% se destinó al área
salud y el 18% para el área de asistencia social y deportes.
Algo similar se observa en el poder que ejerce cada entidad centralizada y

descentralizada en la asignación de los fondos en el presupuesto nacional. Por
ejemplo, en el 2002 el Despacho de la Primera Dama no contaba con ninguna
asignación presupuestaria para invertir en los municipios objeto de estudio, sin
embargo, para el 2008 se le asignaron a Tamayo RD$ 8,514,500.00. En el caso
de Postrer Río en el 2002 no había consignado un presupuesto para asisten-
cia social, mientras que para el 2008 éste alcanzó los RD$1,141,200.00. Algo
similar ocurrió con Vicente Noble que en el 2002 tampoco tenía inversión en
asistencia social, mientras en el 2008 alcanzó los RD$1,336,950.00. En estos
dos casos tuvo mayor prevalencia el Gabinete de Políticas Sociales sobre otras
unidades de Gobierno.
Finalmente, también influyen los intereses que tenga cada entidad centralizada
y descentralizada para determinar la distribución de fondos que les han sido
asignados. Ejemplo de ello es que en Tamayo, con una población estimada
en 25,291 habitantes al 2008 y un 22.6% de hogares de extrema pobreza, se
destinaron RD$684,450.00 para las tarjetas Solidaridad; mientras que Vicente
Noble con una población estimada al 2008 de 20,200 habitantes y un 17.6%
de personas en extrema pobreza se destinaron RD$1,336,950.00 para este tipo
de gasto, prácticamente el doble a la anterior. Casi una cifra similar a los RD$
1,141,200.00 que destinaron a Postrer Río que tenía apenas una población es-
timada al 2008 de 3,744 habitantes y un porcentaje de población en extrema
pobreza del 39,0%.
Preferencias por componentes, poder de las unidades de Gobierno e intereses

para la distribución de las asignaciones presupuestarias, constituyen una trilogía
que limita las posibilidades de considerar el impacto socioeconómico negativo
de la migración en el desarrollo local. Las limita, en tanto se trata de una situa-
ción que involucra integralmente a más de una unidad de Gobierno (educación,
cultura, deportes y recreación, economía y desarrollo y políticas sociales), y
cada una de ellas percibe la realidad de manera sectorial y unidireccional. A
49
esto se agrega que dentro de cada una de ellas hay intereses que prevalecen en la
orientación de su distribución en el territorio. Esto explica por qué el Ministerio
de Educación entre el 2002 y el 2008 aumentó las partidas presupuestarias en
Tamayo y Vicente Noble y redujo las de Poster Río. O por qué el Despacho de
la Primera Dama y el Gabinete de Políticas Sociales resultaron beneficiados con
mayor presupuesto para invertir en estos municipios que el Ministerio de Cul-
tura o el de Deportes y Recreación. O por qué el Gabinete de Políticas Sociales
destinó mayor inversión en Vicente Noble que en Tamayo cuando éste tiene
mayor población y mayor cantidad de hogares pobres de extrema pobreza. En
todos estos casos ¿cuál o cuáles fueron los criterios utilizado para beneficiar a
unos en detrimento de otros?
En el caso del Gobierno municipal, los criterios de selección de los componen-

tes del gasto social están establecidos en el 4% del presupuesto municipal desti-
nado a educación, salud, y género y un 40% para inversiones y capital. Mientras
aquél orienta la asistencia social hacia el fortalecimiento de las capacidades de
la población (becas estudiantiles, ayuda escolar) y la provisión de materiales
(medicamentos, alimentos), éste se focaliza en la construcción de diversos tipos
de infraestructuras (calles, caminos, pavimentación, badenes, contenes, tramos
de acueductos, entre otras) y equipamientos que escasamente se orientan a la
construcción de viviendas, escuelas y clínicas rurales. Aunque el Ayuntamiento
tiene perfectamente establecido el porcentaje a destinar para gasto social, no
sucede lo mismo con los criterios con los cuales se seleccionan la asignación
presupuestaria en estos ítems. Éstos, quedan a criterio unipersonal del alcalde y
de los resultados que se obtengan del presupuesto participativo.
De acuerdo a lo señalado precedentemente, los componentes del gasto social

presentan similitudes y diferencias entre las orientaciones del Gobierno cen-
tral y las del Gobierno local. En relación con las similitudes, ambos tienen en
común la potestad para decidir por las preferencias en qué invertir, tal como lo
ejercen las sectoriales del Gobierno central y la Alcaldía municipal, en lo que
respecta al Gobierno local y, la debilidad para recibir las presiones del poder
que ejercen sobre ellos las instituciones centralizadas y descentralizadas, en el
caso del Gobierno central, y de las comunidades o personas de influencia en el
Gobierno local (empresarios, congresistas o miembros del partido político a car-
go de la administración municipal). De allí que, ambos orienten el gasto social
hacia acciones de mejoramiento o apoyo a la educación, salud, asistencia social,
saneamiento y vivienda, que son las más requeridas por el entorno político y
socioeconómico que influye sobre ambas esferas de Gobierno. Pero, en ninguno
de los dos casos porque sean fruto de un plan de desarrollo local que favorezca
50
la formación de las capacidades básicas de las personas y su consecuente per-

feccionamiento y explotación, para lograr una vida digna, sana, prolongada,
creativa y productiva
Por otra parte, en la modalidad de planificar, tomar decisiones y ejecutar hay una
similitud en el modo como ambos, a partir de sus intereses, imponen una moda-
lidad centralizada en la definición de los componentes del gasto social como en
sus orientaciones. Aunque se podría disentir de ello en el caso del Ayuntamiento
y su modalidad del presupuesto participativo, éste es sólo un mecanismo de
consulta más no de participación de la comunidad en la priorización de la orien-
tación del gasto y en la ejecución del mismo. Esto significa que, la comunidad
acuerda con la alcaldía la/s obra/s que ellos desean que el Ayuntamiento ejecute
en su territorio, pero, es el Ayuntamiento el que finalmente decide si eso se hará
efectivo, en función de la disponibilidad de fondos con los que cuente para ello.
Tanto en el Gobierno central como en el local, aún se mantiene arraigado el
principio de la autoridad impositiva, que se mueve por sus intereses y no pro-
fundiza o «está cegada» frente a los intereses de la comunidad, especialmente
en lo que respecta al desarrollo cultural, la integración familiar y la promoción
del empleo en municipios como los que forman parte de este estudio.
No obstante ello, la principal diferencia entre ambos es que mientras el Gobier-

no local define los componentes del gasto social en un estrecho contacto con la
realidad local, el Gobierno central lo hace a través de intermediarios (líderes
políticos, autoridades de Gobierno, técnicos que viven en los municipios) que
interpretan la realidad de manera diferente a lo que demandan las comunidades.
Por ejemplo, para los jóvenes de Postrer Río «no existen instituciones que aco-
jan a los jóvenes para un tratamiento psicológico, frente a la desintegración
familiar. Los/as niños/as extrañamos mucho a nuestra madre y nos cuesta en-
contrar cariño en otros» (Grupo Focal de Jóvenes de Postrer Río, Abril 2008).
Aunque el Gobierno central invirtió allí RD$7,076,200.00 durante el 2008, la
demanda de estos jóvenes ha quedado sin satisfacerse, porque el Gobierno ha
priorizado otras áreas. En este sentido, no es un problema de recursos, sino de
cómo se lo distribuye y quiénes son los que quedan excluidos de ello. Mientras
el Gobierno central cuenta con más recursos que el Ayuntamiento para distribuir
el gasto social en el desarrollo local, sin modificar la realidad, el Ayuntamiento
se autolimita en sus intervenciones abogando que cuenta con pocos recursos.
Estas reflexiones sobre el gasto social en los tres municipios seleccionados, es

ilustrativo de que: a) aunque se definan los componentes del gasto social a nivel
del presupuesto nacional, no necesariamente se distribuye equitativamente ha-
51
cia todos los municipios; b) aunque se asignen partidas presupuestarias para un

componente determinado durante un año no es condición sine qua non de que
habrá una asignación similar al año siguiente; y, c) los componentes definidos
como parte del gasto social no contemplan requerimientos fundamentales de la
población, tales como el desarrollo cultural, la asistencia psicológica de jóvenes
afectados por la desintegración familiar y la promoción del empleo, entre otros.
3.2. El gasto social del Gobierno central no atiende los efectos psicosociales
generados por la migración ni las demandas de los afectados…
La evolución del gasto social realizado por el Gobierno central durante el pe-
ríodo 2002-2008 en los municipios de Tamayo, Vicente Noble y Postrer Río,
presenta un crecimiento continuo; una desigual distribución en los montos asig-
nados para municipios localizados en una misma región; una discontinuidad en
las asignaciones presupuestarias de algunos componentes del mismo y notorias
ausencias de inversiones que son propias de la realidad local de los municipios
objeto de estudio. Todo lo cual es indicativo de que en este período, aunque
los tres municipios recibieron recursos de manera permanente y anualmente
incrementados, el impacto en el desarrollo local no fue el esperado por la foca-
lización del gasto en aspectos no relevantes a lo esperado por la población por
una ausencia de planificación del mismo a mediano y largo plazo. Las discon-
tinuidades en las asignaciones por componentes son el mejor ejemplo de ello.
Respecto al crecimiento cuantitativo continuo del gasto social, con puntuales

disminuciones entre el 2006 y el 2007 en Tamayo, entre el 2002 y entre el
2007 y el 2008 en Vicente Noble, los montos asignados no siempre han tenido
una relación con la cantidad de población total. De allí se entiende las variacio-
nes porcentuales de cada municipio en su crecimiento anual. Mientras Tamayo
tuvo un incremento del 66% (RD$15,992,035.00) entre el 2002 y el 2008; Pos-
trer Río lo tuvo del 50% (RD$3,522,680.00) y Vicente Noble del 58% (RD$
10,859,955.00).
52
Tabla n.º 1. Montos asignados para el gasto social

en el período 2002-2008 para Tamayo, Postrer Río
y Vicente Noble
MUNICIPIO TAMAYO POSTRER RIO VICENTE NOBLE
AÑO (RD $) (RD $) (RD $)
2002 8,251,715.00 3,553,520.00 7.827,859.00
2003 9,028,806.00 3,722,322.00 8,566,509.00
2004 10,098,894.00 4,110,118.00 9,501,946.00
2005 11,181,580.00 4,621,403.00 11,004,448.00
2006 18,426,756.00 5,840,670.00 16,197,964.00
2007 15,896,251.00 6,442,641.00 80,773,975.00
2008 24,243,750.00 7,076,200.00 18,687,814.00
Fuente: Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos 2002-2008; Despacho de la Primera Dama de la República;
Instituto Nacional de la Vivienda; Secretaría de Estado de Educación y Gabinete de Políticas Sociales.
Los montos promedio asignados anualmente a cada municipio para el gasto so-
cial en este período son demostrativos de que hubo una desigual distribución en
los montos asignados a ellos, destinándose RD$ 13,875,393.00 para Tamayo;
RD$ 5,052,410.00 para Postrer Río y RD$ 21,794,359.00 para Vicente Noble.
En este último caso, el incremento es notable respecto a Tamayo, en tanto éste
tiene 5,000 habitantes más que aquél, porque en el 2007 se invirtieron casi RD$
40,000,000.00 en la construcción de 72 núcleos habitacionales y en un progra-
ma de electrificación rural que, en ninguno de los otros municipios, y, menos
aún, en ninguno de los años anteriores se había invertido en este rubro. Estas
cifras son representativas de que la política de orientación del gasto social, en
términos cuantitativos, mientras en algunos años ha considerado una asignación
proporcional en función de la cantidad de población, en otros no ha respondido
a este criterio. Por ejemplo, Tamayo se estima que tiene actualmente un 20%
más de población que Vicente Noble y en el 2008 recibió un 22% más para
gasto social que éste; lo cual supone una correlación entre ambos. Por su parte,
Postrer Río que se estima tiene 7 veces menos habitantes que Tamayo, en el
2008 recibió una asignación presupuestaria para gasto social de 6 veces menos
que éste; lo cual demuestra que para este año también hay una correlación entre
ellos.
Analizando cada componente del gasto social considerado en este período para
los municipios de Tamayo, Vicente Noble y Postrer Río23, se observa que su
___________
23
Dirección General de Presupuesto (2002-2008). Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos
Públicos 2002-2008. DIGEPRES, Santo Domingo, República Dominicana.
53
comportamiento no ha sido ni continuo ni similar durante estos últimos 7 años.

En el caso de la educación, la proporción respecto al total asignado por cada
municipio para gasto social ha sido dominante a lo largo del período. En el
caso de Tamayo ha variado entre un 76% (RD$ 6,349,784.00) en el 2002 y
un 83% (RD$ 20,199,300.00) en el 2008; en Postrer Río entre un 65% (RD$
3,018,783.00) en el 2005 y un 52% (RD$ 3,747,200.00) en el 2008; y, en Vi-
cente Noble entre un 41% (RD$ 33,166,821.00) en el 2007 y un 72% (RD$
13,485,235.00) en el 2008. Con excepción de Postrer Río, que disminuyó por-
centualmente la proporción asignada a educación, el 2008 es el año donde hay
un mayor porcentaje en la proporción del gasto social en educación, respecto a
los otros componentes.
Gráfico n.º 3. Evolución del gasto social por

Componentes en Tamayo, Postrer Río y Vicente Noble
Fuente: Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos 2002-2008; Secretaría de Estado de Educación. Inversiones
durante el período 2002-2008.
54
En todos los casos, el mayor porcentaje destinado en el componente de educa-

ción ha sido el correspondiente a pago de maestros/as, desayuno escolar a estu-
diantes del nivel básico y gastos de mantenimiento de los planteles escolares. La
proporción del mismo ha variado en Tamayo de un 97% (RD$ 6,209,784.00)
en el 2002 a un 57% (20,199,300.00) en el 2008; en Postrer Río de un 92%
(RD$ 1,991,311.00) en el 2002 a un 100% (RD$ 3,747,000.00) en el 2008; y,
en Vicente Noble de un 97% (RD$ 5,404,095.00) en el 2002 a un 89% (RD$
12,070,800.00) en el 2008. Con excepción de la reducción observada en Tama-
yo para el 2008, debido a que hubo una inversión de RD$ 8,514,500.00 para la
construcción de un Centro Tecnológico Comunitario, la proporción destinada al
funcionamiento de la infraestructura escolar se ha mantenido encima de un 90%
del gasto total en educación para cada municipio.
El porcentaje restante, variable entre un 3% y un 10%, se ha destinado para

el funcionamiento de la Asociación de Estudiantes Universitarios y Biblioteca
Enriquillo y la construcción de los liceos San José, Quinta Coraza y El Erizal
de Vicente Noble; el funcionamiento de la Asociación de estudiantes univer-
sitarios, iglesia católica e iglesia evangélica de Postrer Río y la Asociación de
Estudiantes Universitarios, academia de música, iglesia católica y construcción
de una escuela básica, un liceo y un centro tecnológico comunitario en Tama-
yo. Estas orientaciones del gasto social en educación son ilustrativas de que la
mayor inversión se focalizó en el nivel básico, luego en el nivel medio y, por
último en el nivel universitario (apoyo al traslado de estudiantes hacia los cen-
tros universitarios de Barahona).
Respecto al gasto social en salud24, la proporción respecto al total asignado por

cada municipio para gasto social le ha seguido en orden de importancia al de
educación. En el caso de Tamayo ha variado entre un 14% (RD$ 3,360,000.00)
en el 2008 y un 27% (RD$ 2,449,440.00) en el 2005; en Postrer Río entre un
29% (RD$ 1,749,600.00) en el 2006 y un 34% (RD$ 1,574,640.00) en el 2005;
y, en Vicente Noble entre un 4% (RD$ 3,600,000.00) en el 2007 y un 27%
(RD$ 2,125,764.00) en el 2002. Estos porcentajes son demostrativos que la pro-
porción destinada a salud en el gasto social de estos municipios ha promediado
en un 22%, focalizándose fundamentalmente en los gastos de funcionamiento
de las clínicas rurales.
___________
24
55
A diferencia de los componentes de educación y salud, que mantuvieron su

continuidad en el tiempo, los componentes de asistencia social, deporte, cultura
y recreación, infraestructuras y viviendas y seguridad ciudadana tuvieron una
discontinuidad en las asignaciones presupuestarias, además de menores montos
asignados para ellos. En Tamayo, la discontinuidad se observó en el componen-
te de asistencia social, del cual no se registran gastos entre el 2002 y el 2006; en
cultura, deportes y recreación, de los cuales solamente hubo gastos en el período
2004-2006; en infraestructura y vivienda, en el cual sólo se realizó un gasto en
el 2006 de cambio de pisos de tierra por cemento; y, en seguridad ciudadana
en la que solamente se realizó un gasto de donación al Cuerpo de Bomberos de
Tamayo en el 2002.
Estas discontinuidades son ilustrativas de la ausencia de planificación del gasto

social en estos componentes y de evaluación del impacto producido en el desa-
rrollo local. Bajo esta modalidad de asignación presupuestaria, ¿cómo mitigar la
migración poblacional? ¿la desatención a la desintegración familiar? ¿la anula-
ción de las capacidades de los jóvenes que anhelan desarrollarse y desarrollar el
pueblo? o ¿el incremento de los jóvenes sumidos en los vicios de alcohol, droga
y juegos? Estos interrogantes reflejan claramente las demandas no satisfechas
de las comunidades, a pesar del gasto social realizado por el Gobierno central.
Por su parte, en Postrer Río, la discontinuidad se observó en el componente

de asistencia social, del cual no se registran gastos entre el 2005 y el 2006;
en infraestructura y vivienda, en el cual sólo se realizó un gasto en el 2006 de
cambio de pisos de tierra por cemento; y, en seguridad ciudadana, en la que
solamente se realizó un gasto de donación a la Cruz Roja de Postrer Río en el
2002. En este municipio no se observó una discontinuidad en el gasto realizado
en el componente de cultura, deportes y recreación. Finalmente, en Vicente
Noble, la discontinuidad se observó en el componente de asistencia social, del
cual no se registran gastos entre el 2002 y el 2004; en infraestructura y vivienda,
en el cual sólo se realizaron gastos durante el 2006 (cambio de pisos de tierra
por cemento) y en el 2007 (electrificación rural y construcción de 72 unidades
habitacionales); y, en seguridad ciudadana, en el que sólo hubo un gasto de do-
nación a la Cruz Roja de Postrer Río en el 2002. Al igual que en Postrer Río,
en este municipio no se observó una discontinuidad en el gasto realizado en el
componente de cultura, deportes y recreación.
56
Profundizando aún más estas discontinuidades, se observa que en el componen-

te de asistencia social25, la proporción respecto al total asignado por cada mu-
nicipio para gasto social se ubica en tercer lugar en orden de importancia de los
componentes del gasto social. Esto se ha manifestado especialmente a partir del
2005 con la inclusión de la tarjeta solidaridad y la de asistencia estudiantil en los
tres municipios, ya que anterior a esa fecha solamente se consignaba donaciones
a las Asociaciones de Madres y de Ayuda Mutua de Postrer Río (2002-2004).
En el caso de Tamayo se ha conservado en un 3% (RD$ 6,84,450.00) desde el
2007 hasta el presente; en Postrer Río ha variado entre un 1% (RD$ 50,000.00)
en el 2002 y un 16% (RD$ 1,141,200.00) en el 2008; y, en Vicente Noble entre
un 1% (RD$ 1,079,584.00) en el 2007 y un 7% (RD$ 1,336,950.00) en el 2008.
Estas cifras son indicativas que la proporción destinada a asistencia social en
el gasto social de estos municipios tiende a incrementarse cuantitativamente
alcanzando un promedio anual de un 5%, y concentrándose fundamentalmente
en las tarjetas solidaridad.
Gráfico n.º 4. Evolución del gasto social en

Asistencia Social en Tamayo, Postrer Río y Vicente Noble
Fuente: Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos 2002-2008; Gabinete de Políticas Sociales.
___________

25
57
Respecto al componente de cultura, deportes y recreación, la proporción respec-

to al total asignado por cada municipio para gasto social se ubica en cuarto lu-
gar en orden de importancia de los componentes del mismo. Su comportamiento
ha mostrado una continuidad en Postrer Río y Vicente Noble, pero, mientras en
aquél se ha focalizado en donaciones a la Asociación Liga de Béisbol, en éste
se lo ha realizado en la banda de música de Vicente Noble. Por el contrario, en
Tamayo se apoyó mediante donaciones a la Liga de Béisbol de Tamayo sola-
mente entre los años 2004 y 2006 y no se volvió a continuar con este gasto. En
relación con la proporción de lo destinado para este componente en el gasto so-
cial a nivel municipal, se observa que en los 3 municipios no ha superado el 3%
del total del gasto social destinado a cada uno de ellos. En el caso de Tamayo se
ha mantenido en un 0.2% (RD$ 24,000.00) entre el 2004 y el 2006; en Postrer
Río ha variado entre un 0.39% (RD$ 28,000.00) en el 2008 y un 0.96% (RD$
34,295.00) en el 2002; y, en Vicente Noble entre un 0.6% (RD$ 55,000.00) en el
2003 y un 3% (RD$ 2,712,103.00) en el 2007. Estas cifras son indicativas que la
proporción destinada a cultura, deportes y recreación en el gasto social de estos
municipios tiende a mantenerse en un promedio anual del 1%, y concentrándose
fundamentalmente en donaciones a una institución en particular.
Gráfico n.º 5. Evolución del gasto social en

Cultura, Deportes y Recreación en Tamayo, Postrer Río
y Vicente Noble
Fuente: Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos 2002-2008..
58
Con relación al componente de infraestructuras y viviendas26, la propor-

ción respecto al total asignado por cada municipio para gasto social se ubi-
ca en quinto lugar en orden de importancia de los componentes del mismo.
Su comportamiento ha mostrado una discontinuidad en los tres municipios,
habiéndose focalizado en el 2006 en Tamayo y Postrer Río y en el 2006
y 2007 en Vicente Noble. En relación con la proporción de lo destinado
para este componente en el gasto social a nivel municipal, se observa que en
los tres municipios no ha superado el 15% del total del gasto social destinado a
cada uno de ellos. Aunque esto se consigna de manera puntual para un año de-
terminado, por la discontinuidad señalada en la asignación de este tipo de gasto.
En el caso de Tamayo, donde se han realizado este tipo de gasto en dos años
consecutivos, ha variado entre un 5% (RD$ 900,000.00) en el 2005 y un 49%
(RD$ 40,215,467.00) en el 2006; en Postrer Río la única vez que se realizó
este gasto (2006) correspondió al 15% (RD$ 900,000.00) del total del gasto
social realizado ese año en dicho municipio; mientras que en Vicente Noble en
una situación similar correspondió al 5% (RD$ 900,000.00). Estas cifras son
indicativas que la proporción destinada a infraestructuras y vivienda en el gasto
social de estos municipios se puntualiza anualmente en un promedio del 8%,
y se focaliza fundamentalmente en acciones de mejoramiento de las viviendas
(piso de tierra por cemento).
Finalmente, en el caso del gasto social en seguridad ciudadana la proporción

respecto al total asignado por cada municipio para gasto social se ubica en
sexto lugar en orden de importancia de los componentes del mismo. Su compor-
tamiento ha mostrado una discontinuidad en los tres municipios, habiéndose fo-
calizado solamente en el 2002 en los tres municipios. En relación con la propor-
ción de lo destinado para este componente en el gasto social a nivel municipal,
se observa que en los tres municipios no ha superado el 5% del total del gasto
social destinado a cada uno de ellos. Aunque esto se consigna de manera pun-
tual para un año determinado, por la discontinuidad señalada en la asignación de
este tipo de gasto. En el caso de Tamayo, la única vez que se realizó este gasto
correspondió al 1.4% (RD$ 116,288.00) del total del gasto social realizado ese
año en dicho municipio; en Postrer Río al 5% (RD$ 180,000.00); y en Vicente
Noble al 1% (RD$ 98,000.00). Estas cifras son indicativas que la proporción
destinada a seguridad ciudadana en el gasto social de estos municipios se pun
___________
26
59
tualiza anualmente en un promedio del 2%, y se concentra fundamentalmente

en donaciones de apoyo al funcionamiento del Cuerpo de Bomberos (Tamayo y
Vicente Noble) y de la Cruz Roja (Postrer Río).
La descripción señalada de la inversión del Gobierno central, muestra que Pos-

trer Río tiene una tendencia creciente en los componentes de educación, salud y
asistencia social, alcanzando valores hasta RD$ 4,000,000.00; RD$ 2,000,000.00
y RD$ 1,000,000.00, respectivamente. Sin embargo, los correspondientes a in-
fraestructura y vivienda, cultura, deportes y recreación y seguridad ciudadana,
se han mantenido estables en montos menores a RD$ 500,000.00, con excep-
ción del primero, que tuvo un pico de crecimiento en el 2006 hasta un monto de
RD$ 1,000,000.00.
Gráfico n.º 6. Tendencias del gasto social

por Componente en Postrer Río
En el caso de Tamayo, se observa una tendencia creciente en los componen-

tes de educación y salud, alcanzando valores hasta RD$ 20,000,000.00 y RD$
5,000,000.00, respectivamente. Sin embargo, los correspondientes a infraes-
tructura y vivienda, asistencia social, cultura, deportes y recreación y seguridad
ciudadana, se han mantenido estables en montos menores a RD$ 300,000.00,
con excepción del primero, que tuvo un pico de crecimiento en el 2006 hasta un
monto de RD$ 600,000.00.
60

por Componente en Tamayo
Finalmente, en el caso de Vicente Noble, hubo una tendencia oscilante entre

crecimiento-decrecimiento en los componente de educación e infraestructu-
ra y vivienda, alcanzando valores máximos hasta RD$ 30,000,000.00 y RD$
40,000,000.00, respectivamente. El decrecimiento de ambos comienza a ope-
rarse a partir del 2007. Sin embargo, los correspondientes a salud, asistencia
social, cultura, deportes y recreación y seguridad ciudadana, se han mantenido
estables en montos menores a RD$ 4,000,000.00.

por componente en Vicente Noble
61
Esta dinámica del gasto social en los municipios objeto de estudio muestra que
en el período 2002-2008 hubo ausencias de gastos que son propias de la rea-
lidad local de los municipios objeto de estudio. Tal es el caso del apoyo psico-
lógico a los niños y jóvenes que padecen de problemas propios de la desinte-
gración familiar; el desarrollo de iniciativas creativas en el ámbito cultural y
técnico y la generación de empleos a jóvenes y mujeres.
Las diferentes orientaciones del Gobierno central respecto al gasto social, inde-
pendientemente de los beneficiarios a los cuales están dirigidas, satisfacen parte
de las demandas de la población. Aunque se invierta en educación «los jóvenes
también tienen problemas de aprendizaje, apenas la madre y/o padre le dicen
que van a presentar los papeles para llevarlos, abandonan la escuela. Ello trae
aparejado una gran deserción escolar. En caso de seguir asistiendo tienen un
desempeño muy irregular. La situación de los niños y jóvenes especialmente
los que tienen padres ausentes exige la presencia permanente de psicólogos-as
educativos,» (Grupo Focal, Uvilla, Tamayo, Abril 2008).
Se trata de una demanda no contemplada en el gasto social, en tanto ningún

liceo ni escuela brinda un apoyo psicopedagógico a los estudiantes tal como
lo exige este tipo de situación. En tal sentido, ¿se invierte en lo correcto? o ¿se
debería reorientar parte del gasto social destinado a educación para satisfacer
esta demanda? Estos interrogantes ponderan el esfuerzo del Gobierno central en
relación con la educación, más, sin embargo, invitan a la reflexión del impacto
que tiene en la realidad del desarrollo local el no contemplar estas situaciones
tan comunes en municipios expulsores de población.
En otros casos se percibe que algunos ítems del gasto social en educación no
tienen el impacto esperado. Representantes de las comunidades de Tamayo,
por ejemplo, «consideran que el desayuno escolar es muy malo y no llega de
modo suficiente ni en cantidad ni en calidad (Grupo Focal, Uvilla, Tamayo,
Abril 2008). No obstante ello, de acuerdo a los resultados obtenidos de las 100
encuestas aplicadas a jefes/as de hogar de estos municipios27, se observa que
solamente el 10% de los/as encuestados/as de Postrer Río y Vicente Noble y
el 5% de los de Tamayo consideran que una de las prioridades hacia las cuales
el Gobierno debería dirigir el gasto social es la educación. Esto es indicativo de
que no es una demanda sentida por las personas individualmente, más sí cuando
___________
27
Encuestas aplicadas a 300 jefes/as de hogar en Tamayo, Postrer Río y Vicente Noble en el mes
de abril del 2008, a los fines de este estudio.
62
el tema se trata en grupos, como los realizados con representantes de distintas

entidades que desarrollan sus actividades en estos municipios. Sin embargo, es
el ítem en el cual más inversión ha destinado tanto el Gobierno central como el
Gobierno local.
Por otra parte, hay una demanda del fortalecimiento de las capacidades de
la población local que aún el gasto social en educación y cultura no ha con-
templado, tal como su focalización en demandas de los jóvenes y enveje-
cientes. «Necesitamos cursos de costura para mujeres, de granja de cer-
dos por ejemplo para varones; local para darles apoyo a los envejecientes;
rescate de valores de la comunidad, a partir de la emigración se ha mate-
rializado mucho. Por otra parte, no tenemos centros de menores o guarderías,
que permitan iniciar la motivación temprana en los niños para evitar los pro-
blemas de aprendizaje y la deserción escolar (Grupo Focal Vicente Noble, abril
2008).
En relación con los resultados de la encuesta señalada, se observa que la princi-

pal demanda de los/as jefes/as de hogar encuestados/as es la creación de fuentes
de empleo para el 37% de los/as jefes/as de hogar de Postrer Río; el 41% de
Tamayo y el 47% de Vicente Noble. Esto es coincidente con lo expresado por
los grupos focales, quienes señalan que «es necesario apoyar a varios produc-
tos agrícolas que necesitan de incentivos económicos para constituir una alter-
nativa rentable económicamente, como así también a la organización que los
ejecute y supervise» (Grupo Focal Vicente Noble, Abril 2008). En este sentido,
no se consignan inversiones del Gobierno central orientadas a la generación de
empleos y/o la consolidación de los existentes. Más aún, el 81% (113) de los/
as jefes de hogar encuestados/as que recibe ayuda económica del Gobierno, a
través de las tarjetas de solidaridad, demanda como principal prioridad en la
inversión social la generación de fuentes de empleo28.
Le siguen en orden de importancia en la demanda de los/as jefes/as de hogar el

gasto social en vivienda para el 23% de los/as jefes/as de hogar de Postrer Río;
el 13% de Tamayo y el 14% de Vicente Noble. Esto tiene relación con la situa-
ción actual caracterizada por un 20% que no cuenta en sus viviendas con pisos;
___________
28
Este dato surge del cruce de los resultados de las encuestas referidas a los que reciben ayuda
económica del Gobierno y a su vez demandan como prioridad de la inversión del Gobierno la
generación de fuentes de empleo.
63
bloques y un 80% que carece de techos de concreto29. Esto se de cemento, un

55% que no tiene en sus viviendas paredes de corrobora también cuando se ob-
serva que un 42% (58) de los/as jefes de hogar encuestados/as que recibe ayuda
económica del Gobierno, a través de las tarjetas de solidaridad, demanda como
segunda prioridad en la inversión social el mejoramiento de las viviendas30. Se
trata de jefes/as de hogar que en un 63% de los casos manifiestan que tienen su
vivienda en mal estado.
En el caso del gasto social en cultura, deportes y recreación se percibe que el

Gobierno central invierte muy poco al respecto. Esto se entiende en la medida
que el gasto está orientado al apoyo de entidades dedicadas a las actividades
culturales y deportivas, más que a promocionar un apoyo más focalizado en los
jóvenes. Es por ello que no causa ningún impacto en los jóvenes. «Hay un gran
mal social y es el de los/as jóvenes decaídos por la droga, el alcoholismo, la va-
gancia. Ello se produce por la falta de contención familiar y la falta de motiva-
ción en la comunidad. Consideran necesario la creación de un club de creativos,
fuentes de trabajo con salarios dignos que motiven. Ven necesario un programa
de Gobierno que apoye el rescate cultural. También un programa que enseñe la
manipulación de alimentos, ya que se vende mucha comida elaborada en la ca-
lle. Consideran imprescindible el apoyo a las organizaciones, la realización de
un acuerdo con los gobiernos, iglesias, etc. Por otra parte se hadejado de lado
la integración familiar. Las remesas –que son de gran importancia- se manejan
sin ninguna orientación (Grupo Focal Vicente Noble, abril 2008).
Con relación al gasto social en salud y seguridad ciudadana ni en las en-

cuestas ni en los grupos focales se ponderó la inversión de parte del Gobierno
central. Ni se las evaluó como positiva ni como un requerimiento prioritario de
parte de la población, aunque se considere que es necesario contemplarlo por
los niveles de vulnerabilidad que presentan estos municipios frente a las perma-
nentes amenazas naturales como huracanes e inundaciones.
El análisis presentado es demostrativo que el Gobierno central no cuenta con

una política integral de inversión social que se oriente a brindar soluciones a las
causas y consecuencias del impacto socioeconómico que genera la emigración
en el desarrollo local. Más aún, las perpetúa no solo cuando no las contempla
___________
29
Datos resultantes de las 300 encuestas aplicadas a jefes/as de hogar de Tamayo, Postrer Río y
Vicente Noble en Abril del 2008, a los fines de este estudio.
30
económica del Gobierno y a su vez demandan como prioridad de la inversión del Gobierno el
mejoramiento de viviendas.
64
sino también cuando intenta desarrollarla un año y las discontinúa en los años
subsiguientes, o reduce las asignaciones presupuestarias destinadas para ellas.
Bajo esta modalidad operativa y distributiva del gasto social resulta imposible
mitigar los impactos psicosociales que afectan a los hijos/as de los que emigran.
3.3. La inversión social de los Ayuntamientos en salud, género y educación

no incluye programas de contención familiar a los hijos de los migran-
tes…
En relación con el comportamiento del gasto social realizado por el Gobierno

local31 durante el período 2002-2008 en los municipios de Tamayo, Vicente
Noble y Postrer Río, se observa un crecimiento discontinuo; una continua distri-
bución de las asignaciones hacia diferentes tipos de beneficiarios; una disconti-
nuidad en las asignaciones presupuestarias de algunos componentes del mismo
y notorias ausencias de inversiones que son propias de la realidad local de los
municipios objeto de estudio. Todo ello es indicativo que, en este período los
tres municipios recibieron recursos de manera permanente y discontinuamente
incrementados y que se distribuyeron en acciones focalizadas de desarrollo sin
considerar la situación global del municipio. Este accionar fue producto de una
ausencia de planificación del gasto social a mediano y largo plazo. La focaliza-
ción parcial del mismo es el mejor ejemplo de ello.
La realidad del crecimiento cuantitativo discontinuo del gasto social se funda-

menta en las decisiones coyunturales adoptadas por la alcaldía para orientar el
mismo en tanto no hubo un plan de desarrollo local en ninguno de los municipios
objeto del estudio. De allí se entiende las variaciones porcentuales de cada muni-
cipio entre un año y otro, a tal punto que algunos descendieron respecto al 2004.
Tal es el caso de Tamayo que tuvo una reducción del 21% (RD$ 355,400.00)
entre el 2004 y el 2008. Sin embargo, Postrer Río tuvo un incremento del 10%
(RD$ 78,193.00) y Vicente Noble otro del 45% (RD$ 1,014,057.00). A su vez,
en los tres municipios hubo momentos en el que el monto del gasto social fue
mayor al que tienen en la actualidad, tal como sucedió en el 2004 con Tamayo
(RD$ 1,647,000.00); en el 2005 con Postrer Río (RD$ 1,028,100.00) y en el
2007 con Vicente Noble (RD$ 2,988,512.00).
___________
31
Datos obtenidos de las Planillas de Ejecución Anual realizadas por los Ayuntamientos de
Tamayo, Postrer Río y Vicente Noble, relevadas durante los meses de mayo y junio del 2008 a
los fines de este estudio.
65
Tabla n.º Montos asignados para el gasto social en el período 2004-2008 por
los Ayuntamientos de Tamayo, Postrer Río y Vicente Noble
MUNICIPIO TAMAYO POSTRER RIO VICENTE NOBLE

AÑO (RD $) (RD $) (RD $)
2004 1,647,000.00 704,768..00 1,206,200.00
2005 1,203,100.00 1,028,100.00 1,334,400.00
2006 1,157,200.00 983,644.00 1,482,000.00
2007 1,207,600.00 916,720.00 2,988,512.00
2008 1,291,600.00 782,961.00 2,220,257.00
Fuente: Presupuesto Municipal de Tamayo, Postrer Río y Vicente Noble de los años 2004-2008.
Levantamiento de campo realizado entre los meses de mayo y junio del 2008 a los fines de este
estudio.
Los montos promedio que cada Ayuntamiento asignó anualmente al gasto so-
cial son demostrativos de que hubo una discontinuidad en su comportamien-
to, destinándose un promedio anual de RD$ 1,301,300.00 en Tamayo; RD$
883,229.00 en Postrer Río y RD$ 1,846,273.00 en Vicente Noble. La distribu-
ción porcentual anual del gasto social, respecto al presupuesto municipal, varió
entre un 5.8% (Postrer Río, 2007) y un 17% (Vicente Noble, 2007) entre el 2004
y el 2008. De los tres municipios, Vicente Noble32 fue el que tuvo los mayores
porcentajes de asignación al gasto social, variando entre un 10% en el 2006 y un
17% en el 2007. Luego le siguió Tamayo33 con unas variaciones entre el 7% en
el 2008 y el 10% en el 2004; y, finalmente, Postrer Río34 con oscilaciones entre
el 5.8% en el 2007 y el 11.7% en el 2004.
Analizando cada componente del gasto social considerado en este perío-

do para los municipios de Tamayo, Vicente Noble y Postrer Río, se observa
que su comportamiento no ha sido ni continuo ni similar durante estos últi
___________
32
Los presupuestos municipales de Vicente Noble fueron de RD$9,481,139.84 (2004);
RD$12,213,155.38 (2005); RD$14,281,895.00 (2006); RD$17,988,393.38 (2007) y RD$
17,908,341.79 (2008).
33
Los presupuestos municipales de Tamayo fueron de RD$ 15,787,450.97 (2004); RD$
1,245,538.85 (2005); RD$13,285,985.00 (2006); RD$16,788,294.95 (2007) y RD$
16,475,674.45 (2008).
34
Los presupuestos municipales de Postrer Río fueron de RD$6,000,000.00 (2004);
RD$ 8,835,050.00 (2005); RD$11,182,200.00 (2006); RD$15,753,750.00 (2007) y RD$
14,857,600.00 (2008).
66
mos 7 años. Es por esta razón que la distribución porcentual de cada com-
ponente, respecto al total del gasto social por municipios, es casi similar en-
tre los componentes de educación, salud y asistencia social, por un lado, y,
los de cultura, deportes y recreación e infraestructuras y viviendas por otro
lado. En el caso del correspondiente a seguridad ciudadana siempre se ha
mantenido en una ínfima proporción respecto al resto de los componentes.
En este sentido, hay una diferencia con respecto a lo señalado para los com-
ponentes del gasto social realizado por el Gobierno central donde se obser-
vaba una predominante asignación promedio al componente de educación
(90%-93%).
Analizando el comportamiento de cada uno de los componentes del gasto social

por parte de los Ayuntamientos, se observa que hubo una continua distribución
de las asignaciones hacia diferentes tipos de beneficiarios según el tipo de com-
ponente. En el caso de la educación, la proporción respecto al total asignado
por cada municipio para gasto social ha sido dominante a lo largo del pe-
ríodo en Tamayo y Vicente Noble. Aunque ha mantenido un promedio del
30%, en Tamayo ha variado entre un 21% (RD$ 493,000.00) en el 2004 y
un 28% (RD$ 346,000.00) en el 2007 y en Vicente Noble entre un 30%
(RD$ 361,000.00) en el 2004 y un 23% (RD$ 527,200.00). No ha sucedido
lo mismo con Postrer Río, en donde el componente educación se ha ubica-
do indistintamente entre un segundo y tercer lugar en orden de importancia,
alternándose con los componentes de salud y de infraestructuras y viviendas.
Las variaciones porcentuales observadas en este componente se ubican entre
un 14% (RD$ 102,000.00) en el 2004 y un 43% (RD$ 426,295) en el 2006.

No obstante estas diferencias, en los tres municipios los objetos de gasto de este
componente fueron los mismos, predominando la correspondiente a ayuda a
estudiantes con un promedio del 77% del total del gasto en educación. El 23%
restante correspondió al pago del personal que presta servicios en escuelas y
bibliotecas y, de manera puntual, en Vicente Noble se agregó una partida co-
rrespondiente a compra de «guagua» para estudiantes en el 2007 y construcción
de un centro de capacitación en el 2008.

En relación con componente de salud, la proporción respecto al total asignado
por cada municipio para gasto social ha ocupado un segundo lugar a lo largo del
período en los tres municipios. Aunque ha mantenido un promedio del 23%, en
Tamayo ha variado entre un 24% (RD$400,000.00) en el 2004 y un 27% (RD$
350,000.00) en el 2008; en Vicente Noble entre un 13% (RD$400,000.00) en
el 2007 y un 24%(RD$ 293,200.00) en el 2004; y, en Postrer Río entre un
67
14% (RD$102,000.00) en el 2004 y un 35% (RD$273,704.00) en el 2008. No

obstante estas diferencias, en los tres municipios el objeto principal de este tipo
de gasto es el denominado productos farmacéuticos. Se trata de una práctica
tradicional de los Ayuntamientos de ayudar a las personas de la comunidad a
solventar sus gastos de medicamentos que requieren para su uso personal o el
de algún familiar.
.
Respecto al componente de asistencia social, la proporción respecto al total
asignado por cada municipio para gasto social ha ocupado indistintamente un
segundo y tercer lugar a lo largo del período, de manera diferenciada en cada
municipio. A tal punto esto es así que su comportamiento es de un promedio
del 12% para Postrer Río; del 18% para Vicente Noble y del 23% para Ta-
mayo. Todo lo cual indica las distintas preferencias que le asignan los alcaldes
a este tipo de gasto. A nivel particularizado, en Tamayo ha variado entre un
22% (RD$ 280,000.00) en el 2008 y un 25% (RD$288,000.00) en el 2006;
en Vicente Noble entre un 5% (RD$82,400.00) en el 2008 y un 10% (RD$
113,200.00) en el 2004; y, en Postrer Río entre un 6% (RD$ 10,000.00) en el
2008 y un 24% (RD$162,080.00) en el 2004. No obstante estas diferencias, en
los tres municipios el objeto principal de este tipo de gasto es el denominado
ayuda y subvenciones a personas. Al igual que los productos farmacéuticos del
componente salud, este tipo de gasto corresponde a una práctica tradicional de
los Ayuntamientos de ayudar a personas de la comunidad con subvenciones de
dinero para resolver situaciones personales.

En relación con componente cultura, deportes y recreación, la proporción res-
pecto al total asignado por cada municipio para gasto social ha ocupado indis-
tintamente un tercer y cuarto lugar a lo largo del período, de manera diferencia-
da en cada municipio. En Tamayo su comportamiento fue del 8%; en Postrer
Río del 13% y en Vicente Noble del 15%, indicando con ello el nivel de impor-
tancia que le asigna particularmente cada alcalde a este tipo de gasto. De ma-
nera particular, en Tamayo este componente presentó variaciones entre un 5%
(RD$73,400.00) en el 2008 y un 9% (RD$158,000.00) en el 2004; en Vicente
Noble entre un 5% (RD$52,200.00) en el 2008 y un 10% (RD$ 113,200.00) en
el 2004; y, en Postrer Río entre un 6% (RD$10,000.00) en el 2008 y un 24%
(RD$162,080.00) en el 2004. No obstante estas diferencias, en los tres munici-
pios los objetos principales de este tipo de gasto fueron en un 80% destinado al
pago de personal de servicio al deporte (monitores, personal de limpieza, entre
otros) y de la banda de música, y, en un 20% a la compra de útiles deportivos
y/o instrumentos musicales. Este tipo de componente se ha caracterizado his-
tóricamente por focalizarse en la contratación de personal en dependencia del
Ayuntamiento y de apoyo a grupos deportivos del municipio.
68
La discontinuidad en las asignaciones presupuestarias se observó fundamen-

talmente en lo referente a los componentes de infraestructuras y viviendas y
seguridad ciudadana. Respecto al componente de infraestructuras y vivienda,
la proporción respecto al total asignado por cada municipio para gasto social ha
ocupado indistintamente un tercer, cuarto y quinto lugar a lo largo del período,
de manera diferenciada en cada municipio. En Tamayo su comportamiento fue
del 13%; en Postrer Río del 20% y en Vicente Noble del 17%, indicando con
ello no sólo el nivel de importancia que le asigna particularmente cada alcalde
a este tipo de gasto, sino también las situaciones coyunturales de demanda de
la población. En tanto obra de construcción, este componente se caracteriza por
depender del interés de la alcaldía por resolver un problema determinado.
De manera particular, en Tamayo su comportamiento varió entre un 10% (RD$

118,000.00) en el 2006 y un 16% (RD$210,000.00) en el 2008; en Vicente No-
ble entre un 10% (RD$300,000.00) en el 2007 y un 40% (RD$892,656.00) en
el 2008; y, en Postrer Río entre un 20% (RD$200,000.00) en el 2006 y un 30%
(RD$204,000.00) en el 2004. No obstante estas diferencias, en los tres muni-
cipios el objeto principal del gasto se denomina obras de bien social, dado que
varían en el tiempo y en su focalización en el territorio. Sin embargo, de manera
puntual, en Vicente Noble se precisaron partidas correspondientes a reconstruc-
ción de viviendas, tendido eléctrico residencial y arreglo de un acueducto en el
2008.
Finalmente, en el caso del componente seguridad ciudadana la proporción res-

pecto al total asignado por cada municipio para gasto social ha ocupado en to-
dos los casos el sexto lugar a lo largo del período. El comportamiento continuo
y de un promedio del 7% sólo se observó para el caso de Postrer Río, ya que
en Tamayo no se consignan inversiones en este rubro y en Vicente Noble en
el único año (2007) que se realizó una inversión de esta naturaleza no alcanzó
al 0.5%. Esta ponderación de este componente es ilustrativa de la indiferencia
del Ayuntamiento ante las demandas de las instituciones que operan para el be-
neficio de la comunidad. En el caso de Postrer Río, su comportamiento osciló
entre un 5% (RD$30,720.00) en el 2007 y un 12% (RD$93,600.00) en el 2008.
Mientras en entre el 2004 y el 2005 la entidad beneficiada fue el Cuerpo de
Bomberos, entre el 2006 y el 2008 fue la filial de la Cruz Roja en ese municipio.
69
Gráfico n.º 9 Tendencias del gasto social por Componente del Ayuntamiento de
Postrer Río.
La descripción señalada de la inversión del Ayuntamiento, muestra que Postrer

Río tiene una tendencia creciente-decreciente en los componentes de educación,
cultura, deportes y recreación e infraestructura y viviendas alcanzando valores
máximos hasta RD$450,000.00; RD$300,000.00 y RD$50,000.00, respectiva-
mente. Sin embargo, los correspondientes a salud, asistencia social y seguridad
ciudadana han crecido paulatinamente alcanzando montos máximos de RD$
300,000.00, RD$200,000.00 y RD$100,000.00, respectivamente
Gráfico n.º 10. Tendencias del gasto social por

Componente del Ayuntamiento de Vicente Noble
70
En el caso de Vicente Noble se observa una tendencia creciente-decreciente en

los componentes de educación y cultura, deportes y recreación e infraestruc-
tura y viviendas alcanzando valores máximos hasta RD$1,200,000.00 y RD$
900,000.00, respectivamente. Sin embargo, los correspondientes a salud e in-
fraestructuras y vivienda han crecido paulatinamente alcanzando montos máxi-
mos de RD$ 400,000.00 y RD$ 800,000.00 respectivamente. Por su parte, se ha
mantenido estables los componentes de asistencia social y seguridad ciudadana
en montos menores a los RD$ 400,000.00
Gráfico n.º 11. Tendencias del gasto social Componente

del Ayuntamiento de Tamayo
Finalmente, en Tamayo, se observa una tendencia creciente-decreciente en

los componentes de educación y cultura, deportes y recreación y asistencia
social, alcanzando valores máximos hasta RD$500,000.00, RD$400,000.00 y
RD$150,000.00, respectivamente. Sin embargo, los correspondientes a salud,
e infraestructuras y vivienda, han crecido paulatinamente alcanzando montos
máximos de RD$200,000.00. Por su parte, no se consignan inversiones en el
componente de seguridad ciudadana.
Esta dinámica del gasto social en los municipios objeto de estudio muestra que
en el período 2004-2008 hubo ausencias de gastos que son propias de la reali-
dad local de los municipios objeto de estudio. Al igual que lo señalado para el
gasto social del Gobierno central, es el caso del apoyo psicológico a los niños
y jóvenes que padecen de problemas propios de la desintegración familiar; el
desarrollo de iniciativas creativas en el ámbito cultural y técnico y la generación
de empleos a jóvenes.
71
Estas limitaciones en la orientación del gasto social radican en la ausencia de

un plan de desarrollo local; la no consideración del gasto social en el presupues-
to participativo; la ausencia de una estructura departamental que atienda las
demandas de la comunidad y que planifique la inversión de las mismas; la débil
presencia de personal capacitado en desarrollo social y las bajas recaudaciones
por ingresos propios. Al no contar con un plan de desarrollo local, la distribu-
ción del 44% disponible para el gasto social queda a criterio de la sindicatura
(4%) y de lo que las comunidades demanden a través del presupuesto participa-
tivo (40%). En los dos casos, al no tratarse globalmente los requerimientos de
la realidad municipal, no se garantiza que lo demandado sea lo más apropiado
para el desarrollo integral de la comunidad solicitante. En aquél porque la co-
munidad no participa en la toma de decisiones hacia dónde invertir para mejorar
las situaciones de salud, educación e inclusión de las mujeres en las políticas de
desarrollo. En éste, porque se atiende a un requerimiento sectorial de un barrio
o comunidad rural, sin considerar su impacto en el desarrollo integral del mu-
nicipio.
Por su parte, la ausencia de una unidad que atienda la distribución del gasto
social acentúa la centralización en la toma de decisiones de la alcaldía, que
unilateralmente decide cómo distribuir los recursos. Lo cual implica, por otra
parte, la ausencia de un personal capacitado en desarrollo social, que pueda
orientar a la alcaldía y a las comunidades en un uso más eficiente de los exiguos
recursos que tiene el Ayuntamiento. Finalmente, esto se resiente aún más cuan-
do se observa que los ingresos propios son del 2% en Vicente Noble; del 1.4%
en Tamayo y del 0.31% en Postrer Río, acentuando la dependencia financiera
del Gobierno central. Esta modalidad de atención al gasto social no ha sido re-
flexionada por los Ayuntamientos, en tanto continúan con un esquema similar
al de hace 5 años.
3.4. El gasto social en educación y salud ha contribuido al desarrollo lo-

cal...
La descripción de las inversiones realizadas por el Gobierno central y el Go-

bierno local son ilustrativos que hubo personas e instituciones beneficiadas del
mismo. Este es un principio indiscutible, más allá que una gran parte de la po-
blación no lo reconozca como tal. Con relación al gasto social impulsado por el
Gobierno central, éste se ha focalizado predominantemente hacia el fortaleci-
miento del capital humano que «se crea a partir del mejoramiento de la salud,
educación y nutrición, condiciones básicas para enfrentar los retos y desafíos
de la globalización; la cual exige mayor esfuerzo de readaptación, reentre-
72
namiento y el desarrollo de nuevas habilidades y condiciones profesionales»

(PNUD, 2005). Es por ello que son estos tres componentes los que han recibido
la mayor atención hacia los municipios objeto del estudio.
Los gráficos siguientes, en los cuales se han consolidado el gasto social del
Gobierno central y el del Ayuntamiento, ilustran la dimensión de lo invertido
en el período 2004-2008. Aunque hay variaciones entre los municipios, el gasto
social promedio anual a lo largo de este período ha sido de RD$4,000,000.00 en
Postrer Río; RD$15,000,000.00 en Tamayo; y, RD$30,000,000.00 en Vicente
Noble.
Gráfico n.º 12. Consolidado del gasto social por componente realizado entre el
Gobierno Central y el Ayuntamiento en Postrer Río,
Tamayo y Vicente Noble
Postrer Río Tamayo
Vicente Noble
73
Considerando que Postrer Río ha tenido en estos 4 años una población prome-
dio de 3,700 habitantes, la inversión promedio anual por habitante fue de RD$
1,068.00; lo cual equivale a una inversión mensual de RD$ 89.00/habitante. En
el caso de Tamayo, sobre un promedio de 20.000 habitantes, la inversión anual
promedio por habitante fue de RD$750.00; esto equivale a una inversión men-
sual de RD$62.00/habitante. Finalmente, en Vicente Noble, sobre un prome-
dio de 25,000 habitantes, la inversión anual por habitante fue de RD$1,200.00;
equivalente a una inversión mensual RD$100.00/habitante. Esto significa que,
Postrer Río fue el más beneficiado de los tres municipios aunque recibió menos
inversiones para el gasto social; ya que, teniendo 3 veces menos población que
Tamayo y Vicente Noble, recibió más que aquél y casi lo mismo que éste.
Aunque las cifras señaladas son elocuentes del aporte que han realizado el Go-
bierno central y el Ayuntamiento para el desarrollo local de cada uno de los
municipios objeto del estudio, el nivel de impacto depende del monto del gasto
social asignado por habitante. No obstante ello, algunos componentes de ese
gasto, aunque se haya erogado dinero, se consideran que no han sido aportes
al desarrollo local, ya sea por su insostenibilidad en el tiempo o porque los
beneficios producidos no son los suficientemente importantes para disminuir
las condiciones que atentan contra el desarrollo local. Por el contrario, se le
considera positivo en la medida que ha contribuido al logro de la igualdad de
oportunidades que merece la población de un territorio determinado, princi-
palmente aquellos que se encuentran en niveles de pobreza y extrema pobre-
za. esto significa acceso universal y oportuno a servicios de buena calidad.
.
En el caso del componente de Educación, se ha posibilitado el desarrollo del
capital humano constituido por niños, adolescentes y jóvenes, en tanto se be-
nefician anualmente 5,000 estudiantes en Vicente Noble, 3,500 en Tamayo y
986 en Postrer Río por la inversión realizada por el Ministerio de Educación35
para el funcionamiento de las escuelas y liceos. Dentro de ellos, los correspon-
dientes al nivel básico recibieron también un apoyo a su desarrollo nutricional
a través del gasto realizado para el desayuno escolar. Este gasto benefició a 690
estudiantes de Postrer Río, 2.436 estudiantes de Tamayo y a 3,506 estudiantes
de Vicente Noble. A éstos, se agregan los 200 estudiantes universitarios que
semanalmente hacen uso de un transporte que los traslada desde sus munici-
pios hacia la ciudad de Barahona, en donde asisten a la Universidad Autónoma
de Santo Domingo (UASD) y la Universidad Católica Tecnológica de Baraho
___________
Datos proporcionados por el Departamento de Información Pública de la Secretaría de Estado
35
de Educación en Mayo 2008, a los fines de este estudio.
74
na (UCATEBA) y los que reciben becas de estudio de parte de los Ayunta-

mientos. Cifras que anualmente presentan un crecimiento paulatino, garanti-
zando la sostenibilidad del sistema y de la construcción del capital humano.
Respecto al componente de la salud36, 25,000 habitantes en Tamayo, 20,200 en

Vicente Noble y 3,700 en Postrer Río pueden acceder a los servicios de aten-
ción primaria que brindan las clínicas rurales localizadas en cada uno de ellos. A
su vez, un 1% de éstos recibe ayuda económica de los Ayuntamientos para la ad-
quisición de productos farmacéuticos.
Esto se corrobora con los resultados de las encuestas aplicadas a 100 jefes/as de
hogar de cada uno de los municipios seleccionados. En el caso de Postrer Río
el 91% de los/as encuestados/as señaló que acude al hospital público cuando se
enferma el/ella o algunos/as de los miembros de su familia. De este total, el 59%
lo hace precisamente en las clínicas rurales localizadas en sus municipios; y, si
es necesario trasladarse a otro sitio por el tipo de enfermedad37 que padecen, lo
hacen al hospital público de Neyba o Barahona.
En el caso de Tamayo el 97% de los/as encuestados/as señaló que acude al

hospital público cuando se enferman él/ella o algunos/as de los miembros de su
familia. De este total, el 77% lo hace precisamente en las clínicas rurales loca-
lizadas en sus municipios; y, si es necesario trasladarse a otro sitio por el tipo
de enfermedad38 que padecen, lo hacen al hospital público de Barahona. Final-
mente, en Vicente Noble el 80% de los encuestados señaló que acude al hospital
público cuando se enferman él o algunos/as de los miembros de su familia. De
este total, el 74% lo hace precisamente en las clínicas rurales localizadas en sus
municipios; y, si es necesario trasladarse a otro sitio por el tipo de enfermedad39
que padecen, lo hacen al hospital público de Barahona o de Santo Domingo.
___________
36
Los datos poblacionales que se señalan en este tópico fueron estimados por el Consejo Nacio-
nal de Población y Familia (CONAPOFA) para el año 2008. www.conapofa.gob.do
37
En el caso de Postrer Río, las principales enfermedades señaladas por los/as encuestados/as
fueron la gripe (32%), presión (20%) y diabetes (11%). Salvo esta última, los otros dos tipos de
enfermedades pueden ser atendidas a nivel de atención primaria de la salud, como es el caso de
las clínicas rurales.
38
En el caso de Tamayo, las principales enfermedades señaladas por los/as encuestados/as fue-
ron la gripe (25%), presión (23%) y diabetes (14%). Salvo esta última, los otros dos tipos de
enfermedades pueden ser atendidas a nivel de atención primaria de la salud, como es el caso de
las clínicas rurales.
39
En el caso de Vicente Noble, las principales enfermedades señaladas por los/as encuestados/
as fueron la gripe (53%), presión (13%) y diabetes (5%). Salvo esta última, los otros dos tipos
de enfermedades pueden ser atendidas a nivel de atención primaria de la salud, como es el caso
de las clínicas rurales.
75
Con relación al componente de asistencia social, el foco principal del aporte al

desarrollo local ha sido el gasto orientado hacia la tarjeta Solidaridad40, como
una contribución a la adquisición de alimentos. Se trata de un aporte que ha
beneficiado a 318 personas de Postrer Río, 866 de Tamayo y 1.450 de Vicente
Noble. En este caso, la proporción en la distribución del gasto ha estado es-
trechamente relacionada a la cantidad de población que tiene cada municipio.
Estos beneficiarios, a su vez, han sido receptores también de la tarjeta de apoyo
a la educación para estudiantes universitarios y la de la seguridad social (SE-
NASA). Esto se completa con las subvenciones o ayudas económicas que los
Ayuntamientos otorgan al 1% de éstos para resolver requerimientos personales
de diversa índole.
En el caso del componente cultura, deportes y recreación sólo se han be-

neficiado 9 instituciones (asociaciones de béisbol y banda de música) con un
gasto orientado al funcionamiento de las mismas. Algo similar ha ocurrido con
el componente seguridad ciudadana, donde se han beneficiado 2 instituciones
(Cruz Roja y Cuerpo de Bomberos) de apoyo a la comunidad ante problemas de
desastres, enfermedades o incendios. Finalmente, respecto al componente infra-
estructuras y viviendas el gasto social ha sido muy esporádico y focalizado en el
mejoramiento de 300 viviendas y en la construcción puntual en Vicente Noble
de 72 unidades habitacionales. Estas últimas han contribuido a que las familias
beneficiadas cuenten con un hábitat más saludable.
El análisis realizado es indicativo de que la suma de los aportes realizados por

el Gobierno central con las del Gobierno local tuvo como áreas de preferencia
la educación y la salud. Sin embargo, éstas no se focalizaron en las demandas
de la población afectada por la migración, sino en las demandas de toda la po-
blación. Aunque esto es necesario y justo enfocarlo de esta manera no excluye a
los que requieren una atención especial por el impacto psicosocial que reciben
por la desintegración familiar y la desatención afectiva. Niños/as, adolescentes
y jóvenes forman parte de ese conjunto de personas que claman por soluciones
actuales para alcanzar mejores situaciones de desarrollo en el futuro mediato e
inmediato.
___________
40
Informaciones proporcionadas por el Dr. Manuel González en el mes de julio del 2008, a los
fines de este estudio.
76
3.5. La orientación del gasto social no ha sido suficiente para mitigar la

demanda de la población afectada por la migración poblacional…
Sin desmerecer el gasto social realizado hasta el presente, se considera que en

términos generales ha resultado insuficiente frente a la demanda de la población
y a la realidad observada a nivel local en las áreas de educación, salud, asisten-
cia social e infraestructura y vivienda, e insuficiente e ineficiente en las áreas de
cultura, deportes y recreación y seguridad ciudadana. Estas aseveraciones son
producto de las opiniones recogidas en los grupos focales realizados a los fines
de este estudio en los tres municipios, así como datos estadísticos nacionales,
montos gastados por el Gobierno central y los Ayuntamientos y resultados de las
300 encuestas aplicadas a los/as jefes/as de hogares con los mismos propósitos.
En el caso del componente de educación una de las insuficiencias manifiestas

es la relativa a las becas de estudio, especialmente para aquellos que quieren
seguir sus estudios en la universidad. «La comunidad desconoce las formas de
solicitar becas de estudio para los jóvenes. Otro problema señalado sobre este
punto es que a veces aparecen técnicos que les acercan algunos brochures,
pero las condiciones exigidas no pueden ser alcanzadas por los/as estudiantes.
Consideran que falta motivación en los mayores y los jóvenes para las becas.
Los/as jóvenes que terminan en la universidad no encuentran trabajo salvo que
sean del partido en el Gobierno de turno. Señalan que hay 60 maestros de la
zona que se desempeñaban y que no han sido nombrados» (Grupo Focal Uvilla,
Tamayo, abril 2008).
En otros casos, se expresa en la oferta actual de personal, equipamiento y servi-

cios brindados por los planteles escolares. «Consideramos que es insuficiente la
cantidad de maestros, mobiliario y desayuno escolar. Aquí solamente tenemos
el nivel inicial y bachillerato, pero para la universidad se nos dificulta por los
costos de transporte hacia Barahona. Por otra parte, tenemos un aula de infor-
mática pero no está funcionando (Grupo Focal Postrer Río, Abril 2008). A esta
insuficiencia se agregan las inadecuadas respuestas brindadas hasta el presente
para reducir los niveles de analfabetismo. En relación con ello, en estos últimos
6 años es probable que se haya mantenido la tasa de analfabetismo del 33% para
Vicente Noble; 30% para Postrer Río y 24% para Tamayo (ONE, 2002), con-
siderando la escasa diferencia entre los resultados proporcionados por la ONE
para el 2002 y los derivados de la encuesta aplicada a 300 jefes/as de hogares a
los fines de este estudio, respecto a su asistencia a la escuela. Mientras que en
el 2002 (ONE) el 4.5% de la población en edad escolar nunca había asistido a
la escuela; en el 2008 (encuesta Ciudades y Fronteras) este porcentaje se incre-
mentó al 6%.
77
Con relación al componente de salud, la insuficiencia se refiere a la infraes-

tructura disponible con su correspondiente personal y equipamiento. «Hay un
centro de atención primaria de la salud pero nos resulta insuficiente» (Grupo
Focal Vicente Noble, Abril 2008). Tal como se observa, la insuficiencia radica
en que la demanda supera a la oferta no porque el Gobierno no haya invertido
en este componente. La insuficiencia es relativa a la búsqueda de un desarrollo
local sustentado en una población más saludable.
Respecto al componente de asistencia social, la focalización del gasto social en

la tarjeta Solidaridad ha incidido para que se desatiendan otros requerimientos
de la población que socavan las bases del desarrollo local, como es el caso de
las demandas de los jóvenes. «El Gobierno no invierte para sacar a los jóvenes
de la droga, el alcoholismo y el juego por apuestas, que son producto de que sus
madres están fuera del país. Los muchachos y las muchachas empeñan sus ca-
denas, motores, tenis y celulares para seguir consumiendo drogas y continuar
en los vicios, porque no tienen quien les ponga límites. Muchas adolescentes
que quedan embarazadas recurren al «tomo» (hojas caseras amargas) para
abortar. Para todo esto no hay ninguna institución que los apoye. Esto sucede
en todos los grupos sociales, no sólo en los que más tienen. La situación es tan
alarmante que hace 10 años 1 de cada 10 amigos míos estaban en droga; en
cambio ahora hay un promedio de 6. Si seguimos así esto se va a perder» (Gru-
po Focal de Jóvenes de Vicente Noble, Abril 2008).
La desatención de esta problemática es un signo de que el gasto social en este

componente es insuficiente y es tan importante como el asistencialismo a las
personas para que puedan comprar alimentos para su subsistencia alimenticia
(tarjeta solidaridad), adquirir útiles escolares o transporte para estudiantes (tar-
jeta de apoyo a la educación) o recibir atención médica y medicamentos gratui-
tos (tarjeta del seguro nacional de salud). Las consecuencias de esta desatención
limitan las posibilidades del desarrollo local, debido a que «el aumento del con-
sumo de droga ha incrementado los niveles de delincuencia por robos en casas
y supermercados y atracos en las calles. De noche no se puede salir, imagínese
para ir a la escuela nocturna o a la universidad en Barahona el problema que
es y los riesgos que uno corre» (Grupo Focal de Jóvenes de Vicente Noble,
Abril 2008).
___________
41
económica del Gobierno y a su vez señalan cuáles son los problemas que se generan a nivel
local por la emigración poblacional.
78
Esta demanda es tan elocuente que el 60% (33)41 de los/as jefes/as de hogares
encuestados/as en los tres municipios que manifiesta recibir la Tarjeta Solidari-
dad considera que los principales problemas que debe incluir el Gobierno en su
gasto social, a raíz de la creciente emigración poblacional, son la desintegración
de las familias, la mala conducta de los hijos/as, la separación de los padres y el
incremento de los vicios y costumbres inadecuadas (alcohol, drogas, abortos) en
los jóvenes. Se trata de un reconocimiento de aquél/ella que recibe una asisten-
cia del Gobierno y que, a pesar de ser un apoyo a su subsistencia, reconoce que
no es suficiente dicho aporte para el desarrollo local.
A la realidad señalada se agrega otra referida a la creación de capacidades u

oportunidades para la «gran cantidad de madres solteras que se encuentran
desempleadas y que ni el Gobierno ni el Ayuntamiento les ofrece una asistencia
para su desarrollo» (Grupo Focal Vicente Noble, Abril 2008). La orientación de
las tarjetas hacia el asistencialismo resulta insuficiente para la demanda de un
segmento de la población (58% de los/as jefes/as de hogares encuestados) que
requiere ser asistida en el fortalecimiento de sus capacidades a fin de responder
ante futuras oportunidades que brinden el Gobierno central, el Ayuntamiento y/o
el sector privado en la generación de empleos en los municipios seleccionados.
Con relación al componente de infraestructuras y viviendas la insuficiencia

del gasto social refiere a necesidades que plantea la población y aún no se han
encontrado respuestas en el accionar del Gobierno y del Ayuntamiento. Por
ejemplo, en algunos municipios se «hemos hecho algunas solicitudes para la
construcción de un centro de atención para niños del Conani porque es una
gran necesidad, de manera que funcione como un internado de medio día, pero
no lo hemos podido conseguir porque la ley establece que se hará un centro
por provincia. En nuestro caso le tocaría a Jimaní, como municipio cabecera
de provincia, pero para nosotros es muy lejos y no hay transporte, menos con-
siderando que se trata de niños de 0 a 4 años. A esto se agrega la discrimina-
ción que hacen algunos municipios que lo tienen, como el de Los Ríos, pero no
pueden recibir niños de Postrer Río porque no les corresponde (Grupo Focal
Postrer Río, Abril 2008).
Esta situación de desatención a un segmento de los niños es ilustrativa de la

insuficiencia del gasto social en el componente de infraestructuras y viviendas.
En el caso de los municipios seleccionados, además de que en los últimos 6 años
se realizó esporádicamente no resultó suficiente para los requerimientos funda-
mentales de las comunidades. Por otra parte, se observa en ello una ausencia de
política que atienda la realidad global del territorio y no sus aspectos sectoriales,
79
porque de allí se derivan las acciones de discriminación como señala el grupo

focal de Postrer Río respecto a un equipamiento comunitario localizado en Los
Ríos.
Respecto al componente de cultura, deportes y recreación a la insuficiencia

del gasto social se agrega su ineficiencia en el desarrollo local. En este último
caso, por la práctica permanente de otorgar subsidios para el funcionamiento
de instituciones, sin velar que éstas contribuyan al desarrollo de las demandas
de los jóvenes en el uso del tiempo libre. «No hay motivaciones culturales o
deportivas. Incluso no hay planes a largo plazo, se ha construido un parque
infantil, pero al no tener alguien que lo cuide los juegos ya está roto. Hay in-
fraestructura deportiva pero no hay una política motivadora para los niños o
jóvenes en ese sentido» (Grupo Focal Vicente Noble, Abril 2008). Esta focali-
zación del gasto social en instituciones deportivas y culturales no impacta sobre
el desarrollo local; más por el contrario no atienden a los principales problemas
de las comunidades. Por no invertir en el uso del tiempo libre, «hay una alta
deserción escolar, y desmotivación por el aprendizaje. Al no tener motivaciones
ni alternativas para el uso de su tiempo libre, los/as adolescentes se entregan a
los vicios. De allí se puede entender porque en nuestros municipios hay un alto
consumo de drogas, un alto índice de embarazos en las adolescentes y un alto
número de adolescentes y jóvenes que recurren al aborto (Grupo Focal Vicente
Noble, Abril 2008).
Finalmente, en lo relativo al componente de seguridad ciudadana sucede algo

similar al de cultura, deportes y recreación, ya que también se ha focalizado
en el funcionamiento de las instituciones, más no en programas de prevención,
mitigación y/o respuestas frente a amenazas naturales, que son frecuentes en la
zona donde se localizan estos municipios. Por el débil impacto en el desarrollo
de la conciencia local de las comunidades, el gasto social en ello ha resultado
escasamente eficiente.
80
SECCIÓN IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES PARA LA

REORIENTACIÓN DEL GASTO SOCIAL
4.1. CONCLUSIONES
Los resultados obtenidos del análisis del gasto social en el desarrollo local de
los municipios Tamayo, Postrer Río y Vicente Noble verifican que el supuesto
de que …el Gobierno central no focaliza el gasto social en función de la reali-
dad propia de la dinámica del territorio… ha sido demostrado a través del com-
portamiento discontinuo e inequitativamente focalizado de los componentes del
gasto social, producto de una distribución no planificada para un desarrollo lo-
cal concertado entre el Gobierno central, los Ayuntamientos y las comunidades
locales. El modo por el cual el Gobierno central planifica y toma decisiones
respecto al gasto socia se demuestra que contribuye a paliar parte de las conse-
cuencias que se generan en territorios expulsores de población (por ejemplo, el
déficit en el acceso a la alimentación y medicamentos a causa del desempleo),
más no contempla otras demandas de la población que son producto de las con-
secuencias de la migración poblacional ( por ejemplo, la desintegración familiar
y la desatención afectiva a jóvenes) y, menos aún las causas que generan la mi-
gración de madres y familiares de éstas. Todo ello está asociado a que:
a) Aunque el Gobierno central defina los componentes globales del gasto so-
cial a nivel nacional bajo el convencimiento de que…el comportamiento
social del territorio es similar en todo el país…, en la práctica no todos los
municipios son beneficiarios de las asignaciones de dichos componentes.
A pesar que el Gobierno central defina en su presupuesto nacional, entre
otras, partidas para el gasto social en infraestructuras y viviendas, cultura,
deportes y recreación y seguridad ciudadana, no necesariamente los muni-
cipios son beneficiarios de ellas.
b) La modalidad de priorizar los componentes del gasto social que se asignan

a los municipios…ni contribuye al desarrollo local ni favorece la elimina-
ción del círculo vicioso de la pobreza-falta de oportunidades-emigración...
La priorización del gasto focalizado en el funcionamiento de las escuelas y
en la asignación de Tarjetas de asistencia social, no reduce ni la deserción
escolar, ni la sobreedad escolar, ni la repitencia de curso y, por otro lado, ni
el déficit alimenticio de las familias pobres.
c) La modalidad de ejecutar desarticuladamente los presupuestos naciona-

les y de los Ayuntamientos… genera un conjunto de inversiones que no
81
reducen ni los niveles de pobreza ni los procesos de emigración...El piso

mínimo de gasto social anual de un promedio de RD$ 5,000,000.00, como
en el caso de Postrer Río, resulta indeficiente e insuficiente porque no se
focaliza a partir de un plan articulado de desarrollo local.
d) El afincamiento de un gasto social distribuido de un modo asistencialista

de carácter paliativo incide para que las comunidades…no demanden una
reorientación del gasto social…más aún, cuando…son beneficiarios pa-
ralelamente de las remesas…El hecho de que el 66% de los beneficiarios
de las Tarjetas Solidaridad reciba mensualmente remesas de sus familiares
que viven en España, genera un conformismo ciudadano al punto de no
demandar cambios en la orientación del gasto social.
Conclusión 1. El Gobierno central focaliza el gasto social en función de sus

preferencias; del poder que ejerza cada entidad centralizada y
de los intereses que tenga cada una de ellas para determinar la
distribución de fondos que les han sido asignados.
Un primer elemento a considerar como conlcusión de la definición del gasto

social es que los criterios de selección de los componentes del gasto social es-
tán supeditados a la relación del gasto público con el PIB. Generalmente, éste
resulta insuficiente ante los requerimientos que exigen las comunidades para el
desarrollo local. En la práctica, prevalece el diseño del presupuesto y la defini-
ción de los componentes del gasto social en base a la historia, sin una medición
de la efectividad de los programas ni una sanción por incumplimiento de metas.
De hecho, tradicionalmente el presupuesto no ha establecido metas operativas
o económicas, excepto financieras (BID, 2006). La planificación, toma de deci-
siones y ejecución del gasto social se encuentran condicionadas por la estrategia
de política económica ejecutada por el Gobierno de turno y por la disponibilidad
de ingresos.
Esta histórica modalidad que se utiliza para definir los componentes del gasto
social y sus asignaciones presupuestarias, en ningún momento del proceso se
fundamenta en base a una planificación global del territorio y, menos aún, a un
plan de desarrollo local del municipio en el cuál se ejecutarán las asignaciones
presupuestarias. Es por ello que se generan inequidades no sólo en el monto
asignado por municipio, sino también en las orientaciones que se les otorga a di-
chos montos. Dos situaciones incidentes en el comportamiento del gasto social
y su impacto en la población, según se ha demostrado, han sido concurrentes a
lo largo del período 2002-2008.
82
No obstante ello, las preferencias en la focalización del gasto social, el poder

de las unidades de Gobierno para incidir en dicha focalización, y los intereses
de quienes toman las decisiones para distribuir las asignaciones presupuestarias
del gasto social, constituyen otros de los elementos que ayudan a entender la
orientación del gasto social. En los municipios seleccionados se observa cómo
han incidido las preferencias en la focalización del gasto social. Mientras en
algunos años se ha optado preferencialmente por una mayor asignación presu-
puestaria a la educación, en otros se ha privilegiado la salud y/o la asistencia
social. O, en algunos casos la opción preferencial ha sido la misma, pero han
variado anualmente los porcentajes asignados para ello.
A las preferencias señaladas se agrega el poder que ejerza cada entidad cen-
tralizada y descentralizada en la asignación de los fondos en el presupuesto
nacional. Es así como se entiende que en el 2002 el Despacho de la Primera
Dama no contaba con ninguna asignación presupuestaria para distribuirlas en
los municipios objeto de estudio, pero, para el 2008 esta unidad gubernamental
le asignó a Tamayo RD$ 8,514,500.00. Algo similar sucedió con el Gabinete
de Políticas Sociales respecto a las asignaciones presupuestarias para Postrer
Río; al cual, en el 2002 no se le había consignado un presupuesto para asistencia
social, mientras que para el 2008 se le asignó un monto RD$ 1,141,200.00.
Finalmente, a las preferencias globales del Ejecutivo y al poder de cada sec-

torial de Gobierno se agregan los intereses que tenga cada una de éstas para
determinar la distribución de fondos que les han sido asignados. Ejemplo de ello
es que en Tamayo, con una población estimada en 25,291 al 2008 y un 22.6%
de hogares de extrema pobreza, se destinaron RD$ 684,450.00 para las tarjetas
Solidaridad; mientras que Vicente Noble con una población estimada al 2008 de
20,200 personas y un 17.6% de personas en extrema pobreza se destinaron RD$
1,336,950.00 para este tipo de gasto, prácticamente el doble que el anterior.
La prevalencia de preferencias, poder e intereses incide en que haya ausencias

de gastos que son propios de las demandas de la realidad local de éstos. Tal es
el caso del apoyo psicológico a los niños y jóvenes que padecen de problemas
propios de la desintegración familiar; la asistencia psicopedagógica a niños y
jóvenes con problemas de aprendizaje; el desarrollo de iniciativas creativas en
el ámbito cultural y técnico y la construcción de capacidades para acceder a dis-
tintos tipos de empleos para los jóvenes en general, y, para las madres solteras
y/o jefas de hogar, en particular, especialmente en el rango de edades ubicadas
entre los 18 y 40 años de edad.
83
La realidad analizada en los municipios de Tamayo, Vicente Noble y Postrer

Río muestra que, aunque se invierta en educación (funcionamiento de las es-
cuelas, desayuno escolar) «los jóvenes manifiestan problemas de aprendizaje,
apenas la madre y/o padre le dicen que van a presentar los papeles para llevar-
los fuera del país. Es por ello que muchos abandonan la escuela aumentando la
deserción escolar. En caso de seguir asistiendo tienen un desempeño muy irre-
gular. La situación de los niños y jóvenes especialmente los que tienen padres
ausentes exige la presencia permanente de psicólogos-as educativos,» (Grupo
Focal, Uvilla, Tamayo, Abril 2008). Se trata de una demanda no contemplada en
el gasto social, en tanto ningún liceo ni escuela brinda un apoyo psicopedagógi-
co a los estudiantes tal como lo demanda este tipo de situación.
Conclusión 2. La focalización del gasto social en función de las preferencias,

poderes e intereses de las sectoriales del Gobierno central, es
susceptible de cambiar año tras año aunque se incrementen las
partidas presupuestarias de cada uno de sus componentes.
En Postrer Río, Tamayo y Vicente Noble, entre el 2002 y el 2008 el Gobier-

no Central mantuvo una continuidad en la inversión en los componentes de
educación, salud, asistencia social y cultura y deportes, más no así en los de
infraestructuras y viviendas y seguridad ciudadana. No obstante ello, aunque se
definan los componentes del gasto social a nivel del presupuesto nacional, no
necesariamente se distribuye de manera proporcional hacia todos los munici-
pios. Por ejemplo, en el componente de la asistencia social, la continuidad se ha
mantenido a partir del 2005 con la entrega de las tarjetas Solidaridad, mientras
que anterior a ello, se reducía a la donación de fondos para las asociaciones del
centro de madres y ayuda mutua solamente en Postrer Río, ya que ni en Tamayo
ni en Vicente Noble hubo inversiones en este sentido.
Por otra parte, aunque se asignen partidas presupuestarias para un componente

determinado durante un año no es condición sine qua non de que habrá una asig-
nación similar al año siguiente. Por ejemplo, Postrer Río tiene una tendencia
creciente en los componentes de educación, salud y asistencia social, alcan-
zando valores hasta RD$4,000,000.00; RD$2,000,000.00 y RD$1,000,000.00,
respectivamente. Sin embargo, los correspondientes a infraestructura y vivien-
da, cultura, deportes y recreación y seguridad ciudadana, se han mantenido
estables en montos menores a RD$500,000.00, con excepción del primero, que
tuvo un pico de crecimiento en el 2006 hasta un monto de RD$1,000,000.00.
La realidad del crecimiento cuantitativo aunque discontinuo del gasto social del
Gobierno local, se fundamenta en las decisiones coyunturales adoptadas por la
84
alcaldía para su orientación. De allí se entienden las variaciones porcentuales de

cada municipio entre un año y otro, a tal punto que algunos descendieron res-
pecto al 2004, como Tamayo que tuvo una reducción del 21% (RD$355,400.00)
entre el 2004 y el 2008. Sin embargo, Postrer Río tuvo un incremento del 10%
(RD$78,193.00) y Vicente Noble otro del 45% (RD$1,014,057.00). A su vez,
en los tres municipios hubo momentos en el que el monto del gasto social fue
mayor al que tienen en la actualidad, tal como sucedió en el 2004 con Tamayo
(RD$1,647,000.00); en el 2005 con Postrer Río y en el 2007 con Vicente No-
ble.
La práctica de la discontinuidad en la aplicación del gasto social ha sido común

tanto para el Gobierno central como para los Ayuntamientos. Durante el período
2002-2008, en los municipios de Tamayo, Vicente Noble y Postrer Río, aunque
hubo un crecimiento discontinuo y una continua distribución de las asignacio-
nes hacia diferentes tipos de beneficiarios; hubo también una discontinuidad en
las asignaciones presupuestarias de algunos componentes del mismo y notorias
ausencias de inversiones que son propias de la realidad local de los municipios
objeto de estudio. Todo ello es indicativo de que en este período los tres muni-
cipios recibieron recursos de manera permanente y discontinuamente incremen-
tados y que se distribuyeron en acciones focalizadas de desarrollo sin considerar
la situación global del municipio. Este accionar fue producto de una ausencia de
planificación del gasto social a mediano y largo plazo. La focalización parcial
del mismo es el mejor ejemplo de ello.
Conclusión 3. El impacto del gasto social impulsado por el Gobierno central

y los Ayuntamientos no ha sido lo suficiente ni lo eficiente para
disminuir los niveles de pobreza de la población ni los procesos
de emigración hacia España.
A pesar del gasto social realizado entre el Gobierno central y los Ayuntamien-
tos, su impacto no ha sido ni suficiente ni eficiente en algunos de sus componen-
tes. No obstante ello, anualmente crece el número de beneficiarios, pero, bajo
el apoyo de una política asistencialista, más que de soporte a la construcción de
sus capacidades y generación de oportunidades para evitar la migración hacia el
exterior. En el caso del componente de Educación, se ha posibilitado el desarro-
llo del capital humano constituido por niños, adolescentes y jóvenes, en tanto se
benefician anualmente 5,000 estudiantes en Vicente Noble, 3,500 en Tamayo
y 986 en Postrer Río por la inversión realizada por el Ministerio de Educación
para el funcionamiento de las escuelas y liceos.
85
Las principales insuficiencias manifiestas son las relativas a las becas de estu-
dio, especialmente para aquellos que quieren seguir sus estudios en la universi-
dad; a la oferta actual de personal, equipamiento y servicios brindados por los
planteles escolares; y, a la demanda no satisfecha en el fortalecimiento de las
capacidades de la población local que aún no han sido contempladas para los
jóvenes y envejecientes.
Con relación al componente de asistencia social, el foco principal del aporte

al desarrollo local ha sido el gasto orientado hacia la tarjeta Solidaridad, como
una contribución a la adquisición de alimentos. Se trata de un aporte que ha
beneficiado a 318 personas de Postrer Río, 866 de Tamayo y 1.450 de Vicente
Noble. No obstante ello, esta focalización ha incidido para que se desatiendan
otros requerimientos de la población que socavan las bases del desarrollo local,
como es el caso de las demandas de los jóvenes.
La desatención de esta problemática es un signo de que el gasto social en este

componente es insuficiente y es tan importante como el asistencialismo a las
personas para que puedan comprar alimentos para su subsistencia alimenticia
(tarjeta Solidaridad), adquirir útiles escolares o transporte para estudiantes (tar-
jeta de apoyo a la educación) o recibir atención médica y medicamentos gratui-
tos (tarjeta del Seguro Nacional de Salud).
En el caso del gasto social en cultura, deportes y recreación se percibe que el

Gobierno central asigna muy pocos recursos al respecto. Esto se entiende en la
medida que el gasto está orientado al apoyo de entidades dedicadas a las activi-
dades culturales y deportivas, más que a promocionar un apoyo focalizado en
los jóvenes. Es por ello que no causa ningún impacto en éstos, constituyéndose
en una de las principales demandas de parte de los grupos focales de jóvenes
que se realizara para este estudio en los 3 municipios seleccionados. En este
componente solo se han beneficiado 9 instituciones (asociaciones de béisbol y
banda de música) con un gasto orientado a su funcionamiento. A la insuficien-
cia del gasto social se agrega su ineficiencia en el desarrollo local por la prácti-
ca permanente de otorgar subsidios para el funcionamiento de instituciones, sin
velar que éstas contribuyan al desarrollo de las demandas de los jóvenes en el
uso del tiempo libre.
En términos generales, la orientación del gasto social impulsado por el Gobier-

no central y los Ayuntamientos se ha caracterizado por una mayor complemen-
tariedad, más que por conflictos entre ellos. En este caso se entiende por aquello
a la sumatoria de recursos entre sí orientados a favorecer el desarrollo local;
86
mientras que por éstos, a los problemas generados por las desavenencias o falta
de coordinación entre unos y otros.
Conclusión 4. Las formas de insatisfacción de las comunidades respecto al gas-

to social se manifiestan a través de la búsqueda de todos los me-
dios para emigrar del territorio local, más que a la promoción
de demandas sostenidas ante el Gobierno central y los Ayunta-
mientos, más aún cuando simultáneamente son beneficiarios de
las remesas que envían sus familiares desde el exterior.
La búsqueda de nuevos horizontes para mejorar las condiciones económicas

del grupo familiar, por la situación estructural creciente de la disminución de la
oferta de empleos y del costo de la vida de la región Enriquillo en particular, es
el motivo principal de la toma de decisiones de los que emigraron hacia España.
Es por ello que las comunidades no se quejan ante la distribución del gasto so-
cial: tienen aspiraciones de emigrar.
Estas causas estructurales de la migración dominicana al exterior no se han visto

frenadas por las políticas del Estado, en tanto no ha desarrollado los planes de
inversión en empleos y la orientación del gasto social, de manera tal de evitar
que emigren aquellos dominicanos que se resisten a perpetuarse en condiciones
de pobreza y desatención. Además de ello, se agrega el beneficio que recibe el
Estado por el aporte que realizan los emigrantes a través del envío de remesas,
contribuyendo a mejorar el saldo de la balanza por cuenta corriente, al punto
tal que en el 2003 representaba el 12.2% del PIB (González Ramírez de Haro,
2007).
Las remesas se han constituido en una sustitución del gasto social en algunos
hogares, mientras que en otros es un complemento del apoyo que reciben del
Gobierno central a través de las tarjetas de ayuda alimenticia, escolar y de sa-
lud. Sin embargo, sólo pueden sustituir a los componentes de educación, salud,
asistencia social e infraestructuras y vivienda, ya que permite a los miembros de
las familias beneficiarias de éstas, contar con recursos para el pago de la univer-
sidad (educación superior); compra de alimentos (asistencia social); consultas
médicas privadas y adquisición de medicamentos (salud) y compra de terrenos,
y/o mejoramiento o construcción de viviendas o compra de viviendas (infra-
estructura y viviendas). En este último caso incluye solamente la vivienda, ya
que los beneficiarios difícilmente inviertan en infraestructura de agua potable
87
o alcantarillado sanitario, por lo cual es un componente del gasto social que no

pueden sustituir. Algo similar ocurre con los componentes de cultura, deportes
y recreación y seguridad ciudadana, que siempre serán un aporte del gasto so-
cial realizado por el Gobierno central y los Ayuntamientos.
4.2. RECOMENDACIONES
Las recomendaciones para la reorientación del gasto social se fundamentan en

el principio de que los fondos públicos que utilicen el Gobierno central y el Go-
bierno local contribuyan a mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos y
a una redistribución equitativa de las riquezas. Esto supone la ejecución de un
presupuesto tendiente a formar las capacidades básicas de las personas, hacien-
do posible su posterior perfeccionamiento y explotación, para lograr una vida
digna, sana, prolongada, creativa y productiva. En tanto instrumento de gestión,
se sostiene el principio de su orientación hacia el logro de la igualdad de opor-
tunidades que merece la población de un territorio determinado, principalmente
aquellos que se encuentran en niveles de pobreza y extrema pobreza. Esto sig-
nifica el acceso universal y oportuno a servicios de buena calidad.
En relación con ello, las recomendaciones que se sugieren en este documento se

fundan en los siguientes principios de orientación del gasto social:
* Equidad social en la distribución de las asignaciones presupuestarias des-

tinadas para cada componente del gasto social, a partir de planes de desa-
rrollo local generados de manera participativa entre las comunidades y las
sectoriales del Gobierno central y los Ayuntamientos Esto supone, además,
una distribución equitativa de las oportunidades al acceso de los bienes y
servicios que se promuevan para el desarrollo local de cada una de las co-
munidades localizadas en el municipio.
* Concertación social en el proceso de planificación del gasto social que se

dinamice desde las sectoriales del Gobierno central y del propio Ayunta-
miento. En este último caso, considerando en el presupuesto participativo
no sólo las partidas de inversión y capital, sino también las de educación,
género y salud. Esto implica una planificación concertada entre el Gobier-
no central, el Ayuntamiento y la sociedad civil de todos los componentes
del gasto social que sirven de apoyo al desarrollo socioeconómico local.
88
* Eficiencia financiera de la gestión del Gobierno central y del Gobierno

municipal, orientando un mejor servicio a través del gasto social al menor
costo posible pero con mayores beneficios. Esto supone la obtención de
mejores rendimientos de los medios con los que cuenta el Gobierno central
y los Ayuntamientos (personal, equipamientos, entre otros) en el menor
tiempo posible, pero, beneficiando a más gente.
Estos fundamentos constituyen la base de toda orientación que se le otorgue al

gasto social considerando la realidad de municipios expulsores de población.
Procuran la satisfacción de las demandas que requiere la población para alcan-
zar mejores situaciones de desarrollo. Más allá de una mera retribución del Go-
bierno central y de los Ayuntamientos a partir del ejercicio de sus preferencias,
poderes e intereses, se recomienda el uso de los fondos públicos fundados en
el respeto a la persona y a la comunidad de acuerdo a sus demandas. Más aún
cuando se trata de municipios donde el tema de la desintegración familiar por la
migración preferentemente maternal incide en el comportamiento de las futuras
generaciones. Un detalle de las recomendaciones que se proponen se detalla a
continuación.
Recomendación 1. El gasto social tiene que reorientarse en función de las cau-

sas y consecuencias de la migración poblacional en los mu-
nicipios expulsores de población.
Fundamentados en el principio de la promoción del desarrollo individual y co-

lectivo de los municipios, esta estrategia está orientada a definir los componen-
tes del gasto social a partir de las demandas que exige la población para atacar
las causas y consecuencias de la migración poblacional, más no por la percep-
ción de las sectoriales de Gobierno y sus intermediarios a nivel local (senadores,
diputados, líderes de partidos políticos, entre otros) que tienen de la realidad
objeto del análisis. Se trata de una estrategia de distribución de las asignaciones
presupuestarias según la dinámica que caracteriza a los municipios expulsores
de población.
En el caso del componente de educación, esto supone la implementación de

estrategias orientadas al fortalecimiento de los métodos de aprendizaje, el mo-
nitoreo a los alumnos que se encuentran en situaciones más vulnerables para
dejar sus estudios y/o para repetir de cursos y, el seguimiento a las adolescentes
que son susceptibles de tener embarazos precoces por una falta de conciencia
sexual y de una contención familiar afectiva. Por otra parte, implica además
la construcción de capacidades en aquellas personas ubicadas en el rango de
89
edad entre 18-40 años, que generalmente se encuentran desempleadas y, en la

mayoría de los casos, son madres solteras y jefas de hogares pobres y de extre-
ma pobreza. Acción que necesariamente exige de los Gobiernos la creación de
oportunidades para ello.
En el componente de asistencia social implica el diseño e implementación de

estrategias orientadas al fortalecimiento de acciones de apoyo psicosocial y psi-
copedagógico de parte de las instituciones de servicios asistencial a los niños,
adolescentes y jóvenes que se encuentran en situaciones vulnerables frente a la
desintegración familiar. Ello incluye tanto a los que son susceptibles de caer en
vicios y/o drogas y prácticas inadecuadas fundadas en desvalores éticos, como
aquellos que ya se encuentran en esta situación. Finalmente, en el caso del com-
ponente de cultura, deportes y recreación supone la aplicación de estrategias
orientadas a incrementar la oferta de nuevas y mejores alternativas de uso del
tiempo libre considerando las demandas individuales y colectivas, tales como
enseñanza de la música, el arte y la representación artística y la práctica depor-
tiva, y no institucionales como ha sucedido hasta el presente.
Recomendación 2. El gasto social tiene que estructurarse a partir de un plan

de desarrollo local concertado entre el Gobierno central, el
Ayuntamiento y las comunidades locales.
Fundamentados en el principio del desarrollo local equitativo para toda la co-

munidad que habita en un municipio determinado, esta estrategia está orientada
al fortalecimiento de los procesos de concertación entre las comunidades y el
Gobierno central y los Ayuntamientos en la distribución de las asignaciones pre-
supuestarias del gasto social. Supone la profundización de las demandas de las
comunidades y la toma de decisiones de manera conjunta respecto a las mismas.
Esto significa el diseño de un plan de desarrollo local conjunto a corto, mediano
y largo plazo, de manera de garantizar las asignaciones continuas en los distin-
tos componentes del gasto social y asegurar su continuidad y sostenibilidad en
el tiempo. Implica el paso de una planificación presupuestaria anual a un plan
de inversiones multianual.
Este proceso tiene tres momentos secuenciales y complementarios entre sí. Un

primer momento de definición de los componentes del gasto social, cuyo obje-
tivo es concertar los intereses que caracterizan a cada uno de los actores sociales
involucrados en el desarrollo local en relación con sus preferencias y poderes
que ejercen para la determinación del comportamiento de los componentes del
gasto social. Las actividades a desarrollar para el cumplimiento de este objeti-
90
vo serán las siguientes: i) conformación de un consejo gestor del gasto social;

ii) convocatoria a todos los actores involucrados en la definición, ejecución y
recepción del gasto social; y iii) concertación de los criterios de distribución de
las asignaciones presupuestaria para cada componente del gasto social. Los re-
sultados esperados en esta etapa serán los acuerdos adoptados entre el Gobier-
no central, la sociedad civil y el Ayuntamiento de cada municipio participante
de este proceso; los criterios para la priorización de los componentes del gasto
social a un horizonte de corto (1 año) y mediano plazo (5 años) y modalidades
de aplicación articulada entre las asignaciones presupuestarias de las sectoriales
del Gobierno central y el presupuesto municipal.
Un segundo momento de formulación de un plan de desarrollo local concerta-

do, cuyo objetivo es formular un plan de desarrollo local concertado entre el
Gobierno central, la Sociedad civil y el Ayuntamiento, como un instrumento de
apoyo para la toma de decisiones del gasto social. Las actividades a desarrollar
para el cumplimiento de este objetivo serán las siguientes: i) convocatoria a
todos los actores sociales para la formulación de un plan de desarrollo local; ii)
formulación de un diagnóstico de la situación actual y proyección de la misma a
mediano y largo plazo; y iii) formulación de programas y proyectos estratégicos
de desarrollo local. Los resultados esperados en esta etapa serán un diagnóstico
de las demandas de la población para alcanzar nuevas situaciones de desarrollo;
un plan de desarrollo local definido para su implementación a corto (1 año) y
mediano plazo (5 años) y componentes del gasto social concertados entre todos
los actores sociales y priorizados en función del plan.
Finalmente, un tercer momento de reorientación de los componentes del gas-

to social, cuyo objetivo es reorientar los componentes del gasto social y sus
asignaciones presupuestarias a partir del plan de desarrollo local concertado
entre el Gobierno central, la Sociedad civil y el Ayuntamiento. Las actividades
a desarrollar para el cumplimiento de este objetivo serán las siguientes: i) re-
definición de las asignaciones presupuestarias para cada componente del gasto
social; ii) distribución del gasto social en los presupuestos del Gobierno central
y de los Ayuntamientos; y, iii) definición de las modalidades de aplicación del
gasto social articulando el presupuesto nacional con el presupuesto municipal.
Los resultados esperados en esta etapa serán una reasignación presupuestaria
por componente del gasto social; una proyección a corto y mediano plazo de
las asignaciones presupuestarias por componente del gasto social y un conjunto
de mecanismos de articulación entre el presupuesto nacional y el presupuesto
municipal.
91
La realización de los momentos señalados permitirá nuevas orientaciones en

cada uno de los componentes del gasto social. En el caso del componente de
educación implica el diseño de estrategias concertadas entre las Regionales del
Ministerio de Educación, el Instituto de Formación Técnico-Profesional (INFO-
TEP), las organizaciones de la sociedad civil del municipio objeto de análisis y
el Ayuntamiento. Dentro del Plan de Desarrollo Local, la concertación supone la
focalización del gasto social en la construcción de capacidades en todos los ni-
veles formales de la educación, así como en la capacitación técnico-profesional,
y, la articulación con el sector privado para la creación de nuevas oportunidades
laborales según las demandas del mercado nacional e internacional.
En el caso del componente de asistencia social refiere al diseño de estrategias

concertadas entre el Gabinete de Políticas Sociales y sus Regionales ubicadas
en distintos puntos del país, las organizaciones de la sociedad civil del munici-
pio objeto de análisis y el Ayuntamiento. Dentro del Plan de Desarrollo Local
la concertación supone la focalización del gasto social como complemento ali-
menticio, de medicamentos y útiles escolares; el apoyo psicosocial y psicopeda-
gógico de niños, adolescentes y jóvenes afectados por la desintegración familiar
y, la articulación con el sector privado para la creación de nuevas oportunidades
laborales según las demandas del mercado nacional e internacional.
Finalmente, en el caso del componente de cultura, deportes y recreación se

orienta al diseño de estrategias concertadas entre los Ministerios de Cultura
y de Deportes, las organizaciones de la sociedad civil del municipio objeto de
análisis y el Ayuntamiento, considerando la creación de oportunidades para que
todos puedan acceder a la práctica de deportes y al desarrollo de actividades
culturales y recreativas.
Recomendación 3. El gasto social tiene que monitorearse sistemáticamente

mediante indicadores de desarrollo local, impacto del gasto
social y de emigración poblacional y gasto social.
Fundamentada en el principio de la sostenibilidad del gasto social, esta estrate-

gia está orientada a la medición del impacto del gasto social sobre la población
beneficiaria y no beneficiaria. Se trata de un nuevo proceso en el cual se midan
los impactos del gasto social sobre las causas y consecuencias de la migra-
ción poblacional. La factibilidad de estas mediciones sólo es posible a través
de un conjunto de indicadores que facilitarán el monitoreo y la medición de
resultados. Estas mediciones permitirán focalizar el seguimiento en procesos
plurianuales y no anuales como se han desarrollado hasta el presente. Con esta
92
estrategia se tiende a superar una de las principales debilidades observadas en la

modalidad de establecer las asignaciones presupuestarias para el gasto social: la
ausencia de indicadores de medición del impacto del gasto social y su relación
con las demandas de la población. Se trata de indicadores orientados a medir el
comportamiento del gasto social para el desarrollo local; el impacto en la pobla-
ción beneficiaria y no beneficiaria; y la incidencia en las causas y consecuencias
de la migración poblacional.
Los indicadores de desarrollo local son todos aquellos parámetros que permi-
ten medir la demanda de mejores capacidades y oportunidades para la pobla-
ción en relación con la asignación presupuestaria de los componentes del gasto
social y el nivel de acceso de ésta a mejores situaciones de educación, salud y
nutrición, empleo, cultura, deportes y recreación, infraestructuras y vivienda y
seguridad ciudadana. En relación con ello, se proponen los siguientes indicado-
res:
• Relación asignación presupuestaria–demanda de la población local a distin-

tas oportunidades de educación/salud/infraestructura. Este indicador mide la
relación entre la asignación presupuestaria y la demanda de la población en
educación, salud e infraestructura básica. Esta relación incluye la cantidad de
población por edades y género que demanda distintas oportunidades para for-
talecer sus capacidades y acceder a los servicios básicos. El indicador mide
la relación de la asignación presupuestaria por habitante según la demanda
solicitada.
• Relación asignación presupuestaria–demanda de la población local a distin-

tas oportunidades laborales. Este indicador mide la relación entre la asigna-
ción presupuestaria y la demanda de la población en oportunidades laborales
a nivel local. Esta relación incluye la cantidad de población por edades y gé-
nero que demanda distintas oportunidades que pueden ser satisfechas por los
componentes del gasto social. El indicador mide la relación de la asignación
presupuestaria por habitante de la población económicamente activa.
• Relación asignación presupuestaria–demanda de la población local a distintas

oportunidades de uso del tiempo libre. Este indicador mide la relación entre
la asignación presupuestaria y la demanda de la población en el uso del tiem-
po libre, tales como actividades culturales, deportivas y de recreación. Esta
relación incluye la cantidad de población por edades y género que demanda
distintas alternativas para el uso del tiempo libre, no sólo para mejorar sus
condiciones de vida sino también como una vía para erradicar la opción de
93
los vicios (alcohol, droga, juegos, entre otros) por parte de los niños, ado-
lescentes y jóvenes fundamentalmente. El indicador mide la relación de la
asignación presupuestaria por habitante según la demanda solicitada.
• Relación continuidad de la asignación presupuestaria – incremento de la de-

manda por crecimiento poblacional. Este indicador mide el nivel de correla-
ción entre la asignación presupuestaria y la continuidad de las asignaciones
presupuestarias para cada componente del gasto social, en función de la di-
námica poblacional experimentada por el municipio objeto del análisis. Esta
relación incluye la cantidad de población por edades y género que se ve bene-
ficiada por este componente, en relación con sus aspiraciones y expectativas
y el nivel socioeconómico que tienen. Mide el nivel de satisfacción de la
población, según sus demandas de desarrollo individual y colectivo. Se trata
de un indicador que permite no sólo indagar sobre la situación actual sino
proyectar los escenarios posibles y deseables que se pueden presentar ante el
crecimiento de la demanda de la población. El indicador procura que el gasto
social no sea discontinuo y que atienda los requerimientos de la población
actual y futura.

La aplicación de estos indicadores permitirá que los componentes del gasto so-
cial no sólo se evalúen en función de la realidad actual sino también de la de-
manda futura. Una de las razones por las cuales no se han dado continuidad a
varios de los componentes del gasto social aplicados a los municipios objeto del
estudio.
Por su parte, se entiende por indicadores de Impacto del Gasto Social a todos
aquellos parámetros que permiten medir la incidencia de los componentes del
gasto social en el desarrollo de las capacidades y oportunidades de la población
para acceder a mejores niveles de educación, empleo, salud y nutrición, cultura,
deportes y recreación, infraestructuras y viviendas y seguridad ciudadana. En
relación con ello, se proponen los siguientes indicadores:
• Relación asignación presupuestaria–cantidad de población que accede a dis-

tintas oportunidades de educación, salud, infraestructura básica. Este indica-
dor mide el impacto del gasto social en educación, salud e infraestructura
básica en términos de la cantidad de población que se ve beneficiada por
ello. Esta relación incluye la cantidad de población por edades y género que
se ve beneficiada por este componente, en relación con sus aspiraciones y
expectativas y su comportamiento. Mide el nivel de satisfacción de la pobla-
ción, según sus demandas de desarrollo individual y colectivo. Se trata de un
94
indicador que permite no sólo indagar sobre la situación actual sino proyectar
el impacto que puede ocasionar ante el crecimiento de la demanda de la po-
blación.
• Relación asignación presupuestaria–cantidad de población que accede a dis-

tintas oportunidades de uso del tiempo libre. Este indicador mide el impacto
del gasto social en el acceso a las oportunidades culturales, deportivas y de
recreación a través de los servicios ofertados por las instituciones públicas y
privadas, en relación con la cantidad de población que se ve beneficiada por
ello. Esta relación incluye la cantidad de población por edades y género que
se ve beneficiada por este componente, en relación con sus demandas de un
aprovechamiento del tiempo libre. Mide el nivel de satisfacción de la pobla-
ción, según sus demandas de actividades creativas (cultura), físicas (depor-
tes) y lúdicas (recreación).
• Relación continuidad de la asignación presupuestaria–incremento de la de-

manda por crecimiento poblacional. Este indicador mide el nivel de correla-
ción entre la asignación presupuestaria y la continuidad de las asignaciones
presupuestarias para cada componente del gasto social, en función de la di-
námica poblacional experimentada por el municipio objeto del análisis. Esta
relación incluye la cantidad de población por edades y los hogares que se ven
beneficiados por este componente, en relación con sus aspiraciones y expec-
tativas y el nivel socioeconómico que tienen. Mide el nivel de satisfacción
de la población, según sus demandas de desarrollo individual y colectivo. Se
trata de un indicador que permite no sólo indagar sobre la situación actual
sino proyectar los escenarios posibles y deseables que se pueden presentar
ante el crecimiento de la demanda de la población.

La aplicación de estos indicadores permitirá que los componentes del gasto
social no sólo se evalúen en función de la realidad actual sino también de la
demanda futura. Una de las razones por las cuales no se han dado continuidad
a varios de los componentes del gasto social aplicados a los municipios objeto
del estudio, es que no se han medidos los impactos del mismo. La tradicional
modalidad de asignar presupuestos según las asignaciones históricas, más no su
impacto, ha sido el modo que ha prevalecido en la distribución del gasto social.
Con este indicador se pretende revertir esta tradicional forma de asignar presu-
puestos sin medir los impactos en los distintos componentes del gasto social.
Finalmente, se entiende por indicadores de Migración Poblacional y Gasto

Social a todos aquellos parámetros que permiten medir la incidencia de los
95
componentes del gasto social en la mitigación de las causas y la contención de

las consecuencias de la migración poblacional. En relación con ello, se propo-
nen los siguientes indicadores:
• Relación asignación presupuestaria–contención familiar. Este indicador mide

la relación entre la asignación presupuestaria y las acciones tendientes a la
contención familiar de los niños, adolescentes y jóvenes que padecen esta
situación. Esta relación incluye la cantidad de niños, adolescentes y jóvenes
que se ven beneficiados por un gasto social orientado hacia acciones de esta
naturaleza. La contención familiar supone el apoyo psicológico a aquellos
niños, adolescentes y jóvenes que, producto de la migración de su madre y/o
padre disminuyen su autoestima y caen en vicios y/o costumbres que lo de-
gradan en su desarrollo individual (embarazos precoces, abortos, entre otros).
Mide el nivel de satisfacción de los niños, adolescentes y jóvenes, según sus
demandas de desarrollo individual y colectivo. Se trata de un indicador que
permite no sólo indagar sobre la situación actual sino proyectar el impacto
que puede ocasionar ante el crecimiento de la demanda de la población. El
indicador procura que este gasto social se focalice hacia quienes demandan
de nuevas oportunidades para su crecimiento personal.
• Relación asignación presupuestaria–atención psicopedagógica a los estudian-

tes del nivel básico y medio. Este indicador mide la relación entre la asigna-
ción presupuestaria y las acciones tendientes a la atención psicopedagógica
de los niños, adolescentes y jóvenes que padecen esta situación. Esta relación
incluye la cantidad de niños, adolescentes y jóvenes que se ven beneficiados
por un gasto social orientado hacia acciones de esta naturaleza. La atención
psicopedagógica supone el apoyo psicológico a aquellos niños, adolescentes
y jóvenes que, producto de la migración de su madre y/o padre disminuyen
su rendimiento escolar, hasta el punto de desertar y/o abandonar sus estudios.
Mide el nivel de satisfacción de los niños, adolescentes y jóvenes, según sus
demandas de desarrollo individual y colectivo. Se trata de un indicador que
permite no sólo indagar sobre la situación actual sino proyectar el impacto
que puede ocasionar ante el crecimiento de la demanda de la población. El
indicador procura que este gasto social se focalice hacia quienes demandan
de nuevas oportunidades para su crecimiento personal.
La aplicación de estos indicadores permitirá que los componentes del gasto

social no sólo se evalúen en función de la realidad actual sino también de la
demanda futura. Una de las razones por las cuales no se ha dado continuidad
a varios de los componentes del gasto social aplicados a los municipios objeto
96
del estudio, es que no se han medidos los impactos de la migración poblacional

sobre los niños, adolescentes y jóvenes. La tradicional modalidad de asignar
presupuestos según las asignaciones históricas, más no por su impacto ante la
desintegración familiar, ha sido el modo que ha prevalecido en la distribución
del gasto social. Con este indicador se pretende revertir esta tradicional forma
de asignar presupuestos sin medir los impactos en los distintos componentes del
gasto social.
Recomendación 4. El Gobierno central, el Ayuntamiento y las organizaciones

de la sociedad civil tienen que reorientar el rol asumido has-
ta el presente en la formulación e implementación del gasto
social.
Las recomendaciones señaladas precedentemente son indicativas que el Go-

bierno central debe modificar el rol asumido hasta el presente en la definición y
ejecución del gasto social. Si no ha distribuido suficientemente las asignaciones
presupuestarias entre los distintos componentes del gasto social y, si, en los ca-
sos en las cuales las ha distribuido, no ha sido eficiente es que se hace necesario
un cambio en su rol. Esto significa que la reorientación del gasto social va más
allá de una simple reasignación de partidas de manera continua y sistemática;
supone, además, un cambio de actitud del Gobierno central en los procedimien-
tos, mecanismos y modalidades adoptadas en la planificación, toma de decisio-
nes y ejecución del presupuesto dirigido al gasto social.
En relación con ello, el rol del Gobierno central será el de evaluador de las
demandas de la población, considerando las causas y consecuencias de la emi-
gración poblacional y las alternativas de cambio de los impactos negativos a
nivel municipal. Asimismo, fungirá también como negociador de un plan de
desarrollo local definido y concertado con las organizaciones de la sociedad
civil involucradas en el desarrollo municipal y el Ayuntamiento responsable
de la gestión del municipio objeto del análisis. Este rol se complementará con
el de diseñador de las asignaciones presupuestarias a ser distribuidas entre los
componentes del gasto social. Finalmente, se constituirá en monitor de los in-
dicadores de desarrollo local, impacto del gasto social y de emigración pobla-
cional y gasto social, propuestos en este estudio, de manera de reformular, si es
necesario, las asignaciones adoptadas a partir del plan de desarrollo local.
Por su parte, el Gobierno local también debe modificar el rol asumido hasta
el presente en la definición y ejecución de los componentes del gasto social en
su presupuesto municipal. Si no ha sido eficiente en la distribución de las asig-
97
naciones presupuestarias entre los distintos componentes del gasto social y, si,
en los casos en las cuales las ha distribuido, no ha sido eficiente es que se hace
necesario un cambio en su rol. Esto significa que, aunque la distribución esta-
blecida por ley señale que el 40% debe ser destinado a inversión y capital y el
4% a educación, género y salud, su nuevo rol debe garantizar una focalización
equitativa de las asignaciones presupuestarias.
En relación con ello, el rol del Gobierno local será el de evaluador de las de-
mandas de la población, considerando las causas y consecuencias de la emi-
gración poblacional y las alternativas de cambio de los impactos negativos a
nivel municipal. Asimismo, fungirá también como negociador de un plan de
desarrollo local definido y concertado con las organizaciones de la sociedad
civil involucradas en el desarrollo municipal. Este rol se complementará con
el de diseñador de las asignaciones presupuestarias a ser distribuidas entre los
componentes del gasto social y como monitor de los indicadores de desarrollo
local, impacto del gasto social y de emigración poblacional y gasto social, pro-
puestos en este estudio.
Finalmente, las organizaciones de la sociedad civil debe modificar el rol asu-

mido hasta el presente en su participación en la definición y ejecución de los
componentes del gasto social. Si solamente ha participado en lo que respecta al
presupuesto participativo a nivel municipal y esto no ha contribuido a un uso
más eficiente de las asignaciones presupuestarias del municipio, en tanto no ha
modificado las causas y consecuencias de la emigración poblacional, es que se
hace necesario un cambio en su rol. Entre esos cambios, se supone un mayor
involucramiento en la planificación y toma de decisiones de las partidas pre-
supuestarias del Ayuntamiento en lo que respecta al 4% correspondiente a las
áreas de educación, género y salud, de manera de garantizar una focalización
equitativa de las asignaciones presupuestarias en estas áreas.
En relación con ello, el rol de la sociedad civil será el de evaluador de las de-
mandas de la población, considerando las causas y consecuencias de la emigra-
ción poblacional y las alternativas de cambio de los impactos negativos a nivel
municipal. Asimismo, fungirá también como negociador de un plan de desarro-
llo local definido y concertado con el Gobierno central y el Gobierno local para
un desarrollo municipal. Este rol se complementará con el de consultor de las
asignaciones presupuestarias a ser distribuidas entre los componentes del gasto
social y como monitor de los indicadores de desarrollo local, impacto del gasto
social y de emigración poblacional y gasto social, propuestos en este estudio.
98
De acuerdo a las recomendaciones señaladas para la reorientación del gasto

social, la articulación entre el Gobierno central y el Gobierno local es una con-
dición fundamental para hacer que el gasto social sea más eficiente y menos
insuficiente. Los roles que deben asumir cada uno de ellos implican un cam-
bio de actitud en los procesos de planificación, toma de decisiones y ejecución
del gasto social. Esto supone pasar de planificadores y decisores individuales
a decisores conjuntos; de inversionistas focalizados en sus propios recursos a
inversionistas asociados en los procesos; de desarticuladores de procesos par-
ticipativos con las comunidades locales a articuladores entre todos los actores
sociales y de inversionistas movidos por la coyunturalidad a inversores movidos
por un plan de desarrollo local a corto, mediano y largo plazos.
Aunque la naturaleza jurídica de ambos es diferente en términos de su autono-

mía en el territorio, ambos tienen una alta incidencia en el destino de los mu-
nicipios expulsores de población. Tal como se ha demostrado en este estudio,
ambos se complementan, pero esta complementariedad ha sido producto de la
circunstancia no de un proceso planificado y concertado para frenar la migra-
ción y atender las causas y consecuencias de ello. El desafío está planteado, las
posibilidades de articulación son múltiples y posibles porque no se han observa-
do conflictos entre ellos. La decisión es inmediata para revertir las orientaciones
que ha tenido hasta el presente el gasto social.
99
100
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103
(FIES)
DESCENTRALIZACIÓN, DIVISIÓN TERRITORIAL

Y DESARROLLO LOCAL
Un análisis socioeconómico del caso dominicano
Rolando M. Guzmán
Grupo de Consultoría Pareto / INTEC
Maribel Villalona Núñez

UNIBE
105
Introducción
Durante las dos últimas décadas, un conjunto creciente de países ha adoptado

procesos de descentralización en sus esquemas de administración pública, con
el objetivo de acercar las decisiones sobre los servicios públicos a las necesida-
des de la población. Por ejemplo, en la segunda mitad del siglo XX, la mayoría
de los países experimentó alguna forma de descentralización o procesos rela-
cionados (Van Zyl, 1995). A mediados de los noventa, de un total de 75 países
«subdesarrollados» o con «economías de transición» con poblaciones superio-
res a los cinco millones de habitantes, alrededor de 60 desarrollaban alguna
forma de transferencia de poder político a unidades gubernamentales locales
(Dillinger, 1994). El interés en este nuevo paradigma ha sido considerado como
una revolución silenciosa en la administración de los asuntos públicos (Shah y
Thompson, 2004).
En el caso dominicano, la descentralización político-administrativa es usual-

mente vista como un instrumento de empoderamiento y desarrollo, sobre la
base de que el traspaso a gobiernos locales de recursos administrados por el
Gobierno central podría catalizar una mayor participación de los ciudadanos y
una mejor atención a las necesidades comunitarias. El proceso de descentraliza-
ción en el país se ha concretado en dos vertientes. En primer lugar, el aumento
del presupuesto público traspasado a los gobiernos municipales y, en segundo
lugar, la creación de nuevos municipios, bien sea por la elevación de secciones
y distritos municipales a tal condición, o por la segmentación de los territorios
provinciales.
En otros términos, descentralización y municipalización han pasado a constituir

dos partes de un mismo cuerpo (PNUD, 2008). Así, durante el periodo 1995-
2005, el número de municipios se incrementó en alrededor de 40% y cerca de
la mitad de los municipios dominicanos tienen actualmente población de menos
de 20,000 habitantes. Mejía Ricart, 2003a, expresa que «de lo que se trata es de
consolidar en el Estado dominicano dos niveles de Gobierno: 1) un Gobierno
Central más desconcentrado territorialmente con direcciones regionales vincu-
107
ladas a las poblaciones en las que actúen (conjuntamente) con las gobernacio-
nes provinciales; y 2) los municipios como expresión del Gobierno local con
capacidad política, técnica y financiera para resolver los problemas de la vida
cotidiana de los ciudadanos, pero también desconcentrados en niveles submu-
nicipales.»1
Distribución de los municipios según población, circa 2002
Rango de Población Núm. Porcentaje

Menos de 20,000 72 52%
De 20,001 a 40,000 32 24%

De 40,001 a 100,000 16 12%
Más de 100,000 15 11%
Capital (cerca de 1 millón) 1 1%
Fuente: Tomado de Ramlakhan, 2003. Elaborado a partir de resultados del Censo 2002.
Por supuesto, para ser instrumentos reales de desarrollo y participación, los

municipios requieren un amplio conjunto de condiciones, entre las cuales se in-
cluyen, por un lado, la independencia relativa del Gobierno central (en materia
política, administrativa y económica) y, por otro, capacidades institucionales,
gerenciales y estratégicas que permitan la administración eficiente de los re-
cursos desde la perspectiva local. Un riesgo evidente del esquema de descen-
tralización es la creación formal de cabildos cuyo funcionamiento real podría
ser bastante deficiente, de forma tal que preserven gran parte de los defectos
con respecto al Gobierno central e incluso desarrollen otros. La municipaliza-
ción puede también implicar mayor clientelismo político y el fortalecimiento de
prácticas autoritarias que no promueven la participación comunitaria, sino que
perpetúan altos grados de exclusión e inequidad al interior de los municipios.
Es por esto que la descentralización mediante la municipalización es, al mismo
tiempo, un riesgo y una oportunidad.
Hasta el momento, sin embargo, existen pocos estudios rigurosos que permitan
evaluar el impacto del proceso de «municipalización» en el desarrollo socioeco-
nómico de las comunidades, incluyendo aspectos tales como el volumen y la
calidad de la inversión en infraestructura pública, la participación e incidencia
de la comunidad en las decisiones de naturaleza pública y, en última instancia,
las condiciones de vida de los ciudadanos y ciudadanas. El objetivo del presente
estudio es precisamente evaluar y cuantificar el impacto del proceso de descen-
___________
1
Citado por Ramlakhan, 2003.
108
tralización puesto en marcha en República Dominicana y los efectos del mismo

sobre diversas dimensiones del desarrollo comunitario.
La meta de esta investigación es indagar la medida en que la creación de nuevos

municipios, durante los dos últimos decenios, ha implicado más eficiencia en
la gestión de los asuntos y recursos públicos, mayor participación local, mayor
control del territorio, y mejores condiciones de vida para los ciudadanos y ciu-
dadanas de esas comunidades. Esto lleva a plantearse las siguientes preguntas
específicas:
• En qué medida la creación de nuevos municipios:

• ¿ha contribuido a una mayor participación de los ciudadanos y ciuda-
danas en las comunidades?,
• ¿ha generado una mayor correspondencia entre las necesidades de los
munícipes y las intervenciones gubernamentales?, y
• ¿ha mejorado, en general, la eficiencia y calidad de la intervención
pública en las comunidades?
• ¿En qué medida las intervenciones de las autoridades en los nuevos munici-
pios responden a planes de desarrollo comunitario o municipal?
• ¿Cuáles efectos ha tenido la municipalización sobre los niveles de concentra-
ción poblacional y sobre los patrones de movilidad geográfica?
• ¿En qué medida la municipalización ha inducido mayor o menor equidad en la
asignación de los recursos invertidos en el territorio de los nuevos municipios
y en el acceso de los ciudadanos y ciudadanas a los servicios públicos?
• ¿La descentralización por la vía de la municipalización ha implicado un avan-
ce en la planificación y gestión del territorio?
• ¿Cómo se refleja el desarrollo alcanzado por la comunidad en la estructura
físico-geográfica actual de los municipios estudiados?
• En general, ¿ha servido la creación de nuevos municipios como un instrumen-
to de desarrollo para las comunidades?
La investigación analiza la evolución experimentada por un conjunto de comu-

nidades entre los Censos Poblacionales realizados en 1993 y 2002, y estable-
ce contraste entre aquellas que posteriormente fueron elevadas a municipios
y aquellas que no experimentaron tal cambio en su condición político-admi-
nistrativa. Esto se realiza desde tres abordajes que, por su naturaleza, resultan
complementarios y enriquecedores.
El primer abordaje es de tipo estadístico y consiste en la estimación de un mo-

delo econométrico de apareamiento que permite comparar diversas variables
109
cuantificables entre el conjunto de comunidades elevadas a municipios y otro

conjunto de comunidades que originalmente tenían características similares
pero que por razones esencialmente aleatorias no variaron su condición políti-
co-administrativa. La diferencia entre ambos grupos en un conjunto de varia-
bles es tomada como una medida del impacto de la municipalización sobre tales
variables.
El segundo abordaje es de naturaleza cualitativa y centra su atención en las

variables socio-políticas del fenómeno. Es a partir de este abordaje que cono-
ceremos el modo en que han operado los nuevos municipios y el grado de par-
ticipación que ha tenido la comunidad en la toma de decisiones a partir de su
nueva condición, siempre a través del contraste con comunidades originalmente
semejantes, que no fueron elevadas a municipios.
El tercer abordaje es de tipo geográfico y se centra en el estudio de las modifica-

ciones físicas verificables, tanto en la estructura natural como en la construida,
sobre el territorio de los nuevos municipios, en comparación con otras localida-
des que inicialmente se encontraban en condiciones presumiblemente similares.
I.
Antecedentes
1.1 El concepto de descentralización
Como es observado en Bardhan, 2002, el concepto de descentralización «parece

significar cosas muy distintas para distintas personas», por lo cual es útil comen-
zar trazando una línea divisoria con respecto a otros conceptos relacionados2. A
partir de Rondinelli et al., 1989, la descentralización es usualmente definida como
la transferencia de responsabilidades de planificación, gerencia y recaudación y
asignación de recursos, desde el Gobierno central y sus agencias a unidades terri-
toriales. Faguet, 2002, a su vez, define el concepto como «la devolución por parte
del Gobierno central o nacional de funciones específicas, con todos los atributos
administrativos, políticos y económicos, a Gobierno locales o municipales inde-
pendientes y democráticamente electos, dentro de un dominio geográfico y fun-
cional legalmente delimitado.» A su vez, Burki et al., 1999, se refiere a la descen-
tralización como un proceso en el cual el poder es ejercido por Gobiernos sub-
___________
2
Ver, por ejemplo, la discusión conceptual en Bardhan, 2002. Akai et al., 2002, destacan que,
aunque la descentralización es discutida políticamente en muchos países, el término no es su-
110
ficientemente claro en el campo de las ciencias políticas ni en el de la administración pública.

nacionales electos de forma autónoma, los cuales pueden adoptar decisiones
relevantes en por lo menos algunas áreas políticas.
En una influyente aportación, Rondinelli y Nellis, 1986, han ofrecido un marco

conceptual en el cual se distingue cuatro formas principales o grados de descen-
tralización: (i) desconcentración, (ii) delegación, (iii) devolución y (iv) priva-
tización o regulación. Por desconcentración se entiende el proceso mediante el
cual el Gobierno central distribuye la responsabilidad de ciertos servicios a sus
agencias regionales, sin que esto implique ninguna transferencia de autoridad a
niveles gubernamentales inferiores. La delegación corresponde a la situación en
la cual el Gobierno central transfiere alguna responsabilidad y decisiones admi-
nistrativas a Gobiernos locales o agencias semiautónomas, las cuales, en última
instancia, rinden cuentas al Gobierno central. La devolución se define como la
autoridad de las decisiones es enteramente transferida a Gobiernos subnacio-
nales o a unida des autónomas o cuasi autónomas del Gobierno. Por último, la
privatización es la simple transferencia de servicios públicos a empresas priva-
das (van Zyl et al, 1995).
La tipología introducida por Rondinelli y sus colaboradores es ampliamente

usada, pero la misma no está exenta de algunas limitaciones. A juicio de Finot,
2001, la misma adolece de tres insuficiencias: (i) no distingue entre organiza-
ciones proveedoras de bienes públicos y organizaciones productoras de dichos
bienes; (ii) utiliza el concepto de privatización para referirse tanto a empresas
privadas como a organizaciones sociales; y (iii) no incorpora del todo los casos
en que los Gobiernos subnacionales realizan funciones en calidad de agentes del
Gobierno central.
En una clasificación alternativa, Palma et al., 1983 y 1989, han considerado que
lo decisivo para diferenciar entre descentralización y desconcentración no sería
que en el primer caso hay transferencia de competencias de decisión y en el se-
gundo sólo «de gestión», sino más bien el hecho de que, en la descentralización,
el poder proviene de los electores, mientras en la desconcentración proviene de
la autoridad central que designa a su delegado. Esto lleva a una forma alterna-
tiva de clasificación, en la que se considera tres formas de transferencia de fun-
ciones: la descentralización, que se presenta cuando los organismos subnacio-
nales electos pueden decidir irrevocable y autónomamente, (ii) la delegación,
en la cual los organismos subnacionales responden al Gobierno que delega; y
(iii) la desconcentración, en la cual el Gobierno central transfiere competen-
cias decisorias, pero mantiene el poder de revocatoria (Finot, 2002). A su vez,
111
Boisier, 1990, distingue tres formas de descentralización: una descentralización

funcional (limitada a un solo sector de actividad), una descentralización terri-
torial (traspaso de poder decisional a órganos cuyo ámbito de actuación o cuya
jurisdicción está constituido por un territorio o localidad), y una descentraliza-
ción política (en la cual el cuerpo descentralizado se genera mediante procesos
electorales).
Es importante la distinción entre descentralización política y descentralización

administrativa, como es discutido en Finot, 2001. En el caso de la descentrali-
zación política, los aspectos esenciales son el empoderamiento local –esto es,
el reconocimiento del derecho de las comunidades territoriales subnacionales a
conformar sus propias organizaciones públicas territoriales, y la autonomía –es
decir, el reconocimiento del derecho de las comunidades subnacionales a au-
toimponerse, de forma tal que incluso las más pobres realizan autónomamente
su respectiva provisión de bienes locales. A la vez, la descentralización adminis-
trativa es definida por el autor referido como «la transferencia por norma legal
de competencias decisorias desde una administración central a otras administra-
ciones con autonomía de gestión, independientemente de que sus titulares sean
electos o no, ya que en este caso ellos deben responder de su gestión primordial-
mente al Gobierno central donde se toma las decisiones fundamentales sobre los
bienes públicos así provistos».
La descripción de cada una de estas formas de gestión hace referencia a caracte-

rísticas «ideales», pero en la realidad, por supuesto, las mismas aparecen combi-
nadas o separadas de manera muy sutil. La clasificación de una experiencia con-
creta en uno u otro caso constituye entonces una cuestión de «grados». Es por
ello que Azfar et al., 1999, proponen considerar como criterio de clasificación
la medida en que determinadas funciones han sido «devueltas» a las comunida-
des subnacionales. Esto depende de la respuesta a las siguientes preguntas: ¿En
qué medida la unidad de Gobierno local tiene poder administrativo para ajustar
servicios y presupuesto a las necesidades de su población, para sancionar a sus
empleados a fin de incentivar eficiencia, y para ajustar su conducta en respuesta
a las sugerencias de los constituyentes? ¿Qué tan completa es su autoridad po-
lítica en áreas claves, y en qué medida puede diseñar políticas, implementarlas
y responder por ellas ante la población? ¿En qué medida dispone de fuentes
fiscales adecuadas y un presupuesto que le obligue a limitarse a tales recursos?
En una orientación similar, Burki et al., 1999, identifican cuatro variables que
permiten apreciar la profundidad de la descentralización en un caso concreto:
(a) autonomía electoral, (b) independencia de las organizaciones políticas sub-
nacionales, (c) porcentaje subnacional del gasto público total, y (d) responsa-
bilidad funcional de las autoridades subnacionales en áreas o sectores claves.
112
Para los fines del presente estudio, el concepto «descentralización» será enten-
dido en un sentido estricto, equivalente al traspaso de funciones a los Gobiernos
comunitarios mediante la creación de nuevos municipios y la transferencia a los
mismos de recursos presupuestarios para su administración. Esto excluye otros
procesos de gran interés, que en otros contextos podrían ser considerados como
experiencias descentralizadoras, entre los cuales se encuentran, por ejemplo, el
fortalecimiento de la regionalización administrativa de algunos Ministerios –lo
que representa más bien un proceso de desconcentración y la regionalización
de la distribución del servicio eléctrico mediante formación de empresas que
operan en territorios limitados, lo que constituye un proceso de privatización y
desconcentración.
1.2 La racionalidad teórica de la descentralización
1.1.1 Perspectiva económica
La racionalidad de la descentralización se deriva de una literatura extensa. Si-

glos atrás David Hume abogaba a favor de Gobiernos verticalmente estructu-
rados, de forma tal que resultase difícil utilizar sus partes en contra del interés
público (Hume, 1994). Similarmente, en la visión de Thomas Jefferson, los po-
tenciales excesos gubernamentales debían ser evitados mediante la creación de
un «gradiente de autoridades», de forma tal que cada parte tuviese delegada
una parte del poder, y se constituyese así un sistema de balances y contrapesos
(Treisman, 2002). Jefferson consideraba, además, que en Gobiernos grandes la
distancia entre las poblaciones y sus Gobiernos incentivaría la corrupción y el
desperdicio (ibid).
Esas nociones reaparecen claramente en Alexis de Tocqueville, quien consideró

la descentralización como la forma de organización más adecuada para el ejer-
cicio de la democracia. Sin embargo, este autor también reconoció la necesidad
de diversas condiciones para el éxito de un sistema de decisión «comunal». En
el caso de los Estados Unidos, por ejemplo, el éxito de la descentralización se
basaba en el hecho singular de que los primeros inmigrantes estaban ya fami-
liarizados con el «dogma» de la soberanía del pueblo, y provenía de grupos
sociales relativamente homogéneos (Tocqueville, 1983).
En el siglo XX la noción política de la descentralización se combinó con el

desarrollo de modelos económicos en los cuales la descentralización era vista
como un generador de eficiencia. Ese abordaje económico de la descentraliza-
113
ción podría tener un punto de partida en las argumentaciones de Hayeck, 1945,

quien consideró que los Gobiernos locales podrían estar mejor informados que
los Gobiernos centrales de las preferencias y necesidades de las poblaciones
locales.
Sin embargo, Samuelson, 1954, planteó posteriormente la importante idea de

que, mientras en el caso de los bienes privados las preferencias de los consu-
midores son alineadas con la producción de bienes a través del mercado, en
el caso de los bienes públicos se hace necesario un mecanismo para satisfacer
las preferencias agregadas. De manera específica, un criterio de eficiencia es
que, en el margen, el costo de la provisión de un servicio sea igual al beneficio
marginal que el servicio genera; en el caso de los bienes privados, tal igualdad
se garantiza mediante el mecanismo de precios, pero en el caso de los bienes
públicos la intervención del Gobierno resulta necesaria.
En el análisis en Tiebout, 1956, la descentralización es vista precisamente como

un mecanismo mediante el cual se puede «imitar» al mercado en la provisión de
los bienes públicos, en tanto los Gobiernos locales puedan competir entre ellos
ofreciendo distintas canastas de servicios públicos, y los individuos pueden mi-
grar hacia las localidades que ofrezcan canastas de servicios más cercanos a
sus preferencias. Esto constituye el famoso mecanismo de «votar con los pies»,
que permitiría aparear la producción de servicios públicos con las preferencias
de distintos grupos de constituyentes. La implementación de tal mecanismo se
facilitaría en la medida en que las autoridades dispongan de información sobre
los constituyentes. Los beneficios de la descentralización operarían a través de
tres vías: aumentando la correspondencia entre las necesidades y los servicios
(eficiencia alocativa), promoviendo la reducción de costos (eficiencia produc-
tiva) y facilitando la supervisión de las acciones de las autoridades (rendición
de cuentas). Esto último justifica el principio de subsidiaridad, según el cual la
responsabilidad del servicio público debe recaer en el nivel de Gobierno más
bajo, excepto en casos especiales en los cuales pueda demostrarse que es más
eficiente proceder de otro modo (Shah y Thompson, 2004).
Un aspecto relevante es que, al permitir un mayor acercamiento entre las pre-

ferencias de las comunidades y los servicios recibidos, la descentralización de-
bería inducir la propensión a pagar por los servicios públicos. De este modo,
la descentralización podría contribuir positivamente al equilibrio fiscal, en la
medida en que las poblaciones «estén más dispuestas a pagar para el financia-
miento de servicios que satisfagan sus necesidades» (Briscoe et al, 1995). Esto
es especialmente importante en condiciones de globalización de la información,
114
en la cual se ha aumentado la conciencia ciudadana de sus derechos y opciones.

«Con la globalización», señalan Shah y Thompson, 2004, «se hace evidente
que los Gobiernos nacionales son demasiado pequeños para manejar las cosas
grandes, y demasiado grandes para manejar las cosas pequeñas».
Las ventajas citadas no han estado libres de cuestionamiento. En el terreno teó-

rico una crítica usual se refiere al mecanismo de «votar con los pies», mediante
la migración de una comunidad a otra en respuesta al desempeño de las distintas
autoridades subnacionales. En ese sentido, se ha indicado que la decisión de
cambiar de residencia depende no solamente de las preferencias de los indi-
viduos, sino también de sus posibilidades de conseguir empleo en un sitio u
otro. Bardhan, 2002, ha destacado que los supuestos del modelo de Tiebout son
especialmente inadecuados para el caso de los países pobres, donde los ciudada-
nos tienen bajos niveles de información y de ingresos. Además, la racionalidad
económica de la descentralización supone generalmente que no existen «exter-
nalidades», de forma tal que la provisión de un bien en una comunidad no afecta
el bienestar de otras.
En la presencia de «externalidades» la descentralización podría llevar a una

subproducción de los bienes públicos locales, en la medida en que las autori-
dades de una comunidad no tomen en cuenta el impacto de sus acciones sobre
otras comunidades. Esto es especialmente relevante con respecto a inversión en
sistemas de transporte y comunicación, políticas ambientales, control de epide-
mias, etc. Por otro lado, como fuera indicado en Finot, 2002, si las preferencias
de las personas estuvieran relacionadas con sus niveles de ingreso, la agrupa-
ción de los individuos según sus preferencias podría generar costos en términos
de redistribución y de cohesión social.
En un terreno más práctico, Prudhomme, 1995, advierte contra los «peligros de

la descentralización», al observar que la capacidad administrativa de los Go-
biernos locales es generalmente inferior a la de los Gobiernos centrales. A su
vez, Tanzi, 1996, argumenta que la provisión subnacional de servicios públicos
está frecuentemente sujeta a «imperfecciones» –tales como el entrenamiento y
capacidad de las burocracias locales- que podrían limitar significativamente los
beneficios de la descentralización.
Tales consideraciones han llevado a señalar que la descentralización «debería

ser protegida de sus propios promotores, tanto de aquellos partidarios del libre
mercado que la ven como la oportunidad de reducir al Estado, como de los
anarcocomunitarios que no perciben que las ´fallas comunitarias´ podrían ser
tan graves como las «fallas de mercado» o del Gobierno central» (Bardhan,
115
2002). Con la brillantez que le caracteriza, Stuart Mill había señalado dos siglos
antes que las autoridades locales seguramente tienen un grado de conocimiento
menor que el ejecutivo nacional (Stuart Mill, 1977). En palabras de Bird et al.,
1999: el Gobierno central podría «no saber lo que se necesita», mientras el Go-
bierno local podría «no saber cómo hacer lo que se necesita».
Si se considera que las bases económicas de la descentralización podrían ser

relativamente frágiles, cabría pensar que sus mayores ventajas estarían en el
ámbito político o social, pero aun en ese terreno la defensa de la descentrali-
zación enfrenta algunos escollos. Por un lado, como ha sido indicado en Azfar
et al., 1999, los Gobiernos subnacionales podrían usar su poder y autoridad de
forma inadecuada o irracional. Por ejemplo, la descentralización podría llevar a
mayor nivel de corrupción o las políticas locales podrían oponerse a objetivos
nacionales de alto nivel, tales como el desarrollo de mercados internos o la ar-
monización fiscal.
De hecho, Bardahn y Mookherjee, 1998, entre otros, han formulado modelos

económicos en los cuales la descentralización podría llevar a la captura de los
bienes públicos por parte de élites locales. Estos autores consideran que, en
países subdesarrollados, es frecuente que los pobres y las minorías requieran la
protección del Gobierno central como protección contra las élites locales, que
en condiciones descentralizadas podrían capturar el Gobierno para su provecho
propio (Ver Bardhan, 2002, y Besley and Coate, 1999).
La controversia sobre descentralización se extiende a otras áreas más específi-

cas. Sobre la relación entre descentralización y corrupción, el estudio más in-
fluyente proviene de Bardhan y Mookherjee, 1998. Estos autores muestran que,
bajo ciertas condiciones, un sistema centralizado crea incentivos para desviar
recursos mediante corrupción; pero, por otro lado, en un esquema descentra-
lizado, los Gobiernos locales podrían ser proclives a ser «capturados» por los
grupos locales más ricos. Por consiguiente, la relación entre el nivel de corrup-
ción y el nivel de descentralización es teóricamente ambigua. Otro aspecto in-
teresante es la discusión en torno a si descentralización contribuye a una mayor
inversión en infraestructura y a una mayor eficiencia en tales inversiones.
En tal sentido, Estache et al., 1995, han planteado que las innovaciones tecnoló-
gicas tienden a reducir la escala requerida para suplir los bienes públicos, y que,
si bien existen muchos servicios en los cuales las inversiones son más eficientes
de forma centralizada, esto tiende a cambiar rápidamente. Es también probable
que algunas obras de infraestructura, las cuales requieren tomar en cuenta con-
116
diciones locales, tengan mayor impacto si son provistas de forma local, en vez
de ser determinadas por decisiones centralizadas que ignoran las diferencias
geográficas. Esto implica que la descentralización podría ser vista como parte
de los paquetes de reforma dirigidas a estimular el crecimiento económico (Da-
voodi et al., 1998).
En otro orden, Braun et al., 2002, indican que, si bien la descentralización ha

sido vista como un instrumento de lucha contra la pobreza, teóricamente no
existe una relación funcional clara entre ambas dimensiones. Por un lado, la
descentralización podría permitir una mejor monitoreo y control en la imple-
mentación de programas sociales, y aportar la información e incentivos necesa-
rios para identificar formas más baratas y apropiadas de proveer los servicios;
por otro lado, los problema de control de gasto son más complicados en un sis-
tema descentralizado, y podría generar tensiones intrarregionales al percibirse
diferencias derivadas de distintos niveles de ingreso o recursos.
1.1.2 Perspectiva sociogeográfica
La discusión precedente deja en claro que el tema de la descentralización, dada

su complejidad, requiere ser abordado desde distintos puntos de vista. Si bien
los enfoques relativos a los aspectos socioeconómicos y político-administrativo
ocupan la mayor parte de las discusiones habituales, otros enfoques podrían ser
imprescindibles para la comprensión del fenómeno en el contexto dominicano.
En particular, el presente estudio centrará una buena parte de su atención en los
aspectos físico-geográfico y en la planificación territorial.
Algunos autores, como el geógrafo Francisco González, 1995, destacan el vín-

culo entre el surgimiento del fenómeno de la descentralización en los inicios del
siglo XXI con el afianzamiento de otra tendencia mundial aún más fuerte y co-
nocida, la globalización. González reconoce además en la descentralización una
respuesta al centralismo tradicional ya ineficiente, mediante la cual se apuesta
a una redistribución de los recursos y poderes al interior de los territorios na-
cionales en un franco acercamiento a las localidades. Desde esta perspectiva,
descentralización y globalización son consideradas megatendencias, y el auge
de la primera es visto como una reacción a la segunda, en una dinámica en la
que la descentralización tiene la intención de contradecir la tendencia homoge-
neizadora que impulsa la globalización y de posibilitar el acceso y la inserción
de las minorías a la economía global.
En ese contexto, la globalización aparece como un instrumento político, en los

términos de una «desnacionalización hacia arriba», buscando la transnacionali-
117
zación o la internacionalización de los Estados, mediante diversas fórmulas de

integración, mientras que la descentralización se corresponden con una «des-
nacionalización hacia abajo», buscando el reforzamiento de los entes político-
territoriales menores, como la provincia, el municipio y el distrito municipal.
De esto se desprende la idea de que «la descentralización es la otra cara de la
moneda de la globalización; es la vuelta al lugar, a la aldea, al barrio y a la co-
munidad local. Pero también es la clave para que cada comunidad pueda inser-
tarse con éxito en el proceso de globalización».
Pero la manera más sugerente en la que el autor maneja la dicotomía globali-

zación/descentralización es la que describe la descentralización de la gestión,
como un fenómeno de «lugarización», contraparte clara de la globalización, y
de la mundialización (Ver también Rivas Leone, 2004). Para argumentar este
concepto, el autor insiste en el hecho de que la globalización obedece a la es-
tandarización del consumo y a la generalización de unos mismos usos, modas,
estructuras, estilos o prácticas que hacen que ahora en todo el mundo casi todos
vistan de una misma manera, coman las mismas cosas, oigan la misma música,
vean las mismas películas, escuchen los mismos noticieros y sueñen vivir en
determinados ambientes. En cambio, la lugarización es la contrapartida a esa
tendencia homogeneizadora, y busca la identidad personal y local, privilegian-
do lo autónomo, lo vernáculo, lo natural y lo singular, promoviendo por encima
de todas las cosas la heterogeneidad».
2.3 La descentralización desde una perspectiva empírica
La medición empírica del impacto de la descentralización no resulta una tarea

fácil. Una dificultad inicial estriba en la propia dificultad de aislar conceptual-
mente la descentralización, y de medir rigurosamente su nivel en una realidad
concreta. En el caso de República Dominicana, por ejemplo, distintos estudios
han sugerido «medir» la descentralización a través de varios indicadores: (a)
Grado de descentralización del gasto, o porcentaje del gasto público total que
efectúan las administraciones locales; (b) Grado modificado de descentraliza-
ción del gasto, o porcentaje del gasto público ejecutado por las administraciones
locales, tras excluir algunas funciones (como defensa y servicio de la deuda
pública) que «deben» ser realizadas por el Gobierno central; (c) Grado de au-
tonomía financiera, o porcentaje de los gastos locales que se financia mediante
recaudaciones locales. Esas mismas fuentes establecen que para impulsar un
proceso de descentralización es imprescindible analizar la situación en el nivel
local, en aspectos como capacidad gerencial, acervo de capital humano, finan-
ciamiento, tecnología, participación y liderazgo.
118
Aún si se supera el problema de «medir» de forma adecuada el grado de descen-

tralización, surge además el problema de dimensionar el impacto del proceso
sobre las comunidades en las cuales se produce. Los estudios sobre el particular
pueden ser clasificados en dos grupos: estudios cualitativos, generalmente basa-
dos en muestras pequeñas o estudios de caso, e investigaciones cuantitativas, que
generalmente consideran una muestra grande de países mediante instrumentos
estadísticos. Faguet, 2002, observa que los estudios cualitativos generalmente
adolecen de un nivel bajo de generalidad o exceso de variables con respecto a
las observaciones, lo que impide controlar adecuadamente por otras posibles
influencias. Los estudios cuantitativos, por su parte, enfrentan el problema de
aproximar adecuadamente conceptos abstractos de difícil observación.
Una medición pionera se encuentra en Rondinelli et al., 1983, quienes presen-

tan una visión un tanto pesimista de la experiencia de descentralización en una
gran muestra de países. Estos autores observaron que la descentralización había
brindado resultados limitados en la mayoría de los países subdesarrollados. Una
década más tarde, la reseña de varios trabajos por parte de Piou-Sall, 1998,
brinda un panorama positivo, pero moderado, sobre las ventajas de descentrali-
zación. La reseña en Manor, 1997, concluyó igualmente que las experiencias de
descentralización mostraban varios logros, pero no reflejaban una panacea. En
ese sentido, la reseña en Azfar et al., 1999, observa que a pesar de las grandes
esperanzas puestas por diversos países en los procesos de descentralización, las
evidencias sobre sus impactos eran limitadas.
La controversia ha continuado en trabajos más recientes. Huther y Shah, 1998,

presentan apreciaciones generalmente favorables y, tras considerar una muestra
de 80 países, concluyen que los índices de estabilidad y libertad política, al
igual que indicadores de participación ciudadana, están relacionados positiva-
mente con indicadores de descentralización fiscal. Esto lleva a Shah, 1999, a
concluir que «a pesar de las dificultades, el desempeño de los sistemas fiscales
descentralizados es impresionante en cuanto a promover la participación ciu-
dadana.» En cambio, al reseñar una larga lista de estudios de distintos países,
Bardhan, 2002, describe un panorama de éxitos relativos. Este autor concluye
que, en conjunto, «los estudios sugieren efectos generalmente positivos, pero es
difícil derivar lecciones conclusivas».
En un abordaje interesante Azfar et al., 1999, se proponen indagar las condi-

ciones bajo las cuales la descentralización es exitosa, partiendo de la experien-
cia de Uganda y Filipinas. Sus conclusiones reafirman que la descentralización
ayuda o perjudica el desempeño del sector público dependiendo de los arreglos
119
institucionales que existan –formales e informales- y que un aspecto crítico es

el grado de participación de los ciudadanos. Otros aspectos relevantes son el
tamaño del Gobierno, los sistemas electorales, la influencia del sistema político
general y la capacidad gerencial de los Gobiernos locales.
En ese último sentido, Uphoff, 1997, distingue cuatro habilidades necesarias

para un desempeño eficiente en materia de descentralización: identificación y
análisis de problemas locales, administración de recursos, comunicación y co-
ordinación de políticas, y resolución de conflictos locales. De este modo, cu-
riosamente, aunque la descentralización está llamada a construir capacidades y
habilidades, el nivel inicial de estas variables es un elemento crítico para poder
iniciar un círculo virtuoso.
¿Puede decirse que la descentralización beneficia a los pobres? Ese aspecto

es abordado por Braun et al., 2002, quienes se preguntan si los procesos de
descentralización han mejorado la calidad y cantidad de los servicios públicos
dirigidos a la reducción de la pobreza, tales como salud y educación. Esos au-
tores usan distintas medidas de descentralización, las cuales en algunos casos
se refieren a descentralización fiscal y otras a descentralización administrativa.
Sus conclusiones sugieren una respuesta afirmativa, pero condicionada. Un re-
sultado importante es que no es suficiente fijarse en el tipo de descentralización,
sino que es importante prestar atención a la secuencia y velocidad con que la
descentralización es implementada, y a las condiciones del país, tales como ta-
maño, densidad poblacional, dotación de recursos, ambiente político y cultural,
solidaridad interregional, capacidades institucionales y patrones de pobreza.
En cuanto a la relación entre descentralización y corrupción, Fishman et al.,

2002, estiman una fuerte relación negativa entre esas dimensiones, lo que corro-
bora resultados previamente obtenidos por Huther y Shah, 1998. No obstante,
los resultados son radicalmente distintos en Treisman, 2002, quien se basa en
los datos de 166 países. Específicamente, estos últimos autores encontraron que
la corrupción (percibida) tendía a ser mayor en los países con mayor cantidad de
niveles gubernamentales, en los cuales los servicios de salud y de infraestructu-
ra tendían también a ser menos eficientes.
Sobre la relación entre descentralización y crecimiento, Davoodi and Zou, 1998,

usan un panel de datos de 46 países, desarrollados y no desarrollados, a lo largo
del período 1970–1989. Sus conclusiones indican que, en los países subdesa-
rrollados, el nivel de descentralización fiscal se relaciona negativamente con el
crecimiento, mientras en los países desarrollados no existe una clara relación.
120
Estos resultados han sido cuestionados por razones metodológicas, incluyendo

la escasa consideración a las diferencias culturales, económicas y políticas de
los países en la muestra. Akai et al., 2002, se propone corregir tales deficiencias,
y encuentran resultados aparentemente convincentes de que descentralización
fiscal contribuye al crecimiento económico.
Oates, 1985, rechaza sobre bases empíricas la hipótesis de que exista relación
negativa entre los niveles de descentralización y el gasto de inversión pública.
Estache et al., 1995, concluyen que descentralización tiende a elevar tanto el
gasto agregado del Gobierno central como el gasto total de los Gobiernos sub-
nacionales de los países, pero admiten que se necesitaría mayor esfuerzo para
profundizar en la relación estudiada. Una arista interesante es la planteada por
Banchard et al., 2000, quienes comparan los casos de China y Rusia como casos
polares: en China, los Gobiernos locales han contribuido positivamente al cre-
cimiento, mientras en Rusia han constituido un obstáculo. Los autores atribuyen
la diferencia a un mayor grado de centralización política en China, lo que ha
permitido al Gobierno central la autoridad para penalizar o premiar a las admi-
nistraciones locales, reduciendo el riesgo de captura o corrupción local.
Shah y Thompson, 2004, indagan las condiciones en las cuales los procesos de
descentralización han sido sostenibles. En ese sentido, concluyen que las inicia-
tivas de descentralización tienden a perdurar cuando se implementan tras haber
alcanzado un amplio consenso social y apuntando a metas de largo plazo. Los
procesos tienden a ser revertidos cuando son resultados de decisiones de arriba
hacia abajo, en vez de crecer desde las bases sociales. El tema de la participa-
ción comunitaria es abordado en van Zyl, 1999, quien estudia la experiencia del
nordeste brasileño. Ese artículo encuentra que la administración descentralizada
de proyectos ha ido apareada con mayores niveles de participación ciudadana.
1.4 Descentralización en América Latina
Los Gobiernos latinoamericanos han sido tradicionalmente centralizados, desde

la formación de los distintos países. En muchos casos, la centralización aumen-
tó durante el proceso de industrialización a mediados del siglo XX, que fue en
gran parte resultado de estrategias desarrollas por los Gobiernos centrales. En
palabras de Boisier, 2004, la cultura centralista de América Latina refleja que
la región no experimentó cuatro grandes fenómenos sociales que tuvieron lugar
en Europa: el cambio social provocado por la revolución industrial, el cambio
político provocado por la revolución francesa, el cambio religioso provocado
por la reforma y, finalmente, un sistema de reparto territorial del poder como en
el feudalismo.
121
Es indudable que el centralismo contribuyó a un limitado nivel de participación

y, probablemente, a un bajo nivel de eficiencia, lo que ha acabado gestando
un cambio progresivo de paradigma. La implementación del nuevo paradigma
enfrenta grandes obstáculos. En palabras del ex presidente chileno Frei: «El
éxito de la descentralización significa asumir un modelo de comportamiento
individual y social basado en la autorresponsabilidad y en la subsidiaridad. Pero
no se cambia una cultura por Decreto, sino por enseñanza y vivencia desde la
infancia. Desde la escuela primaria hay que enseñar a «vivir descentralizada-
mente», porque simplemente ello es desconocido para América latina» (citado
por Boisier, 2004).
De hecho, todavía en 2003, Finot, señalaba que el camino hacia la descentrali-

zación en América Latina apenas comenzaba. El mismo autor (ver Finot, 2002)
considera que los sistemas de redistribución territorial instaurados en la región
junto con la descentralización política han implicado importantes avances en
términos de equidad territorial y social, principalmente al aumentar la cobertura
de los servicios sociales, pero no alcanzan a compensar desigualdades territoria-
les y sociales preexistentes. Este autor sugiere que el avance en el camino hacia
la descentralización en Latinoamérica, como en cualquier lugar del mundo, debe
comenzar por la discusión sobre cuáles bienes deberían ser considerados como
nacionales y cuáles locales. Desde su perspectiva, sería recomendable mantener
centralizadas -o recentralizar- las decisiones en lo que corresponde a estructu-
ra, niveles y financiamiento de la canasta de servicios sociales, descentralizar
políticamente lo que se refiere a contenido y organización de la provisión, y
tender a descentralizar económicamente, hacia el sector privado. También sería
conveniente contar con el concurso de los Gobiernos locales para el control de
regulaciones (por ejemplo sobre calidad de los servicios de educación y salud,
o la gestión de las regulaciones territoriales) y la operación de un sistema de
subsidios, esto último con miras a una descentralización operativa (no política).
En cuanto a la descentralización política (es decir, en lo que respecta a la toma
de decisiones), Finot entiende conveniente llegar hasta los ámbitos que mejor se
aproximen a la demanda de los ciudadanos en lo que respecta a la infraestructu-
ra básica, principalmente en transportes, provisión de agua potable y manejo de
desechos. La necesidad de descentralizar estos servicios se basa en el hecho de
que la demanda está claramente diferenciada, tanto cualitativa como cuantita-
tivamente, y en que se trata de bienes típicamente «locales» que, por su escala,
deberían ser perfectamente manejables para las autoridades locales.
122
En el caso de los países centroamericanos, los procesos de descentralización

son incipientes3. Sobre Costa Rica, Calderón, 2001, afirma que los avances más
notables han sido en el plano fiscal. Entre las reformas recientes se encuentra el
traslado a las municipalidades de la recaudación y administración del impuesto
a los bienes inmuebles y el establecimiento constitucional de una transferencia
del 10% del PIB para los Gobiernos locales. En El Salvador, a mediados de los
noventa se planteó el Plan de Desarrollo Económico y Social, cuya estrategia
de Modernización del Estado giraba en torno a varios ejes básicos, uno de es-
tos lo constituía la descentralización administrativa y territorial. Sin embargo,
Calderón destaca que la falta de criterios claros de distribución en la transfe-
rencia a los municipios, la carencia de recursos y la falta de responsabilidades
específicas en los municipios constituyen limitantes notables a un proceso de
descentralización.
En Nicaragua, se ha desarrollado una transferencia de hecho de responsabilidades

anteriormente estatales, que no vienen acompañadas de los recursos necesarios.Ante
esta situación, se planteó, como en otros países de la región, la transferencia de un
porcentaje del Presupuesto Nacional de la República a las municipalidades; sin
embargo, la concreción de esa norma planteada en la Reforma de la Ley de
Municipios que pretendía trasladar un 8% a las municipalidades, no alcanzó la
votación suficiente en el Parlamento.
En Honduras. La descentralización político-administrativa es considerada como

uno de los ejes fundamentales de la reforma y modernización del Estado, y se ha
impulsado el Programa de Descentralización y Fortalecimiento Municipal des-
de el Gobierno central por medio de las Secretarías de Gobernación y Justicia,
de Planificación y Presupuesto de la Presidencia, y de la Oficina de Moderniza-
ción del Estado con el fin de lograr un traspaso de atribuciones y de recursos a
las municipalidades. En suma, el siguiente cuadro permite una apreciación de
los distintos países centroamericanos y una comparación con el caso dominica-
no. Para tal efecto se representa con un 0 la ausencia o carencia del precepto, 1
su presencia débil, 2 su presencia moderada y 3 su presencia fuerte.
___________
3
El resto de esta subsección es tomado enteramente de Calderón, 2001.
123
Condiciones de descentralización en países centroamericanos

y República Dominicana
Fuente: Calderón, 2001.
En cuanto a la participación ciudadana, el panorama puede ser descrito según

la tabla a continuación, en la que un valor 0 representa la ausencia total de un
determinado aspecto, 1 su presencia pero sin una implementación real, 2 su pre-
sencia y uso limitados, y 3 su presencia y uso continuo.
Formas de participación ciudadana en el ámbito local

en países centroamericanos y República Dominicana
Fuente: Calderón, 2001. Ver esa fuente para definiciones relevantes.
124
II. La descentralización en República Dominicana
2.1 Evolución histórica y la situación actual
En la experiencia dominicana, los ayuntamientos aparecen desde los inicios de

la colonización. El primer ayuntamiento se estableció en 1494, en el municipio
de La Isabela, y para el año 1501 la cantidad de ayuntamientos había crecido
con el surgimiento de los municipios de Santiago de los Caballeros, Concepción
de la Vega, Puerto Plata y Bonao. En 1801, se dispuso que en cada territorio o
parroquia existiera un ayuntamiento. En 1844, con la proclamación de la inde-
pendencia, se estableció constitucionalmente que habría un ayuntamiento en
cada una de las comunas en las cuales se tenía ayuntamiento antes de la invasión
haitiana, al tiempo que se estipuló que la ley podría establecer ayuntamientos
en otras comunas en que fuese conveniente. Y, si bien los ayuntamientos des-
aparecieron durante la intervención militar norteamericana entre 1916 y 1924,
reaparecieron en la legislación municipal adoptada a partir de ese último año.
A pesar de esta larga tradición municipalista, diversos autores han señalado que
el Estado dominicano tiene un carácter centralista, con raíces profundas tanto
en las instituciones como en la cultura política de sus habitantes y dirigentes
(Ver Mejía Ricart, 2003 y 2003a). En particular, se considera que a partir de
la dictadura trujillista (1930-1961) se ha observado una gradual sustitución de
las competencias fundamentales y de la autonomía de los Ayuntamientos, por
parte del Gobierno central (Beltré, S/F). A la vez, sin embargo, se observa un
conjunto de esfuerzos que tiene a una mayor relevancia de unidades subregiona-
les. En 1981, un Decreto presidencial estableció tres regiones (Norte, Sureste y
Suroeste) y siete subregiones, tres en la Norte, dos en el Sureste y otras dos en el
Sur-Oeste, pero tal disposición no tuvo incidencia práctica en el funcionamiento
de las instituciones. En 2000, mediante un nuevo Decreto (685-00), se dividió al
país en nueve regiones de desarrollo.
125
Mapa Político de República Dominicana, 2002
Fuente: Elaborado por CONARE
Es importante destacar que las regiones no constituyen un nivel de Gobierno

ni una esfera de actuación con incidencia en el desarrollo. Más concretamente,
las regiones y provincias no representan niveles de Gobierno, sino simplemente
delimitaciones geográficas, cuyas competencias, composición, organización y
funcionamiento de las mismas, así como el número de ellas, deberán ser deter-
minadas mediante las leyes (ver Art. 196 y 197 de la Constitución). En cambio,
la Constitución de la República establece que el primer nivel de Gobierno co-
rresponde al Gobierno central, y que la municipalidad constituye el segundo
nivel.
En términos constitucionales, los municipios son personas jurídicas de Derecho

Público, que gozan de patrimonio propio y de autonomía presupuestaria, con
potestad normativa, administrativa y de uso de suelo y que, según la Constitu-
ción representan (junto a los Distritos Municipales) «la base del sistema polí-
tico administrativo local» (Art. 199). El número de estas entidades ha venido
creciendo sostenidamente, y se ha acelerado durante la última década. PNUD,
2008, destaca que en los últimos 45 años se había creado 77 municipios, y que
47 de estos habían sido aprobados entre 1994 y 2007. El total de municipios y
distritos municipales casi se ha triplicado en la última década, y el número de
Distritos Municipales se multiplicó por 4.5 veces entre 1997 y marzo de 2009.
En la actualidad, el país está segmentado en 155 municipios y 229 distritos
municipales, es decir, 384 entidades que en la práctica actúan como unidades
administrativas independientes. Las tablas a continuación se refieren a la evolu-
ción del número de demarcaciones municipales.
126
Evolución de la cantidad de municipios

según provincias y subperíodos, 1962-2005
Fuente: Matías, Domingo et al., 2003; actualizado por los autores con informaciones de la Liga
Municipal Dominicana.
127
Cantidad de ayuntamientos y juntas de distritos municipales,

1995-2010
Fuente: Elaborado con datos de la Liga Municipal Dominicana.
Evolución del número de municipios

y distritos municipales, 1995-2010
Ese proceso de expansión del número de municipios refleja diversas motivacio-

nes, entre las que se incluyen, probablemente, el interés de los partidos políticos
en establecer opciones de empleo público para sus militantes, pero también las
demandas genuinas de algunas comunidades y un movimiento creciente a favor
de los procesos de descentralización. De este modo, la creación de municipios
128
ha sido acompañada de otras actividades que procuran crear las condiciones

para avances en esa materia. La participación de los municipios en los ingresos
fiscales ha aumentado con respecto a la década precedente, pero todavía perma-
nece por debajo del porcentaje establecido por la legislación (10%).
Participación municipal en los ingresos internos

del Gobierno central, 1996-2009
Fuente: Tomado de Medrano, 2007 (1996-2006) y cálculos de los autores (2007-2009). Los dos
períodos podrían no ser estrictamente comparables debido a la diferencia de fuentes.
Indicadores de ingresos de los Gobiernos municipales

a principios de la década, 2000-2001
* Incluye subsidios extraordinarios, donaciones y contribuciones

Fuente: Tomado de Ramlakhan, 2003.
129
En materia de participación, durante los últimos años, CONARE y la Federa-

ción Dominicana de Municipios (FEDOMU) han impulsado la aplicación del
Presupuesto Participativo en 215 ayuntamientos y juntas de distritos municipa-
les, y se ha implantado el Sistema Integrado de Finanzas Municipales, SIFMUN
(iniciado en el 2000 con auspicio de la Unión Europea), en 72 ayuntamientos
y/o Juntas de Distritos Municipales4. Para 2007, 57% de la población vivía en
municipios donde se practicaba el presupuesto participativo (PNUD, 2008)5.
Según los resultados de la encuesta LAPOP, 2006, alrededor de 22.9% de la

población dominicana había asistido a una reunión municipal en el último año,
lo que representaba uno de los por más altos de 15 países latinoamericanos
considerados en dicha encuesta; asimismo, alrededor de 15.8% de la población
dominicana había presentado una petición al Gobierno local en el último año,
previo a dicha encuesta, con un porcentaje aún mayor en la zona rural. Según la
misma fuente, alrededor de 49% de la población dominicana considera que los
funcionarios municipales «le hacen algo de caso o mucho caso» a las solicitudes
que emanan de la población (PNUD, 2008).
2.2 Marco legal e institucional
La Constitución dominicana actual aprobada, en 2010, establece que el Go-

bierno de los municipios está a cargo del Ayuntamiento, constituido por dos
órganos complementarios entre sí, el Concejo de Regidores y la Alcaldía. El
primer órgano es de naturaleza exclusivamente normativa, reglamentaria y de
fiscalización, mientras que el segundo es el órgano ejecutivo, encabezado por
un alcalde o alcaldesa (Art. 201 de la Constitución). Según el artículo 201 de la
Constitución, los partidos o agrupaciones políticas, regionales, provinciales o
municipales harán la presentación de candidaturas a las elecciones municipales
y de distritos municipales para los alcaldes y alcaldesas.
Una innovación de la Constitución actual es el establecimiento de normativas

sobre los mecanismos directos de participación local. Específicamente, el Art.
203 indica que la Ley Orgánica de la Administración Local establecerá «los
ámbitos, requisitos y condiciones para el ejercicio del referendo, plebiscito y
la iniciativa normativa municipales con el fin de fortalecer el desarrollo de la
___________
4
Ver mapa, publicado en el folleto de CONARE titulado ¿Qué es el SIFMUN?
5
Según Cáceres, 2007, el Presupuesto Participativo influyó en resultados positivos, en las elec-
ciones de 2006, para los síndicos que lo estaban aplicando.
130
democracia y la gestión local». En ese mismo espíritu, se plantea que el Estado

deberá propiciar la transferencia de competencias y recursos hacia los Gobier-
nos locales, lo que conlleva políticas de desarrollo institucional, capacitación
y profesionalización de los recursos humanos. La Constitución vislumbra «un
desarrollo progresivo de presupuestos participativos que propicien la integra-
ción y corresponsabilidad ciudadana en la definición, ejecución y control de las
políticas de desarrollo local» (Art 206).
Hasta 2007 los municipios estuvieron regidos por la Ley de Organización Mu-
nicipal 3455, y por la Ley 3456, ambas de 19526. Posteriormente, la Ley 3896,
promulgada en 1954, otorgó personalidad jurídica a la Liga Municipal Domini-
cana (entidad que había sido creada mediante la Ley 49 de 1938, como entidad
asesoría técnica, y supervigilancia y asociación intermunicipios), y estableció
ciertas condiciones para actos y contratos de la entidad. Es también relevan-
te la Ley 5622 de 1961, que reguló la autonomía municipal y facultó a los
ayuntamientos para la realización, bajo restricciones, de empréstitos, fijación
de impuestos y tasas, adquisición de bienes inmobiliarios, redistribución del
superávit de los ayuntamientos más favorecidos. Esa misma pieza legal limitaba
a la Liga Municipal en sus intervenciones en el funcionamiento de los ayunta-
mientos y enfatizaba el carácter de asesor técnico que la entidad estaba llamada
a desempeñar. Otras piezas relevantes son la ley 6332 del 1963, que estipulaba
la creación de Oficinas de Planeamiento Urbano, y la ley 673 del 1965, que nor-
malizaba o reglamentaba el Presupuesto Municipal (Ver Matías, 20067).
En materia de ingresos, la Ley 180 del 12 de abril de 1966 (relativa al esta-

blecimiento de arbitrios municipales) estipuló que la creación de arbitrios por
parte de los ayuntamientos debía contar con la aprobación del Consejo Nacional
de Desarrollo por medio del entonces denominado Secretariado Técnico de la
Presidencia. Más recientemente, la Constitución actual ratificó la facultad de
los municipios para establecer arbitrios en el ámbito de su demarcación legal,
«siempre que éstos no colidan con los impuestos nacionales, con el comercio
intermunicipal o de exportación, ni con la Constitución o las leyes» (Art. 200).
Por otro lado, en su Art. 128, la Constitución atribuye al Presidente de la Repú-
blica el poder de «autorizar o no a los ayuntamientos a enajenar inmuebles, y
aprobar o no los contratos que hagan, cuando constituyan en garantía inmuebles
o rentas municipales».
___________
6
Cáceres, 2007, menciona la Ley 140 de 1983 según la cual 20% de las recaudaciones de Rentas
Internas debían transferirse a los municipios, e indica que nunca se aplicó.
7
Ver también pagina 9 de D’Aza y Ruiz, 2003.
131
En general, diversos analistas han destacado que los Gobiernos locales presen-
tan una baja autonomía financiera y que administran un sistema caracterizado
por tasas obsoletas, con poco conocimiento de la legislación por parte de la
población ineficiente implementación de mecanismos de cobros por parte de las
autoridades locales, así como alta evasión y morosidad en el pago de los servi-
cios. En tales circunstancias, el financiamiento de los municipios ha dependido
tradicionalmente de las transferencias desde el Gobierno central. En tal sentido,
la Ley No. 166 del 6 de octubre del 2003 dispuso que a partir del 2004 se con-
signara un 8% y a partir del 2005 un 10% de los montos totales de ingresos del
Estado Dominicano, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos, como
transferencia hacia los ayuntamientos8.
La distribución a los municipios de los recursos provenientes del Presupuesto

de Ingresos y Ley de Gastos Públicos se realiza conforme a la cantidad de ha-
bitantes que tenga cada municipio. En principio, los ayuntamientos están obli-
gados a destinar los fondos transferidos de la siguiente manera: Hasta un 25%
para Gastos de Personal, hasta un 35% para Servicios Municipales y Gastos de
Operación, y un 40% para Gastos de Capital e Inversión. El 2% de este último
monto debe ser destinado al diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de pro-
yectos y programas de desarrollo municipal.
Un paso importante fue la reciente aprobación de la Ley del Distrito Nacional y

de los Municipios, No. 176-07, y de la Ley No. 170-07, que instituye el Presu-
puesto Municipal Participativo. Según la primera pieza, el territorio dominicano
está organizado en:
• Provincias: que son unidades político-administrativas inmediatamente infe-

riores al Gobierno central. Su autoridad es el gobernador, nombrado por el
Presidente de la República, y sus funciones son fundamentalmente de repre-
sentación y coordinación;
• Municipios: que son el espacio geográfico, determinado mediante ley, donde

el ayuntamiento ejerce sus atribuciones;
• Distrito Municipal: que son demarcaciones territoriales que están bajo la co-
ordinación superior del municipio al que pertenece. Cada distrito municipal
___________
8
Previamente, en 1997, la ley 17-97 habia aumentado a 4% el porcentaje de los ingresos nacio-
nales que debía transferirse a los ayuntamientos.
132
está a cargo de un Director y de una Junta Municipal integrada por 3 vocales.

La nueva Ley 176-07 establece que la elección de sus gobernantes se hará
democráticamente.
• Sección: que es la demarcación inmediatamente inferior al Distrito Muni-

cipal. Su autoridad, el alcalde pedáneo, es nombrada por la sindicatura del
ayuntamiento al que pertenece.
• Paraje: que es la demarcación inmediatamente inferior a las secciones. Su

autoridad es un Ayudante del Alcalde Pedáneo (PNUD, 2008).
Lay Ley 176-07 estipula nuevos criterios para la creación de un municipio y

exige, en particular, una población mínima de 15,000 habitantes y una necesi-
dad o conveniencia económica que justifique tal creación. También se estipu-
lan atribuciones más concretas de los municipios en áreas claves, tales como
educación y salud, además de las funciones tradicionales de ornato, manejo de
residuos y administración del sistema de construcción y mantenimiento de al-
cantarillados. Se exige, además que cada municipio con casco urbano de más de
50,000 habitantes cree una oficina de planeamiento urbano. Por último, la Ley
176-07 introduce un amplio conjunto de órganos e instrumentos para la parti-
cipación ciudadana en el ámbito municipal. Entre los órganos se destacan tres:
1. Consejo Económico y Social Municipal: órgano de carácter consultivo para

diseñar políticas públicas, planificar y tomar decisiones, integrado por miem-
bros del Ayuntamiento y representantes de la sociedad civil.
2.- Comités de Seguimiento Municipal: Mecanismo de participación ciudada-

na para velar por el buen funcionamiento del servicio público, la idoneidad del
procedimiento de compras, la selección de un personal para un puesto munici-
pal y la correcta erogación de los fondos municipales.
3.- Consejos Comunitarios: Tienen las mismas finalidades que el Consejo Eco-
nómico y Social Municipal, pero en el ámbito de las secciones y comunidades
rurales y en las delegaciones barriales. Estarán integrados por las organizacio-
nes existentes en las localidades, debidamente certificadas por el ayuntamiento.
Entre los instrumentos de participación se destaca el Derecho de Petición, me-

diante el cual los ciudadanos y ciudadanas pueden presentar ante los órganos de
Gobierno municipal, solicitudes, peticiones, reclamos y propuestas de carácter
normativo, sobre asuntos del interés y competencia del municipio. Asimismo, la
133
figura del Referéndum permite que el ayuntamiento convoque a la comunidad

para que se pronuncie sobre temas de interés de los munícipes, mientras que
el Plebiscito Municipal es un instrumento de consulta a la ciudadanía sobre
lineamientos generales de medio ambiente, proyectos de infraestructura o de
ordenamiento territorial, siempre que no modifiquen la actual división políti-
co-administrativa. Los ciudadanos también pueden participar en los Cabildos
Abiertos, que se convocan para que el Concejo Municipal discuta asuntos de
interés con la comunidad. En el mismo espíritu, se instituye mediante la Ley
el sistema de Presupuesto Participativo Municipal (PPM), que permite a los
munícipes participar en la discusión, elaboración y seguimiento del presupuesto
del municipio, especialmente en lo concerniente al 40% de la transferencia que
reciben los municipios del Presupuesto Nacional.
2.3 Antecedentes analíticos sobre la descentralización dominicana
Existe una amplia literatura dominicana sobre el tema de la descentralización,

de modo que resulta imposible rendir justicia a todos los autores en el marco del
presento trabajo. No obstante, algunas referencias podrían transmitir los prin-
cipales puntos que emergen. Pérez, 2003, es una compilación de artículos del
autor, en los que aborda los temas de descentralización, municipio y gestión ur-
bana. Los artículos tratan la descentralización como un medio de incorporación
de las comunidades a la conducción de su propio destino a través de Gobiernos
mas cercanos a la población y la eliminación de burocracia, pero destacan que
eso supone un pacto político entre el Gobierno central, los entes descentraliza-
dos y las fuerzas políticas más importantes del sistema, así como una participa-
ción activa de las comunidades.
Otra referencia importante es PNUD, 2008, que dedica atención al tema de la

descentralización, la participación y el presupuesto participativo. Esa fuente ad-
vierte que la descentralización es un medio para el aumento de las garantías
de desarrollo humano, en la medida en que permite acercar la población a las
decisiones que le afectan y materializar la distribución territorial del poder. El
documento hace alusión a una descentralización sustantiva, que vaya más allá
de la mera reingeniería política y administrativa, y que se realice en un marco
legal y de competencias precisos y respectados por el Gobierno central. Al mis-
mo tiempo, reconoce que la descentralización no produce desarrollo humano ni
hace más eficiente y eficaz la administración pública de manera automática, por
lo que, más que una medida administrativa, significa una opción y una concep-
ción política de la participación.
134
El estudio en Espinal, 2007, presenta una interesante reflexión sobre la medi-

da en que el proceso de descentralización mediante creación de municipios ha
mejorado o no las condiciones de vida de las poblaciones rurales. Según este
autor, «la atomización territorial propiciada por el Congreso Nacional ha sido
propiciada con el interés de auspiciar mecanismos de asistencia social para las
zonas más pobres». Se afirma también que, en consecuencia, se trata de «una
modalidad, poco responsable tal vez, para canalizar recursos que lleguen hasta
regiones remotas que de otra forma no se beneficiarían de los subsidios mínimos
que se le asignan a cada cabildo». No obstante, se indica que, dada la forma en
que se ha venido impulsando el municipalismo, el flujo de recursos hacia los
ayuntamientos ha aumentado, pero no se han aumentado las exigencias ni los
roles que deben desempeñar los Gobiernos locales.
Desde otra perspectiva, en el Plan Indicativo del Área Metropolitana de Santo

Domingo, desarrollado por CONAU, se presenta un diagnóstico según el cual
la división de esa zona se ha realizado sin contar con un plan de manejo de los
suelos, que trace lineamientos básicos y permita coordinar las acciones de los
nuevos municipios. En general, esta fuente considera que la división territorial
no ha ido a la par con medidas de desconcentración de las funciones públicas,
relativas al Gobierno central que aún hoy se concentran en el nuevo Distrito Na-
cional. Sin embargo, documentos de CONAU señalan algunos aciertos o con-
secuencias positivas del proceso, entre los cuales se encuentra el hecho de que
los nuevos municipios reciban un porcentaje del presupuesto de manera directa,
el que se haya evidenciado una necesidad de poner atención a la planificación,
tanto desde las autoridades centrales, como desde los municipios, y el hecho de
que la elevación de ciertas comunidades a municipios podría estar incidiendo en
el empoderamiento de sus ciudadanos.
Dilla y Cedano (s/f) realizan un análisis comparativo de las legislaciones de

ocho países latinoamericanos, desde la perspectiva del caso dominicano. En
adición, presentan reflexiones en torno a las capacidades institucionales de dis-
tintas entidades que inciden en el proceso de descentralización que ha venido
experimentando el país. Cañete et al, 2007, es otra compilación de artículos en
torno al proceso de descentralización de República Dominicana, realizados por
expertos locales en áreas relativas a la planificación, la municipalización y el
desarrollo humano. Entre los temas más destacados se encuentran la relación
entre la descentralizado y la construcción de ciudadanía; las bases de fortaleza
institucional del Gobierno local en República Dominicana y la experiencia del
Presupuesto Municipal Participativo.
135
Reinoso y Martínez, 2008, presentan una descripción de los esfuerzos realiza-

dos a lo largo de la última década con miras al fortalecimiento del proceso de
descentralización en el país. En particular, esos autores analizan el papel de
las entidades promotoras, como CONARE, y reflexionan los avances logrados
hasta ese momento. También Medrano, 2007 realiza un interesante recuento
de la evolución de los esfuerzos a favor de la descentralización. Ramlakhan,
2003, es un estudio amplio en cuanto a la caracterización de la situación de los
ayuntamientos en ese momento, y CEUR, 2007 analiza a profundidad el caso
de 10 municipios que fueron sometidos a un levantamiento bastante exhaustivo.
Matías y Castillo, 2009, presentan datos sobre la evolución de los municipios
en un largo plazo.
Ramos, 2006, es un documento que recoge de manera sistematizada datos y

cifras sobre los Ayuntamientos y distritos municipales, existentes en la Repú-
blica Dominicana en el período 1995-2005. Ese estudio compila leyes y norma-
tivas municipales, analiza la descentralización y las figuras de administración
político-administrativas que contempla, el rol de la Liga Municipal dominicana
en el nuevo escenario de la descentralización y el marco legal que la instituye,
así como las funciones que le competen. Presenta, además, una serie de cuadros
analíticos con información acerca de la evolución numérica de la población
en los Censos Nacionales desde 1920 hasta el 2002, la relación de los fondos
recibidos por las juntas municipales y municipios de la Liga Municipal Domi-
nicana, cada uno de los años del período de estudio.
III.
Metodología
3.1 Hipótesis
Nuestra investigación parte del supuesto de que el proceso de descentralización

político administrativa en República Dominicana está aún en ciernes, dado que
a la fecha no se ha alcanzado una real autonomía política, presupuestaria y en
materia de manejo de servicios, de los municipios respecto al Gobierno central.
En ese contexto, se admite la posibilidad de que la elevación de secciones a mu-
nicipios o de la fragmentación del territorio provincial en un mayor número de
municipios no necesariamente ha implicado un acercamiento de los munícipes
a la toma de decisiones o a mejores condiciones de vida.
136
Asimismo, se reconoce como posible que, a lo interno de los nuevos munici-

pios, persista o aumente la concentración de poder y de las inversiones, y que
esto tenga como consecuencia la persistencia de migración desde las áreas rura-
les a las áreas urbanas. Estas posibilidades conducen a plantear, como hipótesis
de trabajo, que la contribución al desarrollo local de las comunidades por parte
de los nuevos ayuntamientos es reducida. El análisis de esta hipótesis se basará
en tres abordajes que serán descritos en las siguientes sub secciones. En cada
caso, la estrategia consiste en observar, en comunidades elevadas a municipios
y en comunidades no elevadas a municipio, un conjunto de dimensiones consi-
deradas relevantes.
Esquema simplificado de dimensiones consideradas

en el análisis de impacto de la municipalización
Fuente: Elaborado por los autores.
3.2 Abordaje econométrico
El abordaje econométrico se basa en la aplicación de un análisis de apareamien-

to. Su objetivo es analizar, desde una perspectiva estadística, el impacto econó-
mico y social de la transformación de una localidad en municipio, con respecto
137
a una localidad de características iniciales semejantes que, durante un período

de observación no haya experimentado cambio en su condición política-admi-
nistrativa. Más concretamente, si representamos por Yi el valor de una variable
de interés en la localidad i (por ejemplo, porcentaje de personas con acceso a
servicios de recogida de basura), y denotamos por Ri a una variable indicativa
que adopta el valor 1 si la localidad i fue convertida en municipio en el curso de
los últimos 15 años y 0 en caso contrario, el interés es determinar:
donde YT indica el valor de la variable en la localidad i si la localidad fue trans-

formada en municipio e YC se refiere al valor de la variable en esa misma loca-
lidad en el caso hipotético de que no hubiese sido transformada en municipio.
Alternativamente, para las localidades que no hayan sido transformadas en mu-

nicipios interesa medir:
que se refiere a la diferencia entre el valor de Y en esa localidad y el valor de Y

que se hubiese obtenido en la misma en el caso hipotético de que hubiera sido
transformada en municipio.
El problema esencial es que resulta imposible observar una localidad en los dos
estados, por lo cual la información para computar las expresiones anteriores no
está disponible: en la expresión (1), el segundo término no es observable; en la
expresión (2), el primer término no es observable. A primera vista, una aproxi-
mación para (1) sería comparar el valor promedio de Y en las localidades que
han sido transformadas en municipios con el valor medio de Y en las localida-
des que no lo han sido, lo que equivaldría a:
Si la transformación de una localidad en municipio fuese totalmente aleatoria,

esto representaría un estimador insesgado de la expresión (1), pues en tal caso
sería razonable esperar que la distribución ex ante de Y en las localidades trans-
formadas en municipios y en aquellas no transformadas en municipios sería la
misma. Sin embargo, es razonable pensar que la transformación de una locali-
dad en municipio no es realmente aleatoria, sino que respondió a determinados
criterios de selección, tales como su tamaño, condiciones de su población, etc.
138
En tales circunstancias, es posible que características de las localidades (ya sea

observables o no observables) que hayan influenciado la transformación en mu-
nicipio también influyan en el resultado de las variables de interés. Esto lleva
a la aparición de un problema de endogeneidad que debe ser contornado, para
evitar que el impacto de la transformación de algunas en municipio sea subes-
timado o sobrestimado, confundiendo su influencia con la de otros elementos.
Una forma alternativa de proceder es el uso del método de apareamiento a través

del método estadístico de Propensity Scores. El procedimiento implica simular
de forma cuasi experimental los resultados de una selección aleatoria de las
localidades para ser transformadas en municipios, y establecer luego contraste
entre localidades cuyas probabilidades de haber sido transformadas sean seme-
jantes. El impacto de la transformación de una localidad en municipio es dado
por la diferencia entre sus condiciones socioeconómicas y las condiciones de
otras localidades que no fueron elevadas a municipios, pero que originalmente
tenían características similares a las de la localidad que sí lo fue. Una sección
posterior presentará mayores detalles sobre la fórmula de cálculo del indicador
de impacto.
3.3 Abordaje cualitativo
Este abordaje siguió la siguiente ruta:
1. Selección de una muestra: Del conjunto de asentamientos que fueron ele-

vados a municipios en el período de intercensal 1992-2002, se seleccionaron
cuatro asentamientos como «casos de estudio», y para cada uno de tales casos
de estudio, se seleccionó un «caso control».
2. Selección de criterios de comparación: Los criterios son los elementos a

partir de los cuales los casos de estudio y sus localidades controles serán compa-
rados cualitativamente. Estos criterios fueron seleccionados a partir de aquellos
elementos que la literatura local e internacional ha identificado como suscepti-
bles de ser mejorados a partir de la descentralización. Concretamente, el interés
se centrará en aspectos tales como calidad de la gestión pública en la localidad,
participación comunitaria, acceso de los ciudadanos a servicios básicos, identi-
ficación de los ciudadanos con su localidad, entre otros.
3. Levantamiento y recolección de datos documentales y cualitativos: Este as-

pecto se desarrolló mediante visitas a cada localidad y la realización de entre-
vistas a informantes calificados. Las entrevistas se basaron en una guía semi-
estructurada que se presenta como anexo. La entrevista procuraba información
139
sobre la evolución de la localidad en aspectos tales como: (a) razones por las
cuales la localidad fue elevada a municipio, en caso de que lo hubiese sido; (b)
calidad del manejo presupuestario; (c) prioridades de inversión; (d) uso o no
de presupuesto participativo; (e) grado de autonomía percibido; (f) grado de
organización de la sociedad civil; (g) grado de organización institucional; y (h)
patrones migratorios durante las dos últimas décadas.
4. Análisis comparado de la información. En ese marco, se realizaron unas 24

entrevistas a profundidad. En cada una de las comunidades visitadas se procu-
ró entrevistar, al menos, a los siguientes tipos de informantes: (i) 1 Alcalde o
máxima autoridad ejecutiva del municipio; (ii) 1 Alcalde o máxima autoridad
ejecutiva de algún período previo; y (iii) 1 dirigente comunitario o miembro de
organizaciones de sociedad civil en la comunidad.
3.4 Abordaje geográfico
Este enfoque se basa en el levantamiento de las infraestructuras y equipamien-

tos de las comunidades estudiadas (casos típicos y muestra control) y en el
análisis de los procesos seguidos para su realización. El principal interés radica
en estudiar la evolución física de las localidades, tanto en aquellas elevadas a
municipio durante el período intercensal como en sus controles, en busca de
indicadores de crecimiento y/o desarrollo en las infraestructuras físicas verifi-
cables En particular, se procuró evaluar si el proceso de elevación a municipios
ha implicado una mayor equidad en las inversiones entre centro y periferia (área
urbana/ área rural) y si la elevación a municipio de las localidades de estudio
ha implicado patrones de movilidad poblacional sustancialmente distintos a los
observados en las localidades control.
Entre las variables que serán abordadas desde la perspectiva geográfica se inclu-
yen la localización de la comunidad o la cercanía a un asentamiento de mayor
nivel de desarrollo económico, los límites políticos y geográficos de la demar-
cación y sus características naturales, modificación de los usos del suelo, evo-
lución de la mancha urbanizada y la distribución de la población entre el área
urbana y el área rural. Asimismo, se tomará en cuenta las modificaciones en los
patrones de uso del suelo, los avances en los procesos de planificación territorial
y en los mecanismos de gestión territorial. Las variaciones en la condición de la
infraestructura pública será también un aspecto que se tomará en consideración.
140
IV.
Resultados del análisis estadístico
4.1 Sobre las «localidades tratadas» o sometidas a «intervención»
Nuestra fuente de información son los censos de población realizados en 1993

y 2002. A primera vista, podría parecer natural seleccionar como «casos trata-
dos» o «sometidos a intervención» a aquellas localidades que fueron elevadas
a municipios en el período inter censal9. Sin embargo, aun si la elevación a
municipio tiene un impacto significativo en una localidad, tal impacto solo se
presentaría en el mediano plazo y no se reflearía en los datos del Censo 2002 si
la elevación hubiese sido en una fecha muy cercana.
Por consiguiente, consideraremos como «casos tratados» a aquellas localidades

localidades que fueron elevadas a municipio entre 1993 y 1998, a fin de permitir
un período de al menos cuatro años antes de la segunda observación censal. En
1993 unas 48 localidades tenían la condición de Distritos Municipales y, entre
ellas, 11 fueron elevadas a municipios entre 1993 y 1998. En su mayoría, estos
nuevos municipios corresponden a pequeñas demarcaciones localizadas en dis-
tintas zonas del país. Por ejemplo, 1 de las 11 localidades elevadas a municipios
se encuentra en la región de Valdesia, 1 en el Cibao Meridional, 3 en el Cibao
Oriental, 2 en el Cibao Occidental, 2 en la región de Enriquillo y 2 en la región
Yuma. En la mayoría de los casos, se trata de localidades en zonas no urbanas.
Las condiciones geográficas entre un municipio y otro también varían en fun-

ción de si está localizado en el frente costero, en áreas montañosas o en llanuras
o en zonas fértiles o áridas. En adición, los nuevos municipios presentan condi-
ciones económicas, naturales y sociales muy variadas.
___________
9
Siguiendo una práctica usual en la literatura estadística, este trabajo usa la «casos tratados»
para referirse a casos que han sido sometidas a «tratamiento» –en este caso– que han experi-
mentado un cambio de situación político administrativa en un período dado y la expresión «ca-
sos controles» para aquellas localidades que no han experimentado variación en su condición
durante el período considerado.
141
Localidades elevadas a municipios durante el período 1993-1998, con leyes de

elevación y poblaciones en 1993 y 2002
Esto queda reflejado de forma evidente en la heterogeneidad de las poblaciones

al momento de la observación inicial: según los datos del Censo de Población
de 1993, las poblaciones en los distintos municipios variaban desde 5,723 ha-
bitantes en la comunidad de Villa Los Almácigos, a unas 20,493 personas en el
caso de Jima Abajo.
4.2 Localidades «tratadas» y «controles»
La tabla a continuación presenta las 11 localidades en el grupo tratado y las

37 localidades en el grupo control. Una primera observación relevante es que
tanto en el grupo de «tratados» como en los «controles» aparecen localidades
que pertenecen a las distintas provincias y regiones del país, lo que asegura una
cierta heterogeneidad de los casos disponibles. En particular, la muestra de «tra-
tados» tiene localidades que pertenecen a seis de las ocho regiones. En cuanto
a los controles, se observan Distritos Municipales en cada una de las regiones,
con un mayor número en la región de Valdesia, Suroeste o Enriquillo y El Valle.
142
Distribución de los distritos municipales de 1993

según pertenencia al grupo de «tratados» o «controles»
Control Tratados
1 Cristóbal 29 Las Salinas 1 Arenoso
2 Don Juan 21 Las Yayas de Viajama 2 Las Terrenas
3 El Peñón 22 Los Cacaos 3 Jima Abajo
4 El Pino 23 Los Ríos 4 Partido
5 Esperalvillo 24 Mella 5 Los Almácigos
6 Estebanía 25 Otra Banda 6 Ingenio Consuelo
7 Fundación 26 Pedro García 7 Galván
8 Guananico 27 Polo 8 Jaquimeyes
9 Guayabal 28 Pueblo Viejo 9 Sabana Grande
Palenque
10 Hostos 29 Sabana Buey 10 Quisqueya
11 Jamao al Norte 30 Sabana Larga 11 Las Guàranas
12 José Contreras 31 Sabana Larga
13 Juan de Herrera 32 Sabana Yegua
14 Juan Santiago 33 San Gregorio de Nigua
15 La Cienaga 34 San José de Ocoa
16 La Cueva 35 San Victor
17 La Mata 36 Tabara Arriba
18 Laguna de Nisibón 37 Uvilla
19 Las Charcas
Cantidad de Distritos Municipales

«tratados» y «controles,» según región geográfica
143
Cantidad de distritos municipales

«tratados» y controles,» según provincia
Puesto que por definición los Distritos Municipales «tratados» fueron elevados
a municipios durante el período 1993-1998, se observa una distribución rela-
tivamente simétrica, con una moda en 1996. Por su parte, entre los Distritos
Municipales de »control» se tiene unos 11 que fueron elevados a municipios
durante el período 2000-2004. La distribución de la fecha de elevación a muni-
cipios de ambos grupos se presenta en el gráfico a continuación. El resto de los
Distritos Municipales de 1993 permanece sin haber sido elevado a municipios.
Cantidad de Distritos Municipales

«tratados» y controles,»
según año de conversión en municipios
144
El análisis a continuación establece tres formas de comparación entre los dos

grupos (tratados y controles):
(1) Comparación de las condiciones iniciales (1993).

(2) Comparación de las condiciones terminales (2002).
(3) Comparación de las variaciones entre 1993 y 2002.
4.3 La condición inicial: las localidades tratadas y controles en 1993
Los indicadores muestran de forma clara que, en 1993, los municipios «tra-
tados» tenían mejores condiciones de vida material que los municipios «con-
troles». Por ejemplo, si se clasifica los Distritos Municipales según el nivel de
pobreza predominante, en ese momento, entre los tratados se tenía alrededor de
45% (5 de 11) en que predomininaban niveles de pobreza extrema, y 27% (3 de
11) con niveles de pobreza moderada. Eso equivale a decir que 73% de los Dis-
tritos Municipales (8 de 11) podían ser considerados como predominantemente
pobres. Entre los controles, en cambio, se tenía alrededor de 78% (29 de 37)
Distritos Municipales en que predominaban condiciones de pobreza.
Distribución de los distritos municipales «tratados»

y «controles»según nivel de pobreza, 1993
145
En una mirada alternativa, pero que apunta a la misma dirección, se tiene que el
porcentaje de hogares pobres en los Distritos Municipales tratados era cercano a
75%, pero en los Distritos de control el porcentaje de hogares pobres era cerca-
no a 82%. Esto se corresponde con el hecho de que el índice de Condiciones de
Vida calculado por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo tenía
un valor promedio de 52.9 para los Distritos que se transformaron en munici-
pios a lo largo del lustro siguiente, y un valor promedio de sólo 48.4 en el caso
de los Distritos controles. Se recuerda que ese indicador puede adoptar valores
entre 0 y 100, con los valores mayores indicando mejores condiciones de vida.
Indicadores de pobreza en distritos municipales

«tratados» y «controles», 1993
Como es previsible, los indicadores generales de pobreza se correspondían con

mayores necesidades de servicios y activos por parte de las poblaciones en los
Distritos Municipales controles, en comparación con los tratados. De hecho, si
bien el porcentaje de hogares con problemas para la recogida de basura era prác-
ticamente igual en los dos grupos de Distritos Municipales considerados, entre
los Distritos de control tenía un mayor porcentaje de hogares con necesidades
de servicios de agua potable, sanitario, energía eléctrica, empleos y escuelas.
Asimismo, en 1993, estos Distritos tenían un mayor porcentaje de población
analfabeta y, a la vez, un menor porcentaje de población entre 7 y 15 años que
asistía a la escuela.
En el momento de observación inicial, las poblaciones de los Distritos tratados

era mayor que en los Distritos controles, aunque la diferencia era relativamente
pequeña. Concretamente, el primer grupo tenía un tamaño promedio de 12,417
personas, mientras el segundo tenía una población promedio de 11,547 indivi-
duos por localidad. En cambio, las transferencias per cápita recibidas por los
municipios tratados (esto es, transferencia desde el Gobierno central/población)
era menor en los municipios tratados, aunque la diferencia era muy leve.
146
Indicadores de necesidades en
Distritos Municipales «tratados» y «controles», 1993
Control Tratado Total

Porcentaje de hogares con necesidad de agua potable 50.8 46.5 49.9
Porcentaje de hogares con necesidad sanitaria 41.1 35.7 39.9
Porcentaje de hogares con necesidad de recogida basura 66.3 66.0 66.3
Porcentaje de hogares con necesidad de luz eléctrica 37.0 32.5 36.1
Porcentaje de hogares con necesidad de empleos 43.7 39.3 42.8
Porcentaje de hogares con escolares fuera de las aulas 17.8 12.9 16.8
Porcentaje de analfabeta (12 y más años) 30.8 23.1 29.2
Porcentaje de población que asiste a la escuela 75.4 81.7 76.7
(7 a 15 años)
Fuente: Elaborado por los autores
Tamaño poblacional medio en

Distritos Municipales «tratados» y «controles», 1993
147
Transferencias de ingresos al Gobierno local

en distritos municipales «tratados» y «controles»,
circa 1993

Nota: Los datos se refieren al promedio del período 1993-1995.
4.4 La situación terminal: las localidades tratadas y controles en 2002
En esencia, los datos del Censo 2002 revelan el mismo patrón ya observado
un decenio atrás. Por ejemplo, aunque el nivel de pobreza se redujo en ambos
grupos de Distritos Municipales, los niveles de pobreza continuaron siendo ma-
yores entre los municipios controles (68.8% de los hogares) con respecto a los
tratados (57.2%).
En cuanto a necesidades, el aspecto más notable en el tránsito desde 1993 hasta

2002 es el surgimiento de una brecha en las necesidades de recogida de basura.
En efecto, mientras en 1993 ambos grupos tenían indicadores semejantes en ese
aspecto (alrededor de 66% de los hogares mostraban necesidades del servicio),
para 2002 el porcentaje de hogares en esa condición se había hecho considera-
blemente mayor en los Distritos Municipales controles (23%) que en los Distri-
tos Municipales tratados (12%)10.
148
Indicadores de pobreza en distritos municipales


Porcentaje de hogares en pobreza 22.0 11.4 19.6
extrema
Porcentaje de hogares pobres 46.7 45.8 46.5
Porcentaje de hogares pobres 68.8 57.2 66.1
Indice de condicion 47.6 52.9 48.8
Indicadores de necesidades en Distritos Municipales


Porcentaje de hogares con necesidad de agua 55.3 54.4 55.1
Porcentaje de hogares con necesidad sanitaria 17.0 13.1 16.1
Porcentaje de hogares con necesidad de recogida 23.0 12.8 20.7
de basura
Un segundo aspecto en el que se perciben diferencias importantes se refiere

a la evolución de los tamaños poblacionales. En el caso de los Distritos tra-
tados, la población promedio aumentó de forma considerable entre 1993 y
2002, al pasar del nivel de 11,000 personas indicado anteriormente a cifras
cercanas a 14,481. En cambio, la población promedio de los Distritos con-
troles se redujo, desde un valor de 11,547 indicado anteriormente, a un va-
lor de 10,2003. Los datos no permiten apreciar si esas tendencias invertidas
provienen de décadas anteriores, o si es un fenómeno propio de los noventas.
El aumento de las poblaciones en los Distritos convertidos en municipios no fue

acompañado de un aumento proporcional en los recursos recibidos. Como con-
secuencia, la brecha entre los recursos per cápita recibidos por las autoridades
locales en las localidades tratadas se amplió con respecto a las transferencias
per cápita recibidas en las comunidades controles. Es decir, mientras la brecha
era apenas de 9% en 1993, para 2002 se había ampliado hasta 23%.
___________
10
Es interesante destacar que, tradicionalmente, la recogida de basura ha sido vista como la
función casi exclusiva de los Gobiernos locales, y un aspecto sobre el cual recae una gran parte
de la atención de los munícipes. Por consiguiente, es previsible que la conversión de una comu-
nidad en municipio vaya acompañada de un esfuerzo en ese aspecto.
149
Tamaño poblacional medio en

distritos municipales «tratados» y «controles», 2002
Transferencias de ingresos al Gobierno local

en Distritos Municipales «tratados» y «controles»,
circa 2002
150
4.5 Diferencias en las variaciones, entre 1993 y 2002, de las localidades

tratadas y controles
El hecho de que en 2002 se tenga una brecha entre las condiciones de vida de las
comunidades transformadas en municipios y las comunidades controles es de
poco valor, puesto que tal brecha ya existía antes de que las primeras cambiaran
su condición político-administrativa. Un aspecto más relevante es si la varia-
ción a lo largo del tiempo observada en un grupo es significativamente distinta
a la variación observada en el otro. Se trata, por tanto, de medir la «diferencia
de las diferencias», como un posible indicador de impacto del «tratamiento» o
conversión en municipios de algunas comunidades.
En tal sentido, la reducción en las necesidades de escuela fue mayor en el grupo

control, mientras la reducción en necesidad de recogida de basura fue mayor
en los Distritos Municipales tratados. La reducción en el porcentaje de hogares
con necesidades sanitarias fue relativamente igual entre los dos grupos. Por
último, el grupo de tratados redujo su porcentaje de hogares pobres (alrededor
de 17 puntos porcentuales) en mayor magnitud que el grupo de controles (cerca
de 13 puntos porcentuales), pero la diferencia no parece ser estadísticamente
significativa. Finalmente, el porcentaje de variación en la población del grupo
de localidades tratadas fue de 30%, mientras en las controles se tuvo una con-
tracción de 3%.
Variación (2002-1993) en indicadores de necesidades

en Distritos Municipales «tratados» y «controles»
151
Tasa de crecimiento de la población en

Distritos Municipales «tratados» y «controles», 1993 a 2002
4.6 Análisis de impacto mediante apareamiento
Las secciones anteriores establecieron una relación entre los resultados obser-
vados en variables claves de los Distritos Municipales transformados en mu-
nicipios vis a vis. los valores observados en las comunidades que no tuvieron
variación en su condición político-administrativa. Sin embargo, la comparación
tuvo un carácter informal, pues no se hizo esfuerzos por eliminar el posible
sesgo derivado de las diferencias intrínsecas entre las comunidades observadas.
En esta sección se presentan los resultados de una comparación más formal, en
la que cada comunidad transformada en municipio («localidades tratadas») ha
sido apareada con un conjunto de comunidades no transformadas («comunida-
des controles»). En este caso, el impacto de la transformación sobre una varia-
ble cualquiera, digamos Y, es dado por:
donde T representa el conjunto de comunidades «tratadas», N el número de

elementos en T, Ji el conjunto de comunidades controles apareadas con i, y wij el
peso concedido a cada elemento en Ji. Este peso depende de la «cercanía» entre
i y j, que es una medida de la «similitud» entre ambas comunidades en el año
inicial de observación, 1993.
152
La medida concreta de cercanía es dada por la probabilidad de haber sido trans-

formada en municipio, la que se estima mediante un modelo PROBIT en el cual
la probabilidad de que una comunidad haya sido transformada en municipio es
una función de: región de localización, población en 1993, cantidad de barrios
en 1993, cantidad de secciones en 1993, ICV de 1993, porcentaje de hogares ne-
cesitados de empleos y porcentajes de hogares necesitados de servicios de agua,
basura, sanitarios y empleo. Sin embargo, la mayor parte de estas variables son
estadísticamente no significativas, lo que sugiere que la transformación de una
comunidad en municipio depende, en gran medida, de otras variables no obser-
vables o no disponibles. A la vez, esto sugiere que los resultados con el proceso
de apareamiento serán muy semejantes a los resultados ya observados.
La tabla a continuación presenta los resultados de la medición de impacto a tra-

vés de la diferencia entre los valores observados en 2002 de cinco variables: el
indice de condiciones de vida, el porcentaje de hogares pobres, el porcentaje de
hogares necesitados de servicios de agua, el porcentaje de hogares necesitados
de servicios de recogida de basura y el porcentaje de hogares necesitados de
servicios sanitarios. En la primera fila de datos se observa que, por ejemplo, que
el conjunto de comunidades transformadas en municipio tenía un ICV prome-
dio de 52.3, mientras las comunidades no transformadas en su conjunto control
tenían un ICV promedio de 48.9. La diferencia entre ambos grupos es de 3.4,
como se muestra en la columna de «efecto del tratamiento». Las dos siguientes
columnas de la tabla presentan también el desvío standard de la diferencia y el
valor correspondiente, lo que permite determinar si la diferencia es estadística-
mente significativa a determinados niveles de confianza. La última columna en
la Tabla presenta una indicación de si la diferencia observada se corresponde
con la idea de que la conversión en municipio tuvo un impacto favorable (en
cuyo caso se escribe +) o no favorable (en cuyo caso se escribe -).
Un primer resultado de enorme trascendencia es que las diferencias en las con-

diciones de 2002 no son significativamente distintas en los dos grupos compa-
rados, excepto en el caso del porcentaje de hogares con necesidad de recogida
de basura. Es decir que, en 2002, el porcentaje de hogares con necesidad de re-
cogida de basura es significativamente menor entre las comunidades que fueron
transformadas en municipios –alrededor de 11 puntos porcentuales por debajo
del porcentaje en las comunidades que no fueron transformadas– aún tras tomar
en consideración las condiciones originales observadas en 1993. Esto sugiere
que la transformación en municipios ha tenido algún impacto positivo, proba-
blemente se limita a lo que tiene que ver con la función de recogida de basura,
pero no se refleja en otras variables sociales que presumiblemente deberían ser
153
favorablemente impactadas. De hecho, en algunos casos, el impacto estimado

sugeriría peores condiciones en las comunidades transformadas en municipios,
aunque tal impacto, como fue indicado anteriormente, no es estadísticamente
significativo.
Resultados de estimación mediante modelo de apareamiento

(a través de la diferencia de la situación en el año 2002)
La medida anterior se basa en la comparación de la situación en 2002. Una me-

dida alternativa de impacto es dada por la comparación de la variación que las
localidades tratadas y controles han tenido entre 1993 y 2002. Intuitivamente, la
medida de impacto sería dada por una expresión como:
(Y2002 – Y1993 localidades tratadas) – (Y2002-Y1993?comunidades controles)
Por razones obvias, esta medida es comúnmente identificada como «diferencia-

de-diferencias». Su mayor ventaja es que permitiría eliminar cualquier efecto
de diferencias iniciales (entre las localidades tratadas y controles) que no hayan
sido controladas mediante el proceso de apareamiento. Los resultados se pre-
sentan en la tabla siguiente. Por ejemplo, en la segunda fila de datos se observa
que las localidades tratadas tuvieron una reducción de 17.3 puntos en el por-
centaje de hogares en pobreza, mientras las comunidades controles apareadas
tuvieron una caída de 14.3 puntos porcentuales. Por tanto, la mejora en las lo-
calidades tratadas fue mayor que en las comunidades controles, en alrededor de
2.94 puntos porcentuales. Las demás filas tienen interpretación semejante.
Las diferencias de las diferencias no son estadísticamente significativas, excep-

to en lo relacionado al porcentaje de hogares necesitados de servicios de agua
potable. Infelizmente, el signo de la diferencia va en sentido contrario a la idea
de una mejora en las comunidades transformadas en municipios: en tales comu-
154
nidades, el porcentaje de hogares con carencias de agua potable aumentó entre

1993 y 2002, mientras en las comunidades controles se redujo. Probablemente,
esto está asociado con el hecho de que las localidades tratadas son también
aquellas de mayor crecimiento demográfico, lo que crea una presión mayor so-
bre la provisión de servicios.
De ahí se deduce una implicación de gran importancia; a saber: los resultados

indican que la transformación en municipios no ha estado acompañada de me-
joras en los indicadores de condiciones de vida considerados en este trabajo,
pero eso no necesariamente niega la posibilidad de que las comunidades trans-
formadas hayan presenciado un mayor esfuerzo de mejora. El problema podría
estar en que el crecimiento demográfico que se presenta en las comunidades
transformadas impide que los esfuerzos de mejoras se transformen en mejoras
observables en los indicadores. Los datos censales no permiten profundizar en
ese aspecto, que queda como tarea pendiente para el análisis cualitativo en las
siguientes secciones.
Resultados de estimación mediante modelo de apareamiento

(a través de la diferencia de las diferencias (2002-1993)
entre los Controles y los Tratados)
155
V.
Resultado abordaje cualitativo
Las secciones anteriores abordaron el impacto de la conversión de un conjunto

de localidades en municipios, a partir de los datos recogidos en los censos po-
blacionales de 1993 y 2002. El análisis se limitó a un conjunto reducido de va-
riables que se encuentran disponibles en tales fuentes de información, entre las
cuales se destacan las condiciones de pobreza de las comunidades y el acceso de
la población a determinados servicios públicos. Esto dejó sin analizar diversos
aspectos de interés tales como aquellos relativos a los procesos de gestión de
los Gobiernos locales y a la participación de las comunidades en las decisiones,
cuya enorme relevancia fue puesta de manifiesto en la discusión conceptual de
los tres primeros capítulos de este documento. Esta sección procurará llenar ese
vacío a partir de la comparación cualitativa entre las localidades que han sido
elevadas a municipios con anterioridad a 1998 y aquellas localidades que no
han sido elevadas a esa condición o que sólo lo fueron con posterioridad al año
indicado.
5.1 Los casos de estudio y la muestra control
De todas las comunidades que fueron elevadas a municipios en el período 1993-

1998, nuestra investigación ha tomado cuatro casos de estudios: Los Almácigos,
Quisqueya, Galván y Jima Abajo. A la vez, las demarcaciones tomadas como
contraste o control son la sección Las Caobas y los distritos municipales Gau-
tier, Mella y La Sabina. La selección de los casos de estudio y sus controles se
basó en diversos criterios que se describen a continuación.
• Temporalidad: se refiere al momento de conversión en municipio. En tal sen-

tido, sólo escogía como casos de estudio cualitativo a localidades que fueron
elevadas a municipios antes de 1999, de modo que cualquier efecto potencial
del cambio de status tuviese suficiente tiempo para haberse revelado al mo-
mento de este estudio. En cambio, tres de las demarcaciones de la muestra
control permanecieron como Juntas de Distrito, o como secciones, durante
todo el período inter censal.
• Ubicación: se refiere a la búsqueda intencional de heterogeneidad geográfica

y cultural entre los cuatro casos de estudio, para garantizar que los resultados
no sean específicos de un determinado tipo de comunidad. En tal sentido, los
casos de estudio están localizados en cuatro provincias de características di-
ferenciadas: Santiago Rodríguez, en la Región Cibao Noroeste; La Vega, en
la Región Cibao Sur; San Pedro de Macorís, en la Región Higüero; y Bahoru-
156
co, en la Región Enriquillo. Por otra parte, cada demarcación escogida como
control está situada en la misma provincia que el municipio al cual sirve de
control, con la excepción del distrito municipal de Mella, que pertenece a la
provincia Independencia pero sirve de control al municipio de Galván, en
Bahoruco. En este caso, sin embargo, las dos localidades pertenecen a pro-
vincias colindantes y de características sociales y geográficas similares.
• Tamaño: se refiere a la intención de seleccionar demarcaciones con tamaño

poblacional diferenciado. Este criterio se evidencia en la inclusión de comu-
nidades cuyas poblaciones urbanas en 1993 fluctúan desde 1,101 habitantes,
en el caso de Jima Abajo, hasta 11,612 habitantes en el municipio de Quis-
queya. En adicción, las superficies ocupadas por el área urbana de las comu-
nidades estudiadas van desde 133,725 m2, hasta el área urbana de Quisqueya,
cuya superficie urbana para el 2008 ocupaba 435,955 m2.
5.2 Caso A. Municipio Villa Los Almácigos vs Sección Las Caobas.
a. El caso de estudio: Villa Los Almácigos
Ubicación e historia. La comunidad de Villa Los Almácigos se encuentra al

0este de la provincia Santiago Rodríguez y colinda con la provincia Dajabón. A
su vez, la provincia Santiago Rodríguez se localiza en la región Cibao Noroeste
del país, entre las Cordilleras Central y Septentrional, y es limitada al norte por
las provincias Montecristi y Valverde, al sur por San Juan de La Maguana, al
este por Santiago y al oeste por Dajabón.
Localización y vista aérea del municipio Villa Los Almácigos

(Provincia Santiago Rodríguez), 2002
157
Desde los inicios del siglo XX hasta la década de los 70s, Los Almácigos fue un
paraje de la sección de Inaje. En 1959, fue asiento de una Delegación Municipal
y contaba con un mercado, iglesia, matadero, alumbrado eléctrico, dispensario
médico, puesto policial y agencia postal y telegráfica. En 1974, la localidad
cambió de categoría política al pasar de paraje a distrito municipal mediante la
Ley 659 del 16 de abril del año indicado. En 1993, según el Censo Nacional de
Población y Viviendas (ONE), en villa Los Almácigos había 1,598 viviendas
construidas. Por último, el 19 de septiembre de 1996 la localidad fue elevada a
municipio.
Evolución división político-administrativa

de la provincia Santiago Rodríguez, 1993-2007
158
Municipios seleccionados como caso de estudio,

con sus localidades controles
Fuente: Datos del Censo 1993 y del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. Nota:
El Distrito Municipal de La Sabina fue elevado a municipio en 2002 y el Distrito Municipal
Mella en el 2004.
159
5.2 Caso A. Municipio Villa Los Almácigos vs Sección Las Caobas.
a. El caso de estudio: Villa Los Almácigos
Ubicación e historia. La comunidad de Villa Almácigos se encuentra al oeste

de la provincia de Santiago Rodríguez y colinda con la provincia de Dajabón. A
su vez, la provincia Santiago Rodríguez se localiza en la región Cibao Noroeste
del país, entre las Cordilleras Central y Septentrional, y es limitada al norte por
las provincias de Montecristi y Valverde, al sur por San Juan de La Maguana, al
este por Santiago de los Caballeros y al oeste por Dajabón.
Localización y vista aérea municipio Villa Los Almácigos

(Provincia Santiago Rodríguez), 2002
Desde los inicios del siglo XX y hasta la década de los 70s, Los Almácigos,
fue un paraje de la Sección de Inaje. En 1959, fue asiento de una Delegación
Municipal y contaba con un mercado, iglesia, matadero, alumbrado eléctrico,
dispensario médico, puesto policial y agencia postal y telegráfica. En 1974, la
localidad cambió de categoría política, al pasar de Paraje a Distrito Municipal
mediante la Ley 659 del 16 de abril del año indicado. En 1993, según el Cen-
so Nacional de Población y Viviendas (ONE), en Villas Los Almácigos había
1,598 viviendas construidas. Por último, el 19 de septiembre de 1996, la locali-
dad fue elevada a municipio.
160
Municipios seleccionados como caso de estudio, con localidades controles
Fuente: Datos del Censo 1993 y del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo.
Nota: El Distrito Municipal de la Sabina fue elevado a municipio en 2002 y el distrito munici-
pal Mella en el 204
161

de la provincia Santiago Rodríguez, 1993-2007
Número 1993 2002 2007

Municipios 2 3 3
Distritos Municipales 1 0 0
Secciones 19
Parajes 80
Razones para su elevación a Municipio. Según los Considerandos de la Ley

20-96, las razones por las cuales la localidad Los Almácigos fue elevada a mu-
nicipio se refieren al tamaño de su población, a su infraestructura y a la posible
reconfiguración político administrativa de toda la provincia. En particular, se
tomaba en cuenta que la demarcación constituía un centro para las actividades
de al menos una sección y unos quince parajes.
A partir de la promulgación de la Ley 20-96, la cabecera del nuevo municipio

pasó a ser la localidad de Los Almácigos, y los límites territoriales establecidos
para municipio fueron los siguientes: Al norte, el río Guayubín, limitado con
las secciones Arroyo Blanco y Estancia Vieja; al sur, la provincia San Juan de
la Maguana, limitado con el río La Cidra y el río Artibonito y el municipio de
Pedro Santana de la provincia Elías Piña; a1 este, el río Guayubín, limitado con
las Secciones Coquí y Thomas, municipio de San Ignacio de Sabaneta, provin-
cia Santiago Rodriguez; y a1 oeste, con el río Inaje, el distrito municipal de El
Pino, municipio de Loma de Cabrera, provincia Dajabón, pasando por la Loma
de Piedra Blanca, municipio de Pedro Santana en la provincia Elías Piña.
A partir de su elevación el municipio Villa Los Almácigos quedó integrado por

seis (6) secciones y 37 parajes que se desglosan a continuación:
• Sección La Lana • Sección Inaje

- Ceja Larga - Sabana de Inaje
- Rancho Viejo - Los Candelones
- La Calle de la Bebida - Los Compo I
- Cruce de La Lana - Los Naranjos
- La Madrecita - Bohio Viejo
- Caimital Abajo - Los Najitos
162
• Sección Ceiba de Bonet • Sección El Fundo

- Yaya Picá - El Caimital Arriba
- Los Naranjos - Resbaloso
- Jengibre - Los Hoyos
- Musú - Algarrobo
- Monier

• Sección La Ginita - Burende
- La Ceiba Abajo - El Limón
- La Ceiba Arriba - Los Cinco Puercos
- Palma Larga
- La Cidra • Sección El Dajao
- La Pía - Julupe
- Arroyo Malo, - Las Verbenas
- Boca de Vereda - Los Jaiquices
- La Canastita - Los Palmaritos
- La Pionia
Economía. Santiago Rodríguez es la principal provincia productora de leche

del país. Se estima que su producción alcanza unos 140,000 litros de leche dia-
rios, de los cuales 128,000 se producen en los municipios Sabaneta y Los Al-
mácigos, y en la sección Las Caobas, que representan un 91% de la producción
total de leche de la provincia. En Los Almácigos se realiza cada miércoles el
único mercado de venta de reses vivas por peso del país, y ganaderos de todas
las regiones llegan hasta allí para hacer sus compras.
Geografía político-administrativa. En el gráfico a continuación se puede apre-

ciar la configuración de la provincia Santiago Rodríguez, antes de la elevación
de Villa Los Almácigos a municipio. Además, la imagen muestra la localización
de San Ignacio de Sabaneta (común cabecera de la provincia), del municipio
Monción, y en un círculo rojo se observa la ubicación de la sección Las Caobas,
que constituye el caso control. Este gráfico puede ser contrastado con el siguien-
te, que muestra la división político administrativa de la provincia luego de la
elevación de Villa Los Almácigos a municipio.
163
Mapa división político-administrativa provincia Santiago Rodríguez.

distrito municipal Los Almácigos / sección Las Caobas, 1993
Fuente: Elaborado por CEUR, para esta investigación.
Mapa división político-administrativa provincia Santiago Rodríguez.

Municipio Villa Los Almácigos / sección Las Caobas, 1996
164
Recursos administrativos locales. En 1995 Villa los Almácigos recibió recur-

sos presupuestarios por un monto de RD$223,267; en 1997, un año después
de su elevación a municipio, los ingresos recibidos se triplicaron en términos
nominales al pasar a RD$1,524,018, y esa cifra continuó su ascenso sostenido
hasta llegar a RD$13,861,390 en 200511. En términos reales esto significa que
el presupuesto se multiplicó por 20 en el curso de diez años. En 2005 el presu-
puesto de Villa los Almácigos ya superaba ligeramente el monto de recursos de
Monción, un municipio más antiguo y más consolidado.
El aumento presupuestario de Villa Los Almácigos está en parte vinculado a

la variación del tamaño poblacional que experimentó la demarcación durante
el período de estudio, crecimiento que podemos inferir obedece a tres razones
básicas: (1) el crecimiento poblacional natural; (2) la migración desde los po-
blados vecinos hacia el área urbana de Los Almácigos, en busca de empleo y
mejores condiciones de vida; y (3) la incorporación a esta demarcación de la
sección La Ginita y los parajes El Fundo y El Dajao, entre otros. Sin embargo,
conviene observar que la cantidad de habitantes de Villa Los Almácigos se du-
plicó durante el intervalo censal, al pasar de 5,723 habitantes con que contaba
en 1993 a 12,313 habitantes en 2002.
Población e ingresos recibidos por el

Ayuntamientos de Villa Los Almácigos, 1995-2005
Año Habitantes %
1993 5,723 0.08
2002 12,312 0.14
Año Ingresos (RD$)
1995 223,267.00
1996 412,521.00
1997 1,524,018.00
1998 1,897,115.24
1999 2,482,828.38
2000 2,777,922.10
2001 4,096,249.31
2002 4,697,207.72
2003 6,227,721.88
2004 9,832,404.65
2005 13,861,390.83
Fuente: Elaborado con datos de la Liga Municipal Dominicana

___________
11
Al momento de redactar este documento, los datos presupuestarios sólo estaban disponibles
hasta esa fecha.
165
b. El caso control: Las Caobas
La Sección Las Caobas está localizada al noreste de la provincia Santiago Ro-

dríguez, a unos 20 minutos del principal centro urbano provincial. Se estima
que este asentamiento existe desde finales del siglo XVIII y, en la actualidad, su
principal fuente de ingresos es la ganadería, específicamente la producción de
leche y sus derivados. Su alta y sostenida producción lechera sitúa a esta comu-
nidad entre las principales productoras lecheras de la provincia que, a su vez, es
la de mayor producción de leche en todo el país. El área urbana de Las Caobas
ocupa unos 203,250 m2 y su población asciende a cerca de 2,292 personas. El
índice de condiciones de vida en su zona urbana es de 30.7% y en su área rural
es de 81.9%.
Localización y vista aérea de la Sección Las Caobas,

Santiago Rodríguez, 2002
El aporte que la producción lechera que esta comunidad hace al país y el hecho
de que la situación económica de sus habitantes sea relativamente superior a
la media del país y del resto de la provincia no parecen haber implicado me-
jora en la calidad de los espacios de uso comunes ni en la oferta o calidad de
los servicios públicos que allí se ofrecen. Por ser una sección, Las Caobas no
cuenta con representante local, no recibe presupuesto alguno y la atención a sus
166
servicios e infraestructuras públicas depende del Gobierno central o del Ayunta-

miento de Santiago Rodríguez, del que forma parte. De hecho, la mayor parte
de las estructuras de servicios básicos o de uso común ha sido gestionada ante
organismos privados o corresponden a donaciones de ciudadanos de la misma
comunidad. Ejemplo de eso son la escuela, el liceo, la plaza o parque público y
la edificación que alberga el destacamento de la Policía Nacional.
c. Percepciones del liderazgo local en las comunidades
Las entrevistas realizadas en la comunidad de Villa Los Almácigos sugieren que

la elevación a municipio incidió positivamente en su crecimiento poblacional
y presupuestario, en la expansión y consolidación de su área urbana y en el au-
mento y mejora de los servicios públicos y privados ofrecidos a la comunidad.
También implicó una redefinición de las centralidades de la provincia (conso-
lidando a Los Almácigos como centralidad de 6 secciones y 37 parajes), elevó
los niveles de identificación de sus ciudadanos con el municipio y atrajo nuevas
inversiones, especialmente al área urbana. En efecto, todos los entrevistados
coinciden en que Los Almácigos avanzó a un ritmo más rápido a partir de su
elevación a municipio, y señalan que el crecimiento poblacional se ha debido
fundamentalmente a la inmigración desde los parajes y secciones vecinas. Sin
embargo, también reconocen que la emigración desde Los Almácigos hacia ciu-
dades más grandes ha continuado, especialmente en la población más joven.
Los principales logros que se atribuyen a la elevación de la demarcación a mu-

nicipios son el hecho mismo de contar con una institución con fondos propios
que vele por las necesidades de los munícipes, y la realización de obras de infra-
estructura construidas con recursos municipales o con recursos gestionados por
el Ayuntamiento ante el Gobierno central o ante instituciones de cooperación.
La inversión principal se ha dirigido a la construcción de cancha de baseball,
escuela, estación de bomberos, acueducto e infraestructuras de acceso y viali-
dad, y al acondicionamiento de las principales vías. Todos estos proyectos, de
acuerdo con lo expresado por los entrevistados, se enmarcan dentro del presu-
puesto participativo.
No obstante, si bien es cierto que la posibilidad de contar con autoridades elegi-

bles, presupuesto propio y recaudaciones directas ha otorgado a Los Almácigos
una relativa autonomía, los entrevistados señalan que aún falta mucho camino
por recorrer. Como ejemplo se señala que los ciudadanos de Los Almácigos aún
dependen del servicio de salud del municipio común cabecera y de estructuras
judiciales que permanecen concentradas en Sabaneta. La demarcación depende
167
además del municipio cabecera de Santiago Rodríguez para la ejecución de de-

terminados proyectos.
Los entrevistados señalan también que sigue existiendo una marcada concentra-
ción de las inversiones en la común cabecera donde, a pesar de que la inversión
se somete a consenso, normalmente se favorece a Sabaneta. Pero el elemento
que más evidencia la persistencia de una debilidad en términos institucionales
es el hecho de que, tras 15 años de su elevación a municipio, las obras que rea-
liza el Gobierno central en esta demarcación no siempre se corresponden con
las prioridades identificadas por los munícipes y la mayoría de esas obras se
realizan de manera inconsulta.
En el caso de la sección Las Caobas –escogida como localidad control–, prác-

ticamente no ha habido inversión pública durante el período considerado, salvo
algunos tramos viales en los que se colocó parte del ramal de tuberías de un
acueducto (que algunos habitantes presumen nunca funcionará debido a que
fue mal calculado por las autoridades) y a la construcción de contenes en las
principales vías del asentamiento urbano. Felizmente, la baja inversión estatal
contrasta con la producción e inversión privada, que además de mantener a flote
la industria lechera, ha hecho suyo el problema de proveer algunos servicios
propios del Estado.
El crecimiento del área urbana de Las Caobas durante el período de estudio fue
prácticamente nulo, como se refleja en el hecho de que la progresión urbana no
presenta ninguna variación significativa entre 1993 y 2009 (ver la siguiente sub-
sección de este documento). Por tanto, la prosperidad económica de la locali-
dad no ha implicado un crecimiento significativo de su principal asentamiento
urbano. De ahí que la población organizada de Las Caobas, continúe cifrando
muchas de sus esperanzas en una eventual elevación a municipio, y que, desde
su perspectiva, la municipalización sea la única vía visible para recibir recursos
directos y tener un mayor poder de decisión y participación como localidad.
168
Caso A. Municipio Villa Los Almácigos / Sección Las Caobas
169
170
171
172
173
5.3 Caso B. Municipio Jima Abajo vs La Sabina
a. El caso de estudio: Municipio Jima Abajo
Ubicación e historia. El municipio de Jima Abajo se encuentra localizado al

noreste de la provincia La Vega, Región Cibao Sur. Para 1993, la provincia de
La Vega estaba dividida en 3 municipios: Concepción de La Vega (su común
cabecera), Jarabacoa y Constanza; 4 Distritos Municipales, 33 Secciones y 17
Parajes. Para entonces Jima era uno de sus Distritos Municipales y pertenecía al
municipio Concepción de La Vega, común cabecera de la provincia, hasta que el
14 de diciembre de 1996, mediante la Ley 61-96, la localidad de Jima Abajo fue
elevada a municipio. Jima es una comunidad agrícola muy próspera, emplazada
en los márgenes del río Jima. La presencia de agua y el adecuado clima que pre-
sentan hacen que su principal medio de producción sea la agricultura.
Localización y vista aérea del municipio Jima Abajo

(Provincia La Vega), 2002
174

de la provincia La Vega, 1993-2007
Número 1993 2007

Municipios 3 4
Distritos Municipales 4 7
Secciones 33 32
Paraje 17 17
Razones para su elevación a Municipio. Las razones de la elevación de Jima

Abajo a Municipio quedan expresadas en la Ley 61-96, que en sus Consideran-
dos destaca que la demarcación de Jima Abajo tenía una población de 35,000
habitantes y que había alcanzado un alto desarrollo en los ámbitos económico,
social, poblacional, cultural, religioso, político y agropecuario; asimismo, se
tomó en cuenta que para entonces Jima Abajo contaba con más de 52,000 tareas
de tierra dedicadas a la producción de arroz, y más de 5,000 tareas dedicadas a
la crianza de ganado vacuno, bovino, caprino y porcino, y que las actividades
industriales, educativas, sociales, culturales, religiosas, políticas y deportivas
hacían de la localidad una «colectividad pujante y progresista que reclamaba el
incentivo indispensable para su pleno desarrollo».
Dadas estas razones, la ley estableció el nuevo municipio teniendo como comun
cabecera a Jima Abajo, más seis (6) secciones y cuarenta (40) parajes:
• Seccion • Sección • Sección

Jima Arriba San Bartolo. La Frontera
Parajes: Parajes: Parajes:
- El Higo - La Joya - Los Cerros
- Las Escobas - Batey Badía - Pico Alto
- Botón Caliente - Los Platanitos - Los Quemaitos
- La Lometa - La Cabeza del - Los Samanes
- La Cuarenta Limpio - El Canal de la
- Los Patos - El Alto del Polvo Miseria
- Río Chiquito - El Canal - La Factoría
- Los Corozos y - La Factoría - La Romana
- La Guanábana - Boca de Jima
175
• Seccion: • Seccion: - Borinquen

Presa Rincón Junumucú - Acapulco
Parajes: Parajes: - El Algarrobo
- Calabacito - Puerto Arturo
- El Cruce - El Caliche •Sección:
- Villa Canal - La Guana La Ceibita
- La Soledad - La Bruja Parajes:
- Haití - El Tamarindo
- Cerro Grande - La Jagüita.
- El Cercado
Luego de su elevación a municipio, los límites territoriales del municipio Jima

Abajo pasaron a ser los siguientes: al norte, Río Camú; al sur, Cordillera Cen-
tral, hasta su cima; al este, Río Grande, Arrollo Cuchilla y el municipio de Fan-
tino; y al oeste, Río Jaguey, hasta el Camú.
Economía. Hasta mediados del siglo XIX, la comunidad de Jima se dedicaba al

cultivo de rubros como yuca, batata, yautía, aguacate, coco y crianzas menores
de gallinas, cerdos, vacas, pavos, guineas, así como a la pesca y la caza. Para
mediados del siglo XX, el asentamiento contaba con organizaciones sociales
que se ocupaban y, aún se ocupan, de viabilizar el progreso de la demarcación.
Entre ellas se destacaron el Club Juan Mauricio Núñez (1955), el Club Juan
Pablo Duarte (1972), el Club Ecos del Jima y COPROTEC, entre otros.
En 1982 Jima fue elevado de sección a distrito municipal y en 1983 se instaló

allí una Junta Distrital. Para entonces, la demarcación contaba con una pobla-
ción de unos 25,000 habitantes, unas 215 casas comerciales, aproximadamente
52,226 tareas de tierras cultivadas de arroz y unas 5,000 tareas dedicadas a la
crianza de ganado vacuno. En la década de los 90’s, Jima inició un camino hacia
su urbanización y pasó a tener acceso a las telecomunicaciones, con teléfonos
fijos en los hogares y servicio de televisión por cable. Asimismo, en 1994 se
inició la construcción de sus calles y en 1997 se instaló allí el Banco Agrícola y
una Junta Central Electoral, lo que se conjuga con su repunte económico, polí-
tico y socio cultural.
Geografía político-administrativa. En el gráfico siguiente, puede apreciarse

la configuración de la provincia La Vega, antes de la elevación de Jima Abajo a
la categoría de municipio. El gráfico muestra los municipios que existían en ese
momento (La Vega, Jarabacoa y Constanza) y la localización de la sección La
Sabina, que representa el caso control. Esta imagen puede ser contrastada con
176
la que presentamos inmediatamente después, que muestra la división político-

administrativa de la provincia en 2002, luego de la elevación de Jima Abajo a
municipio. Se aprecia que el territorio de la demarcación de Jima Abajo creció
ligeramente tras su elevación, a pesar de que continuó siendo el municipio más
pequeño de la provincia.
Mapa división político-administrativa provincia La Vega,

distrito municipal Jima Abajo / La Sabina, 1993.
Mapa división político-administrativa provincia La Vega,

municipio Jima Abajo / distrito La Sabina, 2002.
177
Recursos administrativos locales. El monto del presupuesto de Jima Abajo

se ha visto duplicado en términos nominales a partir de su elevación a muni-
cipio, experimentando un crecimiento progresivo hasta el 2005 (última fecha
para la cual se dispone de datos oficiales). En efecto, en 1995, sus ingresos eran
de RD$727,103; en 1997, tras su elevación a municipio, ya contaba con un
presupuesto de RD$3,335,838 bajo el amparo de la Ley 17-97, el presupuesto
continuó ascendiendo y para el año 2005 alcanzó el monto de RD$20,134,593.
En términos reales, al cabo de diez años, la proporción del presupuesto nacional
recibida por Jima se multiplicó unas 27 veces respecto al presupuesto mensual
que en 1995. Eso contrasta con las cifras poblacionales en los censos de 1993 y
2002, que reflejan una reducción de la poblacion de Jima Abajo.
Población e ingresos recibidos ayuntamiento de Jima Abajo,

(1995-2005)
Año Habitantes %
1993 20,493 0.28
2002 17,884 0.21
Año Ingresos (RD$)
1995 727,103.00
*1996 1,497,463.00
1997 3,335,838.41
1998 1,457,788.57
1999 4,822,951.06
2000 4,557,887.61
2001 6,475,472.77
2002 7,425,485.78
2003 9,924,009.49
2004 15,543,357.78
2005 20,134,593.39
Fuente: Elaborado con datos de LMD / ONE . * Fecha de elevación a municipio
178
b. El caso control: Distrito municipal La Sabina
El Distrito Municipal de La Sabina está localizado en el municipio de Cons-

tanza, provincia de La Vega, ubicada a su vez en la región norcentral o Cibao,
centro geográfico del país. Constanza posee un clima atípico en el contexto de
la isla, dado que se asienta sobre uno de los puntos más altos del país, a 1,200
metros sobre el nivel del mar, por lo que su temperatura media oscila entre los
5ºC y 20ºC, lo que favorece durante todo el año la producción de cultivos pro-
pios de áreas templadas.
Los primeros documentos escritos sobre Constanza vienen de 1852, cuando se

documentó que para entonces solo existía en la zona un bohío habitado y reses
cuyos dueños vivían en Jarabacoa. Pero el primer poblado conocido se asienta
en la zona en1894 y tuvo un desarrollo lento, de modo que aún en 1931 solo
había allí unas 23 casas de techos ligeros. En 1993 Constanza presentaba una
población de 52,902 y alcanzó la cifra de 42,416 en 2002. A la fecha, el Ayun-
tamiento de Constanza refiere que su población supera los 80,000.00 habitantes
y ocupa un área de unos 633,488 m2. La población de Constanza y sus distritos
municipales está conformada por personas de origen variado, a saber japones,
español, húngaro y dominicano y entre otras.
En lo que respecta a la demarcación de La Sabina, durante el intervalo censal

1993-2002, era una próspera sección del municipio de Constanza. Su elevación
a distrito municipal se produjo al final de ese período, el 14 de agosto del año
2002, mediante la Ley 152-02. Para 1993 presentaba una población de unos
6,336 habitantes y, para el año 2002, su población había aumentado a unos
8,370 habitantes.
179
Localización y vista aérea del distrito municipal La Sabina,

(Provincia La Vega), 2002
A la fecha, La Sabina debe percibir ingresos directos a partir del presupuesto es-
tablecido por un monto mensual de unos RD$900,000, con lo que debe atender
las demandas de servicios municipales de unas 10,000 personas. Sin embargo,
mientras permaneció siendo sección no recibía ingresos directos y la inversión
municipal era escasa.

Ayuntamiento de La Sabina, 1995-2005
Año Habitantes %
1993 6,336
2002 8,370
Año Ingreso mensual (RD$)
1995 No tenía presupuesto asignado
*2002
2003 300,000.00
2004 400,000.00
2005 450,000.00
2006
2011 900,000.00
Fuente: Elaborado con datos de ONE y del Ayuntamiento La Sabina.
* Fecha de elevación a Distrito Municipal.
180
El principal activo que posee la demarcación de La Sabina es dado por sus sue-
los, que son los más fértiles de la provincia y de los más fértiles del país. Pero
dada su cercanía al casco urbano de Constanza, la inestabilidad de los mercados
y el alto costo de los insumos agrícolas, estas tierras de gran valor para el país
(dado que representan la garantía futura de la provisión nacional de rubros agrí-
colas y de la autonomía alimentaria) están amenazadas por la urbanización. Al
no existir regulaciones urbanísticas o una Ley de Suelo que lo impida, cada vez
más predios agrícolas están siendo vendidos como suelo urbanizable.
c. Percepciones del liderazgo local en ambas localidades
Las entrevistas realizadas a informantes relevantes de ambas comunidades su-

gieren que la búsqueda de un acceso más estable a recursos presupuestarios
fue un motivador esencial del movimiento que culminó con la elevación de
Jima Abajo a municipio. Al mismo tiempo los testimonios disponibles parecen
indicar la percepción de que las inversiones del Ayuntamiento se han venido
realizando de acuerdo con la estructura del gasto contemplado en la legislación
municipal. En adición, la localidad representa una de las aplicaciones más con-
sistentes del presupuesto participativo.
No obstante esos logros, los informantes coinciden en afirmar que, tanto en el

municipio de Jima Abajo como en la localidad de La Sabina, el poder de in-
fluencia local en la orientación de la inversión pública del Gobierno central es
relativamente bajo. En el caso de Jima Abajo un informante indica que «tene-
mos autonomía muy limitada, dado que aún dependemos mucho del Gobierno
central, que nos despoja de los impuestos que proporcionan mayor recauda-
ción», y en el caso de La Sabina otro informante considera que «no somos tan
independientes porque carecemos de recursos económicos suficientes».
En el caso de Jima Abajo, sin embargo, al menos uno de los informantes (un
ex síndico) indica que existe un cierto grado de consulta entre el Gobierno cen-
tral y las autoridades locales, al momento de realizar algunas inversiones en la
demarcación. En el caso de La Sabina, el nivel de consulta entre el Gobierno
central y las autoridades locales parece ser nula y, aunque se diseñó un Plan
de Ordenamiento y Servicios básicos para la localidad, éste todavía no ha sido
puesto en ejecución efectiva, de acuerdo a las declaraciones de un informante
entrevistado. En las dos localidades consideradas, persiste una emigración hacia
otras localidades principalmente, Santiago y Santo Domingo.
181
Caso B. Municipio Jima Abajo / Distrito Municipal La Sabina

182
183
184
5.4 Caso C. Municipio Galván vs. distrito municipal Mella
a. El caso de estudio: Galván
Ubicación e historia. El municipio Galván se encuentra en la región Enriquillo,

en el centro geográfico de la provincia Bahoruco. Esa provincia tiene como co-
mún cabecera al municipio de Neyba, que junto a los municipios de Los Ríos,
Tamayo, Villa Jaragua, Las Clavellinas y Galván ocupan una superficie territo-
rial de 1,282.23 Km² y albergan una población de unos 124,592 habitantes, de
acuerdo con el censo nacional de población realizado en el año 2002.
Localización y vista aérea del municipio Galván

provincia Bahoruco, región Enriquillo, 2002
Respecto a su conformación político-administrativa, en 1993 la provincia

Bahoruco estaba formada por 3 municipios (Tamayo, Villa Jaragua y Neyba,
municipio cabecera), 2 distritos municipales (Uvilla y Los Ríos), 23 Seccio-
nes y 3 parajes. Durante el período intercensal se elevó a municipio al Distrito
municipal de Galván, y ya para el 2007, con la elevación de Los
Ríos a Municipio, la provincia quedó conformada por 5 mu-
nicipios, 18 Secciones, 9 distritos municipales y 5 parajes.
185
186

de la provincia Bahoruco, 1993-2007
Número 1993 2007

Municipios 3 5
Distritos Municipales 2 9
Secciones 23 18
Paraje 3 5
El 15 de mayo de 1997, la Junta de Distrito Galván fue elevada a municipio

(Ley 83-97), quedando establecidos los siguientes límites de la demarcación: al
norte, el municipio Vallejuelo (provincia San Juan); al sur, el distrito municipal
de Mella (Provincia Independencia); al este, el municipio de Tamayo, y al oeste
el municipio de Neyba.
El municipio de Galván, lo mismo que la región en la que está enclavado, pre-

senta características naturales muy diferenciadas dentro del contexto domini-
cano, debido a su cercanía a elementos naturales como la Bahía de Neyba, la
Hoya del Lago Enriquillo, la Sierra de Neyba (que posee el bosque nublado más
extenso de toda la Cuenca del Caribe y alcanza entre 1,000 y 1,500 mts. sobre
el nivel del mar) y la Sierra de Bahoruco. Galván presenta un clima tropical
seco y una geología kárstica, con pocas corrientes superficiales de caudal per-
manente de agua; sus mayores corrientes acuíferas son subterráneas y emergen
en forma de manantiales. El clima y las constantes sequías han sido elementos
que por años han incidido negativamente en el desarrollo agrícola y económico
de Galván.
Razones para su elevación a municipio. Los Considerandos de la Ley 83-97

esbozan las razones para la elevación de Galván a municipio. Entre estas están:
1) El distrito municipal de Galván sigue presentando un continuo desarrollo

en diversos aspectos socioeconómicos y culturales.
2) El distrito municipal de Galván es la columna dorsal del desarrollo agro-

pecuario de la provincia Bahoruco porque produce en cantidades importan-
tes todos los rubros que demanda la población bahoruquense y el país.
3) El aumento poblacional que ha experimentado el distrito municipal de
Galván es muy significativo, y cuenta con una población de alrededor de
30,000 habitantes según el último censo de población.
187
4) La localidad de Galván cuenta con diversos servicios básicos, como son:

liceo secundario, centro comunal, acueducto, oficinas públicas, restaurantes,
almacenes de provisiones, ferreterías, estaciones de gasolina, etc.
Geografía político-administrativa. Luego de su elevación, en el municipio

de Galván se consolida como centralidad el asentamiento Villa Galván, hoy
su común cabecera Este se combina con cinco (5) secciones: Majagual, El Ta-
marindo, Las Tejas, El Salado y El Mamón, cuya localización se puede apre-
ciar en los gráficos que se presentan a continuación. Tales gráficos muestran la
división político-administrativa de la provincia Bahoruco en 1993 y 2002, la
posición céntrica que ocupa el nuevo municipio de Galván respecto al resto de
la provincia de Bahoruco, su cercanía a la localidad de Mella (que le sirve como
caso control) y su distribución interna, mediante la localización de su común
cabecera y secciones, El gráfico de 2002, en particular, muestra el trazado de
las vías troncales y cómo los principales asentamientos de la provincia se han
desarrollado en torno a la carretera principal, vía que las vincula.
Mapa división político-administrativa provincia Bahoruco

Distrito Municipal Galván, 1993
El circulo rojo muestra la localización del Distrito Municipal de Mella. Demarcación Control
para el Caso C.
188
Mapa división político-administrativa provincia Bahoruco

municipio Galván, 2002
Recursos administrativos locales. En el intervalo censal, la población de Gal-

ván se mantuvo relativamente constante: en 1993, ascendía a 13,801 habitantes,
y en 2002 registró un total de 14,566, según cifras de la Liga Municipal Do-
minicana (LMD). En lo que respecta al monto de recursos recibidos del pre-
supuesto Nacional a través de la Liga Municipal Dominicana, se percibe un
incremento sustancial durante el intervalo censal, dado que en 1995, la locali-
dad recibía alrededor de RD$509,422 y para 2005 ese monto se había elevado
a RD$16,162,615. Esto significa que, en términos reales, el presupuesto de la
localidad aumentó varias veces con respecto al presupuesto original del 1995.

* Año de elevación a municipio.
189
Una tabla que se presenta más adelante observar un crecimiento presupuestario

vinculado, sin dudas, al crecimiento poblacional y a la emisión de las leyes que
introducen cambios en las asignaciones presupuestarias municipales. Se obser-
va un acento en el crecimiento en el año 1997, fecha en la que la demarcación
fue elevada a municipio y se promulgó la Ley 17-97.
b. El caso control: Distrito municipal Mella
La demarcación de Mella se encuentra localizada, al suroeste del país, en la pro-

vincia Independencia de la región Enriquillo. Durante el intervalo inter-censal
(1993-2002) permaneció como distrito municipal del municipio Duvergé, que
junto a Jimaní (común cabecera), Cristóbal, La Descubierta y Postrer Río con-
formaban los 5 municipios en que se dividía para entonces la provincia. Durante
este intervalo, existían en la demarcación otros cuatro distritos municipales,
que eran: Vengan a Ver, El Limón, Colonia Mixta y El Guayabal.

de la provincia Independencia, 1993-2004
Número 1993 2002 2004

Municipios 4 4 6
Distritos Municipales 2 6 4
Secciones 16 12 13
Paraje 13 14 13
Fuente: Elaborado por los autores. Fuente CEUR
Mella tuvo categoría político-administrativa de Junta de Distrito hasta el año

1975, fecha en la que fue elevada a Distrito Municipal, condición en la que
permaneció hasta 2004, en que fue elevada a Municipio. Dada su localización,
Mella presenta un clima tropical seco y basa su economía en la producción
agrícola de rubros menores, que cultiva en pequeños predios, lo que, unido a las
remesas, conforma la base de la economía de su población.
190
Localización y vista aérea del distrito municipal Mella

provincia Independencia, Región Enriquillo, 2002
Los mapas a continuación permiten visualizar cómo estaba conformada la pro-

vincia de Independencia y sus municipios antes y después del intervalo censal
y muestra cómo el área que ocupa el distrito municipal Mella y las comunida-
des que lo integran (Mella, su principal área urbana, la sección de Angostura
y el paraje de los Pasos de Mella) permanecieron sin modificación respecto a
su jerarquía administrativa durante todo el período de estudio. El gráfico que
presenta la división en 2002 permite ver, además, las redes viales troncales y
el hecho de que los asentamientos urbanos principales de la provincia están co-
nectados por una vía interurbana, la misma que probablemente marcó el origen
de estos asentamientos y que hoy constituye una oportunidad de desarrollo. Un
aspecto notable es la cercanía que presentan las demarcaciones Galván y Mella
a la República de Haití y al importante recurso que es el Lago Enriquillo.
191
Mapa división político-administrativa, provincia Independencia,

Distrito Municipal Mella, 1993
Fuente: Elaborado por CEUR, para esta investigación
Mapa división político administrativa provincia Independencia,

Distrito Municipal Mella, 2002
192
De acuerdo con datos suministrados por la Liga Municipal Dominicana, en el

intervalo censal 1993-2002, la población del distrito municipal de Mella decre-
ció, dado que allí vivían 70 personas menos que en 1993. En lo que respecta al
monto de recursos recibidos del presupuesto nacional a través del municipio
de Duvergé y con la intermediación de la Liga Municipal Dominicana, se per-
ciben dos incrementos: el de 1997, a partir de la promulgación de la Ley 17-97,
y el de 2004, momento en que su elevación a municipio con la promulgación
reciente de la ley 166-03. Hasta 2002, la suma máxima mensual que en términos
presupuestarios se previó fuera destinada al distrito municipal de Mella fue de
RD$1,459,606.89, pero no es seguro que tal monto haya sido realmente inver-
tido en el área.

distrito municipal de Mella, 1995-2005
Año Habitantes %
1993 2,540 0.03
2002 2,470 0.03
Año Ingresos (RD$)
1995 Ley 140 222,244.00
1996 316,175.00
1997 Ley 17-97 1,262,072.00
1998 1,440,000.00
1999 1,440,000.00
2000 1,440,000.00
2001 1,440,000.00
2002 1,440,000.00
2003 1,459,606.89
* 2004 Ley 166-03 5,250,000.00
2005 7,745,000.00

*Año de elevación a municipio.
Como en otros casos, la elevación de Galván a municipio refleja en gran medida

el crecimiento alcanzado por el tamaño de su población, y el hecho de que la
elevación a municipio ha ido acompañada de un aumento significativo en sus
193
recursos presupuestarios, tanto en términos reales como en términos per cápita.

En la apreciación de al menos un informante clave, el aumento presupuestario
ha ido también de la mano con un «abultamiento» de la nómina del Ayunta-
miento. Esto se corresponde con la apreciación general de que «los recursos
son insuficientes», a pesar de la expansión significativa que ha experimentado
su presupuesto.
Por otro lado, la población de Galván había venido creciendo desde antes de la
elevación a municipio, de modo que no queda claro en qué medida el crecimien-
to poblacional más reciente es una consecuencia de la elevación de la localidad
a municipio. Es necesario destacar que, dado que la localidad control (Mella)
fue elevada a municipio en el año 2004, las preguntas a los informantes claves
procuraron capturar la situación de la localidad durante el período intercensal
1993-2002 y en el momento de su elevación.
En general, las apreciaciones de los informantes de Galván sobre los logros re-
cientes de la localidad son más positivas que la apreciación de los informantes
de Mella. Las impresiones referentes a la variable Planificación e Inversiones,
recogidas durante las entrevistas, reflejan que en el caso de Galván la elevación
a municipio ha sido seguida de la construcción de un conjunto relativamente
amplio de obras de infraestructura, incluyendo estación de bomberos, estación
de policía, centro comunal, parques y canchas municipales, entre otros. En adi-
ción, el Ayuntamiento de Galván tiene una experiencia aparentemente amplia de
aplicación de Presupuesto Participativo, tras más de un decenio de haber sido
convertido en municipio.
En el caso de Mella, el factor más valorado por los entrevistados fue el grado de
autonomía alcanzado respecto al municipio de Duvergé, luego de su elevación
a municipio, tanto respecto a la toma de decisiones, como a la posibilidad de
tener acceso al manejo directo de recursos. Los entrevistados coincidieron en
que durante el largo período en que el Distrito Municipal de Mella dependió
de Duvergé, sus necesidades básicas fueron desatendidas y sus municipios no
eran consultados al momento de orientar las inversiones. No obstante, tanto en
Galván como en Mella se tiene la apreciación de que muchas inversiones del
Gobierno central siguen siendo decididas sin contar con una participación rele-
vante de las autoridades locales ni de la sociedad civil organizada.
Otro factor distintivo de las realidades de Galván y Mella se refiere al grado

de organización social alcanzado durante el período intercensal, dado que para
entonces el municipio de Galván había alcanzado un grado de madurez superior
al del distrito de Mella que durante este período evidenció desorden, falta de
194
liderazgo y poca cohesión social, de acuerdo con lo relatado por los informantes
entrevistados. Puede que este factor incidiera en hecho de que Mella permane-
ció siendo distrito municipal durante unos 29 años.
Respecto a los patrones migratorios, no se aprecian variaciones significativas.
En el caso de Galván continúan los mismos patrones migratorios, sobretodo en
la población joven, lo que según los entrevistados refleja la falta de empleo y
oportunidades de estudio y la falta de sistema eléctrico en la periferia urbana y
en las áreas rurales. Se indica que se migra desde Galván hacia Santo domin-
go, la zona Bávaro –Macao– Punta Cana y hacia el exterior del país (España
y Estados Unidos), pero el espacio dejado por los mas jóvenes es ocupado por
la inmigración haitiana, que llega en busca de trabajo y servicios, por lo que a
pesar de la alta tasa de migración que presentan tanto Galván como Mella, la
carga poblacional sobre el territorio es igual.
Finalmente respecto a las inversiones realizadas durante el intervalo censal y

en el caso de Galván, luego de su elevación a municipio, las respuestas de los
entrevistados permiten inferir que en el caso de Galván la inversión se ha foca-
lizado en la construcción e instalación de oficinas de servicio, o infraestructuras
municipales, casi siempre en el área urbana principal, tales como Estación de
bomberos, estación de Policía, centro comunal, parques, canchas municipales.
Biblioteca Municipal y nuevos barrios, así como en proyectos puntuales como
la electrificación algunas de las zonas que carecen de este servicio básico.
195
Caso C. Municipio Galván / Distrito Municipal Mella
196
197
198
199
200
5.5 Caso D. Municipio Quisqueya vs distrito municipal Gautier
a. El caso de estudio: Quisqueya
Ubicación e historia. El Municipio de Quisqueya está situado en la provincia

San Pedro de Macorís, al noroeste de su principal área urbana. El asentamiento
de Quisqueya fue fundado en 1898, en torno a la factoría del azúcar, como parte
de una ruta comercial importante. Entre los años 50’s y 70’s fue una de las co-
munidades cañeras de mayor desarrollo en todos las órdenes, y albergaba ligas
deportivas, clubes culturales, cine, teatro, academia de música y manifestacio-
nes culturales de bailes como el gagá y las fiestas de atabales. Fue el 1 de julio
del 2008 cuando se promulgó la Ley 217-98, que elevó el distrito municipal de
Quisqueya a municipio, tras a haber pertenecido al municipio Los Llanos.
Localización y vista aérea municipio Quisqueya,

(Provincia San Pedro de Macorís), 2002
201
La ley señala los siguientes Considerandos como motivos de la decisión:
• Que el distrito municipal de Quisqueya tiene una población superior a 1os

30,000.00 habitantes, disfruta de 1os servicios públicos y privados y cuen-
ta con oficinas de correos, gubernamentales y varias casas de envíos de
valores, servicios de telecomunicaciones de CODETEL y de TRICOM,
farmacias, bombas de gasolina y todo tipo de servicios comerciales.
• Que el distrito municipal de Quisqueya cuenta con un pujante desarrollo

económico, que se manifiesta en industrias, como la fábrica de cemento,
la destilería e innumerables pequeñas empresas agroindustriales, así como
grandes hatos ganaderos.
• Que el distrito municipal manifiesta un alto índice educativo y cultural, con

más de quince escuelas (entre públicas y privadas) e instituciones técnicas,
que están diseminadas entre el centro de la ciudad y sus secciones y para-
jes.
• Que, desde hace diez años, el distrito ha funcionado a plena capacidad y

con gran dinamismo, con un alto nivel de desarrollo, que lo identifica so-
cial y culturalmente.
Se estableció que el nuevo municipio de Quisqueya quedaría formado por la

sección Los Montones y los parajes Mata Caliche, Barbadillo, La Jagua, Los
Fundos, Palmonte, Moruno del Guano, La Ceiba, Monte Largo, Higuamo Uno,
Higuamo Dos, Las Mercedes y Pajarito. A partir de entonces, la provincia de
San Pedro de Macorís está constituida por los municipios de San Pedro de Ma-
corís, Los Llanos, Quisqueya, Ramón Santana y Consuelo, con la ciudad de San
Pedro de Macorís como Capital. El municipio así constituido limita al Norte con
el municipio de San Pedro de Macorís, al sur con el Municipio San José de los
Llanos, al Este con el municipio del ingenio Consuelo y al oeste con el munici-
pio Juan Dolio y el cruce de Cayacoa.
Geografía político-administrativa. Actualmente, la provincia de San Pedro

de Macorís está dividida en 6 municipios: San Pedro de Macorís, que es la co-
mún cabecera, San José de los Llanos, Ramón Santana, Consuelo, Quisqueya y
Guayacanes; tiene también 2 distritos municipales, que son El Puerto y Gautier.
En 2002 la población de Quisqueya ascendía a 18,528 habitantes, y era el tercer
municipio más poblado de la provincia, después del municipio San Pedro de
Macorís, con 208,091 habitantes, y Consuelo con 31,409.
202
Los gráficos siguientes permiten comparar la división político-administrativa

de la provincia San Pedro de Macorís antes y después que Quisqueya fuese ele-
vado a Municipio, y que su localidad control, Gautier, fuese elevada a distrito
municipal. Es destacable que, a pesar de ser costera, la provincia cuenta con tres
municipios en condición mediterránea, que son Los Llanos, Ingenio Consuelo
y Quisqueya. Si bien la costa Sur Oeste de San Pedro tiene vocación turística y
portuaria, sus terrenos al interior tienen vocación agrícola, en especial para el
cultivo y producción de cana de azúcar, que fue la fuente de producción princi-
pal de San Pedro de Macorís, durante mucho tiempo. Sin embargo, la caída de
los mercados del azúcar ha dejado sin muchas opciones los asentamientos que
allí viven, a pesar de que cuentan con recursos históricos, culturales y naturales
subutilizados. A la fecha, ni las autoridades locales ni el Gobierno central han
podido revertir las consecuencias del declive de esa industria.
Mapa división político-administrativa de la provincia San Pedro de Macorís,

Distrito Municipal Quisqueya / Paraje Gautier, 1993
203
Mapa división político-administrativa de la provincia San Pedro de Macorís.

Municipio Quisqueya / Distrito Municipal Gautier, 2002
Recursos administrativos locales. Entre 1993 y 2002, la población de Quis-

queya se incrementó en alrededor de 5,300 habitantes, al tiempo que su asig-
nación presupuestaria registró un aumento sostenido, tanto en términos reales
como nominales. Concretamente se observa que, para 1998 (fecha de su eleva-
ción a municipio), los ingresos de la demarcación eran apenas RD$2,626,913, y
para el año 2005 el municipio percibió RD$20,859,636. En términos reales, esto
equivale a haberse multiplicado por 3 a lo largo de siete años.

Ayuntamiento de Quisqueya, 1995-2005
Año Habitantes %
1993 13228 0.18
2002 18528 0.22
Año Ingresos
1995 435,321.00
1996 897,501.00
1997 2,065,727.79
1998 2,626,913.16
1999 2,903,632.65
2000 31,165,604.63
2001 4,790,505.41
2002 5,493,317.87
2003 7,341,706.69
2004 11,498,857.80
2005 20,859,636.91
Fuente: Elaborado con datos de la Liga Municipal Dominicana
204
b. El caso control: Distrito municipal Gautier
Hasta hace muy poco tiempo, la localidad de Gautier fue un batey, con eco-
nomía dependiente de la industria de la caña de azúcar. A partir de la caída de
esa industria, el Estado capitalizó sus ingenios y propició su administración
compartida con el sector privado. Este hecho afectó sensiblemente los bateyes
y comunidades de economía dependiente del sector azucarero, y Gautier no
fue la excepción. En términos político-administrativos, hasta el 24 de julio del
año 2002 la demarcación de Gautier era un paraje de la sección El Guayabal del
municipio Los Llanos. En esa fecha fue elevada a sección y, posteriormente, de
sección a distrito municipal, categoría que ostenta en estos momentos.
Localización y vista aérea Sección Gautier

(Provincia San Pedro de Macorís), 2002
Los límites del distrito municipal Gautier no quedan claros en las leyes que han
modificado su condición político-administrativa, ni aparecen en ninguno de los
documentos bibliográficos consultados durante la elaboración de este informe,
pero a partir de las consultas realizadas a pobladores y funcionarios municipales
y la consulta a la hoja cartográfica oficial del área y al mapa comercial GAAR
de la provincia San Pedro, hemos podido establecer que el municipio se encuen-
tra al Norte de la Avenida Mella, ocupando un polígono que tiene como base esa
avenida desde el Km.36, frente al «ojo de agua» (un registro del río Brujuela)
205
y hasta el Km. 44 de la misma vía, a la altura del paraje El Tintero, punto don-
de intersecan los límites de los municipios Cayacoa, Boca Chica y San Pedro
de Macorís, al norte El batey Jengibre y la sección el Guayabal del municipio
Los Llanos; al oeste la sección Cayacoa, del municipio Los Llanos y al este el
municipio de Guerra de la provincia Santo Domingo, del que lo separa el río
Brujuela.
La indefinición legal del límite y la desinformación de la gente hacen que la

población no tenga claro cuáles con los asentamientos a los que debe prestar
servicio o cobrar arbitrios. Aunque de acuerdo con estos límites la demarcación
de Gautier abarca un área de 35.50 Km2, (unas 3,550 hectáreas), su área urbana
ocupa apenas unos 0.32 Km2 (unas 32 hectáreas). Esto hace evidente que el
Distrito Municipal de Gautier es predominantemente rural.
La relación que sostuvo Gautier con la industria de la caña estuvo basada esen-
cialmente en el funcionamiento de un taller de reparación de maquinarias pe-
sadas utilizadas para el tiro de la caña –tractores y carretones– propiedad del
ingenio azucarero, cuyas estructuras están localizadas hasta el día de hoy en
Gautier, y el tren de vagones, que servía para transportar la caña cortada desde
los campos cercanos a Gautier hasta el ingenio en Boca Chica. Otras actividades
económicas no menos importantes realizadas por los pobladores durante todo el
siglo XX en torno de la industria azucarera fueron el cultivo y corte de la caña
de azúcar y el mantenimiento de la vía férrea.
Aún hoy, el entorno de Gautier está sembrado de caña y algunos de sus poblado-
res siguen siendo incorporados a su producción durante la época de zafra, pero
sin dudas son el peso y el tren los dos elementos que permiten al visitante intuir
la magnitud de lo que allí ocurría durante los tiempos de auge de esta industria,
y los que hacen que ese pasado permanezca fresco y con frecuencia añorado en
la memoria de sus pobladores.
Según la autoridad local del municipio de Quisqueya, «se está trabajando de la

mano con los munícipes», y otro informante indica que «mientras éramos Dis-
trito, no se invertía, debido a que no contamos con ninguna obra en beneficio de
la comunidad». Sin embargo, otro informante destaca que «hay una fuerte carga
del presupuesto, en la nómina» y que «el Ayuntamiento constituye una fuente de
empleos». Según las declaraciones recogidas, la gestión local no ha implemen-
tado un esquema de presupuesto participativo, lo que constituye una aspiración
206
para parte de la comunidad. Esto, se considera, «nos daría la certeza de incidir

y estar informados sobre cómo se invierten los recursos».
En el momento actual, sin embargo, se presenta la queja de un líder político

opositor de que «no se nos da participación para seleccionar los proyectos de
inversión, ni para diseñar el presupuesto.» Por su parte, un munícipe consultado
indicó que «se ha invertido en la construcción de un parque y en la moderni-
zación del Ayuntamiento, pero no existe infraestructura de importancia». En
general, la apreciación de los informantes de Quisqueya sobre la situación post
elevación a municipio, en contraste con la situación previa, parece ser positivo.
En el caso de Gautier, que sirve como localidad contraste, las apreciaciones
parecen ser ligeramente menos entusiastas.
207
VI.
Abordaje geográfico
Los capítulos precedentes fijaron su atención en aspectos cuantitativos y cuali-

tativos del desarrollo social y económico de las comunidades consideradas. Este
capítulo presenta una última mirada al problema en cuestión, desde la perspec-
tiva de la evolución geográfico-social de los asentamientos urbanos principales
de las ocho demarcaciones en estudio. La intención es comparar los patrones de
progresión urbana de los cuatro municipios casos de estudio (Villa Los Almáci-
gos, Jima Abajo, Galván y Quisqueya), con la progresión de las localidades que
les sirven de control (Las Caobas, La Sabina, Mella y Gautier).
6.1. Caso A. Municipio Los Almácigos vs Las Caobas
La principal área urbana de la demarcación de Los Almácigos se encuentra en

la zona norte del municipio, asentada sobre suelos de topografía accidentada y
con un centro que dista alrededor de 15 minutos del centro de la común cabe-
cera de la provincia, el municipio Sabaneta. La principal área urbana de Los
Almácigos, conocida como Villa Los Almácigos, está localizada en un cruce
de caminos y se desarrolla en torno a dos vías principales, una de las cuales es
la que conduce hacia Sabaneta, por lo que constituye la arteria comercial de
Los Almácigos y su principal vía de acceso. Estos dos caminos estructuran una
retícula vial y de bloques o manzanas irregulares, en la que se emplazan edifica-
ciones que albergan residencias, comercios e instituciones de servicios básicos.
Apoyados en los gráficos a continuación, que representan el trazado vial, la

granulometría y el uso de los suelos del asentamiento en diferentes momen-
tos, mostramos los cambios físicos experimentados por Villa Los Almácigos
durante el período transcurrido entre 1993-2002 y hasta el 2009. En el año
1993, antes de la elevación del asentamiento a la categoría de municipio, el área
urbana ocupaba unos 287,796.07 m2 (es decir, unas 28.7 hectáreas), y en ella
se encontraban estructuras primarias, tales como al oeste el Juzgado de Paz, el
hospital y el cementerio, una estación de servicios y venta de combustibles; al
Este, la Escuela Pública Dr. Carlos González Núñez y la cancha de Basquetbol
y, en el extremo Norte, el estadio de baseball y la gallera. En el centro geográfi-
co se encontraba la zona de ocupación más consolidada, en la que se destacaba
la presencia del parque, el destacamento policial y la empresa La Manicera.
Además, a ambos lados de las vías principales se asentaban pequeños comer-
cios (indicados en amarillo en los gráficos de progresión urbana), la gallera, el
hospital y la escuela, que marcaban la entrada y la salida hacia Los Almácigos,
por estar localizados en los puntos extremos del asentamiento.
208
En 2002, seis años después de haber sido elevado a municipio, el asentamiento

urbano de Los Almácigos se había expandido horizontalmente unas 29.4 hec-
táreas, de modo que ocupaba alrededor de 581,116.66 m2 o, equivalentemente,
58.1 hectáreas. El centro institucional localizado al oeste se consolidó con la
construcción y entrada en operación de un centro comunitario y la zona central
se consolida alojando la edificación del Ayuntamiento Municipal; al este, se lo-
calizaba la Asociación de Choferes (que podría sugerir un aumento de las activi-
dades de asociatividad). Al sur había surgido otro elemento primario importante
de carácter público, el liceo Pedro Henríquez Ureña, y un puente que facilitaba
el acceso desde los parajes y secciones cercanos, localizados en su mayoría al
Sur de esta área urbana considerada.
Otra posible muestra de evolución en la estructura física y social del asenta-

miento en los años posteriores al cambio en su condición política es el surgi-
miento de una oferta educativa privada, con la construcción de varios colegios
al noreste del hospital. En general, entre 1993 y 2002 la retícula vial se amplió
al norte, sur y oeste del territorio. El tejido urbano de la retícula central se hizo
más compacto y la implantación de nuevas edificaciones se expandió a través
de los caminos de acceso, superando, al oeste, el área institucional; al norte, el
estadio de baseball, y al Sur, el nuevo liceo. Solo el límite este, se mantuvo fijo,
con la Escuela Primaria marcando el límite.
En 2009, trece años después de su elevación a municipio, Los Almácigos pre-

sentaba una estructura urbana mucho más consolidada y compacta en su centro
geográfico. Sobre la vía principal, frente al parque central, se localizaba una
nueva estación de Bomberos y, en las proximidades del liceo, se construía un
Salón Multiusos. Pero el rasgo más importante del crecimiento experimentado
por este asentamiento entre 2002 y 2009 es la aparición de edificaciones a am-
bos lados de sus siete caminos de acceso. Este modelo de implantación del teji-
do en el territorio es típico en los pequeños asentamientos urbanos dominicanos,
que suelen estar vinculados a vías interurbanas importantes y a la posibilidad de
contar con los servicios de energía eléctrica, agua y recogida de basura que estas
vías garantizan. En 2009, el área urbana de Los Almácigos ocupaba aproxima-
damente 1,188,978.00 m2 (lo que equivalía a unas 118.9 hectáreas). Por tanto,
si suponemos que la superficie que ocupaba en 1993 era similar a la que tenía
en 1996, podemos inferir que tras su conversión en municipio Los Almácigos
expandió su mancha urbana en alrededor de 400%.
209
Granulometría y usos del suelo Villa Los Almácigos 1993
210
La información muestra, además, que durante el período considerado se produjo

una cualificación de los usos del suelo, dado que en ese intervalo el asentamien-
to fue dotado de equipamiento institucional y civil básico. El reconocimiento
del lugar por parte de los investigadores permitió también constatar la realiza-
ción de inversiones privadas significativas, no sólo en nuevos inmuebles sino
también en la remodelación y mejora de inmuebles privados ya existentes.
Progresión urbana Villa Almácigos (1993-2009)
211
A su vez, el centro urbano de la localidad control, la Sección las Caobas, abarca

unas 20.5 hectáreas, en las que se desarrolla un pequeño asentamiento que no
experimentó grandes cambios durante el intervalo censal 1993–2002 ni entre
ese último año y 2009. En 2009, Las Caobas contaba con un parque, una igle-
sia municipal, una escuela, un liceo y áreas deportivas, entre otros elementos
primarios, presentaba contenes en concreto en su vía principal, pero no aceras,
ni asfalto en sus calles. De hecho, sólo se encuentran unas pocas calles que han
sido bien trazadas en las que se organizan viviendas, comercios y estructuras de
servicio.
El análisis de la progresión urbana de este asentamiento, empleando vistas aé-

reas de diferentes momentos entre 1993 y 2009 y datos recogidos en las entre-
vistas a informantes claves, confirma que Las Caobas no ha experimentado un
crecimiento relevante en los dos últimos decenios, pero la realidad es que en
términos de su infraestructura su área urbana no ha crecido en la misma pro-
porción que su economía y producción. Tampoco desde el punto de vista pobla-
cional ha habido un crecimiento significativo de su área urbana, debido a que
la población que llega en busca de trabajo (desde otras demarcaciones o desde
Haití) generalmente se aloja en las áreas agrícolas o ganaderas, y rara vez en la
zona urbana.
Granulometría y usos de suelo área urbana

Sección Las Caobas, 1993-2002-2009
En resumen, el análisis geográfico y morfológico del caso A (Los Almácigos

/ Las Caobas) indica que: (i) la elevación a municipio de la primera demarca-
212
ción coincide con el crecimiento y consolidación de Villa Los Almácigos, su

principal asentamiento urbano, que durante el período de estudio consolidó su
vocación de centralidad del ámbito municipal y provincial, a partir de la amplia
dotación de servicios que ofrece y al crecimiento del número de viviendas y
comercios que se produjo; y (ii) Las Caobas no experimentó variación signifi-
cativa durante igual período.
6.2 Caso B. Municipio Jima Abajo vs La Sabina
En 1993, el área urbana de Jima Abajo ocupaba una superficie de 306,557.47

m2, equivalentes a unas 30.6 hectáreas, en las que se desarrollaba una retícula
irregular de unos 23 bloques o manzanas, con las edificaciones, residenciales.
Como elementos primarios se destacan edificaciones de carácter público, como
el liceo Jima Abajo y el cementerio municipal, el primero localizado en el cen-
tro, sobre la carretera principal, y el otro en la periferia norte del asentamiento.
A ambos lados de la principal vía de acceso de la localidad, se alojaban los
principales comercios de minoreo y de mediana escala.
Cerca de un decenio más tarde, en 2002, la superficie del asentamiento había

crecido poco, y había pasado a ocupar 308,046,84 m2, unas 30.8 hectáreas.
Sin embargo, se había producido un crecimiento de la trama vial en forma de
retícula hacia el sur de la demarcación donde surgen unas 6 nuevas cuadras y
su ocupación del suelo se había hecho más densa y había aumentado significa-
tivamente el número de estructuras de servicios y usos públicos, dado que ya
contaba con la sede del ayuntamiento, la escuela pública Francisco del Rosario
Sánchez, una cancha para la práctica del BasketBall, una clínica municipal, una
oficina del Banco Agrícola, un campo de baseball y una instalación multiusos.
La localización escogida para alojar estas estructuras, si bien refuerza una cen-
tralidad en torno a la vía principal que podría considerarse natural, propicia
además el policentrismo.
El crecimiento de Jima se produce en el sentido norte-sur, debido a la presencia

del río Jima al Oeste, un límite natural a la expansión de la localidad. Pero su
crecimiento en el sentido horizontal presenta otro elemento de control, consti-
tuido por sus suelos agrícolas de alto valor en materia de producción agrícola
que circundan el asentamiento urbano. Todo esto puede haber incidido en que,
para el año 2002, habiendo transcurrido seis años de la promulgación de la Ley
61-96 que lo eleva a municipio, el crecimiento del área urbana considerada no
haya sido de consideración. Sin embargo, su ocupación de suelo se hizo más
densa y aumentó significativamente el número de sus estructuras construidas,
tanto las de carácter privado como de las de servicios y las de uso público.
213
Granulometría y usos de suelo Jima Abajo, 1993
Granulometría y usos del suelo Jima Abajo, 2002
214
Granulometría y usos del suelo Jima Abajo, 2009
Ya en 2009, trece años después de su elevación a municipio, las vistas aéreas y

las evaluaciones en sitio permiten constatar que la superficie del área urbana
de Jima Abajo se triplicado respecto a la de 1993, ocupando 1,119,522.81 m2
(unas 111.5 Has). Para entonces, también el tejido se había hecho más comple-
jo y adquiría un carácter más urbano, al tiempo que continuaba extendiéndose
hacia el norte y el sur, en torno a las vías de acceso. Su calle principal se había
consolidado como comercial y continuaba alojando nuevas infraestructuras de
servicio y públicas de características urbanas. Este crecimiento puede ser aso-
ciado a la nueva población inmigrante que Jima Abajo recibe en la medida en
que aumentan sus fuentes de empleo vinculadas a su creciente sector agrícola.
Esto, a su vez, puede estar vinculado a la seguridad para la inversión que ofrece
la condición político-administrativa de Jima Abajo tras su elevación a munici-
pio.
El gráfico de progresión urbana que se presenta a continuación, resume las evi-

dencias que recogen los tres gráficos anteriores y permite visualizar el grado de
expansión que experimentó el tejido urbanizado de Jima Abajo hasta el 2009, lo
que sugiere un crecimiento poblacional en esta zona del municipio.
215
Progresión urbana Jima Abajo. 1993-2009
Por otro lado, Villa Sabina, la principal área urbanizada del hoy distrito muni-
cipal La Sabina, se asienta sobre el valle de Constanza, en la periferia del asen-
tamiento común cabecera de la provincia. En torno a Villa Sabina se levantan
montanas que definen su morfología y paisaje y que constituyen un límite natu-
ral que condiciona su expansión de cara al futuro, Esa condición de valle, unida
a su clima, hace que los suelos de La Sabina sean de los más fértiles del país.
En 1993 La Sabina era una sección de Constanza y el asentamiento que hoy

conocemos como Villa Sabina ocupaba una superficie de 595,364.91 m2, equi-
valentes a unas 59.4 hectáreas. Para entonces la organización vial y espacial del
poblado respondía a dos patrones geométricos distintos: al norte, se localiza-
ban cuatro bloques de manzana rectangulares regulares que ocupaban el 10 por
ciento del área total del asentamiento, mientras que el resto del área, localizado
al sur y suroeste, presentaba un patrón basado en caminos tipo retícula de plato
roto en torno a los cuales se organizaban las viviendas y algunas estructuras pú-
blicas y de servicio. En el área definida por el segundo patrón, y específicamente
los intersticios entre caminos, existen extensos predios agrícolas que se funden
con las viviendas y demás estructuras construidas.
Este aspecto da un carácter mixto al uso de dichos suelos, desde el origen del
asentamiento hasta la fecha. Ya en 1993, la centralidad la definía la zona estruc-
turada en cuadrícula, en la que se localizaban viviendas, comercios que bor-
deaban la vía principal, y edificaciones públicas como la Escuela La Sabina y el
centro comunitario. En la periferia del asentamiento se localizaban la iglesia, al
noreste y el campo de baseball al sur.
216
Granulometría y usos de suelo en La Sabina, 1993
217
En 2002, antes de que la demarcación fuera elevada a distrito municipal, el

asentamiento había crecido de manera significativa, lo que queda reflejado en la
densidad de ocupación de suelo que presenta el plano Granulometría y usos de
suelo en La Sabina, 2002. El aumento de la densidad se produjo sobre la misma
vialidad existente y contribuyó a que la zona de retícula regular se consolidara
como de carácter comercial y público por alojarse allí, una Clínica Rural y la
cede de la dirección municipal o ayuntamiento. La retícula de plato roto se con-
solida como suelo de uso mixto dado el aumento del suelo edificado en tono a
las vías y la inserción de invernaderos en los predios agrícolas del área urbana,
que consolidad su vocación agrícola.
Pero el cambio más relevante en la configuración urbana del asentamiento se

produce con la construcción de la granja avícola de la compañía Avícola Almí-
bar (Pollos Victoriana), al este del asentamiento, que inició con algunas galpo-
nes y fue creciendo hasta sumar unas cincuenta estructuras industriales, cuyas
silueta rectangulares aparecen tintadas en amarillo en el gráfico. Similar con-
sideración es válida para el complejo de invernaderos para el cultivo de rubros
de ciclo corto, que fue construido al oeste. Dado el impacto que ejercen estos
elementos en la economía y funcionalidad del lugar, se produjo una expansión
de la mancha urbana hacia el este y oeste, sobre la vía que las comunica con
el centro. La expansión hacia el oeste se ve reforzada por la introducción de
invernaderos para la producción de flores, pequeños polígonos indicados con
amarillo en el gráfico correspondiente, en la cercanía de las viviendas indicadas
en los colores rosa y gris.
Ya en 2002 existía en La Sabina una incipiente industria turística, basada en la

oferta de turismo de montaña de medio y alto estándares, que se inició con el
proyecto Rancho Guaraguao, localizado al norte de la granja avícola e indicado
en amarillo y con desarrollos habitacionales de segunda residencia, villas y ca-
bañas individuales de alto estándar, propiedad de familias de Constanza, Santia-
go y otros lugares del país, localizadas en la Sección Los Cerros de La Sabina.
Parte de esas infraestructuras se perciben en el gráfico anterior, al Norte de los
invernaderos de ciclo corto. Todo esto incide para que en 2002, al momento en
que la Sección La Sabina fue elevada a Distrito Municipal, su principal asenta-
miento urbano ocupaba 703,906.25 M2 (unas 70.4 Ha.), unos 110,000 M2 más
que lo que ocupaba en 1993, sin incluir las áreas de invernadero ni la granja.
De acuerdo con la información cartográfica recabada y levantada in situ, luego

de la elevación de la sección a distrito, los cambios morfológicos y edificatorios
han sido mínimos. Más bien, lo que ha habido es una consolidación de lo que
218
ya existía 2002, tanto en lo que se refiere a los usos de suelo como a la granu-
lometría del área edificada, tal como lo muestra el gráfico sobre granulometría
y usos de suelo, 2009. Sin embargo, un hecho destacable es el surgimiento de
nuevos invernaderos en la falda de la montaña, tanto al noreste como al noroes-
te del asentamiento. Destinar estas zonas para la agroindustria atenta contra el
paisaje urbano y natural, los potenciales turísticos del sitio y la propia industria
agrícola, que podría verse saturada si no se establecen controles acerca del nú-
mero de invernaderos que resultan deseables y si no se establecen parámetros de
ordenación que condicionen su localización.
En 2009, con la consolidación del asentamiento en torno al la granja y a los

invernaderos, la superficie urbanizada era de 2,181,485 m2, que equivale unas
218 Has. El gráfico Progresión Villa Sabina, 1993-2009, resume lo antes ana-
lizado, sobretodo en lo relativo a la dispersión espacial que están teniendo las
actuaciones humanas sobre el territorio.
219
Progresión urbana Villa Sabina (1993-2009)
En resumen, al analizar de manera comparativa las demarcaciones del caso B

desde la perspectiva geográfica, podemos notar que durante el período de es-
tudio ambas demarcaciones experimentaron algún grado de evolución respecto
a su estructura construida. La demarcación del municipio Jima Abajo avanzó
en la consolidación y expansión superficial de su tejido urbano y de su infra-
estructura de servicios, mientras que Villa Sabina, principalmente debido a la
inversión privada en invernaderos y granjas avícolas, adquirió estructura física
suficiente como para ser elevada a distrito municipal. En lo que respecta a su ex-
pansión espacial, Jima Abajo se expandió obedeciendo a una estructura reticular
de escala y carácter más urbano, mientras que Villa Sabina, creció como un en-
clave periférico con carácter pastoral, en el que conviven «la agricultura» y «la
ciudad». En términos de imagen gráfica ,Jima Abajo proyecta una apariencia de
mayor crecimiento, pero no es obvio cuál de los dos asentamientos evolucionó
más intensamente durante el período de estudio.
6.3 Caso C. Municipio Galván vs Mella
La principal área urbana del municipio de Galván se encuentra en su centro geo-

gráfico y lleva su mismo nombre. La geometría de su estructura urbana queda
220
definida por la vía principal, una vía interurbana e intermunicipal que une los
municipios Tamayo, Galván y Neyba, las provincias Barahona, Bahoruco e In-
dependencia y la región Enriquillo con el resto del país. En 1993 el área urbana
del entonces Distrito municipal de Galván ocupaba unos 225,617.53 m2 (unas
22.5 Ha.) y presentaba una granulometría dispersa en torno a las vías que la
conformaban. Para entonces, como elementos primarios se contaba con un par-
que municipal, una escuela primaria localizada en la periferia oeste, un campo
de baseball al noreste y el cementerio municipal, localizado a pocos metros del
centro, al sur del asentamiento.
En 2002, luego de que el distrito municipal de Galván fuera elevado a municipio

en 1997, el tejido urbano había crecido en todas las direcciones, hasta llegar a
ocupar unos 356,660.51 m2, equivalentes a 35.7 Has. Nuevas estructuras públi-
cas se habían edificado (entre ellas, la estación de Bomberos y la Estación de
Policía) y el uso de suelo era muy homogéneo, pues casi en su totalidad era
ocupado por viviendas. En ese año, 2002, el área ocupada por el asentamiento
llegaba a 586,758.44 m2 (unas 58.7 Has.) y tenía una policlínica municipal y un
liceo, mientras que en la vía principal había usos de suelo terciarios y comercios
de naturalezas distintas.
Granulometría y usos de suelo Galván, 1993
221
Granulometría y usos de suelo en Galván, 2002
Granulometría y usos del suelo. Galván, 2009
222
Progresión Urbana. Galván, 1993-2009
En el caso de la localidad control, Mella, en 1993 su principal área urbana se

organizaba en torno a cuatro vías, ocupando 46,265.49 m2 (unas 4.5 Ha.). Para
entonces, el lugar disponía de un parque localizado en el oeste, y dos escuelas
al suroeste. Para el año 2002, Mella permanecía siendo un distrito municipal del
municipio Duvergé y, desde el punto de vista físico, había experimentado una
expansión considerable hacia el oeste y noreste. Ese crecimiento se produjo de
manera organizada, y fue precedido por un trazado en cuadrícula que daba con-
tinuidad a la trama original. En lo que refiere al uso de los suelos, la mayor parte
de las edificaciones seguía siendo formada por pequeñas viviendas en torno a
las vías, pero ya para entonces se había construido un destacamento policial y
una sede para el Ayuntamiento, que se localizaba frente al parque y completaba
una centralidad de carácter público. El área urbana ocupaba en ese momento
unos 125,189.29 m2, equivalente a 12.5 Has., lo que triplicaba la superficie que
presentaba para 1993.
Fue en el año 2004 cuando el Distrito de Mella fue elevado a municipio, por
lo que resulta de interés ver cuál era el estado de su estructura construida en el
año 2009. Para 2009, el tejido urbano de Mella había triplicado su extensión
hasta ocupar unos 359,850.42 m2 (equivalentes a 36 Has.) y había elevado su
porcentaje de ocupación de suelo, e incorporado nuevas estructuras públicas,
sobretodo deportivas; entre ellas, un campo de baseball, una cancha de tenis,
una cancha de volleyball y un club, todos localizados al oeste y conformando un
conjunto deportivo. Para entonces, también las dos calles principales se habían
consolidado como calles comerciales o de usos mixtos, y continúa el crecimien-
to hacia el noreste y sureste. Sobre estos aspectos, ver gráfico sobre granulome-
tría y usos de suelo en Mella, 2003, 2002 y 2009.
223
Granulometría y usos de suelo Mella, 1993
224
Progresión Urbana. Mella 1993-2009
225
6.4 Caso D. Municipio Quisqueya vs Gautier
En 1993, el principal asentamiento de Quisqueya, para entonces distrito muni-

cipal del municipio de Los Llanos, era un desarrollo que se nucleaba en torno a
las instalaciones de la factoría de azúcar del Central Azucarero Quisqueya, loca-
lizadas al noreste del lugar. Desde sus orígenes, en el asentamiento se alojaban
los jornaleros de los campos de caña, llegó a ser la de mayor desarrollo entre las
comunidades cañeras de su provincia. El asentamiento ocupaba 1,117,826.78
m2, equivalentes a 111.8 Has. Para entonces habían transcurrido unos 95 anos
desde la fundación del asentamiento, por loque su estructura espacial base ya
estaba consolidada. Es una estructura que se asemeja al tipo espina de pez, cuyo
eje era la vía principal que se proyecta en el sentido sureste, noroeste. El paisaje
de Quisqueya está marcado por la presencia del trazado de los campos de caña
que, surcados por caminos o carriles cuadriculados rodean el asentamiento, so-
bretodo al norte y noroeste.
En 2002 ya habían transcurrido cuatro años desde que el distrito de Quisqueya

fuera elevado a municipio en julio del 1998 (Ley 217-98) y su principal asenta-
miento había experimentado una expansión horizontal considerable, hasta ocu-
par 2,212,134 m2 de área edificada, unas 221.2 Has., esto representa unos 109
Has. más que en 993. Ese hecho coincide con el aumento de población que se
produjo en la zona entre 1993 y 2002, ya que la localidad creció en alrededor de
5,300 habitantes, de acuerdo con las bases censales oficiales. Este crecimiento
se produjo hacia el oeste y hacia el sureste del asentamiento, hacia las fabricas
de las industrias Barceló, que se instalaron durante este periodo en la zona. A
partir de entonces, el asentamiento, que paulatinamente perdía vinculación con
la producción de azúcar, encontró en esta empresa un nuevo motor de desa-
rrollo. Para entonces seguía pendiente un sistema de distribución de agua, una
oficina de la fiscalía civil y otros servicios prioritarios.
Once años después de su elevación, para el año 2009, el asentamiento se había

expandido otras 84 hectáreas, hasta ocupar 3,051,418 m2, unas 305.1 Ha., en un
desarrollo que se produce en el sentido norte/sur. Durante el período 2002-2009,
el asentamiento consolida sus áreas centrales, densifica su tejido y crece al Nor-
te sobre el eje de la vía que conduce a San Pedro de Macorís, en cuyo extremo
se había construido previamente un campo de baseball. También se produjo un
crecimiento disperso hacia el oeste y norte. En términos de equipamiento, ya se
tienen colegios, ayuntamiento municipal consolidado y viviendas de más cali-
dad de construcción.
226
Granulometría y usos de suelo en Quisqueya, 1993
227
Granulometría y progresión en Quisqueya, 1993-2009
228
En cuanto al distrito municipal Gautier, en 1993 era aún un paraje de la sección

El Guayabal del municipio Los Llanos. Su principal asentamiento presentaba
una estructura de organización espacial simple y lineal, asociada a la carretera
Mella, a los cultivos de la caña de azúcar que la circundaban, al tren de los va-
gones de caña que la vinculaba con Boca Chica y con los bateyes al interior del
territorio. El asentamiento se había originado como un asentamiento de jornale-
ros de la caña en las inmediaciones de la avenida Mella, donde aún hoy siguen
en pie y en uso dos barracones originales. Luego, el crecimiento del poblado se
orientó hacia el norte y el este de ese punto, hasta ocupar en 1993 un polígono
de unos 109,659.39 m2 de área, equivalentes a unas 11 Has.
En esa fecha su uso de suelo era sobretodo residencial y el asentamiento con-

taba entre sus elementos primarios con una escuela estatal del nivel básico, un
campo de baseball, una cancha deportiva y algunos comercios menores. A su
alrededor, una cuadrícula de caminos de servicio entre los sembradíos de cana
organizaban y daban forma al paisaje natural. Ya para entonces, la geografía de
la zona había sido intervenida y se había extraído material de cantera para la
construcción de la carretera Mella, suficiente para crear dos fosas al oeste de la
vía principal.
Granulometría y usos de suelo en Gautier, 1993
229
En julio de 2002 Gautier fue elevado de paraje a sección y de sección a Dis-

trito Municipal, categoría que ostenta hasta la fecha. En ese momento, el asen-
tamiento había crecido horizontalmente unas seis (6) hectáreas, hasta ocupar
167,787.58 m2, equivalentes a 16.8 Has. El crecimiento se produjo de manera
espontánea hacia el oeste y hacia el este, con la ejecución de un proyecto de
vivienda social de carácter formal, promovido por el Instituto Nacional de la
Vivienda en colaboración con la Iglesia Católica. En estas viviendas se alojó a
familias que vivían en las proximidades de las canteras en condición vulnerable.
El uso de suelo general habían variado poco, salvo la construcción de la iglesia
y el centro comunitario.
Desde su elevación a distrito y hasta 2009, el poblado de Gautier consolidó su

tejido construido y se hizo más denso en términos de su ocupación de suelo,
sobretodo hacia el este de la vía principal. En 2009 el asentamiento ocupaba una
superficie aproximada de unas 23 Has. en total y 6 Has. más que en el año 2002.
Su densificación y crecimiento se produjeron a partir del crecimiento del núme-
ro de viviendas que aloja. Gautier ha fortalecido su infraestructura de servicios,
dispone de edificio de ayuntamiento, destacamento de policía, estación de gaso-
lina, colegios privados, estación de bomberos, dispensario municipal, Juzgado
de Paz, acueducto y centro vocacional, y se ha ampliado la escuela de educación
básica. A ambos lados de la vía principal, aumenta el número de edificaciones
que presentan uso mixto (vivienda/comercio), con lo que se consolida como la
vía comercial del poblado.
230
A pesar de que en la trama vial de Gautier prima el carácter espontáneo, pueden

distinguirse cuatro jerarquías viales: la calle principal, las calles primarias, las
calles secundarias y los peatonales y carriles; entre ellas se distinguen la calle
principal o primera, que estructura el poblado en sentido sur a norte, desde
la entrada en la avenida Mella hasta un cruce en el norte de dos caminos que
conducen, uno hacia el paraje San José y la sección El Guayabal (ubicados al
noreste del poblado), y el otro hacia el batey La Luisa, situado al noroeste. En
la estructura vial también se destaca Los Carriles, que constituye el entramado
de caminos en forma de cuadrícula, que permite el paso de los camiones de
carga del ingenio entre sembradíos de cana de azúcar. son caminos de tierra sin
asfaltar que conectan a Gautier con diferentes asentamientos (bateyes, parajes
y secciones) al interior del distrito municipal y del municipio de Los Llanos.
A la fecha, Gautier cuenta con un plan para su ordenamiento y desarrollo auspi-

ciado por instituciones no gubernamentales. El plan fue elaborado por profesio-
nales locales y contó con la participación de las autoridades y la sociedad civil
de Gautier, que ayudaron a identificar las principales necesidades desde el punto
de vista social, económico y físico. El plan, que tiene una orientación estratégi-
ca, fue merecedor del premio Brugal Cree en su Gente.
Granulometría y usos de suelo dm. Gautier, 2009
231
El análisis comparativo, desde la perspectiva morfológica y espacial, evidencia

que durante el período inter-censal, tanto el distrito municipal de Gautier como
el municipio de Quisqueya expandieron la estructura urbana de su asentamiento
principal y aumentaron en alguna medida el número de sus edificaciones de ser-
vicios básicos localizadas en esta zona. En este caso, la decadencia de la indus-
tria azucarera afectó y sigue afectando a ambas demarcaciones, pero la proximi-
dad de Gautier a la avenida Mella y, sobre todo, la existencia de programas de
cooperación de instituciones nacionales e internacionales pueden haber incidido
en el aumento de las migraciones desde los bateyes al interior del territorio ha-
cia el área urbana del distrito municipal de Gautier. En el caso del municipio
Quisqueya, la instalación de la zona franca y de la industria Barceló produjo el
mismo efecto durante el período intercensal, hasta su cierre de operaciones.
Ambos asentamientos atraviesan una crisis desde el punto de vista económico,

pero en términos institucionales parecerían estar más consolidados, dado que
uno fue elevado a municipio y el otro a distrito durante el período inter-censal,
y esa es la variable fundamental de interés para este trabajo.
232
233
Granulometría y progresión en Quisqueya, 1993-2009
234
235
Granulometría y progresión comparada
236
Conclusiones
Este trabajo se propuso indagar la medida en que la creación de nuevos muni-

cipios, que ha tenido lugar durante los dos últimos decenios, ha implicado más
eficiencia en la gestión de los asuntos y recursos públicos, mayor participación
local, mayor control del territorio y mejores condiciones de vida para la po-
blación. Para ese fin, la investigación estudió la evolución de un conjunto de
comunidades entre los censos poblacionales realizados en 1993 y 2002, y esta-
bleció contraste entre aquellas que fueron elevadas a municipios y aquellas que
no experimentaron cambio en su condición político-administrativa o lo fueron
más tardíamente.
El análisis se basó en tres abordajes complementarios. El primer abordaje con-

sistió en la estimación de un modelo econométrico de apareamiento que permitió
comparar diversas variables cuantificables entre ambos grupos de comunidades
–las elevadas a municipios entre 1993 y 1998 y aquellas no elevadas a munici-
pios o elevadas posteriormente. El modelo de apareamiento permite que cada
comunidad en el primer grupo sea contrastada con otras del segundo grupo que
originalmente tenían características semejantes, pero que por razones en gran
medida fortuitas o aleatorias no variaron su condición político-administrativa.
La diferencia entre ambos grupos fue tomada como una medida del impacto de
la municipalización sobre las variables observadas.
El segundo abordaje fue de naturaleza cualitativa y consistió en la aplicación

de entrevistas a informantes de ambos tipos de localidades. Concretamente, se
seleccionaron cuatro localidades que habían sido elevadas a municipios entre
1993 y 1998, y para cada una de ellas se seleccionó una comunidad control, que
tenía características relativamente semejantes en términos de tamaño, localidad
y otros criterios, pero que no había sido elevada a municipio o que sólo lo había
sido posteriormente. El tercer abordaje fue de tipo geográfico y se centró en el
estudio de las modificaciones físicas verificables, tanto en la estructura natural
como en la construida, sobre el territorio de los cuatro municipios que habían
sido estudiados cualitativamente, en comparación con sus localidades controles
o contraste.
237
Los resultados cuantitativos muestran que no existen diferencias estadística-

mente significativas en las variables relativas a las condiciones de vida de las
localidades transformadas en municipios y aquellas que les sirven de controles.
De hecho, del conjunto de variables consideradas, la diferencia sólo fue esta-
dísticamente significativa en un caso, y el signo de la diferencia fue contrario
al que podría esperarse en caso de existir un impacto positivo de la conversión
en municipio. De ahí se dedujo la conclusión de que la transformación en mu-
nicipios no ha estado acompañada de mejoras en los indicadores de condiciones
de vida considerados en este trabajo. Sin embargo, la discusión dejó claro que
eso no necesariamente niega la posibilidad de que la transformación en munici-
pio tenga un impacto intrínsecamente positivo, pues los resultados observados
podrían reflejar el hecho de una incipiente mejora en las comunidades transfor-
madas en municipios induzca una inmigración hacia las mismas que reduzca o
elimine del todo el beneficio potencial de la municipalización. Los datos censa-
les no permitieron profundizar en ese aspecto.
En el análisis cualitativo, los resultados son más favorables a la hipótesis de que

la conversión en municipio induce resultados favorables. En general, las apre-
ciaciones de la comunidad en las localidades transformadas es más favorable
que en los casos controles. Usualmente, se consideró como un avance significa-
tivo el hecho de que los ciudadanos de los nuevos municipios pueden incidir
en la elección de los directores y regidores, y recibir partidas presupuestarias
específicas y de manera directa. Asimismo, la observación de la infraestructura
de ambos grupos de localidades parece mostrar mejoras más significativas en el
caso de las comunidades convertidas en municipio.
Por ejemplo, las entrevistas realizadas en la comunidad de Villa Los Almácigos

sugieren que la elevación a municipio incidió positivamente en su crecimiento
poblacional y presupuestario, en la expansión y consolidación de su área urbana
y en el aumento y mejora de los servicios públicos y privados ofrecidos a la co-
munidad. Aparentemente, también implicó una redefinición de las centralidades
de la provincia (consolidando a Los Almácigos como centralidad de 6 seccio-
nes y 37 parajes), elevó los niveles de identificación de sus ciudadanos con el
municipio y atrajo nuevas inversiones, especialmente al área urbana. Todos los
entrevistados coincidieron en que Los Almácigos avanzó a un ritmo más rápido
a partir de su elevación a municipio, y señalaron que el crecimiento poblacional
se había debido fundamentalmente a la inmigración desde los parajes y seccio-
nes vecinas.
En cambio, en el caso de su contraste, la sección Las Caobas prácticamente no

se encontró evidencia documental o testimonial a favor de una evolución posi-
238
tiva durante los últimos años, salvo la construcción de algunos tramos viales en
los que se colocó parte del ramal de tuberías de un acueducto y a la construcción
de contenes en las principales vías del asentamiento urbano. El crecimiento
del área urbana de Las Caobas durante el período de estudio fue prácticamente
nulo, como se refleja en el hecho de que la progresión urbana no presenta nin-
guna variación significativa entre 1993 y 2009.
De igual modo, el análisis de la progresión geográfica de las cuatro comunidades

estudiadas y sus controles muestra una evolución más favorable en el caso del
primer grupo, con respecto al segundo. En el caso de la dupla Los Almácigos vs
Las Caobas se presentaron evidencias de que: (i) la elevación a municipio de la
primera demarcación coincide con el crecimiento y consolidación de Villa Los
Almácigos, su principal asentamiento urbano, que durante el período de estudio
consolidó su vocación de centralidad del ámbito municipal y provincial, a partir
de la amplia dotación de servicios que ofrece y al crecimiento del número de vi-
viendas y comercios que se produjo; y (ii) Las Caobas no experimentó variación
significativa durante igual período.
En otros casos el resultado de la comparación geográfica no fue tan evidente.

Por ejemplo, al comparar la dupla Jima Abajo vs Villa la Sabina, se encontró
que, en términos de imagen gráfica, la primera localidad presentaba una apa-
riencia de mayor crecimiento, aunque no resulta obvio indicar cuál de los dos
asentamientos tuvo mayor desarrolló geográfico durante el período considerado.
En conjunto, sin embargo, las evidencias de la evolución geográfica se inclinan
a favor de la idea de que la conversión en municipio va generalmente acompa-
ñada de una evolución favorable en la dinámica económica de las localidades.
La diferencia entre los resultados del abordaje cuantitativo y los abordajes cua-
litativos y geográficos no son necesariamente contradictorios. Una forma de
conciliación es admitir que la conversión en municipios puede inducir efectos
positivos en el proceso de gestión de la comunidad, pero que los mismos no se
reflejan de manera temprana en los aspectos mensurables que se refieren a las
condiciones de vida de la población. Un impacto cuantitativamente verificable
podría requerir un período de tiempo mucho más prolongado que el tiempo
para el cual nuestra medición estadística ha sido realizada. Si se acepta tal pro-
posición, la conclusión general consistiría en afirmar que la municipalización
presenta aspectos positivos en cuanto a la dinámica de la localidad, pero que un
impacto apreciable en las condiciones de vida de la población requeriría que las
mejoras se prolonguen por un período de tiempo considerable.
239
Es también probable que los impactos mensurables de la municipalización re-
quieran una contribución persistente por parte del Gobierno central, en la forma
de inversiones, y una mayor capacidad de manejo de recursos por parte de los
ayuntamientos. Esto se ratifica con la observación de que, en todos los casos,
los entrevistados reconocieron logros en la municipalización y validaron esa vía
como forma viable de descentralización, pero la consideraron como un proceso
incipiente y no acabado, dado el bajo presupuesto que los ayuntamientos admi-
nistran y la limitada participación que el Gobierno central les permite en cuanto
a las decisiones sobre inversiones de gran escala en la localidad.
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(FIES)
Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo
Impacto de la inversión social

en el Distrito Nacional y Boca Chica
Hacia la articulación de lo local
Informe preliminar elaborado por:

Antonella Cellucci
Ana Coronado
Jenny Torres
255
256
Índice de siglas
ADN
Ayuntamiento del Distrito Nacional
ADP
Asociación Dominicana de Profesores
AFP
Administradora de Fondos de Pensión
CNP
Censo Nacional de Población y Vivienda 2002
CONARE
Consejo Nacional de Reforma del Estado
DIGEPRES
Dirección General de Presupuesto
DN
Distrito Nacional
ENDESA
Encuesta Demográfica y de Salud
ENFT
Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo
FEDOMU
Federación Dominicana de Municipios
IESa
Índice de Empoderamiento en Salud
LAPOP
Proyecto de Opinión Pública de América Latina (por sus siglas en inglés)
ONAPLAN
Antigua Oficina Nacional de Planificación
ONE
Oficina Nacional de Estadísticas
ONG
Organización No Gubernamental
257
PIB
Producto Interno Bruto
PNUD
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
POA
Plan Operativo Anual
PPM
Presupuesto Participativo Municipal
SD
Provincia Santo Domingo
SEE
Secretaría de Estado de Educación
SEEPYD
Secretaría de Estado de Economía Planificación y Desarrollo
SESPAS
Secretaría de Salud Pública y Asistencia Social
SIFMUN
Sistema Financiero Municipal
SIGAF
Sistema Integrado de Gestión Administrativa y Financiera
SIGEF
Sistema Integrado de Gestión Financiera
258
Introducción
El desarrollo es un tema central del debate político y académico en la mayor

parte de los países. En dicho debate ha aparecido una diversidad de visiones
sobre los significados del desarrollo y cómo conseguirlo; sin embargo, una al-
ternativa que llama particularmente la atención es la del desarrollo visto desde
lo local.
República Dominicana no ha sido ajena a este proceso y gran parte de sus re-
cientes reformas se han enmarcado en la explotación de la idea del desarrollo
basado en las potencialidades locales. La Ley 176-07 del Distrito Nacional y
los Municipios, que establece un marco para los procesos descentralizados así
como para los roles que juegan los actores locales en la dinamización económi-
ca y social, entre otros aspectos, es un claro ejemplo de ello.
El objetivo de la presente investigación es estudiar el impacto del gasto social

en el municipis de Boca Chica y en el Distrito Nacional y, si necesario, proponer
una reforma en la distribución de la inversión social y en los criterios de divi-
sión territorial.
En particular se analizará el gasto de los municipios de Boca Chica y el Distrito

Nacional entre los años 2002-2007, dedicando particular atención a la inversión
social, para verificar si ha contribuido al mejoramiento de la calidad de vida de
la población, respondiendo a las particularidades de los territorios respectivos
y articulando la ejecución del gasto social del Gobierno central y con la del
Gobierno municipal.
Para que pueda conseguirse un verdadero desarrollo local es necesario contar

con una ejecución eficiente del gasto social que responda a las necesidades
reales del territorio. El desconocimiento de la realidad territorial tiene como
resultado que inversión social no redunde en beneficio de la calidad de la vida
de la gente.
259
El documento está estructurado en ocho capítulos cuyo contenido se describe a

continuación. En el primer capítulo se presenta el marco teórico utilizado para
la realización de la presente investigación, enfocado a la presentación de los di-
ferentes enfoques de desarrollo. En el segundo capítulo se describe la división
territorial que llevó a la conformación de los municipios de Santo Domingo de
Guzmán y de Boca Chica. En el tercer capítulo se hace un recorrido de lo que
han sido las experiencias de aplicación del presupuesto participativo municipal
en los dos municipios, prestando particular atención al tema de la participación
ciudadana. El cuarto capítulo analiza los niveles de coordinación entre Gobierno
central y Gobierno local con mira a identificar posibilidades de integración. El
análisis de la evolución de los indicadores socioeconómicos es el tema central
del quinto capítulo, y el intento es verificar si la nueva división territorial produ-
jo un mejoramiento en la calidad de vida de la ciudadanía. En el sexto capítulo
se analiza el gasto de los municipios, corroborando la correspondencia a lo que
plantea la ley municipal 176-07 y verificando si responde a las necesidades de
la población. En el séptimo capítulo, se presenta una propuesta de modelo de
desarrollo local, fruto de la experiencia acumulada por el Centro Montalvo, en
la circunscripción 3 del Distrito Nacional y en el municipio de Boca Chica, en
los procesos de construcción de las Agendas de Desarrollo. Finalmente, en un
octavo capítulo se exponen las observaciones finales producto del estudio.
260
1. Marco teórico
A lo largo de la historia de América Latina prevalecieron diferentes conceptos

de desarrollo que se tradujeron, al mismo tiempo, en diferentes tipos de políti-
cas y modelos que fueron aplicados en los diferentes países de la región.
Desde el período de la primera posguerra a los años 60 el desarrollo fue si-

nónimo de crecimiento económico, un proceso lineal cuya meta era conocida
y donde se asumía que siguiendo determinados caminos el resultado sería el
crecimiento económico. El fin era generar riquezas y se esperaba que con el cre-
cimiento económico se alcanzarán también un mejoramiento en las condiciones
de vida de las personas.
El desarrollo económico en su enfoque tradicional ha privilegiado una visión

centralista, donde el Estado es el rector de políticas en beneficio de su pobla-
ción. Estos modelos de desarrollo no incorporaban a su propuesta la descentrali-
zación del poder hacia los territorios como temática relevante a dichos procesos.
Sin embargo, la evidencia empírica muestra que esta orientación ha dado lugar
al fortalecimiento de las inequidades y al aumento de la pobreza, a la vez que ha
impedido aprovechar el potencial productivo de los territorios,1 al tiempo que el
crecimiento económico se concentraba en una pequeña parte geográfica.
En el periodo 1940-1960 el modelo de desarrollo que prevaleció en la región fue
el implementado por la agencia federal estadounidense denominada Tennessee
Valley Authority (TVA)2 cuyo objetivo fue el manejo y control de la cuenca
hidrográfica, así como del sistema fluvial, del río Tennessee. De esta forma los
territorios de acción se definieron en forma casi exclusiva por la presencia de
cuencas hidrográficas y el tipo de acciones promovidas se concentraron en in-
versiones en obras hidroeléctricas y de infraestructura básica, complementado
con programas de desarrollo agropecuario. Este modelo de desarrollo contaba
con la participación exclusiva de actores vinculados con el Gobierno central y
se limitaba a los ámbitos intraregionales, acotando la planificación a regiones
de la periferia.
La influencia del modelo institucional de la TVA se mantuvo en primera línea

por algo así como una década. Ya a mediados de los años 50, el paradigma «hi-
dráulico» dará paso a otro modelo, europeo, fundado más en consideraciones
___________
1
Vásquez , Barquero (no están escritas según la metodología APA)
2
Tennessee Valley Authority (TVA), la exitosa agencia federal creada por F. D. Roosevelt en
1933 como parte del New Deal keynesiano.
261
políticas que económicas. En Italia, el período de la postguerra planteaba la

posibilidad (alta según se creía) de que el partido comunista ganase el control
del país mediante su acceso a la presidencia de la república. En parte este temor
empuja la promulgación de la Constitución de 1947 que establece la división
en regiones, a fin de disponer de espacios territoriales y políticos en los cuales
pudiese encontrar fuerza y refugio y capacidad de resistencia la democracia
cristiana. Como parte de la misma construcción política y al amparo del Plan
Marshall, Estados Unidos empuja la creación de una agencia financiera y de
ejecución de proyectos destinada a canalizar recursos de inversión al sur de la
península, de pobreza extrema, y según se pensaba, caldo de cultivo del comu-
nismo.
Es en ese contexto que en la década de los 50 nace la agencia estatal Cassa per
il Mezzogiorno,3 convirtiéndose en un nuevo referente. Fue creada para la mo-
dernización del sur de Italia. Los territorios donde se instalaron dichas agencias
se caracterizaban por situaciones estructurales de pobreza y de marcado atraso
industrial. Su cometido principal fue la resolución de dichas situaciones.
La SUDENE será la principal réplica de la Cassa en América Latina, una insti-

tución que al igual que su matriz debe su creación a consideraciones políticas,
como una respuesta del estado brasileño a la efervescencia social y política
nordestana, causada por la pobreza, y que ya había generado un potente y ame-
nazador movimiento, las Ligas Camponesas lideradas por Francisco Juliao.
A jucio de Sergio Boisier, tanto el modelo de la TVA como el modelo de la Cas-

sa, y por consecuencia el caso de la SUDENE, se inscriben en el ámbito más
amplio de las políticas económicas de claro corte keynesiano (Boisier, 2006).
La década de los sesenta comienza, en cierto sentido, con la Conferencia de

Punta del Este en 1961, oportunidad en que se crea la Alianza para el Progreso
y, momento, según Boisier, en el cual los EE.UU. levantan el veto ideológico a
la planificación para transformarla en un instrumento legítimo de intervencio-
nismo progresista, dotada de un presunto fundamentum in re (Boisier, 2006).
___________
3 Como parte de la misma construcción política y al amparo del Plan Marshall, Estados Unidos
empuja la creación de una agencia financiera y de ejecución de proyectos destinada a canalizar
recursos de inversión al sur de la península, de pobreza extrema, y según se pensaba, caldo de
cultivo del comunismo.
262
Así, en el 1961, el programa Alianza para el Progreso fue lanzado por el presi-
dente estadounidense John Kennedy, introduciendo con él otro modelo de de-
sarrollo que buscaba definir y atender las causas de las disparidades regionales,
las formas de distribución territorial de las fuerzas productivas (acumulación,
crecimiento, distribución y consumo), de forma tal que se instrumentaran medi-
das en pro de remediarlas.
Ahora bien, por otro lado, debemos entender que se trata de una década marcada
por las utopías, por las visiones ideológicas y por una confrontación, al menos
en América Latina, entre varias corrientes de pensamiento y de interpretación
del desarrollo: la teoría de la dependencia, en sus versiones marxista (Frank,
Dos Santos, Marini) y no marxista (Cardoso, Faletto, Sunkel), y la teoría de la
modernización social sustentada principalmente por Gino Germani.
Según esta última postura, la falta de desarrollo de los países latinoamericanos

se debía principalmente a un conjunto de barreras estructurales que impedían
a estos países «recorrer el sendero de progreso ya recorrido por las naciones
industrializadas»; algunas de las barreras señaladas eran el sistema educacional
y la tenencia de la tierra. Reformas educacionales y agrarias fueron puestas en
la agenda.
Otra barrera, de particular interés en este orden de cosas, residía en el bajo grado
de integración interna de las economías latinoamericanas. El concepto de baja
«integración interna» aludía a la integración física, a todas luces muy deficiente,
a la integración económica, inexistencia de un mercado nacional, e integración
sociopolítica, procesos inacabados de construcción del Estado/Nación y ausen-
cia en consecuencia de un marco valorativo nacional y precaria presencia del
Estado en su propio territorio. Quizás sea Colombia el mejor ejemplo de estas
carencias.
Es en este sentido, y procurando innovar frente a los modelos anteriores que se

concentraron en la integración intrarregional, que el nuevo programa priorizó la
integración interregional como la vía más efectiva para superar las desigualda-
des detectadas y dinamizar las relaciones centro-periferia.
De forma que, en ese mismo ámbito empezó a pensarse el desarrollo como pla-
nificación, es decir que los procesos de desarrollo regional debían partir de pla-
nes y, en un contexto aún marcado por el modelo keynesiano, esta planificación
normativa debía partir desde los organismos de los Gobiernos centrales. Los
planes fueron diseñados con una fuerte lógica compensatoria hacia los territo-
263
rios desfavorecidos, recurriendo principalmente al aporte exógeno de recursos

y centrando en ello las estrategias más que en un análisis y aprovechamiento
de los recursos locales. De esta forma, la planificación centralizada adquirió un
carácter fundamental, llegando en algunos casos a ser un fin en sí misma: al-
canzar en todas sus dimensiones las etapas de instrumentación de las propuestas
contenidas en dichos planes. Siguiendo un presupuesto muy básico: «solo si
seguimos las etapas llegaremos al progreso».
En los años 70 un nuevo concepto de desarrollo empezó a encontrar su propio

espacio: el desarrollo desde la perspectiva regional.4 La implementación de
estrategias de desarrollo regional implicó a su vez la reorganización territorial
mediante la adecuación de regiones predeterminadas o la conformación de és-
tas, definiéndolas principalmente por afinidades económicas y de contigüidad
geográfica. El intento era lograr la integración económica y superación de las
inequidades sociales. A partir de un presupuesto interesante: «la conveniencia
de modificar la estructura administrativa de los territorios nacionales creando
una suerte de nueva geografía política más acorde con la contemporaneidad,
reemplazando a las viejas delimitaciones territoriales internas de la conquista
y de la colonia que habían dejado de reflejar la organización del territorio; esta
intervención supuestamente contribuiría poderosamente a mejorar las condicio-
nes de integración interna» (Boisier, 2006).
Otro modelo que encontró larga difusión en este periodo fue el de los polos de
desarrollo. La instrumentación de dichos polos parte del supuesto de que la in-
corporación de estos puntos de concentración de actividades económicas tende-
rá a atraer mayor crecimiento provocando consiguientemente efectos positivos
en el territorio de enclave y su región. La estrategia se basaba en la planificación
e intervención estatal que buscaba producir un crecimiento con efectos positi-
vos en los territorios de enclave.
En los mismos años, a la vez que surgían modelos de desarrollo focalizados

en áreas urbanas o periurbanas, se propusieron modelos para las zonas rurales,
tomando como referente la experiencia de desarrollo agrícola cooperativo en Is-
rael, difundiéndose dicha experiencia bajo la denominación de «desarrollo rural
integrado». Estaba focalizado en pobreza rural, productividad y atraso tecno-
___________
4
surge en la época de máximo relieve de todo un marco cognitivo conocido como ciencia re-
gional elaborado principalmente por Walter Isard en los Estados Unidos (Universidad de Penn-
sylvania), una elegante síntesis neoclásica de los aportes de geógrafos y economistas europeos
principalmente, a partir de von Thünen.
264
lógico, y apuntaban a la planificación del desarrollo en los espacios rurales y la

integración de éstos al espacio nacional. La mayoría de las veces asociadas a
prácticas de extensionismo agrícola implementadas por organismos internacio-
nales sectoriales, los logros se vieron minimizados por no poder atender y dar
respuestas a un aspecto central en América Latina como es el acceso y tenencia
de la tierra (Camejo y Gallichio 2005).
La década de los setenta es testigo de la entronización de Gobiernos militares

de facto y de derecha que arrasan con la idea de la planificación, y que se sien-
ten retados por los nuevos liderazgos regionales y, que por tanto, paralizan los
procesos que ceden poder.
Un poco más tarde, con la entrada de las líneas neoliberales en América Latina,
según plantea Boisier, la política nacional de desarrollo regional toma otros
rumbos; en general desaparece como discurso de Estado, siendo reemplazada
por una suerte de no estrategia que transfiere a las regiones o a otros recortes
territoriales la responsabilidad de su propio desarrollo, retirando al Estado de la
escena activa (Boisier, 2006).
En los últimos casos el concepto de desarrollo se ha ido combinando con el con-

cepto de local indicando cada vez ámbitos diferentes (ver Ilustración 1)
En términos generales, el desarrollo local implica la concertación entre los

agentes –sectores y fuerzas– que interactúan en un territorio determinado y la
participación permanente, creadora y responsable de ciudadanos en un proyecto
común de diversas dimensiones.
El espacio local no está nunca determinado a priori; por el contrario, es una

categoría conceptual construida por los actores y los técnicos involucrados. Lo
local tampoco es sinónimo de territorios a pequeña escala sino que debe ser
entendido en tanto noción relativa y referida a un espacio global, ya que es en
dicha relación donde aporta la posibilidad de articulación e integración.
Algunos de los rasgos específicos del desarrollo local son los siguientes:
a) Enfoque multidimensional. No es suficiente considerar sólo la dimen-

sión económica del desarrollo.
b) Orientación a la cooperación y negociación entre actores. El desa-
rrollo local debe alcanzarse a partir de generar propuestas y de negociar.
El rol del «agente de desarrollo local» es básicamente el de un mediador
265
entre recursos, discursos y necesidades, no necesariamente el de un ne-

gociador a escala local.
c) Necesidad de actores y agentes de desarrollo. El desarrollo local no

es un proceso que se dé por sí solo; es un proceso orientado, que requie-
re agentes con las capacidades para, por ejemplo, mediar entre actores.
Las relaciones de poder son absolutamente diferenciales en un territorio.
Cuando en algún lugar del norte —es un caso— una gran empresa fo-
restal hace inversiones multimillonarias en dólares y se enfrenta en una
conversación con una comisión de fomento, un sindicato de trabajadores
o con la propia intendencia, hay relaciones económicas y de poder extre-
madamente diferentes. Por tanto, se necesitan capacidades de mediación
para articular a esos actores (Gallicchio 2003).
Ilustración 1: Definiciones de lo local
Fuente: Desarrollo local y descentralización en América Latina, Camejo y Gallichio.
266
Desde esta visión multidimensional, se concibe el desarrollo de un territorio en

relación con cuatro dimensiones básicas:
a) Económica: vinculada a la creación, acumulación y distribución de

riquezas.
b) Social y cultural: referida a la calidad de vida, a la equidad y a la in-
tegración social.
c) Ambiental: referida a los recursos naturales y a la sustentabilidad de
los modelos adoptados en el mediano y largo plazos.
d) Política: vinculada a la gobernabilidad del territorio y a la definición
de un proyecto colectivo específico, autónomo y sustentado en los pro-
pios actores locales. (Winchester y Gallicchio 2003).
Hay que destacar la identificación de la existencia de instituciones fuertes y de

carácter participativo tanto en el orden oficial como social. En el proceso de
desarrollo local deben conjugarse los actores que detentan el poder público (sea
cual sea el concepto de local que estemos manejando: municipio, provincia,
regiones, cuencas hidrográficas, etc) a fin de poder transformar las estrategias
en políticas públicas y garantizar la aplicabilidad en el tiempo. Es necesario
además contar con la incorporación de los actores económicos que inciden en
lo que es el modo de desarrollo económico del terriotorio y que necesariamente
deben estar a tono con las estrategias propuestas garantizando las líneas pro-
gramáticas principales definidas en el seno de un espacio participativo. Por
último y como actores determinantes en el proceso deben ser incorporadas las
organizaciones sociales que mantienen una relación constante con la población
vulnerable o con demandas que representan sectores importantes de la comuni-
dad, gremios profesionales, etc.
Al momento de considerar la significación del desarrollo local es necesario con-

tar con una definición de un territorio que obedezca a una lógica que permita la
intervención integral. En general hay una tendencia fuerte en Dominicana y en
América Latina de asociar lo local con lo municipal, pero esto no es determi-
nante. Lo local puede estar asociado ciertamente a una demarcación municipal,
pero esta no es la única manera de definir el territorio. Existen otras expe-
riencias en América Latina que nos presentan a lo local como microregiones,
espacios metropolitanos (barrios), trerritorios transfronterizos o las divisiones
naturales que demarcan las cuencas hidrigráficas (Camejo y Gallichio 2005).
La definición del territorio es un elemento vital en un proceso de desarrollo
local, ya que es el punto de partida para cualquier proceso de planificación. El
territorio es una unidad de análisis para conocer nuestra realidad, nuestros re-
cursos humanos y naturales, nuestras potencialidades y ventajas comparativas,
267
nuestras carencias y deficiencias, y los obstáculos al logro de nuestras aspira-

ciones (Gallichio 2002).
El desarrollo local, enmarcado en una estrategia de desarrollo nacional, depende

para su éxito y sostenibilidad del involucramiento de los sectores que intervie-
nen en un territorio, garantizando que se conjugue la articulación de las accio-
nes públicas y privadas para conseguir el bien común. De ahí que se hace vital
que esa visión de bien común sea compartida por los diferentes sectores, sean
éstos de carácter público o privado. Esta concepción unificada de bien común
será la que propiciará la posibilidad de establecer políticas de desarrollo únicas
y perdurables en el tiempo bajo el entendido que con la implementación de esas
políticas todos en el territorio que se ha definido ganan.
Es importante conectar los procesos de desarrollo de un territorio con los dife-

rentes procesos de otros territorios a fin de poder incorporarse en una visión de
país que será una herramienta de acción poderosa en el marco actual de globali-
zación que demandan los tiempos. Es decir, que un proceso de desarrollo local
tiene que considerar los procesos nacionales y globales a fin de que se constitu-
ya en un poder frente a los retos de la globalización.
Resumiendo, la implementación de procesos de desarrollo local debe considerar

los siguientes elementos:
a) La incorporación de los diferentes sectores que hacen vida en un terri-

torio sean estos de carácter público o privado.
b) La definición un territorio que puede trascender lo municipal de
acuerdo a las bondades de la tierra, procesos culturales, medios de pro-
ducción, etc., que se constituya en unidad de análisis y de implementa-
ción de políticas.
c) La enmarcación de las políticas de desarrollo del territorio dentro de
lo nacional y lo global.
En el caso de América Latina muchas veces la aplicación de modelos de de-

sarrollo local se ha acompañado con un proceso de descentralización, sobre
todo con la entrada en crisis de la visión centralista del Estado, debido a la
poca eficiencia con que se manejaba la cosa pública, incluyendo las empresas
estatales, que eran utilizadas tanto para proveer bienes públicos como privados.
La decadencia del centralismo daría paso a una crisis de gobernabilidad; en la
región. Se pasa, de regímenes dictatoriales a aupar procesos democráticos, que
fomentarán la gobernabilidad; de ahí, que para este cambio se requería modifi-
car el estado centralizado a otro descentralizado en el que el ciudadano tuviera
el poder de tomar las decisiones.
268
Ante la crisis del centralismo, y con el reto de recomponer las finanzas públicas,
se transfieren las provisiones de servicios públicos desde el Gobierno central a
Gobiernos subnacionales; se comenzaron a privatizar las empresas del Estado.5
Sin embargo, ante el vacío dejado por el centralismo, el espacio es llenado fun-
damentalmente en la década del los 90s por la corriente neoliberal, que se ca-
racteriza por desmembrar el Estado dejando el marco de acción al sector priva-
do en los procesos de asignación de los recursos. Con esto, el tamaño del Estado
se reducía, al tiempo que se privatizaban las empresas públicas.
Todo este proceso en el que el neoliberalismo marcó la pauta, sobre todo en el

orden económico, se llevó a cabo sin tomar en cuenta que el mercado como ins-
titución puede fallar a la hora de la asignación de los recursos. De esa manera,
para corregir las fallas del mercado, hizo falta crear nuevas instituciones y la
regulación del Estado,6 lo que puede asociarse con el incremento de los costos
en la asignación de recursos; de nuevo, se vuelve a rayar en la ineficiencia.
En principio el proceso de descentralización puede rastrearse en el mismo Esta-

do centralizado, donde para combatir la ineficiencia se llevó a cabo una descen-
tralización tanto a nivel horizontal, como vertical,7 siendo ésta la más importan-
te. Luego se pasaría a una descentralización política, lo que puede relacionarse
a reformas constitucionales. De esa manera, se reconfigura la división política
y administrativa de los países, se definen los ingresos de los distintos niveles
gubernamentales y las funciones a ejercer. Al mismo tiempo, se introducen sis-
temas tendentes a mejorar la distribución del ingreso, en función del diferencial
por geografía.
Se marca así una tendencia a descentralizar, hasta llegar al nivel municipal,

trasladando funciones que antes las desempeñaba el Gobierno central a los mu-
nicipios.
En este contexto, un nuevo proceso de reformas de modernización del Estado y

de estrategias de reestructuración productiva resalta la importancia de las eco-
nomías locales. Frente a la visión de desarrollo exógeno de carácter redistribu-
tivo se ha abierto paso a la aproximación del desarrollo endógeno que considera
que las economías de las regiones y localidades pueden crecer utilizando el
potencial de desarrollo que existe en el territorio. Nace así la concepción del
___________
5
Finot, 2001
6
Surge así un estado regulador y redistribuidor de los recursos (Finot, 2001).
7
La descentralización horizontal está asociada con las funciones, mientras que la vertical se
asocia al territorio (Finot, 2001).
269
desarrollo territorial como un proceso de crecimiento y cambio estructural que,

mediante la utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio, con-
duce a la mejora del bienestar de la población en una localidad o región.
La capacidad de cada localidad para encarar su propio desarrollo tiene como un

requisito fundamental la existencia de mayor autonomía. Esta autonomía está
dada en primera instancia por la posibilidad de acceder a recursos y en segun-
da por la efectiva rectoría de los procesos administrativos y financieros de los
territorios.
En lo que se refiere al acceso a los recursos, en el caso de América Latina el

principal mecanismo de implementación ha sido el de las transferencias: estas
buscan compensar las diferentes capacidades para generar ingresos de las dis-
tintas circunscripciones político-administrativas.8
Por su parte, la rectoría de los procesos administrativos y financieros tiene rela-

ción a los conocidos conceptos de descentralización: con ella se busca organizar
territorialmente el aparato estatal para implementar políticas que hagan frente a
las demandas de la población principalmente en temas sociales.9
Sin embargo la descentralización va mucho más allá. Para ello es necesario dis-
tinguir las distintas dimensiones de la descentralización:10 La descentralización
política (también conocida como desconcentración) consiste en traspasar parte
de la provisión de bienes públicos hacia procesos democráticos subnacionales;
de este modo se busca fomentar la participación constructiva, aumentar la efi-
ciencia de la gestión pública y lograr una mayor equidad territorial y social.11 La
descentralización económica consiste en transferir procesos de la producción de
los bienes provistos públicamente a la competencia local.
Sin embargo, hay otras visiones que toman distancia del proceso de desarrollo
local visto desde el punto de vista de la descentralización. En ese sentido, se ve
a las comunidades locales «como sujetos y generadores de democracia y desa-
___________
8
En América Latina es la principal fuente de ingresos de la mayoría de los gobiernos subnacio-
nales. Sin embargo, se han presentado algunos problemas: la progresividad inicial y el posterior
aumento de las desigualdades, la ciclicidad de las transferencias (que lleva a presiones desequi-
libradas gasto-endeudamiento que ha sido necesario reglamentar) son solo algunos.
9
Finot 2001.
10
Finot 2002.
11
La evidencia latinoamericana sugiere que se ha logrado el primer punto, pero no los demás
pues se ha dado un tratamiento similar a la provisión de infraestructura básica y servicios públi-
cos, que serían bienes locales, y a la salud y educación, que serían bienes públicos nacionales.
270
rrollo» (Gallicchio 2004). Esta corriente critica el hecho de asociar el desarrollo

local a la reforma del Estado y a los procesos de descentralización.
Estas últimas líneas de pensamiento más bien asocian el desarrollo local al pro-
ceso de «globalización» que vive la humanidad. Así se ve al desarrollo local
desde el punto de vista multidimensional e integrador, definido por la capacidad
de articular lo local a lo global, y que requiere actores en el marco de una co-
operación y negociación. En específico se trata de actores públicos, a distintos
niveles (desde lo local a lo nacional). Esta cooperación se da entre agentes, los
actores públicos y privados.
República Dominicana no ha sido ajena al proceso de fortalecimiento del desa-

rrollo que busca complementar la acción central con la acción local.
La Constitución12 de República Dominicana del año 2002 reconoce los proce-

sos de descentralización al señalar en su artículo 83 que «los Ayuntamientos
así como los Síndicos, son independientes en el ejercicio de sus funciones, con
las restricciones y limitaciones que establezcan la Constitución y las leyes, las
cuales determinarán sus atribuciones, facultades y deberes».
Del mismo modo, la ley del Distrito Nacional y los Municipios No. 176-07,
tal como lo manifiesta en su artículo 2 establece que el Ayuntamiento es una
entidad política administrativa descentralizada y, por consiguiente, con autono-
mía y suficiencia financiera. Complementariamente, el artículo 5, establece tres
principios básicos:
Descentralización. Proceso que busca transferir funciones competencias y re-

cursos, gradualmente y según su complejidad, a los Gobiernos de los munici-
pios.
Desconcentración. Delegación de autoridad y funciones a un nivel jerárquica-

mente inferior sin que el receptor de esta delegación deje de pertenecer al orga-
nismo o institución pública que delega.
Subsidiariedad. Consiste en la acción mediante la cual el nivel nacional trans-

fiere la ejecución y los recursos, sin perder la titularidad de la competencia, al
órgano de la administración pública que demuestre estar en mejores condicio-
___________
12
Vale decir que de acuerdo a la Constitución, el Gobierno se divide central y municipal, por lo
que todas las demás demarcaciones dependen de uno de estos dos.
271
nes para desarrollarla… El Ayuntamiento está en una posición territorial y ad-

ministrativa privilegiada para el ejercicio y gestión de las competencias propias,
coordinadas o delegadas, por lo que el Estado desarrollará acciones tendientes
a fortalecer sus capacidades para mejorar la eficiencia, la eficacia, la participa-
ción, la transparencia de sus intervenciones y la satisfacción de los ciudadanos
de la gestión pública local.
No obstante, la centralización en República Dominicana data de largo tiempo,

sobre todo en un país presidencialista, y marcado por un Estado ineficientedon-
de han primado las desigualdades sociales.
Históricamente13 las reformas constitucionales fueron traspasando funciones

que originalmente eran de los Ayuntamientos al Poder Ejecutivo, o simplemen-
te se le otorgaba más poder a éste que pudiera ser utilizado para limitar el poder
municipal.
Más recientemente, el proceso de descentralización puede rastrearse en el año

1994 cuando, luego de la crisis político-electoral fruto de un fraude en las elec-
ciones de ese año, la Constitución del país fue reformada; separándose las elec-
ciones presidenciales de las municipales y congresuales.
Más tarde el país pasó a contar con la Ley 17 de 1997, la cual implicó un incre-
mento de las transferencias de parte del Gobierno central a los Ayuntamientos.
Luego se darían nuevos progresos en cuanto a la asignación de recursos, con la
ley 166-03, hasta terminar con la nueva Ley 176-07.
Para esta investigación el desarrollo local «es un proceso orientado a mejorar

los niveles de bienestar de los habitantes de un territorio como resultado de una
acción de los agentes que tienen incidencia sobre el mismo: los grupos organi-
zados de ciudadanos, los servicios estatales descentralizados, los municipios,
los empresarios, las asociaciones gremiales, las ONG, las escuelas, etc».14
Se parte de que el desarrollo local es «la construcción y ejecución de un proyec-

to territorial, basado en la movilización conjunta de los actores locales, a partir
de compromisos negociados y aceptados, por un lado, por lo actores locales
comunitarios (la lógica de abajo hacia arriba), por el otro, por el Estado y las
agencias de financiamiento (la lógica de arriba hacia abajo)».15
___________
13
Collado, 2004.
14
Sitio web del Centro Montal: http://www.centrojuanmontalvo.org.do/spip/spip.php?rubrique5
15
Ibid y Seminario: Experiencia de Desarrollo Local, citado por Jiménez, 2004.
272
Por tanto, para la consecución del desarrollo local hace falta que los actores
tanto sociales como gubernamentales, correspondientes a las diferentes instan-
cias de poderes, jueguen un rol de cooperación, al tiempo que se mantenga la
asociatividad entre estos agentes.
Todo esto supone una participación activa de la población objeto de las inter-
venciones para el desarrollo local. Esta participación demanda de mecanismos
adecuados donde la opinión de los afectados sea escuchada y tomada en cuenta
al momento que los hacedores de política intervengan en su entorno.
2. Los municipios de Boca Chica y Santo Domingo de Guzmán como uni-

dad territorial
El territorio que hoy ocupa la provincia Santo Domingo tradicionalmente se

mantuvo bajo la administración municipal del Distrito Nacional. Sin embargo,
debido a la dificultad de la gestión administrativa y financiera que representaba
un municipio tan grande, en el año 2002 se opta por su separación. El Distrito
Nacional entonces se divide, creándose así la provincia Santo Domingo, la cual
a su vez estaría compuesta por 4 municipios: Santo Domingo Oeste, Santo Do-
mingo Norte, Santo Domingo Este y Boca Chica. Para el año 2003 se separa
también una administración municipal para Guerra y se crean las Juntas de San
Luis (Santo Domingo Este), La Victoria (Santo Domingo Norte), Los Alcarrizos
y Pedro Brand (Santo Domingo Oeste), La Caleta (Boca Chica) y Hato Viejo
(Guerra). Luego, en el año 2005, Los Alcarrizos y Pedro Brand se convirtieron
en municipios, permaneciendo dentro de la misma demarcación de la Provincia
Santo Domingo.
Según el Censo de Población de 2002, la población perteneciente a cada una de

estas nuevas divisiones territoriales es la que se muestra en el siguiente cuadro.
Tabla 1: Población según unidad territorial en la provincia

de Santo Domingo y el Distrito Nacional
Fuente: Construcción propia en base a datos de la Liga Municipal Dominicana y CNP 2002
273
De acuerdo al censo, la población del Distrito Nacional representa el 39% del

total de la región16 Ozama, en tanto que Boca Chica abarca apenas el 2.9%.
Dentro de la provincia de Santo Domingo, la población del municipio de Boca
Chica sigue siendo baja, alcanzando sólo el 4.8%; en cambio, el municipio más
poblado en dicha provincia es Santo Domingo Este, con casi el 51% de la po-
blación, seguido de Santo Domingo Norte con 22.5%.
Como puede observarse, Boca Chica es un municipio relativamente pequeño en

términos poblacionales, tanto dentro de la provincia Santo Domingo, como en
la región; en cambio Santo Domingo de Guzmán mantiene una posición relati-
vamente alta a nivel regional. Como es el Distrito Nacional (Capital del país),
no tiene un parámetro de comparación igual que el de Boca Chica, es decir,
como municipio dentro de una provincia.
El Distrito Nacional, de acuerdo al censo, representa el 10.4% de la población

del país; en tanto, Boca Chica, , apenas representa el 0.8% respecto al total
nacional. Juntas, ambas demarcaciones, representan el 11.1% de la población
dominicana.
El presente estudio hace un análisis de la inversión social municipal para Santo

Domingo de Guzmán (Distrito Nacional) y Boca Chica, de acuerdo a lo estable-
cido en esta nueva división territorial.
2.1. Criterios reinantes en la división territorial 2002
Se vió cómo en el ámbito del desarrollo local el espacio local no está nunca
determinado a priori; por el contrario, es una categoría conceptual construida
por los actores y los técnicos involucrados. Lo local tampoco es sinónimo de
territorios a pequeña escala sino que debe ser entendido en tanto noción relativa
y referida a un espacio global, ya que es en dicha relación donde aporta la posi-
bilidad de articulación e integración.
Las entidades locales centrales establecidas por la Ley 176-07 son los muni-
cipios, los cuales constituyen la unidad fundamental del proceso de desarrollo
local que el Gobierno dominicano quiere implementar. Hay que considerar si
los criterios tomados en cuenta para su construcción respetan el concepto de lo
local como construcción de los actores involucrados o si se trata de una defini-
ción a priori.
___________
16
Santo Domingo de Guzmán y Provincia Santo Domingo.
274
El artículo 27 de la ley municipal establece que la segregación de parte del te-

rritorio de uno o varios municipios para constituir otro independiente, requerirá
la existencia de un motivo legítimo de interés público que lo justifique y que los
resultantes cuenten con la capacidad y los recursos suficientes para el cumpli-
miento de sus competencias y atribuciones. La modificación de un municipio
ocurre en cualquiera de los casos siguientes:
• Por segregación de parte de su territorio para anexarlo a otro.

• Por la creación de un nuevo municipio mediante la elevación a esta
categoría de un distrito municipal.
• Por la fusión de dos o más municipios en uno sólo.
En todos los casos deberán cumplirse los siguientes requisitos:
• Que el municipio que resulte de la nueva creación tenga una identidad

geográfica, social, económica y cultural.
• Que tanto el nuevo municipio como el del que se segrega resulten con
una población superior a 15,000 habitantes.
• Que en cada municipio existan las infraestructuras físicas y condicio-
nes sociales y económicas básicas que garanticen la viabilidad de su
desarrollo futuro.
• Que dispongan de fuentes de ingresos de naturalezas constantes y sufi-
cientes, que superen el 10% del presupuesto de ingresos municipal, para
garantizar el funcionamiento, el desarrollo y la independencia financiera
de los municipios resultantes.
• Deberá realizarse, mediante encuesta, una consulta en las comunidades
afectadas para conocer su posición sobre el mismo.
Analizando los requisitos necesarios para la creación de un nuevo municipio se

nota la atención que la ley pone a los temas de carácter identidario en términos
geográficos, sociales, económicos y culturales. Al mismo tiempo, el hecho que
plantee una consulta en las comunidades involucradas, indica un cierto grado
de participación de la comunidad a la definición de lo local. Sería importante,
para seguir profundizando este aspecto analizar la metodología utilizada para
las identificaciones de las identidades geográfica, social, económica y cultural.
La descentralización administrativa de los municipios –plasmada en las leyes
anteriormente citadas –ha determinado un manejo independiente de los proce-
sos de planificación en cada municipio. En general, no existe una coordinación
permanente ni con instancias del Gobierno central, en sus instancias desconcen-
tradas, ni con la propia comunidad.
275
3. Experiencia de Presupuesto Participativo Municipal en los dos munici-

pios y participación ciudadana
El Informe de Desarrollo Humano 2008 del PNUD afirma, citando a la encuesta

LAPOP17 de 2006, que la población dominicana es la que más participa en los
espacios de los Gobiernos locales, pero que es más tímida al hacer peticiones,
con respecto a los otros países latinoamericanos. En el país, usualmente, la po-
blación va a los Gobiernos locales para intentar resolver los problemas de la
comunidad. En ese sentido, el 13.6% de la muestra de la encuesta acude a los
Gobiernos municipales, 10.2% a un diputado, mientras que el 7.1% a una insti-
tución pública.
En el ámbito específico de la planificación municipal interna y los espacios de

diálogo con la comunidad, la experiencia varía según municipio tal como se
describe a continuación.
3.1. El Caso de Boca Chica
En el caso de Boca Chica, la planificación se realiza de un modo informal desde

el Concejo de Regidores, sin que exista un proceso normado al respecto.18 En
efecto, el Ayuntamiento de Boca Chica aún no dispone de un plan de desarrollo;
lo que existe es un plan de inversión preparado desde el Consejo de Desarrollo
Municipal, donde se determina el uso de los recursos disponibles. Según fuen-
tes entrevistadas esto genera un espacio para el «clientelismo» en la toma de
decisiones.
No obstante esa debilidad, los munícipes han logrado canalizar, gestionar y exi-
gir sus demandas, fruto del trabajo realizado desde el Foro Municipal de Boca
Chica, el cual es un espacio compuesto por más de 200 organizaciones comu-
nitarias y donde se elaboró lo que hoy se conoce como Agenda de Desarrollo
Municipal de Boca Chica.
La Agenda de Desarrollo se convirtió en el principal insumo para los y muní-

cipes de Boca Chica y de la Caleta, durante los procesos de aplicación de los
mecanismos de participación que contempla la Ley 176-07. De hecho en el
municipio se aplicaron varios canales de participación: el Cabildo Abierto, con-
formado por los delegados y los suplentes electos en las asambleas sectoriales,
___________
17
Latin America Public Opinion Project.
18
El Municipio de Boca Chica carece de una unidad de planificación.
276
el Foro Municipal, compuesto por más de 200 organizaciones comunitarias que

canalizan las demandas de los munícipes de dicho Ayuntamiento. De este traba-
jo, y en coordinación con algunas ONGs, ha salido la elaboración de la Agenda
Municipal de Boca Chica.
No obstante esa debilidad, vale la pena destacar que el Ayuntamiento y la socie-

dad civil han trabajado en procesos participativos de concertación con la comu-
nidad para determinar las prioridades en el ámbito presupuestario.
Durante la aplicación del PPM se realizaron las asambleas comunitarias,19 don-

de se determinan las prioridades de obras y de inversión social en el presupues-
to, en el 2008 por ejemplo se realizaron 14 asambleas sectoriales en tres sec-
tores. Según el Secretario General del Ayuntamiento, el mismo Ayuntamiento
«no satisface exigencias particulares o de instituciones, sino que cada asamblea
sectorial decide dónde y cómo invertir los recursos». La misma fuente revela
como la síndica prioriza el gasto social entendiendo con esto reparación de es-
cuelas, programas deportivos y culturales, talleres de manualidades en centros
multiusos, clases de música, etc. En estas asambleas las obras y acciones que
obtengan más votos son consideradas prioritarias. El cabildo de Boca Chica
define de este modo: un «menú positivo» y un «menú negativo» en función del
punto hasta el cual es posible financiar obras. En particular, el menú positivo es
el conjunto de obras prioritarias a construir por el Ayuntamiento y para lo cual
cuenta con recursos propios y preparación técnica, mientras que el menú nega-
tivo es el conjunto de obras para lo cual tendría que contar con la colaboración
del Gobierno central y esfuerzo técnico. De tal manera se hace evidente la nece-
sidad del relacionamiento entre presupuesto municipal y nacional.
Al mismo tiempo, en lo que concierne el municipio de Boca Chica, el Secretario

General de la sección local de la Asociación Dominicana de Profesores (ADP),
quien participó en la elaboración del presupuesto participativo de la circuns-
cripción número dos, hablando de los recursos, lamenta que «la mayoría del
presupuesto participativo se ha estado dedicando a la reparación de casas… La
mayoría de las obras que se han presupuestado no se han estado cumpliendo.
Los presupuestos no se discuten a nivel de las instancias locales. No hay tampo-
co rendición de cuentas». Esto se refleja en las obras que fueron presupuestadas
en el PPM cuya ejecución se encuentra paralizada, mientras que otras obras del
Ayuntamiento están siendo ejecutadas.
___________
19
Previstas por la Ley 176-07. Las fuentes locales las llaman asambleas sectoriales.
277
El mismo sigue expresando que «para fortalecer el desarrollo local hay que
seguir insistiendo desde las organizaciones sociales que los Gobiernos loca-
les transparenticen y canalicen los recursos de la inversión social donde debe
invertirse realmente, no en cuestiones particulares o individuales. Por tanto el
impacto de la inversión social ha sido mínimo, porque todavía no ha impactado
tanto en la población, hay cosas que han quedado a medias, como escuelas,
guarderías infantiles, no se ve el interés fundamental de parte del Ayuntamiento,
se percibe más bien un interés político/partidista que en el beneficio que puede
tener para la comunidad. Si no se ve el impacto de la inversión social a simple
vista, entonces no existe».
El monitoreo se realiza a través de las diferentes comisiones de la Auditoría

Social.
Algunos desafíos en este proceso se refieren al manejo político (clientelar) de

los procesos, y el aún débil seguimiento a los acuerdos logrados desde las ins-
tancias participativas. De hecho, aunque este punto ha sido llevado a través de
la Comisión de Seguimiento a la Agenda Municipal de Boca Chica, aún no se
puede hablar de un proceso permanente de fiscalización por parte de la comuni-
dad que evalúe el cumplimiento de sus demandas. Por ejemplo, la pagina web
del Ayuntamiento de Boca Chica, está todavía en construcción. Sin embargo,
podría transformarse en un valioso instrumento para transparentar los procesos
de la gestión del municipio como parte del mecanismo de rendición de cuenta,
aumentando de tal manera los grados de transparencia con los cuales se maneja
el municipio, al tiempo que puede ser un canal de formación ciudadana. Los que
participaron en los grupos focales realizados en Boca Chica pertenecían sobre
todo a algunos sectores específicos de la sociedad civil como el Foro Municipal
de Boca Chica, de tal manera que, aunque el mismo esté conformado por más
de 200 organizaciones, las consideraciones que se harán sobre la participación
no pueden generalizarse a toda la sociedad civil del municipio.
Los participantes evaluaron positivamente, a lo interior del proceso de cons-

trucción del PPM, el nivel de capacitación de la membresía de Foro Municipal.
Algunos avanzaron ciertas quejas con respecto a la contraparte municipal sobre
todo por lo que concierne el nuevo funcionario municipal que «desconoce el
tema comunitario y no tiene interés en hacerlo (el PPM)». Se planteó también
que hubo problemas de retraso en el desembolso por parte del Gobierno central
que determinaron un retraso en la realización de las obras. Otro hecho que se
lamentó en los grupos focales fue el uso del «Presupuesto Municipal 2008 para
asfaltar las calles antes de las elecciones», indicando una discordancia entre las
necesidades o peticiones de la población y lo que se decidió realizar.
278
3.2. El Caso del Distrito Nacional
En el caso del Distrito Nacional la planificación se encuentra plasmada en el

Plan Estratégico 2015 y se ejecuta a través de su Plan Operativo Anual (POA).
Antes de iniciar el proceso de formulación del presupuesto, el Ayuntamiento
espera la asignación presupuestaria de parte de la Oficina Nacional de Presu-
puesto. «A pesar de que hemos avanzado en la obtención de ingresos internos
propios, todavía el valor de lo asignado por el Estado continúa convirtiéndose
en la parte más importante en lo referente a la cantidad de ingresos a percibir por
el Ayuntamiento del Distrito Nacional».20
En el POA cada dirección departamental define los lineamientos relacionados

con las metas a alcanzar a lo largo del año. Esos lineamientos deben estar en
consonancia con el Plan Estratégico 2015 del Ayuntamiento que es el plan de
desarrollo a futuro del cabildo capitaleño. «Ningún departamento del Ayunta-
miento está autorizado a solicitar la construcción de una obra sin estar sujeta a
ese Plan Estratégico 2015».21
El Secretario General del ADN declaró que «la priorización de obras se ejecu-
tan de acorde con el Plan Estratégico de Santo Domingo 2015, sin embargo, se
priorizan las que generen mayores beneficios a los munícipes y las solicitadas
a través de las juntas de vecinos. Además, al no poder construirlas todas, se
priorizan las de mayor importancia.»
El PPM propone la creación de espacios de diálogo ciudadano para la identi-

ficación y priorización de ideas y proyectos con la participación de todos los
actores para la construcción del Plan Participativo Municipal. En la medida
en que se da este proceso, se espera lograr una mayor consistencia entre las
líneas, estrategias y acciones comunitarias, municipales provinciales y nacio-
nales, de desarrollo.
Según lo declarado por el Director Financiero del Ayuntamiento del Distrito

Nacional, desde el año 2007, comenzó la aplicación del PPM, lo que ha per-
mitido que las organizaciones comunitarias propongan sus obras y el cabildo
las coloque para su ejecución en el PPM. El mismo afirma que el proceso de
monitoreo y evaluación de la ejecución presupuestaria se realiza a través de una
___________
20
Entrevista al Director Financiero del Ayuntamiento del Distrito Nacional.
21
Ibidem
279
contraloría municipal, según las nuevas resoluciones de la Ley Municipal 176-

07, las auditorias municipales y las fiscalizaciones de la Cámara de Cuentas y la
Contraloría General de la República.
La administración del Ayuntamiento del Distrito Nacional se rige por el Sistema

Integral Gerencial Administrativo Financiero (SIGAF) que permite controlar las
finanzas del Ayuntamiento bajo un sistema informático que no permite autori-
zaciones sin estar debidamente verificadas y autorizadas por los departamentos
de Contabilidad y Finanzas. El SIGAF permite que cada tres meses se entregue
un informe de ejecución presupuestaria a la Sala Capitular del cabildo para que
la administración política del Ayuntamiento del Distrito Nacional conozca los
ingresos, gastos y fuentes de financiamientos con que cuenta el cabildo.
En las entrevistas realizadas con los funcionarios del Ayuntamiento emerge que
los mecanismos de participación que se utilizan para recoger las demandas ciu-
dadanas en los planes de desarrollo son: las consultas a las juntas de vecinos, las
reuniones con las asociaciones de comerciantes de las principales arterias de la
ciudad y las demandas planteadas por las diferentes organizaciones comunita-
rias. Sin embargo, sostienen que las demandas ciudadanas se recogen principal-
mente a través del Observatorio Ciudadano, un organismo que pretende recoger
las inquietudes de la población y el impacto de las diversas políticas públicas
de nuestro cabildo en la población capitaleña. Cada tres meses se realizaría una
encuesta para recoger estas inquietudes.
Cabe destacar que estos mecanismos de participación que se aplican en el mu-

nicipio no son los que la Ley plantea para la realización del PPM.
La queja de muchas organizaciones comunitarias y ONGs entrevistadas es la

escasa participación que permite el Ayuntamiento en los procesos que éste de-
sarrolla. En la práctica, el Plan de Desarrollo es considerado por la población
como un instrumento «muerto», «el secreto mejor guardado de la ciudad». Se
cree que el diseño del plan de desarrollo fue un proceso «con cierto grado»
de participación (el grupo considera que la convocatoria a dichos procesos fue
limitada a los grupos más cercanos al Ayuntamiento y que las consultas no son
masivas), sobre todo en la fase de diagnóstico. Además, la versión final del do-
cumento solo lo maneja «un gabinete élite» en el Ayuntamiento. El plan no es
un instrumento de trabajo, más bien, se sigue con la lógica de improvisación.
Si bien se hace inversión en infraestructura, tales como parques, funerarias,
chanchas, etc., ésta no es planificada con la comunidad. Se considera que hay
«un divorcio», entre la realidad de las comunidades versus lo que hace el Ayun-
tamiento. Este «divorcio» se ha mantenido a lo largo de los dos periodos que
lleva la gestión actual del Ayuntamiento del Distrito Nacional.
280
De todas formas, entre las obras realizadas por el ADN, las que tuvieron una
acogida positiva son las que, según los que participaron en los grupos focales,
han contribuido a mejorar la calidad de vida de las personas, es decir los parques
«Canquiñas» y las funerarias. Algunos participantes estaban de acuerdo con
que: «para que no hagan nada, mejor que hagan ese tipo de obras»; entienden
que no son obras suficientes, pero que contribuyen a que las personas resuel-
van problemas cotidianos. Se subrayó que son obras necesarias, pero que eso
no implica que sean la prioridad dentro de la comunidad. Al mismo tiempo,
se señala que las obras prioritarias para la población son las escuelas laborales
porque permiten, sobre todo a los jóvenes, prepararse para un buen desempeño
en oficios técnicos que son necesarios para el desarrollo de la comunidad. Al
respecto un participante dijo «hay muchas cosas que se pueden hacer más allá
de un parque, o una construcción o recoger basura, son cosas que necesitamos
porque ayudarían a que no haya violencia, delincuencia». De modos diferentes
se señala que es necesario tener una política de construcción y realización de
obras en la comunidad que sobrepase la improvisación y la politiquería, porque
lo que más se ve son las improvisaciones, «no se puede resolver sólo el proble-
ma de un día, de un momento, necesitamos que se resuelvan los problemas de
toda la vida».
Se enfatiza, también, que lo presupuestado para inversión social se gasta en

nóminas y otros rubros que no son realmente lo que plantea la Ley 176-07 y el
plan de desarrollo. En relación con lo anterior se indica que solo en temporadas
de campañas electorales se hacen algunos arreglos en las calles y aceras de la
comunidad, pero sin buscar una verdadera respuesta al problema. En cuanto a la
visión de solución de los problemas a largo plazo se indicó que «se resuelven los
problemas como por una semana, pero luego las aguas negras, contaminación,
vuelven a aparecer, porque se solucionan los problemas de un día no los de toda
la vida de la gente en la comunidad».
En todo esto, los participantes indican también algunas experiencias positivas

como es el saneamiento realizado en el mercado modelo de Los Guandules, la
cual se hizo en coordinación con la comunidad y «se han visto los resultados
porque han dado seguimiento al mantenimiento de la obra».
Desde el punto de vista de la participación de las organizaciones de la sociedad

civil, se considera que aquella, aunque haya aumentado desde el 1998, año en el
que se empezó la modernización del Estado, sea todavía «tibia» debido a múlti-
ples factores. Por un lado existe la cuestión individual, en tanto que los líderes
comunitarios no se empoderan de los procesos participativos del Ayuntamiento
y, en algunos casos, operan bajos lógicas particularistas. Por otro lado, en los
281
grupos focales realizados se resalta cómo los políticos utilizan el clientelismo,

aprovechando las necesidades que tiene la población, para fines electorales.
En algunos casos se señala que programas del Estado, como «Barrio Seguro»,
han contribuido a la desarticulación de los líderes, quienes ahora por «unos pe-
sitos se convierten en militantes políticos». En este sentido, se criticó dicho pro-
grama porque, según los participantes de los grupos focales, no se ha diseñado
realmente con la comunidad, ni en coordinación con todas las organizaciones
que pueden ofrecer aportes importantes, en cuanto a cómo educar y acompañar
la comunidad, en el proceso de definir lo que es «seguridad» y «libertad». En el
diseño de dicho programa, denuncian los líderes comunitarios, no se tomaron en
cuenta algunos estudios y trabajos que desarrollan las organizaciones en las lo-
calidades, «se pasa por encima a lo que hemos hecho, no se toma en cuenta». 22
Está también el hecho de que en varios procesos de consulta en una comunidad,

la mayor participación se ha verificado en juntas de vecinos muy cercanas a las
autoridades locales –siendo excluidos grupos no afines al líder político–, lo cual
aporta un elemento político/partidista poco beneficioso para un proceso partici-
pativo en términos de credibilidad.
La gestión municipal se asume como «aparte de la comunidad». Se plantea

la necesidad de que las acciones de inversión social se correspondan con las
necesidades y prioridades identificadas en el diagnóstico del PPM entre otros
instrumentos de políticas públicas a nivel local. Este proceso de distanciamiento
ciudadanía/autoridades locales se reduciría con la puesta en ejecución de los
mecanismos de participación que plantea la Ley de municipalidad en especial:
el PPM y los Consejos de Económicos y Sociales Municipales.
Esto se origina en una desorganización y falta de estrategia de los procesos

participativos a nivel del municipio y de las propias comunidades. Un ejemplo
citado en este punto es la descoordinación de las audiencias con las autoridades
municipales y la división al interior de los grupos comunitarios. La comunidad
también critica la falta de transparencia en la gestión de recursos. Se percibe una
___________
22
Grupo Focal realizado con miembros de organización comunitaria de base del Distrito Na-
cional.
282
debilidad en las acciones de información y comunicación masiva que empuje al

acercamiento entre la comunidad y el A.D.N.
Por otro lado, se señala que el A.D.N no ha contribuido en el proceso de ca-

pacitación e información de los munícipes. En la práctica, la mayor parte de
los líderes comunitarios desconoce cómo el Ayuntamiento invierte o gasta los
recursos. Según la propia comunidad, un aspecto fundamental que está faltando
es el empoderamiento colectivo de la población; se entiende que «las voces de
los barrios siguen siendo voces pasivas» en la resolución de los problemas por
lo cual son muy bajos los niveles de exigencia y participación en el diseño y
aplicación de políticas por parte del Gobierno local.
A esto se añade el hecho de que no existen procesos participativos en las otras

fases del ciclo de políticas, esto es implementación y evaluación (aún no se han
ejecutado los mecanismos de participación para cumplir dichas funciones).23Eso
es un reto para el Estado.
El Ayuntamiento del Distrito Nacional parece tener conciencia de esto, por lo

cual está en un proceso de formación y educación de la ciudadanía a través de
las juntas de vecinos respecto a la participación de la ciudadanía y entidades
fuera del municipio respecto al ciclo de políticas públicas y presupuesto.
En todo caso se trabaja en el objetivo el cumplimento de la Ley del Distrito y

Municipios respecto al PPM, que es «establecer los mecanismos de participa-
ción ciudadana en la discusión, elaboración y seguimiento del presupuesto del
municipio, especialmente en lo concerniente al 40% de la transferencia que
reciben los municipios del Presupuesto Nacional por la Ley, que deben destinar
a los gastos de capital y de inversión». (Artículo 236).
___________
23
La nueva ley de municipios establece en su artículo 227 que los Ayuntamientos favorecerán…
el uso de los medios públicos y el acceso a las ayudas económicas para el desarrollo de sus ac-
tividades en beneficio de la comunidad; para ello, el presupuesto municipal incluirá una partida
denominada Fondo Concursable de Asociaciones sin Fines de Lucro. Asimismo, señala que
para garantizar la transparencia y Seguimiento al Plan de Inversiones Municipal se conformarán
comités de obra o auditoría social entre las comunidades para monitorear el avance de obras y el
gasto y exigir la rendición de cuentas del síndico a los delegados del Presupuesto Participativo
Municipal.
283
4. Coordinación Gobierno central – municipios
En lo que se refiere a la coordinación entre los municipios y el Gobierno central,

a través de las unidades desconcentradas de las diferentes Secretarías de Estado,
vale mencionar que los procesos de planificación –y posterior implementación–
son reducidos o mínimos, no siguen formalmente tal coordinación. En el mejor
de los casos las intervenciones se refieren a acciones puntuales desde las unida-
des desconcentradas de sus instituciones.
4.1. Los municipios

El nuevo ordenamiento territorial ha aportado al fortalecimiento de procesos
desconcentrados en la planificación, priorización de obras y ejecución presu-
puestaria de las instituciones que conforman el Gobierno central. En la práctica,
la inversión local se ha redistribuido y se han facilitado procesos de canaliza-
ción de recursos de la cooperación internacional.
La Ley del Distrito Nacional y Municipios del año 2007 otorga un nuevo marco
de relación entre los municipios y el Gobierno central, en ese sentido pueden
señalarse que en caso que un Ayuntamiento no pueda cumplir con sus funciones,
el Gobierno está en el deber de proporcionar la asistencia que dicho cabildo
necesite. Asimismo, algunas de las acciones en sectores como la educación y la
salud tendrán un mayor espacio para los Ayuntamientos. Ahora la relación entre
la Liga Municipal Dominicana y los Ayuntamientos es más técnica, quedando
la primera más bien como un órgano asesor. En el caso de los Ayuntamientos
que su población se encuentra en extrema pobreza, y los servicios básicos que
ofrecen tengan un costo mayor debido a su ubicación geográfica por la forma
que se ubica su población o cuando se haya afectado de manera catastrófica por
un fenómeno natural, el Estado colaborará con los mismos de manera especial.
En cuanto al ordenamiento urbano, rural, calificación y uso del suelo, ahora la
Secretaria de Estado de Economía Planificación y Desarrollo (SEEPYD) juega
el papel como coordinadora institucional y regional. En la misma dirección, esta
Secretaría debe coordinar con los municipios la formulación y seguimiento del
Plan Nacional Plurianual de Intervenciones Públicas. En el caso de la deuda, los
cabildos deben seguir los lineamientos de la Ley de Crédito Público. En materia
ambiental, el accionar de los Ayuntamientos debe regirse por la Ley General de
Medio Ambiente.
___________
seguimiento al Plan de Inversiones Municipal se conformarán comités de obra o auditoría social

entre las comunidades para monitorear el avance de obras y el gasto y exigir la rendición de
cuentas del Síndico a los delegados del Presupuesto Participativo Municipal.
284
Por otro lado, a pesar de que existen dos instancias formales de coordinación
entre el Gobierno central: la Liga Municipal Dominicana y la Federación Do-
minicana de Municipios (FEDOMU), éstas no representan realmente un espacio
de fomento de una planificación integrada, aunque se ha trabajado en temas
relativos al Presupuesto Participativo Municipal.
La acción de la Liga Municipal Dominicana, a pesar de su espíritu de coordi-

nación intermunicipal, se ha limitado, en gran medida, a un plano netamente
financiero, en lo que tiene que ver con la distribución y administración de los
recursos que el Gobierno central transfiere por ley a los municipios. Sin embar-
go, aún esa función ahora se ve mermada con la nueva Ley de Municipios y del
Distrito Nacional. De hecho, a raíz del nuevo marco legal, se ha cuestionado se-
riamente si la Liga tiene razón de ser, dado que para algunos funge simplemente
como una institución distribuidora de recursos.
En el caso de la FEDOMU, su principal rol de coordinación con los munici-

pios ha sido muy concentrado en el Presupuesto Participativo Municipal (PPM)
como instancia de participación ciudadana. La FEDOMU, a través de su Uni-
dad Nacional de Seguimiento y Asistencia Técnica al Presupuesto Participativo,
brinda asistencia técnica a los municipios nacionales en relación a la aplicación
del presupuesto participativo. En esta misma línea trabaja el Consejo Nacio-
nal de Reforma del Estado (CONARE), quien apoya los sistemas de gestión
financiera, capacitación y asesoría para el Presupuesto Participativo. Pero la
coordinación debería traspasar los límites del presupuesto participativo, hasta
convertirse en la norma en todo el entramado de la gestión municipal.
4.2. La multiplicación de los espacios políticos
La ley 498-06 define el Sistema Nacional de Inversión Pública como «el con-
junto de principios, normas, órganos y procesos a través de los cuales se fijan
las políticas, objetivos, metas y prioridades del desarrollo económico y social
evaluando su cumplimiento». Presupone que haya cooperación y coordinación
entre los diferentes poderes del Estado, órganos de Gobierno y niveles de ad-
ministración. Al mismo tiempo de que requiere y garantiza la participación de
la ciudadanía a través de procesos de elaboración de planes.
Esta ley manda la creación de 3 tipos de Consejos Desarrollo a nivel territorial:

Municipales, Provinciales y Regionales. «Los Consejos de Desarrollo estarán
constituidos a nivel municipal, provincial y regional. Es la instancia de parti-
cipación de los agentes económicos y sociales a nivel del territorio que tiene
285
como función articular y canalizar demandas de los ciudadanos ante el Gobier-

no central y el Gobierno municipal. Participarán en la formulación de los Planes
Estratégicos de Desarrollo Territorial según corresponda.»24 La composición de
estos consejos es heterogénea, conteniendo a su interior representantes del nivel
de Gobierno del ámbito territorial y de la sociedad civil.
Las funciones principales de los Consejos de Desarrollo son la discusión y

elaboración de propuestas de estrategias de desarrollo; la promoción de la par-
ticipación de los ciudadanos a través de las organizaciones para la discusión y
solución de problemas específicos; la promoción de la ejecución de programas
y proyectos con impacto directo en su territorio respectivo; la propuesta de un
orden de prioridad a los proyectos de inversión a ser ejecutados en el ámbito te-
rritorial, según corresponda, por el Gobierno central y los ayuntamientos de los
municipios involucrados; la promoción de la formulación de planes, proyectos
y programas de ordenación y ordenamiento del territorio según corresponda; el
seguimiento a la ejecución de los proyectos de inversión según el nivel que le
corresponda; la elección de los miembros de la Comisión Técnica del respectivo
nivel.
La Ley 176-07 del Distrito Nacional y de los Municipios también manda a la

creación de los Consejos Económicos y Sociales Municipales que define como
órgano de carácter consultivo integrados por representantes del poder local y de
la sociedad civil organizada. Su finalidad consiste en propiciar la participación
ciudadana y comunitaria en los procesos de diseño de políticas públicas, plani-
ficación y toma de decisión para la gestión municipal.
El Consejo de Desarrollo planteado por la Ley del Sistema Nacional de Inver-

sión Pública refleja una composición similar a la del Consejo Económico y
Social Municipal establecido a través de la ley 176-07, en la que se establece
la participación de las autoridades y de la sociedad civil. La única diferencia
es que en el Consejo de Desarrollo Municipal se especifican de cuáles sectores
provienen los integrantes:
• El Síndico del municipio.

• El Presidente de la Sala Capitular.
• Cada uno de los Encargados de las Juntas Municipales.
___________
24
Ley 498-06 del Sistema Nacional de Inversión Pública.
286
• Un representante de las asociaciones empresariales y/o las Cá

maras de Comercio y Producción del municipio.
• Un representante de las instituciones de educación superior
del municipio.
• Un representante de los gremios profesionales del municipio.
• Un representante de las asociaciones agropecuarias, juntas de
vecinos y organizaciones no gubernamentales reconocidas por
su trabajo en la comunidad.
En el Consejo Económico y Social municipal únicamente se menciona que

existe la participación de representantes de Gobiernos locales y de la sociedad
civil sin especificar la cantidad de representantes ni los sectores de donde pro-
vendrían.
El aspecto en el cual se observa una coincidencia entre los dos consejos es su

finalidad. Ambos se plantearon propiciar y articular la participación ciudadana
en los procesos de planificación para el desarrollo, los consejos de desarrollo a
nivel regional se nutren de los provinciales, estos a su vez de los municipales,
con fin de obtener como resultado último una estrategia que refleje las necesi-
dades primordiales y consensuadas en el territorio.
Ahora bien, si las dos leyes se aplicaran textualmente, a nivel de municipio se

asistiría a la creación de dos consejos que involucran tipos de actores y finali-
dades similares aun respondiendo a dos procesos diferentes.
Lo ideal sería integrar y articular estos dos espacios en uno solo, así como lo
plantea el reglamento de aplicación de la Ley 498-06,25 para que no se mul-
tipliquen esfuerzos y lograr los mismos objetivos ya que el «desarrollo local
implica la concertación entre los agentes –sectores y fuerzas- que interactúan en
un terreno determinado y la participación permanente, creadora y responsable
de ciudadanos y ciudadanas en un proyecto de diversas dimensiones» (Camejo
& Gallichio, 2005).
4.3. Diferentes lógicas de descentralización
Un problema de entrada, que tiene que enfrentar la coordinación Ayuntamiento-

Gobierno central, es que las regiones de planificación son diferentes, atendiendo
a la dependencia gubernamental que se trate. En ese sentido, las regiones de
___________
25
Reglamento de aplicación de la Ley 493-07.
287
planificación pueden variar entre Secretarías, así como entre otras dependencias
del Estado. Esto hace que sea difícil que los Ayuntamientos mantengan una
buena coordinación de manera paralela con las dependencias gubernamentales.
En la práctica todo esto implica duplicidad de esfuerzos y un uso menos óptimo
de los recursos públicos.
Por lo tanto, la situación está caracterizada por diferentes organismos del Es-
tado que se rigen sobre lógicas de descentralización distintas. En el caso de la
Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social, la región es la uni-
dad fundamental de descentralización. En lo que concierne a la Secretaria de
Educación los órganos de descentralización están conformados por regiones
que a su vez se dividen en distritos. La Secretaría de Estado de Deportes, Edu-
cación Física y Recreación –SEDEFIR–, se divide en Direcciones Regionales
de Deportes para poder incidir en las comunidades y esta dirección a su vez se
subdivide en zonas. Las regiones son las unidades descentralizadas a través de
las cuales la Secretaría de Agricultura opera a nivel local.
Por ejemplo se da el caso que una misma provincia puede estar hasta en tres re-
giones de planificación de diferentes Secretarías y otras dependencias estatales.
En el caso del Distrito, este municipio pertenece a cinco grupos de planificación
distintos, constituidos por diferentes provincias. Casi igual, la provincia Santo
Domingo pertenece a cuatro grupos constituidos por diferentes provincias. Tan-
to el Distrito Nacional como la provincia Santo Domingo, están en estos grupos
desconcentrados, los cuales están constituidos por cinco provincias diferentes
respectivamente, conforme reporta el PNUD 2008.
En el marco de las intervenciones, la Secretaría de Salud Pública, por ejemplo,

a través de las Direcciones Regionales de Áreas de Salud, coordina con los
municipios acciones puntuales de salud según análisis de la demanda. Parale-
lamente, el Servicio Regional de Salud Metropolitano actúa como órgano de
planificación de la inversión destinada a los establecimientos de primer nivel de
atención sanitaria, tales como: unidades de atención primaria, consultorios, clí-
nicas rurales y hospitales públicos. Lastimosamente no existe una coordinación
directa con los municipios. De hecho, según el Director General de Salud, eso
es un reto del sistema.
En el caso de Educación, la planificación se realiza a nivel central. No obstante,

en el diagnóstico y determinación de prioridades participan representantes de
las direcciones regionales de la entidad gubernamental en los diversos munici-
pios nacionales. Esta metodología es particularmente relevante en lo que tiene
288
que ver con la infraestructura, pues facilita la elaboración de presupuestos des-

concentrados.
Para la gestión educativa, y tomando en cuenta otros modelos exitosos, lo ideal

sería que los municipios sean los que gestionen los servicios educativos así
como los de salud de manera autónoma. Sin embargo, en el marco legal domini-
cano vigente, no se ha llegado a esos niveles de descentralización, aunque vale
decir que en los últimos años se han logrado avances importantes, en la gestión
descentralizada de escuelas y hospitales, pero todavía son casos aislados. Toda-
vía esta es una discusión pendiente que de manera muy sería se debe realizar en
el país. Tal vez las entidades municipales sean las más adecuadas para gestionar
los procesos educativos y de salud por el conocimiento que puedan adquirir de
su población. Además, la cercanía de los munícipes con sus autoridades educa-
tivas y de salud puede abrir un canal más abierto y cercano a la hora de reclamar
la calidad de los servicios.
De forma centralizada también trabaja el Consejo de Asentamientos Urbanos

quien centralizadamente establece lineamientos de políticas de desarrollo ur-
bano como marco referencial para cada municipio. Los gobiernos locales, a su
vez, tienen la potestad de desarrollar sus planes propios de ordenamiento. Sin
embargo, en la práctica, esta rectoría municipal no se cumple. Un ejemplo es
el Metro de Santo Domingo, cuya construcción fue definida desde el Gobierno
central, según la fuente entrevistada.
Otros ejemplos tienen que ver con coordinaciones específicas a nivel de la Se-
cretaría de Estado de Obras Públicas, que aporta generalmente con el asfaltado
de calles, o la realizada a través del Instituto Dominicano de Recursos Hidráu-
licos.
El problema de este tipo de coordinación es que los municipios de mayor tama-

ño tienden a desarrollar una coordinación más estrecha, aunque informal, con
las Secretarías de Estado, lo cual puede crear dicotomías entre los Gobiernos
locales y el Gobierno central.
Esta situación muestra que como las diferentes Secretarias y otras instituciones
del Estado sigan lógicas diferentes para la descentralización territorial de ello
pueden derivarse problemas en la gestión y coordinación entre las diferentes
instancias. Es necesario identificar los criterios adoptados para la descentraliza-
ción para que en el mismo ámbito territorial pueda darse la coordinación entre
todos. En otros términos es indispensable la coordinación e integración hori-
289
zontal de las instancias de poderes a lo interior del mismo ámbito territorial, al

mismo tiempo no se puede dejar de lado la coordinación e integración vertical
entre los diferentes niveles de Gobierno, desde lo municipal a lo nacional y a lo
global.
5. Análisis de algunos indicadores sociales
En el presente acápite se pretende exponer la evolución de algunos indicadores

sociales en la antigua provincia de Santo Domingo (el Gran Santo Domingo) así
como las desagregaciones que de acuerdo al caso puedan ser mostradas, con la
finalidad de identificar posibles impactos a partir de la división territorial.
Es, pues, éste un aspecto muy importante en razón de que, como bien señalamos
anteriormente, el desarrollo local tiene como fin último mejorar la calidad de
vida de la gente que habita el territorio y, por consiguiente, debe mostrar mejo-
res indicadores sociales.
Para la realización de las estadísticas que presentaremos se utilizaron las En-

cuestas Nacionales de Fuerza de Trabajo a partir del 2000 hasta el 2007. En
todos los casos, salvo en el 2007, se analizaron los dos semestres de aplicación
de la encuesta.
Tal y como lo hemos establecido anteriormente, utilizaremos la comparación a

nivel de la región Ozama, pues es éste el territorio que comprenden los munici-
pios objeto de este estudio y sobre los cuales se supone debe recaer en términos
generales la mejoría que se pueda experimentar en dichos municipios.
5.1. Indicadores de pobreza
Teniendo en cuenta que defendemos una concepción de Desarrollo Local que

tiene como fin último el mejoramiento de la calidad de vida de las personas,
resulta imprescindible evaluar la efectividad de la división territorial experi-
mentada en el 2002, en función del logro de este fin. Partimos del supuesto de
que el mejoramiento de la calidad de vida de la gente implicará una reducción
de los indicadores de pobreza.
Para tales fines, analizaremos los indicadores de pobreza a partir de las diversas
fuentes secundarias con las que contamos.
La pobreza es un fenómeno multicausal, que tiene asociadas en el caso de la

República Dominicana causas estructurales que han perpetuado históricamente
290
las condiciones de exclusión a las que son sometidas las personas que viven en
condición de pobreza. Es por esto que analizaremos la evolución de los indica-
dores de pobreza por ingreso a partir de la Encuesta Nacional de Fuerza de Tra-
bajo (ENFT) y además algunos indicadores de educación, el mercado laboral y
las condiciones de la vivienda con los respectivos servicios generales.
Entendemos que, en su conjunto, estos elementos aportan una idea del estado de
exclusión material de las personas viviendo en pobreza, aunque desde nuestra
perspectiva sigue siendo un análisis insuficiente para un fenómeno con altos
niveles de complejidad y causas que están ubicadas en la propia estructura eco-
nómica vigente.
De acuerdo a los datos arrojados por el mapa de pobreza 2005, la población de

personas pobres en el Distrito Nacional es de 21.1%, incluido un 1.1% de per-
sonas indigentes, mientras en Boca Chica la pobreza afecta al 42.7 por ciento
de la población, incluidas un 3.4 % de personas indigentes (Oficina Nacional de
Planificación, 2005).26
La Ilustración N. 2 muestra la relación de los indicadores de pobreza e in-

digencia en los dos municipios que son objeto de estudio, comparados con la
pobreza general del país.
Ilustración 2: Indicadores de Pobreza en el Distrito Nacional y Boca Chica
Fuente: Construcción propia en base en FPobreSig, ONAPLAN, PNUD y Banco Mundial 2005.
___________
26
Actualmente la Oficina Nacional de Planificación se convirtió en la Subsecretaría de Planifi-
cación. Esto en el marco de la creación en 2006 de la Secretaría de Economía, Planificación y
Desarrollo.
291
De acuerdo a lo observado en la Ilustración 2, la pobreza asociada al municipio

de Boca Chica a nivel en términos relativos es superior a la del DN. De acuerdo
con el diagnóstico municipal de Boca Chica, la condición de pobreza se agrava
en secciones como La Malena (rural, 70.7% de hogares pobres) en donde 157
hogares de 222 son pobres (Corporán Medina & Torres Gomez, Boca Chica,
más allá del turismo, 2005).
De igual manera ocurre a lo interno del Distrito Nacional. En términos relati-

vos y visto de forma agregada, los niveles de pobreza presentados son de los
más bajos a nivel nacional. Sin embargo, de acuerdo con el diagnóstico de la
circunscripción tres27 del Distrito Nacional, barrios como La Zurza o Domin-
go Savio alcanzan niveles hasta de 50% de hogares viviendo en condición de
pobreza (Corporán Medina & Torres Gomez, Diagnóstico Circunscripción tres,
una historia de exclusión, 2005).
De ahí la importancia de establecer un concepto de Desarrollo Local que tome

en cuenta las heterogeneidades a lo interno del territorio que se ha definido
como local. Es importante tomar en cuenta, por las razones expuestas anterior-
mente, que lo local no es conveniente que esté atado a las divisiones político-
administrativas sino que debe ser un concepto dinámico que se adecúe a las
condiciones internas del territorio.
Al analizar los indicadores de pobreza, es curioso observar los cambios de los

valores expresados en términos relativos en la medida que variamos la concep-
ción del territorio a considerar. Veamos.
En primer lugar mostramos los valores en términos absolutos para los 9 muni-
cipios que comprende la región Ozama.
___________
27
División hecha para fines electorales que ubica 14 barrios de la zona alta de la ciudad de
Santo Domingo de Guzmán (Distrito Nacional), 12 de los cuáles exhiben los peores niveles de
pobreza en esta ciudad.
292
Tabla 2: Relación de hogares y niveles de pobreza en términos absolutos para

la región Ozama
Fuente: Construcción propia en base al Sistema de Información Geográfica de la Pobreza en la

República Dominicana (ONAPLAN 2005)
Cuando analizamos desde una perspectiva de lo local, asociado a la región, se

nos presenta una panorámica tal y como lo refleja la Ilustración No.3, que re-
vela no solo el peso de los hogares que viven en pobreza sino la concentración
de la misma. Haría falta para que este análisis fuera mejor tener a mano las
dimensiones del territorio ocupado por los hogares, pero por lo pronto analiza-
remos los datos con los que contamos.
La Ilustración 3 nos refleja los lugares en donde se encuentran los mayores

niveles de pobreza viendo el territorio como la región completa (antes del 2002
era la provincia Santo Domingo).
Sin embargo, cuando analizamos la pobreza a lo interno del municipio (viendo

esta división política28 como lo local), el panorama del peso de la pobreza cam-
bia y por consiguiente las acciones locales también.
___________
28
Ley municipal, art 27
293
Ilustración 3: Hogares y niveles de pobreza en relación al

Gran Santo Domingo

En el primer caso resulta difuso en el marco legal actual quién o quiénes serían
los actores responsables de liderar el proceso de desarrollo. Sin embargo, síque-
da claro a nivel del municipio una burocracia que existe para motorizarlo. De
ninguna manera significa esto que apoyemos del todo la visión de lo local como
municipio de cara al impulso de procesos de desarrollo. Estamos presentando
de manera descriptivas las condiciones que facilitan o dificultan la definición de
lo local bajo las condiciones actuales.
Ilustración 4: % de hogares pobres respecto a al población municipal (intra

municipio)

294
La Ilustración No. 4 presenta el panorama de intervención29 a partir de la vi-

sión de territorio como municipio.
En el caso anterior la prioridad era el Distrito Nacional. Sin embargo con el

análisis desde lo municipal el territorio prioritario sería Guerra.
Estamos consientes de que es un análisis simple y que existen múltiples com-

plejidades que probablemente arrojarían resultados distintos, pero la intención
es destacar la importancia de hacer análisis múltiples al momento de definir
cuál será el territorio de acción y además identificar los actores que llevarán el
liderazgo.
Esta visión de análisis debe estar presente no sólo en el Gobierno municipal,

sino en las diferentes instituciones del Gobierno central tanto centralizadas
como descentralizadas, de cara a desarrollar una adecuada formulación de polí-
ticas públicas que incidan en la mejoría de las condiciones territoriales.
Los datos expuestos anteriormente corresponden a informaciones del año 2005

(basadas en el Censo Nacional de Población 2002). Sin embargo, nos interesa
analizar la evolución de la situación de los indicadores en el territorio objeto de
estudio. Para ello utilizaremos los datos calculados por la Unidad de Análisis
Social de la SEEPYD arrojados a partir de la ENFT en el período comprendido
entre el 2000 y el 2007.
Se presentan indicadores de desigualdad y pobreza de forma agregada a nivel

de la región Ozama ya que los cálculos sólo desagregaron hasta ese nivel. Es
importante destacar también que el indicador de pobreza difiere del enfoque
presentado anteriormente, pues está basado en líneas de pobreza que son gene-
radas a partir de los ingresos de los hogares.
La serie de datos permite establecer una tendencia de los niveles de pobreza en

el tiempo. Se presentan los datos de los dos períodos de la encuesta cada año,
salvo el 2008 del cual apenas se tiene el primer semestre correspondiente a abril.
La Ilustración 5 muestra la evolución del nivel de pobreza e indigencia mo-

netaria en el período que se indicó anteriormente, y el nivel de desigualdad
expresado a través de Gini.
___________
29
Estamos partiendo del supuesto de que, dado que el fin último del desarrollo local es el me-
joramiento de la calidad de vida de la gente, las intervenciones públicas (tanto desde lo local
como de lo central) estarán fuertemente influenciadas por las condiciones de pobreza que evi-
dentemente deterioran la calidad de vida de las personas.
295
Ilustración 5: Indicadores de pobreza y desigualdad en la región Ozama
Fuente: Construcción propia en base a ENFT y (Morillo, 2008)
La Ilustración 5 refleja de una manera bastante contundente la tendencia lineal

tanto de la pobreza como de la indigencia monetaria. A partir de la división
territorial, no es posible afirmar que los frutos de mejores posibilidades de vida
para la gente se han recogido. Seis años después de la división territorial, la
región Ozama exhibe indicadores de pobreza más altos. En cuanto a los niveles
de desigualdad, al mes de abril del 2008 se exhibe un Gini superior al exhibido
en abril 2002. Esto indica que la división territorial no ha ayudado tampoco a
la reducción de la desigualdad en Ozama.
Los conceptos de pobreza y desigualdad reflejan fenómenos distintos. La exis-

tencia de desigualdad no necesariamente implica pobreza vista en términos ab-
solutos. Sin embargo, en sociedades con altos niveles de desigualdad existe una
mayor propensión a la producción de pobreza, sobre todo en casos como el de
nuestro país en donde los niveles de calidad de vida están por debajo de lo bási-
co en un porcentaje muy importante de la población.
Se observa, por ejemplo, cómo la razón entre el decil más rico y el decil más
pobre en la región Ozama tiene un valor de 30 para abril del 2008.
296
Ilustración 6: Razón entre el ingreso del decil más rico y el decil más pobre en
la región Ozama
Fuente: construcción propia en base a Morillo, 2008.
Estos datos son bastante alarmantes y reflejan una estructura injusta que coloca
a la población con menores ingresos en condición de exclusión. La división
territorial no ha sido determinante para conseguir una mejor redistribución de
las riquezas.
En los siguientes apartados se ofrece información relativa a otros indicadores

sociales relacionados con la calidad de vida de la gente.
5.2. Indicadores de empleo
La producción de pobreza tiene consigo asociados diversos factores que son

elementos de discusión en el mundo de las ciencias sociales. La discusión va
desde la existencia de factores subjetivos, culturales ambientales hasta posicio-
nes más radicales que plantean la existencia de elementos estructurales persis-
tentes en el tiempo y en el espacio. De acuerdo a los planteamientos de Sonia
Álvarez, existen aspectos históricos estructurales vinculados con la dinámica
económica de la acumulación de la riqueza que son fundamentales para enten-
der la producción masiva de la pobreza. Plantea elementos tales como la degra-
dación de los recursos productivos, el aumento de los precios de los productos
para la subsistencia, la falta de empleo o su precarización, la imposibilidad o la
falta de derechos de acceso a medios de subsistencia como el agua, la tierra o
los alimentos básicos (Álvarez Leguizamón, 2008).
297
A partir de esta afirmación se entiende entonces que, además de la incidencia

de los ingresos, existen otros elementos que inciden ya sea como causa o con-
secuencia30 de la pobreza, muchos de ellos medibles otros no tanto, pero que
afectan en igual o mayor medida a la producción de pobreza en el territorio.
Tal y como se mencionó anteriormente, una de las dificultades asociadas a la

concepción de desarrollo local basada en la visión del municipio tiene que ver
con la dificultad de poder tener en cuenta los elementos no cuantificables tales
como las condiciones de vulnerabilidad del territorio, aspectos culturales y de
organización del territorio, incidencia de actos delictivos, entre otros.
Es una tarea pendiente el análisis de los elementos de carácter cualitativo, pues

desde nuestra perspectiva pueden poner la diferencia entre el éxito o el fracaso
de una política pública.
Sin embargo, por el momento enfocamos este acápite al análisis de las condicio-
nes del empleo en el territorio estudiado y su posible contribución a la produc-
ción o reducción de pobreza.
En general la situación del empleo en República Dominicana se ha mantenido

con indicadores muy rezagados en comparación con el crecimiento económico
que se ha experimentado.
Ilustración 7: Principales indicadores del mercado laboral a nivel nacional
Fuente: Construcción propia en base a estadísticas del Banco Central de la República Domini-
cana
___________
30
En este ir y venir de los factores que son causas se establecen consecuencias que poste-
riormente se convierten en causas, generando un círculo vicioso que resulta necesario romper
afectando temporalmente el punto que se establezca como de partida, pero que no debe evitar la
atención a la causa estructural de la pobreza y la desigualdad.
298
Aún cuando se observa una disminución de la tasa de desempleo, tanto abierta

como ampliada, el sector informal ha observado un aumento considerable.
Ilustración 8: Desocupación abierta vs sector informal, País
Fuente: Construcción propia en base a estadísticas del Banco Central de la República Domini-
cana
En el territorio objeto de este análisis se observa un panorama, descrito en la

Ilustración 8, respecto al sector informal que muestra las precariedades de la
generación de empleo en estos dos municipios.
Ilustración 9: Tamaño del sector informal en el Distrito Nacional

y Boca Chica
Fuente: Construcción propia en base a las ENFT 2003-2007
299
En ambos municipios el sector informal es bastante amplio, pero amerita un

análisis con mayor profundidad para evaluar los niveles de ingresos, el sector
predominante así como el tipo de trabajo que se desempeña.
Ilustración 10: Tasa de ocupación y desocupación abierta del municipio de

Boca Chica
Aún cuando la tasa de desocupación presenta una disminución, el panorama se

completa con el crecimiento del sector informal.
Los datos anteriores al 2003 en la ENFT no presentan la desagregación de los

municipios en cuestión. Sin embargo, puede observarse una aproximación a
través de la situación global de Ozama.
Ilustración No. 11: Tasa ocupación, sector informal y desocupación en

la región Ozama
300
La Ilustración No. 11 muestra el comportamiento de la tasa de ocupación, el

sector informal y la desocupación en toda la región Ozama desde el año 2000
hasta el año 2007.
Se observa un comportamiento similar al del Distrito Nacional, con una dis-

minución de la desocupación abierta, pero un aumento de la participación del
sector informal. La tasa de ocupación por el contrario experimenta un descenso
desde el 2000 hasta el 2007.
De ahí que tampoco en los indicadores de empleo se ha observado mejoría a

partir de la división territorial del 2002.
Teniendo en cuenta la relación del empleo y la pobreza en República Domini-

cana,31 éste debe ser un tema prioritario en el territorio objeto de estudio, sobre
todo en las zonas que están identificadas como más pobres.
Ilustración 12: Sector informal e indigencia (según línea CEPAL)

región Ozama
Como se observa en la Ilustración No. 12, el comportamiento de la indigencia

y el sector informal tienen una trayectoria muy similar.
___________
31
La estrategia de reducción de pobreza del año 2003, diseñada por la entonces ONAPLAN,
plantea la existencia de un círculo vicioso de pobreza que está marcado por los bajos y precarios
niveles de empleo.
301
Es importante señalar que desde el punto de vista de género hay diferencias muy
marcadas tanto a nivel nacional como en los municipios estudiados. De acuerdo
a lo expresado en la Ilustración No. 13, las diferencias existen enormes brechas
en los indicadores de empleo en Boca Chica. Salvo el segundo semestre del
2004 y el primer semestre del 2006, la tasa de desocupación abierta de la mujer
se ha mantenido por encima de diez (10). De igual manera ocurre con la tasa
global de participación de la mujer respecto al hombre, manteniéndose prácti-
camente en todos los semestres por debajo del 50%.
Ilustración 13: Desocupación Abierta y Tasa Global de Participación

según género, Boca Chica
Según se observa en la Ilustración No. 14, la situación en el Distrito Nacional-

tiene un comportamiento similar respecto a la brecha de género. Salvo que la
tasa de desocupación abierta es aún mayor que en el caso de Boca Chica.
302
Ilustración 14: Desocupación Abierta y Tasa Global de Participación

según género, Distrito Nacional
Queda pendiente profundizar en los aspectos relativos al tipo de trabajo asocia-

do a la condición femenina y a las brechas en los salarios e ingresos en gene-
ral.
5.3. Algunos indicadores de Salud
Respecto a los indicadores de salud, se presenta la dificultad de que no son

recogidos en la ENFT, y por consiguiente, solo se cuenta con datos agregados
ofrecidos a partir de ENDESA, el Informe de Desarrollo Humano 2008 y los
registros de la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social.
5.3.1. Morbilidad
La población que declaró algún tipo de incapacidad, según el informe del

PNUD 2008, es de 4.2% a nivel nacional, siendo 4.1% en el Distrito Nacional
y 3.6% en la provincia de Santo Domingo.32 Como puede verse, en el Distrito
este indicador es casi igual a la media. En la provincia Santo Domingo se sitúa
ligeramente debajo de la media. No sabemos con exactitud la situación en el
municipio de Boca Chica, debido a la carencia de datos desagregados para este
municipio.
___________
32
En este caso, así como todas las veces que aparezca más adelante en este acápite, estaremos
utilizando La Provincia Santo Domingo como una variable proxy del municipio de Boca Chica.
303
La diarrea, una de las enfermedades que más afecta a la infancia en los países
denominados del «Tercer Mundo», presenta una prevalencia de 14.7% a nivel
nacional, según la ENDESA 2007. En el DN es de 11.1% y en la provincia de
Santo Domingo es de 11.4%. De nuevo, para ambas demarcaciones este indica-
dor anda por debajo de la media nacional.
5.3.2. Mortalidad
La ENDESA 2007 registra una tasa de mortalidad infantil –definida como la

probabilidad de morir durante el primer año de vida– de 32 por cada mil, lige-
ramente superior a la misma investigación del 2002, que registró una tasa de 31
por mil. Tanto el Distrito Nacional como la provincia Santo Domingo superan
estas cifras, con 40 y 39 por cada mil, respectivamente. La mortalidad post-
infantil –la probabilidad condicional de morir entre el primer año de edad y el
quinto– es de 5 por cada mil para la encuesta de 2007, menor que la de 2002,
que registró 7 por cada mil. Las cifras del Distrito Nacional para el 2007 fueron
de 2 por cada mil y las de la provincia Santo Domingo de 3 por cada mil.
Ilustración 15: Mortalidad infantil por cada 1,000 nacidos vivos
Fuente: ENDESA 2007 y 2002.
304
5.3.3. Prevención
Los datos aportados por la ENDESA 2007 sobre vacunación arrojan indicadores
por debajo de la media nacional para las dos demarcaciones estudiadas. Mien-
tras la cifra nacional de niños con tarjeta de vacunación es de 62.0%, en el DN
es de 58.6 por ciento y en la provincia de SD de 55.3%, es decir, por debajo de
la media nacional. Igualmente ocurre con los niños de 18 a 29 meses de nacidos
que han recibido todas las vacunas requeridas: a nivel nacional es de 52.9%, en
el DN de 45.3% y en la provincia de SD de 46.6%.
Entre las mujeres de 15 a 49 años que tuvieron algún hijo nacido vivo en los
cinco años previos a la ENDESA 2007 quienes recibieron protección contra el
tétanos fue el 90.4% a nivel nacional, un 89.8% en el Distrito Nacional y un
93.3% en la provincia Santo Domingo.
De las mujeres de 15 a 49 años que tuvieron algún hijo vivo, un 93.6% consu-
mió alimentos ricos en vitamina A el día o la noche anterior a ser entrevistados
para la ENDESA 2007. En el DN las cifras fueron de 95.5%, y en la provincia
Santo Domingo de 94.5%. Quienes consumieron alimentos ricos en hierro fue
el 89.1% a nivel nacional, 91.4% en el Distrito Nacional y 91.0% en la provin-
cia Santo Domingo.
Ilustración 16: Indicadores de Vacunación en niños (as) de 18 a 29 meses
Fuente: ENDESA 2007 y 2002
305
5.3.4. Acceso a infraestructura y servicios de salud
Las cifras de personas en estas demarcaciones que buscaron solución para los
niños con diarrea en establecimientos de salud (excepto farmacias, tiendas y
curanderos) es menor a la media nacional, que es de 54.5%, siendo el 46.0% en
el Distrito Nacional y el 49.6% en la provincia Santo Domingo.
Las mujeres que tuvieron un nacimiento en los cinco años previos a la ENDESA
2007 visitaron a un ginecólogo/obstetra en un 67.3% en el período de embarazo,
siendo las cifras del Distrito Nacional y la provincia Santo Domingo entre las
más elevadas, con un 73.8% y 73.2%, respectivamente.
Quienes tuvieron partos en establecimientos de salud del sector público fue el

77.2% a nivel nacional (76.4% en el 2002), así como un 20.3% (21.5% en 2002)
en establecimientos privados. En el Distrito Nacional las cifras fueron de 73.8%
y 23.2%, y en la provincia Santo Domingo de 80.2% y 19.2%.
Ilustración 16: Partos en establecimientos públicos y privados de salud
Fuente: ENDESA 2007
Los principales problemas de acceso a salud encontrados por la ENDESA 2007

para las mujeres son el pensar que no haya medicamentos disponibles en los
establecimientos que piensen visitar y pensar que no puede haber personal para
que las atiendan. Estas dos percepciones son el 61.2% y 58.0%, respectivamen-
te. Los indicadores son peores en la provincia Santo Domingo que en el Distrito
Nacional en ambas posibilidades: la percepción de falta de medicamentos, el
66.4% y 55.7%; y que no haya quien las atienda, el 63.3% y 53.2% respectiva-
mente.
306
El Índice de Empoderamiento en Salud33 (IESa) del Informe sobre Desarrollo

Humano del PNUD 2008 destaca que la provincia Santo Domingo cuenta con
42.5 médicos por cada 10,000 habitantes según las cifras de 2004, cuando a
nivel nacional es de 13.3 médicos por 10,000 habitantes.
Según los datos ofrecidos por el PNUD 2008 –extraídos de la elaboración de

UAAES 2007 en base a datos de la ENCOVI 2004–, el 25.3 por ciento de la po-
blación de 15 a 64 años tenía seguros de salud, mientras las personas de 65 años
o más lo tenían en un 19.4%, y un 18.0% las de 15 años o menos. En sentido
general hay una variación favorable a las personas de sexo masculino sobre las
de sexo femenino: 23.5% y 21.6%.
Quienes viven en zonas urbanas tienen seguro de salud en un 27.2%, frente

al 14.2% de las zonas rurales, y quienes tiene educación universitaria tienen
seguros de salud en un 57.3%, frente a quienes tienen educación básica/media
(21.0%) o ninguna educación formal (15.0%).
Los datos extraídos del Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD –con
fuente en el SIPEN, junio 2007–, indica que en el Distrito Nacional un 34.6%
de las personas son afiliada a las AFP, mientras que la cifra en la provincia Santo
Domingo es de 13.5%.
La Unidad de Cuentas en Salud de la SESPAS, recoge el Informe del PNUD

2008, apunta que en el 2004 el 58.8% de los 7,443 mil millones de pesos de
presupuesto fueron asignados para la atención a las personas (4,383 mil millo-
nes de pesos), cifra que en términos absolutos aumentó para el 2005 (5,832 mil
millones), pero que acusó una merma importante en términos porcentuales: el
51.7 %.
En el 2005 aumentó de manera importante las asignaciones de «Proyectos cen-

trales» respecto al 2004: de 0.14% al 3.55%. Igual pasó también con las «Trans-
ferencias Corrientes de Otras Instituciones Públicas y Privadas del Sector Sa-
lud», que pasó del 15.2% del 2004 al 20.3% del 2005. Otras disminuciones
porcentuales importantes fueron la de «Actividades centrales», que pasó del
6.33% al 5.52% en el 2005, y la de «Transferencias Corrientes a Instituciones
sin Fines de Lucro», que bajó porcentualmente de 3.35% al 2.17% en el 2005.
___________
33
«El Índice de Empoderamiento en Salud se refiere a la posibilidad de que las personas tengan
una vida saludable y prolongada, que puedan evitar las enfermedades prevenibles o las muertes
prematuras».
307
5.4. Educación
5.4.1. Acceso a educación
El 10.7% de la población dominicana, apuntan los datos de la ENDESA 2007,

es analfabeta, una disminución respecto a la investigación del 2002, que era de
12.7%. Tanto el Distrito Nacional como la provincia Santo Domingo registran
cifras muy por debajo de la media: 4.8% y 6.3%, respectivamente. A nivel na-
cional la diferencia entre hombres y mujeres no es muy pronunciada: 10.9% los
hombres y 10.5% las mujeres.
Ilustración 18: Tasas de analfabetismo en RD, el Distrito Nacional

y la provincia Santo Domingo
Fuente: ENDESA 2007 y 2002
Datos complementarios tomados de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo

sobre el analfabetismo muestran también una reducción en el porcentaje de la
población que no sabe leer y escribir, de 2 puntos porcentuales entre 2000 y
2006. Según la ENFT, la población analfabeta en 2006 estaba alrededor del 8%.
Para el caso del municipio de Boca Chica, el analfabetismo ha mostrado una
tendencia creciente en el rango de los años comprendidos entre el 2003 y el
2007.
308
Ilustración No. 19: Analfabetismo en Boca Chica según género
De acuerdo a la Ilustración 19, no se observan diferencias significativas según

el género.
Al analizar la posición del Distrito Nacional se observa un estancamiento res-

pecto a la tasa de participación de la población analfabeta. Cabe señalar que los
datos 2000-2002 corresponden a la anterior división territorial mientras que a
partir del 2003 se registran los datos de la nueva división territorial.
Ilustración 20: Analfabetismo en el Distrito Nacional según género
309
En cuanto a los indicadores relativos a la matriculación, efectivamente se ob-

servan mejores indicadores en lo que corresponde a la participación de la po-
blación con educación secundaria y terciaria. Del 2000 al 2006 la población con
educación secundaria pasa de 29% a 31% y la población con educación terciaria
aumenta en 2 puntos porcentuales.
Tabla 3: Niveles de matriculación femenina en Boca Chica
Tabla 4: Niveles de matriculación masculina en Boca Chica
310
Las Tablas 3 y 4, muestran los niveles de matriculación en Boca Chica de acuer-

do al género.
Las diferencias se observan en las tasas de matriculación media y terciaria, que

son superiores para las mujeres.
En general es alarmante la situación de la matriculación inicial. En ambos mu-

nicipios se observan en general tasas inferiores al 50%. Tomando en cuenta que
la educación inicial es mayormente privada, esto sugiere que son las personas
con menos recursos quienes quedan fuera de este nivel, acrecentando las bre-
chas en los próximos niveles (básico, medio y terciario).
De igual manera la matriculación terciaria arroja valores sobre todo para la

población masculina, que merecen una profundización y la identificación de
políticas específicas. Queda pendiente un análisis más profundo que identifique
un poco más las características de quienes quedan fuera del sistema.
Otro indicador relevante en cuanto a acceso educativo es la tasa de asistencia.

Según los datos de la ENDESA 2007 la tasa neta de asistencia en educación
primaria es de 88.4% en República Dominicana, teniendo el Distrito Nacional y
la provincia Santo Domingo cifras ligeramente superiores, con 89.7% y 89.9%,
respectivamente. Sobre el mismo tema el Informe del PNUD 2008 apunta que
la tasa neta de asistencia a nivel nacional es de 85.6%, en el Distrito Nacional
de 87.6% y en la provincia Santo Domingo de 84.6%
Tabla 5: Tasa neta de asistencia escolar al nivel primario
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2008 PNUD, con base en departamento de Estadís-
ticas de la SEE/ENDESA 2007
311
Sin embargo, a nivel secundario los datos son mucho menores. La tasa neta de
asistencia es de solo 45.1% a nivel nacional, de 50.5% en el Distrito Nacional
y de 51.4 por ciento en la provincia Santo Domingo, destaca la ENDESA 2007.
Cabe observar las grandes diferencias entre hombres y mujeres, tanto a nivel
nacional como en las dos demarcaciones señaladas. La tasa neta de asistencia a
la secundaria por parte de las mujeres es de 52.9% a nivel nacional, siendo de
37.7% la de los hombres. Esas diferencias también se manifiestan en las demar-
caciones referidas: 57.4% y 43.4% en el Distrito Nacional; y 58.4% y 44.7% en
la provincia Santo Domingo.
5.4.2. Deserción escolar
Uno de los problemas recurrentes en la educación media en el país (especial-

mente entre los estudiantes de escuelas y liceos) es la deserción escolar. En este
punto, como en muchos otros, se verifican diferencias de género importantes
–indica el Informe del PNUD 2008–, tales como que un 70.7% de las personas
de sexo masculino argumentó que no tenía recursos o tenían que trabajar, argu-
mento esgrimido por el 36.3% de las personas de sexo femenino. En el Distrito
Nacional las cifras fueron el 72.1% de los hombres y el 38.3% de las mujeres,
mientras en la provincia Santo Domingo los hombres son el 72.9% y las mujeres
el 36%.
Otra de las razones para dejar la escuela o colegio es el casamiento o la unión

consensuada. El 36.4% (32.4% en el DN y 35.6% en la provincia Santo Do-
mingo) de las personas de sexo femenino dieron esta respuesta, y solamente un
8.4% de las personas de sexo masculino (7.9% en el DN y 8.6% en la provincia
Santo Domingo).
También el embarazo y el atender a hermanos menores son causas de deserción

escolar en donde es muy notoria la diferencia de género. En el primer caso un
5.7% de las mujeres abandonaron los estudios por causa de embarazo a nivel
nacional (6.5% en el DN y 7.4% en la provincia Santo Domingo), algo que a
nivel nacional solo ocurrió con el 0.1% de los hombres. El atender a hermanos
menores fue la causa esgrimida por el 4.6% de las mujeres y solo el 0.4% de los
hombres.
312
Tabla 7: Cuadro No. 6 Motivos para abandonar los estudios

en los estudiantes de media
Fuente: Construcción propia en base a datos del Informe sobre Desarrollo Humano 2008 PNUD
A nivel nacional el 77.1% de los estudiantes promovidos eran de establecimien-

tos públicos, mientras el 20.9% eran privados. Las cifras del Distrito Nacional
son muy diferentes a la media nacional (menos que las de la provincia Santo
Domingo), ya que los alumnos promovidos en el Distrito Nacional eran en un
52.9% de escuelas y liceos, mientras un 42.3% lo eran de colegios, y un 4.8%
de establecimientos semi-oficiales.
5.4.3. Oferta educativa
A nivel nacional el 73.3% de los estudiantes nuevos para el período 2005-2006

eran estudiantes de establecimientos educativos públicos, un 24.3% de estable-
cimientos privados y un 2.4% de establecimientos educativos semi-oficiales,
según señala el Informe del PNUD 2008, basándose en los datos del Departa-
mento de Estadísticas de la Secretaría de Estado de Educación.
313
Ilustración 21: Estudiantes nuevos del sistema escolar por tipo

de establecimiento
Fuente: Construcción propia en base a datos del Informe sobre Desarrollo Humano 2008 PNUD
Las cifras del Distrito Nacional arrojaban una proporción muy cercana entre
estudiantes de establecimientos públicos (51.6%) y privados (43.6%), siendo un
4.8% quienes estudiaban en establecimientos semi-oficiales. En la provincia de
Santo Domingo las cifras eran las siguientes: 60.4% públicos, 37.2% privados
y 2.5% semi-oficiales.
Tabla 7: Cifras absolutas de establecimientos educativos y aulas

Indicadores educativos
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2008 PNUD, con base a Censo 2002; ONAPLAN,
Banco Mundial y PNUD 2005; ONE; SEE; y SESPAS.
314
De las 228,444 personas inscritas en establecimientos educativos en el Distrito

Nacional el 51.5% es del sexo femenino. La tendencia a que las mujeres sean
más que los hombres en las aulas escolares también se manifiesta en Boca Chi-
ca, con un 50.7% del alumnado.
Tabla 8: Cifras absolutas de establecimientos educativos y aulas

Establecimiento
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2008 PNUD, con base en departamento de Estadís-
ticas de la SEE
5.4.4. Calidad de la educación
El 49.9% de los docentes tienen rango de licenciado (47.0% en ambos casos en

el Distrito Nacional y la provincia Santo Domingo), y un 24.8% tiene un profe-
sorado técnico (19.6% en el Distrito Nacional y 24.0% en la provincia de Santo
Domingo), según el Informe del PNUD 2008, basado en el Departamento de
estadísticas de la Secretaría de Estado de Educación.
Los docentes que son bachilleres, sin título docente, estudiantes de pedagogía
y maestros normales totalizan el 18.3% a nivel nacional, el 21.9% en el Dis-
trito Nacional y el 21.7% en la provincia Santo Domingo; donde el 7.3% tiene
doctorado, maestría, postgrado y/o habilita maestros. Esas cifras en el Distrito
Nacional son de 11.7%, y a nivel nacional, de 6.9%.
La educación en República Dominicana tiene un componente femenino muy

importante. Las cifras así lo indican. En todos los tipos de establecimientos edu-
cativos las mujeres son una gran mayoría frente a los hombres, tanto que tripli-
can las cifras de los docentes de sexo masculino. La media nacional de docentes
mujeres es de 76.9% en el sector privado, siendo de 76.4% en el Distrito Nacio-
nal y de 78.3% en la provincia de Santo Domingo. La tendencia de alrededor
del 72% al 75% se mantiene en todos los otros indicadores de establecimientos
educativos públicos y semi-oficiales.
315
5.5. Indicadores de vivienda
Un 84.7% de las viviendas en el país tienen pisos de mosaico/cemento, según la

ENDESA 2007. Las cifras de la provincia de Santo Domingo son literalmente
las mismas, un 83.7%, no así las del Distrito Nacional, un 74.6%. Ese menor
porcentaje se debe a que un 24.6% de las viviendas en el Distrito Nacional
tienen pisos de granito/mármol o cerámica, siendo de los mismos materiales el
13.7% de los pisos de las viviendas de la provincia Santo Domingo. La media
nacional con pisos de estos materiales es de 11.1%.
Tabla 9: Materiales de las viviendas en el Distrito Nacional

y la provincia Santo Domingo
316
5.6. Servicios básicos
5.6.1. Agua y alcantarillado
La principal fuente de agua para beber –apunta la ENDESA 2007- es el agua

embotellada, con un porcentaje de 57.0%, siendo de 74.4% en el Distrito Nacio-
nal y de 67.4% en la provincia Santo Domingo. Un 14.1% de los hogares en el
país cuentan con cisterna, siendo las cifras del Distrito Nacional y la provincia
Santo Domingo las únicas que superan el 20 por ciento: 27.5% y 25.5%, respec-
tivamente. El uso del tinaco también es muy extendido en dichas demarcacio-
nes, con un 27.9% y 23.7%, siendo a nivel nacional de 18.3%.
Tabla 10: Principal fuente de agua para beber, tenencia de cisternas

y de tinacos
Fuente: ENDESA 2007.
Respecto a la facilidad de los servicios sanitarios en los hogares, la ENDESA

2007 indica que tanto el Distrito Nacional como la provincia Santo Domingo
tienen indicadores muy superiores a la media nacional respecto a la tenencia de
inodoros. La media nacional es de 64.1% (59.6% privado y 4.5% compartido),
mientras las cifras del Distrito Nacional son de 93.0% (83.2% privado y 9.8%
compartido) y las de la provincia de Santo Domingo es de 81.0% (76.1% priva-
do y 4.9% compartido).
317
Ilustración 22: Tenencia de inodoros privados o compartidos

en las viviendas
Fuente: ENDESA 2007.
318
5.6.2. Energía Eléctrica
Respecto a la cobertura de energía eléctrica de la red pública a nivel nacional

la cifra es de 95.7%, siendo ligeramente superior tanto en el Distrito Nacional
como en la provincia Santo Domingo: 99.3% y 98.6%, respectivamente.
Tabla 12: Servicio sanitario, agua potable y alumbrado
319
6. El gasto en los municipios.
El artículo 21 de la Ley 176-07 establece la forma como se deben destinar los

ingresos propios y los recibidos por las diferentes modalidades establecidas por
las leyes nacionales para satisfacer sus competencias manteniendo los siguien-
tes límites en cuanto a su composición:
a) Hasta el 25% para gastos de personal.

b) Hasta el 31% para la realización de actividades y el funcionamiento y
mantenimiento ordinario de los servicios municipales de su competencia
que se prestan a la comunidad.
c) Al menos el 40% para obras de infraestructura, adquisición, construc-
ción y modificación de inmuebles y adquisición de bienes muebles aso-
ciados a esos proyectos, incluyendo gastos de preinversión e inversión
para iniciativas de desarrollo económico local y social.
d) Un 4% dedicado a programas educativos, de género y salud.
Estos montos establecidos por ley definen la manera en que se debe distribuir
el gasto en el presupuesto municipal. Haciendo una comparación de la mane-
ra en que se presupuestaba antes y después de la aplicación de la ley, en el
Ayuntamiento del Distrito Nacional encontramos que para el primer período
(representado por los años 2002-2007), el gasto destinado a inversión en infra-
estructura y capital como porcentaje del gasto total ascendía al 34% para todo el
período. Los montos destinados al gasto del personal se mantuvieron fluctuando
entre un 22% y 36% del total presupuestado. Ambas partidas concentran el ma-
yor porcentaje presupuestado para el período.
A partir del año 2008, con la implementación de la ley 176-07 se fija la distri-
bución del gasto acorde a la Ley. Para el año 2008 todos los montos asignados
por el Ayuntamiento del Distrito Nacional violaron los fijados por la Ley. El
gasto en personal aumentó 1.9 veces, pasando de 24% para el 2007 a 47% para
el 2008, sobrepasando el límite de no más del 31% establecido por ley, lo que
generó una distribución ineficiente del gasto, limitando el gasto de inversión en
infraestructura y capital a un 20%. El único monto respetado fue el 4% destina-
do a programas educativos, de salud y género.
Para el 2009 los montos presupuestados no cambiaron su tendencia, al con-

trario continuaron registrándose valores por encima de lo establecido por ley,
principalmente en los gastos de personal y para el funcionamiento del muni-
cipio. Desafortunadamente, el rubro que experimentó una tendencia hacia su
320
reducción fue el gasto en inversión, mostrando una reducción de cinco puntos

porcentuales con respecto al año anterior. La forma como el Ayuntamiento del
Distrito Nacional ha venido ejecutando la Ley 176-07 con respecto a la asig-
nación presupuestaria es bastante cuestionable, pues el rubro donde se debe
expresar una mayor prioridad –el gasto en inversión– , es el que registra los
menores porcentajes de asignación acorde a la Ley (20% para el 2008 y 25%
para el 2008 y 2009 respectivamente).
Ilustración 23: Estructura del gasto para el municipio Distrito Nacional
Fuente: Construcción propia utilizando datos de DIGEPRES.
El presupuesto municipal del Distrito Nacional se ha elaborado utilizando una

distribución por programas (ver Tabla 1). Esto le ha permitido organizar las
acciones definidas en su Plan Operativo en actividades que responden a ocho
programas. Vale la pena mencionar que se produjeron cambios en el registro
presupuestario con la entrada del Manual de Clasificadores presupuestarios Mu-
nicipales en el año 2007.
321
Tabla 13: Presupuesto por Programas del Ayuntamiento

del Distrito Nacional
Fuente: Construcción propia con datos del ADN.
El programa cinco desarrollaba concentra los montos invertidos en infraestruc-

tura al igual que ejecuta cuatro actividades adicionales. Para el 2008, la inver-
sión en infraestructura como porcentaje del presupuesto total alcanzó el 26.6%,
igualando el gasto en aseo urbano (recogida de basura). Aunque en este pro-
grama se concentra el 56% del gasto total, los costos de recogida de basura por
sí solos alcanzan el monto fijado de 31% para el funcionamiento y desarrollo
de las actividades del municipio, dejando un margen del gasto de 5% para las
demás acciones. La justificación de las autoridades sobre el aumento del gasto
en aseo urbano responde al nuevo reordenamiento territorial. Expresan que la
división territorial produjo una «población flotante» que se moviliza diariamen-
te al Distrito Nacional a trabajar, pero que no aporta tributos para este cabildo
sino para los de sus nuevos municipios.
Ilustración 24: Programa 5 «Infraestructura y servicios municipales»
Fuente: construcción propia con datos del ADN
322
Si se analizan los proyectos de infraestructura urbana presupuestados para el

2008 (ver Ilustración 25), encontraremos que la construcción de parques y ace-
ras absorbe el 59% del monto total destinado a infraestructura. Sin embargo, el
gasto destinado a infraestructuras que generan mayor beneficio a la población
(escuelas, edificaciones para servicios comunitario y desagüe sanitario) sólo
alcanza el 3%.
Ilustración 25: Proyectos de Infraestructura para el Distrito Nacional,

año 2008
Fuente: Construcción propia con datos del ADN.
De igual manera, el Ayuntamiento del municipio de Boca Chica ha irrespetado

las asignaciones establecidas por ley para el gasto municipal (ver Ilustración
No. 26). Para el 2008 el porcentaje destinado al gasto en servicios personales se
mantuvo en los límites establecidos por la ley. Los rubros que registraron asig-
naciones fuera de la ley fueron el gasto en municipio (35%) y gasto en inversión
(36%). En este año entra la asignación a programas educativos en educación y
en salud, la cual se ejecutó acorde a la ley.
323
Ilustración 26: Estructura del gasto del municipio de Boca Chica
Fuente: Construcción propia con datos del Ayuntamiento de Boca Chica
Por otra parte, los montos asignados para el período 2003-2007 para el gasto de
personal fue superior al 24%. En cambio, el gasto en funcionamiento se ha man-
tenido fluctuando entre un 28% y 41%, registrando su mayor monto para el año
2006. El gasto en capital e inversión no ha superado el 36% para todo el perío-
do. El presupuesto municipal de este municipio presenta una mejor asignación
de los montos establecidos por ley que el presupuesto del Distrito Nacional.
No obstante, el gasto en personal en el municipio de Boca Chica, se encuentra

por debajo del promedio del país. A nivel nacional, el gasto en personal de los
Ayuntamientos del país llega hasta el 38% del gasto total. De acuerdo al PNUD
2008, en el período 1995 al 2006, a nivel nacional, el empleo municipal se ha
triplicado al pasar de 17.4 mil a 51.6 mil trabajadores, lo que supera más de
tres veces el crecimiento de la población económicamente activa del país y
dos veces y medio mayor que el empleo total en el Gobierno general. En esa
misma dirección, la participación del empleo municipal pasó del 6.5% en 1995
al 12.4% en 2006. Según la misma fuente, por cada incremento de 1% en las
transferencias estatales a los Ayuntamientos, el empleo se incrementa 0.48%.
No obstante, juntos el Distrito Nacional y la provincia Santo Domingo, la parti-
cipación del empleo municipal es de 1.1% en el total de ocupados, según datos
de 2006, reportados por el PNUD.
Lastimosamente, para los años 2001 y 2002, fechas en que se produce la sepa-
ración administrativa y financiera de los dos municipios parte de este estudio,
la estructura presupuestaria vigente no permite identificar categorías análogas
para el análisis en mención.
324
6.1. Sistema Integrado de Finanzas Municipales.
Un avance importante que se ha dado a este respecto es el Sistema Integrado

de Finanzas Municipales (SIFMUN), que busca armonizar e integrar los regis-
tros presupuestarios de los Gobiernos municipales a los del Gobierno central
–Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF)–. Esta herramienta podría
convertirse en un insumo básico para cualquier análisis financiero comparativo
entre municipios y entre Gobierno central y entidades descentralizadas. De este
modo se cumpliría adicionalmente con la Ley Orgánica de Presupuesto que en
su artículo 70 establece que: los presupuestos de los Ayuntamientos de los muni-
cipios deberán ser aprobados por sus respectivas Salas Capitulares, conforme
a las normas establecidas en las leyes de organización municipal.
Párrafo II. Para la formulación, ejecución y evaluación de sus respecti-

vos presupuestos, los Ayuntamientos utilizarán el Manual de Clasifica-
dores Presupuestarios y aplicarán las metodologías y normas técnicas
establecidas por la Dirección General de Presupuesto, el Secretariado
Técnico de la Presidencia y la Dirección General de Contabilidad Gu-
bernamental, en la medida en que no contravengan el ordenamiento
legal municipal.
Como lo establece el párrafo anterior, la implementación del Manual de Clasifi-

cadores Presupuestarios Mmunicipales34 ayudará a clasificar los hechos econó-
micos que se producen en el municipio conforme a criterios uniformes y cohe-
rentes, de tal manera que se puedan diferenciar unos de otros con la posibilidad
de agruparlos en categorías de distintos grados de generalización que tengan
sentido para la administración municipal (DIGEPRES, julio 2006). Estos clasi-
Otro elemento a destacar en este análisis es que no existe una real planificación
presupuestaria y no se respetan los momentos del ciclo de presupuesto. Según
información proporcionada por el CONARE, en la práctica varios municipios
arman los presupuestos conforme los van ejecutando; no existe un vínculo entre
la planificación de metas y los presupuestos. Por lo general, los Ayuntamientos
hacen «proyecciones simples, sin análisis previos. Muchas veces ni siquiera hay
un seguimiento de lo que fue el año anterior y de lo que será el año siguiente».
ficadores ayudan al monitoreo y evaluación de los presupuestos y las políticas
sociales desarrolladas en los municipios.
___________
34
El cual entró en vigencia a partir del 1 de enero del año 2007.
325
6.2. Análisis de la inversión social y los indicadores sociales en los munici-

pios
6.3. Gasto social desde los Ayuntamientos.
La medición de la inversión social es compleja. Lastimosamente entre los ha-

cedores de políticas en los dos Ayuntamientos en cuestión no existe una clara
definición de qué es inversión social. Para nosotros este gasto se refiere a la in-
versión en acciones encaminadas a desarrollar capacidades y oportunidades en
la población. Dentro del presupuesto nos referimos al gasto en educación, salud,
vivienda, agua potable y alcantarillado y protección social.
No obstante, en la práctica, la inversión social en ambos Ayuntamientos se aso-

cia a infraestructura física y/o a acciones puntuales de ayuda social lo que difi-
culta la identificación de la real inversión social y su impacto. A esto se le añade
el reducido alcance registrado por algunos municipios sobre la ejecución de sus
competencias (establecidas en la Ley 176-07), la formulación a priori de planes
estratégicos a desarrollar sin tomar en cuenta las necesidades sociales priorita-
rias de los munícipes.
A partir de las entrevistas realizadas se conoció que la inversión social en el

Ayuntamiento del Distrito Nacional se dirige básicamente a tres renglones: edu-
cación, salud y asistencia social. Entre los principales destinos de estos montos
están el arreglo de viviendas y canchas deportivas, entre otros. Este gasto se rea-
liza por vía del Departamento de Bienestar Social de dicho cabildo, registrándo-
se en el presupuesto municipal dentro del programa denominado «Integración
Social y Comunitaria».
Analizando los montos destinados al gasto social35 para el período 2002-2008

en el Distrito Nacional con respecto al gasto total (ver Ilustración 27), se obser-
va una caída para el año 2003, fruto de la división del Distrito Nacional en dos
provincias: Distrito Nacional y provincia Santo Domingo, lo que ocasionó que
los montos destinados al Distrito Nacional fuesen redistribuidos entre la nueva
provincia creada. La disminución del gasto social es notable luego de año 2003,
recuperándose para el año 2008.
Es importante destacar que a partir del año 2008, entra en vigencia la Ley Mu-
nicipal 176-07, la cual destina un 4% del presupuesto total a programas en edu-
cación, salud y género, lo que pudo influenciar en el crecimiento experimentado
para este año en dos puntos porcentuales.
326
Ilustración 27: Gasto social en el Distrito Nacional
Fuente: Construcción propia con datos del ADN
Sobre el destino de esos fondos, el Director Financiero del Ayuntamiento del

Distrito Nacional revela que estos montos se destinan a programas de asistencia
social, los cuales ejecutan actividades como compra de medicamentos y la otor-
gación de pensiones mínimas.
Con la implementación del Sistema del Presupuesto Participativo Municipal

(PPM) se establecen los mecanismos de participación ciudadana en la distri-
bución, ejecución y monitoreo del presupuesto municipal, en especial sobre
el 40% destinado a gastos de inversión y de capital. Desafortunadamente, el
Ayuntamiento del Distrito Nacional no ejecuta el PPM, lo que dificulta la iden-
tificación y priorización en el presupuesto municipal de las necesidades de la
población y al igual que permite el irrespeto por parte de las autoridades de la
distribución de los ingresos en el presupuesto.
La necesidad de identificar necesidades prioritarias en el Distrito Nacional llevó

a la conformación de mesas de trabajos por parte de la sociedad civil en la cir-
cunscripción 3, concluyendo con la construcción de su Agenda de desarrollo
local (ver Tabla 13). Este instrumento es de gran utilidad para la formulación
del PPM, pues enumera las necesidades básicas, las cuales ya han sido consen-
suadas por la población beneficiaria. Los temas tratados en la agenda fueron
producto de un proceso de discusión de las distintas mesas temáticas formadas.
___________
35
Bajo la actividad Bienestar Social.
327
Tabla 13: Agenda de Desarrollo del Distrito Nacional
Fuente: Experiencia de Agenda de Desarrollo Municipal en el Distrito Nacional. Centro Mon-

talvo, 2007
328
Es importante destacar que, aunque el empoderamiento de la población es pri-

mordial para la discusión y formulación de los presupuestos participativos, la
articulación Gobierno central y ayuntamientos es fundamental para el logro de
las acciones encaminadas a aumentar la inversión prioritaria en las diferentes
localidades. Por ello la conformación del Consejo de Desarrollo (como se men-
cionó anteriormente) es crucial para propiciar esta la articulación entre los acto-
res del Gobierno central, local y la sociedad civil.
Desde el Gobierno central se establecen partidas del presupuesto nacional a los

distintos municipios (registrados en el clasificador funcional y geográfico). Para
el período 2002-2008, el Gobierno central destinó al Distrito Nacional 6,577.90
millones en promedio para el período en cuestión. Esta inversión se concentró
en educación, salud, agua potable y asistencia social (ver Ilustración 28).
Ilustración No. 28: Gasto social desde del Gobierno central

hacia el Distrito Nacional
Fuente: Elaboración propia con datos de la DIGEPRES
La inversión desde el Gobierno central hacia educación se concentró en la re-

modelación de edificaciones educativas y la remodelación de la Universidad
Autónoma de Santo Domingo (UASD) y en transferencias hacia ONGs de edu-
cación. En el rubro salud, el gasto se concentró en la construcción de hospitales,
reparación de edificaciones hospitalarias y en transferencias hacia ONGs sobre
salud. Sobre el agua potable y alcantarillado, el gasto fue destinado a la repara-
ción de drenajes pluviales. Desde el Ayuntamiento del Distrito Nacional no se
aprecia una relación entre el presupuesto nacional y municipal. Ejemplo de esto
fueron las asignaciones presupuestadas por ambos Gobiernos para el año 2008,
donde no se visualiza ningún seguimiento de las inversiones centrales por parte
del Ayuntamiento.
329
Tabla 14: Inversión en infraestructura para el Distrito Nacional.

Año 2008
Fuente: Construcción propia con datos de la DIGEPRES y el ADN.
En el caso de Boca Chica los funcionarios municipales identificaron como in-

versión social las siguientes acciones: mejoramiento y remodelación de calles,
reparaciones de averías en el tendido eléctrico, construcción de canchas y apor-
tes para la realización de actividades deportivas y compra de uniformes y útiles
deportivos para deportistas. Otras «inversiones sociales» del cabildo de Boca
Chica son: compra de útiles escolares a estudiantes de escasos recursos y el ser-
vicio de recolección de basura. Debido a la escasa información disponible para
este municipio, el análisis del gasto social se limitará al gasto en infraestructura
y asistencia social.
Para el período 2004-2008, el gasto en inversión del municipio se mantuvo

fluctuando con porcentajes por debajo del monto establecido por Ley,36 sin em-
bargo la inversión destinada a obras de infraestructura social (construcción de
dispensarios médicos, bibliotecas y escuelas) en el municipio se mantuvo por
debajo del 15%.37
___________
36
Como mínimo un 40% del presupuesto total.
37
Ayuntamiento del municipio de Boca Chica.
330
Ilustración 29: Gasto en Inversión del municipio de Boca Chica.
Fuente: Elaboración propia con datos de la DIGEPRES
Sobre los montos destinados al gasto en asistencia social, son ejecutados bajo
el direccionamiento directo del titular del cabildo, quien determina también, de
manera unilateral, a cuáles personas con problemas económicos y/o de salud
van dirigidos los fondos del Plan de Asistencia Social. Esta forma discrecional
en la ejecución de estos gastos, de por sí es un modelo de gestión inapropiado
que puede prestarse a prácticas clientelistas, y que tiendan a favorecer a los
miembros del partido de turno en el Ayuntamiento. Además, bajo este modelo,
se pudiera decir que se pasa de un modelo de gestión pública centralizado a ni-
vel nacional, a otro en el que las acciones se centralizan en la figura del Síndico.
Ilustración 30: Gasto en Asistencia Social en el Municipio de Boca Chica
331
Como se observa en la Ilustración 30, las asignaciones a la asistencia social por

el Ayuntamiento de Boca Chica han experimentado fluctuaciones significativas
para el período 2003-2007, registrando sus mayores porcentajes de crecimiento
en los años 2005-2006, lo que coincidió con el período de elecciones munici-
pales.
Como se especificó anteriormente, para fines del análisis en el municipio de

Boca Chica se considerará como gasto social los montos asignados a inversión
en infraestructura y asistencia social.38 El gasto social en general para el muni-
cipio, para el período 2003-2007 (ver Ilustración No. 31), fue del 9% en pro-
medio del presupuesto, llegando a un pico de 13.2% en el 2006, y un mínimo de
6.7% en el 2007. Este gasto incluye las partidas destinadas a asistencia social,
obras para niños y obras de bien social.
Ilustración 31: Gasto Social en el Municipio de Boca Chica
Sobre las asignaciones recibidas desde el Gobierno central por el municipio de

Boca Chica, en el período 2002-2008 promediaron RD$90.71 millones. Los
montos destinados a educación fueron asignados al Instituto Tecnológico de
Las Américas, los rubros de salud se ejecutaron en la construcción de hogares
para ancianos y transferencias a ONGs de salud. El monto para agua potable
se ejecutó en su mayor parte para el período 2003-2004 con la construcción de
una planta depuradora de aguas residuales y la construcción del Acueducto La
Romana –Los Mulos– La Caleta y las asignaciones para Asistencia social se
destinaron principalmente a Hogares Crea y ONGs sde asistencia social.
___________
38
Debido a falta de información presupuestaria.
332
Ilustración 32: Gasto Social del Gobierno Central
Fuente: Construcción propia con datos de la DIGEPRES.
El único rubro que ha registrado aumentos significativos en el tiempo son las

transferencias al ITLA, instituto de gran transcendencia en todo el país. Sin
embargo, los jóvenes residentes del municipio prefieren las carreras de contabi-
lidad y derecho.39 Esto indica que el municipio no es la población mayormente
beneficiada con esta obra de infraestructura. Esta obra ejemplifica las conse-
cuencias de la ejecución de planes de desarrollo sin la participación de la socie-
dad civil, obras que no satisfacen las necesidades prioritarias de la población.
Por esto, a diferencia del Ayuntamiento del Distrito Nacional, el municipio de

Boca Chica ha venido ejecutando PPM desde el año 2006, distribuyendo el 40%
de las transferencias del Gobierno central y los ingresos propios que aplique
(como se menciona anteriormente). Para estos años, las necesidades priorizadas
en el PPM son las siguientes:
___________
Boletín del Observatorio de Políticas Sociales 8/9. Centro de Estudios Sociales Padre Juan
39
Montalvo.
333
Tabla 16: Asignaciones dentro del Presupuesto Participativo Municipal
RUBROS 2006 2007

Alumbrado calles y parques 3,500,000.00 1,500,000.00
Mejoramiento de calles, aceras y contenes 4,500,000.00 8,950,000.00
Construcción de parques y plazas - 1,050,000.00
Deportes y cultura - 3,500,000.00
Cementado de callejones 1,000,000.00
Total 9,000,000.00 15,000,000.00
% del Presupuesto Total 9% 13%
EL monto distribuido por el PPM para el 2008 fue 1.6 veces mayor que el año
anterior, revelando que un mayor monto del presupuesto municipal está siendo
asignado por medio de la participación social hacia acciones prioritarias. De
este monto presupuestado, el gasto destinado al mejoramiento de calles, aceras
y contenes fue de 50% para el 2007 y 60% para el 2008.
A manera de observación, es evidente que en ambos Ayuntamientos no queda

claro el concepto de inversión social. El no tener un concepto claro de lo que es
inversión social, y que este no se exprese claramente en un instrumento como el
presupuesto municipal, dificulta mejorar la condición de vida de las personas.
El mismo hecho de que no se esté hablando el mismo lenguaje por parte de los
Ayuntamientos, el Gobierno nacional y las organizaciones que tienen interven-
ciones a nivel municipal, no ayuda en los procesos de coordinación para las in-
tervenciones municipales, lo que conduce a duplicar esfuerzo que en definitiva
diezma la eficiencia en el uso de los recursos.
334
7. Las Agendas de Desarrollo: Una propuesta
El modelo de desarrollo que se quiere proponer es el de las «Agendas de De-

sarrollo». Consiste en un plan de acción para el desarrollo del municipio con
programas y actividades específicas para cada localidad, basándose en las direc-
trices generales del Plan Estratégico. Fundamental en esta propuesta es la par-
ticipación de todos los actores, actrices y agentes cuyas decisiones y acciones
afectan el territorio. Busca identificar los problemas y sus causas, priorizar las
soluciones y crear programas de actuación sostenida desde el Gobierno muni-
cipal.
7.1. Objetivo general
Propiciar el bienestar de los munícipes a través de la creación de un modelo

participativo de gestión política y administrativa.
7.2. Objetivos específicos
a) Propiciar una comprensión social adecuada sobre los problemas del mu-
nicipio y sus causas.
b) Reforzar la capacidad del Gobierno local desde la participación ciuda-
dana para hacer frente a los problemas sociales acumulados en el muni-
cipio.
c) Lograr una nueva forma de relacionamiento entre el Gobierno municipal
y las comunidades locales.
d) Desarrollar procedimientos políticos y administrativos adecuados a las
necesidades del municipio reconociendo y garantizando la participación
ciudadana en la gestión local.
e) Concertar una agenda municipal para el desarrollo comunitario en el
Distrito Nacional.
La comprensión social por parte de la ciudadanía de los problemas del muni-

cipio pasa por el aprendizaje de nuevos modos de hacer política, con una ética
renovada, con sistemas novedosos de rendición de cuentas y una amplia trans-
parencia de toda la gestión pública municipal.
El recurso principal del desarrollo local son las personas. Los recursos huma-
nos, técnicos e intelectuales de nuestras comunidades se encuentran dispersos
entre sus organizaciones y agentes institucionales. El potencial de progreso de
un territorio depende, en gran medida, de las fuerzas vivas del territorio que se
335
logre formar, articular y movilizar para emprender nuevas iniciativas de progre-

so. El Gobierno municipal debe estimular y desarrollar programas para formar,
incrementar y preservar tanto sus recursos humanos y técnicos propios, como
los de las organizaciones y agentes locales.
La política es el arte de servir a todos los ciudadanos y ciudadanas mediante

el uso óptimo del poder público. La política bien entendida debe considerarse
como un medio por el que los pueblos deciden su destino y se gobiernan a sí
mismos. La política local debe responder a la voluntad y al legítimo interés de
los ciudadanos por el bienestar y desarrollo local. La finalidad general de la
acción política localizada es la promoción del desarrollo local en un marco de
democracia, equidad y respeto a los derechos humanos.
El ambiente óptimo para el desarrollo se construye «de abajo hacia arriba».

Son las propias comunidades las que generan la cultura emprendedora necesaria
para el crecimiento de las empresas y la producción local. La acción política del
Ayuntamiento y la promoción del desarrollo local requieren de una institucio-
nalidad democrática y descentralizada que estimule al máximo las iniciativas y
acciones comunitarias. Esta institucionalidad debe posibilitar la participación
permanente de los ciudadanos. La gobernabilidad local debe asentarse en una
red de organizaciones públicas y privadas que operen en un marco de confianza,
transparencia y estabilidad, facilitando el proceso democrático, reforzando la
gobernabilidad e incentivando el desarrollo. Nuevas formas de gestión partici-
pativa a nivel local pueden generar una creciente interacción entre el Gobier-
no municipal y la ciudadanía. Deben aplicarse mecanismos para lograr mayor
transparencia, diseminar información y establecer vínculos de acción entre el
Ayuntamiento y la sociedad civil.
Ahora bien, si como decíamos más arriba el recurso principal del desarrollo
local son las personas, el territorio es el procesador de este recurso, entendido
como una red de interacciones sociales que se producen y reproducen a tra-
vés del tiempo y el espacio, evolucionando y generando evolución. Resultaría
necesario, entonces, comprender la configuración interna de este territorio, la
complejidad de sus relaciones, e identificar el elemento que en su reproducción
permanente la caracteriza, confiriéndole cualidad de generador potencial del
desarrollo.
De forma tal que el contexto de partida que debe caracterizar este proceso de
construcción de agenda es el respeto a la diversidad, a la pluralidad y a la aper-
tura. Se parte de un territorio socialmente ancorado, que cuenta con una cons-
336
telación de actores con valoraciones enraizadas a la experiencia con el otro

(animal o persona) y con su entorno, los cuales de alguna forma han sobrevivido
en territorios lleno de hostilidades y facilidades, a partir de crear sus propios
mecanismos de diálogo y negociación con esa realidad y con los demás actores
con los que conviven y perviven. Así, este actor individual y colectivo cuenta
con imaginario también individual y colectivo de doble vía: de ellos hacia el
advenedizo y del advenedizo hacia ellos.
Estos actores han sido víctimas y verdugos. Víctimas de prácticas clientelares,

caudillescas, patriarcales, discriminatorias, en fin antidemocráticas; pero tam-
bién, como buenos emuladores, victimarios de prácticas destructoras. De igual
forma, los actores del territorio han sido beneficiarios y favorecedores de bue-
nas prácticas, que de alguna forma hacen de la relación procesos constructores
de ciudadanos, por medio de diversas relaciones institucionales: la iglesia, la
junta de vecinos, la junta de madre, el club, la asociación de dominó, etc.
Estos actores, al igual que las autoridades elegidas, tienen liderazgo. Por lo ge-
neral es un liderazgo legitimado por prácticas reconocidas de trabajos tesoneros
y sinceros. Potenciar el liderazgo es un paso sabio para la causa, tanto de los
actores locales como de los actores extralocales.
Trabajar lo local implica lidiar con poblaciones laceradas por los contrastes de
la ciudad y separadas por los impedimentos emanados de débitos sociales acu-
mulados de muchos, y de altos y dudosos ingresos acumulados de unos pocos.
El contraste característico de la localidad crea estereotipos y estigmas susten-
tadoras de grandes brechas sociales, económicas, culturales y morales. Estas
brechas crean dos tipos de ciudadanos: los de primera: del centro de la ciudad y
grandes consumidores de productos masivos y exclusivos y los de segunda: de
la periferia y grandes consumidores de productos masivos. Pero ambos grandes
consumidores.
Además de lo anterior, tenemos que enfrentar el sesgo cultural que traspasa

las brechas y es factor común en los submundos: el machismo. Fenómeno que
genera otro tipo de escisión, apartando la mitad de la población (a las mujeres)
de la realización de actividades técnicas. Sabemos que, aún logrando superar el
peso de la cultura relativa al oficio, sobrevive el peso de las labores del hogar
que son consideradas exclusivas para la mujer.
La construcción de la agenda no es un fin en sí mismo. Más bien es un proceso

pedagógico, dialógico y complejo, donde cada parte es esencial, encausado a
337
conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del territorio.

En donde tanto importa el fin como el medio para conseguir ese fin.
7.3. Metodología para la formulación de la agenda
La construcción de una agenda de desarrollo es un proceso, no un acto puntual,

por su naturaleza «de abajo hacia arriba». Dentro de esta lógica es necesario
agotar diferentes etapas. Por otro lado, siempre será necesario entender y aplicar
la metodología de la agenda de manera flexible. Es el territorio mismo quien
marcará las pautas y el ritmo de la construcción de la agenda.
7.3.1. Proceso de construcción de la agenda
338
Primera Parte
Las fases de la planificación estratégica urbana en su proceso de elaboración

son:
Fase I: Caracterización: Organización y exploración de temas estratégicos.
En la fase de organización estamos tratando de resolver las siguientes cuestio-

nes:
1. Definir los objetivos más generales que abarcará la agenda.

2. Informar de la iniciativa para la agenda a los principales sectores y acto-
res públicos, privados y comunitarios que intervienen en el territorio.
3. Involucrar en el proceso a las diversas entidades e instituciones que ope-
ran en el territorio.
4. Definir la estructura organizativa que coordinará la marcha del proceso.
5. Constituir el equipo técnico más adecuado a las exigencias del proceso.
6. Buscar el posicionamiento protagónico del Ayuntamiento ante el Plan.
7. Identificar los temas críticos que se abordarán.
8. Definir la estrategia de comunicación que se desarrollara en el proceso.
Fase II: Diagnóstico interno y externo del municipio.
El diagnóstico tiene que diferenciar y articular dos vertientes: el análisis externo

y el análisis interno de los principales indicadores socioeconómicos, incorpo-
rando a los datos científicos la percepción que tiene la gente sobre la realidad.
Una vez terminada la investigación, será necesario socializarla y abordarla to-

mando en cuenta cómo la gente percibe su realidad.
El análisis externo va dirigido a conocer y a valorar los factores que influyen

en el territorio, considerando, además, los temas críticos que no son controlados
por el municipio ni por el Ayuntamiento.
El análisis interno se dirigirá, fundamental pero no exclusivamente, a conocer

los factores claves para el desarrollo económico y social del territorio, compa-
rándolos con los de otras ciudades y municipios que son o pueden ser compe-
tidores.
339
El análisis externo concluirá identificando las oportunidades y amenazas para

el territorio. El análisis interno recogerá los puntos fuertes y los puntos débiles.
La conclusión general del diagnóstico será asumida a partir de la realización de
un análisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas).
Fase III: Objetivo central de la agenda y líneas estratégicas.
Esta fase consta de los siguientes pasos:
1. Formulación de los escenarios de futuro para el territorio e identifica

ción sobre el escenario posible y deseable.
2. Definición del escenario posible y deseable y su formulación como ob
jetivo central de la agenda.
3. Identificación de las líneas estratégicas (temas principales para conse
guir el objetivo central de la agenda).
Fase IV: Elaboración de los objetivos del Plan, redacción de proyectos,

asignación de responsabilidades y evaluación previa.
Esta fase tiene un gran proceso participativo, y precisa de un trabajo técnico im-
portante en la redacción de los proyectos. En esta fase hay que pasar de las ideas
generales a los proyectos concretos evaluándolos en términos de factibilidad,
costos, financiación, responsabilidad, calendarios, etc. Se debe dar la discusión
de las estrategias con los responsables políticos y administrativos del Ayunta-
miento, haciendo énfasis en el análisis de fuentes de financiación y en el análisis
cruzado de las infraestructuras: físicas, humanas, de recursos en general, para
garantizar el cumplimiento de la agenda.
Esta fase comprende:
1. Desarrollo de las líneas estratégicas.

2. Sistematización de los objetivos de las líneas estratégicas.
3. Articulación de los objetivos de las líneas de elaboración de la agenda.
4. Redacción de los proyectos que desarrollan los objetivos.
5. Análisis de la financiación global y de las infraestructuras.
6. Asignación de responsabilidades en los proyectos clave.
7. Evaluación previa del plan antes de la implantación.
340
Segunda parte
En lo que concierne la implantación, seguimiento y evaluación de la agenda

podemos diferencias las siguientes fases:
Fase I: Presentación y difusión de la agenda
La finalización de los trabajos de la agenda obliga a un proceso de redacción

final, de difusión entre los ciudadanos y de presentación explícita a los agentes
internos y externos del municipio implicados en el proceso para obtener su con-
formidad y para hacer de la agenda el eje de referencia en la toma de decisiones
futuras sobre el territorio.
Fase II: Elaboración del programa de actuación
La esencia de la agenda será su Plan de Acción. Se requerirá para esto de un

sólido estudio de impacto de la agenda sobre el territorio, y de cada uno de los
proyectos priorizados para que sean, efectivamente, proyectos ejecutables. Para
ello, será relevante elaborar una ficha con suficientes detalles, tanto para su im-
pulso como para su seguimiento.
Fase III: Organización de la ejecución
En esta fase será necesario definir con mucha claridad:
1. Los niveles de implantación de los proyectos estratégicos que se

quieren conseguir en un tiempo determinado.
2. Las comisiones de seguimiento a la implantación efectiva de los <
proyectos estratégicos.
3. El sistema de evaluación del cumplimiento de los objetivos.
Fase IV: Evaluación del plan y reprogramación
La evaluación de la agenda tiene que ser constante. Deben existir unas fechas
concretas prefijadas para una revisión exhaustiva de la agenda y del estado del
territorio.
Además de estas fechas fijadas, pueden haber cambios del entorno que obliguen
a una revisión del Plan (crisis de determinadas industrias o sectores, cambio de
sentido de la evolución de la economía de un país, inversiones importantes de
agentes externos en el propio municipio o en una zona de influencia, etc.).
341
Para la evaluación se tendrán en cuenta:
1. El grado de adecuación del territorio al proyecto global de ciudad

definido por el plan estratégico.
2. El nivel de cumplimiento de las medidas acordadas en la agenda.
3. Los cambios producidos o previsibles, tanto externos como inter
nos.
Una vez realizada la evaluación, los órganos directivos del plan tendrán que
decidir:
a) Las medidas concretes que se llevarán a cabo, modificando objeti

vos y cambiando proyectos, o el ritmo de ejecución de los mismos.
b) La necesidad o no de una nueva agenda, si el cambio en el terri-
torio es muy importante o se ha cumplido la anterior o, en senti
do contrario, nos hemos desviado mucho.
c) Finalizar el proceso de planificación estratégica en función de un
cambio de entorno, comportamiento o de relaciones entre los
agentes económicos y sociales de la ciudad.
El proceso de construcción de la agenda puede responder de manera más ade-

cuada a las necesidades de la población y su implementación puede ser más
eficaz en la medida en que se den algunas circunstancias.
La transparencia, el libre acceso a la información y la rendición de cuentas de

parte de las instituciones de Gobierno son fundamentales para garantizar las
posibilidades de seguimiento de parte de la sociedad civil.
La Ley 176-07 constituye un importante instrumento para el desarrollo local.

Esto implica exigir la reglamentación por la acción empoderada de la sociedad
civil. Sólo conociendo lo que plantea la Ley puede exigirse que la ejecución sea
fiel, respetando los espacios y mecanismos de participación de la comunidad.
Es necesario que durante el proceso de construcción de la agenda se tengan

siempre presente las potencialidades o debilidades del territorio, y que se tenga
un plan de ordenamiento territorial que regule el crecimiento.
Muchas veces las agendas de desarrollo local son un instrumento a través del
cual se busca garantizar los derechos de la población; pero no se puede olvidar
que estos derechos están garantizados en la Constitución. La imposibilidad de
342
ejercer estos derechos constituye una violación del Estado sobre el fundamento
mismo de la sociedad. Por esto las agendas de desarrollo recogen con mucha
frecuencia las políticas sociales que los garanticen. Esto no justifica el que se
dejen de lado políticas públicas en otros sectores vitales, como el del empleo y
el productivo.
8. Observaciones finales
Para conseguir un desarrollo local exitoso y sostenible en el tiempo la partici-

pación es uno de los elementos fundamentales. Las instituciones de la sociedad
civil en el proceso de desarrollo local deben conjugarse con los actores que
detentan el poder público a fin de poder transformar las estrategias en políticas
públicas y garantizar la aplicabilidad en el tiempo.
Es necesaria una constante coordinación entre las diferentes instancias de Go-

bierno para que lo local sea integrado en el ámbito global, de manera tal de
crear y aprovechar las posibilidades de coordinación.
Hay que hacer un esfuerzo de coordinación también a lo interior de cada nivel

de Gobierno para evitar duplicar espacios y desperdiciar esfuerzos, como en el
caso del Consejo de Desarrollo Municipal planteado por la ley del SNIP y del
Consejo Económico y Social Municipal creado por la Ley municipal.
La lógica de la descentralización utilizada en la ley 176-07 es diferente de la

lógica en base a la cual están descentralizadas las unidades locales de las sec-
toriales de las diferentes Secretarías. Es indispensable integrarlas para que el
desarrollo pueda ser multidimensional e integral.
La centralidad de los municipios como unidad propulsora del desarrollo local

tiene que ser sustentada con adecuadas competencias, por tal razón se recomien-
da el traspaso de otras y más relevantes funciones a los Ayuntamientos, para
lograr también una efectiva descentralización del poder.
Junto con las competencias es necesario que en los Ayuntamientos estén las ca-
pacidades que se necestian para lograr mejoras en la gestión municipal. En ese
sentido, una institución clave sería la Liga Municipal Dominicana.
Los Ayuntamientos deben adoptar procesos constantes de sistematización de las

informaciones de manera clara y según los mismos clasificadores planteado por
la ley, facilitando de tal manera las labores de seguimiento al gasto tanto interno
como externo.
343
El análisis de la evolución de los principales indicadores socioeconómicos indi-

ca que la situación amerita una urgente intervención a través de políticas públi-
cas que miren a la eliminación de las fuertes desigualdades que caracterizan a
los dos municipios objeto de estudio, en particular, y el país entero, en general.
344
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16. Oficina Nacional de Planificación. (2005). Focalización de la pobreza. Santo

Domingo de Guzmán.
17. Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES). (2002-2006). Presupuesto de

Ingresos y Ley de Gastos Públicos del Gobierno Central. Santo Domingo de Guz-
mán: ONAPRES.
18. Reglamento 493-07. (2007). Santo Domingo de Guzmán: Congrso Nacional de

la República Dominicana.
19. Marsiglia, Javier y Suaréz, Matilde. Articulación entre Estado y Sociedad Civil.
Diseño e Implementación de Políticas Sociales en el Ámbito Local en Uruguay en
Territorio Local y Desarrollo, editado por Winchester, Lucy y Gallicchio Enrique.
SUR Corporación de Estudios Sociales y Educación, Chile / Centro Latinoameri-
cano de Economía Humana (CLAEH), Uruguay, 2003.
20. Winchester, Lucy y Gallicchio, Enrique. Territorio Local y Desarrollo. SUR

Corporación de Estudios Sociales y Educación, Chile / Centro Latinoamericano de
Economía Humana (CLAEH), Uruguay, 2003.
21. Gallicchio, Enrique. Desarrollo Económico Local y Empleo en Uruguay en

Territorio Local y Desarrollo, editado por Winchester, Lucy y Gallicchio Enrique.
SUR Corporación de Estudios Sociales y Educación, Chile / Centro Latinoameri-
cano de Economía Humana (CLAEH), Uruguay, 2003.
22. Boisier, S. (2006). América Latina en un Medio Siglo (1950/2000): El Desarro-

llo, ¿Dónde Estuvo? Santiago de Chile.
346
Anexos
Anexo 1: Propuesta de investigación
1) Identificación del problema.
La República Dominicana se encuentra en un proceso de transición política

desde una cultura tradicionalmente autoritaria hacia el fortalecimiento de la de-
mocracia. En este contexto el tema de la gestión local ha tenido en el país un
espacio de mayor relevancia que el alcanzado con anterioridad. En donde uno
de los principales motores es la relación Estado-Sociedad con su consecuente
descentralización de las funciones ejercidas desde las instancias nacionales de
Gobierno.
En los últimos años se han aprobado leyes y dictaminado decretos que consa-
gran la participación social en espacios locales, de forma que garanticen una
mejor gestión para el desarrollo en términos de la participación en los muníci-
pes. Tales son los casos de la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Munici-
pios; Ley 498-06 que crea el Sistema de Planificación e Inversión Pública; Ley
Orgánica de Presupuesto para el Sector Público; Ley 170-07 que instituye el
Presupuesto Participativo; Ley 87-01 que instituye el Sistema Dominicano de
Seguridad Social; Ley General de Salud (42-01), y la Ley General de Protección
al Consumidor de los Derechos al Consumidor o Usuario, entre otras. Estas
leyes, creadas en los últimos 6 años, bien articuladas conforman una plataforma
de relacionamiento Estado-Sociedad Civil que permite la partición social en las
cosa pública en diferentes instancias como consejos, comités, comisiones de
trabajo o en grupos de simple control social.
El nuevo marco jurídico que rige los municipios y al Distrito Nacional, ac-
tualmente aprobado, responde al auge que tienen los programas nacionales y
provinciales (o estatales), que prevén la participación de los Gobiernos locales
y del ciudadano, especialmente al momento de su puesta en práctica. De tal ma-
347
nera que cada vez se hace más preponderante la necesidad de transparencia y el

sinceridad del gasto en los municipios exigidos por los actores sociales.
Y es que cada vez es más claro que el «desarrollo local implica la concertación
entre los agentes –sectores y fuerzas- que interactúan en un terreno determinado
y la participación permanente, creadora y responsable de ciudadanos y ciuda-
danas en un proyecto de diversas dimensiones» (Camejo & Gallichio, 2005).
De manera que la participación social es un elemento determinante para el de-

sarrollo local. No por menos, uno de los elementos principales del nuevo marco
jurídico es la construcción de presupuestos participativos en los municipios, el
cual tiene como objetivo (Ley No. 176-07, artículo 236, ) establecer los meca-
nismos de participación ciudadana en la discusión, elaboración y seguimiento
del presupuesto del municipio, especialmente en lo concerniente al 40% de la
transferencia que reciben los municipios del Presupuesto Nacional por Ley, que
deben destinar a los gastos de capital y de inversión, así como de los ingresos
propios aplicables a este concepto.
No obstante, en los municipios Santo Domingo de Guzmán y Boca Chica, desde

hace más de 10 años se vienen trabajando en lo que se le ha denominado agen-
da de desarrollo barrial. Así en barrios como Valiente, Domingo Savio, María
Auxiliadora, Gualey, entre otros, se ha realizado un proceso de priorización de
demandas a partir de diagnósticos técnicos y comunitarios-participativos que ha
implicado una amplia participación social. Nos preguntamos: ¿Desde el 2002,
años en que se hizo la nueva división territorial, cuál ha sido el aporte del gasto
social realizado por los Ayuntamientos de Boca Chica y de Santo Domingo de
Guzmán en las prioridades establecidas en las agendas locales?
Sabemos que los montos derivados, desde el Gobierno central, a los municipios
son bajos, a pesar de que la Ley manda un 10% del presupuesto, en el 2007 no
llegó ni al 50% consignado. Estos montos son considerados gasto social.
Sin embargo, lo que nominalmente aterriza la Ley como gasto social real es lo
consignado en la Ley en su artículo 21, inciso c, lo cual asciende a un 40% de
los ingresos propios y los recibidos por las diferentes modalidades establecidas
por las leyes nacionales para obras infraestructura, adquisición, construcción y
modificación de inmuebles y adquisición de bienes muebles asociados a esos
proyectos, incluyendo gastos de preinversión e inversión para iniciativas de de-
sarrollo económico local y social y lo establecido en este mismo artículo, en el
inciso d, consigna un 4% dedicado a programas educativos, de género y salud.
348
Tales incisos nos dejan un ámbito interesante para la inversión social en los
municipios, pero a nuestro parecer es sumamente impreciso, lo que significa un
obstáculo para el monitoreo y la veeduría de la sociedad civil. De modo que nos
preguntamos: ¿qué parte de los gastos de los Ayuntamientos de Boca Chica
y del Santo de Guzmán son realmente destinados a gasto social?
Como hemos afirmado antes, el proceso de descentralización en República Do-

minicana se lleva un ritmo acelerado. Sin embargo, éste ha conllevado a la
fragmentación de lo local de manera desorbitada. En el transcurrir del último
cuarto de siglo, el territorio nacional, en lo que se refiere a su división política,
ha sido sometido a incontables modificaciones sin que éstas respondan a crite-
rios definidos sobre aspectos socioeconómicos, socio-ambientales, culturales e
históricos que en verdad se demuestre que tal disposición redunda en beneficio
de sus pobladores.
A la carrera que vamos, los 48,442 kilómetros cuadrados que tiene República
Dominicana sobrepasarán con creces las divisiones territoriales que tienen paí-
ses de grandes extensiones territoriales de millones de kilómetros cuadrados,
como EEUU, Brasil, Rusia, China, Canadá, Sudáfrica, y otros.
Un clamor generalizado entre amplios sectores de la población es que el territo-

rio nacional, en vez de que se siga aumentando su división política y adminis-
trativa con la creación de nuevas provincias, municipios, distritos municipales y
secciones, lo que debiera imponerse es la reducción en el número de éstos, con
fines de disminuir burocracias, repartos de canonjías y evitarle un sinnúmero de
traumas al Estado.
En este sentido, nos preguntamos: ¿las nuevas divisiones territoriales de los

municipios Boca Chica y Distrito Nacional han sido un determinante para
la mejora de la calidad de vida de la gente que viven en estos municipios?
2) Descripción del proyecto.
Este proceso de investigación tiene por objeto determinar en qué medida el gas-
to social y las nuevas divisiones territoriales en los municipios de Boca Chica
y Santo Domingo de Guzmán han redundado en aumento de la calidad de vida
de la gente.
349
Nos situamos para tal análisis ante la consideración, expuesta anteriormente,

de que el desarrollo local es un proceso que implica la concertación entre los
agentes –sectores y fuerzas– que interactúan en un territorio determinado y la
participación permanente, creadora y responsable de ciudadanos y ciudadanas
en un proyecto común de diversas dimensiones (Camejo y Gallichio 2005). El
fin del desarrollo local debe ser el de elevar la calidad de vida de cada ciuda-
dano y ciudadana que viven en ese territorio, contribuir al desarrollo del país
y enfrentar adecuadamente los retos de la globalización y las transformaciones
de la economía internacional (Henríquez, Alberto citado en Camejo y Gallichio
2005). De ahí que el desarrollo local supone estar enmarcado dentro de una
estrategia de desarrollo nacional y las estrategias que se implementen en un
territorio determinado deben contribuir a ese fin general.
Es, pues, importante identificar lo que son los pilares esenciales para que consi-
deremos sobre donde nos colocamos cuando hablamos de desarrollo local.
En primer lugar debemos destacar la identificación de la existencia de institu-

ciones fuertes y de carácter participativo tanto en el orden oficial como social.
En el proceso de desarrollo local deben conjugarse los actores que detentan el
poder público (sea cual sea el concepto de local que estemos manejando: mu-
nicipio, provincia, regiones, cuencas hidrográficas, etc.) a fin de poder transfor-
mar las estrategias en políticas públicas y garantizar la aplicabilidad en el tiem-
po. Es necesario además contar con la incorporación de los actores económicos
que inciden en lo que es el modo de desarrollo económico del terriotorio y que
necesariamente deben estar a tono con las estrategias propuestas garantizando
las líneas programáticas principales definidas en el seno de un espacio partici-
pativo. Por último y como actores determinantes en el proceso deben ser incor-
poradas las organizaciones sociales que mantienen una relación constante con
la población vulnerable o con demandas que representan sectores importantes
de la comunidad, gremios profesionales, etc.
En segundo lugar al momento de considerar la significación del desarrollo local

es necesario contar con una definición de un territorio que obedezca a una ló-
gica que permita la intervención integral. En general hay una tendencia fuerte
en Dominicana y en América Latina de asociar lo local con lo municipal, pero
esto no es determinante. Lo local puede estar asociado ciertamente a una de-
marcación municipal, pero esta no es la única manera de definir el territorio.
Existen otras experiencias en América Latina que nos presentan a lo local como
microregiones, espacios metropolitanos (barrios), trerritorios trasnfronterizos
o las divisiones naturales que demarcan las cuencas hidrigráficas (Camejo y
350
Gallichio 2005). La definición del territorio es un elemento vital en un proceso
de desarrollo local, ya que es el punto de partida para cualquier proceso de
planificación. El territorio es una unidad de análisis para conocer nuestra reali-
dad, nuestros recursos humanos y naturales, nuestras potencialidades y ventajas
comparativas, nuestras carencias y deficiencias, y los obstáculos al logro de
nuestras aspiraciones (Gallichio 2002).
El desarrollo local, enmarcado en una estrategia de desarrollo nacional, depende

para su éxito y sostenibilidad del involucramiento de los sectores que intervie-
nen en un territorio, garantizando que se conjugue la articulación de las accio-
nes públicas y privadas para conseguir el bien común. De ahí que se hace vital
que esa visión de bien común sea compartida por los diferentes sectores sean
éstos de carácter público o privado. Esta concepción unificada de bien común
será la que propiciará la posibilidad de establecer políticas de desarrollo únicas
y perdurables en el tiempo bajo el entendido que con la implementación de esas
políticas todos ganan en el territorio que se ha definido.
Es importante conectar los procesos de desarrollo de un territorio con los dife-

rentes procesos de otros territorios a fin de poder incorporarse en una visión de
país que será una herramienta de acción poderosa en el marco actual de globali-
zación que demandan los tiempos. Es decir, que un proceso de desarrollo local
tiene que considerar los procesos nacionales y globales a fin de que se constitu-
ya en un poder frente a los retos de la globalización.
Resumiendo, la implementación de procesos de desarrollo local debe considerar

los siguientes elementos:
1. La incorporación de los diferentes sectores que hacen vida en un

territorio sean éstos de carácter público o privado.
2. La definición un territorio que puede trascender lo municipal de
acuerdo a las bondades de la tierra, procesos culturales, medios
de producción, etc., que se constituya en unidad de análisis y de
implementación de políticas.
3. La enmarcación de las políticas de desarrollo del territorio dentro
de lo nacional y lo global.
Partiendo de las concepciones expuestas en los párrafos anteriores y de las pre-

guntas de investigación desarrolladas en el planteamiento del problema, nos
abocamos a la definición de tres hipótesis de trabajo:
351
1. Las asignaciones que son consideradas como inversión social en

los municipios Santo Domingo de Guzmán y Boca Chica no res
ponden a las expectativas de la población organizada ni a los
indicadores sociales del territorio.
2. El gasto o inversión social en los Gobiernos municipales se ha

man tenido en un estado de indefinición que ha dificultado una ac
ción efectiva y coordinada con la inversión del Gobierno central.
3. La división territorial establecida a partir del 2002 no ha contri

buido con elevar de manera significativa la calidad de vida de la
población vulnerable.
En los siguientes párrafos nos ocuparemos de aclarar los conceptos que se pre-
sentan en las hipótesis.
En los términos de la primera hipótesis consideramos como inversión social

aquellas acciones destinadas a cubrir servicios sociales que son educación, sa-
lud, vivienda, seguridad social, agua potable y asistencia. Esto acorde con la
clasificación funcional establecida en el Manual de Clasificadores del Presu-
puesto Nacional.
Es evidente que para los fines de nuestro estudio estamos considerando el terri-
torio de desarrollo a nivel municipal. De ahí que cuando hablamos de desarrollo
local en nuestro caso estamos refiriéndonos al desarrollo municipal. Lo local
aquí es lo municipal.
En el caso de las expectativas de la población organizada hacemos énfasis en los

continuos esfuerzos que se han desarrollado en estos dos territorios de elaborar
agendas de desarrollo a través de la elaboración de diagnósticos y la definición
de prioridades con una amplia participación de organizaciones sociales y de
diversos sectores que hacen vida en los citados municipios.
En nuestra segunda hipótesis queremos referirnos a la ambigüedad que con-

sideramos establece tanto la Ley anterior como la recién promulgada 176-07
del Distrito Nacional y los Municipios, en cuanto a definir qué es considerado
como inversión social. Además, que las acciones municipales en los aspectos
que hemos establecido como servicios sociales no actúan en coordinación con
las acciones implementadas en los municipios por parte de las sectoriales del
Gobierno central.
352
La tercera hipótesis pretende ilustrar y advertir acerca del proceso de división

que a nuestro entender no está respondiendo a una lógica de delimitación terri-
torial definida por indicadores sociales o similitud de territorio o identificación
cultural, lo cual no contribuye a mover hacia mejores posiciones los indicadores
sociales que definen la mejoría de la calidad de vida de la población.
Para establecer las condiciones de población vulnerable, el Centro Montalvo

cuenta con dos diagnósticos que identifican cuáles son las zonas más vulnera-
bles a partir del análisis de variables que expresan las condiciones de vida de la
población.
El resultado nos arrojó que los barrios ubicados geográficamente en la llama-

da circunscripción electoral número tres son los más vulnerables. En el grá-
fico podemos observar la diferencia de estratos a partir de una comparación
del Distrito Nacional y la cir-
cunscripción tres (el estrato 1
es el que ubica los hogares en
mejores condiciones y el estra-
to n. 5 los hogares con peores
condiciones) (Corporán y To-
rres 2005)
En el caso de Boca Chica la

tendencia a la vulnerabilidad
del nivel de calidad de vida tie-
353
ne un mayor peso en la zona rural. Consideremos en este caso que los hogares
con menor nivel de calidad son el grupo E y de mejor calidad el grupo A (Cor-
porán y Torres 2005).
Consideraremos estos niveles para las consideraciones de vulnerabilidad dentro

del estudio.
El plan general de investigación consistirá en los siguientes pasos:
a) El establecimiento de un marco general en torno a los diversos modelos

de desarrollo local implementados en América Latina que tengan constan-
cia de haber logrado elevar el nivel de vida de la población y cómo se ha
gestionado la inversión social en esos casos.
b) Un análisis acerca de las consideraciones sobre la inversión social de

los diferentes actores que han ocupado cargos oficiales en los municipios
Distrito Nacional y Boca Chica.
c) Proceso de cuantificación de las inversiones sociales reales ejecutadas

desde el 2002 hasta la fecha por los Gobiernos municipales de esos dos
territorios.
d) Un análisis de la inversión central de carácter social realizada en los

citados municipios.
e) Proceso de comparación de los niveles de calidad de vida de la pobla-

ción en los años 2002 y 2007.
f) Proceso de captación de percepciones de los pobladores de los territorios

identificados acerca de la determinación de las prioridades y la participa-
ción.
3) Objetivos del proyecto
1.-Determinar en qué medida el gasto social y las nuevas divisiones territo-

riales en los municipios de Boca Chica y Santo Domingo de Guzmán han
redundado en aumento de la calidad de vida de la gente.
1.1.- Determinar la inversión social realizada por los municipios de santo

Domingo de Guzmán y Boca Chica en las prioridades establecidas en las
agendas de desarrollo locales de los barrios que las tengan.
354
1.2.-Determinar en qué medida el gasto social ha redundado en el aumento

de la calidad de vida de la población vulnerable en los municipios Santo
Domingo de Guzmán y Boca Chica.
1.3.- Determinar la contribución de la división territorial en elevar de ma-

nera significativa la calidad de vida de la población vulnerable en los Mu-
nicipios de Santo Domingo de Guzmán y Boca Chica.
4) Metodología.
Para la demostración científica de la hipótesis de trabajo se procederá a estruc-

turar las siguientes fuentes de informaciones:
1) Bibliográfica, que consiste en una lectura y relectura de las principales

investigaciones e informaciones sobre la materia, con el fin de extraer los
datos más relevantes para la sustentación de la hipótesis. Para lo relativo
a la contextualización acerca del gasto social en República Dominicana y
América Latina en su relación con el gasto social, indicamos de manera
preliminar las siguientes fuentes:
a) Nacionales
i) Los nudos de la pobreza en tres barrios de la capital, Centro Mon-
talvo, 2003.
ii) Estructura del Presupuesto Nacional y su impacto en la pobla-
ción vulnerable, Centro Montalvo, 2004.
iii) El gasto social en la República Dominicana 1995-2005: Ten-
dencias y Desafíos.
iv) Ley no. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios.
b) Internacionales
i) Documentos más relevantes producidos en los últimos diez años
en la CEPAL.
2) Análisis de fuentes de informaciones secundarias que presentan infor-
maciones especificas del nivel de vida de la población. Nos referimos a
los Censos Nacionales de Población disponibles, las ENDESAs, ENFTs,
ENHOGAR 2005 y 2006, entre otras.
3) Levantamiento de las estadísticas en las diferentes sectoriales rela-

cionadas con la inversión social tales como: SEE, SESPAS, CAASD,
INAPA, entre otras.
355
4) La fuente primaria o estudio de campo:
a) Entrevista con personas identificadas, serán alrededor de 50 en-

trevistas en cada municipio. Las entrevistados en este renglón serán
personas claves que hayan tenido o tengan alguna relación directa
con las decisiones de inversión en el plano municipal. Aspiramos
a entrevistar a los alcaldes de los últimos tres períodos anteriores al
año 2007, miembros del Concejo municipal, personal ejecutivo de
los cabildos, entre otros.
En este renglón de entrevistas, además, se pretende contactar personajes de CO-

NARE, FEDOMU y otras instituciones de índole pública o privada que tienen
relación directa con el camino de los municipios estudiados.
Se pretende también ubicar personas que tengan relación con los procesos de los
presupuestos participativos a nivel de organizaciones sociales de los municipios
estudiados.
b) Grupos focales con organizaciones sociales de los barrios más

vulnerables (de acuerdo al ICV establecido por ONAPLAN 2005)
y con grupos vulnerables (personas con discapacidad, mujeres, per-
sonas viviendo con VIH, envejecientes etc.) de ambos municipios.
Serán alrededor de 17 en el Distrito Nacional. Para el caso de Boca
Chica utilizaremos la división urbano-rural teniendo alrededor de
10 en cada zona.
c) Proceso de observación en escuelas y hospitales y situación am-

biental de los barrios identificados como más vulnerables.
Como bien podemos observar, el estudio se desarrollará a través de la imple-

mentación de técnicas cuantitativas y cualitativas a fin de poder recabar infor-
mación adecuada que satisfagan las siguientes variables (esquema preliminar):
356
Variables Indicadores Fuente
Gasto en Salud Finanzas públicas centrales

Gasto en Educación Planes de gobierno municipales
Resultados evaluación de programas implementados en los
Gasto en Seguridad Social territorios
Gasto en Vivienda Entrevistas a: funcionarios locales de la SEE, SESPAS,
INAPA, directores-as de escuelas y hospitales, otras
Inversión social instituciones gubernamentales correspondientes al gobierno
(Central- Municipal) central.
Entrevistas a ex funcionarios municipales y a funcionarios
Gasto en Agua Potable en ejercicio
Grupos focales con organizaciones sociales y gremios
profesionales.
Grupos focales con ONG’s del territorio
Grupos focales y entrevistas con líderes empresariales
Tasa de analfabetismo
Estadísticas nacionales existentes previas al
Calidad de vida Tasa Matriculación 2002 (Censos, ENDESA, etc)
de la población Cobertura en Salud Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo 2002-
(Todos los Empleo 2007
indicadores Estadísticas Banco Central
estarán Acceso a Servicios Básicos Estadísticas SESPAS
desagregados Acceso a Salud Estadísticas SENASA
por género) Beneficiarios programas de Padrón programa Solidaridad
asistencia SIUBEN
Propuestas – proyectos
Participación articulados organizaciones Grupos focales con organizaciones sociales y ONG’s
sociales Entrevistas agencias de cooperación
Entrevistas actores sector empresarial
Nivel de respuesta a planes de Grupos focales sindicatos y otras organizaciones
desarrollo existentes
Para comparar el posible cambio en los niveles de vida utilizaremos los datos
arrojados por la ENFT que, según ficha técnica, ofrece resultados con niveles
de precisión adecuado a nivel de grandes regiones, regiones de planificación de
ONAPLAN y los municipios: Distrito Nacional (Santo Domingo de Guzmán),
Santo Domingo Este, Santo Domingo Oeste, Santo Domingo Norte, Boca Chica
y Santiago de los Caballeros.
Estos datos proveerán una fuente, siendo enriquecidos con los levantamientos
cualitativos realizados en nuestro estudio y las estadísticas que podamos colec-
tar en las diferentes sectoriales. Además de los resultados que se puedan contac-
tar en el proceso de observación del estado de los servicios sociales principales.
A partir de la información obtenida tanto de fuentes primarias como secunda-
rias, planeamos establecer:
1) Un perfil demográfico de la población vulnerable según género.

2) Determinantes de la pobreza según género y ámbito.
3) Proyección histórica de la inversión social en los municipios citados.
4) Análisis multivariable de las condiciones de vida.
357
5) Brecha de calidad de vida según género.

6) Otros análisis que sean determinados a partir de la data.
Por último, para la guía del análisis acerca de un efectivo proceso de desarrollo
local, nos guiaremos del modelo que nos presenta al siguiente esquema (Came-
jo y Gallichio 2005):
La idea de tener esta guía de análisis será determinante para el diseño de las
guías-instrumentos de levantamiento de la información.
5) Resultados esperados.
358
Los resultados de este proceso investigativo serán los siguientes:
1. Un análisis del gasto social invertido como fruto de los mecanismos

de participación ciudadana en la discusión, elaboración y seguimiento del
presupuesto de los municipios de Boca Chica y Santo Domingo de Guz-
mán a partir de la propuesta de Agenda de Desarrollo de los Barrios que
las realizan.
2. Un análisis del gasto social realizado en los municipios de Boca Chica y

Distrito Nacional, que permita verificar si este redunda o no en la calidad
de vida de la población más vulnerable de municipios.
3. Un análisis del impacto de las nuevas divisiones territoriales que crearon

los municipios de Boca Chica y Distrito Nacional, en la calidad de vida de
los ciudadanos y ciudadanas de estos municipios.
4. Una propuesta participativa de desarrollo local que arroje pistas para la

eficientización del gasto social, en términos de la del impacto en la calidad
de la población más vulnerable.
359
Anexo 2: Fichas de entrevistas realizadas
Ficha entrevista n.º 1

Romeo Ramlakhan – ex funcionario del CONARE
Fecha: 14-3-08
Coordinación intergubernamental
Hay dos espacios teóricos de coordinación entre los Gobiernos locales y el Go-
bierno central:
1. Liga municipal: Espacio de coordinación donde participan representan-

tes del Gobierno central y de los municipios.
2. FODOMU: Gremio de Gobiernos locales para defender sus intereses.
En la práctica sin embargo la coordinación es mínima. Los municipios más

grandes tienen una coordinación con la Secretaría de Obras Públicas. La fuente
principal de coordinación intergubernamental se da bajo criterios informales
(relaciones personales). Esta falta de coordinación puede crear una dicotomía
entre los Ayuntamientos y el Gobierno central.
Presupuestos participativos y descentralización
El principio del PPM es que los proyectos son priorizados por la comunidad
y ejecutados por los Gobiernos municipales en función de su capacidad. Sin
embargo, la mayor parte de municipios tiene una baja capacidad financiera y de
gestión, por lo que hay un buen número de proyectos que no llegan a ejecutarse.
Lo anterior puede ser el resultado de la forma en que se distribuyen los recursos

provenientes de las transferencias. Bajo la metodología de asignación según
número de habitantes, apenas 17 municipios reciben alrededor del 69% de las
transferencias del Gobierno central.
Sobre todo, en los municipios pequeños no se cumple el principio de autosufi-

ciencia, pues existe una alta dependencia de los recursos que transfiere por ley
el Gobierno central (83% promedio de los ingresos totales) y una baja capacidad
recaudativa resultado de la baja gestión o de los niveles de pobreza del muni-
cipio.
360
En estas condiciones, cuando no es el Estado directamente quien asume las

obras es una ONG, pero sin coordinación con el municipio. Esto hace que se
produzcan discrepancias entre la oferta y la demanda y se asuman obras peque-
ñas sin mayor impacto. Estos problemas coartan los procesos de desarrollo local
y se dan argumentos a quienes están en a de la descentralización.
Recomendación
Para fortalecer los procesos de desarrollo local es necesario revisar la forma de

distribución de recursos para disminuir las desigualdades territoriales. Algunos
criterios útiles pueden ser por pobreza, por incentivos fiscales. Hay que solucio-
nar los llamados «Desequilibrios verticales».
Para fortalecer los procesos de descentralización se hace fundamental asignar

mayores recursos en función de lo que se quiere descentralizar. No se puede
transferir responsabilidades sin recursos. Pero ello pasa también por asegurar
una mayor coordinación intergubernamental.
Es necesario el fortalecimiento institucional de los municipios para reforzar su

capacidad de gestión y su capacidad financiera. Ello implica, por ejemplo, im-
plementar le ley de servicio civil y carrera administrativa para eliminar un ma-
nejo cíclico y clientelista de la administración municipal.
Es necesario fortalecer todo el ciclo de planificación, presupuestación, imple-

mentación, monitoreo y evaluación de agendas. Hay que pensar más allá de las
agendas estratégicas, en agendas operativas, mecanismos para mejorar la ges-
tión y la rendición de cuentas (transparencia).
En el ámbito de la participación ésta no debe limitarse al momento de planifi-

cación sino volverse permanente. Esto fomentará también una mayor inversión
social.

José Morales – Secretario General del Ayuntamiento Boca Chica
Fecha: 11-4-08
Plan de Desarrollo
La planificación se da a nivel local a pesar de las buenas relaciones con el Go-

bierno central.
361
No disponen de una unidad de planificación. En su lugar las decisiones de pla-

nificación son tomadas desde el Consejo de Desarrollo Municipal (CDM). El
CDM es dirigido por la sindica e integrado por directores departamentales.
El CDM tiene vínculos con el Gobierno central a través de «buenas relaciones».

Ejemplo: actualmente, el municipio «prepara» las calles para ser asfaltadas y el
Gobierno central se encarga de asfaltarlas vía Obras Públicas.
La falta de recursos propios limita la construcción de obras.
Formulación presupuestaria y priorización
Foro Municipal, una organización que agrupa a 250 organizaciones comunita-

rias, es el canal principal para acoger las demandas ciudadanas. El Foro Muni-
cipal, dividido en tres grandes sectores, escucha los principales reclamos de los
munícipes. En el 2008 se realizaron 14 asambleas sectoriales en tres sectores.
Cada asamblea sectorial presenta una escala de obras prioritarias a los represen-
tantes y/o delegados. La obra que resulte con mayor cantidad de votos, sería la
de mayor prioridad. Las obras que resulten en el segundo y tercer lugar podrían
construirse con los recursos que no son utilizados en la primera.
Se define un menú positivo y otro menú negativo. Menú positivo es el conjunto

de obras prioritarias a construir por el Ayuntamiento y que para lo cual cuenta
con recursos propios y preparación técnica. Menú negativo es el conjunto de
obras para lo cual tendría que contar con la colaboración del Gobierno central
y esfuerzo técnico.
El ayuntamiento no satisface exigencias particulares o de instituciones, sino

que cada asamblea sectorial decide dónde y cómo invertir los recursos.
Nota al proceso de priorización:
1. Formar comisiones.
2. Fijar calendario para la asamblea.
3. Realizar la convocatorio escrita.
4. Realizar la asamblea.
5. Seleccionar las obras.
6. Realizar la votación.
7. Definir delegación para participar en el cabildo.
8. Formar comisiones de auditoría social.
362
Inversión social
La síndica prioriza el gasto social: reparación de escuelas, programas deporti-

vos y culturales, talleres de manualidades en centros multiusos, clases de mú-
sica, etc. El monitoreo se realiza a través de las diferentes comisiones de los
Consejos de Auditoría Social.
Participación.
Todavía la comunidad no participa directamente con mano de obra o con recur-

sos en la ejecución de obras de inversión social, pero la gente participa en las
sesiones de Cabildo Abierto en la fase de planificación.
La nueva ley prevé como instancias de participación los Consejos de Auditoría

social sectorial y municipal.
Aspectos negativos de la participación: protestas.
Nuevo ordenamiento territorial
El nuevo ordenamiento (agosto 2002) ha beneficiado al municipio en términos

de autonomía económica y calidad de servicios. Ejemplo: mejoras en la reco-
lección de basura.
Ficha entrevista n.º3

Víctor Henríquez – Director Financiero del Ayuntamiento de Boca Chica
Fecha: 11-4-08
Vínculo entre presupuesto y plan de desarrollo.
No existe un Plan de Desarrollo, pero sí un Plan de Inversión que depende para

su ejecución de los recursos disponibles.
Durante el año 2007 y lo que va del 2008, la principal inversión ha sido la remo-
delación y pavimentación de las calles del municipio.
Actualmente existe un acuerdo de colaboración con el Gobierno central me-

diante el cual el municipio «prepara» las calles y Obras Públicas las acaba de
asfaltar.
363
Podríamos decir que ése es el vínculo entre el Gobierno central y los planes
de desarrollo del municipio de Boca Chica. Otro vínculo con el Gobierno es la
prestación de equipos y recursos para la reparación de obras.
Estructura del presupuesto: ingresos, gastos y financiamiento. Utilización

de los clasificadores presupuestarios.
El presupuesto se formula desde una visión histórica. Se aplica una tasa que
se incrementa en función de la información de la Liga Municipal Dominicana
respecto al subsidio del Estado.
Ingresos
Dos componentes: subsidio gubernamental y generación de recursos propios.
El 95 por ciento de los recursos provienen de subsidios estatales. El resto son
recursos propios.
Actualmente del 10 por ciento determinado en la ley, el Gobierno solo está en-
tregando el 6.5 por ciento. A Boca Chica le toca una proporción determinada por
el número de habitantes del municipio.
El Ayuntamiento de Boca Chica no recibe ayudas internacionales ni de otros

organismos. Del Centro Juan Montalvo recibe apoyo en la implementación del
Presupuesto Participativo Municipal (PPM), sin ningún tipo de financiamiento.
Gastos
Dos partidas principales: salarios y gastos operativos. La partida de salarios
consume el 25 por ciento del presupuesto municipal, mientras que la partida
gastos operativos consume el 31 por ciento. Gastos operativos se traduce en re-
cogida de basura y arreglo de calles. El resto del presupuesto cubre papelerías,
teléfonos y políticas asistenciales.
Nota: para el registro presupuestario se está utilizando un nuevo clasificador

distinto del Gobierno central, pero esto no es oficial sino a través de una institu-
ción que le vende un software al Ayuntamiento.
Inversión social
La inversión social en el Ayuntamiento de Boca Chica no está asignada dentro

de un clasificador presupuestario que define partidas de salud, educación, vi-
vienda, jóvenes y género.
364
La inversión social está pautada a la discreción de la síndica. La alcadesa deci-

de casos puntuales de ayuda económica para personas de recursos económicos
escasos en caso de enfermedad, entrega de útiles escolares, reparación de vi-
viendas, compra de medicamentos, restauración de un techo o la construcción
de un retrete. La decisión no se toma en asambleas sectoriales ni en el Consejo
Municipal, no hay criterios estándares.
Participación ciudadana
La ciudadanía no participa en los procesos de ejecución, monitoreo y evalua-

ción del presupuesto. Se está iniciando un proceso de participación e integra-
ción a través de la auditoría social.
Implementación
El Departamento de Ingeniería del Ayuntamiento se encarga de supervisar las
obras y valorar sus resultados.
Con la promulgación de la nueva ley municipal se planea crear un mecanismo
de vigilancia comunitaria o auditoria social.
Se realizan concursos por invitación para construcción de obras a compañías

locales o personas. Aprobado ese contrato, el Departamento de Ingeniería de-
sarrolla una política de supervisión para autorizar el pago de lo que se va cons-
truyendo.
Monitoreo y Evaluación
El Ayuntamiento entrega su rendición de cuentas a las diferentes instancias del
poder.
Actualmente se está diseñando un portal del Ayuntamiento en la Red a fin de dar

a conocer al público las informaciones financieras y no financieras. Igualmente
cualquier información que solicite cualquier ciudadano se la entregamos sin
ningún problema.
Nuevo ordenamiento territorial.
El nuevo ordenamiento territorial ha permitido una mayor participación de la

ciudadanía en las acciones del presupuesto. Ahora existe mayor disponibilidad
de recursos para los municipios. Anteriormente, con el viejo esquema, el Ayun-
tamiento de Boca Chica era una delegación municipal que no recibía un nivel
adecuado de inversión pública ni de recursos.
365

Guaroa Gautreaux – Director Financiero del
Ayuntamiento del Distrito Nacional
Fecha: 18-4-08
Proceso de formulación del presupuesto. Estructura del presupuesto
El proceso de formulación presupuestaria del Ayuntamiento del Distrito Nacio-

nal se elabora a través de las informaciones suministradas por la Oficina Nacio-
nal de Presupuesto y la Dirección de Presupuesto del Ayuntamiento del Distrito
Nacional sobre los ingresos correspondientes al cabildo en un periodo anual.
El cruce de informaciones permitirá la elaboración de los gastos correspondien-
tes que contendrá el presupuesto municipal.
Procesos de priorización según plan de desarrollo.
El Ayuntamiento del Distrito Nacional ha implementado para este año 2008 el

Plan Operativo Anual (POA) consistente en un agenda de prioridades a alcanzar
por cada dirección departamental y que debe estar en consonancia con el Plan
Estratégico 2015 del Ayuntamiento del Distrito Nacional.
Clasificadores presupuestarios. SIGAF
El Ayuntamiento del Distrito Nacional se rige por el Sistema Integral Geren-

cial Administrativo Financiero (SIGAF) que permite controlar las finanzas del
Ayuntamiento bajo un sistema informático que no permite autorizaciones sin
estar debidamente verificadas y autorizadas por los Departamentos de Contabi-
lidad y Finanzas.
Ejecución presupuestaria. Monitoreo y evaluación
El Sistema Integral Gerencia Administrativo Financiero (SIGAF) implementa-

do en el Ayuntamiento del Distrito permite que cada tres meses la entrega de un
informe de ejecución presupuestaria a la Sala Capitular del cabildo.
Este informe de ejecución presupuestaria permite que la administración política
del Ayuntamiento del Distrito Nacional conozca los ingresos, gastos y fuentes
de financiamientos con que cuenta el cabildo.
El proceso de monitoreo y evaluación de la ejecución presupuestaria se realiza
366
a través de una contraloría municipal, según las nuevas resoluciones de la Ley

Municipal 176-07, las auditorias municipales y las fiscalizaciones de la Cámara
de Cuentas y la Contraloría General de la República.
Los munícipes participan a través de las juntas de vecinos en el proceso de

seguimiento de las obras prioritarias elegidas por la propia comunidad a ser
ejecutadas por el Ayuntamiento del Distrito Nacional.
Cuantificación de la inversión social
La inversión social del Ayuntamiento del Distrito Nacional está sustentada en

una partida presupuestaria de un 4 por ciento del presupuesto municipal que
administra el Departamento de Bienestar Social y que maneja única y exclusi-
vamente bajo las directrices de la vice sindica.
Esta partida presupuestaria se canaliza a renglones de salud, educación y género

a través de un programa de asistencia social que incluye entrega de medica-
mentos, otorgamiento de pensiones mínimas y donación de útiles escolares y
deportivos.
Nuevo ordenamiento territorial. Cambios en la ejecución presupuestaria y

en la inversión social.
El nuevo ordenamiento territorial ha obligado al Ayuntamiento del Distrito Na-

cional erogar mayor cantidad de recursos para hacer frente a la generación extra
de basura que genera la población flotante que solo entra al territorio del Distrito
Nacional a trabajar y regresa a sus municipios en horas de la tarde y de la noche.
Esta población flotante no genera la cobranza de tributos para el cabildo de la

capital sino para sus municipios que le sirven de residencia.
367
Ficha entrevista N.o 5

Juan Figueroa -Director de Desarrollo Local y Descentralización
CONARE
Fecha: 9-5-2008
Coordinación entre CONARE, Estado y Gobiernos locales

La coordinación entre CONARE y los gobiernos locales se traduce en asesorar
a los cabildos en materia de gestión financiera, capacitación y presupuesto par-
ticipativo a través de la Unidad Nacional Técnica de Presupuesto Participativo
coordinada de manera conjunta entre el CONARE y la Federación Dominicana
de Municipios (FEDOMU). Sin embargo, ésta es una labor que correspondería
a la Liga Municipal Dominicana como organismo asesor de los municipios.
El CONARE coordina de igual manera la Mesa de Seguimiento al Sistema In-

tegrado de Finanzas Municipales (SIFMUN) con la colaboración de la Contra-
loría General de la República, Tesorería y Cámara de Cuentas.
En el caso de Boca Chica, la coordinación es reducida e igualmente con el

Ayuntamiento del Distrito Nacional es menor debido a las características pro-
pias de este cabildo.
Procesos de planificación y presupuestación
Los Ayuntamientos adolecen de una reducida fortaleza institucional para ela-

borar y ejecutar un proceso de planificación y presupuestación adecuadas, por
lo tanto el peso de la inversión social se focaliza en obras y no en demandas y
servicios en beneficio de la comunidad.
Los Ayuntamientos solicitan con frecuencia al Consejo Nacional de Reforma

del Estado (CONARE) una serie de asistencias en materia de formulación de
sus finanzas y presupuestación.
Las debilidades institucionales se originan en la falta de seguimiento por parte

de los Ayuntamientos a los mecanismos de presupuestación.
Los cabildos prefieren generar un consenso de aprobación entre los organismos

administrativos y políticos del cabildo para la formulación y ejecución de sus
presupuestos.
368
Desafíos de la inversión social

- Mayor calidad de la representación ciudadana.
- Mayor participación de los representados, no de manera física sino pro activa
(están presentes, pero no ejercen una participación permanente o ésta es nula).
- Compromiso con el proceso de las obras priorizadas por los representantes de
la comunidad.
Es positivo del nuevo ordenamiento territorial la cercanía entre los represen-

tados y sus autoridades, lo cual implica mayor ejercicio democrático y partici-
pación. Igualmente valora la eficiencia de los servicios prestados (recogida de
basura) y la capacidad de gestión y autonomía de los Gobiernos locales.
No reconoce que se haya realizado una verdadera división territorial, tal y como
se han realizado en el ámbito internacional.
Ficha entrevista n.o 6

Omar Rancier - Director Técnico del CONAU
Fecha: 10-5-08
Coordinación entre CONAU y los Gobiernos locales
El Consejo Nacional de Asuntos Urbanos (CONAU) actualmente encabeza la

Mesa Metropolitana de Planificación y el Plan Indicativo de Santo Domingo y
Boca Chica.
Ambas iniciativas son formas de activar mecanismos de coordinación entre los
Gobiernos locales y el CONAU a fin de estimular políticas urbanas en los mu-
nicipios.
Coordinación gobierno central - ayuntamientos
Los cabildos carecen de institucionalidad, lo que no les permite ser verdaderos

organismos autónomos con derecho a decidir sobre los planes de desarrollo que
diseña y ejecuta el Gobierno central en sus respectivas localidades. Un ejemplo
es el Metro de Santo Domingo cuya construcción no fue anunciada ni discuti-
da ni mucho menos consensuada con las administraciones de los municipios
369
Santo Domingo Norte y Distrito Nacional. El Gobierno central no consultó a

los organismos técnicos y descentralizados como el CONAU para consensuar
un estudio de factibilidad sobre las proyecciones futuras de una obra de esa
envergadura.
El nuevo ordenamiento territorial no ha beneficiado a los munícipes aunque sí

a los aparatos administrativos de los cabildos, dada su alta vocación clientelista
en procura de satisfacer las demandas de particulares y de grupos afines con
marcadas tendencias político-partidarias.
Es positiva la existencia de una mayor participación ciudadana en los procesos

de monitoreo y seguimiento de las obras priorizadas en asambleas y juntas de
vecinos a pesar de que la representación de esas asambleas están influenciadas
por los sectores políticos involucrados en la dirección de los consejos munici-
pales.
Ficha Entrevista n.o 7
Mery Valerio-Directora de Planificación de Educación
Fecha: 21 -5 -08
Coordinación de los procesos de planificación y presupuestación entre la

Secretaria de Educación y los municipios de Boca Chica y Santo Domingo.
Los procesos de planificación de la Secretaria de Educación son centraliza-

dos. Sin embargo, las direcciones regionales de Educación planifican de manera
conjunta con la localidad las prioridades de la comunidad. Esta caracterización
no solo sucede en Boca Chica y Santo Domingo de Guzmán, sino en todos los
municipios del país.
En cuanto al Presupuesto Participativo Municipal (PPM), la Secretaria de Edu-
cación aún no participa en tales procesos.
Nuevo Ordenamiento Territorial
La nueva división territorial no ha cambiado la manera de asignar presupues-

tos en la Secretaria de Educación ni tampoco afecta la toma de decisiones. No
obstante, la nueva división territorial ha generado mayor participación de las
370
representaciones locales en los procesos de planificación, priorización de obras

y ejecución presupuestaria.
Priorización de obras
Las obras son priorizadas de acuerdo a la demanda de la población, las cuales

son verificadas a través de las estadísticas que posee la Secretaria de Educación
para tales fines. Esta priorización no se orienta a satisfacer demandas de parti-
culares o grupos políticos.
Financiamiento de obras
Las obras se financian a través de los presupuestos y préstamos de organismos

financieros internacionales como el Banco Mundial, Banco Interamericano de
Desarrollo así como donaciones de la Unión Europea.
Participación de la ciudadanía
La Asociación de Padres y Amigos de las Escuelas y las organizaciones comuni-

tarias supervisan la ejecución de las obras que realiza la Secretaría de Educación
en las comunidades.
Inversión social
La Secretaria de Educación registra un avance en la calidad de los servicios pero

todavía considera que la calidad de educación es un reto.
Mejoramiento de la cantidad y calidad de los servicios
Eficiencia de la administración
Eficiencia en la designación de recursos a las prioridades más necesarias
Lograr mayor presupuesto para el sector.
Participación ciudadana a través de las unidades desconcentradas
Mayor incorporación de las familias a las instancias locales

Incorporación de las organizaciones comunitarias.
371

Francis Jorge - Coordinadora Nacional
Unidad de Presupuesto Participativo Municipal (PPM) FEDOMU
Fecha: 4-6-08
Coordinación entre Gobiernos locales y FEDOMU en los procesos de pla-

nificación, presupuestación y participación.
Los procesos de planificación, presupuestación y participación del FEDOMU

con el Gobierno local de Santo Domingo (Distrito Nacional) se implementan a
través de la Unidad Nacional de Seguimiento y Asistencia del Presupuesto Par-
ticipativo Municipal (PPM), auspiciada por el Consejo Nacional de Reforma al
Estado (CONARE).
La Unidad Nacional de Seguimiento y Asistencia del PPM ha establecido acuer-

dos de colaboración con organizaciones no gubernamentales y organismos in-
ternacionales. Luego de la promulgación de la Ley 167-07, la asistencia ha sido
mayor entre la Unidad y los Gobiernos locales.
Para el municipio de Boca Chica, sus autoridades acordaron con el Centro Juan
Montalvo un convenio de colaboración de asistencia municipal.
Peso de la inversión social en el PPM
El peso de la inversión social en el PPM depende de la capacidad de decisión de

las comunidades en el destino de los fondos públicos. Ello implica consensuar
la utilización del 40 por ciento del PPM en gastos de capital e inversiones prio-
rizadas por las comunidades.
El PPM es una herramienta de inversión social no un instrumento de asistencia

social. Sin embargo, ha sido manejado por las autoridades al servicio de deman-
das particulares.
Pros, contras y retos de los procesos de participación
Pros:
Mayor fortalecimiento institucional a pesar del descrédito de algunos munici-

pios por su vocación al clientelismo por parte de sus autoridades. Espíritu de
solidaridad entre los munícipes
Contras:
372
Necesidad de una apuesta para que la inversión social no siga siendo en algunos
Gobiernos locales una asistencia social.
Retos:
El PPM no debe quedar en una simple consulta a los munícipes sino que sea una
herramienta de participación real y efectiva.
Necesidad de que los procesos de participación sean sostenibles y de calidad.

Eliminación de los protagonismos no representativos en la práctica del consen-
so general.

Danubio Peguero - Director de Planificación de Salud Pública
Fecha:
Coordinación de los procesos de planificación y presupuestación de salud

pública con los municipios de Boca Chica y Santo Domingo de Guzmán.
La coordinación con el municipio de Santo Domingo de Guzmán se realiza

mediante las representaciones territoriales de la Secretaría de Salud Pública y
Asistencia Social (SESPAS) y sus Direcciones Provinciales en Áreas de Salud.
Las Direcciones Provinciales coordinan la realización de actividades de asis-

tencia social, salud ambiental y jornadas de prevención de enfermedades y va-
cunación.
La coordinación en los procesos de planificación en lo que respecta a los mu-

nicipios (caso Santo Domingo de Guzmán) también se establece a través de un
enlace entre la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) y la SES-
PAS. El enlace FEDOMU-SESPAS encamina las solicitudes de prestación de
servicios de salud.
Planificación de la inversión a través de entidades desconcentradas en am-

bos municipios.
La SESPAS coordina la planificación de la inversión a través de sus Direcciones

Regionales y del Servicio Regional de Salud Metropolitano: servicios prestados
a través del primer nivel de atención primaria, consultorios médicos y clínicas
rurales.
373
Igualmente, la planificación de la inversión se define como reparación, equipa-

miento y mantenimiento de hospitales y centros sanitarios públicos.
La SESPAS y su representación institucional en los procesos del Presupues-

to Participativo Municipal (PPM). Otros procesos de participación
Hasta el momento la SESPAS no ha dispuesto una representación institucional

en los procesos de PPM en los municipios.
En el caso del municipio de Boca Chica, la Dirección Provincial A-1 es la que

establece algún tipo de coordinación con los municipios en lo que respecta a
asistencia social y ayudas. No existe información sobre el alcance y el nivel de
estas coordinaciones.
Nuevo ordenamiento territorial. Cambios en la planificación y presupues-

tación de la SEESPAS hacia los municipios
No se perciben cambios en la planificación y presupuestación de la SESPAS

hacia los municipios a causa de que la SESPAS satisface sus demandas de ser-
vicios a través de las direcciones provinciales (I, II, III, IV y V) y no a nivel
municipal.
Ficha Entrevista No. 10

Mery Reyes-Encargada Unidad de Cuentas Nacionales –SESPAS
Fecha: 27 -6-08
Coordinación de los procesos de planificación y presupuestación de SES-

PAScon los municipios de Boca Chica y Santo Domingo de Guzmán.
La Unidad de Cuentas Nacionales de la Secretaría de Salud Pública no planifica

ni presupuesta sino que su función más bien es registrar los ingresos y gastos
en salud pública a nivel nacional. En el caso de los municipios se registra la
ejecución presupuestaria de las Áreas de Salud a través de fondos disponibles,
nómina e infraestructura.
Nuevo ordenamiento territorial.
El nuevo ordenamiento territorial abre la posibilidad de analizar los presupues-

tos de las localidades de manera diferenciada. Sin embargo, hasta el momento
374
todavía se realizan los análisis de manera global, y no registran los gastos a

nivel municipal.
Crecimiento o no de la inversión luego de la división territorial.
La Unidad de Cuentas Nacionales no trabaja lo micro. A partir de los datos

agregados no puede afirmarse que la existencia de algún tipo de crecimiento de
la inversión se deba a la nueva división territorial.
Participación en procesos de PPM y otros procesos participativos en ambos

municipios.
La SESPAS coordina con los municipios a través de los representantes institu-

cionales adscritos a las áreas de salud y provincias. La entrevistada desconoce
de la participación de la SESPAS en los procesos de PPM.
Correspondencia entre lo planificado y lo presupuestado.
La Unidad de Cuentas Nacionales solo puede saber lo planificado y lo presu-

puestado pero a nivel global. Se necesita analizar en profundidad para saber si
existe una correspondencia entre lo planificado y lo presupuestado con mayor
detalle.
Ficha Entrevista N.o 11

Josefina Ramos - Directora Financiera de la Liga Municipal Dominicana
Fecha: 08-7-08
Transferencias de recursos de la LMD a los municipios.
Por ley el Estado debe destinar el 10% del Presupuesto Nacional a los Ayunta-
mientos, pero, en la práctica, la Secretaría de Hacienda retiene el 2% debido a
que los municipios no pagan seguridad social.
Tradicionalmente, la transferencia de recursos se hacía desde la Tesorería Na-

cional a la Liga Municipal Dominicana. La Liga distribuía a los Ayuntamientos.
Sin embargo, con la nueva ley la transferencia se hace directamente y la Liga se
ocupa principalmente de dar asistencia técnica.
La distribución de recursos a los Ayuntamientos se hace a partir de 1999 en

función de la cantidad de habitantes que viva en su territorio, aunque hay un
375
criterio de asignaciones mínimas a los municipios con población pequeña (Art.

4 y 5). Esto ha permitido eliminar la discresionalidad en las asignaciones que
existía antes.
De los recursos transferidos, según la Ley 176-07, el 25 por ciento de los re-
cursos se destina a pago de personal (nómina), un 31 por ciento a servicios mu-
nicipales, un 40 por ciento a gastos de inversión y finalmente un 4 por ciento a
programas en ayuda a la mujer, niños, jóvenes y adolescentes.
Los procesos de coordinación, planificación y presupuestación de la LMD

con los municipios de Boca Chica y Santo Domingo de Guzmán.
La Liga ha sido desde su creación una instancia de asesoría a nivel municipal.
La institución se ha ocupado de impartir talleres regionales de asistencia técnica

sobre instrumentos financieros. En ocasiones, la asesoría ha incluido la elabora-
ción conjunta del presupuesto del Ayuntamiento y el monitoreo de la ejecución
de obras para evaluar reprogramaciones presupuestarias.
Con la implementación de la nueva ley, los procesos de coordinación de pla-

nificación y presupuestación de la LMD con los municipios se reducen a una
asesoría de la institución sobre la manera de distribución de los recursos y sobre
procesos de gestión financiera y administrativa.
Ordenamiento territorial.
El nuevo ordenamiento territorial ha permitido una mayor desconcentración del

dinero, de modo que los diferentes municipios de un territorio pueden elaborar
su propio presupuesto y priorizar las obras más importantes para su comunidad
a través de asambleas y juntas de vecinos. Sin embargo, existe un riesgo de po-
litización de los espacios que debe manejarse.
376
Ficha n.o 12
Domingo Contreras
Secretario General –ADN
Fecha de entrevista: 18-07-08
Coordinación en los procesos de presupuestación y planificación entre el

Ayuntamiento del Distrito Nacional y el Gobierno central.
El Ayuntamiento del Distrito Nacional y el Gobierno central coordinan políticas

públicas conjuntas a nivel general a través del Plan Estratégico Santo Domingo
2015.
En lo referente a los procesos de presupuestación y planificación de cabildo, el

Ayuntamiento de ADN posee sus propias instancias políticas para llevar a cabo
estos procesos, tomando siempre como base de sostenibilidad económica los
recursos provenientes del Presupuesto y Ley de Gastos Públicos.
Cambios en el nuevo ordenamiento territorial
Los cambios relacionados con el nuevo ordenamiento territorial se fundamentan

en que el cabildo de Santo Domingo de Guzmán, las asociaciones comunitarias,
juntas de vecinos y otros sectores de la sociedad civil interactúan de manera más
próxima a los intereses de la ciudad.
Según el entrevistado, el factor cercanía es el primer cambio positivo de la

nueva división territorial a razón de que permite que los diferentes actores que
inciden en la ciudad aúnen esfuerzos en pro de mejoras en la calidad de los ser-
vicios y en el diseño de gestiones de sanidad ambiental, recreación, recogida de
desechos sólidos y seguridad ciudadana.
Principales líneas de desarrollo
El Ayuntamiento del Distrito Nacional ha diseñado el Plan Estratégico Santo

Domingo 2015 que aborda la solución de problemas neurálgicos del área me-
tropolitana de Santo Domingo como son transporte, áreas verdes, recreación y
sanidad ambiental.
Priorización de obras de acuerdo a demandas ciudadanas
La priorización de obras se ejecutan de acorde con el Plan Estratégico Santo
377
Domingo 2015. Sin embargo, se priorizan las que generen mayores beneficios a
los munícipes y las solicitadas a través de las juntas de vecinos. Además, al no
poder construirlas todas, se priorizan las de mayor importancia.
Principales fuentes de ingresos
Las principales fuentes de ingresos del Ayuntamiento del Distrito Nacional son
los recursos provenientes del Presupuesto Nacional, los captados a través de
arbitrios y tasas municipales y los provenientes de donaciones y préstamos de
organismos internacionales.
Entrevista N.o 1
Jesús Naut Castro– Secretario General
Seccional ADP de Boca Chica
Fecha: 17-07-08
Coordinación de la organización con los Gobiernos locales
La Asociación Dominicana de Profesores, seccional Boca Chica, no tiene vin-

culación directa con el Ayuntamiento de Boca Chica, sino a través de la Agenda
de Desarrollo Municipal y el Foro por la Participación de la Comunidad. Como
Ayuntamiento no hay trabajo directo, alguna obra o algún plan o proyecto con
la Asociación Dominicana de Profesores. No ha existido interés de vincularse
con esta gestión en ese sentido.
La ADP ha participado en la Agenda de Desarrollo Municipal no directamente

en el desarrollo de inversión del Ayuntamiento debido, a la falta de apertura del
Ayuntamiento con la comunidad.
Presupuestos participativos, evaluación y monitoreo
La seccional participó en la elaboración del proyecto participativo de la circuns-

cripción numero dos que corresponde a Andrés, pero la mayoría del presupuesto
participativo se ha estado dedicando a la reparación de casa. Desde la Secretaría
General se propuso que lo más pertinente para el bien colectivo era la construc-
ción de una casa club o un centro recreativo para la juventud. La mayoría de las
obras que se han presupuestado no se han estado cumpliendo. Los presupuestos
no se discuten a nivel de las instancias locales. No hay tampoco rendición de
cuentas.
378
En cuanto a monitoreo la seccional pertenece a la circunscripción número uno

y, por tanto, pertenece al mecanismo llamado Auditoría Social de la circuns-
cripción número uno que está supervisando la intervención del Ayuntamiento en
construcciones de escuelas, en específico de una escuela en Boca Chica. Existe
el mecanismo, pero no funciona.
Para fortalecer el desarrollo local hay que seguir insistiendo desde las orga-
nizaciones sociales que los Gobiernos locales transparenticen y canalicen los
recursos de la inversión social donde debe invertir realmente, no en cuestiones
particulares o individuales. Por tanto, el impacto de la inversión social ha sido
mínimo porque todavía no ha impactado tanto en la población, hay cosas que
han quedado a medias, como escuelas, guarderías infantiles, no se ve el interés
fundamental de parte del Ayuntamiento, se percibe más bien un interés político/
partidista que el beneficio que pueda tener para la comunidad. Si no se ve el
impacto de la inversión social a simple vista, entonces no existe.
Ha sido positivo. Boca Chica pertenecía al Ayuntamiento de Santo Domingo,

existía una delegación que solo se encargaba de la recaudación de impuestos.
Los demás asuntos como la recogida de basura, etc. los resolvía el ingenio, el
Central Boca Chica. Ahora hay un ayuntamiento que ha invertido, poco o mu-
cho en el desarrollo de la comunidad, con sus limitaciones.
Recomendación
Se debe invertir en el aspecto educativo, en proveer a pequeñas escuelas de los

servicios necesarios como agua, recogida de basura, etc. También en el aspecto
cultural, se debe invertir como son las actividades recreativas para la juventud,
y los valores comunitarios. El Ayuntamiento de Boca Chica debería canalizar
sus inversiones en labor social y, fundamentalmente, distribuirla en: fortaleci-
miento cultural, económico, social y sobre todo educativo, además de la gestión
de microempresas que puedan llevar soluciones a la comunidad.
379
Anexo 3: Fichas de Grupos Focales
INFORME GRUPO FOCAL MUNICIPIO DE BOCA CHICA
Fecha: jueves 24 de julio 2008.

Hora: Se convocó a las 14.30. Empieza a las 15.30 hasta 18.00 horas
Municipio: Boca Chica.
Personas que participan en el grupo focal:
Nombre Organización Zona de Categoría
y Cargo Influencia
Lucia Florentino Orientadora en la Escuela Boca Chica Prestadores de
de Boca Chica Servicios
Francisco Trinidad Pastor. Iglesia pentecostal Brisas de Iglesia
Foro municipal Caucedo
Observaciones:
La entrevista fue muy difícil. Las dos personas involucradas tenían un perfil
muy diferente y competían en las respuestas.
Se desvió del objetivo.
Informe
¿Consideran pertinente el plan de desarrollo/inversión municipal para atender

progresivamente las necesidades comunitarias en cuanto a inversión social?:
(según el/la entrevistado/a o grupo focal)
Educación. Sí.
Salud. Puede mejorar.
Vivienda. No se trabaja.
Agua Potable Saneamiento. Sí.
Asistencia social. No se referió trabajo en este sentido.
Inversión pro género. No se hace.
Inversión pro jóvenes. No se hace.
Otros.
No se ha invertido como se debía invertir en la comunidad de BC.
No hay suficientes aulas en primaria y no existe un liceo ya que es la escuela que

presta cuatro aulas para dar las clases de bachillerato.
380
Los hoteles y las instituciones no responden a los llamados de ayuda de las es-
cuelas. Tan solo responden instituciones como Caminante, CONANI que tienen
como mandato el trabajo con los niños.
Su escuela recibe estudiantes de La Caleta, de Andrés, La Malena, el INVI.
El centro Montalvo está capacitando las organizaciones comunitarias que for-

man parte del FM.
Algunas instituciones hacen algo por la comunidad. Pero la comunidad necesi-

ta mas instituciones que inviertan en la comunidad, en cursos formativos. Los
estudiantes de BC no pueden pagar un pasaje para ir a la universidad, no hay
transporte bueno. Las autoridades municipales de BC no se han sentado y han
dicho vamos a hacer algo por los estudiantes de BC, por esta zona. Nadie ha
salido a defender el estudiante de BC.
¿Han participado en la formulación del plan de desarrollo/inversión?
Ella no sabe lo que es el Plan de Desarrollo de Boca Chica. Participó en una

reunión el año pasado sobre el tema, pero no le gusta perder el tiempo y no ha
vuelto a interesarse. Hace dos años la Escuela participó en reuniones sobre el
Presupuesto participativo. Ella se alejó. Se dieron charlas en el Club Unión.
Desconoce los acuerdos que se hicieron. Sabe que se formó un comité pero
desconoce lo que hicieron.
Él, que es parte del FM, tampoco ha participado. Nunca ha oído hablar del Pre-
supuesto participativo. «De eso hablan los grandes, las personas, los políticos,
los que tienen el dividendo». No se han dado charlas sobre el presupuesto. El
comité se cayó porque no se ha hecho nada.
¿Cuáles consideran que han sido los pros y los contras de los procesos de parti-
cipación que se han dado?
Contra.
Según el pastor evangélico.
No sabemos exigir las necesidades.
No sabemos escribir un proyecto.
No sabemos hacer un oficio.
No conocemos la ley.
No sabemos hacer una reunión.
Hay que insistir.
381
Según la Orientadora.
Al pueblo de Boca Chica no le gusta luchar.
(SI LA RESPUESTA 2 ES POSITIVA) ¿Consideran que el presupuesto del

Ayuntamiento ha reflejado esos procesos de consulta?
(PARA PRESTADORES DE SERVICIOS UNICAMENTE) ¿En qué medida

participan ustedes en la ejecución de obras o recursos del municipio?
(PARA PRESTADORES DE SERVICIOS UNICAMENTE) ¿Cómo se estruc-

tura el presupuesto institucional de ingresos y gastos?
(PARA BENEFICIARIOS UNICAMENTE) Conocen cómo gasta el dinero des-

tinado a inversión social el municipio?
El Pastor no sabe.
La Orientadora dice que en esta gestión se ha sacado del presupuesto para in-
vertir en educación. La Síndica ha construido tres aulas del otro lado de la ca-
rretera (no precisa el nombre del lugar). Infotep está haciendo un Centro de
Informática.
¿Se realizan procesos de monitoreo del avance de las obras desde la comuni-
dad?
La comunidad ha ido a protestar donde la Síndica por no haberse terminado las

calles pero no hay respuesta.
¿Cuáles resultados ha tenido en la comunidad la inversión social realizada?

Se han hecho calles, pero se ha paralizado en BC.
La recogida de basuras está floja en BC.
Las bombillas están dañadas en BC.
En Brisas de Caucedo se anunció que se habían arreglado todas las calles para
las elecciones, pero no es cierto; siguen destruidas por los camiones del puerto.
(PARA BENEFICIARIOS UNICAMENTE) ¿Cómo evaluaría comparativa-

mente la inversión social realizada directamente desde el municipio versus la
inversión realizada por otras instituciones (Gobierno central, ONG por ejem-
plo)?
382
La Orientadora considera que las ONGs hacen más por Boca Chica que el Go-
bierno, los empresarios hoteleros. El desinterés por la comunidad de los hotele-
ros le llama mucho la atención.
En Caudedo el Gobierno aporta, pero no llega. No se reclama formalmente me-

diante oficio. Se está trabajando con la junta de vecinos: zanjas del agua, pero
no ha llegado a todo el mundo (CAASD), luz.
(PARA PRESTADORES DE SERVICIOS UNICAMENTE) ¿El cambio territo-

rial significó cambios en la disponibilidad de recursos del Ayuntamiento?
Desde que la administración de Boca Chica y del Distrito Nacional se separa-

ron, ¿cree que hubo cambios en inversión social y sus resultados?
El Pastor considera que mejoró la inversión en el municipio. Genera más em-

pleo. Genera más recursos para el erario.
La Orientadora cree que la independencia de BC ha sido buena. Sin embargo,

considera que no se ha visto un impacto en la resolución de los problemas. El
abultamiento de la nómina impide la inversión en cuestiones prioritarias como
la niñez. Duda que el porcentaje que debe dedicarse a la niñez se haga realmen-
te. Es escéptica en que la separación de los municipios haya sido tan beneficio-
sa. Es muy negativa en su visión.
A partir de la división territorial, ¿se produjeron cambios en los procesos parti-

cipativos implementados desde el municipio?
¿En cuáles áreas considera que debe fortalecerse la inversión social para lograr
mayores impactos en la comunidad?
En educación, los jóvenes: cursos técnicos, profesionales.

Alternativas al turismo.
Seguridad ciudadana.
Generación de empleo.
Lucha contra el tráfico de droga y la prostitución.
¿Cuáles recomendaciones haría para fortalecer la participación ciudadana y su

impacto?
383
Tomar en cuenta a la gente que tiene influencia en Boca Chica.

Tomar en cuenta a las personas, clubes, iglesias que conocen la problemática de
las comunidades aledañas.
El trabajo comunitario no remunerado es muy difícil.
Grupo Focal ONGs

Reporte aspectos relevantes
Discusiones en el grupo
7 de julio de 2008
Facilitadora: Jeannette Tineo Duran
Hora de inicio: 3:30 p.m.
Hora de finalización: 5:30 p.m.
Participaron un total de 10 personas de 7 organizaciones de la sociedad civil. La

sesión se desarrolló durante una hora y cuarenta minutos. Hubo interés, refleja-
do en la participación constante del grupo en los diferentes tópicos explorados.
En términos generales, la participación se considera informada, es decir, es una
población que ha estado involucrada en algunos procesos locales coordinados
con los Ayuntamientos. Las organizaciones han participado en algún tipo de ac-
ción coordinada con el Gobierno local: presupuesto participativo, talleres plan
de desarrollo, operativos de recogida de basura, salud y actividades culturales
(fiestas patronales, ferias, etc.). No obstante, se maneja escasa información es-
pecífica sobre partidas presupuestarias, según categorías de inversión, así como
mecanismos específicos de la gestión municipal.
En relación a aspectos favorables, en torno a la inversión social en la comuni-

dad, se destacaron los siguientes aspectos:
Mayor eficiencia en la adecuación y manejo de los parques (limpieza periódica,

vigilancia, áreas para juegos, etc.).
Mejores mecanismos para el saneamiento de la ciudad (protección áreas verdes,

recuperación de terrenos, etc.).
Creación de funerarias (2) para personas que no pueden pagar estos servicios a
la familias («funerarias que no tienen nada que envidiarles a otras»).
Algunos aspectos críticos en el proceso de inversión identificados por el grupo.
384
El debate se concentró en torno a opiniones y percepciones sobre el Plan de

Desarrollo, el cual consideran sigue siendo un instrumento «muerto» (…), «el
secreto mejor guardado de la ciudad». Hubo mucha queja y descontento. So-
bre la escasa información a la población se expresó que «no se conoce lo que
se hace». Otro elemento desatacado es la falta de transparencia en la gestión de
recursos, y de planificación participativa de la inversión.
Se planteó que el plan de desarrollo, una vez que se diseña, no se convierte en

un instrumento de trabajo para la municipalidad. Esta realidad se traduce en
dos cuestiones: corrupción («nadie ve y critica lo que se hace»); lo cual trae
consigo aumento de la desconfianza de la ciudadanía en la institucionalidad y
sus procesos. Lo anterior, lo relacionan con dos elementos claves:
El ayuntamiento se sigue percibiendo como entidad «que solo sirve para reco-
ger basura».
No existen acciones de información y comunicación masiva que empuje el

acercamiento «comunidad-ayuntamiento». Se argumentó bastante durante la
sesión, que las comunidades siguen mirando el ayuntamiento como «algo apar-
te»; como «nicho de políticos»; para repartición de cargos cada cuatro años.A
plantearse que, prima la politiquería en los procesos de gestión del Ayunta-
miento.
Se considera que el diseño del plan de desarrollo fue un proceso «con cierto
grado» de participación (el grupo considera que la convocatoria a dichos pro-
cesos es limitada a los grupos mas reconocidos, pero que las consultas no son
masivas), sobre todo en la fase de diagnóstico. No obstante, la versión final del
documento solo lo maneja «un gabinete élite» en el Ayuntamiento. El plan no
es un instrumento de trabajo. Más bien se sigue con la lógica de improvisación.
Si bien, se hace inversión en infraestructura, tales como: parques funerarias,
chanchas, etc., no son planificadas con la comunidad. Se considera que hay
«un divorcio» entre la realidad de las comunidades versus lo que hace el Ayun-
tamiento. Este «divorcio» consideran se ha mantenido a lo largo de los dos
períodos que lleva la gestión actual del Ayuntamiento del Distrito.
Ven favorable la división territorial, en tanto ha permitido cierto desarrollo de

los Ayuntamientos, en cuanto a visibilidad como Gobierno de la ciudad. No
obstante, estos esfuerzos son insuficientes en cuanto a que los recursos se trans-
parenten con la comunidad.
385
Enfatizan que lo presupuestado para inversión social se gasta en nóminas y

otros rubros que no son realmente los que plantea la Ley y el Plan de Desarrollo.
Además, de que el Gobierno central no entrega las partidas correspondientes del
presupuesto nacional a los Ayuntamientos. La división territorial sigue siendo
inequitativa, puesto que se mantiene un criterio de cantidad para la distribución
de los recursos y no de atención a las necesidades de exclusión y pobreza de las
comunidades.
La gestión municipal se asume como «aparte de la comunidad». Relacionado

a lo anterior se plantea la necesidad de que las acciones de inversión social se
correspondan con las necesidades y prioridades identificadas en la Ley, Plan
de Desarrollo, entre otros instrumentos de políticas públicas a nivel local. Este
proceso de distanciamiento, ciudadanía/autoridades locales, se reduciría con la
puesta en ejecución de los mecanismos de participación que plantea la ley de
municipalidad específicamente: los Concejos de Desarrollo y Presupuestos Par-
ticipativos.
En relación con los mecanismos de enlace, entre Gobierno central y local se

considera que hay una falta coordinación entre las acciones. Lo anterior se
evidencia en la falta de respuesta rápida y planificada durante y después del
huracán Noel. Se considera que las acciones de emergencia no se corresponden
con un plan de prevención y atención del desastre, coordinado con las diferen-
tes instancias de Gobierno central y local con la comunidad. Se señaló que el
Ayuntamiento «llega con camiones de comidas o de arenas» sin ningún criterio
de a quién y cómo ofrecer asistencia (lugares, familias, etc.). No se coordina
la prevención, es decir, el antes de la catástrofe, por tanto, todos llegan a «dar»
algo que no soluciona el problema, sino que, agrava la situación. Estas situacio-
nes ponen en competencia a los vecinos, recogiendo la ayuda «tipo fundita» o
prebenda política. Por tanto, las medidas de prevención y atención del desastre
se consideran asistencialistas.
El grupo entiende que quienes dan la primera respuesta al desastre son las or-
ganizaciones comunitarias. Son las que primero «salen a tender la mano»; las
autoridades siempre «aparecen» mas tarde y cuando llegan no se articulan a
los grupos, llegan «sintiéndose dueños de ese espacio/escenario»; y lo utilizan
como «cancha política, no de una eficaz atención a las necesidades de la po-
blación». No hay un plan con propuestas específicas para atender las zonas de
mayor riesgo en las comunidades. Entienden que la desarticulación es grave
y afecta principalmente a los grupos poblacionales más desprotegidos de las
comunidades.
386
Se considera que se ha avanzado en el proceso de instrumentación de la ges-

tión de los ayuntamientos, a través de las leyes: municipalidad, participación,
juventud, y otras, lo cual asumen como fortaleza. Estas leyes constituyen un
punto de avance, aunque el desafío sigue siendo el empoderamiento de la co-
munidad sobre el uso de las leyes cómo referentes para la defensa y ejercicio
de ciudadanía. Por tanto, un elemento clave de asumir por el Ayuntamiento y la
comunidad es difundirlas a la población. Señalaron que, regularmente «se tran-
can en una gaveta», por los que no se conocen. Los partidos políticos siguen
controlando el proceso de gestión, no es algo «abierto» a los munícipes; al con-
trario, se sigue manteniendo al Ayuntamiento como un escenario para otorgar
«prebendas políticas».
Se señala, también, como punto de avance la cantidad de organizaciones que

se van involucrando en los procesos que desarrolla el Ayutamiento. Entienden
que, anteriormente, esto no era así, y es un proceso que ha ido creciendo a
partir del año 1998, con todas las propuestas de reforma y modernización del
Estado. No obstante, el proceso de involucramiento y participación es «tibio»
todavía. La tibieza (en cuanto a inmovilidad de la comunidad) obedece a dos
criterios que fueron punto de debate y disidencia dentro del grupo:
Para una parte del grupo eso se debe principalmente a una cuestión individual,
en tanto los líderes comunitarios no se empoderan de los procesos participa-
tivos del Ayuntamiento. En otras palabras expresaron que no se interesan por
procesos políticos, sociales y comunitarios, a menos que obtengan «ventajas»
particulares. Se opinó bastante en torno a cómo los lideres «se venden» a cual-
quiera con tal de que sus proyectos individuales se soluciones.
Para otra parte del grupo no se debe a una respuesta individual, sino a como
los políticos, aprovechándose de las necesidades prácticas (vivienda, trabajo,
salud, etc.) de los dirigentes comunitarios, los «compran» porque saben que
dichos lideres tienen capacidades y talentos, por tanto, los utilizan para sus fines
políticos. Para parte del grupo esto no se trata de una estrategia individual; por
el contrario, es estrategia de los partidos políticos para mantener la hegemonía
y el control de los procesos participativos en la comunidad. Lo cual genera des-
confianza y desmotivación por parte de la gente en los procesos participativos.
En relación con el punto anterior discutieron sobre el plan de seguridad que de-
sarrolla el Gobierno central, a través del programa «Barrio Seguro», el cual ha
contribuido a la desarticulación de los líderes, quienes ahora por «unos pesitos
se convierten en políticos». En este sentido, se criticó dicho programa porque
387
no se ha diseñado realmente con la comunidad, ni en coordinación con todas las

organizaciones que pueden ofrecer aportes importantes en cuanto a cómo edu-
car y acompañar la comunidad, en el proceso de definir lo que es «seguridad»
y «libertad». En el diseño de dicho programa no se tomaron en cuenta algunos
estudios y trabajos que desarrollan las organizaciones en las localidades, «se
pasa por encima a lo que hemos hecho, no se toma en cuenta».
En cuanto a la participación, en sentido general, la calificaron como «oportunis-

ta», puesto que solo interesa en las épocas de elecciones, como vía para obtener
el voto de la población. En este sentido, falta presión por parte de los propios
grupos comunitarios para realizar un trabajo mas coordinado, en red, que incida
en la gestión municipal. Es decir, falta un mayor empoderamiento colectivo
para la exigencia de los derechos humanos de los munícipes según sus necesi-
dades. Muchas veces las reivindicaciones son aisladas y de asuntos específicos
(arreglos de calles, alambrados, basura, etc.) y no de asuntos estratégicos del
desarrollo (políticas de empleo, vivienda, etc.).
Entienden que algunos asuntos críticos de la política social que no son inclui-
dos y que no se desarrolla ninguna estrategia en tal sentido son: la explotación
sexual y comercial, la violencia callejera/familiar, y la protección del medio
ambiente. Las acciones del Ayuntamiento siguen concentradas en asuntos de
infraestructura (parques, canchas, etc.).
En cuanto a medio ambiente se señaló que en muchos barrios no puede caminar-

se por el cúmulo de basura; la falta de educación en esto es fundamental. En el
tema de transporte se criticó que las aceras están congestionadas de carros, «este
es un país para gente en carro», las aceras son copadas por carros, motores, etc.
En tal sentido, «el espacio público no nos pertenece» dijo una participante.
Otro elemento de disgusto señalado por el grupo es que cuando existen conflic-
tos o dificultades en el barrio, poco se involucra el ayuntamiento en el proceso
de negociación y resolución de dichos conflictos. Por el contrario, agravan la
situación, puesto que suelen enviar policías o coroneles y no hacen un trabajo
que contribuya a la preeducación y que ayude a la población a percibirlo como
el «Gobierno de la ciudad» que apoya y se compromete con los problemas de
la comunidad.
Según lo anterior, entienden que el Ayuntamiento sigue siendo un espacio de

«botellas», personas que realmente no están comprometidas con la comunidad,
sino con el partido y responden a sus intereses. Si bien el proceso de gestión, a
través del presupuesto participativo, se ha ido abriendo a la comunidad, aquel es
388
insuficiente porque todavía no hay mecanismos de vigilancia y de supervisión

directa por parte de la comunidad de cómo se gastan los recursos del Ayunta-
miento. al respecto señalaron que «el presupuesto se secuestra» para intereses
particulares o para asuntos que no son el interés fundamental de la comunidad.
Al respecto un participante dijo que el Ayuntamiento es «mucha espuma y poco
chocolate», es decir, se hace menos de lo que dice que hace en la comunidad.
Lo anterior lo profundizaron agregando que esto obedece a la «cultura política

vigente», la cual se asume para resolver asuntos individuales no colectivos, «se
vuelven regidores para salir de la olla». se expresó tambien lo siguiente «hay
una conciencia alienada, es decir, a ellos los políticos se les deja hacer lo que
quieran, ellos son los que saben (…) y se les deja hacer lo que quieran».
Se señaló que el Ayuntamiento ha avanzado creando algunas oficinas especia-

lizadas para jóvenes, mujeres, etc., pero esas oficinas solo están creadas, no
cuentan con presupuestos y planes específicos. Solo se limitan a hacer algunos
talleres, o actividades culturales que no tienen mayor impacto en las problemá-
ticas reales que les afectan.
Algunas sugerencias y recomendaciones en cuanto al proceso de gestión seña-

lada por el grupo fueron:
Mayor inversión en programas específicos según necesidades de los grupos po-

blacionales más excluidos.
Campañas informativas/educativas en temas de medio ambiente
Creación de los consejos municipales con capacidad de incidencia en la gestión

presupuestaria, y en monitoreo y evaluación de la gestión del Ayuntamiento.
Programas educativos amplios en temas de participación, divulgación de la ley,

DDHH, entre otros. romper el «secretismo», sobre el presupuesto, educar en
esto también.
«predicar con el ejemplo», animar para que las autoridades del Ayuntamiento se
acerquen mas a la comunidad.
Consultas periódicas con los grupos organizados sobre prioridades del Ayunta-
miento.
Creación de un mecanismo que fije la obligatoriedad de la información en el

proceso de gestión. Apuntar a que la comunidad exija este derecho a la infor-
mación publica.
389
Apoyar a los grupos para que tengan mayor capacidad de participar activamente
en el tema de presupuesto participativo.
INFORME GRUPO FOCAL MUNICIPIO DE BOCA CHICA

Nombre Organización Zona de Categoría
y Cargo Influencia
Juana Montaño Coordinadora Municipio BC Comisión de
Foros Municipales Seguimiento de la
Agenda Municipal de
Boca Chica
Junta de Vecinos Circunscripción Organizaciones de
Elena Montaño 1 Vecinos
Vicente Castro Junta de Vecinos Juan Los Coquitos. Organizaciones de
Zapata Alberto Osorio Circunscripción Vecinos
1
Fátima Távarez Secretaria de Género FM. La Altagracia. Pro igualdad de género
Asociación de Amas de Casa Circunscripción
La Altagracia 4
Pedro Féliz Fundación Unida La Caleta y El Organizaciones
Trabajando Valiente.
por la Comunidad Circunscripción
3
Altagracia Lara Asociación Pro Desarrollo El Valiente. Organizaciones
Brisas del Este Circunscripción
Mesa de Seguridad 3
ciudadana. FM
Lic. Amantita Centro Psico-pedagógico Asistencia social
Tapia Lily
Observaciones:
Se convocó tres semanas seguidas para realizar el grupo focal en cinco hora-
rios diferentes. Luego de esperar una hora, en la tercera convocatoria, logramos
realizar el grupo focal con actores del municipio de Boca Chica, excluyendo
demandantes o ofertantes de servicios de educación.
No se pudo grabar el grupo focal por faltar parte de la grabadora. Se tomaron

notas a partir de las cuales se está realizando este informe.
El Sr. Raúl Valete, de la Asociación de Comerciantes de Boca Chica fue llamado

por la Coordinadora de los Foros Municipales (FM), ya que aquél es el Presi-
dente del FM según se me informó. Éste se presentó, pero tenía un compromiso
previo y no pudo quedarse al grupo focal.
390
En terminología de los FM, la circunscripción 1 y 2 corresponden a Boca Chica

centro, la 3 a Valiente y La Caleta (después del peaje) y la 4 a Andrés. Las rea-
lidades y necesidades de estos sectores son muy diferentes.
Informe
¿Han participado en la formulación del plan de desarrollo/inversión?
De los seis participantes en el grupo focal, tan solo la última en llegar (Lic.
Tapia del Centro Lily) no ha participado en el plan de desarrollo del municipio.
Los otros cinco son todos miembros activos del Foro Municipal de Boca Chica
y están muy involucrados en el «Presupuesto Participativo Municipal» – PPM
en cada una de sus circunscripciones.
Cada uno de ellos relató, con lujo de detalles, como se procedió a la implemen-
tación del Capítulo III sobre el Presupuesto participativo de la Ley 176-07 de
20 de julio 2007 del Distrito Nacional y los Municipios de la que tienen un co-
nocimiento absoluto. Una de las participantes tenía una copia de la Ley con ella.
Consideran que «han sido protagonistas» en la formulación del PPM en pala-
bras de la representante del Comité de Amas de Casa La Altagracia.
Los miembros del FM están altamente involucrados. Los prestadores de servi-

cio, aunque fueron invitados, no han participado tan activamente.
¿Cuáles consideran que han sido los pros y los contras de los procesos de parti-
cipación que se han dado?
Aspectos positivos (Pros)

Excelente manejo de la Ley por parte de los miembros del FM.
Alta capacidad de negociación por estar bien organizados y bien capacitados.
Capacitación del CES Montalvo esencial para conseguir el nivel de participa-
ción (Diplomado, talleres, seminarios).
Organización en Foro Municipal desde 1998 cuando BC era parte del DN.
Acompañamiento incondicional del CES Montalvo. Labor del técnico muy
apreciada.
Existencia de la Comisión de Seguimiento por mandato de la Ley.
Proactividad del FM.
Se puso en marcha desde antes de la aprobación de la Ley.
391
Se cumplieron todos los pasos que manda la ley (Asambleas, encuentros de de-
legados en Sala Capitular, solicitud de Cabildo Abierto, reunión con la Síndica,
Comité de Seguimiento).
En cada Asamblea se eligen democráticamente las obras a priorizar y dos tienen

categoría de principales.
Auditoria social.
La síndica tiene horario de visitas los miércoles y jueves, con sistema de tickets.
Aspectos negativos (contras)

El nuevo funcionario municipal, enlace con los grupos sociales, desconoce el
tema comunitario y no tiene interés en hacerlo. El anterior, si bien no manejaba
el tema, se involucró en cuerpo y alma.
El manejo político.
El problema del presupuesto municipal del 2007 fue bloqueado por el Gobierno
central. Retraso en los desembolsos y por tanto las obras.
El inicio en el 2007 fue accidentado. Fue traumático, no llegaba el dinero.
En 2007 se experimentó.
El PPM 2008 se hizo antes de la aprobación del presupuesto 2008.
Falta de seguimiento del FM al Ayuntamiento.
Priorización de obras sin tener en cuenta factores logísticos.
Las elecciones.
Se usó dinero del PPM 2008 para asfaltar las calles antes de las elecciones.
La posposición de reuniones entre actores sociales y sindicatura.
Niveles de negociación y avance diferentes entre las diferentes circunscripcio-
nes.
Nomenclatura distinta para los Foros y el Ayuntamiento.
La sindicatura es reacia a la cuestión del PPM.
La síndica nunca aparece
Participación limitada al FM.
El delegado municipal de La caleta estuvo enfermo y eso retrasó la negocia-
ción del PPM en el 2008.
Personalización de los roles municipales.
La síndica dijo que le debían dar mucho seguimiento.
Si no se le da seguimiento, no se hace nada. Hay que atacar a la síndica, pero
«ella nunca está».
La síndica es de Andrés, no de Boca Chica. Esto parece influir en la dejadez en
el centro del pueblo donde las calles están en mal estado.
Algunos sectores están descontentos, ya que lo que se solicitó en el cabildo
abierto no se ha cumplido (bacheo del sector de la Junta de vecinos Juan Al-
berto Osorio)
392
No se apoya a las instituciones. Solo se las busca por política.
(SI LA RESPUESTA 2 ES POSITIVA) ¿Consideran que el presupuesto del

Ayuntamiento ha reflejado esos procesos de consulta?
Sí.
La sindica intenta complacer a todos. Intenta reelegirse.
Si se comete un error, la sindicatura intenta remediarlo. Por ejemplo, la prioriza-
ción de obras en La Altagracia (asfaltado de calles) en 2007 fue implementado
en el barrio de al lado (que está mas cerca de la carretera) por lo que las obras
del 2008, aunque se dio preferencia al barrio beneficiado el año pasado, se harán
en la Altagracia.
(PARA PRESTADORES DE SERVICIOS ÚNICAMENTE) ¿En qué medida

participan ustedes en la ejecución de obras o recursos del municipio?
Se realiza un monitoreo en las obras elegidas en el proceso del PPM. Un equipo

de personas designadas velan en la misma obra. Se trata de una comisión de
seguimiento que le da seguimiento al ingeniero «cayéndole atrás». Verifican
la cantidad de material usado, que no sea vendido «por la izquierda» y que no
exista una «nominilla» (trabajadores fantasmas) alternativa.
Una de las participantes nos refirió que dos obreros fueron cancelados en una
obra (asfaltado de La Altagracia) a petición suya por vender el cemento. Cabe
destacar que al preguntar si existe un procedimiento establecido para las denun-
cias no hubo una respuesta coherente. En este caso se recurrió a reportar el inci-
dente al cónyuge de la sindica «que es ingeniero» y «está siempre en la obra».
Se hizo referencia a que en estos casos había que tener tacto, ya que la denuncia
podía ser motivo de posteriores problemas o no ser tomada en consideración,
según la persona a la que se le hiciera el señalamiento.
(PARA PRESTADORES DE SERVICIOS UNICAMENTE) ¿Cómo se estruc-

tura el presupuesto institucional de ingresos y gastos?
Se distribuye como manda la Ley, según la cantidad de población de cada sec-

ción. Si embargo, no se respetan los porcentajes asignados legalmente al trabajo
con la juventud ni en género. No existe una oficina municipal de juventud.
(PARA BENEFICIARIOS UNICAMENTE) ¿Conocen cómo gasta el dinero

destinado a inversión social el municipio?
393
Sí.
A través de la Comisión de seguimiento a la Agenda Municipal de Boca Chica
y del Foro Municipal.
¿Se realizan procesos de monitoreo del avance de las obras desde la comuni-
dad?
Sí.
Se organizan jornadas de monitoreo de las obras. Durante dos días se hace un
recuento, se visitan todas las obras, y se organiza un taller de evaluación de las
visitas.
En las reuniones del FM se hacen informes por circunscripción o comunidad.
Existe un documento en el que se reflejan las obras hechas, en curso y por hacer.
En caso de necesidad se forma una comisión para supervisar las obras ligadas
al PPM.
¿Qué resultados ha tenido en la comunidad la inversión social realizada?
La comunidad (los beneficiarios), según los entrevistados, percibe que se está

trabajando tímidamente. Los entrevistados consideran que se está comenzando
y, a pesar de ello, ya se han concluido obras como el asfaltado de calles en algu-
nos barrios. Esto es percibido como muy positivo.
«A través de la lucha constante, a pesar de lo lento, se han logrado muchas co-
sas».
Se han construido aulas (3) en La Malena, el liceo de La Caleta y el asfaltado
de varias comunidades.
(PARA BENEFICIARIOS UNICAMENTE) ¿Cómo evaluaría comparativa-

mente la inversión social realizada directamente desde el municipio versus la
inversión realizada por otras instituciones (Gobierno central, ONGs por ejem-
plo)?
Los gobiernos municipales han trabajado más por la comunidad en el poco

tiempo que tiene el municipio de Boca Chica; por ejemplo, aparte de las obras
del PPM, se han hecho parques infantiles. Como obras del Gobierno central se
refiere los edificios multifamiliares de Andrés, y el acueducto.
(PARA PRESTADORES DE SERVICIOS UNICAMENTE) ¿El cambio territo-

rial significó cambios en la disponibilidad de recursos del Ayuntamiento?
No aplica.
394
Desde que la administración de Boca Chica y del Distrito Nacional se separa-

ron, ¿creen que hubo cambios en inversión social y sus resultados?
Sí. Antes no se invertía nada, tan solo se recaudaba dinero y se enviaba al DN.
Los servicios no se daban, no se recogía la basura, todavía no es perfecto.
La separación territorial es lo mejor que se pudo hacer. Hay una persona a la que
presionar directamente si el servicio no funciona.
A partir de la división territorial, ¿se produjeron cambios en los procesos parti-

cipativos implementados desde el municipio?
Sí.
El FM ha crecido. Ha permitido el hermanamiento de Valiente y Boca Chica.
Se ha captado la oportunidad de participar, de reclamar.
¿En cuáles áreas considera que se debe fortalecer la inversión social para lograr
mayores impactos en la comunidad?
El mayor reclamo es en el área de salud. Construir un hospital en BC, reforzar

los dispensarios y la Maternidad.
En segundo lugar, la educación: construcción de un Liceo en Valiente, estancias
infantiles, escuela de arte y cultura, biblioteca, escuela de idiomas, politécnico
en La Altagracia con la colaboración del ITLA y el Megapuerto de Caucedo.
En tercer lugar, trabajar el componente de género capacitando y organizando las
mujeres. También el tema de la juventud, reforzando la organización y la capa-
citación así como la creación de centro deportivo de esparcimiento.
¿Cuáles recomendaciones haría para fortalecer la participación ciudadana y su

impacto?
Fortalecer la organización de jóvenes y mujeres.

Motivación de la juventud y la familia para responder a los llamados.
Motivar la organización y la participación para superar la apatía de la comuni-
dad por los intereses comunes.
¿Consideran pertinente el plan de desarrollo/inversión municipal para atender

progresivamente las necesidades comunitarias en cuanto a inversión social?:
(según el entrevistado o grupo focal).
Educación. Sí
395
Salud. Puede mejorar

Vivienda. No se trabaja
Agua potable saneamiento. Sí.
Asistencia social. No se referió trabajo en ese sentido
Inversión pro género. No se hace
Inversión pro jóvenes. No se hace.
Otros.
Obras de las que se hablaron durante el GF.
Circ. 1.
Obra principal: Hospital público. No realizada. Es una obra que debe realizar
el Gobierno central. Se ha reforzado el dispensario médico con un médico y
enfermera 24 horas. Se pintó. No llena las expectativas, pero es un avance. El
diputado Castro influyó en el cambio.
Altos de Monterrey. Obras principales: Escuela y agua. El 23 de julio 2008 se
dio el primer picazo para la traída de agua.
Los Tanquecitos. Bacheo de calles en Las mercedes y en La Altagracia. Se prio-
rizó La Altagracia para el 2007, pero se hicieron aceras y contenes en Las Mer-
cedes que está más cerca de la pista. En 2008 se hizo en La Altagracia. Parece
que la síndica creía que todo el sector era La Altagracia, ya que hay un cartel a
la entrada de Las Mercedes que dice: Bienvenidos a La Altagracia.
Aceras y contenes. Un recorte de prensa dice que se asfaltó en 17 áreas en BC,
pero en el centro tan solo se ha arreglado la avenida que va de las frituras hacia
la pista.
En Boca Chica y Andrés ya se iniciaron las obras. Se está construyendo una
funeraria municipal en Andrés.
Circ.3.
La Caleta.
En el 2007 tan solo se dio el dinero para comprar el terreno para una estancia
infantil.
En el 2008 se inaugurará la estancia el 31 de julio.
La segunda obra prioritaria fueron aceras y contenes. Se ha avanzado en algu-
nos lugares como Los Unidos, pero en La Seiba está en stand by. El Gobierno
central asfaltó una parte de una calle.
Se inaugura en breve el Liceo de La Caleta.
El Liceo de Valiente se solicitó, pero no se ha hecho nada.
Parte del presupuesto de La Caleta se tomó para hacer las aceras y contenes de
396
Los Unidos.
Se está construyendo un mercado en La Caleta.
El presupuesto del municipio está dividido.
La Caleta y Valiente. 64 millones que maneja Máximo Soriano, Delegado Mu-
nicipal. No se sabe cuánto corresponde al PPM.
Boca Chica, Andrés. 117 millones que maneja la Síndica. Hay una proporción
para cada sector pero no fue posible determinar el monto.
Grupo Focal No. 2: Grupos comunitarios

(Escuelas, organizaciones barriales)
La participacion fue uno de los elementos más debatido por el grupo. Al respec-
to plantean que se han involucrado en reuniones y asambleas del Ayuntamiento
para programar obras en algunas de las comunidades. En distintos momentos de
la entrevista se indicó que la falta de estrategias de participación de la comuni-
dad es una fuerte limitación porque de ese modo se mantiene una visión de que
el Ayuntamiento es solo un «recogedor de basura», ya que no se involucra a la
comunidad en las decisiones.
Las obras señaladas como positivas y que han contribuido a mejorar la calidad
de vida de las personas son los parques «Canquiñas» y las funerarias. Parti-
cipantes indicaron que «para que no hagan nada, mejor que hagan ese tipo de
obras». Entienden que no son obras suficientes, pero que contribuyen a que las
personas resuelvan problemas cotidianos. Se subrayó que son obras necesarias
pero no implica que sean la prioridad dentro de la comunidad. Otro aspecto in-
dicado eso que escasamente se convoca a la comunidad cuando se van a ejecutar
dichas obras. Además, se dijo que existe «manipulación, porque son obras que
están politizadas», a través de los contratistas. Se dio como ejemplo de prio-
ridad la necesidad que tienen de una planta de tratamiento para saneamiento de
cañadas y agua potable, en vez de parques, pero indican que nunca se considera
como prioridad. En ese sentido, se planteó que el Ayuntamiento realiza levan-
tamientos de información, pero luego del levantamiento no hacen los cambios
que espera y solicita la comunidad.
Otra dificultad señalada es que los líderes comunitarios, en algunos casos, están
ligados a los partidos, por por lo que influyen solo para solucionar problemá-
ticas que les afectan directamente. Se indicó que existe corrupción porque se
les suele contratar, con dichos lideres, para realizar labores porque pertenecen
al partido. En relación con este aspecto, se señaló que la «politiquería está en
todos los sectores, movimientos de la comunidad es un mal que no nos deja
avanzar».
397
Retomando la idea de los parques «Canquiñas», no son una buena inversión

porque las comunidades tienen problemas de violencias y delincuencia, y los
parques son un espacio que contribuyen al mantenimiento de la violencia, por-
que se convierten en espacios de socialización «del tigueraje», y no hay pro-
puestas educativas/recreativas dentro de los mismos. Además, aunque se da
mantenimiento, muchas veces no se involucra a los grupos y comunidades en
las actividades (incluida el ornato) que puede realizarse en el parque.
Entre las obras que se señala que son prioridad son las escuelas laborales porque
permitiría sobre todo a los jóvenes, prepararse para un buen desempeño en ofi-
cios técnicos que son necesarios para el desarrollo de la comunidad. Al respecto
un participante dijo que «hay muchas cosas que se pueden hacer mas allá de un
parque, o una construcción o recoger basura, son cosas que necesitamos porque
ayudarían a que no haya violencia, delincuencia». De modos diferentes se
señala que es necesario tener una política de construcción y realización de obras
en la comunidad que sobrepasen la improvisación y politiquería, porque lo que
más se ve son las improvisaciones, «no se puede resolver solo el problema de
un día, de un momento, necesitamos que se resuelvan los problemas de toda la
vida».
Se señala que son necesarias inversiones funcionales, tales como:
Capacitación laboral (escuela de computadora, electricidad, ebanistería, repos-

tería, tapicería, otros).
Estancias («guarderías») infantiles.
Instalaciones eléctricas en los barrios. Se señala que muchas áreas están oscu-
ras, lo cual influye más al incremento de la delincuencia. Se señala que si bien
no es una tarea exclusiva del Ayuntamiento, es importante que tomen en cuenta
que esto es un problema fundamental en los barrios.
Centros de salud preventiva. En este aspecto señalan la necesidad de tener más

información en temas de salud comunitaria y preventiva que afectan a la comu-
nidad (dengue, ITS/VIH/SIDA, otros).
Pozos filtrantes. Se indicó que en algunas comunidades hace más de 10 años que
no se tapan los pozos, lo que trae mucho tipo de complicaciones de salud en la
zona. Es un trabajo que se deja por cuenta de cada poblador, sin que el Ayunta-
miento se involucre en la solución de dicha problemática. En este sentido, las
cloacas son un grave problema para muchos sectores, se soluciona sólo parcial-
398
mente, pero no se buscan respuestas reales a la contaminación al medio ambien-

te. En este sentido, el tema del drenaje pluvial es un grave problema, puesto que
en muchas localidades no se realiza la diferenciación entre drenaje sanitario y
pluvial, y todo el material recolectado es concentrado al mismo destino.
En relación a lo anterior se indica que solo en temporadas de campañas electo-

rales se hacen algunos arreglos en las calles y aceras de la comunidad, pero sin
buscar una verdadera respuesta al problema. Por otra parte, se indicó el tema
del transporte: «las calles de esta ciudad son de los motores y los carros, uno
no puede caminar» señala una participante. En cuanto a la visión de solución
de los problemas a largo plazo se indicó que «se resuelven los problemas como
por una semana, pero luego las aguas negras (contaminación) vuelven aparecer,
porque se solucionan los problemas de un día no los de toda la vida de la gente
en la comunidad».

Una obra realizada por el Ayuntamiento y altamente valorada por los partici-
pantes es el saneamiento realizado en el mercado modelo de Los Guandules,
la cual se hizo en coordinación con la comunidad y se han visto los resultados
porque han dado seguimiento al mantenimiento de la obra y han involucrado a
la comunidad en dicho proceso.
En cuanto a aspectos del presupuesto participativo señalan que han recibido ca-
pacitaciones sobre el tema y el ayuntamiento ha realizado algunas reuniones en
algunos sectores. La dificultad señalada es que muchas veces lo que planifican
como acciones prioritarias, no se toman en cuenta en la inversión que se hace.
Se citó el ejemplo de que han solicitado al Ayuntamiento la creación de estan-
cias infantiles, mas sin embargo se construyen canchas o parques, y no se toma
en cuenta lo que la comunidad define como prioridad. Asímismo, en cuanto a
seguimiento de obras/acciones citaron el ejemplo de lo que pasa con los bade-
nes, «lo comienzan pero no lo terminan», señalando que es común que den «el
primer picazo y luego se desaparecen» y la comunidad tiene que terminarlo por
su cuenta, o bien se deja así y se convierte en un mayor problema para la co-
munidad, sobre todo, cuando hay lluvias o ciclones, para lo cual indican que el
Ayuntamiento no tiene ninguna política de prevención y atención del desastre.
En cuanto a relaciones con las autoridades municipales, varios participantes se-

ñalaron la dificultad que a veces tienen de reunirse con las autoridades. Algunos
técnicos están disponibles y los reciben, pero indican que el que se resuelvan los
problemas y haya una interlocución permanente con la autoridades es difícil:
«a veces vamos al Ayuntamiento y nos hacen esperar horas y horas, no nos reci-
ben y si nos reciben de todos modos, el problema sigue ahí».
399
Se señala que no tienen en la zona programas especiales para grupos vulnera-

bles. Eso, en la percepción de los participantes, contribuye al mantenimiento de
la pobreza en la zona, y señalan que ni para las mujeres, jóvenes y niños hay
inversiones especificas que puedan nombrarse como logros del Ayuntamiento.
También en este punto se enfatizo que los problemas se resuelven por vía del
«amiguismo» y no porque haya una política institucionalizada dentro del Ayun-
tamiento para invertir en cada área del desarrollo de la comunidad.
También se indica que los grupos están débiles, en cuanto a capacidad de incidir
en los procesos de toma de decisión. Plantean que muchos grupos están «dividi-
dos» por intereses partidarios y no se enfocan en lo que afecta a la comunidad.
En este sentido, se criticó ampliamente el hecho de que muchas organizaciones
realizan capacitaciones, entrenamientos a líderes, etc, pero estas capacitaciones
no necesariamente implican un desarrollo de los grupos. Al respecto, opinan
que el acompañamiento a grupos debe estar más orientado a fortalecer las es-
tructuras organizativas para la capacidad de incidencia.
Indican que quienes más invierten en la zona son la ONGs que tienen proyectos
específicos en los temas de inversión social. La dificultad de dichos proyectos
es que tienden a ser cortos y después de algún tiempo no se le da seguimiento
a lo que se inicia. Por otra parte, opinan que el Gobierno central realiza más
acciones, pero sin la adecuada coordinación con Ayuntamiento y los grupos
comunitarios.
Indican que la ley aún es desconocida, «nadie sabe de que se trata, nadie la usa
como es debido» se dijo en la discusión. Es un instrumento que requiere de
mayor promoción y de mecanismos que impulsen su aplicación. Valoran la ley
e indican que es un logro de muchas personas y grupos.
Otro aspecto abordado en la discusión es la desmotivación a la participación,

precisamente porque la gente no ve soluciones específicas, y se pierde credibi-
lidad en la participación. En este sentido señalan la necesidad de hacer movili-
zaciones que involucren a la comunidad, y que haya involucramiento en las de-
cisiones que le afectan. Señalaron que si bien hay gente que no se compromete,
hay personas que si perseveran en el barrio y se mantienen en la lucha cotidiana
por la solución de las problemáticas del barrio.
Se señala como dificultad el hecho de que los regidores no asumen su papel den-
tro de la comunidad. Se los elige cada cuatro años, pero no toman un liderazgo
en la resolución de los problemas cotidianos del barrio. Indican que sería bue-
no tener asambleas (cabildos) regulares en las comunidades con los regidores
400
para que asuman mayor compromiso. Además, para que a la comunidad se le

rinda cuentas de lo que se hace o no dentro del Ayuntamiento. En este sentido,
una participante dijo: «el que no tiene padrino no tiene moro», indicando que
muchas veces en la comunidad los regidores solo les resuelven los problemas
a personas que están relacionados a ellos y al partido. Señalan que «el único
interés de los regidores es salir en la prensa diciendo que hicieron algo o dieron
algo a la comunidad, pero sin resolver el problema real».
Señalan que la división territorial es un logro en sí misma, pero que se requiere

una división de recursos más equitativa para las zonas empobrecidas. Entien-
den que la mayor inversión se hace en las zonas altas del Distrito, pero no en
las comunidades que tienen mayores problemáticas. No obstante, perciben que
actualmente se hace un mayor esfuerzo por recoger basura y por mantener más
limpia la ciudad a como se hacía hace 10 años. También entienden que, aunque
no es suficiente, el Ayuntamiento aparece, como una autoridad que le correspon-
de resolver problemáticas en la comunidad, «no solo recoger la basura».
Algunas recomendaciones realizadas fueron:
Hacer consultas periódicas con la comunidad para el establecimiento de priori-

dades en la zona.
Mayor coordinación entre los grupos comunitarios y el Departamento de medio
ambiente del Ayuntamiento, para organizar acciones de educación a la ciudada-
nía en temas de proyección y cuidado del ambiente.
Mayor capacitación en incidencia política en los ayuntamientos, conocer mejor
los decisores políticos, establecer estrategias específicas para convencer a las
autoridades de las ventajas de invertir en la comunidad.
Hacer uso de los mecanismos que plantea la ley. Mayor difusión y aplicación
de la misma.
Establecer líneas de investigación periódica en las zonas para tener líneas de

base que permitan priorizar las problemáticas identificadas por la comunidad.
Fortalecimiento del liderazgo colectivo en las comunidades. mayor énfasis en
que las capacitaciones tengan aplicaciones prácticas en las organizaciones.
Fortalecer las relaciones entre los grupos de la comunidad (escuelas, iglesias,
pastoral social, juntas de vecinos, otros) con el Ayuntamiento para plantear
posturas conjuntas frente a la resolución de las problemáticas.
Grupo focal n.o 3
Fecha: 25/07/08.
Hora de inicio: 3:30 p.m.
401
Hora de finalización: 5:30 p.m.

Organizaciones: Junta de Vecinos, escuelas.
Moderadora: Jeannette Tineo.
Listado Asistencia.
1) Julio Cesar Sanchez: Junta de vecinos Benavides.
2) Dolores Martinez Junta de vecinos San Rafael.
3) Jose Galvez Junta de Vecinos 24 de abril.
4) Bélgica Altagracia Marte: Junta de Vecinos Eugenio María de Hostos.
5) Jose Munho : Junta de Vecinos Eugenio María de Hostos.
6) Fior Guzman: Reocofe.
El grupo focal fue participativo y los integrantes asumieron un rol activo en la

discusión. A continuación se detallan aspectos relevantes sobre aspectos abor-
dados en la investigación. En relación al plan estratégico, las respuestas de los
participantes plantean que:
Hubo cierto nivel de consulta con las algunas organizaciones. Se hizo un Con-
greso donde se presentaron los resultados principales por líneas de trabajo. Tam-
bién en dicho Congreso se ofreció información sobre la ley 176-07. El grupo
señaló que este tipo de iniciativa regularmente no lo conocen todos los grupos
comunitarios, pero implican un comienzo para generar participación en los ba-
rrios.
La dificultad principal señalada en torno a la participación en el plan estratégico
es que éste implica únicamente consulta en la fase inicial, pero una vez diseñado
se desconoce lo que se hace.
El grupo debatió en torno a que el Ayuntamiento sigue siendo visto, únicamente

como «recogedor de basura». Identificaron que esto se da porque se invierte
poco en la educación ciudadana, en aspectos claves del desarrollo que tienen
que ver con derechos humanos (leyes, formas de participación, presupuestos,
etc.).
Se señaló como obstáculo de los procesos participativos que sigue estando vin-
culada a los partidos de turno. Se expresó que el síndico mantiene, en algunos
casos, prejuicios con los grupos/personas que mantienen posturas críticas sobre
la gestión, a los cuales se les suele excluir de los mecanismos de participación.
Al respeto un participante señaló «a veces los Ayuntamientos se manejan por
los síndicos como reinados, en el que todo se les debe a ellos (…) cualquier
reclamo se asume como ofensa (…) se castiga a las comunidades donde los
líderes critican». El castigo significa que no se les arreglan calles, no se recoge
la basura, etc.
402
Sobre los distintos aspectos de compromiso del Ayuntamiento, en cuanto a in-

versión social, en sentido general se considera que el Ayuntamiento no ha in-
vertido nada. En el caso de viviendas se señaló que en algunas comunidades se
hacen levantamiento para viviendas, pero después del levantamiento de infor-
mación, las autoridades no aparecen, «los líderes quedamos mal, ya a mí hasta
me da vergüenza con la gente, porque entonces uno trata de ayudar en esos
levantamientos, pero luego no hacen nada (…) uno es que queda mal frente a la
comunidad».
Al preguntar por qué consideran la escasa inversión en las comunidades seña-

laron que se debe a:
El desconocimiento de la población de los derechos que les corresponden. por

tanto, no se exige de las autoridades que cumplan con lo que dice la ley.
La costumbre. Se considera que en el país hay una forma de hacer política como
algo para obtener prebendas o beneficios personales y no como bien colectivo.
En cuanto al saneamiento ambiental se señala que es una política que desarro-

llan básicamente las ONGs (Ciudad Alternativa, IDDI, ). se considera que el
Ayuntamiento no ha invertido en esta área y lo poco que hace se limita a las
calles principales de los barrios, olvidando los sectores mas empobrecidos y ex-
cluidos. No hay una estrategia del Ayuntamiento claramente definida por áreas,
calles de los sectores que realmente se aplique en todos los barrios. Se citó de
ejemplo la cañada de Bonavide, la cual se ha hecho prometido arreglar desde
1980 y todavía no se hace nada por solucionar este problema. Incluso ha sido
un aspecto que se ha presupuestado dentro del presupuesto participativo de la
zona (Barrio 27 de Febrero).
Como actividad realizada de saneamiento se señaló como ejemplo la recupera-

ción del mercado de los Guandules, lo cual consideran un logro de la comuni-
dad y del Ayuntamiento, metiéndose aún por trabajo que se hace de seguimien-
to. En este sentido, se considera que el logro de este proceso de saneamiento y
recuperación de obras en la comunidad es debido a un proceso arduo de edu-
cación que implicó el involucramiento y compromiso de la comunidad. En ese
sentido, se resaltó la importancia de la educación dentro del Ayuntamiento a lo
cual entienden que regularmente no se le dedica suficiente presupuesto.
Otras obras resaltadas por el grupo son los parques «Canquiñas» que se conside-
ran de utilidad para la comunidad, pero que no son suficientes para la recreación
y sobre todo son casi exclusivamente las obras que realiza el Ayuntamiento para
403
la comunidad y sin la debida participación de la gente en el diseño de dichas

obras. si bien valoran la recuperación de los parques, entienden que no debe ser
la única obra a la cual se dediquen los recursos del Ayuntamiento.
En cuanto a programas especiales, se planteó que el Ayuntamiento paga a pro-

fesores para impartir clases de repostería, costura, etc. para mujeres, pero estos
cursos son cubiertos en un 100% por las mujeres que los realizan; el Ayunta-
miento solo paga a los profesores. Lo mismo pasa en unos cursos que se están
dirigiendo a jóvenes, pero estos deben trasladarse hasta el Ayuntamiento para
realizarlos (cursos de computadoras, talleres de aduanas y turismo), pero no
se dan en la misma comunidad lo cual dificulta su desarrollo y extensión a más
jóvenes dentro de la comunidad (el Ayuntamiento cubre el transporte de los
jóvenes que participan).
En torno al presupuesto, la mayoría desconoce en qué específicamente el Ayun-

tamiento invierte o gasta los recursos. Algunas juntas de vecinos han participa-
do en los presupuestos participativos, pero consideran que es una experiencia
que apenas se está iniciando y que todavía desconocen muchos aspectos concre-
tos de cómo el Ayuntamiento de forma concreta gasta los recursos.
Entienden que, en cuanto a aplicación de la ley de municipalidad, es muy pre-

maturo todavía, porque es una ley que todavía, las comunidades desconocen.
Una de las principales estrategias en ese sentido la esta realizando el Juan Mon-
talvo a través de la formación de facilitadores de la ley. Entre los avances que
identifican después del proceso de división territorial están:
Construcción de aceras en las calles principales de algunas zonas.

Realización de brigadas de limpiezas periódicamente.
Arborización de la ciudad.
Recuperación de parques y zonas verdes.
Mayor recolección de basura.
Descontaminación visual en algunas áreas de la ciudad.
Construcción de algunas alcantarillas.
Señalan que la dificultad principal con estas acciones es que se realizan por
cuenta propia del Ayuntamiento, sin las debidas coordinaciones con los grupos
comunitarios. por eso son acciones que no son sostenibles en el tiempo y que se
limitan a actividades puntuales sin continuidad, sin la priorizacion en función
de las necesidades reales/sentidas por la comunidad.
404
Otra dificultad es que estas acciones se realizan regularmente a propósito de las

elecciones y campañas políticas, para conseguir votos, pero sin un plan espe-
cífico de desarrollo. Además, se señaló que son acciones individuales y no co-
lectivas. Se priorizan incluso áreas donde viven dirigentes políticos y no donde
necesariamente esta más afectada la comunidad.
Señalan que la división territorial, en sentido general, ha beneficiado a las co-

munidades, pero que este proceso es incompleto todavía porque sigue habiendo
una mayor concentración de recursos para las zonas más ricas (Gascue, Pian-
tini, etc.) de la ciudad, y no en la inversión real en los barrios pobres. En este
sentido, consideran que todavía la inversión no es equitativa.
Consideran que todavía la inversión en los barrios sigue siendo en su mayoría

(aunque deficiente también) responsabilidad del Gobierno central, lo que plan-
tea retos importantes para coordinación y articulación intersectorial. Señalaron
que en muchas ocasiones se duplican tareas del Ayuntamiento y del Gobierno
central.
Otro aspecto que señalaron es la falta de empoderamiento colectivo en la po-

blación. Se entiende que «las voces de los barrios siguen siendo una voz pasiva
y no activa» en la solución de los problemas. No se exige, no se participa, to-
davía entienden, hace falta empoderar más a los grupos para que jugaban su rol
dentro de los procesos de diseño y aplicación de políticas locales por parte del
Gobierno local. en este sentido se indicó que existe una «dejadez colectiva»,
es decir, la gente cada vez cree menos en las autoridades lo cual se convierte en
un circulo vicioso porque menos hacen la autoridades y menos cree la gente.
«al Ayuntamiento le conviene mantenerse callao en cuanto a los compromisos
que tienen, porque así es menos lo que tiene que hacer». En este sentido, se
considera que hay que incentivar más el compromiso y lucha colectiva en este
campo del desarrollo local.
Consideran que lo anterior se da por la falta de articulación entre los grupos los
cuales se mantienen divididos y poco solidarios entre sí. Consideran quemuchos
políticos utilizan a los líderes para fines partidarios, y esto pierde credibilidad
frente a la comunidad.
Se sugieren las siguientes recomendaciones:
Mayor inversión en capacitación en derechos humanos. Empoderar más a la

comunidad sobre uso de las leyes sobre municipalidad.
405
Crear programas específicos de desarrollo dentro de la comunidad según nece-

sidades de los grupos poblacionales.
Las ONGs en las comunidades deben actuar más neutralmente a favor de los
intereses de la comunidad y no tanto en función de recursos disponibles. Esto se
señaló porque algunos participantes entienden que muchas ongs van cambian-
do de temas según recursos disponibles y no mantienen un compromiso fuerte
dentro de la zona con temas específicos. También se criticó que muchas ONGs
invierten muchos recursos en capacitación de líderes, pero que no evalúan el
impacto de dichas capacitaciones.
Crear comités de seguimiento dentro de los barrios a los planes estratégicos del
Ayuntamiento.
Fortalecer los procesos de institucionalización de los grupos comunitarios para

que tengan una mayor capacidad de cogestión de políticas dentro de las comu-
nidades y mayor capacidad de interlocución con las autoridades políticas.
406
(FIES)
EVALUACIÓN EXPERIENCIA DEL PRESUPUESTO

PARCIPATIVO MUNICIPAL EN REPÚBLICA DOMINICANA
CIECA
Domingo Matías
Francisco Checo
INTRODUCCIÓN

El sistema de Presupuesto Municipal Participativo (PMP), por lo menos parte

de sus métodos y principios, se ha estado aplicando en el país desde hace alre-
dedor de diez años y el mes de julio del 2007 fue instituido mediante la Ley No.
170-07. De manera que los ayuntamientos dominicanos están obligados por ley
a aplicar dicho sistema de consulta y participación social, especialmente en lo
concerniente al 40% de las transferencias que reciben los municipios del Pre-
supuesto Nacional por la Ley No.166-03, del 6 de octubre del 2003, que deben
destinar a los gastos de capital y de inversión.
Posteriormente la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios integró

los contenidos de la Ley 170-07. Los objetivos del sistema de PPM se plantean
en la línea de propiciar un balance adecuado entre territorios urbanos y rurales,
asegurar la participación protagónica de las comunidades en la identificación de
las prioridades, ayudar a las estrategias de reducción de la pobreza e inclusión
social, permitir el seguimiento y control de la ejecución del presupuesto y reali-
zar el mantenimiento preventivo de las obras públicas.
Muchos ayuntamientos del país ya han aplicado uno o más de los mecanismos
considerados dentro de este sistema de participación social, experiencias que,
debidamente evaluadas, deben ser la base para una adecuada implementación
del PMP y así contribuir a la descentralización de la gestión pública, al forta-
lecimiento institucional de los ayuntamientos, a la transparencia y uso mas
eficiente de los fondos municipales, a una mayor y mas activa participación
comunitaria y a la promoción del desarrollo local.

Este nuevo sistema de gestión municipal contribuirá a fortalecer los ayuntamien-
tos y a mejorar su rol en beneficio de las comunidades, siempre y cuando los
mismos tengan la capacidad de aplicar los principios de eficiencia, descentrali-
zación, coordinación, transparencia, participación de los munícipes, equidad so-
cial y concertación que la propia ley establece. Para un proceso de reconversión
409
de esta naturaleza, los ayuntamientos requieren ser dotados de instrumentos de

gestión, fáciles, claros y eficaces.
Por lo anteriormente expuesto, el Cieca, con el patrocinio del Fondo para el

Fomento de la Inversión Económica y Social (FIES), decidió realizar la presen-
te evaluación, la cual tiene el propósito de contribuir al fortalecimiento de los
ayuntamientos y al avance del proceso de aplicación del presupuesto participa-
tivo, como mecanismo de promoción del desarrollo local.
Dentro de los objetivos del estudio se encuentra determinar las fallas, los éxitos
y los resultados hasta el momento; además, sus potencialidades y contribución
al mejor uso de los recursos de que disponen los ayuntamientos; formular re-
comendaciones de políticas públicas sobre la promoción del desarrollo local y
elaborar un mecanismo de implementación de la ley que rige la materia.

La investigación comprendió varias fases. Primero se estudió la experiencia
general de la implementación del Presupuesto participativo Municipal (PPM)
la República Dominicana y se procedió a escoger una muestra representativa
de los municipios con experiencias más significativas, para una evaluación ex-
haustiva. Estos municipios fueron, Navarrete, Pimentel, Villa Altagracia, Baní,
Sabana Grande de Palenque, Monte Plata, La Romana y Guaymate.

En los municipios de la muestra la evaluación estuvo focalizada en las políticas
y procedimientos implementados, en los resultados, indicadores y actores. En
esta fase se obtuvo información directa de 257 personas (delegados/as de PPM,
síndicos/as, regidores/as y facilitadores/as de CONARE) que participaron en
entrevistas a profundidad y en los talleres celebrados en cada uno de los muni-
cipios.

En la última fase del estudio se organizó un taller de validación, en el cual se
les presentaron los hallazgos del estudio y las recomendaciones preliminares a
un grupo de 25 expertos/as de la Federación Dominicana de Municipios (FE-
DOMU), de la Comisión Nacional de Reforma del Estado (CONARE), de ayun-
tamientos y especialistas en municipalidad de varias organizaciones sociales.
Con sus comentarios y observaciones se procedió a preparar la versión final del
estudio.

Con respecto al mecanismo de implementación de la Ley No. 170-07, que sería
elaborado como parte de este estudio, se optó por concentrar la atención en el
diagnóstico de la participación de los actores (delegados/as de las comunidades,
410
síndicos y regidores)1, en lugar de la preparación de un manual general para

la aplicación de la ley, como era el propósito original. Esto motivado a que
mientras se desarrollaba el presente estudio, el programa de Transparencia y
Acción Ciudadana de la USAID en coordinación con la FEDOMU Y CONARE
diseñaron mediante un proceso participativo el «Modelo de Reglamento para
la Participación de la Ciudadanía en la Gestión Municipal», en el marco de la
Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, modelo de reglamento que
comprende lo concerniente al presupuesto participativo municipal, entre otros
aspectos.

Para suplir el mecanismo de implementación la investigación procedió a formu-
lar un conjunto de instrumentos de recolección de las informaciones originadas
en las asambleas comunitarias, zonales y en el cabildo abierto o asamblea mu-
nicipal. Estos instrumentos deberán ser gestionados por los facilitadores provin-
ciales y regionales.
Como se verá mas adelante, a pesar de los esfuerzos realizados hasta la fecha,
no ha sido posible remover los principales obstáculos para la implementación
oportuna y eficiente del sistema de PMP. Entre dichos obstáculos se encuentran
la arraigada cultura de incumplimiento de las leyes, limitaciones estructurales,
financieras y de recursos técnicos de los ayuntamientos y las debilidades de las
organizaciones sociales para incidir en las políticas públicas. Se hace necesario
un mayor esfuerzo para que, de manera conjunta, autoridades municipales y
actores sociales locales definan claramente las demandas sectoriales, las priori-
dades de la comunidad, los criterios de asignación de fondos y el programa de
inversión del municipio mediante la participación de la gente, como está esta-
blecido en la legislación vigente sobre PMP.
II
MARCO TEORICO
2.1 Concepto
El Presupuesto Municipal Participativo (PMP) podría definirse como una herra-

mienta o instrumento de la planificación en la cual se consideran las expectati-
___________
1 Para profundizar el diagnóstico, en adición a las entrevistas a profundidad originalmente

planeadas, se organizaron 8 talleres con 212 delegados/as y representantes de organizaciones
comunitarias, lo que permitió obtener un mayor volumen de valiosas informaciones, mediante
un ejercicio de amplia participación comunitaria en la evaluación del PMP.
411
vas ciudadanas en cuanto al destino que debe tomar la inversión de los fondos
públicos administrados por los Gobiernos locales.
Desde el punto de vista de la representación política se define como un ins-

trumento de la democracia directa, en la cual los ciudadanos participan en los
territorios o sectores deliberando e influyendo en la toma de decisiones por parte
de las autoridades electas. Es una intermediación entre la democracia represen-
tativa y la democracia participativa, una complementariedad.
Con los presupuestos participativos se busca facilitar la participación de los

ciudadanos haciendo propuesta sobre la orientación del gasto municipal y per-
mitiendo que haya una mejor distribución de las finanzas en los diferentes terri-
torios. El PMP ayuda al manejo transparente de los recursos.
El Presupuesto Municipal Participativo es una nueva concepción política ideo-

lógica que enfatiza la gestión social de las finanzas y establece la elaboración
del presupuesto municipal considerando esencialmente las propuestas que ha-
cen los ciudadanos(as) desde su territorio o sector especializado2.
La práctica de los presupuestos participativos implica por un lado decisión po-

lítica y social y por otro, establecer planes en los cuales se establecen criterios
para la participación de los grupos e individuos, los cuales determinan cuales
son sus prioridades. Es un modelo que busca la territorialización y la equidad de
la inversión con mecanismos horizontales de democracia. En la práctica signi-
fica realizar consultas ciudadanas en territorios y sectores, crear estructuras so-
ciales de decisión y seguimiento; y legitimar la aprobación con los organismos
políticos del Gobierno local. Es decir, es una combinación de propuesta popular
con decisión política-institucional pública.
Si bien es cierto que los presupuestos participativos fueron iniciativas de la

izquierda en Suramérica, en la actualidad no existen en la mayoría de los casos
mediaciones ideológicas, puesto que en América Latina y Europa es un proceso
que se promueve por instituciones públicas locales controladas por partidos de
orientaciones de derecha, centro-izquierda e izquierda indistintamente.
Desde el punto de vista ideológico la diferencia podría estar marcada por la vo-
luntad política. Si en Brasil hubo una decisión política, en República Dominica-
___________
2
Matías, Domingo. Presupuesto Municipal Participativo y Democratización. Santo Domingo,
República Dominicana. PARME 2004.
412
na lo que ha existido es una voluntad individual que no responde a una voluntad

colectiva partidaria. Esto puede resultar riesgoso para garantizar la continuidad
del proceso en cuanto a la calidad, especialmente cuando se producen cambios
de autoridades.
Hay que resaltar que existen debates sobre las tensiones y contradicciones entre
los modelos de democracia representativa y democracia participativa. Esta úl-
tima, se alega, busca sustituir o quitar legitimidad a los representantes elegidos
por el voto popular, cuando se transfiere poder a ciudadanos cuya represen-
tación se limita a sus asociados. Sin embargo el carácter participativo de la
democracia significa que sus representantes convivan y compartan planes coti-
dianamente con los representados, además de representar los intereses de éstos.
La democracia representativa no necesariamente se pierde con los presupues-

tos participativos. Esta sigue estando presente en las decisiones tomadas por el
Concejo Municipal. Podría ocurrir que los ayuntamientos fomenten la democra-
cia participativa en los territorios, lo cual puede equivaler a darles legitimidad a
las decisiones posteriores, que adquieren legalidad cuando el Concejo y la sin-
dicatura validan y aprueban el presupuesto, pasando aquí la democracia a tener
un carácter de representatividad. Esto equivale a afirmar que los presupuestos
participativos contribuyen con mejorar la calidad de la democracia representa-
tiva.
Ives Cabanna establece una diferencia entre democracia directa y democracia

representativa comunitaria. En la primera todos y todas los ciudadanos y las ciu-
dadanas tienen el derecho de participar directamente en las asambleas temáticas
y en las asambleas barriales o distritales. Mientras que en la segunda la partici-
pación en las discusiones y en las decisiones se da por intermediaciones de or-
ganizaciones sociales, organizaciones de barrios y organizaciones gremiales. El
ciudadano está representado a través de sus líderes pero no actúa directamente
y tampoco controla directamente el proceso.
La democracia representativa comunitaria que plantea Cabanna puede decirse

que es de carácter delegativa; los ciudadanos delegan su representación en los
dirigentes sociales, y tienen semejanza con la democracia representativa con-
vencional con la diferencia de que su ejercicio se hace desde los territorios y no
desde el congreso, alcaldías o ayuntamientos.
La visión de participación puede enrumbarse por la vía de las consultas o la

vía de lo participativo. Y aquí si podrían existir mediaciones ideológicas. Dice
413
Montecino que en Chile «se puede observar un discurso progresista sobre la

participación ciudadana asociado a la «decisión» más que a la «consulta» de los
ciudadanos sobre los asuntos públicos»
La validez de los presupuestos participativos es alta. Y sobre todo en contex-

to caracterizado por culturas políticas clientelares, centralistas, sindiquistas (la
versión presidencialista en el municipio) y de baja institucionalidad como la
que existe en la mayoría de los países de América Latina. Podría ocurrir que
gradualmente se produzca un vuelco de las prácticas anómicas en la gestión
municipal si el empoderamiento político desde la base de la sociedad adquiere
un espíritu de cambio en la conciencia social y en la construcción de ciudadanía.
Los presupuestos participativos bien conducidos pueden servir para mejorar la
calidad de la descentralización y consecuentemente la institucionalidad demo-
crática tanto de los partidos como de los Gobiernos locales y la sociedad civil.
A veces sucede que una parte de las autoridades se montan en la estrategia de

los presupuestos participativos por incidencia externa, sea de la cooperación
internacional o entidades supranacionales. El impacto positivo dependerá del
grado de compromiso que asuman las autoridades para integrar a la ciudadanía
en las decisiones y en la continuidad del proceso una vez retirada la incidencia
desde fuera.
2.2 Significados de los presupuestos participativos
El Presupuesto Municipal Participativo ha sido una de las instituciones sociales

más efectiva. Es la estrategia de participación ciudadana desde los intereses de
los excluidos que mayores resultados concretos ha producido. Éstos se reflejan
en inversión pública desde la perspectiva comunitaria y movilización de dife-
rentes sujetos. Es la forma más innovadora, masiva y consistente de participa-
ción hasta ahora puesta en marcha por el sistema político local.
La primera tesis de Kliksberg afirma que «la participación da resultados muy

superiores a otros modelos organizacionales de corte tradicional como los bu-
rocráticos y los paternalistas».3 Modelos que integran en su operación, por un
lado, a lo técnico, procedimiento administrativo, metodología de trabajo de ga-
binete; y por otro lado al político salvador que llega con el ayuntamiento en los
bolsillos haciendo reparto.
___________
3
Kliksberg, Bernardo, Seis Tesis No Convencionales Sobre Participación, en Revista Institu-
ciones y Desarrollo, número 2, diciembre 1998 (Barcelona, 1999).
414
Construcción de ciudadanía y espacio para accionar es el significante mayor.

Hay una transferencia de la inactividad a la actividad de los actores. Los es-
pacios creados sirven para producir una nueva conciencia sobre los derechos
y deberes. En reuniones y asambleas se produce un debate cara a cara ante la
autoridad para reivindicar el cumplimiento del deber público. La gran debilidad
para el caso dominicano y de muchos países en América Latina es la limitada
comprensión del ejercicio de los derechos, es decir, que hay conciencia sobre
derechos menores o mínimos. En PMP un derecho mínimo puede ser reclamar

la construcción de un puente peatonal, un derecho mayor puede ser el reclamar
rendición de cuenta, manejo transparente de fondos y judicializar casos que
violan la legalidad e institucionalidad.
Tejada Holguín habla de cuatro tipos de ciudadanía: inmóvil apático, desencan-

tado militante, participacionista clientelar y participacionista o de ciudadanía
activa no clientelar. Esta última afirma que la gente se junta para «luchar porque
sus intereses formen parte del interés general y busca el establecimiento de re-
glas de juego claras, precisas e iguales para todos 4».
Aunque para el caso de los presupuestos participativos la regla del juego podría
estar clara, no así el juego. Este podría tomar, en algunos casos, el rumbo de
prácticas clientelistas. La participación se fomenta protagónicamente para inte-
grar a los círculos sociales afectos a los dirigentes políticos. El modelo clien-
telar produce privilegio para la inversión en aquellos territorios dominados por
líderes sociales afectos al partido que está en el poder.
Regularmente el proceso o la metodología de la puesta en marcha de los pre-

supuestos participativos conduce a abrir espacios educativos sobre las finanzas
o disponibilidades de fondos; la gente termina conociendo a cuanto asciende
el presupuesto municipal. Esto se acompaña de jornadas formativas sobre la
ley municipal. En otros casos se aprenden metodologías para la conducción de
debates, reuniones y asambleas comunitarias. Una señora en Elías Piña dijo que
su mayor aprendizaje fue «saber que el dinero que maneja el síndico es dinero
suyo también; en Baní uno de los grupos de trabajo realizado durante esta in-
vestigación indicó que el Presupuesto Municipal Participativo «da el derecho de
exigir la solución a necesidades comunitarias, derecho que antes no teníamos».
___________
4
Tejada Holguín, Ramón. La Construcción de Ciudadanía y la Descentralización Dominicana:
Apuntes para un Debate. Foro sobre Desarrollo Humano. Descentralización y Poder Local en el
Desarrollo Humano. PNUD 2007. Santo Domingo, República Dominicana.
415
Esto se corresponde con la idea de que la base del empoderamiento crítico está
muy determinada por la formación en derechos civiles y políticos.
Pero también hay que destacar que existe el riesgo de un empoderamiento acrí-
tico. Cuando se dan relaciones permanentes entre Gobierno local y sociedad ci-
vil podría caerse en un esquema de actuación mecánica por parte de los actores
sociales. En la medida que se cede poder y hay un acomodamiento a ese poder
baja la actitud crítica de la sociedad civil hacia aspectos de la cultura política

autoritaria que aparentemente desaparecen, pero que conviven con la cultura
democrática. Puede ocurrir que mientras el Presupuesto Municipal Participativo
es un instrumento que debilita la centralización del poder político, la misma po-
blación que participe de él no se cuestione y dé su conformidad con una práctica
no transparente como que las contrataciones de la inversión en infraestructura
se manejen discrecionalmente por parte de la sindicatura.
Ventajas adicionales o aportes de los presupuestos participativos son la cons-

trucción de redes, grupos de vecinos que se articulan para intercambios de ex-
periencias; el fomento de la solidaridad, barrios que esperan la inversión para
abrir oportunidad a aquellos que tienen mas precariedades; los Gobiernos loca-
les crean estructuras operativas para el seguimiento a la cuestión de la participa-
ción; y se fomenta una cultura del debate ciudadano.
Finalmente quienes participan se apropian de informaciones y de un mayor co-

nocimiento de la realidad global del territorio. Se pasa poco a poco desde una
visión comunitaria a una visión barrial-comunal y municipal.
2.3 Implicaciones para el desarrollo local
En sí el Presupuesto Municipal Participativo es un instrumento de la planifica-

ción y el desarrollo local, visto como un sistema que integra la diversidad de
actores sociales, económicos y políticos que han determinado actuar bajo un
esquema de objetivos y compromisos comunes. Un desarrollo que se plantea
en una perspectiva democrática en la toma de decisiones, en la confianza colec-
tiva para apostar por el bien común, alcanzar la cohesión social, el desarrollo
humano a través del uso racional de las riquezas enclavadas en los territorios.
El presupuesto participativo viene a ser un valor agregado a este enfoque del
desarrollo local.
Oportunidades para la inversión según las expectativas ciudadanas es la esen-

cia del Presupuesto Municipal Participativo. El gran nudo a superar es la visión
416
localista o comunitarista de las demandas. Todavía, para el caso dominicano,

no se rompe con la integración en el presupuesto municipal de obras distribui-
das en el territorio sin que respondan a un plan de desarrollo integral. Si bien
la construcción de un puente, mejora de caminos, servicios de agua potable en
comunidades rurales son demandas y prioridades comunitarias, no siempre las
mismas responden a las prioridades generales del municipio. Existe el riesgo de
la dispersión en la inversión.
La tríada de lo público, social y privado está incompleta en los procesos de

presupuesto participativo. Este último actor prácticamente está ausente en la
dinámica de los presupuestos participativos. De cara al actor público hay una
incorporación esencialmente de uno de los órganos del Gobierno local, que es la
sindicatura o alcaldía, produciendo una monopolización de las relaciones entre
el agente político y el agente social.
En la nueva Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios se establece para
el nivel local el Consejo Económico y Social. Este concejo será el responsable
de elaborar, discutir y dar seguimiento al plan municipal de desarrollo. Del mis-
mo formarán parte los representantes de la comunidad.
Se orienta a la coinversión en iniciativas relevantes para el Ayuntamiento con el

Gobierno central. Éste ha estado ausente de los procesos de presupuestos parti-
cipativos, probablemente por la poca descentralización de las políticas públicas
en el nivel central, lo cual coloca a las entidades regionales y provinciales en
condiciones de indefensión u orfandad financiera para asumir compromisos.
La propia Ley 176-07 establece otros mecanismos de participación que apuntan

objetivamente al desarrollo local, a la democratización de la vida municipal,
que es parte integral del nuevo concepto del desarrollo. Así encontramos me-
canismos como el plebiscito, el referéndum, la iniciativa para normativa, los
cabildos abiertos y los propios presupuestos participativos que bien utilizados,
uno de manera oportuna y otros frecuentemente, sirven de espacios institucio-
nales para potenciar el desarrollo endógeno. Aunque hay que prestar atención
a la existencia de muchos mecanismos de participación, en vista de que esto
puede conducir a crear una imagen de poca credibilidad, cansancio ciudadano y
dispersión de las estrategias. Se podría decir que el consejo Económico y Social
puede ser el espacio de impulso de los presupuestos participativos, que éstos
sean una de las herramientas para planificar el desarrollo integral y amplio del
municipio. Además, que el PMP dentro del Consejo sirva para enlazar el capital
social, las organizaciones sociales y sus liderazgos; es decir, que fortalezca el
Concejo como espacio de aglutinación.
417
Con la puesta en vigencia del Sistema de Planificación se prevé el diseño de

los presupuestos plurianuales. Los Consejos Económicos y Sociales que serán
instituidos en los municipios podrían muy bien utilizar los espacios de los pre-
supuestos participativos como órganos de consultas para recoger las propuestas
que debería integrarse en los presupuestos municipales y en el presupuesto na-
cional. También la SEEPYD podría articular o coordinar, a través de acuerdo
con los ayuntamientos y la sociedad civil, un plan de acción para la definición
de la Estrategia Nacional de Desarrollo donde se consideren los diferentes es-
pacios de participación que han sido institucionalizado por los presupuestos
participativos.
Por otro lado el Presupuesto Municipal Participativo contribuye a que esas con-
diciones puedan existir favorablemente. El Gobierno local será fuerte en la me-
dida que asuma los objetivos del Presupuesto Municipal Participativo que van o
deberían ir más allá de la inversión simple en infraestructura y traspasa capaci-
dades para fortalecer la transparencia y la ética en el manejo de los fondos pú-
blicos; aporta a las decisiones democráticas para la inversión, a la rendición de
cuenta para que el gasto responda a los intereses ciudadanos. Tiene que aportar
a las oportunidades que se le deben abrir al sector privado para participar com-
petitivamente en la inversión pública. Presupuesto es recurso y participación es
demanda de buen uso de los recursos.
Las agendas tradicionales de desarrollo han sido diseñadas desde una visión tec-
nocrática y centralista. El Presupuesto Municipal Participativo, como concepto,
es una nueva forma de relación política y social, que provoca que una parte de
la tecnocracia se integre a los territorios y la agenda se diseñe y rediseñe bajo
un esquema que considera opiniones de los actores sociales y se crean y recrean
temas, agendas y demandas pocos convencionales. La cultura de cada pueblo
aporta su dimensión particular al desarrollo. La gente aprende aprendiendo,
hace haciendo, planifica planificando.
Enrique V. Iglesias (1997) analizando el tema cultural y su vínculo con el de-

sarrollo, expresa que «hay múltiples aspectos en la cultura de cada pueblo que
pueden favorecer a su desarrollo económico y social, es preciso descubrirlos,
potenciarlos, y apoyarse en ellos, y hacer esto con seriedad significa replantear
la agenda del desarrollo de una manera que a la postre resultará más eficaz, por-
que tomará en cuenta potencialidades de la realidad que son de su esencia y, que
hasta ahora, han sido generalmente ignoradas».5
___________
5
Iglesias, Enrique V. (1997). Cultura, educación y desarrollo. Exposición en ocasión de la
Asamblea General de la Unesco, París.
418
Las cuestiones técnicas, los análisis, los registros, las reuniones, las asambleas y
acuerdos de los presupuestos participativos hay que observarlo como medios. Y
hay que observar como fin la calidad de vida de la gente. Los medios son opor-
tunidades reales. El Presupuesto Municipal Participativo es un instrumento o
herramientas para el desarrollo. Pero si no eleva la calidad de vida manifestada
en salud, educación, vivienda, alimentación y equilibrio emocional en las per-
sonas su eficiencia y eficacia serían de pobre desempeño. Se puede tener como
objetivo dentro del Presupuesto Municipal Participativo elevar los niveles de
participación de la gente y mejorar la calidad de la democracia, pero si esto no
conduce a la superación de la pobreza y la desigualdad social podría producir
frustraciones y abandono de la estrategia.
Desarrollo para la calidad de vida como fin es el objeto del Presupuesto Muni-
cipal Participativo que es un medio o instrumento para alcanzar este fin, el cual
se manifiesta en temas y políticas propias de los procesos de participación como
la equidad social, fomento de la equidad de género, sustentabilidad ambiental,
distribución del bienestar en la diversidad territorial; urbano y rural,
Desarrollo basado en oportunidades, las libertades, la eficiencia y la transparen-

cia. El paradigma del desarrollo humano desde lo local.
2.4 Hipótesis de investigación
El presente trabajo ha estado orientado a la verificación de los supuestos básicos

siguientes:
• Existen deficiencias superables en la implementación de los PMP en los

municipios que ya han iniciado su implementación.
• Los ayuntamientos que aplicarán el sistema de PMP carecen de una me-

todología clara y adecuada que les permita implementar dicho sistema con
eficiencia y con posibilidades de adaptar sus infraestructuras a la nueva
reforma estructural.
• Existen logros reivindicables y una experiencia acumulada, que con de-

terminadas adecuaciones permitiría el aprovechamiento del sistema de
PPM para promover el desarrollo local.
419
III EXPERIENCIA DE LA APLICACIÓN DE PRESUPUESTOS PAR-

TICIPATIVOS EN REPUBLICA DOMINICANA.
3.1 Antecedentes
El origen del Presupuesto Municipal Participativo se remonta a las iniciativas

de la Prefectura de Porto Alegre, Brasil, en el año 1989. En la actualidad el Pre-
supuesto Municipal Participativo se aplica en América, Europa y Africa.
República Dominicana se embarca en esta estrategia en el año 1999, cuando la

gestión municipal de Villa González 1998-2002 asumió implementar políticas
de participación comunitaria en la gestión municipal. Ya desde el año 1997 una
organización no gubernamental denominada Fundación Solidaridad comenzó
a dar soporte técnico al Ayuntamiento. En una segunda etapa durante el año
2004 se iniciaron otras experiencias en los municipios de Mao, La Vega, Sabana
Grande de Boyá y Jima
En Villa González se han propuesto varios objetivos con el Presupuesto Muni-

cipal Participativo, como universalizar la participación, promover la transparen-
cia y la objetividad en el método para la selección de las propuestas surgidas en
las consultas ciudadanas a ser incluidas en el presupuesto municipal, además de
consolidar los espacios y mecanismos de participación, el diálogo y el consenso
entre los diversos actores sociales, a fin de profundizar en el proceso de desa-
rrollo de dicho municipio.
En entrevistas realizadas en febrero 20086 a los delegados del Presupuesto

Municipal Participativo de Villa González, éstos indicaron que los principales
aportes o contribuciones al fortalecimiento institucional del ayuntamiento y de
las organizaciones sociales han sido los siguientes:
En lo que corresponde al ayuntamiento:

a) Se ha incrementado el nivel de transparencia
b) Se realizan rendiciones de cuentas de forma periódica.
c) Mayor capacidad de la gestión
d) Maximización de los recursos.
e) Personal mejor capacitado.
___________
6
Matías, Domingo. Evaluación Exploratoria del Presupuesto Participativo en Villa González y
Altamira. Fundación Solidaridad. Santiago, República Dominicana. 2008.
420
f) Equipamiento informático.
g) Distribución de los recursos disponibles de manera más equitativa entre las
comunidades.
h) Se cuenta con un manual de puesto y funciones (no socializado hasta el mo-
mento)
i) Establecimiento de política de apoyo financiero a las organizaciones sociales.
j) Intención de aplicar el 4% del presupuesto destinado a género, salud y edu-
cación.
En lo que corresponde a las organizaciones sociales:

a) capacidad de negociación.
b) Existe un espacio físico donde las organizaciones sociales pueden desarrollar
sus actividades cotidianas.
c) Algunas organizaciones sociales reciben apoyo financiero del Gobierno local.
d) Gestión de un espacio físico para las organizaciones sociales y ayuntamiento.
República Dominicana al mes de marzo del año 2008 registra un total de 202
experiencias de Presupuesto Municipal Participativo ubicadas en municipios y
distritos municipales. Siendo la Región Cíbao Norte la que registra el mayor
número con 43 procesos en marcha.
Cuadro n.o 1
Número de Municipios y Distritos Municipales con experiencias
en PMP por Región
Fuente: Datos suministrados por la Unidad de Seguimiento del Presupuesto Municipal

Participativo del CONARE-FEDOMU.
421
El impulso y apoyo al proceso se hace a través de la Unidad Nacional de Se-

guimiento a los Presupuestos Participativos bajo la coordinación del Consejo
Nacional de Reforma del Estado (CONARE) y la Federación Dominicana de
Municipios (FEDOMU). Estas instituciones aportan recursos propios y en su
momento han recibido apoyo de organismos internacionales como la GTZ y la
Unión Europea a través del Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización
del Estado (CONARE).
3.2 Los presupuestos participativos en la nueva Ley de organización

municipal
Ni la Constitución dominicana ni la Ley Orgánica Municipal (3455) contenían

elementos mandantes de aplicación de iniciativa de democracia participativa.
La Constitución da un tratamiento marginal e irrelevante a la institucionalidad
municipal; e incluso expresa un alto grado de centralización e intervención de
su autonomía en su Art. 55, inciso 11, 24 y 25 cuando establece que en caso de
vacantes de síndicos y regidores el presidente de la república tiene poderes
para intervenir en el llenado de dichas vacantes. Sí reconocer que, a pesar del
carácter tradicional y conservador de la constitución dominicana, la autonomía
municipal, en cuanto a la elección de sus autoridades es de las más antiguas en
América Latina.
Existen debates sobre las tensiones y contradicciones entre los modelos de de-
mocracia representativa y democracia participativa. Ésta, se alega, busca sus-
tituir o quitar legitimidad a los representantes elegidos por el voto popular,
cuando se transfiere poder a ciudadanos cuya representación se limita a sus
asociados. Sin embargo el carácter participativo de la democracia significa que
sus representantes convivan y compartan planes cotidianamente con los repre-
sentados, además de representar sus intereses.
Cabe destacar que la nueva Ley 176-07 sobre el Distrito Nacional y los Muni-
cipios facilita poder a los ciudadanos para intervenir a través de diversos me-
canismos de participación en la gestión municipal, y en este caso particular en
el Presupuesto Municipal Participativo. Dentro de las garantías establecidas se
pueden mencionar las siguientes:
1ro. El Presupuesto Municipal Participativo es una vía de participación ciuda-

dana establecida en el Art. 230.
2do. El Capitulo III de la Ley 176-07 está dedicado a la implementación de

este instrumento resaltándose los siguientes aspectos: Sus objetivos en cuanto
422
a la participación en la definición del plan de inversión, la intervención en la

priorización municipal y facilitar el seguimiento y control por parte de los ciu-
dadanos.
3ro. Dispone de tres etapas para llevar a cabo la estrategia: diagnóstico, consul-
tas y transparencia y seguimiento al plan de inversión.
Algunos comentaristas refieren que la ley se convierte en garante de la continui-

dad de la institución del Presupuesto Municipal Participativo. Estos la justifican
en que la continuidad se produciría aunque haya cambio político de autoridad
vía la celebración de elecciones, lo cual puede ser cierto de manera relativa,
pero no absoluta. Esto así porque la garantía para que la institución del Presu-
puesto Municipal Participativo sea sostenible es que la autoridades cuenten con
voluntad política, además que los actores sociales estén dispuestos a construir
ciudadanía, dispuestos a la movilización social y la capacidad de respuesta fi-
nanciera que dispongan los Gobiernos locales. Un Gobierno local sin capacidad
de respuesta y tejido social débil conlleva a un presupuesto consultivo, que sig-
nifica agotar una etapa de propuestas y consultas, y una etapa de ejecución de
poca productividad en el cumplimiento de lo pactado.
423
IV MUNICIPIOS SELECCIONADOS PARA EL ESTUDIO
4.1 Criterios de selección y metodología
Los criterios utilizados para la selección de los municipios fueron cuatro: a)

ubicación en diferentes regiones; b) una proporción de ayuntamientos con sin-
dicaturas bajo el liderazgo de una mujer; c) municipios dirigidos por partidos
diferentes, y d) tamaño de población y presupuesto del ayuntamiento (bajo y
medio). La tabla siguiente contiene los municipios que fueron seleccionados
con los respectivos criterios.
Cuadro n.o 2
Municipios seleccionados para el estudio según criterios de selección
La metodología empleada para llevar a cabo la evaluación abarcó tres etapas:
Primera etapa: consistió en la revisión de documentos referidos al tema. Las

principales fuentes fueron impresas y virtuales. El origen o destino de los datos
recolectados fueron de carácter nacional e internacional. Estas informaciones
sirvieron para conocer los contextos, experiencias, marcos teóricos y en la for-
mulación de las preguntas contenidas en los cuestionarios.
Segunda etapa: la misma abarcó contactos con las autoridades municipales y

dirigentes de la sociedad civil. Con estos contactos se buscaba presentar los ob-
jetivos de la investigación y conocer la disponibilidad para participar. Además
de acordar toda la logística.
424
Tercera etapa: aplicación de los cuestionarios a los delegados de los presupues-

tos participativos para conocer su opinión sobre la marcha del proceso. Esto se
acompañó de entrevistas a una parte de los síndicos y regidores para conocer
el momento en que inician los PMP, las ventajas y limitaciones. Otra parte
consistió en la realización de 8 talleres con los delegados de igual número de
municipios, en los cuales se recogieron informaciones sobre fortalezas, debili-
dades y ajustes que deben hacerse al proceso. Participó un total de 257 personas,
de las cuales 212 correspondieron delegados de PMP y otros representantes
comunitarios, 40 funcionarios municipales (síndicos, vice-síndicos, regidores)
y 5 facilitadores/as de CONARE. El 51% de los participantes en los talleres y
entrevistas son hombres y el 49% mujeres.
Cuarta etapa: implicó la tabulación de datos y los análisis e interpretación de

las informaciones recolectadas vía los cuestionarios y los trabajos de los grupos
con los delegados de los PMP.
4.2 Condiciones de pobreza de los municipios estudiados
Cuatro (4) de los municipios evaluados tienen más o ronda el 60% de hogares
pobres (Guaymate, Monte Plata, Pimentel y Villa Altagracia). Tres se ubican
en el rango de 40-46% de pobreza (La Romana, Villa González y Navarrete).
El municipio que presenta menor nivel de pobreza es Sabana de Palenque con
31.5%.
Cuando se valora la pobreza extrema Guaymate y Monte Plata también encabe-

zan la lista con 22% y 14.8% del total de hogares respectivamente.
Sin embargo, cuando se evalúa el índice de calidad de vida la relación encabe-

za el municipio de La Romana con el 61.2%, seguido de Sabana de Palenque
(59.3%) y Baní con 56.7%. El menor Índice de Calidad de Vida lo tiene Guay-
mate con 47.6%.
El Índice de Calidad de Vida indica las condiciones buenas o malas que están
presentes en una sociedad. Aquellos municipios donde la esperanza de vida es
alta, el analfabetismo es bajo, el acceso al conocimiento y los ingresos econó-
micos son altos y las libertades políticas son aceptables el Índice de Calidad de
Vida será alto, y todo lo contrario expresará un Índice bajo.
425
Cuadro n.o 3
Hogares pobres por municipio evaluado
1_/Promedio ponderado, en cálculo de los índices de pobreza y calidad de vida

Fuente: Elaborado con datos del Atlas de Pobreza en la República Dominicana 2005.
Cuando se analizan las condiciones del nivel de alfabetización de los ocho mu-
nicipios estudiados únicamente dos tienen niveles de analfabetismo por debajo
del promedio nacional, estos son La Romana con un 7.3% y Sabana Grande de
Palenque con 11.4%, lo cual tiene una relación directa con las condiciones de
pobreza anteriormente señaladas y el Índice de Calidad de Vida. El porcentaje
nacional asciende a 11.6%. El municipio que registra la mayor proporción de
personas que no sabe leer ni escribir es el de Guaymate con un 27.8%, superan-
do ampliamente el promedio nacional y de los demás municipios en todos los
rangos de edad.
Cuadro n. 4
Población de 10 años y más que no sabe leer ni escribir, en el país y en los
municipios evaluados por zona y grupos de edad.
País, municipios y zonas
426
V HALLAZGOS DEL ESTUDIO
5.1 Perfil de delegados/as del Presupuesto Municipal Participativo
Los delegados de los presupuestos participativos son los actores claves del pro-
ceso de coordinación, organización y supervisión de la ejecución de los acuerdos
arribados entre autoridades y los ciudadanos localizados en las comunidades y
barrios de los municipios. Esta figura, elegida por la mayoría en las asambleas
comunitarias, zonales y municipales, representa ante el ayuntamiento los inte-
reses de la gente que participa directamente en la definición de las prioridades.
El conocimiento de su perfil es importante para orientar estrategias que conduz-

can a producir mejora en los puntos débiles de las capacidades y potencializa-
ción de los puntos fuertes.
Para conocer el perfil de los delegados y delegadas del Presupuesto Municipal

Participativo se levantó información sobre género, edad, escolaridad, situación
laboral y lugar de residencia.
5.1.1 Género
En la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios se establece el princi-

pio de equidad de género, tanto en cuanto a la participación, como en la inver-
sión, que debería favorecer por igual a hombres y mujeres. Sobre la participa-
ción ciudadana, en el Capítulo II, párrafo I del Artículo 226, se establece que el
ayuntamiento redactará y aprobará un reglamento contentivo de las normas de
organización de la participación ciudadana en la gestión municipal, en el que se
garantizará que la participación de la mujer represente al menos un cincuenta
por ciento (50%) de mujeres.
El estudio revela que, en promedio, en el conjunto de municipios evaluados se

registra igualdad de género en lo que respecta al involucramiento de las comu-
nidades en el Presupuesto Participativo. En efecto, los hombres participan como
delegados en una proporción de un 50.29% y las mujeres 49.71%. Cuando se
observan los resultados en cada municipio, encontramos marcadas diferencias.
Por ejemplo, se registra un alto porcentaje de mujeres en Guaymate (67%) y Pi-
mentel (64%), municipios en los cuales las sindicaturas están bajo la dirección
de una mujer. Esto no necesariamente implica que las mujeres síndicas del país
tienen como objetivo central implementar acciones afirmativas a favor del gé-
nero femenino en la composición de la estructura organizativa de los PMP. Con-
427
trario al resultado en los dos municipios citados, se encontró que en el munici-

pio de Navarrete, dirigido por una mujer, es donde menor participación tienen
las mujeres, registrándose un porcentaje de 38%, igual al de Villa Altagracia.
También se encontró que el municipio de Baní, cuya sindicatura está dirigida

por un hombre, registra un 51% de participación de las mujeres. Los municipios
que registraron mayor participación de los hombres fueron Navarrete (62%),
Villa Altagracia (62%), Monte Plata (56%) y La Romana (54%).
Cuadro n.o 5
Género de delegados y delegadas del Presupuesto Municipal Participativo
5.1.2 Lugar de residencia
Para conocer el perfil demográfico de los delegadosy su relación en cuanto a si

su distribución urbana y rural estaba adecuadamente representada en el PMP se
buscó información sobre el lugar de su residencia. En el municipio donde el ma-
yor porcentaje de delegados vive o reside en las áreas rurales es Pimentel con un
79%, le sigue Monte Plata con un 61%, Baní y Palenque con un 60% cada uno
y Navarrete con 58%. Lo contrario ocurre en La Romana donde el 100% de las
personas entrevistadas respondió que residía en el centro urbano, debido a que
este municipio no integra territorio con características rurales. Por su parte Villa
Altagracia es el municipio donde menos delegados de origen rural participan en
el Presupuesto Municipal Participativo.
En el conjunto de municipios evaluados, sin incluir a Palenque, el 54.7 % de

los delegados del Presupuesto Municipal Participativo residen en comunidades
rurales. Y si se excluye a La Romana, donde el 100% reside en el centro urbano,
el porcentaje se incrementa hasta un 56%.
428
Cuadro n.o 6
Lugar de residencia de los delegados
5.1.3 Grado académico
Sobre el perfil académico de los delegados se encontró que la mayoría de ellos

afirmó haber cursado hasta el 8vo.Grado; este segmento representa el 45.57 %
de la población entrevistada, el cual entendemos como alto. Anotar que si bien
el porcentaje anterior es un promedio de los 7 municipios, cuando se observan
los datos por separados vemos que en Guaymate un 60% ha cursado hasta el
octavo grado, en Baní y Navarrete un 56% y en Monte Plata un 53%. Por su
parte el promedio que cursó desde 1ro. hasta el bachillerato suma 28.29%; y
quienes completaron la universidad suman un 17.29%. Donde más delegados
o delegadas tienen título universitario es Pimentel y La Romana con un 42% y
38% respectivamente.
Según el Censo de Población y Vivienda el municipio que registra mayor nivel

de personas que no saben leer ni escribir es Guaymate con el 27.8% seguido,
aunque un poco alejado, por Baní con el 15.8% y Villa Altagracia con 15.7%.
Otra revelación se manifiesta en la relación edad-alfabetizado. El segmento de

población comprendido en las edades entre 20 y 39 años es menor su participa-
ción que el segmento de edades mayores de los 40 años. El primer segmento es
joven y regularmente tiene otras expectativas como mejores empleos, deseos de
nuevos conocimientos, perspectiva más positiva para superar obstáculos, cons-
tructores de grandes propuestas, capacidad para adaptarse a los diferentes desa-
fíos y metas. El segmento juvenil o el que oscila en las edades entre 18-25 años
registra bajo niveles de participación en los procesos evaluados en cada muni-
cipio. Apenas alcanza un 10.1 %. Para el futuro del PMP hay que asegurarse de
integrar la diversidad generacional. Esto es inclusión social.
Los datos anteriores indican que las oportunidades para el desarrollo humano
de los delegados se alejan, ya que las oportunidades y las libertades de las per-
sonas están mediadas por el nivel de conocimiento que adquieren. Su potencial
429
de incidencia en la gestión de los ayuntamientos se ve limitado por los niveles

de formación.
Como podrá observarse más adelante el nivel de escolaridad de los delegados

no se constituye en un factor decisorio para el cumplimiento de lo acordado en
el presupuesto participativo. Guaymate es el municipios donde menor nivel de
escolaridad tienen sus delegados (60% tiene un grado académico menor a 8vo.)
y es donde se valora mejor el cumplimiento (71% dice que el cumplimiento es
alto y medio). También Monte Plata y Baní (53% y 56% alcanza el nivel acadé-
mico anteriormente mencionado) y el nivel de cumplimiento es aceptable (71%
y 63% entre alto medio para estos municipios). Los datos se mantienen para La
Romana donde el nivel de escolaridad es alto (38% con universidad completa)
al igual que el nivel de aplicación (77%).
En la baja participación de los profesionales podría influir la emigración a los

grandes centros urbanos próximos a los municipios pequeños o también están
dedicados a actividades que no se vinculan con los objetivos de los Gobiernos
locales en el marco del presupuesto participativo. Aunque es importante anotar
que los datos sobre escolaridad son importantes para el diseño de planes y me-
todología de capacitación de los delegados y delegadas.
Cuadro n.o 7
Grado académico de los delegados
5.1.4 Edad de delegados
Se pudo observar que la población joven es la que menor grado de participación

tiene. En promedio, los delegados consultados con menos de 30 años, represen-
ta el 11.57%. El municipio donde mayor proporción de delegados en este rango
de edad se registra es Navarrete con un 23%, seguido por Guaymate con 14%.
430
La mayoría de delegados se encuentra en edades ubicadas en el rango de 51 a

70 años; este segmento representa el 41.71%; muy cercano al rango de edad en
31 y 50 años (41.9%). Es decir, el 88.43% de los delegados tiene edad entre 31
y 70 años. El 6.29% tiene edad por encima de 70 años, siendo Monte Plata el
municipio que encabeza el porcentaje más alto en este rango, con un 16%.
La baja participación de jóvenes podría deberse a que tienen intereses que van
más allá de las demandas de infraestructuras físicas. Además hay que agregar
que las metodologías para determinar las prioridades integra la diversidad de
actores sociales y no mediante una separación según intereses sectoriales (jó-
venes, mujeres, niñez, medio ambiente, etc.), lo cual puede ser importante para
el intercambio intergeneracional e intersectorial, no obstante los problemas que
abordaría la juventud están más enfocados a espacios de recreación, cultura,
arte, tecnología, etc. Los presupuestos participativos regularmente fomentan la
participación para demandar obras de infraestructuras comunitarias, las cuales
en la mayoría de los casos podrían no ser de alto interés para la juventud.
Cuadro n.o 8
Rango de edad de delegados
5.1.5 Trabajo remunerado
La fotografía que se ve en los municipios investigados sobre la situación laboral

de los delegados no es muy alentadora. En Villa Altagracia, en una proporción
de un 69% de sus delegados respondió que no tenía ningún tipo de trabajo remu-
nerado. Le sigue Navarrete con un 55%, Guaymate un 40%, Baní un 40% y el
resto entre un 36% a 38%. El promedio de delegados que respondieron que tra-
bajan formal o informalmente asciende a 55 %. Estas cifras llaman la atención
para la gestión del proceso de los presupuestos participativos. La estabilidad
laboral y los ingresos económicos son factores que influyen en la sostenibilidad
de la estrategia del Presupuesto Municipal Participativo.
431
Cuadro n.o 9
Condición laboral de delegados y delegadas
5.1.6 Ingresos por trabajo formal e informal
En el estudio se obtuvo información sobre los ingresos económicos de los de-

legados, tanto provenientes de trabajo formal o de actividades informales.. En
promedio, el 38.48% de los delegados manifestó que tenía ingresos mensuales
de hasta 6 mil pesos, y el 35.76% entre 6 mil y 15 mil pesos. Solo el 25.76%
declaró tener ingresos superiores a 15,000 pesos.
Pimentel y La Romana son los municipios en los cuales los delegados del pre-
supuesto participativo tienen mejores ingresos. El 50% en Pimentel y el 49%
de La Romana dijo que sus ingresos mensuales eran superiores 15,000 pesos.
En cambio, los municipios en los cuales se registra una proporción más alta de
delegados con ingresos inferiores a 3,000 pesos son Baní y Guaymate, con 34%
y 29% respectivamente. En Monte Plata ningún delegado respondió que gana-
ba más de 15,001 pesos. Puede colegirse, partiendo de la realidad individual y
no familiar, que la gran mayoría de los delegados del Presupuesto Municipal
Participativo cae en el nivel de pobreza; los que ganan menos de 15 mil pesos7
suman en promedio 74.24%.
Cuadro n.o 10
Ingresos de delegados
___________
7 El costo de la canasta familiar básica se estima en alrededor de 17,000 pesos mensuales.
432
5.2 SITUACIÓN ENCONTRADA EN LA GESTIÓN DEL PROCESO
5.2.1 Demanda y ejecución de obras de infraestructura
La demanda de obras comunitarias es alta. A nivel general el 84.7% de los dele-

gados entrevistados dijo que había demandado obras para que sean incluidas en
el Presupuesto Municipal Participativo. La Romana es el municipio en el cual
los delegados indican en un 100% que han demandado obras para sus comuni-
dades. Después le sigue Monte Plata con 92%, Navarrete 88%, Guaymate 87%,
Villa Altagracia 77% y Baní con 67%.
También cuando se compara esta variable de demanda con la variable ejecución

de obras, el municipio donde mayor proporción de delegados indica que se han
ejecutado obras a través del PMP es el de Guaymate con 87%. Le sigue en ese
orden Pimentel con 89%, La Romana con 85%, Monte Plata con 69% y Baní
con 51%. En Navarrete el 31% de sus delegados dijo que se ejecutan obras de-
cididas por el Presupuesto Municipal Participativo, mientras que el nivel más
bajo de este indicador lo registra Villa Altagracia con un 12%. En promedio, el
59.7% de los delegados informó que en su comunidad se había realizado alguna
obra con recursos del PMP.
Cuadro n.o 11
Información de los delegados sobre obras
demandadas y ejecutadas a traves de PPM
433
5.2.2 Cumplimiento con la ejecución de obras
En la sección anterior observamos que alrededor del 60% de los delegados ma-
nifestó que en sus comunidades se había realizado por lo menos una obra a
través del PMP. En otras palabras, el 40% de los entrevistados informó que no
se había ejecutado ninguna obra con recursos del PMP, a pesar de que se trata
de municipios con ayuntamientos cuyas autoridades se han comprometido a
impulsar esta modalidad de inversión.
Ahora analizamos la opinión de los delegados sobre el nivel de cumplimiento

de las obras decididas en el Presupuesto Municipal Participativo del año 2008.
Encontramos que mientras alrededor del 21.6% considera que el cumplimiento
es alto, el 19.7% opina que el cumplimiento ha sido cero. Los que consideran
que el cumplimiento está entre medio y bajo representan el 58.7%, similar a la
suma de los que estiman que es alto y medio (58.9%). Este porcentaje puede
considerarse un indicador positivo, porque el cumplimiento medio podría estar
determinado por la ejecución presupuestaria en función del flujo de recursos, lo
cual regularmente no es comprendido por las comunidades, las cuales esperan
que las obras se realicen en corto plazo. Además, la evaluación se realizó a me-
diado de año, lo que significa que el calendario de obra todavía está en marcha.
El único municipio en el cual más del 50% de los delegados de los presupues-
tos participativos afirmó que el cumplimiento es alto fue en Guaymate; aquí
respondió de esa manera el 57%, seguido por Pimentel con un 39% y Baní con
un 34%. Los municipios de Navarrete y Villa Altagracia registraron cero (0%)
promedio en cumplimiento alto.
Los municipios que mejor registro tienen son Pimentel con 96% de cumpli-
miento, La Romana con 77%, Guaymate y Monte Plata con 71% y Baní con
63% de cumplimiento entre alto y medio.
En los municipios de Navarrete y Villa Altagracia es donde mayor proporción

de sus delegados afirman que el cumplimiento es bajo, con un 35% para cada
uno. El municipio que encabeza la lista de no cumplimiento es Villa Altagracia
con un 54%, seguido de Navarrete con 43%. El porcentaje más bajo de ningún
cumplimiento se registra en Pimentel donde no se registró porcentaje alguno,
seguido de Monte Plata donde el 3% opinó de esa manera.
434
Cuadro n.o 12
Nivel de cumplimiento con la ejecución de las obras acordadas
para el año 2008
5.2.3 Limitaciones para cumplir
En aquellos municipios donde el desempeño ha sido aceptable es donde mayor

porcentaje de delegados y delegadas afirma que las limitaciones para cumplir
se sustentan en falta de recursos. Esta afirmación la hace el 71% de Guaymate y
Pimentel, el 46.43% de Baní, el 46.43% de La Romana.
Llama poderosamente la atención que en Villa Altagracia el 50% atribuya el

incumplimiento a la falta de presión de las organizaciones sociales. Eso podría
ser un indicador que oriente a producir la movilización social necesaria para
que la sindicatura reencauce el proceso de Presupuesto Municipal Participativo
abandonado por la actual gestión. La falta de voluntad del síndico es tan obvia
que los delegados se autoinculpan de no emprender iniciativas para producir
cambio en el comportamiento de las autoridades locales.
Si bien se observa que en Villa Altagracia la causa principal de incumplimiento

se atribuye a la falta de presión, también el 41% de los delegados expresa otra
causa que es la falta de organización en el ayuntamiento, lo cual es una res-
ponsabilidad directa de la autoridad principal, que es el síndico, además de los
regidores.
En Navarrete la causa del incumplimiento se atribuye a la falta de voluntad

política de la sindicatura. Este municipio se reconoce como un territorio de alta
confrontación social. Es probable que la presión social no haya surtido el efecto
esperado y se busque la razón en el actor político. Aunque el actor político indi-
ca que «existen demandas ciudadanas que corresponden al Gobierno central», y
se confunden en el marco del Presupuesto Municipal Participativo.
435
Cuadro n.o 13
Valoración sobre las causas del incumplimiento en la ejecución de obras
Se observa que, en promedio, el 62.57% de los delegados declaró que al mo-

mento de las entrevistas había obras en ejecución en sus comunidades a través
del PMP. Si se excluye a Villa Altagracia, donde el porcentaje es menor, un
12%, el promedio de obras en ejecución aumenta hasta un 71%.
Cuadro n.o 14
Obras en ejecución y nivel de cumplimiento según delegados del Presupuesto
Municipal Participativo del 2008
El municipio que registra mayor porcentaje de obras en ejecución es el de Gua-

ymate con un 93%. Sin embargo el 57% de sus delegados dice que el cum-
plimiento es alto, el 14% medio y otro 14% dice que es bajo. Para Guaymate
también el 14% dice que no ha habido ningún cumplimiento.
436
A Guaymate le sigue Pimentel donde el 82% de los entrevistados dijo que en

sus comunidades existen obras en ejecución y que el nivel de cumplimiento se
refleja como alto según el 39%, medio de acuerdo al 57% y bajo según el 4%.
En este municipio los entrevistados no señalaron incumplimiento.
En Monte Plata el 84% de los delegados afirma que hay obras en ejecución, y la
mayoría (65%) considera que el nivel de cumplimiento es medio, mientras que
apenas el 6% opina que es alto.
El 77% de los delegados del Presupuesto Municipal Participativo de La Roma-

na afirmó que hay obras en ejecución y el 62% dice que el nivel de cumplimien-
to es medio.
En Baní el 45% manifestó que en sus comunidades hay obras en ejecución, ocu-
pando el penúltimo lugar, junto a Navarrete, lo cual podría interpretarse como
bajo; sin embargo ocupa el tercer lugar (34%) de los municipios en la categoría
de cumplimiento alto.
El nivel de cumplimiento bajo se distribuye en el siguiente orden: Navarrete

(35%), Villa Altagracia (34%), Monte Plata (26%), Baní (21%), La Romana
(15%), Guaymate (14%) y Pimentel (4%).
En Villa Altagracia el 12% dijo que hay obras en ejecución. sin embargo se
observa que, de acuerdo al 54% de los delegados, no ha habido ningún cumpli-
miento; mientras que en Navarrete un 45% afirmó que hay obras en ejecución,
pero no ha habido ningún cumplimiento, según el 43%.
5.2.4 Distribución de la inversión entre zona urbana y rural
El 46% de los delegados opina que la inversión de recursos se distribuye igual

entre la zona urbana y la rural, significando que los presupuestos participativos
podrían estar jugando un rol en la distribución territorial del gasto al interior de
los municipio que están aplicando el PMP. El municipio donde más se concentra
el gasto en la zona urbana es en Villa Altagracia, según la valoración que hace
el 74% de los delegados; le sigue Navarrete con el 63%.
Según los datos obtenidos, en el municipio de Baní es donde la inversión muni-

cipal se distribuye de manera mas igualitaria entre zona rural y urbana. En esta
demarcación el 76% respondió que el ayuntamiento invierte igual, tanto para
la zona urbana como la rural; le siguen Monte Plata (54%), Guaymate (47%) y
Pimentel (42%).
437
Cuadro n.o 15
Percepción de los delegados sobre el destino de la inversión municipal según
zona urbana y rural
1_/ N/C: no califica. El espacio rural de La Romana no es representativo. Casi el 100% de su

población es urbana.
5.2.5 Regidores reprueban en su relación con la comunidad
Históricamente tanto síndico como regidores han tenido poco nivel de partici-
pación en relación con la comunidad. Aunque en la última década los síndicos
han variado esta práctica. Se observa que las iniciativas de los presupuestos
participativos han sido llevadas fundamentalmente por la sindicatura, aunque
comienza a notarse presencia de regidores en las estrategias de relación con las
comunidades. Pero el predominio o monopolio continúa en mano de los síndi-
cos.
Cuando se les preguntó a delegados de los presupuestos participativos en los

municipios evaluados sobre el esfuerzo que están haciendo los regidores para
involucrarse o motivarse para participar, el 30:54% dijo que mucho, el 39.11%
poco y el 30:34 afirmó que nada. Entre poco y nada suman 69.45%.
Los municipios donde los regidores hacen mucho esfuerzo o están más motiva-
dos a participar son Pimentel (66.7%) y Guaymate (66.7%). En cambio, donde
hubo más opiniones de que los mismos no hacen ningún esfuerzo fue en Villa
Altagracia (61%) y Navarrete (45.4%). Tiene que llamar la atención los altos
porcentajes de delegados que afirman que el esfuerzo es poco en Monte Plata
(63%) y La Romana (42%), partiendo de que la calificación del presupuesto
participativo en estos últimos es buena. Podría significar que en la sindicatura
es donde se está concentrando el mayor esfuerzo.
Además de Villa Altagracia y Navarrete, en el municipio de Baní el 75% dijo

que los regidores hacen poco o ningún esfuerzo por participar.
438
Cuadro n.o 16
Motivación o esfuerzo de los regidores para participar
Por otro lado cuando se busca conocer el nivel de participación de los regido-
res, el 57% de los delegados entrevistados lo valoró entre medio y bajo, y el
48.29% que la participación era baja o nula. Los regidores y regidoras que más
participan corresponden a los municipios de Guaymate (53%), Pimentel (36%)
y Monte Plata (25%). La participación más baja de regidores se encuentra en
Navarrete (68%) y Villa Altagracia (41%). Si se observa la tabla de más abajo
puede notarse que donde menos participación tienen los regidores es en los mu-
nicipios de Baní y La Romana, cada uno con un 38%.
Cuadro n.o 17
Valoración al nivel de participación de los regidores
La valoración que tienen los delegados a la colaboración que prestan los regido-
res cuando participan las cifras promedio apunta a una calificación alta: un 41%
dijo que colaboran mucho, un 38.43 poco y 20.71% dijo que no ayudan.
Por su parte donde se registra una mayor calificación para los regidores que co-
laboran poco y superan o es igual al 50% son los Navarrete (65%) y La Romana
(50%).
439
Donde más colaboran los regidores cuando participan es en Guaymate (87%),

Pimentel (61%) y Monte Plata (48%). Y en los municipios donde no ayudan
cuando participan son Villa Altagracia (38%) y Baní (33%).
En aquellos municipios donde hay mayor motivación y participación es donde

mayor colaboración se produce, según los delegados de los municipios consul-
tados. Para este caso Guaymate y Pimentel es donde mejores relaciones se dan
entre los regidores y las comunidades a través de los presupuestos participati-
vos.
Cuadro n.o 18
Valoración a la colaboración que prestan los regidores cuando participan
5.2.6 Las decisiones de la gente a veces se toman en cuenta
Pactos, acuerdos, consensos, alianzas y compromisos son expresiones comunes

en las prácticas políticas de República Dominicana. El nivel de cumplimiento o
puede generar confianza o producir frustración.
Para conocer la percepción que tienen los delegados sobre la ejecución de las
decisiones de las asambleas comunitarias del Presupuesto Municipal Participa-
tivo se preguntó sobre la frecuencia en que las autoridades la toman en cuenta.
La mayoría respondió que a veces la toman en cuenta (43%). Los que dijeron
que siempre son tomadas en cuenta lo hicieron en una proporción de un 38%.
Quienes indicaron que nunca son tomadas en cuenta representan el 19%.
Los tres municipios que registran los porcentajes más altos en que siempre se
toman en cuenta las decisiones de las asambleas comunitarias son Guaymate
(73%), Pimentel (64%) y Baní (56%). Por otro lado, Villa Altagracia es el mu-
nicipio donde mayor proporción de delegados (48%) dice que nunca se toman
en cuenta las decisiones provenientes de las asambleas.
440
Cuadro n.o 19
Frecuencia con que las autoridades municipales toman en cuenta
las decisiones de las asambleas comunitarias
del Presupuesto Municipal Participativo
5.2.7 Dirigentes y comunidad son altamente influyentes
En la búsqueda de información sobre la influencia que ejercen los actores políti-

cos y sociales al momento de seleccionar las prioridades se preguntó a los dele-
gados sobre quiénes eran que más influían. En promedio se tiene que el 34.26%
dice que los principales dirigentes de la comunidad. Si se excluye a Baní, que
presenta el 72% con esta opinión, el promedio baja hasta 27.98%.
En ambos casos puede considerarse como positiva la influencia que ejercen tan-
to las decisiones de las asambleas comunitarias como los principales dirigentes
de la comunidad. En este último caso podría afirmar que los dirigentes realmen-
te intervienen para defender las decisiones de las asambleas, lo cual es diferente
cuando el 11.90% dice que los dirigentes tienen mejores relaciones con la sindi-
catura. Teniendo el más alto porcentaje, para este último caso, el municipio de
Villa Altagracia donde el 43.48% opina de esta manera.
Un punto favorable que se observa en Navarrete, un municipio donde hay mu-

cha crispación o convulsión, es que el 54.55% dice que cuando hay decisiones
se debe a la influencia de los principales dirigentes y las comunidades. Podría
ser que en Navarrete existen fuertes conexiones entre el liderazgo local y sus
organizaciones.
441
Cuadro n.o 20
Las opiniones más influyentes y que se toman en cuenta al seleccionar la in-
versión por el Presupuesto Municipal Participativo
5.2.8 Las autoridades informan sus limitaciones
Se ha convertido el Presupuesto Municipal Participativo en un gran instrumento

para justificar las limitaciones financieras y técnicas para cumplir con lo aproba-
do. Cuando se presentan imprevistos que provocan la reubicación del destino de
gasto o incumplimiento de la transferencia desde el Poder Ejecutivo, desastres
naturales o la mala formulación del presupuesto, es importante informar a los
delegados sobre las dificultades. De manera que el 46.90% de los entrevistados
valoran que las autoridades informan cuando se presentan obstáculos para cum-
plir. Esto se supone que contribuye a disminuir la presión hacia las autoridades.
El municipio donde los delegados del PMP están más informados sobre las
limitaciones para cumplir es Guaymate, con un 80%. Le sigue Pimentel con
71.43%, Baní 65% y la Romana con 54%. Monte Plata y Navarrete encabezan
el listado de municipios donde los delegados opinan que las autoridades a veces
informan, sumando un 44% y 43% respectivamente. Los municipios que menos
informan sobre sus problemas para cumplir son Villa Altagracia (83%) y Nava-
rrete (43%).
Si se excluyera a Navarrete y Villa Altagracia, el porcentaje de municipios que

siempre informan a las comunidades sus dificultades para cumplir superaría
442
más del 60%, lo cual es un balance muy positivo tomando en cuenta lo reciente
que ha sido la aplicación de las políticas de participación de las comunidades en
la gestión municipal.
Cuadro n. 21
Frecuencia con que las autoridades informan a los delegados cuando
hay dificultades para cumplir con lo aprobado
5.2.9 Lo que decidió la gente domina al momento de la inversión
Existe un alto nivel de conformidad en cuanto a la opinión de la gente sobre lo

que se hace al momento en se va a realizar la inversión. Esto se abordó partiendo
de que una cosa es lo aprobado y otra es cuando los recursos están disponibles,
lo cual podría conducir al cumplimiento o no de la ejecución presupuestaria. El
58.90% de las personas consultadas en 7 municipios dijo que lo que propuso la
gente es lo que se hace al momento de la inversión. Siendo Guaymate (87%) el
que registra mayor porcentaje de delegados que piensan de esa manera, seguido
por Baní (80%); y Pimentel (68%), Monte Plata (66%) y La Romana (54%), los
que registran porcentaje por encima del 50%.
Este indicador permite afirmar que los presupuestos participativos están sir-
viendo para producir un nuevo modelo de relación directa que va más allá,
para este caso, de las consultas. No obstante, en determinados municipios la
situación es muy diferente. Es el caso de Villa Altagracia y Navarrete, donde el
68% y el 56% de los delegados, respectivamente, dijeron que las inversiones se
hacen partiendo de lo que deciden la sindicatura y los regidores. En estos casos
puede afirmarse que existe un presupuesto consultivo, donde la participación es
esencialmente en los encuentros comunitarios, pero a la hora de la inversión no
cuentan las decisiones de las comunidades.
443
Cuadro n.o 22
Valoración sobre la opinión que cuenta al momento de hacer la inversión
5.2.10 La mayoría valora positivamente la rendición de cuenta
La Ley del Distrito Nacional y los Municipios en su Art. 222 indica que los
ayuntamientos facilitarán la más amplia información sobre su actividad y la par-
ticipación de todos los ciudadanos en la gestión municipal. Pero también el Art.
246 establece que los servidores públicos de los municipios tienen la obligación
de responder ante los ciudadanos por su trabajo, explicar a la sociedad sus ac-
ciones, y aceptar consecuentemente la responsabilidad de las mismas. En este
sentido, los ayuntamientos deberán difundir en forma periódica la evolución del
gasto municipal, especialmente de la inversión, a través de boletines, de páginas
Web y de cualquier otro medio.
Antes de la promulgación de la Ley municipal los ayuntamientos únicamente

estaban obligados a rendir cuenta a la Contraloría, a la Cámara de Cuentas y
a la Liga Municipal Dominicana. Con la nueva ley se avanzó instaurando la
rendición de cuenta directamente a los ciudadanos. En ese sentido el 61% de
los entrevistados afirmó que en sus municipios se había realizado rendición de
cuenta. Encabeza la lista con el mayor porcentaje que así lo valora el municipio
de Monte Plata donde el 84% dijo que hay rendición de cuenta. Siendo también
alto los porcentajes para Guaymate (77%), Baní (76%) y La Romana (69%).
444
El porcentaje más alto de delegados que opinan que las autoridades no rinden
cuentas se registra en Navarrete (94%) y Villa Altagracia (81%).
Cuadro n.o 23
Nivel de información sobre rendición de cuenta a la ciudadanía
Nota: Pimentel no tiene datos porque la pregunta fue colocada en el formulario después de
realizadas las entrevistas en este municipio.
5.2.11 Es suficiente el tiempo entre asambleas comunitarias y aprobación

del presupuesto
Según la Ley del Distrito Nacional y los Municipios, la Asamblea Municipal o

Cabildo Abierto es el evento que aprueba el Plan de Inversión Municipal, en el
cual están contenidas las necesidades más prioritarias identificadas, así como
los proyectos y obras acordadas que deberá el ayuntamiento ejecutar el año
próximo, y elige el Comité de Seguimiento y Control Municipal.
Los ayuntamientos, en su mayoría, inician las consultas comunitarias en el mes

de octubre, otros la hace entre noviembre y diciembre. Para medir la confor-
midad sobre el tiempo transcurrido entre estas asambleas y la aprobación del
presupuesto por parte de los regidores se indagó sobre la suficiencia o no de este
período. Regularmente el presupuesto es aprobado por los regidores en el mes
de diciembre.
Partiendo de lo anterior los delegados respondieron en un 48.30% diciendo que

es suficiente el tiempo transcurrido entre las asambleas comunitarias y la apro-
bación del Plan de Inversión Municipal. Llama la atención que en Guaymate
el 43% diga que es poco, al igual que en Navarrete donde así lo afirma el 40%.
Sumando los que respondieron entre mucho y suficiente (73.80%), puede con-
cluirse que las valoraciones sobre el tiempo transcurrido son positivas.
445
Cuadro n.o 24
Valoración al tiempo transcurrido entre las asambleas comunitarias y la asam-
blea municipal o cabildo abierto
5.2.12 Entre el seguimiento regular y el poco contacto
Delegados afirman mayoritariamente que el seguimiento al Presupuesto Muni-

cipal Participativo se hace con regularidad. así opina el 66.57% del total de en-
trevistados, expresándose los porcentajes más alto en Guaymate (93%) y Monte
Plata (88%). Son apreciables los porcentajes de Pimentel (71%), Baní (71%) y
La Romana (61.50%).
Sin embargo, cuando se aborda a los delegados en cuanto a la temporalidad

del seguimiento el porcentaje más alto (36.83%) dijo que hace más de 3 meses
que no tienen reunión, encabezando Monte Plata esta situación con un 72.73%.
Cuando se suman los porcentajes de más de 2 meses y que no han tenido re-
unión el porcentaje total supera el 55%.
Lo anterior significaría que los niveles de coordinación social podrían ser afec-
tados en la medida que los contactos para el seguimiento se hacen en frecuencia
de tiempo más largo. O podría producir una conformidad riesgosa en los partici-
pantes. Esto así porque la gente estaría conforme con que la autoridad construya
una obra, aun obviando los temas de transparencia.
Es en el Art. 239 párrafo III de la Ley 176-07 que se instituye la cuestión de la

transparencia y seguimiento al Plan de Inversiones Municipal. Significa que la
comunidad elige un Comité de Obra para darle seguimiento y cuando se termina
la obra se constituye un Comité de Mantenimiento. Además se indica que todos
los meses el Comité de Seguimiento Municipal se reúne con la sindicatura para
la revisar la ejecución de obras y el gasto municipal.
446
Entonces puede decirse que tenemos una percepción de los delegados en la cual
entienden que el seguimiento es regular, quizás por la buena ejecución de obras,
pero por otro lado una conformidad o poco interés con reunirse para abordar
otros asuntos que van más allá de las construcciones, como es el asunto de
seguimiento al gasto. Los dos cuadros de más abajo orientan las valoraciones
sobre las dos cuestiones anteriormente planteadas.
Como se señaló en el apartado sobre el ingreso económico de que la gran ma-

yoría de los delegados del Presupuesto Municipal Participativo, de manera indi-
dividual, cae en el nivel de pobreza (74.24% gana menos de 15 mil pesos); esto
podría estar limitando la posibilidad de movilizarse a reuniones. Para un dele-
gado movilizarse a una reunión tiene que disponer de recursos para transporte y
en otros casos para alimentación. También lo limita la necesidad de laborar para
obtener el ingreso del sustento familiar.
Cuadro n.o 25
Valoración al seguimiento del Presupuesto Municipal Participativo
Cuadro n. 26
Frecuencia de las reuniones del Comité de Seguimiento
447
VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
6.1 Conclusiones
El presente trabajo ha estado orientado a la verificación de los supuestos básicos

siguientes sobre la implementación del PMP: existencia de deficiencias supera-
bles, logros reivindicables y experiencias acumuladas que podrían aprovecharse
para promover el desarrollo local; además, determinar si la existencia o no de
metodología clara y adecuada permite aplicar el PMP con eficiencia.
Algunas características del perfil de los delegadosde los PPM podrían conside-
rarse, más que como deficiencias, como limitaciones que se superan haciendo
ajustes o definiendo estrategias. Las principales debilidades encontradas fueron
el bajo nivel de formación académica y la reducida participación de los jóvenes.
En el primer caso más del 45% dijo haber cursado solo hasta el 8vo y en el se-
gundo caso solamente el 11.57% de los delegados dijo tener menos de 30 años.
Las causas de la baja participación de jóvenes pueden estar determinadas por

el modelo o tipo de mecanismos de participación y el esquema de definición de
las prioridades. Los mecanismos o las vías de participación tienen un carácter
territorial-comunitario-barrial, habiendo ausencia de espacios de participación
exclusivo para jóvenes, donde estos aborden su problemática propia.
Si bien la experiencia, que en algunos casos es producto del aprendizaje en el

tiempo, es un factor importante para los procesos sociales, pero si no existe un
sistema de transferencia de las experiencias se pone en riesgo la continuidad del
proceso.
Por otro lado, la población de delegados entrevistada percibe mayoritariamente

que sus opiniones no siempre se toman en cuenta por parte de las autoridades.
Casi el 70% indicó que a veces o nunca se toman en cuenta sus propuestas. Las
razones podrían venir dadas por la alta demanda social que se produce en los
encuentros comunitarios y por la falta de canales efectivos de comunicación en-
tre autoridades y delegados municipales, y entre estos y los delegados barriales
o zonales.
En la investigación se determinó que hay un bajo nivel de seguimiento al PMP

en sentido general. A esto se añade que la frecuencia con que se reúne el Comité
de Seguimiento es larga en el tiempo, la mayoría dijo que «no se habían reunido
desde hace tres meses». En general, se observa poco interés de la ciudadanía
448
en el control social de la inversión, en el sentido de vigilar el buen uso de los

recursos. Lo que verdaderamente importa es que la obra se haga, puesto que un
porcentaje alto dijo que el nivel de cumplimiento por parte de las autoridades es
alto (60% dijo que se ha ejecutado alguna obra). Son factores que determinan
esta situación la falta de procesos de capacitación sobre los temas de trasparen-
cia; la participación de la ciudadanía, en muchos casos, se realiza de manera in-
dividual; la representación de organizaciones sociales es muy baja, el esquema
de participación de los PMP tiene un carácter individual; y la falta de liderazgo
con visión amplia del problema.
Hay un déficit notable en la participación del actor político. Los regidores in-
tervienen o hacen muy poco esfuerzo para participar, y cuando lo hacen ayudan
muy poco o no ayudan, según el 59% de los consultados. Históricamente este
actor se ha caracterizado por no tener vínculos y proximidad con la ciudadanía,
en algunos casos por motivación propia, en otros casos por que es un represen-
tante de una globalidad municipal que no tiene un referente territorial donde
canalizar su representación, salvo los grandes municipios donde hay circuns-
cripciones. En otros casos existen tensiones en las relaciones del ejecutivo mu-
nicipal (síndicos) y los regidores determinadas, en la mayoría de los casos, por
intereses particulares. La sindicatura es el órgano principal en la coordinación
del PMP. Un segmento importante de regidores observa los presupuestos par-
ticipativos como «un asunto del sindico» y otro lo podría interpretar como la
perdida de poder político en la toma de decisiones.
Las necesidades de obras comunitarias desbordan los limitados presupuestos

de los ayuntamientos. Como los PMP se convierten en espacio de consulta y
de oportunidad para reclamar inversión social se produce una alta demanda, lo
cual es consecuencia de deudas sociales acumuladas. Esta baja capacidad de
respuesta a las demandas de la comunidad provocaría a la larga desaliento y
desinterés en la participación de la ciudadanía.
El proceso ha permitido que una parte de los munícipes comprenda las limi-
taciones financieras de los Gobiernos locales para ampliar o cumplir con la
inversión en desarrollo local. El hecho de que el 42% de los delegados señale
como causa principal del incumplimiento del PMP la falta de recursos, puede
significar que hay niveles de información sobre las disponibilidades presupues-
tarias. Esto apunta a la conclusión de que la relación entre las autoridades y la
ciudadanía permite que esta última tenga acceso a informaciones y comprensión
de las limitaciones.
449
En la medida que el PMP responda a objetivos desde una visión global del te-
rritorio estaría construyendo una perspectiva en dirección al desarrollo local.
Aunque en los municipios estudiados esta visión no existe en la actualidad, sí se
observan prácticas y actitudes que ayudarían a construirla. Durante la evalua-
ción cualitativa una parte importante de los delegados reconoce la participación
de la ciudadanía en la gestión municipal como un derecho, apreciándose que
antes de la aplicación de los presupuestos participativos las demandas se cana-
lizaban individualmente y orientada por las ventajas que tenían los dirigentes y
personas cercanas al síndico.
En relación con las inversiones en obras comunitarias, se considera que las mis-
mas tienden a distribuirse en la diversidad de barrios-urbanos o secciones-rura-
les existentes en el municipio. Un 46% de delegados percibe que el destino de la
inversión es igual tanto para el ámbito rural como urbano. Esto podría deberse
a que la Ley 176-07 establece condicionalidades para la inversión respecto al
número de habitantes por comunidad, y significaría que hay un uso más racional
y equitativo de los fondos públicos destinados a infraestructuras comunitarias,
beneficiándose un mayor número de personas.
Por otra parte, las opiniones de los entrevistados indican que el PMP ha cambia-
do el mapa de poder en la toma de decisiones. El 64% afirmó que las propuestas
que hacen los dirigentes comunitarios y las que provienen de las asambleas
comunitarias son las que se toman en cuenta a la hora de tomar las decisiones
sobre la inversión de infraestructura. Hay un efecto directo en la distribución
del poder en la toma de decisiones. Este poder, antes de la práctica de los PMP,
estaba concentrado en la figura del síndico y de los regidores. Este modelo de
compartir poder es un referente para la puesta en marcha de estrategia de desa-
rrollo local.
Desde la óptica de la rendición de cuenta se registran avances. Antes de la pro-

mulgación de la Ley 176-07 solo se debía rendir cuenta a la Contraloría y a la
Cámara de Cuentas. Se ha dado un giro hacia los ciudadanos. El 61% de los
delegadosdijo haber participado en acto de rendición de cuenta a los munícipes.
Además, según el 78% de los entrevistados, las autoridades ofrecen informa-
ción sobre las dificultades financieras que se presentan para cumplir con lo apro-
bado en el PMP. Se puede inferir que se ha producido un cambio profundo en el
intercambio de información financiera entre las autoridades y los delegados de
los municipios donde se aplicó la evaluación.
450
En otro orden, cuando se indagó sobre la disponibilidad de metodología, nor-

mas o reglamentos para la implementación del PMP, se encontró que la mayoría
de los ayuntamientos no ha tomado iniciativas para reglamentar la aplicación de
esta herramienta en sus respectivas jurisdicciones. Las razones de esta ausen-
cia podrían deberse a que la propia Ley 176-07 que rige los PMP tiene reglas
que permiten su implementación, aunque insuficientes para su funcionamiento
adecuado. También podrían influir los pocos antecedentes y experiencias en
la formulación de este tipo de reglamentación. Otro factor se refiere a que los
PMP se aplicaban mucho antes de la existencia de la ley, lo cual induce a seguir
utilizando los métodos y reglas existentes.
La situación anteriormente descrita tiene, por un lado, implicaciones de carácter

legal, puesto que la propia Ley indica que los reglamentos tienen que elaborarse
90 días después de su promulgación; y por otro implicaciones organizativas del
proceso a partir de que los mecanismos de participación instituidos operen con
fallas que afecten la selección de prioridades, el seguimiento y la rendición de
cuenta.
Finalmente es importante anotar que ha habido construcción de una capacidad

para comprender la importancia y oportunidad que representa el Presupues-
to Municipal Participativo para intervenir en la gestión municipal, además de
avanzar en la conciencia de derechos, por un lado, y por el otro una actitud crí-
tica hacia los déficits institucionales de los Gobiernos locales; pero esto todavía
no se traduce en la construcción de una capacidad de movilización colectiva
para demandar y presionar para el cumplimiento de los pactos socio-políticos
entre los Gobiernos locales y las comunidades. Hay una especie de inmovilismo
y baja capacidad de crítica-acción conjunta.
Lo anterior podría convertirse en una amenaza para la permanencia de los pro-

cesos de participación y en una oportunidad para el actor político trabajar las
estrategias de relacionamiento con la comunidad de manera instrumentalizada.
Lo ideal sería que el actor social haga ejercicio de sus derechos y el actor polí-
tico lo observe como derecho y vía para su propio fortalecimiento.
6.2 Recomendaciones
1-Asumir estrategias para la incorporación de la población juvenil. Aquí se po-

dría asumir que los presupuestos referidos al ámbito deportivo y cultural sean
consultados con la población juvenil e infantil. Instituciones como UNICEF con
su programa de Ayuntamientos Amigos de la Niñez puede contribuir con me-
todología de trabajo. Al igual que la Secretaría de Deporte y la de la Juventud.
451
2-Definir políticas para incorporar sectores medios y de profesionales. Como la

Ley establece un conjunto de competencias referidas a la protección del medio
ambiente, el planeamiento urbano, además de un 4% para educación, salud y
género, es beneficioso que se realicen consultas sectoriales para incorporar a
sectores de clase media u organizaciones no gubernamentales que tratan estos
temas.
3-Abrir oportunidades para la reducción del desempleo de delegadas. Para esto

se podría poner a funcionar el Fondo Concursable de Asociaciones Sin Fines de
Lucro; apoyar la creación de microempresas comunitarias que oferten servicios
al propio Ayuntamiento, y definir en término general programas que conduzcan
al desarrollo económico local.
4-Las sindicaturas deben organizar mejor el plan de inversión para evitar impro-
visaciones, retrasos e incumplimiento durante la ejecución de obras. Deben ha-
cer una socialización del calendario de inversión con todo el personal. Síndicos
y regidores deberían pasar balance a la ejecución del calendario cada 30 días.
5-En aquellos municipios donde, además de la falta de recursos, se plantean

debilidades institucionales de los ayuntamientos, debe considerarse la mejora
del nivel de cumplimiento del PMP mediante cambios en gestión administrativa
y financiera. Para el caso de Navarrete sus autoridades deben prestar especial
interés a la valoración que hacen los dirigentes sociales sobre la falta de volun-
tad política de sus autoridades para cumplir con los presupuestos participativos.
6-La distribución de los recursos según los territorios debe ajustarse a lo que
establece la Ley 176-07, particularmente en casos como Villa Altagracia y Na-
varrete, en los cuales el gasto está altamente concentrado en la zona urbana,
según la opinión de los dirigentes entrevistados.
7-Promover la integración de los regidores al PMP, de manera que participen

activa y eficazmente en las decisiones y el control de las políticas del munici-
pio. Para esto hay que mejorar los recursos informativos y formativos, además
de dar mayor apertura en los espacios públicos de debate, a veces reducido a
la participación de los síndicos. Aunque hay que tener presente la necesidad de
establecer normas y controles para evitar la práctica frecuente de muchos de
estos actores de procurar el interés particular o personal durante el ejercicio sus
funciones públicas.
8-Las autoridades locales deben tomar en cuenta las decisiones y los pactos al
que llegan con los ciudadanos. La garantía de su legitimidad ante los delegados
452
y delegadas está mediada por su respeto a lo acordado. Un porcentaje alto de

entrevistados afirmó que solo a veces se toman en cuenta los acuerdos. De no
cambiar esta valoración predominaría la desconfianza en el proceso y se profun-
dizaría la perdida de credibilidad en las autoridades.
9-La rendición de cuentas debe comprender tanto informes sobre el gasto como
sobre el objeto del gasto. La Unidad del Presupuesto Municipal Participativo
podría contribuir con la capacitación de las autoridades en sistema de rendición
de cuentas. Además de los ingresos y egresos financieros, los informes debieran
incluir indicadores de resultados y de progreso en materia de calidad de vida.
10- Promover que los ayuntamientos dispongan de recursos para financiar la

logística del seguimiento del Presupuesto Municipal Participativo. En un con-
texto de mucha pobreza, la baja frecuencia de reuniones afecta la calidad del
seguimiento. En la mayoría de los municipios se informó que pasan varios me-
ses sin reunirse, y que las probables causas tengan que ver con los costos de
desplazamientos.
11- Tanto la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) como el Con-

sejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE) deben apurar el tiempo para
la puesta en vigencia del reglamento sobre las Vías de Participación de la Ciu-
dadanía en la Gestión Municipal. Esto ayudaría considerablemente en la apli-
cación coherente de una metodología común de los presupuestos participativos,
aunque respetando la identidad cultural y social de cada municipio.
12- Son condiciones esenciales para el desarrollo local la existencia de un Go-

bierno local institucionalmente fuerte, sociedad civil con capacidad de inciden-
cia en las orientaciones del gasto público y actores privados dispuestos a par-
ticipar invirtiendo recursos a partir de las oportunidades que observan. Llevar
a cabo esta tarea amerita la creación o el fortalecimiento de las Oficinas Muni-
cipales de Planificación y Programación, las cuales tienen dentro de sus fines,
según la ley municipal, garantizar la coordinación e integración de las políticas
sectoriales y de equidad de género del Gobierno con las municipalidades, así
como la evaluación de los resultados en cuanto eficiencia, eficacia, impacto y
pertinencia.
13- La estructura de participación integra esencialmente tres mecanismos: asam-

bleas comunitarias, asambleas zonales y cabildo abierto o asamblea municipal.
En función de esta estructuración hay que prestar especial atención al funciona-
miento de las asambleas zonales como espacio de encuentro para el seguimiento
453
a la aplicación del presupuesto participativo por zona, lo cual contribuye a la

construcción de una visión más acabada del proceso a nivel general.
14- Fortalecimiento de la Unidad de Seguimiento del Presupuesto Participativo
En la concepción original de la investigación se planeó la elaboración de un

mecanismo de aplicación del PMP. Como ya ha sido preparado un reglamento
de aplicación del PMP8, concentramos la atención en recomendaciones sobre
el funcionamiento de la Unidad de Seguimiento al Presupuesto Participativo
(USPP); instancia creada por la Coalición por la Democracia, la Transparencia
y el Buen Gobierno, integrada por un conjunto de organizaciones de la sociedad
civil, la cooperación internacional, FEDOMU y CONARE.
Es necesario que la Unidad se fortalezca técnicamente, mejore sus condiciones

financieras y disponga de sistema e instrumentos para la medición de indicado-
res de eficiencia, eficacia y calidad; capacidades que debe transferir gradual-
mente a los Gobiernos locales y a la sociedad civil. Esto significa que la USPP
debería definir una estrategia que conduzca a la autogestión del presupuesto
participativo en cada municipio y concentrarse en apoyo en planificación, eva-
luación y seguimiento a indicadores.
Hay que mejorar las condiciones materiales, logísticas e incentivos económicos

de los facilitadores regionales y provinciales de los presupuestos participativos.
Las actuales condiciones se convierten en una amenaza a la calidad y sosteni-
miento del trabajo. Los equipos de facilitadores podrían sostenerse financiera-
mente con aporte del presupuesto del Ayuntamiento.
La mejora de los instrumentos de seguimiento debe contemplar un sistema de

registros de las informaciones, a varios niveles, acorde con la estructura mis-
ma de la aplicación de los presupuestos participativos: asambleas comunitarias,
asambleas zonales, cabildos abiertos, plan de inversión municipal. Esto ayudará
___________
8
El proyecto de reglamento se denomina Vías de Participación de la Ciudadanía en la Gestión
Municipal, el cual cuenta con los auspicio de la Federación Dominicana de Municipios (FE-
DOMU) y el Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE). Entre otros aspectos, en di-
cho borrador de reglamento están contenidas las reglas y procedimientos para poner a operar los
cabildos abiertos, el plebiscito, referendo, la rendición de cuentas, el registro de organizaciones
sin fines de lucro, el fondo concursable, la iniciativa de normativa, el derecho de petición y los
presupuestos participativos. Varios municipios ya han discutido dicha propuesta de reglamento;
incluso algunos han asumido compromiso público para estudiarlo y aprobarlo. El Ayuntamiento
de Villa González fue el primero en aprobarlo.
454
a medir indicadores de género, nivel real de participación, inversión financiera

según lo acordado y ejecutado, naturaleza de las organizaciones participantes,
cambios en la calidad de vida u otros.
Se propone un sistema de seguimiento en el cual los dirigentes comunitarios

registren informaciones que pasen a los facilitadores provinciales, éstos a los
responsables regionales y éstos, a su vez, a la coordinación nacional de la USPP.
Cada actor tendría un tipo de registro acorde con sus funciones, sea territorial
o sectorial. En los anexos se presentan algunos modelos de formularios para el
registro de informaciones de la participación comunitaria y el proceso de se-
lección de las obras a realizar a través de presupuesto participativo municipal.
455
456
BIBLIOGRAFÍA
1. Instituto de Estudios y Formación – CTA. «¿Qué es el PRESUPUESTO PAR-

TICIPATIVO?». Área de Promoción del Presupuesto Participativo, disponible
en [http://cigu.org/cgi-bin/cigu/GET?ACTION=VIEWDOC_T&DATA=doc_
t15].
2. Federación Dominicana de Municipios. «Construyendo Ciudadanía en el

Desarrollo Local y en la Reducción de la Pobreza: Experiencias de Presupuesto
Participativo», Santo Domingo. Presentación Seminario, septiembre-diciembre,
2004. Disponible en [http://www.fedomu.org.do/].
3. Federación Dominicana de Municipios. «Encuentro Nacional Presupuesto

Participativo», Santo Domingo, 26 de Enero de 2006, Disponible en [http://
www.fedomu.org.do/].
4. Federación Dominicana de Municipios. «Programa de Aprendizaje Mutuo

sobre Gestión y Monitoreo Local Participativo. Debilidades, Fortalezas y Lec-
ciones». Santo Domingo. Presentación Seminario, 25 de junio del 2007. Dispo-
nible en [http://www.fedomu.org.do/].
5. Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE), Federación Domi-

nicana de Municipios (FEDOMU), Programa de Reforma y Modernización del
Estado (PARME) y Cooperación Técnica Alemana (GTZ). «Unidad Nacional
de Seguimiento y de Asistencia Técnica del Presupuesto Participativo: Descrip-
ción, funcionamiento, plan de actividades y presupuesto 29 de abril del 2005».
Santo Domingo. Disponible en [http://www.fedomu.org.do/].
6. Iglesias, Enrique V. Cultura, educación y desarrollo. Exposición en ocasión

de la Asamblea General de la Unesco, París. 1997
7. Kliksberg, Bernardo, «Seis Tesis No Convencionales Sobre Participación»,

en Revista Instituciones y Desarrollo, número 2, diciembre 1998 (Barcelona,
1999).
457
8. Ley No. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios. Congreso Nacional
2007. Santo Domingo, República Dominicana.
9. Ley No. 200-04 General de Libre Acceso a la Información Pública.
10. Ley No. 41-08 de Función Pública y crea la Secretaría de Estado de Admi-
nistración. Congreso Nacional 2008. Santo Domingo, República Dominicana.
11. Matías, Domingo. Presupuesto Municipal Participativo y Democratiza-

ción. Santo Domingo, República Dominicana. PARME 2004.
12. Montecinos, Egon. El Presupuesto Municipal Participativo en Chile y las

condiciones previas para su desarrollo: Entre nueva izquierda y liberales. Tesis
doctoral. Chile.
13. Tejada Holguín, Ramón. La Construcción de Ciudadanía y la Descentra-

lización Dominicana: Apuntes para un Debate. Foro sobre Desarrollo Humano.
Descentralización y Poder Local en el Desarrollo Humano. PNUD 2007. Santo
14. USAID-FEDOMU-CONARE. Proyecto de Reglamento sobre Vías de

Participación de la Ciudadanía en la Gestión Municipal. Santo Domingo, Re-
pública Dominicana. Agosto 2008.
458
ANEXO 1
Modelos de formularios para registros de participantes y selección

de obras en asambleas comunitarias, zonales y municipales
459
Modelo de formulario 1
ASAMBLEAS COMUNITARIAS
RELACIÓN DE PARTICIPANTES
Comunidad: ________________________
Municipio o Distrito Municipal: ________________________

Provincia: ________________________
Región: ________________________
Fecha de Asamblea: ________________________

460
LA ASAMBLEA ZONAL
RELACIÓN DE DELEGADOS/AS PARTICIPANTES
Nombre de la Zona: ________________________


Provincia: ________________________
Región: ________________________


461
COMITÉ DE SEGUIMIENTO Y CONTROL ZONAL

RELACIÓN DE MIEMBROS
Provincia: ________________________

Región: ________________________

462
ASAMBLEA MUNICIPAL
REACIÓN DE PARTICIPANTES
Provincia: ________________________

Región: ________________________

463
ASAMBLEAS COMUNITARIAS
RELACIÓN DE OBRAS PROPUESTAS Y SELECCIONADAS
Comunidad: ________________________
Provincia: ________________________

Región: ________________________

464
ASAMBLEAS ZONALES
RELACIÓN DE OBRAS APROBADAS
Zona: ________________________
Provincia: ________________________
Región: ________________________

465
ASAMBLEAS ZONALES
RELACIÓN DE OBRAS APROBADAS
Provincia: ________________________
Región: ________________________

466
ANEXO 2
Participantes en las consultas y talleres celebrados

en los municipios seleccionados para el estudio y
en Santo Domingo
467
Evaluación de la experiencia de aplicación del Presupuesto Municipal

Participativo Municipal en Republica Dominicana
Participantes en consultas y talleres
1. Taller Santo Domingo

Validación del estudio
5 de noviembre de 2008
468
2. Taller de Guaymate
30 de julio de 2008
469
3. Taller de La Romana
18 de julio de 2008
4. Taller de Sabana Grande de Palenque

9 de julio de 2008
470
5. Taller de Monte Plata

27 de junio de 2008
471
6. Taller de Baní
24 de junio de 2008
472
7. Taller de Navarrete
23 de junio de 2008
473
8. Taller de Villa Altagracia

22 de junio de 2008
474
9. Taller de Pimentel
13 de junio de 2008
475
10. Encuentro/consulta Ayuntamiento de Pimentel

5 de junio de 2008
476
NOTAS BIOGRÁFICAS DE LOS AUTORES
477
El Grupo de Estudios Multidisciplinarios Ciudades y Fronteras (CyF) es
una red de expertos sobre temas fronterizos y urbanos. Durante los años
2005 al 2009 CyF lideró un vasto programa de acción y sensibilización de
la opinión pública que implicó talleres académicos, foros públicos e inves-
tigaciones que dieron lugar a 4 libros. En ese mismo período CyF desarrolló
varias investigaciones ligadas al FIES y a la Embajada Francesa en varios
puntos fronterizos de Independencia, Bahoruco y Elías Piña. En este último
lugar ha desarrollado desde entonces un trabajo sostenido de asesoramiento
que conllevó a la formación de la mancomunidad de municipios de la pro-
vincia y del Comité Intermunicipal Transfronterizo.
En la actualidad CyF es parte de una alianza con el Centro Bonó en función
de un nuevo programa de sensibilización de la opinión pública sobre temas
fronterizos y de acompañamiento de un proceso de formación de alianzas
transfronterizas de la sociedad civil. En el marco de esta alianza tuvo lugar
el segundo curso de diplomado sobre relaciones binacionales y transfron-
terizas.
Julio César Corral
Arquitecto, argentino, egresado de la Universidad Nacional de Tucumán. Espe-
cialista en el área de urbanismo, medio ambiente y desarrollo social en la que ha
desarrollado investigaciones y consultorías con agencias de cooperación interna-
cional. Ha participado en conferencias y congresos en Uruguay, Argentina, Bra-
sil, Chile, Bolivia, Cuba, París, España, Puerto Rico y República Dominicana.
Ha publicado 60 investigaciones en revistas y libros nacionales e internacionales
sobre planificación y desarrollo de asentamientos humanos. Ha sido Director de
la Revista THEMA de Estudios de Urbanismo, Planificación y Economía (Ar-
gentina) y coordinador y profesor de la Maestría de Planificación Urbana y Ges-
tión Municipal en República Dominicana (PUCMM).
479
CIECA
El Centro de Investigación Económica para el Caribe (CIECA) es una orga-
nización no gubernamental sin fines de lucro, fundada en 1988, e integrada
por profesionales de la economía y otras áreas de las ciencias sociales. Sus
principales áreas de trabajo han sido las políticas macroeconómicas y so-
ciales, negociaciones comerciales, integración regional, descentralización
y desarrollo local. Ha puesto especial interés en estudios que contribuyan
a fortalecer la capacidad de incidencia de las organizaciones sociales y la
ciudadanía en las políticas públicas.
En el tema de competitividad, objeto de la presente investigación, ha reali-
zado estudios sobre las implicaciones económicas y sociales para el sector
agrícola dominicano del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC y reportes
sobre el desarrollo del DR-CAFTA. En el período 2003-2006 ejecutó los
proyectos Monitoreo al Acuerdo Cotonú, Red de Monitoreo de los Acuer-
dos de Asociación Económica CARIFORUM-UE y Fortalecimiento de las
Capacidades de la Sociedad Civil para su participación e incidencia en la
formulación de las políticas agrícolas y comerciales.
El CIECA fue miembro del Consejo Consultivo de la Sociedad Civil de la
Comisión Nacional de Negociaciones Comerciales (CNNC), órgano res-
ponsable de la definición de las políticas y estrategias de negociaciones co-
merciales internacionales de la República Dominicana.
Francisco Checo:
Licenciado en economía, ex profesor en la UNPHU y de la Universidad APEC.
Presidente del Centro de Investigación Económica para el Caribe, Inc.-CIECA-.
Domingo Matías:
De Castañuelas, Monte Cristi. Estudió Ingeniería Agronómica y Sociología en
la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD). Titulado con Maestría
en Dirección y Gestión Pública Local por la Universidad Carlos III de Madrid.
Ha realizado estudios en diplomado y postgrado en Gestión Pública Munici-
pal y Planificación Estratégica. Tiene varios libros sobre el tema municipal. En
las décadas de los 80s y los 90s tuvo fuertes vínculos con los movimientos so-
ciales de carácter territorial y barrial. Se ha desempeñado como investigador y
consultor en temas de descentralización, reforma de la administración pública y
planificación estratégica para diferentes organismos Nacionales e internaciona-
les como la Unión Europea, la Agencia Española de Cooperación Internacional
para el Desarrollo(AECID), Programa de las Naciones Unidas para el Desarro-
llo (PNUD), Cooperación Francesa, Banco Mundial, Federación Dominicana de
480
Municipios (FEDOMU), Participación Ciudadana, FLACSO, Fundación Solida-

ridad, Instituto Nacional de la Administración Pública. Además se servir como
catedrático en diplomados y maestría de varias universidades dominicanas.
Grupo de Consultoría Pareto:
Es una firma especializada en investigación económica, social y de mer-
cado. Su misión es contribuir al desarrollo del país mediante la aplicación
de técnicas de investigación avanzadas, para obtener respuestas rigurosas a
problemas de firmas, gobiernos y otras instituciones. El Grupo se nutre de
la contribución de profesionales de alta formación y con amplia experien-
cia, unidos por la intención de tender un puente entre los métodos de inves-
tigación científica y las necesidades concretas de las empresas dominicanas
líderes, supliendo así las necesidades de las mismas en un entorno cada vez
más competitivo.
Su nombre hace honor a Vilfredo Pareto (1848-1923), un pensador italiano
cuyas ideas son reconocidas por economistas, administradores, estadísticos
y sociólogos, por lo cual representa un ejemplo de un abordaje multidisci-
plinario a la complejidad de los problemas modernos. El Grupo de Con-
sultoría Pareto tiene experiencia en investigación (económica, social y de
mercado), planificación (estratégica y táctica) y docencia (tanto a nivel de
grado como de postgrado). Asimismo, los consultores asociados al Grupo
de Consultoría Pareto tienen experiencia en materia de diseños de sistemas
de información, y han diseñado diversas plataformas informáticas para el
manejo de encuestas y bases de datos económicos y sociales.
Rolando Guzmán:
Es Ph.D en Economía y Master en Matemáticas por la Universidad de Illinois en
Urbana-Champaign, y Master en Economía Cuantitativa por la Universidad de
Federal do Rio Grande do Sul y Fundacao Getúlio Vargas en Rio de Janeiro, Bra-
sil. Su experiencia de trabajo abarca posiciones gerenciales públicas y privadas.
Ha sido Director de Planificación Estratégica e Inteligencia de Mercado en Ve-
rizon Dominicana (2000-2004). Fue previamente Director del Departamento de
Investigación Económica de la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN,
1997-1999) y Asesor Económico del Secretariado Técnico de la Presidencia
(2000). Como investigador, ha sido consultor del Banco Mundial, el Banco Inte-
ramericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL), la University of California at Santa Barbara, el Institute
for Environmental Research of Illinois y el Instituto de Pesquisa e Planeamiento
Económico de Brasil, entre otros. Sus trabajos han sido publicados en revistas in-
ternacionales, tales como Journal of Economics Dynamics and Control, Pesquisa
481
e Planejamento Econômica, Análise Econômica, Journal of Environmental Ma-

nagement, entre otras. Sus estudios recientes se orientan al análisis económico
del sistema educativo dominicano, mercado laboral, competitividad e innova-
ción empresarial, y política fiscal, entre otros aspectos. Ha sido Director Ejecu-
tivo del Grupo de Consultoría Pareto, docente del Instituto Tecnológico de Santo
Domingo (INTEC) y del Programa de Maestría en Economía de la Universidad
Católica de Santo Domingo, y miembro de la Junta de Directores de UNAPEC.
Actualmente, el Sr. Guzmán es Rector Magnífico del INTEC.
Universidad Iberoamericana –UNIBE–:
La Universidad Iberoamericana (UNIBE) es un Centro de Educación Su-
perior que surge en el año 1982 como resultado de la iniciativa expresada
por el Instituto de Cooperación Iberoamericana y por un Comité Gestor en
República Dominicana. El documento se firma el 12 de enero 1982, en un
acto celebrado en la Embajada de España.
Adquirió su personalidad jurídica por el Decreto No. 3371 del día 12 de
julio de 1982.
La vida académica de UNIBE se inició el día primero de septiembre del
1983, ofreciendo las carreras de Derecho, Ingeniería y Medicina. Al año
siguiente ofrece las carreras de Administración de Empresas y Arquitectura,
y para mayo de 1985 la carrera de Odontología. A través de los años UNIBE
ha ampliado sus ofertas en otras áreas, ofreciendo 14 carreras en total, con
una matrícula que sobrepasa los 3000 estudiantes y 5000 egresados.
En 1986 comenzó a ofrecer los primeros post-grados a nivel de especializa-
ción: Salud Escolar y Seguros. En agosto 2004, durante la celebración en la
Quinta Sesión Ordinaria del Consejo Nacional de Educación Superior Cien-
cia y Tecnología (CONESCYT), se aprobó la resolución 31-2004 mediante
la cual le otorga el Ejercicio Pleno de la Autonomía a la Institución.
Cuenta con un Departamento de Investigación cuya misión es generar co-
nocimiento que brinde respuestas a las necesidades del país, impulsando la
investigación académica.
Maribel Villalona Núñez:
Arquitecta, docente e investigadora dominicana. Máster en Cultura Metropoli-
tana (Universidad Politécnica de Cataluña, Barcelona), especializada en Diseño
Urbano y en Planificación Urbana (UPC, Barcelona), en Gestión Urbana (IN-
TEC) y en Educación Superior (UNIBE). Es Profesora de grado de Maestría en
la Escuela de Arquitectura de la UNPHU y en FUNGLODE, e imparte cátedra
482
de Urbanismo desde 1999 en la Universidad Iberoamericana (UNIBE). Miembro

fundador de RE:cua (Red Caribeña de Urbanismo y Arquitectura). Coautora de
Globalización e Intermediación Urbana en América Latina (FLACSO) y coor-
dinadora proyecto Fronteras Internas, las Nuevas Formas de la Exclusión, para
Ciudades y Fronteras y de Ciudades Fragmentadas, para el CIECA & Unibe.
Actualmente investiga sobre Descentralización Urbana y Desarrollo Turístico en
la República Dominicana. Ha laborado y es consultora de varias instituciones del
Estado en materia de planificación y gestión urbana y desde el año 2008 se des-
empeña como Directora de Planificación y Proyectos del Ministerio de Turismo
de la República Dominicana.
Centro Bonó
El Centro Bonó Inc. es una obra social de la Compañía de Jesús, que desde
una visión plural, civil y ecuménica, busca aportar a la construcción de una
sociedad justa, intercultural y solidaria, promoviendo la dignidad de las per-
sonas empobrecidas y excluidas y potenciando sus capacidades de actuar
como sujetos de transformación social, a través de actividades de inciden-
cia, investigación, educación y formación. Jurídicamente es una entidad
sin fines de lucro, incorporada jurídicamente bajo la ley 520 por el decreto
237-97, de fecha 16 de mayo de 1997.
Se define a sí mismo como un espacio de encuentro, reflexión crítica y ac-
ción transformadora (que trabaja) con perspectiva de interculturalidad y de-
rechos humanos (promoviendo la justicia y la igualdad social).
El centro Bonó visualiza la sociedad dominicana como una comunidad de
personas y pueblos interculturalmente integrada, donde hay equidad de
oportunidades para todos y a nadie se le empobrece ni excluye por ningún
motivo; una comunidad-país, social, económica y territorialmente integra-
da, donde todas las personas tienen garantizado y disfrutan el derecho a una
vida digna y plena, donde la desigualdad social y el estigma y la discrimi-
nación racial y de género no tienen cabida.
Jenny Torres
Investigadora Social del Centro Bonó. Tiene Máster en Globalización Procesos
Sociales y Políticas Económicas. Miembra del Comité Directivo del Consejo
Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) en el área Caribe. Miembra
de la Red de Homólogos de Pobreza de la Asociación de Universidades de Ame-
rica Latina confinadas a la compañía de Jesús (AUSJAL). Trabaja las líneas de
investigación de pobreza y violencia estructural.
483
Sus trabajos se han centrado en la profundización, la conceptualización de la po-

breza, las políticas públicas que se derivan y su impacto en la vida de las familias
empobrecidas.
Ana Coronado
Economista de la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), especiali-
zada en temas de Derechos Humanos, presupuesto nacional y Políticas Sociales.
Experiencia en análisis de programa sociales, se desempeñó como encargada de
investigación en el Servicio Jesuita a Refugiados y Migrantes en Santo domingo.
Actualmente trabaja en la Dirección General de Aduanas.
Antonella Cellucci
Investigadora Social de origen Italiano. Tiene Maestría en Economía de Desarro-
llo y Cooperación Internacional del Centre for International Studies on Economic
Growth (CEIS). Experiencia en la elaboración de diagnósticos socioeconómicos
en varios municipios del país tanto urbanos como rurales. Se desempeñó como
investigadora en el Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo especiali-
zándose en los temas de paz y violencia estructural.
Actualmente se desempeña como Directora de Control y Supervisión de Estan-
cias Infantiles.
484
Índice de contenido
Presentación de los Editores

Roberto E. Liz………………............................................................................7
Prólogo
Juan Temístocles Montas..................................................................................11
Prefacio
Marcos Villamán……………...........................................................................19
Reorientación, gasto social en Tamayo, Vicente Noble y Postrer Río……..23
Introducción
Sección I.
Limitaciones del gasto social en la creacion de oportunidades que mitiguen la
migración............................................................................................................25
1.1 El gasto social no se ha orientado a revetir las causas de la migración:
desempleo y bajos salarios.................................................................................29
1.2. El gasto social no ha diminuido las desigualdades a las que están sometidos
los jóvenes y las mujeres en el accceso al empleo.............................................34
Sección II.
El impacto socioeconomico de la migracion en el desarrollo local:
desafios del gasto social.....................................................................................39
2.1. Los hogares de los migrantes reciben recursos económicos para su subsis-
tencia…..............................................................................................................39
2.2. Los hijos de los migrantes se sienten afectivamente desprotegidos por la
desintegración familiar…...................................................................................42
2.3. Los hijos de los migrantes demandan acciones motivadoras en empleo,
educación, atención psicosocial y uso del tiempo libre....................................45
485
Sección iii. El gasto social: ¿una respuesta apropiada al impacto socioecono-

mico de la migracion?........................................................................................48
3.1. El gasto social se determina en función de preferencias,
poder e intereses de las entidades centralizadas y del gobierno local................48
3.2. El gasto social del gobierno central no atiende los efectos psicosociales
generados por la migración ni las demandas de los afectados….......................52
3.3. La inversión social de los ayuntamientos en salud, género y educación no
incluye programas de contención familiar a los hijos de los migrantes….........65
3.4. El gasto social en educación y asistencia social ha contribuido al desarrollo
local....................................................................................................................72
3.5. La orientación del gasto social no ha sido suficiente para mitigar la deman-
da de la población afectada por la migración poblacional….............................77
Sección iv. Conclusiones y recomendaciones para la reorientación del gasto
social frente a la migracion poblacional y al desarrollo local...........................81
Grupo de Consultoría Pareto / Universidad Iberoaméricana (Unibe)

Descentralización, división territorial y desarrollo local……..................105
Introducción...................................................................................................105
1.1 El concepto de descentralización.............................................................110
1.2 La racionalidad teórica de la descentralización.......................................113
1.1.1 Perspectiva económica.......................................................................113
1.1.2 Perspectiva sociogeográfica................................................................117
2.3 La descentralización desde una perspectiva empírica.............................118
1.4 Descentralización en América Latina......................................................121
Ii. La descentralización en república dominicana.........................................125
2.1 Evolución histórica y la situación actual.................................................125
2.2 Marco legal e institucional......................................................................130
2.3 Antecedentes analíticos sobre la descentralización dominicana..............134
Iii. Metodología.............................................................................................136
3.1 Hipótesis.................................................................................................136
3.2 Abordaje econométrico...........................................................................137
3.3 Abordaje cualitativo................................................................................139
3.4 Abordaje geográfico................................................................................140
Iv. Resultados del análisis estadístico............................................................141
4.1 Sobre las “localidades tratadas” o sometidas a “intervención”................141
4.2 Localidades “tratadas” y “controles”.......................................................142
4.3 La condición inicial: las localidades tratadas y controles en 1993..........145
4.4 La situación terminal: las localidades tratadas y controles en 2002........148
486
4.5 Diferencias en las variaciones, entre 1993 y 2002,

de las localidades tratadas y controles............................................................151
4.6 Análisis de impacto mediante apareamiento...........................................152
V. Resultado abordaje cualitativo................................................................156
5.1 Los casos de estudio y la muestra control..............................................157
5.2 Caso a. Municipio Villa los almácigos vs sección las caobas............157
5.3 Caso b. Municipio jima abajo vs la sabina...........................................174
5.4 Caso c. Municipio galván vs. Distrito municipal mella.......................185
5.5 Caso d. Municipio quisqueya vs distrito municipal gautier................201
Vi. Abordaje geográfico.................................................................................208
6.1 Caso a. Municipio los almácigos vs las caobas...................................208
6.2 Caso b. Municipio jima abajo vs la sabina..........................................213
6.3 Caso c. Municipio galván vs mella........................................................220
6.4 Caso d. Municipio quisqueya vs gautier................................................226
Conclusiones..................................................................................................237
Bibliografía............................................................,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,.241
Centro Juan Montalvo-Bonó

Impacto Inversión Social en municipios de Santo Domingo
y Boca Chica ................................................................................................255
Índice de siglas..............................................................................................257
Introducción....................................................................................................259
1. Marco teórico.............................................................................................261
2. Los municipios de Boca Chica y Santo Domingo de Guzmán como unidad
territorial.........................................................................................................273
2.1 Criterios reinantes en la división territorial 2002.....................................274
3. Experiencia de Presupuesto Participativo Municipal en los dos municipios
y participación ciudadana...............................................................................276
3.1. El Caso de Boca Chica............................................................................276
3.2. El Caso del Distrito Nacional..................................................................284
4. Coordinación Gobierno central – municipios...........................................284
4.1. Los municipios...................................................................................284
4.2. La multiplicación de los espacios políticos........................................285
4.3. Diferentes lógicas de descentralización..............................................287
5. Análisis de algunos indicadores sociales............................................290
5.1. Indicadores de pobreza.......................................................................290
5.2. Indicadores de empleo........................................................................297
5.3. Algunos indicadores de salud.............................................................303
5.3.1. Morbilidad..........................................................................................303
487
5.3.2. Mortalidad...........................................................................................304
5.3.3. Prevención..........................................................................................305
5.3.4. Acceso a infraestructura y servicios de salud.....................................306
5.4. Educación...........................................................................................308
5.4.1. Acceso a educación............................................................................308
5.4.2. Deserción escolar................................................................................312
5.4.3. Oferta educativa..................................................................................313
5.4.4. Calidad de la educación......................................................................315
5.5. Indicadores de vivienda......................................................................316
5.6. Servicios básicos.................................................................................317
5.6.1. Agua y alcantarillado..........................................................................317
5.6.2. Energía eléctrica.................................................................................319
6. El gasto en los municipios..................................................................320
6.1. Sistema Integrado de Finanzas Municipales.......................................325
6.2. Análisis de la inversión social y los indicadores sociales
en los municipios...............................................................................326
6.3. Gasto social desde los ayuntamientos.................................................326
7. Las Agendas de Desarrollo: Una propuesta........................................335
7.1. Objetivo general.................................................................................335
7.2. Objetivos específicos..........................................................................335
7.3. Metodología para la formulación de la agenda..................................338
7.3.1. Proceso de construcción de la agenda................................................338
8. Observaciones finales........................................................................343
Bibliografía.....................................................................................................345
Anexos............................................................................................................347
Anexo 1: Propuesta de investigación.............................................................347
Anexo 2: Fichas de entrevistas realizadas......................................................360
Consejo de Investigaciones Económicas del Caribe (CIECA)

Evaluación experiencia presupuesto participativo...............….................385
I. Introducción........................................................................................407
II. Marco Teórico.....................................................................................409
2.1. Concepto.............................................................................................411
2.2. Significados de los presupuestos participativos..................................414
2.3. Implicaciones para el desarrollo local................................................416
2.4. Hipótesis de investigación..................................................................419
III. Experiencia de la aplicación de presupuestos participativos en la Repú-
blica Dominicana............................................................................................420
488
3.1 Antecedentes............................................................................................420
3.2 Los presupuestos participativos en la nueva
ley de organización municipal........................................................................422
IV. Municipios seleccionados para el estudio...............................................424
4.1 Criterios de selección y metodología............................................424
4.2 Condiciones de pobreza en los municipios estudiados................425
V. Hallazgos del estudio.............................................................................427
5.1.2 Lugar de residencia...................................................................428
5.1.3 Grado académico.......................................................................429
5.1.4 Edad de delegados.....................................................................430
5.1.5 Trabajo remunerado...................................................................431
5.1.6 Ingresos por trabajo formal e informal.....................................432
5.2 Situación encontrada en la gestión del proceso.......................................433
5.2.1 Demanda y ejecución de obras de infraestructura.....................433
5.2.2 Cumplimiento con la ejecución de obras..................................434
5.2.3 Limitaciones para cumplir.........................................................435
5.2.4 Distribución de la inversión entre zona urbana y
rural............................................................................................437
5.2.5 Regidores reprueban en su relación con la comunidad.............438
5.2.6 Las decisiones de la gente a veces se toman en
cuenta.........................................................................................440
5.2.7 Dirigentes y comunidad son altamente
influyentes....................................................................................441
5.2.8 Las autoridades informan sus limitaciones................................442
5.2.9 Lo que decidió la gente domina al momento de la
inversión.....................................................................................443
5.2.10 La mayoría valora positivamente la rendición de
cuenta.........................................................................................444
5.2.11 Es suficiente el tiempo entre asambleas comunitarias y
aprobación del presupuesto.......................................................445
5.2.12 Entre el seguimiento regular y el poco contacto......................446
VI. Conclusiones y recomendaciones............................................................448
Anexo II.........................................................................................................467
Biografía de los autores..................................................................................477
489
Impreso en el mes de marzo del año 2012,
en los talleres de la Editora Alfa y Omega,
Calle José Contreras No. 69
Santo Domingo, República Dominicana

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GASTO SOCIAL

Fondo para el Fomento de la Investigación Económica y Social

Gasto Social y Desarrollo Local

Editor: Roberto E. Liz

Impresión Editora Alfa y Omega

Impreso en República Dominicana

Santo Domingo, República Dominicana

Presentación de los Editores……………….........................................................7

Grupo de Consultoría Pareto / Universidad Iberoaméricana (Unibe)

Centro Juan Montalvo-Bonó

Consejo de Investigaciones Económicas del Caribe (CIECA)

En nuestra calidad de editor de la presente publicación me honra sobremane-

La misma es el resultado de una serie de estudios económicos y sociales pro-

El FIES es una dependencia del Ministerio de Economía, Planificación y De-

La intención del Fondo es también fortalecer los procesos de toma de decisio-

La presente obra, ha implicado un complejo proceso que nos ha llevado hasta

Los trabajos aquí publicados son los siguientes:

El proceso de asignación de fondos para realizar investigaciones con el res-

Dentro de la fase de aprobación, también se realizan una serie de actividades

El Presidente del Consejo de Directores del Fondo para el Fomento de la Inves-

Asimismo, debemos destacar la responsabilidad y dedicación de todo el equi-

Finalmente, al equipo de la UTA, Lucas Vicens, Natacha Féliz Franco, Cristó-

Nos complace presentar nueva vez a la consideración de todos los dominicanos

En efecto, en la presente ocasión ponemos en circulación la obra “Gasto Social

Los trabajos aquí publicados son los siguientes:

1. Reorientación, gasto social en Tamayo, Vicente Noble y Postrer Río de la

2. Descentralización, división territorial y desarrollo local de la autoría de

3. Impacto Inversión Social en municipios de Santo Domingo y Boca Chica

4. Evaluación experiencia presupuesto participativo municipal en República

Estos cuatro (4) trabajos de investigación, sin dudas pueden considerarse un

Se inscribe dentro de la búsqueda de una real“descentralización fiscal” y per-

El proceso de descentralización de la función pública así como de la asignación

¿Cuál es el concepto de descentralización que se busca impulsar y que debe

Es un modelo político – administrativo que permite una mayor y mejor articu-

Se busca que la sociedad civil pueda establecer el diálogo necesario con la

En efecto, el tema es enfocar el gran reto de la descentralización política y

En cuanto al histórico tema sobre la “deuda social”, la misma también debe

«Estas nociones han abierto un campo de integralidad nuevo de los procesos

Es a la luz de estas consideraciones, objetivos y retos principales que analiza-

Después de un amplio y exhaustivo levantamiento de la situación socioeconó-

Procurar que el gasto social y las remesas familiares de los pobladores,

Tanto el diagnóstico como las recomendaciones propuestas en el Estudio con-

El Trabajo de UNIBE-PARETO, «Descentralización, división territorial y

a) Cuantitativa. Mediante un modelo econométrico de apareamiento que

b) El segundo abordaje fue de naturaleza cualitativa y consistió en la apli-

c) El tercer abordaje fue de tipo geográfico y se centró en el estudio de las

Si bien el aspecto cuantitativo no arrojó mucha evidencia que confirme la hipó-

Los valiosos hallazgos y atinadas recomendaciones del estudio no son óbice

Es imprescindible que este proceso sea el resultado de una estrategia de or-

Este equipo de investigadores se enfocan, a lo largo de la presente investiga-

Después de evaluar en detalle cómo se han venido sucediendo los diferentes

El estudio concluye proponiendo un nuevo modelo, de desarrollo el de las

En su “Evaluación de la experiencia del Presupuesto Participativo Munici-

El Presupuesto Participativo Municipal (PPM) ha sido una de las instituciones

“Con los presupuestos participativos se busca facilitar la interacción de los

Ventajas adicionales o aportes de los presupuestos participativos son la cons-

Finalmente, quienes participan se apropian de informaciones y de un mayor

Como bien indica el estudio, el desarrollo local, enmarcado en una estrategia de

Tal y como señalamos anteriormente, las posibilidades de validar estas pro-

Ing. Juan Temistocles Montás

GASTO SOCIAL Y DESARROLLO LOCAL: los desafíos de la descentraliza-

El debate sobre el desarrollo es de vieja data en las ciencias sociales de la re-

Es en este contexto que el Fondo para el Fomento de la Investigación Eco-